de Suprema Corte de Justicia,

Por escrito presentado el veinticinco de agosto de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, C.L.H., síndico del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Pedro P., Estado de Oaxaca, promovió controversia constitucional contra el Estado de Oaxaca, a través de su Poder Legislativo y de su Poder Ejecutivo.

Los actos impugnados son los siguientes:

• El acto de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, consistente en el dictamen, resolución, acuerdo, orden o autorización a la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado para que solicite a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca la retención de los enteros quincenales y mensuales, respectivamente, que por concepto de participaciones (Ramo 28 del presupuesto de egresos de la Federación) y por concepto de aportaciones (fondos III y IV del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación) le corresponden al Municipio de S.P.P. para el ejercicio de dos mil cuatro, por el tiempo que resta de dicho ejercicio y en tanto no se ordene su liberación. El actor señala que desconoce la fecha en la que se emitió dicho acto y el número de expediente que le corresponde, y precisa que el mismo se fundamenta en el artículo 6, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca.

• El oficio sin número de veintiocho de julio de dos mil cuatro, firmado por el diputado J.E.B.G. en su carácter de presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, dirigido al secretario de Finanzas del Gobierno del Estado, para solicitar la retención de los recursos autorizados para ese ejercicio al Municipio actor hasta en tanto el órgano colegiado mencionado no ordene su liberación.

• Los oficios o solicitudes verbales y escritas por medio de las cuales la Contaduría M. de Hacienda del Congreso de Oaxaca solicita u ordena cada mes a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado que retenga los enteros que por concepto de participaciones y aportaciones federales se deben transferir de manera mensual y quincenal al Municipio actor.

• La ejecución material de las solicitudes de la Contaduría M. de Hacienda por parte de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, reteniendo así materialmente, de forma quincenal y mensual, los pagos de participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio actor por el tiempo que resta del ejercicio fiscal de dos mil cuatro.

• El oficio SF/USJ/1351/2004, F.025525, de tres de agosto de dos mil cuatro, firmado por el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado.

Las entidades o poderes contra los cuales se endereza la demanda son, por tanto, los siguientes:

• El Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, a través de dos de sus órganos: la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, y la Contaduría M. de Hacienda de ese mismo Congreso.

• El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca.

La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan:

1. El Municipio actor empieza por describir el concepto, regulación y mecánica de entrega y recepción de las participaciones y de las aportaciones federales, precisando las cantidades que por tales conceptos le corresponden mensualmente al Municipio de S.P.P. en el ejercicio de dos mil cuatro, así como la mecánica de entrega de las mismas, según las disposiciones normativas aplicables.

2. A continuación, afirma que el treinta de julio del dos mil cuatro la tesorera municipal acudió a las oficinas de la Recaudación de Rentas del Distrito de P., dependiente de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, con el propósito de que le pagaran las cantidades correspondientes al rubro de participaciones. En dichas oficinas administrativas se le informó verbalmente de que se le suspendería el pago de dichos montos debido a que la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado había dado indicaciones a esa dependencia para que suspendiera su entrega hasta nueva orden.

   El dos de agosto del mismo año se repitió la omisión en la entrega de los recursos que le correspondían, pero ahora en lo referente a los montos relativos a los fondos III y IV del Ramo 33 (aportaciones federales).

3. Sostiene la parte actora que el trece de agosto de dos mil cuatro el regidor de jardines y panteones del Ayuntamiento actor comunicó a ese Ayuntamiento la existencia de dos oficios: el remitido bajo el número SF/USJ/1351/2004, F.025525, firmado el tres de agosto del mismo año por el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, y el oficio sin número firmado el veintiocho de julio de ese año por el diputado presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda J.E.B.G..

   A través del primer oficio (SF/USJ/1351/2004, F.025525), el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Estado, en respuesta al oficio 3159/2004 suscrito por el Ayuntamiento actor en el que, esencialmente, se exigía el pago de los recursos federales que le correspondían, informó a dichas autoridades municipales que la instancia adecuada para el planteamiento de la petición solicitada era el Congreso del Estado. Por su parte, el segundo oficio (de veintiocho de julio de dos mil cuatro) refleja la solicitud formulada por el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado para que esta última retuviera los recursos autorizados (participaciones y aportaciones) para el ejercicio de dos mil cuatro al Municipio actor, y constata que tal solicitud se vinculó con lo acordado por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, en respuesta a diversas anomalías detectadas en el ejercicio de los recursos que le correspondían.

   El Ayuntamiento sostiene que dichos oficios no le han sido notificados legalmente, ya que, en todo caso, fueron entregados a un regidor que no tiene atribuciones para intervenir en este tipo de asuntos; el actor afirma que, por consiguiente, fue hasta el trece de agosto de dos mil cuatro cuando tuvo pleno conocimiento del acto reclamado.

4. Las retenciones mencionadas impedirán, señala el actor, el normal funcionamiento de la hacienda municipal, porque se tendrán que dejar de pagar, entre otros, los rubros de alumbrado público, energía eléctrica por consumo de agua potable, nóminas a los trabajadores municipales, nóminas al cuerpo de Policía Municipal, y se tendrán que paralizar las obras públicas municipales. No habiendo apreciado otro medio ordinario de defensa en contra de los actos señalados, el actor demanda su invalidez a través de esta instancia.

A continuación se sintetizan los conceptos de invalidez expresados por la parte actora. En el primer concepto de invalidez, la parte actora arguye fundamentalmente que:

1. El proceder de las autoridades demandadas vulnera en perjuicio del Municipio los artículos 40, 41, 115 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el 2o., párrafo tercero, 29, párrafo primero y 113 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; el 1o., 9o. y 46 de la Ley de Coordinación Fiscal; el 13, 19 y 20, párrafo segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; y el 3o. y 182 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca.

   El actor vincula las anteriores violaciones legales con el hecho de que los actos y omisiones del Estado de Oaxaca transgreden los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos económicos municipales del Municipio de S.P.P.. Se violenta, señala el actor, el Sistema Federal de Coordinación Fiscal y la autonomía municipal, afirmación que pasa a fundamentar realizando un análisis conceptual e histórico del Sistema Federal de Coordinación Fiscal.

   El actor destaca que el federalismo político, administrativo, jurídico y económico, dentro del cual se encuentra el Municipio como ingrediente político-institucional primordial, ha sido un rasgo esencial del Estado mexicano desde 1824, y ha sido confirmado por los mexicanos hasta el momento actual -en la Constitución actual se encuentra plasmado en los artículos 40 y 41-. Sin embargo, la práctica federalista ha sido un proceso lleno de discontinuidades e inhabilidades, del cual ha ido emergiendo una progresiva afirmación de la primacía de la Federación.

   El federalismo fiscal también ha estado sujeto a un proceso evolutivo discontinuo y conflictivo. El problema fundamental en su contexto ha sido organizar la división de las fuentes de recursos fiscales entre la Federación y las entidades federativas, así como delimitar las funciones de gobierno y las responsabilidades entre los órdenes referidos, lo cual, tras muchos años de sistematización, dio origen al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y su epígono: la Ley de Coordinación Fiscal. Dicho sistema, destaca el actor, debe incluir, además de los aspectos relativos a los ingresos, la descentralización de las relaciones financieras y fiscales y la ampliación de las responsabilidades de gasto y destino, de modo tal que sea posible la planeación democrática y la coordinación entre los Estados y los Municipios en el contexto de un esquema que permita una distribución más equitativa del ingreso y una disminución de la pobreza y la desigualdad.

   El actor hace referencia al sistema de división competencial entre la Federación y los Estados establecido en lo fundamental en el artículo 124 de la Constitución Federal, en cuyo contexto se cuentan facultades expresas (explícitas e implícitas), concurrentes y limitaciones expresas, sin que exista primacía formal del orden federal sobre el estatal; ambos deben observar la misma subordinación respecto de la Constitución Federal. A continuación, centrándose en el ámbito impositivo, destaca en primer lugar la existencia de recursos federales exclusivos y de recursos municipales exclusivos. Así, son recursos federales exclusivos las contribuciones previstas en el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Federal, y la ley secundaria debe establecer la proporción en que las entidades federativas tienen derecho a participar en los rendimientos relacionados con las mismas; también lo son los recursos a que se refiere el artículo 131 de la Constitución Federal, en relación con las mercancías que se importan, exportan o circulan por el territorio nacional. Por otro lado, la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, dispone que las Legislaturas Locales establecerán las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles. Todas estas fuentes de ingreso deben integrar la hacienda de los Municipios, por lo que constituyen recursos municipales exclusivos.

   Respecto de los demás posibles objetos de contribución, existe una concurrencia competencial y, para evitar la doble tributación -no prohibida como tal por la Constitución-, se estableció el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La Ley de Coordinación Fiscal, publicada en diciembre de 1978, tuvo entre otros fines el de establecer las participaciones en los ingresos federales que correspondían a los Estados, a los Municipios y al Distrito Federal. La distribución de estos recursos está regulada por el presupuesto de egresos de la Federación en el Ramo 28.

   En 1997, a la citada ley se le adicionó un capítulo V, regulador de los fondos de aportaciones federales, destinados a coadyuvar en ciertas actividades determinadas (educación, salud, infraestructura social, seguridad pública, etcétera) y, por tanto, de destino condicionado. Esta reforma transformó el sistema de coordinación fiscal en un sistema de fortalecimiento de las haciendas públicas municipales, al dotarlas de recursos independientes de los fondos de participaciones, destinados a beneficiar directamente a sectores de la población en situación de rezago social, así como a atender las necesidades de seguridad pública de los Municipios.

   A continuación, el actor destaca que la Constitución reconoce la autonomía del Municipio, y que lo configura como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. El Constituyente reconoció, además, que los Municipios no podrían tener cabal libertad política y administrativa mientras no contasen con autonomía financiera, razón por la cual el artículo 115 constitucional consagró en su favor los principios de hacienda municipal, libre administración hacendaria e integridad de los recursos económicos municipales.

   Ciertamente, la Constitución no atribuye a los Municipios potestad legislativa en materia impositiva como vía para proveerlos de los recursos necesarios para hacer frente a sus responsabilidades y competencias. La fracción IV del artículo mencionado prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; establece después garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones y subsidios, el flujo de recursos que habrán de integrarla, y subraya que los recursos municipales se ejercerán de forma directa por los Ayuntamientos. Lo anterior significa, señala el Municipio, que la Constitución ha querido garantizar a los Municipios que gozaran de los recursos económicos necesarios para cumplir con sus responsabilidades constitucionales, lo cual implica que debe existir una recepción puntual y efectiva de dichos recursos, sin que puedan ser retenidos unilateralmente por la Federación o por los Estados, al representar la base material y económica necesaria para cumplir con sus obligaciones constitucionales, garantizar el desarrollo municipal y el bienestar general de sus habitantes.

2. Sobre esa base, y a partir del análisis de los artículos 2o., párrafo tercero, 29, párrafo primero y 113 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; 13, 19 y 20, párrafo segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; y 3o. y 182 de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, el actor concluye que no existe ni puede existir norma alguna federal o local que faculte a los Poderes del Estado de Oaxaca para retener, ni siquiera provisionalmente y con motivo de una supuesta mala administración, el entero de cantidades que corresponden a la hacienda municipal de S.P.P.. Los actos cuya invalidez se demanda resultan, pues, inconstitucionales y arbitrarios, y atentan contra una de las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, como lo es el sistema federal regulado en los artículos 40, 41, 49, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

   El actor destaca que la intervención del Estado de Oaxaca respecto de los fondos de participaciones que por ley corresponden a los Municipios es de simple mediación administrativa; en el caso de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, de control y de supervisión en su manejo, pero nunca de disposición, suspensión o retención. El actor concluye que el Estado de Oaxaca no tiene facultades para retener el entero de los fondos en comento, y que su práctica de retener y pretender seguir reteniendo los mismos transgrede los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales, violentando además el Sistema Federal de Coordinación Fiscal.

   En su segundo concepto de invalidez, el Municipio actor sostiene que los actos y omisiones cuya invalidez reclama son violatorios de los artículos 14 y 16, en relación con el 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

1. En primer lugar, señala que el artículo 14 constitucional, dispone que nadie puede ser privado de la vida, libertad, propiedades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en los que se cumplan las formalidades del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho. Sin embargo, como acredita la existencia del oficio SF/USJ/1351/2004, F.025525, expedido el tres de agosto de dos mil cuatro por el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado y como acredita el oficio sin número de fecha veintiocho de julio de dos mil cuatro, firmado por el diputado J.E.B.G. en su carácter de presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, en el presente asunto se ha decretado la retención de cantidades pertenecientes a la hacienda municipal de S.P.P., sin que haya habido de por medio un procedimiento administrativo, legislativo o judicial en el que se hayan observado las formalidades esenciales del procedimiento y, sobre todo, sin que se haya oído al actor o se le haya permitido aportar pruebas a fin de no dejarlo inaudito.

   El actor destaca que la interpretación sistemática de los artículos conducentes de la Constitución Federal, la Ley de Coordinación Fiscal, la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, la Ley de Coordinación Fiscal Estatal, la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca, y la Ley General de Ingresos Municipales del Estado de Oaxaca para el ejercicio fiscal de dos mil cuatro, le permite afirmar que los recursos provenientes de los Ramos 28 y 33 del decreto de egresos de la Federación no son propiedad del Estado de Oaxaca, sino de la hacienda municipal; los mismos están tutelados por los principios constitucionales de libre administración e integridad, y no pueden ser retenidos por el Estado de Oaxaca sino en casos excepcionales.

   En lo referente a las participaciones, la excepcionalidad se relaciona con el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Este artículo dispone que las participaciones son inembargables, y que no pueden estar afectadas a fines específicos ni estar sujetas a retención salvo para el pago de obligaciones contraídas por entidades y Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a favor de la Federación, de instituciones de crédito que operen en territorio nacional, o de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

   En el caso de las aportaciones, el artículo 32, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, dispone que las mismas se enterarán mensualmente a través de los Estados de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones -incluyendo las de carácter administrativo- que las relacionadas con los fines establecidos en el artículo 33 de esa misma ley. El artículo 46 del mismo cuerpo legal establece que las aportaciones y sus accesorios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán gravarlas, afectarlas en garantía o destinarlas a fines distintos de los previstos en la ley.

   El actor señala que el presente asunto no se relaciona con ningún caso de excepción de los señalados, de modo que la suspensión de los pagos que denuncia vulnera los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos municipales, establecidos en el artículo 115 constitucional.

2. A continuación señala el actor que, suponiendo sin conceder que el Estado de Oaxaca pudiera suspender los pagos mensuales de aportaciones y participaciones, los actos denunciados serían inconstitucionales porque se dejó al Municipio en estado de indefensión y se violó la garantía de audiencia al no ser observadas las formalidades esenciales necesarias para garantizar la defensa antes del acto de privación y, en concreto, la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; la oportunidad de ofrecer las pruebas en que se finque la defensa; la oportunidad de alegar, y el dictado de una resolución que dirima las cuestiones planteadas.

   El Municipio actor señala que hasta el momento no ha sido notificado del inicio de un procedimiento que pueda tener como consecuencia la retención de las participaciones y aportaciones que le corresponden, que no ha podido presentar pruebas ni alegar, y que no se ha dictado ninguna resolución que dirima las cuestiones debatidas, sin que pueda considerarse, por tanto, que hay un procedimiento que ha concluido con los oficios SF/USJ/1351/2004, F.025525, emitido el tres de agosto de dos mil cuatro por el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado y con el oficio sin número de veintiocho de julio del mismo año firmado por el diputado presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda.

   Suponiendo sin aceptar que tal procedimiento hubiera existido, arguye el actor, los actos de privación serían en cualquier caso inválidos, porque los artículos 42, 44 y 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, establecen que para la tramitación de los asuntos se nombrarán Comisiones Permanentes como es la de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda para que estudien y rindan el correspondiente dictamen por escrito, exponiendo en términos claros y concisos las razones que puedan facilitar al Congreso la resolución de los asuntos y el cumplimiento de sus determinaciones por parte de la Contaduría M. de Hacienda, como se desprende de la lectura de la fracción II del artículo 37 del Reglamento Interior del Congreso del Estado.

   En el caso concreto, el Ayuntamiento no ha sido llamado a un procedimiento que haya concluido con un dictamen por el que se haya autorizado a la Contaduría M. de Hacienda a solicitar al Ejecutivo Estatal la retención de los recursos en disputa. De la interpretación sistemática de las disposiciones aplicables se desprende, además, que la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda no tiene atribuciones expresas para autorizar a la contaduría en la que se inserta a solicitar la retención de recursos estatales sin observar las formalidades del proceso legislativo. Sus atribuciones se limitan a la vigilancia de los órganos legislativos de fiscalización y control gubernamental del Congreso, como es la Contaduría M. de Hacienda, pero no se pueden extender a la violación de principios constitucionales como el de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales.

3. Finalmente, el actor argumenta que, por las causas expuestas en el apartado anterior, se ha transgredido en su perjuicio el artículo 16 constitucional, que establece que nadie puede ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Los actos reclamados no están debidamente fundados y motivados y, suponiendo sin conceder que lo estuvieran, de todos modos resultarían contrarios al artículo 16 de la Constitución Federal al estar fundados en preceptos legales inconstitucionales que no pueden tener consecuencias jurídicas. El dictamen, resolución, acuerdo u orden por la que se ordenó la retención de las transferencias federales es violatoria de la garantía de legalidad, porque las aportaciones no pueden ser retenidas, y las participaciones sólo en el caso previsto en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

   Los oficios identificados en el apartado de actos reclamados violan, pues, de manera flagrante, el artículo 16 de la Constitución Federal en relación con el 13 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, careciendo de fundamentación jurídica alguna, dada la ausencia de facultades para que el Estado de Oaxaca pueda retener las participaciones y aportaciones que corresponden al Municipio actor. Aun suponiendo sin conceder que la fracción IX del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso de Oaxaca, pudiera servir de fundamento para suspender o retener las participaciones o aportaciones correspondientes a los Municipios de Oaxaca, habría que tener en cuenta que dicha fracción remite a la fracción V del mismo artículo, la cual se refiere a subsidios.

   En efecto, la fracción V del artículo 6 de la ley citada, establece que es atribución de la Contaduría M. de Hacienda "fiscalizar los subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la administración pública estatal, a organismos auxiliares de la administración pública, a los Ayuntamientos, organismos paramunicipales, instituciones públicas o privadas o a los particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que los originaron". La fracción IX de ese mismo artículo le da la facultad de "recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda la autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado la retención de recursos financieros a los órganos de la administración pública a la que se hace mención en la fracción V del presente artículo cuando el manejo de su hacienda no se haga en forma responsable". Son, pues, los subsidios de carácter estatal, subraya, los que pueden ser retenidos por falta de manejo responsable de la hacienda pública, pero nunca las participaciones y las aportaciones federales.

Los preceptos que se estiman violados son el 14, 16, 40, 41, 115 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por acuerdo de veintisiete de agosto de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional planteada bajo el número 85/2004, y designó por turno como instructor al M.J.R.C.D..

Por auto de tres de septiembre dos mil cuatro, el Ministro instructor reconoció la personalidad con la que compareció el promovente y admitió la demanda de controversia constitucional; reconoció el carácter de demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca, así como a la Contaduría M. de Hacienda y a la Comisión Permanente de Vigilancia al considerar que, aunque dependen de la Legislatura del Estado, se les atribuían actos reclamados en la controversia; no se tiene, en cambio, por demandada, a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, ya que depende jerárquicamente del gobernador constitucional de la entidad, el cual ya tiene carácter de demandado.

En el mismo acuerdo se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que presentaran su contestación en treinta días hábiles, señalando además en esta ciudad domicilio para oír y recibir notificaciones, y se ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes hasta antes de la audiencia de ley.

Por acuerdo de tres de septiembre de dos mil cuatro, el Ministro instructor, a la vista de la naturaleza de los actos reclamados, los elementos probatorios exhibidos y las características de la presente controversia, concedió la suspensión de los actos reclamados para el efecto de que no se le retuviera al actor cantidad por concepto de participaciones o aportaciones hasta que se dicte resolución que ponga fin a esta controversia. Lo anterior con el propósito de que el Municipio actor esté en posibilidades de ejercer sus atribuciones, cumplir con sus obligaciones y prestar los servicios públicos en beneficio de la colectividad. La concesión se otorgó destacándose que dicha medida cautelar no afectaría la seguridad y economía nacionales, ni causaría a la sociedad un daño mayor al beneficio que el obtenido por el solicitante.

Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintiuno de septiembre de dos mil cuatro, E.O. de J.G.P., contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado, interpuso recurso de reclamación contra el acuerdo de admisión de la demanda de controversia constitucional. En su opinión, la Contaduría M. de Hacienda no debía haber sido reconocida como autoridad demandada en el presente asunto.

El veintidós de septiembre se tuvo por interpuesto el recurso, se registró con el número 268/2004-PL y se designó como ponente al Ministro J. de J.G.P.. Seguidos los trámites legales, el primero de diciembre de dos mil cuatro la Primera Sala de esta Corte declaró infundados los argumentos de la recurrente y confirmó el acuerdo impugnado.

La Primera Sala determinó que, contra lo alegado por la recurrente, al momento de proveer la admisión de la demanda no se apreciaba ningún motivo manifiesto de improcedencia que afectara a las autoridades señaladas como demandadas. Dado que en el escrito de demanda se atribuían actos a la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, lo procedente era reconocerle legitimación ad procesum, razón por la cual el auto resultaba legal. La Primera Sala determinó que, en todo caso, lo alegado por la recurrente podría afectar la legitimación ad causam de la citada autoridad, situación sobre la cual procedía pronunciarse una vez integrada la litis, al momento de dictar sentencia.

Por escrito presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiuno de septiembre de dos mil cuatro, E.O. de J.G.P., contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, interpuso recurso de reclamación contra el acuerdo de tres de septiembre del mismo año dictado por el Ministro instructor en el incidente de suspensión derivado de esta controversia. El contador mayor de Hacienda argumentaba que la concesión de la medida cautelar no se había ceñido a los lineamientos legales.

El veintidós de septiembre de dos mil cuatro el presidente de esta Corte admitió el recurso interpuesto, lo registró con el número 271/2004-PL, y designó al Ministro J. de J.G.P. como ponente. El nueve de marzo de dos mil cinco, la Primera Sala de esta Suprema Corte declaró infundado el recurso mencionado y confirmó el auto del Ministro instructor.

La Primera Sala estimó que, contra lo alegado por el contador mayor, el otorgamiento de la suspensión respetó las disposiciones legales pertinentes, sin que se apreciara la actualización de alguna de las prohibiciones contenidas en los artículos 14 y 15 de la ley reglamentaria de la materia, al no haberse concedido la misma respecto de una norma general, al no afectar la misma la seguridad nacional, la economía nacional, ni las instituciones fundamentales del orden jurídico, y al no perjudicar la misma a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios obtenidos por el solicitante. También estableció la Sala que, de conformidad con el artículo 35 de la ley reglamentaria de la materia, los Ministros instructores tienen la facultad discrecional, no la obligación, de recabar pruebas previamente a la decisión sobre la suspensión.

El veinticuatro de septiembre de dos mil cuatro, J.R.D.P., diputado presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura Local, interpuso recurso de reclamación contra el acuerdo de tres de septiembre del mismo año dictado por el Ministro instructor en el incidente de suspensión derivado de la presente controversia. El promovente argumentaba que la concesión de la medida cautelar solicitada no se apegaba a los requisitos legales.

El veintisiete de septiembre del mismo año, el presidente de este Máximo Tribunal admitió el recurso, lo radicó bajo el número 274/2004-PL y ordenó remitir el expediente al Ministro J. de J.G.P. para que fuera el ponente del mismo. Seguidos los trámites legales, el nueve de marzo de dos mil cinco, la Primera Sala de esta Suprema Corte declaró infundado el recurso y confirmó el auto impugnado

La Primera Sala, en un pronunciamiento congruente con el sintetizado en el considerando anterior, determinó que el auto en el que se concedía la suspensión resultaba ajustado a derecho.

Mediante oficio presentado el veinticinco de octubre del dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, E.O. de J.G.P., contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, contestó la demanda, manifestando, en síntesis, lo siguiente:

1) En primer lugar, señala que el acto consistente en la retención de los enteros que por concepto de participaciones y aportaciones federales le corresponden al Municipio actor, no es violatorio de ninguna disposición constitucional, pues tiene fundamento en atribuciones expresamente conferidas a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado. En todo caso, la controversia que aquí se suscita es materia de otro tipo de juicio, destinado a determinar la legalidad o ilegalidad de ese acto. Al caer ello bajo la competencia de otras instancias, procede sobreseer en el presente asunto.

2) En todo caso, considera que el Municipio actor invoca violaciones a disposiciones constitucionales sin determinar en qué consisten, lo cual resulta insuficiente para que esta máxima instancia se pronuncie sobre el asunto.

3) En su opinión, la controversia es también improcedente porque la persona que comparece en representación del Ayuntamiento de S.P.P. carece de legitimación activa: la personalidad con la que comparece (síndico hacendario), al exhibir un documento carente del suficiente valor probatorio y no proporcionar la prueba idónea: la constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral. Por otro lado, y contrariamente a lo afirmado por el actor, no se anexa constancia alguna de la celebración de la sesión de Cabildo municipal en la que haya protestado con su cargo.

4) Por su parte, niega la calidad de autoridad responsable que se le atribuyó a la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, pues afirma que ésta actuó en ejercicio de las facultades que tienen todos los Congresos de las entidades federativas consistentes en auditar, revisar y calificar las cuentas públicas de los Municipios de sus respectivos Estados, según lo desprende de lo preceptuado del artículo 115 de la Constitución Federal.

5) En cuanto al acto cuya invalidez se demanda, el contador mayor niega que el mismo consista en una orden de retención emitida por la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado para que la Secretaría de Finanzas retenga los enteros que por concepto de participaciones y aportaciones le corresponden al Municipio actor; en lugar de una orden de retención, se trata de una orden de suspensión provisional de los mencionados recursos, la cual fue emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso Estatal. Dicha orden de suspensión tuvo como motivo la omisión en la que incurrió el Ayuntamiento actor al no haber entregado a esa Contaduría M. de Hacienda los estados financieros ni los documentos justificativos del ingreso, del gasto público y del ejercicio presupuestario de ingreso y egreso, situación que lo ubica en una hipótesis de presunto incumplimiento de las obligaciones que tienen las autoridades municipales en su condición de servidores públicos.

Al respecto, puntualiza que el Ayuntamiento actor no comprueba que el acto impugnado vulnere efectivamente las atribuciones que le son conferidas constitucionalmente, pues no expresa razonamientos que evidencien una violación a lo preceptuado por la Constitución Federal.

Por otra parte, enfatiza que los actos atribuidos a la Contaduría M. no fueron realizados de forma autónoma: como órgano de control y fiscalización gubernamental del Poder Legislativo, el Congreso del Estado se erige en autoridad suprema, y ejerce sus atribuciones de control y vigilancia a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, siendo esta última quien tiene la facultad de interpretar y resolver las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de la ley orgánica y de su reglamento.

6) En cuanto a los preceptos constitucionales que se estiman violados, el contador mayor de Hacienda subraya que el actor apunta a la violación de los artículos 14, 16, 40, 41, 115 y 124 sin especificar de qué norma; suponiendo que son de la Constitución Federal, hay que señalar que la Contaduría M. cuenta con facultades para fiscalizar las cuentas públicas de los Municipios, razón por la cual no se están violentando las disposiciones constitucionales; la actora, en todo caso, debía haber manifestado por qué motivos dichas violaciones se dan. La actora no demuestra que existan dichas violaciones constitucionales por el simple hecho de señalar que hay infracción de los artículos 14 y 16 constitucionales. Ello remite en todo caso a la legalidad o ilegalidad del acto impugnado, pero ello no es una cuestión que sea procedente examinar en la vía de la controversia constitucional.

7) Adicionalmente, sostiene, aunque el Municipio actor tenga la facultad constitucional de administrar su hacienda de manera libre, lo cierto es que este manejo no puede ejercerse de forma irresponsable: el Ayuntamiento de San Pedro P. no puede desconocer, como lo ha hecho, la obligación que establecen los artículos 46, fracción X, y 124, fracción IV, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca -esto es, no puede desconocer la obligación que los Ayuntamientos del Estado tienen de enviar a la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, dentro de los primeros quince días de cada mes, los estados financieros o cortes de caja, acompañados de los documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, del gasto público y del ejercicio presupuestario de ingresos y egresos que correspondan al mes inmediato anterior-. Al haber incumplido dicho Ayuntamiento estas obligaciones, se actualiza el supuesto previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, que faculta a la Contaduría M. de Hacienda a solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, previa autorización de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, la retención de recursos financieros a los Ayuntamientos cuando éstos manejen su hacienda de manera irresponsable.

8) Por lo que se refiere al primer concepto de invalidez, considera que los argumentos contenidos en el mismo son infundados e improcedentes, debido a que los actos reclamados no transgreden los principios de libre administración tributaria ni el de integridad de los recursos económicos del Ayuntamiento actor. Lo anterior, porque el principio de libre administración de la hacienda municipal tiene dos límites: que los recursos sean manejados con apego a las disposiciones y reglas aplicables, y que sean destinados a fines públicos y conforme a las reglas y normas que los regulan.

El contador mayor señala que los artículos 46, fracción X, 124, fracción IV, de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, así como el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, confieren a los órganos de control y fiscalización la función de control del manejo y aplicación de los recursos públicos; si se permitiera que el Municipio actor deje de comprobar y justificar el manejo y la administración de los recursos públicos, el mencionado órgano técnico del Congreso del Estado no podría cumplir con su cometido principal ni asegurar el respeto al artículo 134 de la Constitución Federal, que obliga a que los recursos públicos federales se administren con eficiencia, eficacia y honradez.

Sobre la base de lo anterior, el contador mayor advierte que el incumplimiento del Municipio de S.P.P. sitúa a este último en un supuesto de responsabilidad administrativa. Que la Federación provea a los Municipios de recursos destinados al desarrollo social y que los Ayuntamientos se inconformen ante su privación, señala, no implica que éstos puedan desconocer impunemente la obligación de informar a esa Contaduría M. de Hacienda del destino, ejercicio y administración de los recursos públicos. Lo anterior lo relaciona con el contenido del artículo 46, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal, que establece que la fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y de los Municipios será efectuada por el Congreso Local por conducto de su Contaduría M. de Hacienda conforme a sus propias leyes. Por ello, es indispensable que los Municipios justifiquen el manejo de los aludidos recursos ante la Contaduría M. para que ésta pueda determinar cuándo los recursos económicos provenientes de las aportaciones federales se han aplicado para los fines legalmente previstos.

Si los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios no comprobaran y no justificaran en tiempo y forma el mencionado manejo económico ante el órgano fiscalizador de las Legislaturas Estatales, la nación en sí misma experimentaría un daño, pues dichos recursos no se integran solamente con las aportaciones y participaciones federales, ni con las recaudaciones locales, sino con la recaudación que realiza la Federación en su totalidad.

En el caso específico, el Municipio de S.P.P. no justificó ni comprobó los siguientes recursos que ingresaron a su hacienda municipal en los meses y por los conceptos siguientes:

- De enero a diciembre de dos mil tres, el fondo III del Ramo 33 (Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal).

- De enero a diciembre de dos mil tres, el fondo IV del Ramo 33 (Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal).

- De febrero a diciembre de dos mil tres, los apoyos extraordinarios.

- De enero a junio de dos mil cuatro, el Ramo 28 (Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios).

- De enero a junio de dos mil cuatro, el fondo III del Ramo 33 (Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal).

- De enero a junio de dos mil cuatro del ramo, el fondo IV del Ramo 33 (Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal).

- De los ejercicios dos mil tres y dos mil cuatro, los recursos por concepto de traslado de dominio y apoyos extraordinarios.

Según sus cálculos, los montos entregados al Municipio actor por los conceptos arriba mencionados que no han sido justificados ni comprobados ascienden a un total de setenta y nueve millones cuatro mil ochenta y ocho pesos ($79'004,088.90). Señala que lo anterior encuentra apoyo en la constancia de diez de septiembre de dos mil cuatro, instruida por el contador mayor de Hacienda, en el que se asienta que en los archivos de esa contaduría no consta que la parte actora haya presentado la documentación justificativa acerca de los recursos recibidos. Ante el incumplimiento de tal obligación, ese órgano técnico del Congreso Estatal procedió a ejercer las atribuciones conferidas por el artículo 6, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, solicitando a la Secretaria de Finanzas del Estado (previa autorización emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso Estatal) la suspensión en la entrega de los recursos financieros a los órganos de la administración pública mencionados en la fracción V del citado artículo. Si se declarara inválido el acto reclamado, se estaría avalando el actuar del actor, ilegal desde la perspectiva de las normas citadas.

9) En lo referente al segundo concepto de invalidez, el contador mayor niega que se estén violando los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Carta Magna, dada la existencia de una norma legal en el Estado que prevé la suspensión de la entrega de recursos económicos a determinados órganos de la administración pública cuando exista una presunción de que el manejo de su hacienda se está haciendo irresponsablemente.

El contador mayor no comparte la opinión del Ayuntamiento actor de que el acto reclamado sea de carácter privativo, afirmando más bien que se constituye como un acto suspensivo, toda vez que no existe la intención de privarle de los recursos que le corresponden, sino más bien de aplicar una medida cautelar, en tanto el Ayuntamiento comprueba el manejo y aplicación de los recursos recibidos. Suspensión provisional que se relaciona con el propósito salvaguardar la economía nacional y la sociedad misma. Al ser los actos impugnados actos de molestia y no de privación, la Contaduría M. considera que no puede hablarse de una violación al artículo 14 de la Constitución Federal.

10) Por último, el contador mayor de Hacienda señala que se actualiza la causal de improcedencia contenida en la fracción V del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, al haber quedado la presente controversia sin materia. Lo anterior se asocia con el hecho de que el nueve de septiembre de dos mil cuatro se solicitó al secretario de Fianzas del Gobierno del Estado, mediante el oficio LVIII/I/235/04, emitido por el diputado B.G., presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, la liberación de los recursos cautelarmente suspendidos.

Mediante oficio presentado el veintiocho de octubre del dos mil cuatro ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, J.M., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, en su carácter de superior jerárquico del secretario de Finanzas del Gobierno del Estado, contestó la demanda exponiendo esencialmente lo siguiente:

1) En primer término, afirma que el veintiocho de julio de dos mil cuatro, el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda solicitó al secretario de Finanzas del Gobierno del Estado la retención de los recursos correspondientes a los Ramos 28 y 33 del Municipio de S.P.P., solicitud que se asociaba con diversas anomalías detectadas en el ejercicio de los mencionados recursos.

2) Posteriormente, continúa, la recaudación de rentas con sede en P., entregó al Ayuntamiento actor las cantidades que le correspondían al actor por concepto de aportaciones municipales en los meses de enero a septiembre de dos mil cuatro, según se acredita en documentos aportados. También se le entregaron las cantidades por concepto de participaciones que le correspondían en esos mismos meses, de enero a septiembre de dos mil cuatro, como se acredita también mediante la incorporación al expediente de las constancias respectivas. En consecuencia, subraya, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción III del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al haber cesado los efectos de los actos reclamados, y procede el sobreseimiento del presente asunto.

El veintiocho de octubre de dos mil cuatro, J.R.D.P., diputado presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Oaxaca, con el carácter de representante legal de dicha legislatura, dio contestación a la demanda alegando esencialmente lo siguiente:

1) Inicia su escrito señalando que la Auditoría Superior de la Federación goza de la calidad de tercero interesado, toda vez que la misma se coordina con la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado para auditar a los Municipios en relación con las participaciones que ingresan a sus respectivas haciendas.

2) En relación con los hechos y actos materia de esta controversia, afirma que el Congreso del Estado actuó con las facultades que le otorga el artículo 115 de la Constitución Federal, razón por la cual ha de considerarse, por vía de consecuencia, que la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda también actuó dentro de su ámbito de atribuciones. Dichas actuaciones derivan del hecho de que el Ayuntamiento actor incumplió su obligación de comprobar el ejercicio de los recursos provenientes de los Ramos Generales 28 y 33. Por ello se ordenó la suspensión de la entrega de esos recursos, pues se consideró que las omisiones en la comprobación y justificación de los recursos municipales obstaculizaba la facultad que el artículo 115 de la Constitución Federal atribuye a los Congresos Locales para fiscalizar a los Municipios, facultad que debe ejercerse por medio de la Contaduría M. de Hacienda.

Señala que el acto del presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, consistente en la solicitud que le formuló a la Secretaría de Finanzas para que procediera a suspender la entrega de los recursos no fue arbitrario, sino que obedeció a la transgresión en la que incurrió el Ayuntamiento actor en el cumplimiento de su obligación de comprobar la aplicación de los recursos provenientes de los Ramos Generales 28 y 33. Situación que relaciona el representante de la Legislatura Estatal con la facultad establecida en el artículo 115 de la Constitución Federal a favor de los Congresos Locales para fiscalizar a los Municipios, por medio de la Contaduría M. de Hacienda respectiva.

Asimismo, alega que el oficio emitido por la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado no apoya al accionante en su pretensión, pues dicho documento tiene como base las irregularidades cometidas por el actor. Dicho oficio no puede ser base para sustanciar una controversia constitucional ni para acordar la suspensión del acto de retención de recursos como lo hizo el Ministro instructor, porque ello causa un perjuicio a la nación y a la sociedad en general. Adicionalmente, al decretar la suspensión únicamente sobre la base de lo afirmado en el escrito de demanda, el Ministro instructor prejuzgó al respecto.

3) La legislatura niega que la Contaduría M. de Hacienda haya ordenado a la Secretaría de Finanzas la retención de las participaciones municipales.

4) No son ciertos los alegatos del actor; lo cierto es que no ha comprobado el gasto de las participaciones municipales, y por ello se suspendió su entrega. Tampoco es cierto que se hayan retenido recursos que le correspondían, ya que la retención implica que los fondos se han destinado a otros rubros de la administración, supuesto prohibido por la Ley de Coordinación Fiscal. Lo que se efectuó en el caso es una suspensión en su entrega por los motivos ya aludidos (falta de comprobación del ejercicio del gasto público). No obstante, los mencionados montos le fueron ya entregados en su totalidad por la Secretaría de Finanzas, razón por la cual la controversia se queda sin materia y procede sobreseerla.

5) En cuanto al primer concepto de invalidez, el representante de la legislatura demandada niega que se violen los artículos 40, 41, 115 y 124 de la Constitución Federal; 2o., párrafo tercero, 29, párrafo primero y 113 de la Constitución Local; 1o., 9o., y 46 de la Ley de Coordinación Fiscal; 13, 19 y 20, párrafo segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; 3o. y 182 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca. Lo anterior, porque los actos impugnados no vulneran ningún principio constitucional ni legal. Por el contrario, el Ayuntamiento de S.P.P. transgredió el artículo 115 constitucional, al no cumplir con su obligación de comprobar y justificar el ejercicio de los recursos multicitados, lo cual puede repercutir en faltas administrativas o en algún delito perseguible en el momento en que se determine denunciarlo.

6) El representante del Poder Legislativo de Oaxaca apunta que resulta inútil toda la teoría citada en la demanda a los efectos de mostrar la incorrección de la suspensión de recursos realizada; lo que debe hacer es usar dicha teoría y filosofía para ejercer una verdadera administración municipal apegada a derecho.

7) En lo referente al segundo concepto de invalidez, afirma que no es cierto que se vulneren los artículos 14 y 16, en relación con el 115, fracción IV, de la Constitución Federal;

Advierte que lo cierto, por el contrario, es que las omisiones del actor ponen en grave riesgo el patrimonio de la nación, al estar el mencionado Municipio gastando a diestra y siniestra los recursos de la Federación, sin que se le pueda suspender la entrega de las participaciones como medida preventiva que está prevista por la ley vigente.

En su opinión el otorgamiento de la suspensión del acto impugnado por parte del Ministro instructor se realizó fundamentalmente porque la misma no violentaba ningún principio constitucional ni afectaba a la seguridad y a la economía nacionales, y permitía al Municipio actor continuar prestando los servicios públicos en beneficio de la comunidad. Sin embargo, apunta la demandada, ello no ha sucedido: el Ayuntamiento actor ha destinado los recursos provenientes de las participaciones municipales para otros fines, que no se identifican con la prestación de servicios públicos en beneficio de la comunidad.

8) Por otro lado, la legislatura demandada afirma que, suponiendo sin conceder la existencia del acto atribuido a la Contaduría M. de Hacienda, éste fue realizado dentro de las atribuciones que le confiere la legislación tanto federal como local en relación con la revisión y fiscalización de las cuentas públicas; dichas atribuciones son correlativas con la obligación municipal de comprobar y justificar los recursos públicos a su cargo, esto es, con la obligación de presentar mensualmente los estados financieros acompañados de los documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto público, según los artículos 46, fracción X y 124, fracción IV, de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, en relación con el artículo 6, fracción IV, de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado.

Existe, por tanto, una correlación directa entre la obligación justificativa y comprobatoria del ejercicio de recursos públicos que integran la hacienda municipal y la actuación de la Contaduría M. de Hacienda. Sin la entrega de los estados financieros y de los documentos justificativos y comprobatorios de los ingresos y egresos realizados por los Ayuntamientos, el órgano de fiscalización y control gubernamental del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca no podrá llevar a cabo la verificación de que los recursos económicos públicos sean administrados con eficiencia, eficacia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. El artículo 134 de la Constitución Federal impone estos estándares en relación con el manejo de recursos económicos federales, entre los que se cuentan los de los Ramos Generales 28 y 33, pues este Alto Tribunal ha determinado que los mismos no pierden su naturaleza federal aunque ingresen a las haciendas públicas de las entidades federativas y de los Municipios.

9) Después de citar tesis jurisprudenciales de esta Suprema Corte, el representante de la legislatura concluye que las participaciones federales sí están sujetas al principio de la libre administración hacendaria del que se benefician los Municipios; las aportaciones federales no, pues las mismas tienen el propósito de coadyuvar en el fortalecimiento de las entidades y de los Municipios, razón por la cual son reguladas por disposiciones federales. Por ello resulta indispensable que los Municipios justifiquen y comprueben la aplicación de estos recursos económicos ante el Congreso Local, lo cual no ha acontecido en este caso y permite concluir que el Municipio actor está haciendo un manejo irresponsable de los recursos federales que recibe. La anterior situación pone en riesgo a la economía nacional y afecta a la sociedad en una proporción mayor al beneficio que con ella pudiera obtener el solicitante de la suspensión.

La legislatura demandada vaticina que si los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios no comprueban en tiempo y forma el mencionado manejo económico ante el órgano fiscalizador de las Legislaturas Estatales, se ocasionaría un daño a la nación misma, pues dichos recursos no se integran solamente con las aportaciones y participaciones federales, ni con las recaudaciones locales, sino con la recaudación que realiza toda la Federación.

En el caso específico, el Municipio de S.P.P. no justificó ni comprobó los recursos que ingresaron a su hacienda municipal en los meses y por los conceptos siguientes:

- De enero a diciembre de dos mil tres, el fondo III del Ramo General 33 (Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal).

- De enero a diciembre de dos mil tres, el fondo IV del Ramo 33 (Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal).

- De febrero a diciembre del dos mil tres, los "apoyos extraordinarios".

- De enero a junio de dos mil cuatro, el Ramo 28 (Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios).

- De enero a junio de dos mil cuatro, el fondo III del Ramo General 33 (Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal).

- De enero a junio de dos mil cuatro, el fondo IV del Ramo 33 (Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal).

- De los ejercicios dos mil tres y dos mil cuatro, el "traslado de dominio y apoyos extraordinarios".

La Legislatura del Estado señala que los montos entregados al Municipio por los conceptos arriba mencionados, no justificados ni comprobados, ascienden a un total de $79'004,088.90 (setenta y nueve millones cuatro mil ochenta y ocho pesos con noventa centavos).

La demandada saca a colación la controversia constitucional 98/2003 resuelta por este Alto Tribunal el trece de agosto de dos mil cuatro. En su opinión, en ella se consagra la facultad del Congreso del Estado, auxiliado por la Contaduría M. de Hacienda, precisar el ingreso y el gasto público; determinar el resultado de la gestión financiera de las entidades federativas y de los Ayuntamientos; verificar si el ingreso se obtuvo de la aplicación de las normas aplicables en la materia; comprobar la correcta aplicación de los recursos mediante el principio de legalidad y, en su caso, fincar las responsabilidades resultantes.

En virtud de lo anterior, concluye que debe revocarse la suspensión obsequiada al Municipio actor, porque éste no ha comprobado las participaciones señaladas, lo cual representa una grave falta al patrimonio de la nación; los recursos han sido utilizados para otros fines. Afirma que es de presumirse que dichos recursos fueron utilizados en beneficio personal, lo que, a su vez, hace que el actor se constituya en transgresor de la Constitución y de las leyes relativas al gasto público.

10) Reitera que no debió otorgarse la suspensión del acto reclamado por el Ministro instructor, pues, en el caso, se actualizaron dos de los supuestos que, según el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, impide conceder la suspensión: con la concesión de la medida cautelar se pone en peligro la salvaguarda de la economía nacional, y se afecta a la sociedad gravemente, en una proporción mayor a los beneficios que pudiera comportar para el solicitante. Lo anterior debido a la falta de presentación de los estados financieros y de los documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto público, lo que provoca que la Contaduría M. de Hacienda desconozca el uso, manejo y destino de los recursos que recibe el Ayuntamiento, situación que califica como contraria a lo dispuesto por el artículo 74 de la Carta Magna, toda vez que dicho precepto constitucional obliga a que el gasto que efectúen las autoridades en los diferentes ámbitos de validez y niveles de gobierno, debe regirse en todo momento por los principios de eficacia, eficiencia y honradez.

Con base en lo anterior, el representante de la Legislatura Local concluye que, al desconocerse el manejo de los multicitados recursos, puede presumirse que su uso se ha destinado para uso personal, extremo que no fue valorado por el Ministro instructor al conceder la suspensión.

11) Adicionalmente, subraya que la demanda de controversia constitucional interpuesta por el Ayuntamiento actor, así como la suspensión del acto reclamado, resultan extemporáneas, ya que la parte actora, desde el primer instante en que se ordenó la suspensión de la entrega de los recursos que le correspondían tuvo conocimiento del acto ahora reclamado, esto es, desde el mes de julio de dos mil cuatro, por tanto; el plazo de treinta días que establece la ley de la materia ha transcurrido en exceso y debe procederse al sobreseimiento del asunto.

12) Finalmente, añade que procede, adicionalmente, el sobreseimiento del presente asunto por el hecho de que la controversia se ha quedado sin materia: los recursos económicos que reclama el Municipio actor ya fueron entregados por la Secretaría de Finanzas del Estado.

Por acuerdo de catorce de enero de dos mil cinco y con el propósito de resolver la cuestión efectivamente planteada, el Ministro instructor requirió tanto al Municipio actor como a las autoridades demandadas para que remitieran a esta Suprema Corte copia certificada de las documentales en las que hiciera constar fehacientemente las cantidades pagadas y recibidas por concepto de participaciones y aportaciones federales, correspondientes al ejercicio de dos mil cuatro, requiriéndoseles además, para tal efecto, que indicaran las fechas en que tales operaciones fueron realizadas.

Por su parte, los días veintiséis de enero, primero y cuatro de febrero de dos mil cinco, el diputado B.R.S., presidente de la Gran Comisión del honorable Congreso del Estado, G.M.V., contador mayor de Hacienda del Congreso Estatal y U.R.O., gobernador de la entidad, respectivamente, dieron cumplimiento al requerimiento arriba señalado. Los documentos que remitieron consistieron de modo coincidente en copias certificadas de distintos recibos de pago en lo que constan las firmas de diversas autoridades municipales, tales como el presidente municipal, el tesorero, el síndico y el regidor de Hacienda. Dichos recibos reflejan que la Secretaría de Finanzas, dependiente del Gobierno del Estado, entregó al Municipio actor determinadas cantidades, relativas a los rubros de aportaciones y participaciones, así como a distintos ajustes que se hicieron en relación a las participaciones.

En el oficio remitido por el contador mayor de Hacienda, el mismo solicita a esta Suprema Corte que se le tenga por acreditada la personalidad con la que se ostenta al acudir a dar cumplimiento al requerimiento que se le solicitó. Lo anterior con motivo de la alternancia que se suscitó en la titularidad del órgano de la Contaduría M. de Hacienda. Al respecto remite, entre otros documentos, copia certificada del acta de sesión ordinaria de siete de diciembre de dos mil cuatro correspondiente al primer periodo ordinario de sesiones del primer año de ejercicio legal de la Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca en la que se hace constar la designación a favor de quien emite el oficio de la titularidad del puesto de contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado.

Idéntica solicitud formula el gobernador del Estado en su oficio respectivo; con motivo de las elecciones efectuadas en la entidad de las que resultó electo como Gobernador Constitucional del Estado, remite un ejemplar del "Extra", Periódico Oficial del Gobierno de veintiséis de agosto de dos mil cuatro, en el que se publicó el Decreto 504 de la Quincuagésima Octava Legislatura de la entidad, decreto en el que se hace constar que dicha legislatura erigida en colegio electoral declaró válidas y legítimas las elecciones efectuadas el primero de agosto del mismo año, en las que resultó vencedor.

Visto lo anterior, el Ministro instructor emitió diversos acuerdos los días veintisiete de enero, dos y siete de febrero de dos mil cinco. En éstos se tuvieron por cumplidos los requerimientos realizados y se tuvo a los promoventes, contador mayor de Hacienda y gobernador del Estado, presentados con la personalidad con la que se ostentaron.

El siete de febrero de dos mil cinco, se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el oficio signado por el diputado B.R.S., presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado. En su escrito, el presidente de la legislatura solicita que se sobresea el presente juicio, toda vez que señala que por oficio LVIII/I/235/04 de nueve de septiembre de dos mil cuatro, suscrito por el entonces presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, se le ordenó a la Secretaría de Finanzas liberar a favor de la parte actora los recursos federales retenidos.

El ocho de febrero de dos mil cinco, el presidente de la Gran Comisión del Congreso del Estado envío a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación un nuevo oficio en el que solicita se tuviera por cumplido el requerimiento que se le realizó, esto es, que se tuviera por recibida la documentación referente al pago de los montos correspondientes a las aportaciones y participaciones municipales pagadas al Municipio durante el ejercicio de dos mil cuatro.

Mediante acuerdo de quince de febrero de dos mil cinco se determinó que en relación con la petición de sobreseer el presente asunto se corriera traslado con copia del escrito de cuenta y sus anexos al Municipio de S.P.P. para que en un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de que surtiera efectos la notificación de dicho proveído, manifestara lo que a su derecho conviniera; por lo que se refiere a la solicitud del segundo oficio de tenerse por cumplido el requerimiento ordenado, se determinó que deberá estarse a lo ordenado en el proveído del veintisiete de enero de dos mil cinco, en el que se acordó idéntica petición y se le tuvo dando cumplimiento al requerimiento. Finalmente, en el mismo acuerdo, se señalaron las diez horas del dieciséis de marzo de dos mil cinco para la celebración de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

El procurador general de la República, en su oficio PGR/185/2005 presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el quince de marzo dos mil cinco, manifestó en síntesis lo siguiente:

1. Se actualiza la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para sustanciar y resolver el presente asunto.

2. La persona que compareció a interponer el juicio de controversia constitucional ostentándose como síndico hacendario, en representación del Ayuntamiento actor, cuenta con la debida legitimación activa.

3. El escrito de demanda se interpuso de manera oportuna.

4. El procurador general considera que en el presente asunto se surte la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, consecuentemente, el sobreseimiento del juicio. Afirma que la retención de las participaciones y las aportaciones federales, materia de la controversia constitucional a estudio, ha quedado sin efectos, debido a que el Congreso Local ha ordenado la liberación de los recursos retenidos al actor mediante oficio LVIII/I/235/04 de cuatro de noviembre de dos mil cuatro. Adicionalmente, subraya que esta última orden por la cual se deja insubsistente el acto reclamado ha sido cumplida por la autoridad ejecutora, pues en las fojas 677 a 729 del expediente se aprecian diversos recibos sancionados por las autoridades municipales relativos a la entrega de los recursos retenidos. Finalmente, cita en apoyo de su apreciación una tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno que a la letra dice: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS."

El dieciséis de marzo del presente año, agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese cuerpo legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por la Contaduría M. de Hacienda, única autoridad que en su carácter de parte acudió a dicha audiencia, se tuvieron por presentados sus alegatos y por formulada la opinión del procurador general de la República.

En tales alegatos, la autoridad demandada, Contaduría M. de Hacienda, insistió esencialmente en su dicho vertido en anteriores documentos acerca de la actualización de la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, consistente en la cesación de los efectos del acto materia de la controversia. Sostiene que los recursos económicos reclamados por el actor, ya le fueron entregados por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado.

En la audiencia constitucional celebrada el día mencionado se estableció también que se procedería a elaborar el proyecto de resolución con el que se daría cuenta a esta Suprema Corte, y

CONSIDERANDO:

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal de la República; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea un conflicto entre, por un lado, el Estado de Oaxaca, a través de su Poder Legislativo y varios de los órganos integrados en el mismo, y de su Poder Ejecutivo y, por otro lado, el Municipio de S.P.P. de esa entidad federativa.

En primer lugar, es necesario precisar cuáles son los actos reclamados en la presente controversia.

En el apartado IV de su escrito de demanda, el actor señala en primer lugar dos acuerdos u órdenes: en primer lugar, la orden de retención de los enteros mensuales de participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio actor por lo que queda de ejercicio fiscal y hasta que se ordene su liberación, emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca; la segunda es la orden de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado por la que solicita a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado que, cada mes, retenga dichos enteros por el resto del ejercicio de dos mil cuatro hasta que se ordene su liberación.

Junto a ellas, se impugnan dos documentos: 1) el oficio de veintiocho de julio de dos mil cuatro, del cual el actor no conoce el número de referencia, pero que en los anexos remitidos por las autoridades demandadas aparece con el número LVIII/I/184/04, mediante el cual el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda solicita a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado la retención de diversos recursos (participaciones y aportaciones) por lo que resta del ejercicio de dos mil cuatro y hasta en tanto se ordene su liberación; y, 2) el oficio SF/USJ/1351/2004, F.0255225 de tres de agosto del mismo año, en el que se constata que el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas local informó a las autoridades municipales de S.P.P. que el Congreso del Estado era la autoridad competente para resolver sobre la aludida retención.

Finalmente, se reclama la ejecución de las solicitudes de la Contaduría M. de Hacienda por parte de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, esto es, las retenciones materiales de los pagos de participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio actor por el tiempo que resta del ejercicio fiscal de dos mil cuatro.

De la anterior relación se desprende que el acto centralmente reclamado por el actor es la orden de retención de recursos federales emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, la cual, para todos los efectos, hay que considerar reflejada en el oficio LVIII/I/184/04, mediante el cual el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda solicita a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado la retención de los recursos federales autorizados para el Municipio de San Pedro P. (participaciones y aportaciones) por lo que resta del ejercicio de dos mil cuatro y hasta en tanto se ordene su liberación.

Los demás actos -los de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado y los de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado- son reclamados en su calidad de actos necesarios para la ejecución de la orden referida. Además, la lectura atenta del escrito de demanda demuestra que las retenciones mensuales de recursos federales se reclaman en cuanto son consecuencia de las órdenes e instrucciones emitidas por los poderes públicos enumerados.

En síntesis: los actos reclamados en la presente controversia constitucional se concretan del siguiente modo:

1. La orden de retención de las partidas federales correspondientes al Municipio actor emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, dirigida a la Secretaría de Finanzas del Estado, reflejada en el oficio LVIII/I/184/04 de veintiocho de julio de dos mil cuatro (foja 229 del expediente). En este oficio, firmado por el presidente de la citada comisión, se informa a la Secretaría de Finanzas que la Comisión de Vigilancia, ante las diversas anomalías detectadas en el ejercicio de los recursos federales (aportaciones y participaciones) por parte de S.P.P., ha acordado retener tales recursos y solicita que dicha retención se ejecute.

2. La ejecución de dicha orden mediante las retenciones mensuales que, a partir del mes de julio de dos mil cuatro, realizó la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado.

A continuación se analiza si la demanda fue interpuesta oportunamente respecto de los actos reclamados tal como han quedado delimitados en el considerando anterior.

El artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que, tratándose de actos, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional será de "treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos", precepto que resulta de aplicación en la presente controversia porque del escrito de demanda se desprende claramente que el actor impugna actos y no disposiciones normativas de carácter general. Para determinar la oportunidad de la demanda, sin embargo, debemos precisar el momento en que el plazo de treinta días empieza a correr respecto de los actos concretamente reclamados en la presente controversia.

El actor señala que no tiene conocimiento de la fecha en la que fue emitido el acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda por el que se ordenaba la retención de las cantidades que le correspondían por concepto de participaciones y aportaciones federales.

Según destaca en su escrito, fue cuando recibió el oficio SF/USJ/1351/2004, F. 025525, firmado el tres de agosto de dos mil cuatro por el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, así como el oficio LVIII/I/184/04, firmado el veintiocho de julio por el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, que tuvo conocimiento de que sus recursos municipales habían sido retenidos con motivo de lo acordado por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. y que dichas retenciones se seguirían suscitando hasta que la mencionada comisión acordara su liberación.

Simultáneamente, sin embargo, el actor señala en el apartado VI de su escrito de demanda que el día treinta de julio de dos mil cuatro la tesorera municipal, al acudir a la oficina de la Recaudación de Rentas del Distrito de P. para recibir el pago de los fondos que le correspondían por el concepto de participaciones, fue informada de forma verbal por dichas autoridades "que por indicaciones de la Contaduría M. de Hacienda del H. Congreso del Estado de Oaxaca, se suspendía el pago hasta nueva orden", situación que, manifiesta, fue reiterada el dos de agosto, cuando la misma autoridad municipal acudió a las mismas oficinas de recaudación de rentas para cobrar las cantidades correspondientes a las aportaciones. En esta segunda ocasión, se le informó verbalmente que "no serán pagados (las aportaciones federales) por indicaciones de la Contaduría M. de Hacienda del H. Congreso del Estado, hasta nuevo aviso".

De lo anterior hay que desprender que el Ayuntamiento actor perfeccionó su conocimiento sobre los actos reclamados el trece de agosto de dos mil cuatro, cuando por escrito se le comunicó que las retenciones que sufría se relacionaban con una orden emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda vinculada con una supuesta mala administración de los recursos que le estaban asignados, orden con base en la cual otras autoridades (la Contaduría M. de Hacienda y Secretaría de Finanzas) habían actuado en consecuencia. Tal conocimiento completo no lo obtuvo ni el treinta de julio de dos mil cuatro ni el dos de agosto siguiente, pues si bien en esas fechas se le dijo verbalmente que las ausencias de pago se relacionaban con una orden de la Contaduría M. de Hacienda, lo cierto es que estos datos le resultaban insuficientes para determinar qué acciones legales procedía promover; en esos momentos la identificación de las autoridades responsables era aún difusa y el conocimiento de las razones en las que se amparaban impreciso.

Por ello, y con independencia de que conste que el actor había detectado la existencia de omisiones en la entrega de recursos federales con anterioridad, el trece de agosto es el momento que debe tenerse en cuenta para evaluar si la demanda fue interpuesta oportunamente. En esa fecha se le entregaron al síndico municipal el oficio de tres de agosto de dos mil cuatro firmado por el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, así como el oficio LVIII/I/184/04 de veintiocho de julio del mismo año, firmado por el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda. Es este último el que resulta trascendente en este momento, pues el mismo refleja que es a las autoridades a las que debe imputarse la orden de retención así como el hecho de que la misma se asocia con la no entrega de la documentación justificativa de los ingresos, gastos y del ejercicio del presupuesto por parte del ahora actor.

No es obstáculo a lo anterior que en autos no obre constancia de acuse de recibo que acredite que efectivamente fue el trece de agosto la fecha en la que el actor recibió copia de los oficios mencionados, ya que lo afirma el actor y ninguna de las autoridades demandadas lo niega de manera directa, de modo que, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 329 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la de la ley reglamentaria de la materia, hay que tenerla por cierta. A ese respecto hay que destacar que el representante del Gobierno del Estado, del cual depende la Secretaría de Finanzas -cuyo jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos es autor del oficio de tres de agosto al que se anexó copia del oficio de veintiocho de julio- no disputa que esa sea la fecha en la que el actor tuvo conocimiento de ellos.

Por lo que respecta a las retenciones mensuales efectuadas por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, hay que concluir que la existencia de las mismas fue conocida al mismo tiempo que la orden de la Comisión Permanente, al ser las mismas reclamadas por su condición de elementos de ejecución del acuerdo cuya invalidez se reclama, esto es, en su condición de actos que conforman una unidad indisociable con el acuerdo referido. El día a partir del cual habrán de computarse respecto de las mismas los treinta días que establece la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sigue siendo el trece de agosto de dos mil cuatro.

El término de treinta días hábiles corrió, en conclusión, del dieciséis de agosto al primero de octubre de dos mil cuatro, habiéndose descontado los sábados, los domingos y los días treinta y uno de agosto, primero, catorce, quince y dieciséis de septiembre por haber sido inhábiles. Si la demanda se presentó el veinticinco de agosto de dos mil cuatro, es claro que la misma es oportuna.

Acto continuo se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

En el escrito de demanda se aprecia que quien promueve la controversia constitucional en representación del Ayuntamiento de San Pedro P. es el síndico procurador del mismo, carácter que comprueba mediante copia (certificada por fedatario público) de una credencial que lo acredita como tal, durante el periodo que va de dos mil dos al dos mil cuatro. Dicha credencial fue emitida por la Dirección de Gobierno dependiente de la Secretaría General de Gobierno del Estado el veintinueve de enero del dos mil dos.

El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes. El artículo 22, fracción II, primer párrafo, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca establece, por su parte, lo siguiente:

"Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:

"...

II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal. Con base en el último censo de población se determinará el número de la siguiente manera: ...

Y el artículo 40, fracción I, de la misma ley dispone lo siguiente en relación a las funciones del síndico:

"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que estos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal.

La Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca arguye sin embargo que la persona que comparece en representación del Ayuntamiento actor no acredita su carácter de síndico, puesto que la credencial presentada es insuficiente para tal propósito probatorio; la prueba idónea a tal efecto sería, en todo caso, la constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral de Oaxaca o la constancia de la sesión de Cabildo en la que hubiera protestado cumplir con dicho cargo.

Lo anterior, sin embargo, carece de trascendencia para negar la legitimación procesal al promovente, porque la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece restricción alguna a la parte actora a los efectos de acreditar la personalidad con la que acude a esta instancia. El primer párrafo del artículo 11 de esa ley establece que:

El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

No es dable afirmar, por tanto, que la constancia de mayoría expedida a favor de un síndico o el acta de la sesión de Cabildo en la que haya protestado el cargo sean los únicos elementos de convicción idóneos a los efectos precisados. Al no existir restricción alguna respecto de los medios de prueba, al existir una presunción legal a favor de reconocer la calidad de representante legal a aquella persona que comparece a juicio y al obrar en autos la copia certificada de la credencial del síndico del Municipio actor que le refleja su carácter de tal, expedida por una entidad pública, sin que las autoridades demandadas desvirtúen la fuerza probatoria de ese documento, hay que concluir que dicho síndico tiene la legitimidad necesaria para promover la presente controversia.

La necesidad de interpretar de manera flexible las normas sobre el funcionario que goza de legitimación activa en las controversias y, a fortiori, la necesidad de ser flexible en relación con los medios mediante los cuales se acredita tal personalidad, se refleja en la siguiente tesis de jurisprudencia:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, septiembre de 2003

"Tesis: P./J. 52/2003

"Página: 1057

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REGULA LA LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA, ADMITE INTERPRETACIÓN FLEXIBLE. Dicho precepto establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes y que, en todo caso, la representación se presumirá, salvo prueba en contrario. Ahora bien, del contenido de esa facultad otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para presumir la representación de quien promueve se desprende que la interpretación jurídica que debe realizarse respecto de las normas que regulan dicho presupuesto procesal, admite interpretación flexible, de manera que se procure no convertir las normas legales en obstáculos para el acceso a la justicia, si se advierte que se presenta una hipótesis no prevista específicamente en la ley local y, sobre todo, si en autos existen elementos de los que se infiere que quien promueve no actúa en interés propio, sino en el del órgano en nombre de quien lo hace.

Controversia constitucional 327/2001. F.I.G.O., como presidente municipal de Tecámac, Estado de México, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del mismo Estado. 8 de julio de 2003. Once votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretaria: M.A.H.C.C..

A continuación se analiza la legitimación de las partes demandadas.

Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, prevén que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, establecen que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo; en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.

Por acuerdo de tres de septiembre de dos mil cuatro se reconoció legitimidad pasiva en la presente controversia a la Contaduría M. de Hacienda y a la Comisión Permanente de Vigilancia, ambas del Congreso Estatal, por la razón toral de que, no obstante ser órganos dependientes de la legislatura, se les atribuían como propios algunos de los actos reclamados en la demanda presentada. Sin embargo, una vez delimitados los actos reclamados con la ayuda de las alegaciones y la totalidad del material probatorio aportado por las partes, hay que concluir, en primer lugar, que no procede reconocer el carácter de demandado a la Contaduría M. de Hacienda, dado que, como hemos señalado en el considerando segundo de esta resolución, lo eventualmente acordado por la misma es simple ejecución del acuerdo adoptado por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda.

Tampoco procede, sin embargo, otorgar a esta última el carácter de autoridad demandada con independencia del que procede confirmar respecto a la Legislatura de Oaxaca. Los actos realizados por tal comisión han de ser imputados al Congreso del Estado, pues así se concluye de una interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto por diversos artículos de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca así como de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca. En la primera de dichas normas se dispone, textualmente, lo siguiente:

"Artículo 2. El Congreso del Estado es la autoridad suprema de la Contaduría M. de Hacienda, por lo que:

"I.D. y removerá al contador mayor de Hacienda, a propuesta de la Gran Comisión, como autoridad ejecutiva, así como al personal de base y de confianza los que tendrán las facultades y obligaciones que la ley reglamentaria les especifique;

"II. Vigilará a través de su Comisión de Vigilancia, que las funciones de la Contaduría M. de Hacienda se desarrollen de acuerdo con las disposiciones de la Constitución Política del Estado, con esta ley y su reglamento; y

III. Interpretará, aclarará y resolverá las consultas que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley y su reglamento.

Artículo 4. El Congreso del Estado ejercerá el control y vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda e interpretará y resolverá, en su caso, las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de la presente ley y su reglamento.

La Ley Orgánica del Poder Legislativo establece, por su parte, lo siguiente:

"De las comisiones de la legislatura

Artículo 42. Para la tramitación de los asuntos, se nombrarán comisiones permanentes y especiales que estudien y rindan el correspondiente dictamen, exponiendo en términos claros y concisos las razones que le sirvieron de fundamento a fin de facilitar al Congreso su resolución.

"Artículo 44. Las Comisiones Permanentes serán:

"...

"II. De Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda. ..."

En este contexto, parece claro que es el propio Congreso del Estado el que ejerce control y vigilancia sobre la Contaduría M. de Hacienda, funciones que ejerce mediante la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, y que los actos de esta última son imputables al Congreso como tal a los efectos de precisar su situación procesal en el contexto de una controversia constitucional.

En el mismo sentido resolvió las cuestiones relativas a la legitimación pasiva el Pleno de esta Suprema Corte al fallar la controversia constitucional 327/2001, interpuesta por el Ayuntamiento de Tecámac, Estado de México. En esa ocasión, no se reconoció legitimación pasiva a la Comisión de Inspección de la Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo del Estado de México, ni al contador general de Glosa, en virtud del vínculo de subordinación jerárquica que les unía al Poder Legislativo del Estado de México. El Pleno subrayó que tal como se refleja en la tesis que lleva por rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS.", esta Suprema Corte ha sustentado que los órganos derivados sólo pueden tener legitimación pasiva en estos procedimientos cuando se tiene la certeza de que son autónomos de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional.

Por otro lado y como ya hemos subrayado, el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca cuenta con legitimación pasiva para actuar en este juicio debido a que las retenciones de recursos reclamadas, aunque materialmente ejecutadas por las dependencias de la Secretaría de Finanzas del Estado, son en último extremo imputables al Gobierno del Estado de Oaxaca, dentro de cuya estructura se inserta la dependencia mencionada.

En conclusión: hay que reconocer el carácter de autoridades demandadas en la presente controversia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, toda vez que el primero fue la autoridad emisora de la orden o acuerdo que cuya invalidez se señala, y el segundo fue quien se encargó de la ejecución del mismo, sin que exista un nexo jerárquico entre ambos.

La contestación de la demanda en representación del Congreso del Estado de Oaxaca es suscrita por J.R.D.P., presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Octava Legislatura de la entidad, carácter que acredita mediante copia fotostática certificada del acta de la sesión ordinaria del primer periodo ordinario de sesiones correspondiente al primer año de ejercicio legal de la legislatura, celebrada el veintidós de noviembre de dos mil uno, en la que se aprueba la integración de la Gran Comisión. De dicho documento se desprende que el firmante de la contestación tiene el carácter de presidente de la misma.

De la lectura integral de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca y de su reglamento no se desprende en quién recae la representación legal de dicho poder; sin embargo, el veintitrés de febrero de dos mil dos se publicó en el Periódico Oficial del Estado un acuerdo de la Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Oaxaca en el que se estableció lo siguiente:

... Segundo. Se otorga representación legal al presidente de la Gran Comisión de la Legislatura Estatal, para que pueda contestar y promover a nombre del Congreso del Estado, en los juicios de carácter penal, civil, amparo y controversias constitucionales, en que éste sea parte. ...

Por tanto, es evidente que quien contesta la demanda es legítimo representante de la Legislatura Local.

A partir del mes de enero de dos mil cinco, la legislatura demandada comparece representada por el diputado B.R.S., quien se ostenta como el presidente de la Gran Comisión del honorable Congreso del Estado tras las elecciones legislativas celebradas en el Estado en agosto del año pasado. Aunque dicho funcionario no aporta elementos que prueben la titularidad de su cargo dentro de la estructura interna de la legislatura demandada, hay que concluir que el mismo comparece legítimamente en representación de la misma porque no hay constancia de que el acuerdo de veintitrés de febrero del dos mil dos arriba transcrito haya sido derogado y, por otro lado, procede aplicar de nuevo la regla general establecida en el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, según la cual, a falta de prueba en contrario, debe presumirse que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo.

Quien suscribe la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo Local es J.M.C., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca. Acredita su personalidad mediante copia certificada del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en el que se publicó el Decreto 286 de la Quincuagésima Sexta Legislatura de la entidad, que declaró válidas las elecciones de las que resultó electo como gobernador del Estado; asimismo, acompaña copia certificada del acta de sesión solemne en el que se constata que rindió protesta del cargo el primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho ante el Congreso del Estado.

El artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, establece lo siguiente:

"Artículo 66. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."

De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, debe interpretarse que si el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca se deposita en el gobernador, entonces éste se encuentra legitimado para intervenir en la presente controversia en representación de aquél.

En el oficio recibido el cuatro de febrero de dos mil cinco, por el cual se desahoga un requerimiento del Ministro instructor, U.R.O. remite un ejemplar del "Extra", Periódico Oficial del Gobierno del Estado de veintiséis de agosto de dos mil cuatro, en el que aparece publicado el Decreto 504 de la Quincuagésima Octava Legislatura de la entidad, que hace constar que dicha legislatura declaró válidas y legítimas las elecciones celebradas el primero de agosto de ese mismo año y que el mismo fue elegido Gobernador Constitucional del Estado. Es evidente, por tanto, que dicho funcionario goza de la legitimidad necesaria para continuar el procedimiento en representación del Poder Ejecutivo demandado.

El procurador general de la República está también legitimado para ser parte en este asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A continuación se abordan las causales de improcedencia.

La legislatura demandada señala la actualización de la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia; en su opinión, la demanda fue presentada fuera de plazo. La misma es, sin embargo, infundada, por los motivos que se desprenden de lo expuesto en el considerando tercero, que demuestran que la demanda fue interpuesta oportunamente.

Los Poderes Legislativo y Ejecutivo demandados señalan también la actualización de la causal prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, que establece que la controversia constitucional es improcedente "cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia". Los recursos económicos reclamados por el actor, señalan, que ya le fueron entregados por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, de modo que procede declarar que la controversia constitucional ha quedado sin materia.

Esta Suprema Corte considera necesario avanzar que dicha causal de improcedencia no se surte. Para desarrollar las razones que nos avocan a dicha conclusión, sin embargo, es preciso entrar en consideraciones relacionadas íntimamente con el estudio del fondo del asunto. Por ello, se reserva su exposición para un estadio posterior del presente estudio.

Finalmente, este Tribunal Pleno observa de oficio que en el caso y respecto de algunos de los actos señalados como reclamados, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción II del artículo 20, en relación con la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia. Así, el oficio firmado por el jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado el tres de agosto de dos mil cuatro es un documento en el que se informa que la autoridad competente para resolver sobre la exigencia hecha a dicha secretaría a afecto de que procediera a la entrega de los recursos municipales de S.P.P. era el Congreso del Estado. Se trata de un acto, por llamarlo así, declarativo o informativo, que no puede considerarse que esté dirigido o pueda tener efectos jurídicos en la esfera de atribuciones del Municipio actor.

Por otra parte, la actuación de la Contaduría M. de Hacienda, identificada con una serie de órdenes de periodicidad mensual dirigidas a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado para que esta última retenga los recursos federales correspondientes al Municipio de S.P.P., no puede contarse tampoco entre los actos reclamados por dos razones. En primer lugar, porque las constancias que obran en el expediente no demuestran que tales órdenes efectivamente existan, por lo que respecto de dichos actos también se actualiza la hipótesis establecida en la fracción III del artículo 20 de la ley de la materia que obliga a esta Corte a sobreseer: "Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de este último.". A pesar de que el artículo 6, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado establece que es atribución de la Contaduría M. de Hacienda: "Recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda la autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, la retención de recursos financieros a los órganos de la administración pública a la que se hace mención en la fracción V del presente artículo cuando el manejo de su hacienda no se haga en forma responsable.", lo cierto es que lo único de lo que tenemos constancia es una orden de retención de las partidas federales correspondientes al Municipio actor emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado dirigida directamente a la Secretaría de Finanzas del Estado, reflejada en el oficio LVIII/I/184/04 de veintiocho de julio de dos mil cuatro. Ni en este oficio ni en ningún otro documento aportado por las partes se evidencia la existencia en el caso concreto de una actividad mediadora de la Contaduría M. de Hacienda.

No es obstáculo a lo anterior que obre en autos el oficio PL/CMH/0973/2004, de catorce de mayo de dos mil cuatro, por el cual el contador mayor de Hacienda envía al presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda la relación de los Municipios respecto de los cuales se ha solicitado la retención de sus participaciones y aportaciones por falta total o parcial de comprobación del gasto público en los ejercicios dos mil dos y dos mil tres, pues esta solicitud fue dirigida a la citada Comisión de Vigilancia, no a la Secretaría de Finanzas; dicho oficio, por tanto, se limita a proveer cierta información necesaria para la ejecución de la orden de la Comisión de Vigilancia, anterior a dicho oficio, pero no incide directamente en la esfera jurídica o patrimonial del Ayuntamiento actor.

En segundo lugar, hay que apuntar que, con independencia del peso relativo que puedan tener la subordinación y la autonomía en las relaciones que unen a la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado con este último, las supuestas órdenes de dicha Contaduría serían, si su existencia se comprobara, consecuencia directa de lo acordado por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, de modo que tampoco puede considerarse que tengan un impacto en la esfera jurídica del actor independiente de lo acordado por aquélla.

El Municipio actor señala en su demanda que la orden de retención dictada por la Comisión Permanente de Vigilancia fue emitida con fundamento en lo dispuesto por el artículo 6, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca. Sin embargo, más allá de ello no lo señala expresamente como acto reclamado, ni desarrolla en los conceptos de invalidez razonamientos de los que pueda deducirse que se le quiere conferir la calidad de tal.

Sirven de apoyo a esta determinación de sobreseimiento las siguientes tesis emitidas por esta Suprema Corte:

"No. Registro: 173,344

"Tesis aislada

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXV, febrero de 2007

"Tesis: 1a. LXV/2007

"Página: 1395

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE DARSE OPORTUNIDAD AL ACTOR DE DEMOSTRAR EL INTERÉS LEGÍTIMO QUE LE ASISTE PARA ACUDIR A ESTA VÍA Y SÓLO DECRETARSE EL SOBRESEIMIENTO ANTE SU FALTA, CUANDO LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN RESULTE TAN EVIDENTE QUE SEA INNECESARIO RELACIONARLA CON EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO. Aunque, en principio, no pueda vislumbrarse, con toda claridad, si el acto impugnado en vía de controversia constitucional es susceptible de causar afectación al interés legítimo del actor, posteriormente ello puede advertirse, al darle oportunidad de presentar los elementos de convicción que justifiquen el ejercicio de su acción. Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 1a. XLIV/2002, fijó criterio en el sentido de que, al constituir la falta de afectación al interés legítimo del actor una cuestión de fondo, ésta no puede dar lugar al desechamiento de plano de la demanda, como motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este orden de ideas, debe concluirse que, únicamente habiendo dado oportunidad al accionante de demostrar que el acto impugnado le genera lesión y no habiéndose desvirtuado la presunción de falta de afectación a su interés legítimo, entonces, conforme al criterio sustentado por el Tribunal Pleno, contenido en la tesis P./J. 50/2004, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.’, habría lugar al sobreseimiento en el juicio, lo cual presupone que la demanda fue admitida, con objeto de no dejar en estado de indefensión al demandante, pero que, al no haberse acreditado el interés que le asiste para acudir a la presente vía, ello ha derivado en la inviabilidad de la acción intentada, por ser éste requisito indispensable para estudiar el fondo del asunto.

Recurso de reclamación 325/2006-PL, derivado de la controversia constitucional 141/2006. Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca. 6 de diciembre de 2006. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: J.N.S.M.. Ponente: S.A.V.H.. Secretaria: L.G.V..

"No. Registro: 181,168

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XX, julio de 2004

"Tesis: P./J. 50/2004

"Página: 920

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones.

"Controversia constitucional 33/2002. Jefe de Gobierno del Distrito Federal. 29 de junio de 2004. Unanimidad de nueve votos. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: M.E.H.F.."

No apreciándose la concurrencia de causales de improcedencia o sobreseimiento distintas a las mencionadas, se procede al estudio del fondo del asunto.

El actor en la presente controversia plantea ante esta Suprema Corte una argumentación que conviene dividir en dos grandes apartados:

1. En el primer concepto de invalidez y en algunos fragmentos del segundo, el actor sostiene que la orden de retención de recursos de la que ha sido objeto viola los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales. Con ello, señala, queda afectada más ampliamente la autonomía que le garantiza la Constitución, el federalismo como sistema que articula la división territorial del poder en México, y el sistema de coordinación fiscal organizado a lo largo de nuestra historia reciente al servicio de su adecuado funcionamiento. El actor destaca que la intervención del Estado de Oaxaca respecto de los fondos de participaciones que por ley corresponden a los Municipios es de simple mediación administrativa; en el caso de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, control y supervisión en su manejo, pero nunca de disposición, suspensión o retención.

   El presente asunto, subraya, no se relaciona con ninguno de los casos en los que excepcionalmente, la ley permite la retención de las participaciones, de modo que a su juicio no cabe duda que la suspensión en la entrega de recursos federales de que ha sido objeto vulnera los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos municipales, establecidos en el artículo 115 constitucional, además del Sistema Federal de Coordinación Fiscal.

2. En el segundo concepto de invalidez se señala la violación de los artículos 14 y 16 constitucionales. El artículo 14 quedaría vulnerado en cuanto garantiza que los actos de privación no pueden producirse sino después de un juicio seguido ante tribunales previamente establecidos, en los que se cumplan las formalidades del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho. El actor señala que en la especie, por el contrario, se ordenó la retención de cantidades que deben ingresar a la hacienda de S.P.P. sin que haya habido de por medio un procedimiento administrativo, legislativo o judicial en el que se hayan observado las formalidades esenciales del procedimiento, y sobre todo, sin que se haya oído al actor o se le haya permitido aportar pruebas a fin de no dejarlo inaudito.

   Por ello, afirma, suponiendo sin conceder que el Estado de Oaxaca pudiera suspender los pagos mensuales de aportaciones y participaciones federales, los actos denunciados serían inconstitucionales porque se dejó al Municipio en estado de indefensión y se violó su garantía de audiencia al no ser observadas las formalidades esenciales necesarias para garantizar la defensa antes del acto de privación y, en concreto, la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; la oportunidad de ofrecer las pruebas en que se finque la defensa; la oportunidad de alegar, y el dictado de una resolución que dirima las cuestiones planteadas. Los actos de privación no han respetado la regulación del procedimiento legislativo establecido en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca: el Ayuntamiento no ha sido llamado a un procedimiento que haya concluido con un dictamen por el que se haya autorizado a la Contaduría M. de Hacienda a solicitar al Ejecutivo Estatal la retención de los recursos en disputa.

   Finalmente, el actor argumenta que, por las causas expuestas, se ha transgredido también en su perjuicio el artículo 16 constitucional, que establece que nadie puede ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Los actos reclamados no están debidamente fundados y motivados y, en todo caso, están fundados en preceptos legales inconstitucionales que no pueden tener consecuencias jurídicas. El dictamen, resolución, acuerdo u orden por la que se ordenó la retención de las transferencias federales es violatoria de la garantía de legalidad porque las aportaciones no pueden ser retenidas, y las participaciones sólo en el caso previsto en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Los actos reclamados carecen de fundamentación jurídica dada la ausencia de facultades para que el Estado de Oaxaca pueda retener las participaciones y aportaciones que corresponden al Municipio actor.

   Aun suponiendo sin conceder que la fracción IX del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso de Oaxaca, pudiera servir de fundamento para suspender o retener las participaciones o aportaciones correspondientes a los Municipios de Oaxaca, habría que tener en cuenta que dicha fracción remite a la V del mismo artículo, la cual se refiere a subsidios. Son los subsidios de carácter estatal, pues, los que pueden ser retenidos por falta de manejo responsable de la hacienda pública, pero nunca las participaciones y las aportaciones federales.

   Como puede apreciarse de la síntesis anterior, el primero de los núcleos argumentales identificados relaciona la invalidez de los actos impugnados con violaciones sustantivas a preceptos constitucionales: los principios de integridad y libre administración de los recursos municipales consagrados en el artículo 115 de la Constitución Federal, y por vía de consecuencia, la noción misma de autonomía municipal en el contexto de un Estado federal, garantizada por ese precepto. El segundo subraya que, con independencia de lo anterior, los actos reclamados son inválidos por motivos procedimentales, porque carecen de fundamentación y motivación y fueron adoptados sin seguir las normas de procedimiento establecidas a tal efecto y sin respetar la garantía de audiencia de la que el actor goza.

   Abordaremos estos dos núcleos argumentales sucesivamente, analizando en primer lugar el que pivota en torno a los vicios sustantivos.

   1. Sostiene el Municipio actor en su primera línea de argumentación que se han visto vulnerados en su perjuicio los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales. En su opinión, la orden que desembocó en la retención de los recursos federales que le correspondían rompe con las previsiones constitucionales sobre la integración y el manejo de la hacienda municipal, y trastoca el sistema previsto en las Leyes de Coordinación Fiscal que rigen su sistema de dotación de recursos.

      El argumento es esencialmente fundado. Como pusimos de relieve en la controversia constitucional 14/2004, el régimen constitucional de la hacienda municipal encuentra sus puntos cardinales en las previsiones de la fracción IV del artículo 115 constitucional. De la lectura íntegra de esta fracción se desprende que su objetivo es regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, y establecer diversas garantías a favor de los Municipios que pueden resumirse mediante la enunciación de una serie de principios.

      Uno de ellos, subrayado precisamente por esta Suprema Corte en la controversia citada, es el principio de reserva de fuentes de ingreso a los Municipios, el cual asegura a estos últimos, a nivel constitucional, que tendrán asegurados los recursos necesarios para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas. Este principio resume lo dispuesto en el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115, a lo largo de sus distintos apartados, y en el segundo párrafo. El citado primer párrafo establece en síntesis que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. El segundo párrafo de la fracción IV, por su parte, prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.

      Otro principio, cuyo contenido y alcance ha sido precisado por esta Suprema Corte en varias tesis jurisprudenciales (véase, por ejemplo, la tesis plenaria 5/2000, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."), es el de libre administración de la hacienda municipal, que asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de que disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos en ese respecto. El principio de libre administración de la hacienda municipal se proyecta sobre parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos. Así, esta Corte subrayó al resolver la controversia constitucional 4/98, interpuesta por el Ayuntamiento de Puebla y otros, que aunque las participaciones y aportaciones federales son ambas fuentes de recursos que ingresan a la hacienda municipal, únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.

      Por último, nuestra jurisprudencia ha tenido la oportunidad de subrayar (véase la tesis jurisprudencial plenaria número 46/2004) el principio de integridad de los recursos económicos municipales, que asegura a los Municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración municipal- y que obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los Municipios.

      El conjunto de estas previsiones configura una serie de garantías jurídicas institucionales de contenido económico, financiero y tributario muy claras en favor de las haciendas municipales, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito más amplio del Constituyente Permanente -fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve- de conferir una posición constitucional robusta a la autonomía municipal.

      Los recursos cuya entrega fue omitida en el caso que nos ocupa son participaciones y aportaciones federales. Dado que el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 establece que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente las participaciones en recursos federales, para conocer las particularidades que caracterizan la entrega y recepción de estos recursos es necesario consultar los artículos conducentes de la Ley de Coordinación Fiscal, la cual viene a proveer un desarrollo legislativo necesario dentro de los espacios que la fracción citada del artículo 115 deja libre.

      Como se desprende de los artículos que a continuación se transcriben (pertenecientes a la versión de la ley que resultó de las reformas aprobadas en diciembre de dos mil tres, vigente en el ejercicio fiscal al que corresponden los actos reclamados en la presente controversia), la Ley de Coordinación Fiscal define las participaciones como recursos que, provenientes de la recaudación efectuada por la Federación, deben ser entregados a los Municipios por conducto de los Estados en los cinco días siguientes a aquel en el que estos últimos los reciban. Estos recursos deben ser satisfechos en efectivo y sin condicionamiento alguno. Las participaciones son inembargables, no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención.

      La ley vigente en el tiempo en que se realizaron las retenciones impugnadas únicamente preveía dos excepciones a esto último: la primera la constituyen aquellas retenciones que estén relacionadas con obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios; la segunda la constituyen aquellas retenciones que en calidad de compensaciones deban efectuarse a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice. Lo anterior se desprende del contenido de los siguientes artículos:

      "Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

      "La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

      "Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.

      Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9 de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3 de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición.

      "Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

      "Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cundo (sic) a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.

      "Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.

      "No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.

      "El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas.

      "En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios."

      La Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca confirma y desarrolla estas previsiones en sus artículos 5o. a 15. El artículo 8o. detalla la mecánica mediante la cual la Secretaría de Finanzas debe enterar las participaciones a los Municipios, haciendo especial hincapié en una calendarización exacta de la entrega de los recursos, y previene en su último párrafo que: "El retraso en la entrega ocasionará el pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para la liquidación a plazos de las contribuciones federales.", disposición que el Municipio actor señala expresamente como una norma legal que ha sido vulnerada en su contra. Los artículos 13 a 15, por su parte, subrayan y desarrollan el carácter inembargable de las participaciones, así como la imposibilidad de que estén sujetas a deducción o retención salvo en los casos enunciados en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, hipótesis que la ley local acoge y desarrolla.

      Las aportaciones federales, por su parte, son recursos que la Federación transfiere a los Estados, el Distrito Federal y los Municipios condicionando su gasto al cumplimento de los objetivos establecidos por la ley para cada tipo de fondo de aportaciones. Tras regular los diferentes tipos de fondos de aportaciones, la Ley de Coordinación Fiscal también hace hincapié en las garantías que deben rodear su entrega y su aplicación a los fines legalmente previstos. Los artículos vigentes en la época de realización de los actos reclamados que delimitan de modo central la naturaleza de estos recursos son los siguientes:

      "Capítulo V

      "De los Fondos de Aportaciones Federales

      "Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

      "I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

      "II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

      "III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

      "IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

      "V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

      "VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y

      "VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

      "Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."(1)

      "Artículo 46. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades federativas y, en su caso, los Municipios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, afectarlas en garantía, ni destinarlas a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42 y 45 de esta ley.

      "Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos en los citados artículos. ..."(2)

      Tanto la Ley de Coordinación Fiscal como la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, vigentes en el momento en que se realizaron los actos impugnados en el presente juicio, establecen garantías para que los distintos fondos de aportaciones sean entregados a los Municipios de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones que aquellas íntimamente ligadas a la necesidad de que se destinen a los fines precisados en las mismas.

      Ahora bien, nada de lo que hemos subrayado hasta el momento implica que el ejercicio de los recursos provenientes de las aportaciones y las participaciones federales pueda quedar exento de controles de regularidad. Por el contrario, la necesaria existencia de los mismos encuentra su asiento al más alto nivel en las propias previsiones de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, que a la letra dispone:

      ... Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. ...

      Dicha previsión, en el concreto ámbito territorial en el que se sitúa la presente controversia -el Estado de Oaxaca-, encuentra su desarrollo en una considerable cantidad de normas legales y reglamentarias, en cuyo contexto destacan los siguientes preceptos vigentes en aquella época:

      • Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca

      "Sección cuarta.

      "De las facultades de la legislatura

      "Artículo 59. Son facultades de la legislatura:

      "...

      "XXIII. Revisar, fiscalizar y calificar cada año, las cuentas de inversión de las rentas de los Municipios del Estado y exigir, en su caso las responsabilidades consiguientes;

      "...

      LVIII. Dictar la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda y su reglamento; ...

      • Ley de Coordinación Fiscal

      "Artículo 46

      "...

      "El control y supervisión del manejo de los recursos a que se refiere este capítulo quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:

      "I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a las entidades federativas, corresponderá a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo;

      "II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las entidades federativas y los Municipios, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de las entidades federativas y a las autoridades de los Gobiernos Municipales según corresponda.

      "La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones, ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos.

      "III. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y los Municipios, será efectuada por el Congreso Local que corresponda, por conducto de su Contaduría M. de Hacienda conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y de los Municipios, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley; y,

      "IV. La Contaduría M. de Hacienda de la Cámara de Diputados al fiscalizar la cuenta pública federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales, y por lo que hace a la ejecución de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del artículo 3o., fracción III, de su ley orgánica.

      "Cuando las autoridades estatales o municipales que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los fondos no han sido aplicados a los fines que por cada fondo se señale en la ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo en forma inmediata.

      "Por su parte, cuando la Contaduría M. de Hacienda de un Congreso Local detecte que los recursos de los fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Contaduría M. de Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

      Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los fondos a que se refiere este capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones.

      • Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca

      Artículo 10. La Legislatura del Estado por conducto de la Contaduría M. de Hacienda revisará y dictaminará sobre los cálculos de participaciones vigilando el estricto cumplimiento tanto de lo dispuesto en la Ley de Coordinación como en la presente ley.

      • Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca

      "Artículo 44. Las Comisiones Permanentes serán:

      "...

      II. De Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda; ...

      Artículo 61. La Contaduría M. de Hacienda es el órgano de fiscalización y control gubernamental del Congreso del Estado, se integra y ejerce sus atribuciones en los términos de esta ley, la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda y su reglamento interior.

      • Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca

      Artículo 4. El Congreso del Estado ejercerá el control y la vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda e interpretará y resolverá, en su caso, las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de la presente ley y su reglamento.

      "Artículo 6. Son atribuciones de la Contaduría M. de Hacienda:

      "I. Examinar la cuenta de la hacienda pública estatal y la de la hacienda pública municipal, verificando si las operaciones en lo general y en lo particular, se realizaron con apego a las Leyes de Ingresos, a los presupuestos de egresos y demás ordenamientos legales aplicables; fiscalizando la ejecución de los programas de inversión, en los términos y montos aprobados;

      "II. Verificar el ejercicio correcto y estricto de los presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados y fiscalizar la ejecución de los programas de inversión en los términos y montos aprobados, de conformidad con sus partidas, así como la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos, con la periodicidad y forma establecidos por la ley;

      "III. Emitir informe de examen y verificación de la cuenta de la hacienda pública estatal y de la hacienda pública municipal, a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda durante el segundo periodo de sesiones. Este informe contendrá, además, el señalamiento de las irregularidades que haya advertido en la realización de las actividades mencionadas en este artículo;

      "IV. Verificar los estados financieros que mensualmente deben entregar a la Contaduría M. de Hacienda las entidades de la administración pública estatal, los Ayuntamientos e instituciones públicas y privadas que administren recursos financieros o cualquier otro recurso proveniente del Gobierno del Estado o de cualquier otra fuente de financiamiento que afecte o modifique el erario y el patrimonio público;

      ".F. los subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la administración pública estatal, a organismos auxiliares de la administración pública, a los Ayuntamientos, organismos paramunicipales, instituciones públicas o privadas y los particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que los originaron;

      "VI. Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros y documentos para comprobar si la recaudación de los ingresos se ha realizado eficientemente de conformidad con las leyes aplicables en la materia;

      "VII. Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros, documentos, inspeccionar obras, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados se han aplicado eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas y subprogramas aprobados y en general, realizar las investigaciones necesarias para el cabal funcionamiento de sus atribuciones;

      "VIII. Requerir a los auditores externos de las entidades objeto de fiscalización, copias de los informes o dictámenes de las auditorías practicadas por ellos y las aclaraciones, en su caso, que se estimen pertinentes;

      "IX. Recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, la autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, la retención de recursos financieros a los órganos de la administración pública a la que se hace mención en la fracción quinta del presente artículo cuando el manejo de su hacienda no se haga en forma responsable;

      "X. Elaborar el Reglamento Interior de la Contaduría M. de Hacienda y presentarlo, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, al Congreso del Estado, para su aprobación;

      "XI. Las demás que establece la Ley Orgánica del Poder Legislativo, el reglamento interior, esta ley, el Reglamento Interior de la Contaduría M. de Hacienda y las que la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda o el Congreso del Estado le señale."

      Los artículos 14 y 15 de esta última ley, así como los artículos 46, fracción X y 124, fracción IV, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, vigentes en aquel momento, imponen, por otro lado, una clara obligación de que los Ayuntamientos envíen mensualmente a la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado los estados financieros y los documentos justificatorios de los ingresos y egresos experimentados por la hacienda municipal:

      • Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca

      "Artículo 14. Las entidades pondrán a disposición de la Contaduría M. de Hacienda, los datos, libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto público que manejen, así como los programas y subprogramas correspondientes para la evaluación de su cumplimiento."

      "Artículo 15. Las entidades conservarán en su poder durante cinco años, los libros, registros de contabilidad y la información financiera correspondiente."

      • Ley Municipal para el Estado de Oaxaca

      "Artículo 46. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

      "...

      X.V. que se envíen mensualmente a la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado los estados financieros que comprenden: la balanza de comprobación, el estado de flujo de efectivo, el balance general y el estado de resultados, así como los documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, del gasto público y del ejercicio presupuestario de ingresos y egresos que corresponda a la fecha.

      "Artículo 124. Son atribuciones del tesorero:

      "...

      IV. Elaborar en los primeros cinco días de cada mes, el estado financiero correspondiente al mes inmediato anterior, para determinar el movimiento de ingresos y egresos. Este estado financiero deberá, recibir la aprobación del presidente municipal, del síndico municipal y regidor de hacienda, y ser presentado ante la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, dentro de los primeros quince días de cada mes; para su revisión y fiscalización acompañándose al mismo la documentación comprobatoria y justificativa derivada del manejo de la hacienda pública municipal.

      A la luz de las previsiones transcritas, parece claro que la Legislatura de Oaxaca está plenamente facultada para examinar, sobre la base de la documentación justificativa, que el Ayuntamiento tiene la obligación de remitir, por medio de la Contaduría M. de Hacienda y bajo la supervisión específica de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, las cuentas públicas del Municipio actor, controlando y fiscalizando, más en particular, la regularidad en el manejo de las aportaciones y las participaciones federales que este último recibe. También es claro que tales facultades están enraizadas en el tenor literal de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución, y que, por tanto, su existencia no puede considerarse en sí misma lesiva de la autonomía jurídica y financiera de los Municipios. Así lo destacó esta Suprema Corte en la tesis jurisprudencial que a continuación se transcribe, emanada de la controversia constitucional 15/98, cuyos razonamientos apoyaron también la resolución de la diversa controversia constitucional 327/2001:

      "Novena Época

      "Instancia: Pleno

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: XII, agosto de 2000

      "Tesis: P./J. 72/2000

      "Página: 964

      "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS ARTÍCULOS 45 Y 58, FRACCIÓN VI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, QUE FACULTAN AL CONGRESO DE ESA ENTIDAD PARA REVISAR Y CALIFICAR LAS CUENTAS PÚBLICAS MUNICIPALES, NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 45 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas que faculta al Congreso Local para examinar las cuentas de recaudación y aplicación de los fondos públicos municipales, con el objeto de determinar si las cantidades percibidas y gastadas están de acuerdo con las partidas respectivas de los presupuestos; si se actuó de conformidad con las leyes de la materia; si los gastos están justificados y si ha lugar a exigir alguna responsabilidad; y el diverso artículo 58, fracción VI, del propio ordenamiento que dispone que corresponde al citado Congreso, por conducto de la Contaduría M. de Hacienda, realizar la revisión y calificación de la cuenta pública municipal, no transgreden el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Si bien es cierto que conforme a lo dispuesto por este precepto constitucional, las Legislaturas de los Estados tienen la facultad genérica de aprobar las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y revisar sus cuentas públicas, ello es con la finalidad de revelar el estado de las finanzas públicas municipales, así como asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas por medio de la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades, por lo que las atribuciones concedidas en los artículos 45 y 58, fracción VI, de la citada Constitución Local, no contrarían o exceden las conferidas por el precepto de la Constitución Federal de referencia.

      Controversia constitucional 15/98. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 11 de mayo de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: H.R.P.. Secretario: P.A.N.M..

      Sin embargo, también ha dejado sentado esta Suprema Corte que las facultades de fiscalización no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de la que constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, la cual constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tienen atribuidas las Legislaturas Estatales:

      "Novena Época

      "Instancia: Pleno

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: XVIII, septiembre de 2003

      "Tesis: P./J. 54/2003

      "Página: 1058

      "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERVENCIÓN A LA TESORERÍA MUNICIPAL. ES INCONSTITUCIONAL LA QUE REALIZA LA LEGISLATURA DE UN ESTADO CUANDO LA LEY NO SEÑALA CUÁLES SERÁN SUS ALCANCES Y LÍMITES. Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Estatales están facultadas para revisar y fiscalizar la cuenta pública municipal, razón por la cual las disposiciones encaminadas a normar su realización encuentran como soporte de su constitucionalidad el propio artículo 115. Ahora bien, para el cabal ejercicio de esa atribución, las mencionadas legislaturas pueden incluir como normas de desarrollo, tanto disposiciones tendentes a sancionar conductas, positivas o negativas, por las que se evada su cumplimiento o se contravengan expresamente, lo que impediría la ejecución de los actos necesarios para la realización de esa tarea fiscalizadora, como aquellas que tiendan a asegurar su cumplimiento, como sería la posibilidad de decretar medidas precautorias; sin embargo, dichas normas de desarrollo, ya sea que su naturaleza o fines sean precautorios o punitivos, no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, particularmente la de administrar libremente su hacienda, esto es, la esfera de atribuciones que aquél tiene, constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas la legislatura. En consecuencia, si determinada legislación faculta a la Legislatura Estatal para intervenir la tesorería municipal y no determina cuál es su objetivo, alcance y límites materiales y temporales, sino que se circunscribe a establecer la facultad para realizar tal intervención, no hay elementos que permitan determinar si es sólo de vigilancia o en grado de administración, además de que tampoco puede definirse cuál será su duración, ni cómo se llevará a cabo, de manera que ante la incertidumbre jurídica de tal situación, se torna vulnerable la libre administración de la hacienda pública municipal, y debe estimarse inconstitucional tal disposición.

      "Controversia constitucional 327/2001. F.I.G.O., como presidente municipal de Tecámac, Estado de México, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del mismo Estado. 8 de julio de 2003. Once votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretaria: M.A.H.C.C.."

      Tanto en el asunto del que derivó la tesis transcrita como en el presente, la resolución de las cuestiones jurídicas planteadas exige delimitar el alcance respectivo de las diferentes previsiones constitucionales en juego: la necesaria fiscalización por parte de las Legislaturas Estatales del ejercicio de los recursos públicos realizado por los Ayuntamientos, por un lado, y los principios que dan cuerpo a la autonomía jurídica y financiera de los Municipios, por otro, para finalmente determinar la validez o invalidez de los actos impugnados a partir de su respeto a las diferentes exigencias que derivan de todas esas normas, y así como la validez o invalidez de las normas jurídicas de desarrollo que fundamentan dichos actos en los casos en que dichas normas hayan sido impugnadas.

      En el caso que nos ocupa, y por las razones que expondremos a continuación, este Pleno se ve obligado a concluir que el acuerdo reclamado no respeta las diferentes exigencias que emanan de las disposiciones constitucionales mencionadas y, por tanto, debe ser declarado inválido.

      La orden o acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca no goza del fundamento competencial requerido, ni sigue los lineamientos legales que encauzan la actividad de fiscalización que legítimamente puede ejercerse sobre el modo en que los Ayuntamientos aplican los recursos que conforman su hacienda.

      En efecto, tanto la Constitución Federal como la del Estado de Oaxaca articulan el necesario respeto a la autonomía municipal con la también necesaria supervisión de las finanzas municipales por parte de las Legislaturas Estatales a través de dos determinaciones básicas: la primera es que dicha supervisión no puede adoptar cualquier forma, sino que debe materializarse mediante un proceso de revisión de las cuentas públicas del Municipio llevada a cabo por la Legislatura Estatal; la segunda es que la consecuencia de dicho proceso tampoco puede ser cualquiera, sino que debe concretarse en la exigencia de las responsabilidades correspondientes a los servidores públicos que hayan incurrido en irregularidades.

      De conformidad con estas coordenadas, la sección II del artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, vigente en la época de emisión de los actos reclamados, establece, como hemos visto, que una vez que los Municipios han recibido los recursos provenientes de los fondos federales, y hasta su erogación total, su supervisión corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de las entidades federativas y a las autoridades de los Gobiernos Municipales según corresponda, pero subraya que dicha supervisión y vigilancia "no podrán implicar limitaciones ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos". El último párrafo de la fracción IV de dicho artículo pone en evidencia la falta de inserción legal de la retención unilateral de recursos como aquella de la que ha sido objeto el Municipio actor al establecer que: "Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los fondos a que se refiere este capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones."

      El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso de Oaxaca -norma a la que remite, como acabamos de ver, el artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, para la concreción de los detalles que caracterizarán esa labor de vigilancia y supervisión que en ningún caso puede conllevar restricciones en la administración y ejercicio de los recursos- deja claro, por otro lado, que la labor de esa dependencia debe desembocar en la presentación de un informe de examen y verificación de la cuenta de la hacienda pública municipal a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda durante el segundo periodo de sesiones, la cual debe reflejar toda irregularidad detectada en la administración de los recursos municipales cualquiera que sea su proveniencia. Dicho informe está destinado a constituir un elemento básico para que la legislatura ejerza la competencia prevista en la fracción XXIII del artículo 59 de la Constitución Local: "revisar, fiscalizar y calificar cada año, las cuentas de inversión de las rentas de los Municipios del Estado y exigir, en su caso las responsabilidades consiguientes."

      La segunda gran vertiente de la actividad de la Contaduría M. de Hacienda, según su ley reguladora, es la de señalar, cuando proceda, responsabilidades a funcionarios o empleados y promover, previo acuerdo de la Comisión de Vigilancia o del Congreso del Estado, las acciones pertinentes. Así se subraya en el siguiente precepto de dicha ley:

      "Artículo 22. Si de la revisión de la cuenta pública estatal, de la de los Municipios o demás entidades, objeto de fiscalización de esta ley, se determinaren responsabilidades, el contador mayor de Hacienda, previo acuerdo de la Comisión de Vigilancia o del Congreso del Estado en su caso, promoverá el ejercicio de las acciones que correspondan."

      Por otro lado, el capítulo sexto de la ley mencionada, titulado "De las responsabilidades", pormenoriza los casos en que pueden imponerse responsabilidades administrativas derivadas de irregularidades en el cumplimiento de obligaciones contables y financieras, y por daños y perjuicios infligidos a la hacienda pública estatal y municipal, así como el tipo de personas que pueden incurrir en las mismas; el capítulo séptimo de ese mismo cuerpo legal detalla las sanciones (amonestaciones, multas, remociones de cargo) que la Contaduría M. de Hacienda puede imponer "previo acuerdo con la Comisión de Vigilancia y la presidencia de la Gran Comisión del honorable Congreso del Estado" (artículo 29).

      El proceder de la legislatura demandada respecto de los recursos federales de S.P.P. fue, desde este punto de vista, claramente irregular. Si bien no cabe duda de que el Municipio actor estaba obligado a presentar mensualmente los estados financieros y la documentación justificatoria del ejercicio de los recursos federales a la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, la consecuencia de dicho incumplimiento no podía ser la decisión unilateral de no entregar unos recursos federales respecto de los cuales el Estado de Oaxaca es un mero intermediario y que, en virtud de los principios de reserva de fuentes de ingresos a los Municipios e integridad de sus recursos económicos, están afectos a la satisfacción de las responsabilidades que los Municipios tienen legal y constitucionalmente atribuidas.

      La actuación fiscalizadora de la legislatura no respetó sus normas organizativas y procesales internas, pues no se basó en una tarea previa llevada a cabo por su Contaduría M. de Hacienda que pueda ser equiparada a un proceso exhaustivo de revisión de la cuenta pública municipal, ni observó los límites propios de su propia condición de comisión parlamentaria, ni desembocó en la consecuencia que la ley, como hemos visto, anuda a la comisión de irregularidades que repercuten en daños al erario público: la exigencia de responsabilidades a los funcionarios públicos.

      La legislatura demandada arguye que su actuar en el caso concreto está fundamentado en la fracción IX del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda, que, no está de más reiterarlo, establece que la Contaduría M. de Hacienda es competente para "recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, la autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, la retención de recursos financieros a los órganos de la administración pública a la que se hace mención en la fracción quinta del presente artículo cuando el manejo de su hacienda no se haga en forma responsable.". Sin embargo, como el tenor literal de esta disposición esclarece, bajo su ámbito se encuentran exclusivamente los recursos que se mencionan en la fracción V del mismo artículo, esto es "los subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la administración pública estatal, a organismos auxiliares de la administración pública, a los Ayuntamientos, organismos paramunicipales, instituciones públicas o privadas y los particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que los originaron."

      Dicha disposición, por tanto, se aplica a un tipo de recursos -los subsidios- cuya naturaleza es totalmente distinta a la de aquellos que tienen que ver con lo que se debate en la presente controversia. Como se desprende de la tesis que a continuación se transcribe, que aunque proviene de un contexto jurídico y procesal en el que las cuestiones relevantes eran muy distintas a las que se barajan en la presente controversia, no deja de ser ilustrativa, los subsidios son recursos que se otorgan de manera en última instancia graciable, lo cual permite vincular a sus receptores de modo especial en el contexto de una estructura de derechos y obligaciones mutuas:

      "Novena Época

      "Instancia: Segunda Sala

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: X, octubre de 1999

      "Tesis: 2a. CXXII/99

      "Página: 591

      "SUBSIDIOS. NATURALEZA JURÍDICA. Los subsidios constituyen una atribución constitucional de la autoridad legislativa y excepcionalmente del Ejecutivo Federal en ejercicio de facultades reglamentarias, consistente en una ayuda de carácter predominantemente económico, que debe revestir las características de generalidad, temporalidad y no afectación a las finanzas públicas, con la finalidad de apoyar las actividades económicas que para la economía nacional sean de orden prioritario, así como el estímulo a la organización de empresarios y consumidores, la racionalización de la producción y la creación de industrias de utilidad nacional, cuya vigilancia y evaluación de resultados debe realizar el Estado. En cuanto a actos de autoridad, los subsidios se decretan unilateralmente, vinculando a los gobernados, tanto a los beneficiarios directos o últimos como a los terceros que eventualmente intervienen en su aplicación, de modo que ésta al crearse situaciones jurídicas concretas, da lugar a obligaciones de las autoridades y derechos correlativos de los gobernados; por lo tanto, aun cuando los subsidios tienen la finalidad de otorgar un beneficio y no causar un perjuicio a dichos gobernados, debe admitirse que al crear una situación jurídica concreta para aquellos terceros que intervienen en el procedimiento, éstos pueden verse afectados por las determinaciones correspondientes que modifiquen o revoquen un subsidio sin la observancia de la normatividad establecida en el decreto respectivo.

      "Contradicción de tesis 134/98. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 27 de agosto de 1999. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: J.C.R.N..

      Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia pues no contiene el tema de fondo que se resolvió.

      Las aportaciones y participaciones federales, por el contrario, son recursos de naturaleza federal cuya entrega está prevista constitucionalmente y cuyo régimen de entrega y aplicación está detalladamente regulado. La actuación de la Legislatura de Oaxaca, en conclusión, no se proyectaba en el caso de autos sobre recursos que ella tenga la posibilidad discrecional de instrumentar con vistas a la consecución de determinados objetivos de política pública -como ocurre con los subsidios- sino que incumbía a un tipo de fuente de ingreso municipal respecto de la cual ella opera como simple intermediario y que el Municipio actor tiene el derecho de recibir íntegra y puntualmente.

      El acto reclamado, en conclusión, es inconstitucional por vulnerar los principios de reserva de fuentes de ingreso a los Municipios, integridad de los recursos económicos municipales y -por lo que se refiere a las participaciones no entregadas- libre administración de la hacienda municipal, y debe ser declarado inválido.

   2. De la anterior argumentación se desprende también que los señalamientos que constituyen el segundo núcleo argumental de la demanda son también fundados: el acuerdo cuya invalidez se reclama carece de fundamentación y motivación, y vulnera la garantía del Ayuntamiento actor a la audiencia previa. En sentido estricto, no sería necesario entrar al análisis de estos señalamientos, al sustentarse la invalidez de los actos reclamados en las consideraciones anteriores; sin embargo, dada la interrelación entre los dos tipos de vicios en la emisión del acuerdo reclamado, nos referiremos también a ellos.

      Aunque el actor alude a la existencia de un acto de privación contrario a la garantía del debido proceso al no haber existido un juicio seguido ante tribunales previamente establecidos, en el que se hayan cumplido las formalidades del procedimiento, se le haya oído y se la haya permitido aportar pruebas, y se haya decidido de conformidad con leyes expedidas con anterioridad al hecho, hay que entender que, en su condición de autoridad, de lo que realmente se duele es de haber padecido los efectos de un acto carente de fundamentación y motivación jurídica. Dado que no estamos ante un caso en el que sea relevante la intervención de un Juez a los efectos de determinar la regularidad de un acto de privación de derechos, sino ante un caso en el que hay una autoridad que denuncia el incumplimiento de las reglas de procedimiento de conformidad con las cuales deben actuar otras autoridades, hay que entender que las argumentaciones del actor se orientan en lo fundamental a denunciar la existencia de un acto de autoridad carente de fundamentación y motivación, que lo deja en estado de indefensión.

      Nos encontramos, en otras palabras, ante señalamientos que en el contexto de las controversias constitucionales se han denominado frecuentemente violaciones indirectas a la Constitución: argumentos que giran en torno a cuestiones de legalidad de las que sin embargo se hace derivar una vulneración a los derechos y garantías contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. Como dejamos sentado en la controversia constitucional 31/97, promovida por el Ayuntamiento de Temixco (véase la tesis jurisprudencial 98/99), esta Suprema Corte puede legítimamente analizar este tipo de argumentos, pues el control de la regularidad constitucional que nos compete ejercer autoriza el examen de todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, con independencia de que se relacionen de manera mediata o inmediata con la N.F., y con independencia de que tengan que ver con la parte orgánica o dogmática de la misma.

      Lo que esta Suprema Corte debe analizar de manera primordial para determinar si el acto o la norma impugnados en una controversia contravienen los artículos citados de la Constitución Federal, es cómo las normas legales (o las normas de las Constituciones Locales) se han aplicado en el proceso de su emisión a la luz de los elementos definitorios de las garantías y derechos protegidos por dichos artículos constitucionales. Una vez asegurado el respeto al contenido constitucionalmente garantizado por los artículos 14 y 16 en sus diferentes dimensiones, la aplicación de la ley constituye un ámbito sobre el que despliegan sus competencias, órganos y autoridades distintas a esta Corte por la vía de las controversias constitucionales.

      Pues bien, a los efectos de determinar si se han respetado en el caso que nos ocupa las garantías de fundamentación y motivación, debemos partir del hecho de que nos encontramos ante la impugnación de actos que no trascienden de manera directa a los particulares, sino que se verifican exclusivamente en ámbitos internos de gobierno, y en tal hipótesis, las citadas garantías gozan de una traslación particular. Así se refleja en la siguiente tesis jurisprudencial:

      "Novena Época

      "Instancia: Pleno

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: XI, abril de 2000

      "Tesis: P./J. 50/2000

      "Página: 813

      "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.

      "Controversia constitucional 34/97. Poder Judicial del Estado de Guanajuato. 11 de enero de 2000. Unanimidad de diez votos. Impedimento legal: M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretarios: E.F.M.G.P. y M.G.P.."

      Dichos criterios pueden ser desglosados con más detalle de la siguiente manera:

      1) Debe existir una norma legal que otorgue a la autoridad emisora la facultad de actuar en un determinado sentido. Debe respetarse, en otras palabras, la delimitación constitucional y legal de la esfera competencial de las distintas autoridades.

      2) La autoridad debe desplegar su actuación en la forma en la que dispone la ley. Este criterio obliga a analizar si las autoridades demandadas en una controversia han respetado todos y cada uno de los pasos fundamentales del proceso legislativo aplicable para la adopción del acto o de la norma impugnados. Además, las autoridades demandadas deben haber desplegado la actividad necesaria para dar cumplimiento a los requisitos o condiciones adicionales que establezca la legislación aplicable a la emisión del acto o de la norma bajo examen. Esta Corte debe circunscribirse a la comprobación de que las autoridades desplegaron las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a la ley, de modo que su actuar no pueda considerarse arbitrario de conformidad con la normativa aplicable, sin anular la capacidad de apreciación que la ley otorgue a las autoridades competentes ni llevar a esta Suprema Corte a subrogarse en el papel de aquellas autoridades que tienen competencia para aplicar la ley en el caso concreto o de aquellas a quienes compete ejercer el control de mera legalidad del acto o norma impugnados.

      3) Deben existir los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo. Si el primer criterio está encaminado a asegurar que existan normas que den cobertura competencial a la actuación de la autoridad pública, el presente exige que se den los supuestos de hecho necesarios para activar el ejercicio de esas competencias.

      En algunos casos, cuando los actos reclamados, aun con haber ocurrido en el plano de relaciones entre autoridades, trascienden de manera indubitada a la esfera externa a las mismas, la intensidad de la motivación exigible puede sufrir modulaciones; sin embargo, dado que el contexto del presente caso es el plano de las relaciones entre autoridades públicas, deben aplicarse los estándares ordinarios.

      Pues bien, a la vista de las constancias de autos hay que concluir que el acuerdo impugnado y sus actos de ejecución carecen de toda motivación y fundamentación en el sentido descrito. No se aprecia ni la existencia de una base competencial adecuada para la orden de la Comisión de Vigilancia del Congreso del Estado de Oaxaca, ni la concurrencia de la hipótesis fáctica necesaria para desplegar las normas en las que se basó, ni el seguimiento de los procedimientos preceptivos.

      Así, y tal como ha quedado expuesto en el considerando anterior, la fracción IX del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Estado de Oaxaca, no constituye una base competencial adecuada para proceder a las retenciones de recursos federales de que fue objeto el Ayuntamiento de San Pedro P., pues el mismo se refiere a la recepción de una autorización para solicitar la retención de recursos financieros a los que se hace mención en la fracción V de ese artículo, la cual se refiere a la verificación de "los subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la administración pública estatal, a organismos auxiliares de la administración pública, a los Ayuntamientos, organismos paramunicipales, instituciones públicas o privadas, y los particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que los originaron."

      Dicho artículo, por tanto, no provee ni a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda ni a esta última la competencia para retener recursos federales a los Municipios en los casos en que estos incumplan con sus obligaciones de comprobación de gasto, ni dicha competencia se encuentra en otros artículos de ese o de otros cuerpos legales. Sí existen, como hemos detallado en la primera parte del presente considerando, bases competenciales para que la legislatura, sobre la base de la actividad desarrollada por la Contaduría M. de Hacienda y por la Comisión de Vigilancia de la misma, fiscalice con profundidad el ejercicio de los recursos públicos por parte de los Municipios, en ningún caso para emitir una orden unilateral de retención de recursos federales ante omisiones documentales como aquellas en las que el actor en la presente controversia incurrió.

      De ahí que sea obvio que tampoco se da una correspondencia entre la hipótesis fáctica que caracteriza el presente asunto y los supuestos de hecho de las normas que se invocan por parte de las autoridades demandadas, ni hay un seguimiento del procedimiento legalmente previsto. Para reaccionar ante los incumplimientos señalados, como ha quedado señalado anteriormente, debían desplegarse todas las actividades que caracterizan al proceso de revisión de la cuenta pública municipal, y debía impulsarse, en su caso, un procedimiento de exigencia de responsabilidades a los servidores públicos a quien las irregularidades fueran imputables, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Local, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, la Ley del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, la Ley Orgánica de la Contaduría M. de Hacienda del Congreso del Estado, y en su caso, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Oaxaca. Nada de ello, sin embargo, se hizo, sino que una comisión parlamentaria dirigió una orden lisa y llana a la Secretaría de Finanzas, dependiente de otra rama del poder público, para que retuviera sin más trámite los recursos federales de un Municipio hasta nuevo aviso.

      Finalmente, tampoco se cumplió con la garantía de audiencia. Como se desprende de jurisprudencia reiterada de esta Suprema Corte, esta garantía, contenida en el artículo 14 constitucional, impone a las autoridades la obligación de, con anterioridad al dictado de un acto de privación, cumplir una serie de formalidades procedimentales esenciales, necesarias para mostrar que el acto de autoridad no se basa en consideraciones arbitrarias, sino en la estricta observancia del marco jurídico que lo rige. En particular, la garantía de audiencia obliga a: 1) comunicar a los afectados la existencia de un procedimiento cuya culminación puede afectar sus intereses; 2) referirles las cuestiones que se tratarán o debatirán en el mismo; 3) darles oportunidad de expresar su opinión al respecto y de presentar pruebas en apoyo de sus afirmaciones; y, 4) obtener una resolución final en la que se resuelvan las cuestiones planteadas.

      Aunque la jurisprudencia en torno a la garantía de audiencia se ha desarrollado fundamentalmente en referencia a la situación de aquellos ciudadanos afectados por actos de autoridades judiciales o administrativas, también existen casos en los que esta Suprema Corte ha tenido la oportunidad de precisar algunas de las ocasiones en las que tiene sentido hablar del respeto al derecho de audiencia de un Municipio, o de sus integrantes. Por ejemplo, al resolver la controversia constitucional 9/2000, esta Corte afirmó que los Ayuntamientos deben ser oídos antes de que se inicie un procedimiento que pueda afectar su integración o su esfera de atribuciones, como sucede cuando se abre un procedimiento de responsabilidad equiparado a juicio político instruido contra su presidente. En la controversia constitucional 2/2000, por su parte, establecimos que previamente a la declaración de desintegración de un Ayuntamiento, debe otorgarse a los afectados el derecho de audiencia y defensa, el cual debe considerarse como aquel que comunica a sus integrantes el inicio del trámite, les provee la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas y de verter alegaciones a la vista de los elementos que pueden conducir a su desintegración, a fin de obtener, al emitirse la determinación correspondiente, un pronunciamiento específico sobre sus planteamientos. En la controversia 11/2004 establecimos que dicho derecho debe concederse también a los Ayuntamientos afectados por el proceso de creación de un nuevo Municipio.

      De lo anterior se desprende que el derecho de audiencia cobra relevancia en las relaciones entre Municipios y otras autoridades públicas cuando: 1) los primeros no despliegan en el caso concreto potestades de imperio, sino que se constituyen en sujetos sobre los que recae el ejercicio de las potestades de imperio de otras autoridades públicas; y, 2) quedan afectadas sus competencias o intereses institucionales básicos.

      Es evidente, por tanto, que el actor no fue informado del inicio de un procedimiento que sin duda afectaba sus intereses y que podría eventualmente concluir con actos con incidencia sobre la hacienda municipal, no tuvo oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, y se vio bajo los efectos de hechos consumados sin haber sido tomado realmente en cuenta en momento alguno.

      En esas condiciones y por todo lo argumentado, procede declarar fundados los conceptos de invalidez hechos valer en la presente controversia constitucional y declarar inválida la orden o acuerdo emitido el veintiocho de julio por la Comisión Permanente de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda, situada dentro del entramado institucional del Congreso del Estado y las retenciones a que dio origen.

      Determinado lo anterior, sin embargo, es preciso subrayar que tal como han destacado las autoridades demandadas en diversas oportunidades a lo largo del procedimiento, el Municipio actor ha recibido transferencias de fondos relacionadas precisamente con aquellos conceptos que le fueron retenidos en el ejercicio de dos mil cuatro por la Secretaría de Finanzas a petición de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda.

      Por lo que se refiere a las aportaciones federales, de las copias certificadas de los recibos de pago enviados se aprecia que el Ayuntamiento actor ha recibido los montos de las Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios correspondientes a los meses de enero a diciembre de dos mil cuatro, y los montos de las Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a los meses de enero a octubre, meses en los que su entrega se realiza de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal (véanse las fojas 570 a 581 y 533 a 542, respectivamente, del expediente).

      Asimismo, las copias certificadas de recibos aportadas por las demandadas muestran que el Ayuntamiento de S.P.P. han quedado recibidas las cantidades correspondientes a las participaciones para los meses de enero a diciembre de dos mil cuatro (fojas 543 a 566 del expediente). Finalmente, también constan en el expediente copias certificadas de recibos de pago en los que se reflejan entregas por concepto de tres ajustes cuatrimestrales relacionados con las participaciones (567 a 569 del expediente).

      En todos estos documentos constan los sellos de conformidad y firmas de las autoridades municipales: presidente municipal, síndico municipal, regidor de Hacienda y tesorero municipal de S.P.P.. Estas documentales no han sido impugnadas por el Ayuntamiento actor en ninguna etapa procesal, por lo que procede reconocerles efectos probatorios plenos.

      Más en particular, las constancias aportadas por las partes muestran que las omisiones de entrega de los recursos correspondientes a los meses de julio y agosto fueron corregidas en el mes de septiembre. En efecto, el día nueve de ese mes, el diputado presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M. de Hacienda dirigió el oficio LVIII/I/235/04 al secretario de Finanzas del Gobierno del Estado en el que le informa que la comisión que preside acordó la liberación de los recursos de los Ramos 28 y 33 correspondientes al Municipio actor autorizados en el ejercicio dos mil cuatro, dado que el Ayuntamiento de S.P.P. ha presentado parcialmente su documentación comprobatoria de los recursos correspondientes a las participaciones asignadas (véase la foja 747 del expediente).

      El trece de septiembre del año citado fueron materialmente entregados dichos recursos, como se aprecia de las fechas de los recibos que obran en las fojas 556 a 558 (participaciones), 535 a 536 (Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal) y 576 a 577 (Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios).

      Los recursos federales correspondientes a los meses posteriores, esto es, septiembre, octubre, noviembre y diciembre se satisficieron esencialmente en los términos previstos en la normativa respectiva (véanse las fojas 578 a 581 -Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios correspondientes a los meses de septiembre a diciembre-, las fojas 533 a 534 -Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a los meses de septiembre a octubre- y 559 a 566 -participaciones correspondientes a los meses de septiembre a diciembre-).

      Sin embargo, la inequívoca existencia de estos reintegros no implica que hayan cesado totalmente los efectos del acto reclamado, lo cual llevaría a la necesidad de sobreseer la controversia sobre la base de lo dispuesto en la fracción II del artículo 20, en conexión con la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

      En efecto, la existencia de los reintegros mencionados no deja la esfera jurídica y patrimonial del Ayuntamiento actor en el estado en que se hallaría si las omisiones en la entrega de los recursos federales no se hubieran producido, pues es evidente que se infligió un daño a la misma del que no ha sido totalmente resarcida.

      Como subrayamos al resolver la controversia constitucional 5/2004, interpuesta por el Municipio de Purépero, Michoacán, en el contexto del sistema de financiamiento municipal debe tenerse en cuenta que, cuando las autoridades a quien la Constitución o las leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de recursos a otras omiten el pago de las mismas, o lo hacen tardíamente, someten estas últimas a un perjuicio doble: en primer lugar, les inflige el daño ligado a la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades que les corresponden; y en segundo lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.

      Por ello, la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República mexicana da especificidad al principio general de derecho según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible. Tal deber es explicitado en el caso de las participaciones por el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal; en el caso de las aportaciones se deriva directamente del principio de integridad de los recursos económicos municipales. Una vez determinados los recursos que habrán de integrar la hacienda municipal, pues, no puede decirse que haya verdadero cumplimiento de la obligación de transferirlos hasta que los Municipios reciben las cantidades correspondientes en su valor real, es decir, junto con los intereses generados cuando se ha producido una retención indebida.

      De la controversia arriba citada derivó la siguiente tesis:

      "Novena Época

      "Instancia: Pleno

      "Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

      "Tomo: XIX, junio de 2004

      "Tesis: P./J. 46/2004

      "Página: 883

      "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.-La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 -que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos-, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.

      "Controversia constitucional 5/2004. Ayuntamiento del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán. 8 de junio de 2004. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.B.L.R. y H.R.P.. Ponente: J.R.C.D.. Secretario: J.C.R.J.."

      Por tanto, aunque efectivamente sea el caso que los recursos no entregados como consecuencia de los actos reclamados fueron nominalmente reintegrados, lo cierto es que algunos de sus efectos gravosos subsisten, pues el menoscabo que experimentó la hacienda municipal de S.P.P. no ha sido resarcido en su integridad.

      En otras palabras, el objeto y materia de la controversia constitucional no se limita al examen de la validez de la norma o acto impugnado, sino que se extiende al examen de los efectos que éstos hayan podido producir. Los efectos de una norma o acto, pueden ser, claro está, estrictamente jurídicos y, cuando los mismos cesan, se puede concluir válidamente que cesaron los efectos del acto impugnado y que la controversia se ha quedado sin materia. Pero las normas o actos reclamados pueden también tener efectos materiales que incidan en el entorno material o el patrimonio de todas o alguna de las partes en litigio, y entonces la cesación de efectos no se produce hasta que dicho entorno material y patrimonial vuelve al estado en el que se encontraba antes del acto que los afectó, o cuando se haya reparado el daño que hubieran sufrido.

      En el caso de autos, el Ayuntamiento actor reclama un acuerdo de la Legislatura de Oaxaca que tuvo por efecto material que el Municipio de S.P.P. recibiera finalmente cantidades cuyo valor adquisitivo no era equivalente al que hubiera tenido la cantidad programada si su entrega hubiera sido puntual. Además, el acto reclamado obstaculizó el ejercicio de sus atribuciones constitucionales e irrogó al Estado de Oaxaca los beneficios ligados a la retención, durante varios meses, de recursos que no le correspondían.

      Por ello, y de conformidad con las previsiones de la fracción IV del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, según la cual la sentencias deberán contener "los alcances y efectos de la sentencia fijando con precisión, en su caso ... todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda", esta Suprema Corte debe condenar al Ejecutivo demandado a satisfacer los intereses generados por las cantidades correspondientes a participaciones y aportaciones federales, indebidamente retenidas en esos dos meses y reintegradas al actor el día trece de septiembre de ese mismo año, como única vía para que se reconozca en el caso concreto la fuerza normativa de las normas constitucionales que han sido violadas, y en particular el principio de recepción íntegra de los recursos constitucionalmente reservados a las haciendas municipales.

A los efectos anteriores, este Pleno procede a instruir al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca para que en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que sea notificado de esta resolución, entregue al Municipio actor el importe correspondiente a los intereses generados por el retraso en la entrega de las aportaciones y participaciones federales que le correspondían al Municipio de S.P.P. en los meses de julio y agosto de dos mil cuatro.

Los citados intereses deberán calcularse sobre las cantidades correspondientes a participaciones y aportaciones federales, indebidamente retenidas en esos dos meses y reintegradas al actor el día trece de septiembre de ese mismo año, aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, y atendiendo al plazo durante el cual se efectuó la citada retención.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

Se sobresee en la presente controversia en los términos precisados en el séptimo considerando de esta resolución.

Con la salvedad anterior, es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

Se concede al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que le sea notificado este fallo, para que dé cumplimiento a la presente ejecutoria, en los términos y para los efectos precisados en el último considerando de la misma.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el ocho de octubre de dos mil siete, puesto a votación el proyecto, se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; el señor M.G.P. formuló salvedades respecto de algunas de las consideraciones y reservó su derecho de formular voto concurrente.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

No asistió el señor M.S.A.V.H., por estar haciendo uso de vacaciones, en virtud de haber integrado comisiones de receso.

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1. Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de dos mil seis, se añadió una octava fracción que añade al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas dentro del listado de fondos de este artículo.

2. La misma reforma modificó el texto de este artículo para quedar como sigue, la cual, sin embargo, no afecta al sentido de esta resolución por tener una vigencia posterior a la de los actos impugnados:

"Artículo 46. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente con recursos federales por un monto equivalente al 1.40 por ciento de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley.

Los montos de este fondo se enterarán mensualmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los Estados y al Distrito Federal de manera ágil y directa, de acuerdo con el porcentaje que le corresponda a cada entidad federativa conforme a la distribución de dicho fondo en el presupuesto de egresos de la Federación del ejercicio fiscal inmediato anterior.