Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 41038 |
| Fecha | 28 Febrero 2013 |
| Fecha de publicación | 28 Febrero 2013 |
| Número de resolución | 6/2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 1, 946 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto que formula el señor M.A.Z.L. de L., en relación con la sentencia de la Primera S. que resolvió la controversia constitucional 6/2012 promovida por el Poder Judicial del Estado de Nuevo León.
Por mayoría de tres votos la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la citada controversia, declarando la invalidez del acuerdo de la Legislatura del Estado de Nuevo León, de veintidós de diciembre de dos mil once, por el cual determinó desechar y ordenar el archivo del dictamen de "segunda vuelta" del expediente 7080/LXXII, que proponía aprobar la iniciativa de reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial Local, presentada por ese poder.
La S. consideró que el acuerdo impugnado contraviene los principios de jerarquía normativa que derivan del artículo 133 constitucional y de legalidad del proceso legislativo previsto en la Constitución y en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, ambos del Estado de Nuevo León, lo que trasciende a la esfera de competencia del Poder Judicial actor, al constituir un obstáculo para superar la deficiente regulación de las normas relativas a la integración y funcionamiento del Consejo de la Judicatura Estatal.
Lo anterior, toda vez que el dictamen en comento no fue sometido a la consideración del Pleno del Congreso con el quórum necesario para ser aprobado, que al tratarse de una ley constitucional, corresponde a las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura (veintiocho de los cuarenta y dos diputados).
Considerando irrelevante que el artículo 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León prevé que de no reunirse el quórum de instalación de mayoría calificada, el dictamen con iniciativa de reforma a una ley será discutido en una sesión posterior, en la cual bastará que concurran la mayoría de los diputados, ya que el propio artículo establece que el quórum de las dos terceras partes se observará cuando la asamblea acuerde esa asistencia especial por la importancia de algún asunto, lo cual debe ser considerado al someter a votación el dictamen de una iniciativa de ley constitucional.
No comparto el sentido ni las razones de la resolución, como expondré:
Contrario a la determinación de la S., desde mi punto de vista, la determinación de desechar y ordenar el archivo del dictamen de reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León es congruente con las normas que rigen a la creación de leyes en ese Estado.
La violación alegada consiste en que no se sometió a consideración del quórum necesario del Congreso que hiciera posible el cumplimiento del requisito de mayoría calificada, las dos terceras partes de los integrantes, establecida para la aprobación de las leyes constitucionales, como cataloga la Constitución Estatal a la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Pero como se advierte del acta 291 de la sesión extraordinaria de 22 de diciembre de 2011, en la que se contiene el desechamiento de la iniciativa de ley, la inasistencia de legisladores no ocurrió a consecuencia de vicios tales como la falta de notificación a los legisladores que hubieran podido impedir su presencia para la discusión y votación del dictamen o algún otro de índole semejante.(1)
Por su parte, el Reglamento Interior del Congreso, en el artículo 94(2) establece que en la sesión en que se vaya a someter a votación el dictamen de una iniciativa de ley deben concurrir al pase de lista, por lo menos, las 2/3 partes de los miembros del Congreso, y que de no reunirse el quórum señalado, el dictamen será discutido en sesión posterior, para lo cual, bastará con que concurran al pase de lista la mayoría de los diputados con la representación de la mayoría de los grupos legislativos.
En el caso, se había pospuesto la discusión de la citada iniciativa de ley en las sesiones de 20 y 21 de diciembre, por no reunirse el quórum suficiente, por lo que para esta tercera sesión era suficiente con que concurriera la mayoría de los diputados, aunque no se tratara de la mayoría necesaria para la aprobación de la iniciativa de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Y según se advierte del acta de sesión, sí se cumplió con la mayoría, pues había 24 diputados de un total de 42(3) (de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional, Partido Nueva Alianza, Partido Verde Ecologista de México, Partido del Trabajo y Partido de la Revolución Democrática), los cuales se manifestaron de manera unánime en favor de la reforma.
Sólo faltaron los diputados de la bancada del Partido Acción Nacional, cuya inasistencia es consecuencia de un conflicto de tipo político, según se advierte claramente de la intervención de la diputada del PAN J.M.F., entre otras cosas, dijo: "El grupo legislativo del Partido Acción Nacional no avalará con su voto el dictamen que las comisiones ponentes de las Unidas de Legislación y Puntos Constitucionales y de Justicia y de Seguridad Pública que someten hoy a consideración ...". Lo que constituye una manifestación política de ese instituto, que de acuerdo con la legislación vigente equivaldrá a un voto en contra.
De tal forma, que si el Reglamento Interior para el Gobierno del Congreso del Estado prevé una salida conforme con la cual si una iniciativa no es aprobada se tendrá por desechada,(4) que fue lo que ocurrió en el caso, no coincido ni con la consideración de que es fundado el concepto de invalidez ni con los efectos decretados.
Me parece que la resolución debía circunscribirse a verificar que se hubiere dado cumplimiento a las etapas del procedimiento legislativo tales como el turno a comisiones de la iniciativa, que el dictamen a discutir se haya hecho del conocimiento oportuno de los diputados, etcétera, aspectos con los cuales se cumplió. La finalidad del estudio de las violaciones al procedimiento legislativo radica en el análisis de aspectos que trasciendan a la calidad democrática de las decisiones, en el que se garantice la real participación de todos los sectores representados en los órganos legislativos.
Es cierto que la legislación del Estado otorga a la Ley Orgánica del Poder Judicial un estatus diferenciado al de una ley ordinaria, calificándola como ley constitucional, y establece un sistema dificultado para su reforma, siendo necesario para ello el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso; sin embargo, el Congreso del Estado en su reglamento tiene un procedimiento que le permite funcionar y si bien establece mayorías calificadas para determinadas sesiones o para la aprobación de ciertas leyes, ha generado mecanismos, como el previsto en el artículo 94 del Reglamento Interior del Congreso que le permiten no caer en una parálisis.
Así, la citada disposición puede ser razonable o no, al establecer un quórum para sesionar y una mayoría diferente para aprobar la reforma, pero para inaplicarla era necesario hacer un estudio del precepto y argumentar las razones que llevaran a ello, pues mientras subsista una norma que resuelve el problema que se presenta, no hay sustento para invalidar la determinación impugnada. Máxime cuando de conformidad con los artículos 151 y 152 de la Constitución Local,(5) para las adiciones o reformas a la Constitución y a las leyes constitucionales "se guardarán las mismas reglas que quedan prescritas respecto de las leyes comunes".
En consecuencia, estimo que no es viable ordenar que se reúna la mayoría del quórum necesario para su aprobación en la que sea sometida nuevamente a votación, en tanto que implica que la Corte legisle sobre la forma en que considera debe llevarse a cabo el procedimiento legislativo, lo que al no haber una declaratoria de invalidez o de inaplicación, respecto de las disposiciones vigentes y aplicables, carece de sustento.
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1. Constitución del Estado de Nuevo León
"Artículo 150. Para que las adiciones o reformas propuestas sean aprobadas, y se tengan como parte de esta Constitución, necesitarán el voto de las dos terceras partes, cuando menos, de los diputados que integran la legislatura."
"Artículo 152. Las leyes a que se refieren los artículos 45, 63, fracción XIII, 94, 95 y 118, son constitucionales y en su reforma guardarán las mismas reglas que en las de cualquier artículo de la Constitución, pudiendo ser discutidas y votadas en el mismo periodo en que sean propuestas, si así lo acordare el Congreso."
"Artículo 94. Al Poder Judicial corresponde la jurisdicción local en las materias de control de la constitucionalidad local, civil, familiar, penal y de adolescentes infractores. También garantizará la vigencia de las normas de la Constitución y leyes federales, en las materias en que estas autoricen la jurisdicción concurrente.
"El ejercicio del Poder Judicial se deposita en un Tribunal Superior de Justicia, en juzgados de primera instancia y en juzgados menores, y se expresará a través de funcionarios y auxiliares en los términos que establezcan esta Constitución y las leyes.
"En el Poder Judicial habrá un Consejo de la Judicatura del Estado, el cual tendrá las atribuciones que le señalen esta Constitución y las leyes.
"El Tribunal Superior de Justicia funcionará en Pleno, en S.s Colegiadas y en S.s Unitarias y se regirá en la forma que señale la Ley Orgánica del Poder Judicial. Tendrá el número de Magistrados que determine la ley, quienes durarán hasta veinte años en su encargo.
"El Pleno del Tribunal Superior de Justicia estará integrado por los Magistrados y funcionará con el quórum que establezca la ley. Las sesiones del Pleno serán públicas y, por excepción, secretas en los casos en que así lo exijan la moral y el interés público.
"El presidente del Tribunal Superior de Justicia será un Magistrado que no integrará S.. Será electo por el Pleno y durará en su encargo dos años sin reelección inmediata. ..."
2. "Artículo 94. En la sesión en que se vaya a someter a votación el dictamen de una iniciativa de ley, es necesario que concurran al pase de lista, por lo menos, las dos terceras partes de los miembros del Congreso, considerándose esta sesión válida para el efecto de votación. Lo mismo se observará cuando con vista de la importancia de algún asunto, la asamblea acuerde con esa asistencia especial.
"De no reunirse el quórum señalado en el párrafo anterior, el dictamen será discutido en sesión posterior, para lo cual, bastará que concurran al pase de lista la mayoría de los diputados, con la representación de la mayoría de los grupos legislativos.
"Para los efectos de este artículo se entenderá que un grupo legislativo está representado cuando asistan a la sesión la mayoría de los diputados que lo integren o el coordinador del mismo. Igualmente, para lo previsto en este artículo serán considerados como grupos legislativos los conformados al inicio de la legislatura."
"Artículo 46. Se deposita el Poder Legislativo en un Congreso que se renovará cada tres años, iniciando su mandato el 1o. de septiembre del año de la elección.
"Cada legislatura estará compuesta por veintiséis diputados electos por el principio de mayoría relativa, votados en distritos electorales uninominales, y hasta dieciséis diputados electos por el principio de representación proporcional, designados de acuerdo a las bases y formas que establezca la ley.
"A ningún partido político se le podrán asignar más de veintiséis diputaciones por ambos principios, además, tampoco a ningún partido se le podrán asignar más de catorce diputaciones por el principio de representación proporcional.
"Los diputados de mayoría relativa y de representación proporcional tendrán la misma categoría e iguales facultades y obligaciones."
4. "Artículo 112. Todo dictamen relativo a una iniciativa de ley, se conocerá y discutirá en lo general, en la inteligencia de que si no fuere aprobada en tal sentido, se tendrá por desechada. De aprobarse en lo general, en esa misma sesión, se discutirá la iniciativa de ley en lo particular, separando los artículos que lo ameriten y solamente éstos se someterán a votación de la asamblea."
5. "Artículo 151. Para las adiciones o reformas a que se refieren los artículos anteriores se guardarán las mismas reglas que quedan prescritas respecto de las leyes comunes, excepto el derecho de observaciones que no podrá ejercer el gobernador, según la fracción III del artículo 86."
"Artículo 152. Las leyes a que se refieren los artículos 45, 63, fracción XIII, 94, 95 y 118, son constitucionales y en su reforma guardarán las mismas reglas que en las de cualquier artículo de la Constitución, pudiendo ser discutidas y votadas en el mismo periodo en que sean propuestas, si así lo acordare el Congreso."
