Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 420/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS NOVENO, DÉCIMO CUARTO Y TERCERO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 17 DE ABRIL DE 2013. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO L.M.A.M.. SECRETARIA: MA. DE LA LUZ PINEDA PINEDA.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, suscitada entre Tribunales Colegiados del mismo circuito, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo, vigente hasta el dos de abril de dos mil trece, tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, tercero y cuarto del Acuerdo General N.ero 5/2001 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve siguiente, en virtud de que la posible contradicción de criterios versa sobre la materia administrativa, en la que esta S. se encuentra especializada.

No pasa inadvertido que, a partir del cuatro de octubre de dos mil once, entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que el dos de abril de dos mil trece se emitió el decreto que reformó, entre otras disposiciones, el artículo 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para excluir del conocimiento de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la solución de contradicciones de tesis suscitadas entre Tribunales Colegiados del mismo circuito.

No obstante, se tiene en cuenta que, a la fecha, aún no se han instalado los Plenos de Circuito a que alude el artículo décimo primero transitorio del mencionado decreto que establece lo siguiente:

"Décimo primero. El Consejo de la Judicatura Federal expedirá el reglamento a que hace referencia el artículo 3o. del presente ordenamiento para la implementación del sistema electrónico y la utilización de la firma electrónica.

"Asimismo el Consejo de la Judicatura Federal dictará los acuerdos generales a que refieren los artículos 41 Bis y Bis 1 del presente decreto, para la debida integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito.

"Las anteriores disposiciones deberán emitirse en un plazo de noventa días a partir de la entrada en vigor del presente decreto."

Consecuentemente, por el momento debe estarse a lo establecido por el Tribunal Pleno en el criterio que a continuación se reproduce, como fundamento de la determinación para asumir competencia en el presente asunto:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011). De los fines perseguidos por el Poder Reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que se creó a los Plenos de Circuito para resolver las contradicciones de tesis surgidas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a un mismo circuito, y si bien en el texto constitucional aprobado no se hace referencia expresa a la atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las contradicciones suscitadas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a diferentes circuitos, debe estimarse que se está en presencia de una omisión legislativa que debe colmarse atendiendo a los fines de la reforma constitucional citada, así como a la naturaleza de las contradicciones de tesis cuya resolución se confirió a este Alto Tribunal, ya que uno de los fines de la reforma señalada fue proteger el principio de seguridad jurídica manteniendo a la Suprema Corte como órgano terminal en materia de interpretación del orden jurídico nacional, por lo que dada la limitada competencia de los Plenos de Circuito, de sostenerse que a este Máximo Tribunal no le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diverso circuito, se afectaría el principio de seguridad jurídica, ya que en tanto no se diera una divergencia de criterios al seno de un mismo circuito sobre la interpretación, por ejemplo, de preceptos constitucionales, de la Ley de Amparo o de diverso ordenamiento federal, podrían prevalecer indefinidamente en los diferentes circuitos criterios diversos sobre normas generales de trascendencia nacional. Incluso, para colmar la omisión en la que se incurrió, debe considerarse que en el artículo 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, se confirió competencia expresa a este Alto Tribunal para conocer de contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito, cuando éstos se encuentren especializados en diversa materia, de donde se deduce, por mayoría de razón, que también le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferentes circuitos, especializados o no en la misma materia, pues de lo contrario el sistema establecido en la referida reforma constitucional daría lugar a que al seno de un circuito, sin participación alguna de los Plenos de Circuito, la Suprema Corte pudiera establecer jurisprudencia sobre el alcance de una normativa de trascendencia nacional cuando los criterios contradictorios derivaran de Tribunales Colegiados con diferente especialización, y cuando la contradicción respectiva proviniera de Tribunales Colegiados de diferente circuito, especializados o no, la falta de certeza sobre la definición de la interpretación de normativa de esa índole permanecería hasta en tanto no se suscitara la contradicción entre los respectivos Plenos de Circuito. Por tanto, atendiendo a los fines de la indicada reforma constitucional, especialmente a la tutela del principio de seguridad jurídica que se pretende garantizar mediante la resolución de las contradicciones de tesis, se concluye que a este Alto Tribunal le corresponde conocer de las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferente circuito." [N.ero registro IUS: 2000331. Décima Época. Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia común, tesis P. I/2012 (10a.), página 9]

De lo anterior deriva que el Pleno y las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización, no así respecto de los criterios sustentados entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito, como acontece en el presente asunto.

Sin embargo, esta Segunda S. considera que, mientras no queden debidamente habilitados y en funcionamiento los Plenos de Circuito, debe asumir el conocimiento de la presente contradicción de tesis, a fin de resolver de manera pronta la cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza jurídica para la solución de los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, de lo contrario, se prolongaría la solución del presente asunto, en claro perjuicio del orden público y del interés social.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de criterios proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la anterior Ley de Amparo, toda vez que la realiza la Juez Décimo Quinto en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien resolvió los amparos indirectos 41/2012 y 47/2012, los cuales fueron objeto de revisión con los números de RA. 210/2012 y 172/2012 ante los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes.

TERCERO. Con el propósito de dilucidar la existencia en el caso de la contradicción de tesis denunciada, se debe tener presente lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la anterior Ley de Amparo, que regulan las hipótesis específicas de tesis contradictorias entre Tribunales Colegiados de Circuito, así como también el criterio del Pleno de este Alto Tribunal, en el sentido de que, para que se configure una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito, es suficiente que se actualicen los supuestos contenidos en la jurisprudencia P./J. 72/2010, de rubro, texto y datos de publicación siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (N.. Registro IUS: 164120. Jurisprudencia. Materia común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7)

De esta tesis se colige que la instancia de la contradicción no depende de que las cuestiones fácticas sean iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa diferencia no incida, o sea, determinante para el problema jurídico resuelto.

CUARTO. De igual manera, resulta necesario, para efecto de determinar la existencia de la contradicción de criterios, atender a los antecedentes y contenido de las consideraciones de las ejecutorias pronunciadas por los Tribunales Colegiados de Circuito participantes.

El amparo en revisión RA. 172/2012, del índice del Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que derivó del juicio de amparo indirecto 47/2012, informa lo siguiente:

Antecedentes:

I) El veinte de enero de dos mil doce, ********** promovió juicio de amparo indirecto en contra del presidente de la República y otras autoridades a quienes reclamó la expedición y publicación de la Ley Aduanera (concretamente su artículo 123), así como de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de ese año, la cual modifica la regla 4.5.8 de carácter general en materia de comercio exterior para dos mil once.

II) De la demanda conoció la Juez Décimo Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal registrándola con el número de expediente 47/2012 y, seguidos los trámites de ley, dictó sentencia el ocho de mayo de dos mil doce, en el sentido de sobreseer en el juicio, respecto de la emisión de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once, concretamente de la regla número 4.5.8, reclamada al secretario de Hacienda y Crédito Público; negó el amparo con relación al artículo 123 de la Ley Aduanera y concedió la protección federal respecto de la emisión y publicación de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once.

III) En contra de este fallo, las autoridades responsables de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público interpusieron recurso de revisión, del que conoció el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito con el número RA. 172/2012, quien dictó sentencia el veintitrés de agosto de dos mil doce, en el sentido de modificar la sentencia recurrida, sobreseer en el juicio con relación a algunos actos reclamados y negar el amparo respecto de otros.

La parte que interesa de este fallo dice:

"SÉPTIMO. La autoridad recurrente expone en el único agravio:

"...

"Los argumentos reseñados son esencialmente fundados. En efecto, la Jueza Federal en el fallo recurrido estimó, en esencia, que la autoridad administrativa fue omisa en explicar los motivos por los que expidió la regla reclamada, con lo cual violó la garantía que tutela el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que todo acto de autoridad debe estar motivado. Tal consideración de la Jueza Federal es incorrecta, puesto que basta con la circunstancia de que para la publicación de las reglas de carácter general, la autoridad emisora se apoye en los artículos 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación y 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, que la facultan para emitir dichas reglas, requisitos suficientes para que éstas sean legales, sin que exista obligación de motivar su expedición. Es menester precisar que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecutoria de seis de agosto de dos mil cuatro, emitida con motivo de la contradicción de tesis 84/2001-SS, de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 106/2004, con registro 180549, de rubro: ‘PEDIMENTO DE IMPORTACIÓN. LA REGULACIÓN DE LOS DATOS QUE DEBE CONTENER, ASÍ COMO DE LA INFRACCIÓN EN QUE SE INCURRE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 184, FRACCIÓN III, DE LA LEY ADUANERA, AL OMITIR ALGUNO DE ELLOS O MANIFESTARLOS EN FORMA INEXACTA O FALSA DANDO LUGAR A QUE SE ALTERE LA INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, NO SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.’; en cuanto a la naturaleza de las reglas generales en materia de comercio exterior, así como los principios constitucionales que rigen su expedición, estableció que las mencionadas disposiciones de observancia general son una especie de ‘reglas generales administrativas’, actos materialmente legislativos, cuyo dictado encuentra fundamento en una cláusula habilitante prevista en una ley o en un reglamento, al tenor de la cual una autoridad administrativa diversa al presidente de la República es dotada de la atribución para emitir disposiciones generales, cuya finalidad es pormenorizar lo previsto en una ley o en un reglamento, generalmente con el objeto de regular cuestiones de carácter técnico que, por su complejidad o minuciosidad, es conveniente sean desarrolladas por una autoridad administrativa que, atendiendo a su elevado nivel de especialización puede levantar de la realidad cambiante, con mayor oportunidad y precisión, las particularidades de los fenómenos sociales que ameritan ser normados. También, la Segunda S. destacó que, en el orden jurídico federal, las reglas generales administrativas se ubican por debajo de las leyes del Congreso de la Unión y de los reglamentos del presidente de la República, son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular del Ejecutivo Federal con base en una disposición de observancia general formalmente legislativa o formalmente reglamentaria que contiene una cláusula habilitante que, a su vez, se sustenta constitucionalmente en lo dispuesto, entre otros, en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I y 90 de la Constitución General de la República. La Segunda S. indicó que atendiendo al origen de la facultad para emitir reglas generales administrativas, así como a su jerarquía, pueden señalarse como notas que las distinguen de otras disposiciones de observancia general, las siguientes: 1. Las reglas generales administrativas, al ser expedidas con base en una habilitación legal o reglamentaria, se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión o de las Legislaturas Locales, así como de los reglamentos del presidente de la República o de los gobernadores de los Estados. 2. Al encontrarse sujetas al principio de primacía de la ley y al diverso de primacía reglamentaria, las referidas reglas administrativas no pueden derogar, limitar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios. Incluso, para su validez deben acatar los diversos derechos fundamentales que tutela la Constitución General de la República y, además, las condiciones formales y materiales que para su emisión se fijen en la respectiva cláusula habilitante. 3. La habilitación para expedir disposiciones de observancia general no puede conferirse en una materia que constitucionalmente esté sujeta al principio de reserva de la ley. 4. Las reglas generales administrativas son emitidas por órganos del Estado y, por ende, sin rebasar lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante pueden vincular a los gobernados y precisar el alcance de los deberes y obligaciones que legalmente les corresponden. 5. La emisión de las reglas generales administrativas puede sujetarse por el órgano que establezca la respectiva cláusula habilitante, al desarrollo de un procedimiento previo en el que se cumplan determinadas formalidades que estime convenientes el órgano habilitante. Asimismo, la Segunda S. en la ejecutoria de la contradicción de tesis en comento, expuso lo siguiente: ... Ahora bien, una vez precisado el contexto constitucional que rige la expedición de las reglas generales administrativas, es necesario señalar que la emisión y publicación de las Reglas Generales en Materia de Comercio Exterior denominadas anteriormente ‘Resolución Miscelánea de Comercio Exterior’ y actualmente ‘Reglas Generales en Materia de Comercio Exterior’, se ha realizado señalando como fundamento para ello lo dispuesto en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, por lo que, como se precisa a continuación, ese tipo de reglas generales de ninguna manera se rigen por lo dispuesto en el artículo 35 de este último código ni, menos aún, en el párrafo penúltimo de su artículo 33. Los referidos preceptos señalan: Código Fiscal de la Federación. ‘Artículo 33.’ (se transcribe). ‘Artículo 35.’ (se transcribe). Ley del Servicio de Administración Tributaria. ‘Artículo 14.’ (se transcribe). De la lectura de la transcripción que antecede se advierte que la S. concluyó en su estudio, que atendiendo a la naturaleza de las Reglas Generales en Materia de Comercio Exterior emitidas por el jefe del Servicio de Administración Tributaria, así como a los principios constitucionales y legales que rigen su expedición; en ellas, sí es posible, válidamente, regular obligaciones de los gobernados, siempre y cuando con ello no se vaya más allá o se rebase lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante, lo que implica que las referidas disposiciones de observancia general sí pueden vincular a los gobernados, siempre y cuando respeten los principios constitucionales que norman su expedición y, además, la obligación respectiva tenga sustento en un acto formalmente legislativo o reglamentario, ya que atendiendo a los principios de primacía legal y reglamentaria, las disposiciones de aquella naturaleza deben apegarse fielmente a la voluntad del órgano dotado de la potestad normativa, prevista expresamente en la Constitución General de la República que habilitó a la autoridad administrativa correspondiente. Ahora bien, en la especie, el jefe del Servicio de Administración Tributaria, para la emisión de las reglas, se apoyó en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación que establecen lo siguiente: Ley del Servicio de Administración Tributaria. ‘Artículo 14.’ (se transcribe). El jefe del Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones siguientes: (se transcribe). Código Fiscal de la Federación. ‘Artículo 33.’ (se transcribe). Los preceptos legales transcritos rigen la expedición de las reglas generales en materia de comercio exterior que emite el jefe del Servicio de Administración Tributaria, quien está facultado para expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, así como para publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; las cuales, como ya se precisó, sí pueden vincular a los gobernados y regular obligaciones para éstos, siempre y cuando con ello no se vaya más allá o se rebase lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante, pues las reglas no son criterios interpretativos que sostengan las autoridades fiscales, los que en ningún momento serán obligatorios para los gobernados, sino que sí son de cumplimiento obligatorio. Debe destacarse que las reglas generales administrativas, como lo sostuvo la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la contradicción de tesis 84/2001-SS, son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular del Ejecutivo Federal con base en una disposición de observancia general o formalmente reglamentaria que contiene una cláusula habilitante que, a su vez, se sustenta constitucionalmente en lo dispuesto, entre otros, en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De ahí que si la autoridad administrativa está constitucional y legalmente facultada para emitir las reglas de carácter general en materia de comercio exterior, basta que el jefe del Servicio de Administración Tributaria, en la emisión de la regla reclamada, invoque los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación que lo facultan para su emisión, sin que sea necesario que en el cuerpo de ésta, explique o justifique las razones por las que la emitió, es decir, no está obligado a explicar los motivos por los cuales la expidió, ni motivar su vinculación con el gobernado ni tampoco en cuanto a su cumplimiento. Sirven de apoyo por las razones que informan, las tesis 1a./J. 41/2007 y 2a. LXXXII/2007, con registros 172518 y 172079, respectivamente, emitidas por la Primera y por la Segunda S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del tenor y datos de identificación siguientes: ‘COMERCIO EXTERIOR. EL ACUERDO RELATIVO A LA SALVAGUARDA AGROPECUARIA DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE, MEDIANTE EL CUAL SE DETERMINAN LAS MERCANCÍAS COMPRENDIDAS EN LAS FRACCIONES Y CON LAS TASAS ARANCELARIAS QUE SE INDICAN, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 5 DE MARZO DE 2001, NO VIOLA EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe). ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, EN USO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 131, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.’ (se transcribe). Atento a lo expuesto, es que resultan esencialmente fundados los agravios expuestos por la recurrente y, por ende, es ilegal el otorgamiento del amparo y protección de la Justicia Federal que decretó la Jueza de Distrito, con base en el argumento de que la autoridad administrativa debió motivar la regla impugnada. En mérito de lo anterior, tomando en cuenta que resultó fundado el agravio de la autoridad recurrente y suficiente para revocar la protección constitucional otorgada, con fundamento en el artículo 91 de la Ley de Amparo, procede analizar el diverso argumento que omitió analizar la Jueza de Distrito, en el que se sostiene que la autoridad administrativa no establece los motivos que la llevaron a dar un trato diferenciado al resto de las mercancías de la tarifa, a las mercancías de los capítulos 50 a 64 de la tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación. ... En tal virtud, al ser esencialmente fundados los agravios, procede negar el amparo solicitado. Similar criterio sostuvo este Tribunal Colegiado, al resolver bajo la ponencia del Juez comisionado como Magistrado F.J.R.P., el recurso de revisión RA. 114/2012, en sesión de nueve de agosto de dos mil doce. Finalmente, no pasa inadvertido para este Tribunal Colegiado de Circuito el escrito de manifestaciones que vierte la parte quejosa; sin embargo, no ha lugar a realizar pronunciamiento alguno al respecto, en razón de que el Más Alto Tribunal del País ha determinado que los alegatos no forman parte de la litis del juicio de amparo. Sirve de apoyo a la consideración expuesta la jurisprudencia 27/94 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación, tomo 80, agosto de 1994, página 14, que dispone: ‘ALEGATOS. NO FORMAN PARTE DE LA LITIS EN EL JUICIO DE AMPARO.’ (se transcribe)."

II. El amparo en revisión RA. 210/2012, del índice del Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que derivó del juicio de amparo indirecto 41/2012, revela lo siguiente:

Antecedentes:

I) Con fecha diecisiete de junio de dos mil doce ********** promovió demanda de amparo indirecto en contra del presidente de la República y otras autoridades, a quienes reclamó la expedición y publicación de la Ley Aduanera (concretamente el artículo 123), así como de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once y sus anexos.

II) De la demanda de amparo conoció la Juez Décimo Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal con el número de expediente 41/2012 quien, una vez integrados los autos, dictó sentencia el cuatro de junio de ese año negando el amparo respecto del artículo 123 de la Ley Aduanera, y concediendo la protección federal con relación a la emisión y publicación de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once, concretamente la regla número 4.5.8.

III) Inconforme con este fallo, las autoridades responsables de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público interpusieron recurso de revisión del que conoció el Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito con el número de toca AR. 210/2012, quien emitió sentencia el veintinueve de agosto de ese año.

La parte que interesa de este fallo dice:

"SEXTO. Toda vez que sigue vigente el principio de que, al ser la procedencia de la acción constitucional de orden público, su análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no y en cualquier instancia del juicio tal como establece el artículo 73, fracción XVIII, último párrafo, de la Ley de Amparo, este Tribunal Colegiado estima que ha sobrevenido una causa de improcedencia respecto del acto reclamado consistente en la expedición y orden de publicación de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once y sus anexos 1 y 2, particularmente, por lo que respecta a la modificación del primer párrafo de la regla 4.5.8, en virtud de que fue reformada a través de la Novena Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once y su anexo 1, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de mayo de dos mil doce y, por ende, debe concluirse que tal reforma constituye un acto nuevo que ha sustituido al reclamado. En apoyo de lo anterior, se invoca la jurisprudencia P./J. 122/99, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, noviembre de 1999, página 28, Novena Época, cuyos rubro y texto son: ‘IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA.’ (se transcribe). Así como, en lo conducente, la diversa jurisprudencia P./J. 89/97 y tesis P. LIII/2008, aprobadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultables, respectivamente, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VI, diciembre de 1997 y XXVII, junio de dos mil ocho, Novena Época, páginas 10 y 17, cuyos rubros y textos son: ‘LEYES, AMPARO CONTRA. CUANDO SE REFORMA UNA LEY DECLARADA INCONSTITUCIONAL O SE SUSTITUYE POR UNA DE CONTENIDO SIMILAR O IGUAL, PROCEDE UN NUEVO JUICIO POR TRATARSE DE UN ACTO LEGISLATIVO DISTINTO.’ (se transcribe). ‘SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE QUEJA POR EXCESO O DEFECTO DE EJECUCIÓN O EN LA QUEJA DE QUEJA. SON INATENDIBLES LOS TEMAS REFERENTES A LA IDENTIDAD EXISTENTE ENTRE EL TEXTO CONTRA EL QUE SE CONCEDIÓ LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL Y EL QUE LO REFORMÓ, PUES BASTA CON QUE SE PRODUZCA UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA QUE DEJE DE OPERAR EL AMPARO OTORGADO CONTRA UN ACTO LEGISLATIVO ANTERIOR.’ (se transcribe). Para demostrar lo expuesto se tiene que en el juicio del que deriva el presente recurso, la quejosa impugnó como actos reclamados, entre otros, la expedición y orden de publicación de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once y sus anexos 1 y 2, particularmente, la modificación del primer párrafo de la regla 4.5.8. Por otra parte, acorde a las consideraciones que rigen la sentencia recurrida, se advierte que el amparo concedido a la peticionaria de garantías fue para el efecto de desincorporar de su esfera jurídica la aplicación de la resolución aludida, en particular, la regla 4.5.8, respecto de los capítulos 50 a 64 de la tarifa de los impuestos generales de importación y exportación. Sin embargo, el veinticuatro de mayo de dos mil doce, en el Diario Oficial de la Federación se publicó la Novena Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once, y su anexo 1. Lo anterior se aprecia de la siguiente transcripción, en cuya parte medular se estableció: (se transcribe). Luego, al haberse reformado la regla 4.5.8, en la Novena Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once y su anexo 1, publicada el veinticuatro de mayo de dos mil doce, en el Diario Oficial de la Federación, debe concluirse que el acto reclamado en el juicio de amparo y por el cual se concedió la protección constitucional a la quejosa ya no puede surtir efecto legal, pues ha sido reformado y como consecuencia de ello ha cesado en sus efectos. No pasa inadvertido que la regla de carácter en materia de comercio exterior, fue analizada por la a quo como el acto de aplicación del artículo 123 de la Ley Aduanera, respecto del cual negó el amparo solicitado; sin embargo, aun en ese supuesto se aplican para su procedencia las mismas reglas del amparo contra leyes. Así las cosas, en términos de la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, al actualizarse una causa de improcedencia respecto del acto reclamado consistente en la regla 4.5.8, primer párrafo, de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2011; este órgano colegiado, con fundamento en el artículo 91, fracción IV, de la ley de mérito, procede a revocar el amparo concedido a la quejosa y, como consecuencia, sobreseer el juicio de garantías, con fundamento en la fracción III del artículo 74 del ordenamiento legal indicado. Las anteriores consideraciones tienen sustento, por analogía, en lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 96/2009, en sesión de quince de marzo de dos mil once donde, al impugnarse en principio la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal y diversos preceptos de Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal y, posteriormente, al reformarse tales ordenamientos, se llegó a la determinación de sobreseer el juicio de garantías por cesación de efectos, tal como se aprecia a continuación: (se transcribe). En vista de las consideraciones que preceden, procede hacer extensivo el sobreseimiento decretado respecto de la aprobación, promulgación, expedición, refrendo y publicación del artículo 123 de la Ley Aduanera, regido por el considerando quinto del fallo impugnado relativo a la negativa del amparo solicitado pues, se reitera, la a quo consideró como acto de aplicación de tal precepto a la regla 4.5.8, primer párrafo, de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2011. Luego, advertida la causal de improcedencia que ha sobrevenido por el acto de aplicación, debe sobreseerse -también- por la ley. Aplica a lo expuesto, en lo conducente, la jurisprudencia 2a./J. 71/2000, aprobada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XII, agosto de 2000, página 235, cuyos rubro y texto son: ‘LEYES, AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN.’ (se transcribe)."

III. El amparo en revisión RA. 131/2012, del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que derivó del amparo indirecto 99/2012, revela lo siguiente:

Antecedentes:

I) El tres de febrero de dos mil doce ********** promovió demanda de amparo indirecto en contra del presidente de la República y otras autoridades, a quienes reclamó la expedición y publicación de la Ley Aduanera (concretamente su artículo 123), así como de la regla 4.5.8 de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once, publicados el veintisiete de diciembre de dos mil once.

II) De la demanda conoció el Juez Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal con el número de expediente 99/2012 quien, una vez integrados los autos, dictó sentencia el trece de marzo de dos mil doce, en el sentido de negar el amparo respecto de la Ley Aduanera, y conceder el amparo con relación a la emisión y publicación de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once, publicados el veintisiete de diciembre de dos mil once, concretamente la regla 4.5.8.

III) Inconforme con esta sentencia, la autoridad responsable, jefe del Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, interpuso recurso de revisión del que conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito con el número de toca RA. 131/2012, quien dictó sentencia el trece de junio de dos mil doce, confirmando la sentencia recurrida en la parte que fue objeto de revisión.

La parte que interesa de este fallo dice:

"SEXTO. Como se observa, el jefe del Servicio de Administración Tributaria llevó a cabo la modificación a las reglas generales de comercio exterior para dos mil once, concretamente en la regla 4.5.8 -que es la que específicamente reclama la quejosa-, estableció que, además de las armas, municiones, mercancías explosivas, radiactivas, nucleares y contaminantes; precursores químicos y químicos esenciales, diamantes, brillantes, rubíes, zafiros, esmeraldas y perlas naturales o cultivadas o las manufacturas de joyería hechas con metales preciosos o con las piedras o perlas mencionadas; artículos de jade, coral, marfil y ámbar; vehículos; no podrán ser objeto del régimen de depósito fiscal, las mercancías clasificadas en los artículos 50 a 64 de la tarifa de los impuestos generales de importación y exportación, salvo que las introduzcan las empresas de la industria automotriz terminal o manufacturera de vehículos de autotransporte. Sin embargo, de la lectura integral de la resolución de modificaciones en cuestión, no se desprende que el jefe del Servicio de Administración Tributaria haya expuesto las razones o circunstancias que justificaran el carácter técnico y operativo que sustentara la determinación de llevar a cabo dicha modificación, esto es, los motivos por los que determinó prohibir que las mercancías clasificadas en los capítulos 50 a 64 de la tarifa de los impuestos generales de importación y exportación, sean objeto del régimen de depósito fiscal, lo cual resultaba necesario, a fin de salvaguardar la garantía de legalidad de debida fundamentación y motivación, y de seguridad jurídica consagradas por el artículo 16 de la Constitución Federal, precepto conforme al cual el requisito de motivación consiste en la expresión de las razones particulares o causas especiales por las que la autoridad emite un acto. Ilustra lo anterior la siguiente jurisprudencia: ‘MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE.’ (se transcribe). En este orden de ideas, si el jefe del Servicio de Administración Tributaria no expuso los motivos, circunstancias o razones particulares que haya tenido para emitir la Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2011 y sus anexos 1 y 2, específicamente la regla 4.5.8., es decir, de manera particularizada los motivos por los que determinó que no pueden ser objeto del régimen de depósito fiscal las mercancías clasificadas en los capítulos 50 a 64 de la tarifa de los impuestos generales de importación y exportación, dado que únicamente se limitó a indicar dicha prohibición, es de concluirse que, como lo consideró el Juez de Distrito, su actuar resulta violatorio de las garantías antes mencionadas, al no haber dado a conocer al particular las razones que justificaran su determinación de impedir que tales mercancías sean objeto del régimen de depósito fiscal, por lo que incumplió con el requisito de motivación exigido por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, se estima necesario puntualizar que la circunstancia de que el jefe del Servicio de Administración Tributaria se encuentre facultado para emitir reglas en las que señaló las mercancías que no pueden ser objeto del régimen de depósito fiscal, no lo exime de observar la garantía de debida motivación, ya que considerar lo contrario haría nugatoria dicha garantía para el particular que se encuentra en el supuesto de esa norma, al desconocer los motivos que tuvo la autoridad para expedir una modificación a la Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2011, que en otro momento le permitían introducir sus mercancías bajo ese régimen; de modo que por la propia naturaleza de las reglas se estima que cualquier modificación está sujeta a la exigencia de motivación, la cual debe constreñirse a cuestiones técnicas y operativas sobre materias específicas, ya que para ello debe tomarse en consideración que en el caso no existe una exposición de motivos en la que se sustente la motivación de que se habla, por emanar dichas reglas y sus modificaciones de la autoridad en la que se deposita dicha facultad, y no así como en el caso de los actos legislativos propios del Congreso de la Unión; de ahí que los argumentos expuestos en el único agravio hecho valer resulten infundados. A lo anterior resulta aplicable la siguiente tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito, invocada por el Juez de Distrito en la sentencia recurrida, cuyo criterio comparte este órgano colegiado: ‘REGLAS DE CARÁCTER GENERAL EMITIDAS POR EL JEFE DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. CUÁNDO SE CUMPLE CON LA OBLIGACIÓN DE FUNDARLAS Y MOTIVARLAS.’ (se transcribe)."

El examen de estas consideraciones sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes revela que no existe la contradicción de criterios denunciada con relación al Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión RA. 210/2012, y los dos Tribunales Colegiados de Circuito restantes, en tanto que aquel órgano colegiado no se pronunció respecto del problema jurídico en cuanto al fondo, ya que estimó que, en el caso, se actualizaba una causal de improcedencia y, por ello, resolvió sobreseer en el juicio, respecto de la expedición y publicación de la Quinta Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil once, particularmente la regla 4.5.8, por haber cesado sus efectos al haber sido reformada ésta y no poder surtir efecto legal alguno e hizo extensivo el sobreseimiento respecto de la emisión y publicación del artículo 123 de la Ley Aduanera. De ahí que no exista la contradicción de criterios entre el sustentado por el Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y los que emitieron los Tribunales Colegiados Tercero y Noveno de esa misma materia y circuito en las ejecutorias ya referidas.

QUINTO. En cambio, las resoluciones del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Noveno de esa misma materia y circuito, revelan la existencia de la contradicción de criterios, debido a que ambos órganos colegiados analizaron un mismo problema jurídico y arribaron a conclusiones diversas.

El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión RA. 131/2012, determinó que, a fin de salvaguardar la garantía de motivación consagrada en el artículo 16 constitucional, resulta necesario que el jefe del Servicio de Administración Tributaria exponga las razones y circunstancias que justifiquen el carácter técnico y operativo que sustenta la determinación de llevar a cabo la modificación a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior, pues la circunstancia de que éste se encuentre facultado para emitir reglas en las que señale las mercancías que no pueden ser objeto del régimen de depósito fiscal, no lo exime de observar la garantía de debida motivación, pues considerar lo contrario haría nugatoria esta garantía para el particular, al desconocer los motivos que tuvo la autoridad para expedir la modificación a estas reglas que constituyen cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya emisión debe motivarse, a fin de que se delimite de modo razonado el aspecto sobre el cual se reglamenta una obligación de índole técnica, tanto en sus particularidades como en sus demás exigencias que, según la naturaleza del caso, resultan indispensables para el correcto cumplimiento de las disposiciones fiscales.

Por su parte, el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver los amparos en revisión RA. 172/2012 y RA. 114/2012, sostuvo un criterio diverso, pues consideró que las reglas generales administrativas se emiten con base en una disposición de observancia general o formalmente reglamentaria que contiene una cláusula habilitante que, a su vez, se sustenta constitucionalmente, entre otros, en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I y 90 de la Constitución Federal. De ahí que si la autoridad administrativa está legalmente facultada para emitir las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior, basta que el jefe del Servicio de Administración Tributaria invoque los artículos que lo facultan para su emisión, sin que sea necesario que en el cuerpo de ésta se explique o justifique las razones por las que se emite.

Sobre esta base, se tiene que el tema de contradicción consiste en determinar si para cumplir con el requisito de motivación que tutela el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario que el jefe del Servicio de Administración Tributaria, al modificar Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior, exponga los motivos o circunstancias que lo llevan a emitirlos.

Sin que obste para la procedencia de este punto de contradicción la circunstancia de que haya sido modificada la regla 4.5.8 de las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para el dos mil once, la cual fue analizada por los Tribunales Colegiados por la diversa resolución, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de mayo de dos mil doce, porque el ordenamiento vigente para efectos de esta contradicción, conserva la misma regulación.

"NOVENA. Resolución de Modificaciones a las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2011 y su Anexo 1.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Con fundamento en los artículos 16 y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 1o. y 144 de la Ley Aduanera; 33, fracción I, inciso g) del Código Fiscal de la Federación; 14, fracción III de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 3, fracción XXII del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, el Servicio de Administración Tributaria resuelve expedir la:

NOVENA RESOLUCIÓN DE MODIFICACIONES A LAS REGLAS DE CARÁCTER GENERAL EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR PARA 2011 Y SU ANEXO 1.

Primero. Se realizan las siguientes reformas, adiciones y derogaciones a la resolución que establece las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2011, publicada en el DOF el 29 de julio de 2011:

A. Se reforman las siguientes reglas:

• 1.3.3. tercer párrafo.

• 3.1.31.

• 3.5.9. fracción I, incisos a) y c) y segundo párrafo.

• 3.8.1., apartado L, párrafos primero; segundo, fracción III, segundo párrafo; tercero y cuarto, y el octavo párrafo de la regla.

• 3.8.3. segundo párrafo.

• 3.8.5. fracción XIII.

• 4.5.8. primer párrafo.

...

4.5.8. Para los efectos del artículo 123 de la ley, no podrán ser objeto del régimen de depósito fiscal las armas, municiones, mercancías explosivas, radiactivas, nucleares y contaminantes; precursores químicos y químicos esenciales, los diamantes, brillantes, rubíes, zafiros, esmeraldas y perlas naturales o cultivadas o las manufacturas de joyería hechas con metales preciosos o con las piedras o perlas mencionadas; relojes; los artículos de jade, coral, marfil y ámbar; ni vehículos, excepto los vehículos clasificados en las fracciones arancelarias 8703.21.01 y 8704.31.02, y en la partida 87.11 de la TIGIE; ni mercancías clasificadas en los capítulos 50 a 64 de la TIGIE.

...

Artículo transitorio

Único. La presente resolución entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el DOF.

Atentamente,

México, D.F., a 16 de mayo de 2012. El jefe del Servicio de Administración Tributaria, A.G.O.M.. Rúbrica."

SEXTO. Estudio. Esta Segunda S. considera que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que se presenta en las consideraciones siguientes,

Por principio, se estima necesario precisar la naturaleza jurídica de las reglas generales en materia de comercio exterior y, para tal efecto, se debe señalar que esta Segunda S., al resolver por unanimidad de votos la contradicción de tesis 84/2001-SS, en sesión del día seis de agosto de dos mil cuatro, determinó que las reglas generales en materia de comercio exterior son disposiciones de observancia general que constituyen actos materialmente legislativos, cuyo dictado encuentra fundamento en una cláusula habilitante prevista en una ley o en un reglamento, al tenor del cual una autoridad administrativa diversa al presidente de la República es dotado de la atribución para emitir disposiciones generales, cuya finalidad es pormenorizar lo previsto en una ley o en un reglamento, generalmente con el objeto de regular cuestiones de carácter técnico que, por su complejidad o minucia, es conveniente, sean desarrolladas por una autoridad administrativa que, atendiendo a su elevado nivel de especialización, puede levantar de la realidad cambiante, con mayor oportunidad y precisión las particularidades de los fenómenos sociales que ameritan ser normados.

De igual manera, cabe señalar que el Pleno de este Alto Tribunal resolvió que esta facultad que el Congreso de la Unión confiere a una autoridad administrativa para expedir reglas generales administrativas, no conlleva una delegación de facultades legislativas, ni pugna con el principio de división de poderes, y que en el orden jurídico nacional las reglas generales administrativas se ubican por debajo de las Leyes del Congreso de la Unión y de los reglamentos del presidente de la República, ya que son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular del Ejecutivo Federal, con base en una disposición de observancia general formalmente legislativa o reglamentaria que contiene una cláusula habilitante, que a su vez se sustenta en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I y 90 de la Constitución Federal, que dicen:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los poderes de la Unión."

"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:

"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."

"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

"La (sic) leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado."

Ilustra lo anterior las siguientes tesis P. XIII/2002, 2a./J. 143/2002 y P. XII/2002 de este Alto Tribunal, que señalan:

"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, INCISO A), DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Al establecer el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera, vigente en mil novecientos noventa y seis, la autorización al secretario de Hacienda y Crédito Público para expedir reglas generales que sirvan para precisar los requisitos y datos que deben reunir las facturas comerciales de las mercancías que se importan a territorio nacional, cuando su valor en aduana se determine conforme al valor de la transacción y la cuantía de dichas mercancías exceda de la cantidad que también precisarán esas reglas, no contraviene lo dispuesto en los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, pues con exclusión de las facultades conferidas al presidente de la República en los mencionados dispositivos constitucionales, el Congreso de la Unión puede expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia; esto es, mientras el mencionado órgano legislativo no interfiera en la formación de los decretos, reglamentos, acuerdos u órdenes, que corresponde al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente a las secretarías de Estado la atribución de emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley específica." (N.. Registro IUS: 187115, [TA], Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2002, página 5)

"DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al presidente de la República le otorgaron en la propia Constitución la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso H), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior." (N.. Registro IUS: 185404 [J], Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2002, página 239)

"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las secretarías de Estado a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues aquel órgano legislativo no se despoja de una facultad propia, lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. Lo anterior se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de esos detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública; de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado, como integrantes de la administración pública federal y conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión." (N.. Registro IUS: 187113 [TA], Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2002, página 8)

En el caso particular, la emisión y publicación de las Reglas Generales en Materia de Comercio Exterior la realiza la autoridad, con fundamento en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, preceptos legales que señalan que el jefe del Servicio de Administración Tributaria está facultado para expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, así como para publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes.

Los numerales en comentario establecen:

"Artículo 14. El presidente del Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"III. Expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, haciendo del conocimiento de la Junta de Gobierno aquellas que considere de especial relevancia."

"Artículo 33. Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades, estarán a lo siguiente:

"I.P. asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán:

"...

"g) Publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año. Las resoluciones que se emitan conforme a este inciso y que se refieran a sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, no generarán obligaciones o cargas adicionales a las establecidas en las propias leyes fiscales."

Los numerales transcritos rigen la expedición de las reglas generales en materia de comercio exterior que emite el jefe del Servicio de Administración Tributaria, quien está facultado para expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficazmente la legislación fiscal y aduanera y, sobre esta base, las reglas citadas sí pueden vincular a los gobernados y regular obligaciones para éstos, siempre que no rebasen lo dispuesto en la cláusula habilitante respectiva.

Por tanto, para cumplir con los mandamientos que impone el artículo 16 constitucional, basta que la autoridad administrativa esté constitucional y legalmente facultada para emitir las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior, en el caso particular, resulta suficiente que el jefe del Servicio de Administración Tributaria cite como fundamento para emitir las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación que lo facultan para expedirlas, y sin que sea necesario que éste explique o mencione las razones por las cuales ejerce sus atribuciones en la materia, ya que así como acontece con las leyes en sentido formal, basta la existencia de situaciones sociales que reclamen ser legalmente reguladas para que se colme el requisito de la motivación que, por mandato constitucional, deben observar todos los actos autoritarios.

Sobre esta base, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que a continuación se indica:

-Las reglas referidas son disposiciones de observancia general y, por tanto, actos materialmente legislativos que tienen su fundamento en una cláusula habilitante prevista en una ley o en un reglamento al tenor del cual se faculta a la autoridad administrativa para emitirlas. Así, para que dichas reglas cumplan con los requisitos de fundamentación y motivación exigidos por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es suficiente con que el J. del Servicio de Administración Tributaria cite alguno de los supuestos legales que lo facultan para expedirlas, esto es, por ejemplo, los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, que lo autorizan para expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, sin que sea necesario que adicionalmente exponga las causas o razones por las cuales ejerce sus atribuciones en la materia, ya que como acontece con las leyes en sentido formal, basta la existencia de situaciones sociales que reclamen ser legalmente reguladas para que se colme el requisito de motivación que, por mandato constitucional, deben observar todos los actos de autoridad.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-No existe la contradicción de tesis entre el Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y los Tribunales Colegiados Tercero y Noveno de esa materia y circuito, por las razones expuestas en el considerando cuarto de este fallo.

SEGUNDO.-Existe la contradicción de tesis entre los Tribunales Colegiados Tercero y Noveno en Materia Administrativa del Primer Circuito.

TERCERO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. que se contiene en el considerando último de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.F.F.G.S., L.M.A.M., A.P.D. y Ministro presidente S.A.V.H.. La señora M.M.B.L.R. estuvo ausente e hizo suyo el asunto el señor M.L.M.A.M..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.