Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 238/2013. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO Y EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO QUINTO CIRCUITO. 14 DE AGOSTO DE 2013. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS. AUSENTE: S.A.V.H.. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: A.T.S..

CONSIDERANDO:

6. PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, del Tribunal Pleno de este Máximo Tribunal, en virtud de que el tema sobre el que versa la posible contradicción de criterios entre Tribunales Colegiados de distinto circuito, corresponde a la materia administrativa, en la que esta Segunda Sala se encuentra especializada.

7. Resulta ilustrativa la tesis P. I/2012 (10a.) del Pleno de este Máximo Tribunal, con el rubro y datos de publicación siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011)." [Tesis P. I/2012 (10a.), aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 9, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012 de la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, número de registro IUS: 2000331]

8. SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, toda vez que fue formulada por el Magistrado presidente del Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, órgano jurisdiccional que emitió uno de los criterios denunciados como divergentes.

9. TERCERO. Con el propósito de establecer si existe o no la contradicción de tesis denunciada, resulta conveniente transcribir, para su posterior análisis, las consideraciones en que se apoyaron las respectivas resoluciones de los Tribunales Colegiados contendientes.

10. I. El Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, al resolver el amparo en revisión 275/2012, en sesión de once de abril de dos mil trece, sostuvo, en la parte que interesa, lo siguiente:

"SÉPTIMO. Son infundados los motivos de inconformidad que aduce la recurrente **********. ... Como ya se indicó, son infundados los motivos de inconformidad que aduce la recurrente, sin embargo, para poder resolver si el sobreseimiento en el juicio constitucional es apegado a derecho o no, es necesario analizar si la ley reclamada, con su sola entrada en vigor afecta la esfera jurídica de la quejosa, o bien, para ello, se requiere de un acto posterior de aplicación de dicha ley, esto es, si ésta tiene el carácter de autoaplicativa o heteroaplicativa, y entonces, es necesario establecer la diferencia que existe entre una y otra norma. Ahora bien, en relación a dicho tema, nuestro Máximo Tribunal de Justicia de la Nación, en jurisprudencia que más adelante se cita, ha señalado la diferencia que se da entre ese tipo de normas, precisando que la distinción de las leyes autoaplicativas y heteroaplicativas se establece en términos del concepto de individualización incondicionada, es decir, al acaecimiento del acto necesario para que el ordenamiento jurídico adquiera su individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso, comprende el acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. Asimismo, dijo dicho Tribunal Supremo, que el concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, ya que permite conocer, en cada caso particular, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada, por tanto, una ley se considerará autoaplicativa cuando las obligaciones que de ella deriven, nacen desde la entrada en vigor de ésta, independientemente de que no se actualice condición alguna, y en tal virtud, el juicio de amparo podrá ser promovido desde tal instante, pues se trata de disposiciones que, acorde al imperativo que contienen, vinculan al gobernado a su cumplimiento en forma inmediata, en razón de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. También sostuvo el citado tribunal, que cuando la aplicación jurídica o material de una norma está sometida a la realización de un hecho futuro incierto, ésta tendrá el carácter de heteroaplicativa, ya que las obligaciones de hacer o no hacer no surgen de manera inmediata por la entrada en vigor de tal disposición, sino que requieren de un acto diverso de aplicación que condicione su aplicación y, en consecuencia, será hasta ese momento, en que la esfera jurídica del quejoso se vea afectada, y atendiendo a dichos supuestos para la promoción del juicio de amparo, dijo el Tribunal Supremo, se debe atender a lo siguiente: a) Cuando la individualización de la ley impugnada no está sujeta a condición alguna y, por ende, trasciende a la esfera jurídica del quejoso desde su entrada en vigor, el juicio de amparo podrá interponerse dentro de los treinta días siguientes al en que esto acontezca. b) Si la individualización de la ley está condicionada a que se verifique un acto concreto de aplicación, el plazo para promover el juicio de garantías es de quince días contados a partir del día siguiente al en que surte efectos la notificación de ese acto, al en que tenga conocimiento de él o se manifieste sabedor del mismo, plazo el cual, también se aplica en tratándose de leyes autoaplicativas que no se impugnan con motivo de su entrada en vigor, y por tanto, debía tomarse en cuenta que el acto de aplicación que actualiza el supuesto previsto en un precepto legal de individualización condicionada, puede ser una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía -reglamento, acuerdo o circular-, dirigida a todos aquellos que se coloquen en la hipótesis legal, que pormenorice, desarrolle o se emita con base en lo dispuesto en la ley y concrete en perjuicio del quejoso lo previsto en esta última, lo que permitirá su impugnación a través del juicio de garantías, aplicando para su procedencia las mismas reglas del amparo contra leyes; por lo cual, cuando una disposición legal está condicionada a la emisión de una diversa norma de carácter general que la pormenorice o desarrolle, el juicio de garantías, se podrá interponer dentro de los treinta días siguientes a aquel en que entre en vigor la ley, el reglamento, acuerdo o circular que actualice el supuesto que aquélla prevé. Precisado lo anterior, para poder establecer si la norma impugnada de inconstitucional atendiendo al principio de individualización incondicionada, tiene el carácter de autoaplicativa o heteroaplicativa, se procederá a su estudio en relación con los artículos (sic) 3o., párrafo primero y fracciones VII y VIII, constitucional, y la ley secundaria reclamada que regula lo relativo a la expedición de los títulos profesionales, mismos que establecen lo siguiente: ‘Artículo 3o. ... VII. ... VIII.’ (se transcribió). Por tanto, el Congreso de la Unión, a fin de cumplir con lo dispuesto en la fracción VIII antes señalada, fue que expidió el decreto en el que se contiene (sic) los artículos impugnados de inconstitucionales, en particular el artículo 81 de la Ley General de Salud, el cual señala: ‘Artículo 81.’ (se transcribió). Por su parte el artículo 272 Bis de la citada ley, señala: ‘Artículo 272 Bis.’ (se transcribió). En este orden de ideas, del análisis efectuado al precepto 81, párrafo quinto, de la Ley General de Salud, que se impugna de inconstitucional, se debe concluir que constituyen (sic) una norma de índole heteroaplicativa, toda vez que no causa perjuicio al obligado con su sola entrada en vigor, pues si bien es cierto que el artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman los artículos 81, 83, 271, 272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2 y 272 Bis 3 de la Ley General de Salud, establece que entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, y la publicación de la norma en dicho documento fue el uno de septiembre de dos mil once, y entró en vigor el día dos de dicho mes y año; sin embargo, a partir de esa fecha, no se afecta ningún derecho de la solicitante del amparo, pues, sólo establece el requisito que deben cumplir las autoridades educativas competentes para expedir la cédula de médico especialista, como es el de solicitar la opinión del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas. Es por ello, que el artículo 81 de la Ley General de Salud, como bien lo resolvió el a quo, a diferencia de las leyes autoaplicativas, no crea, transforma, o extingue situaciones jurídicas concretas, sino que para causar sus efectos en la esfera jurídica del quejoso, requieren (sic) de un acto que condicione su aplicación a las situaciones jurídicas concretas, como es en primer término, acorde con dicho numeral, que la autoridades (sic) educativas para expedir la referida cédula, solicitaran la opinión del citado consejo, y en segundo término, posteriormente, dicho consejo para emitir su opinión, acorde con el numeral 272 Bis, de dicho ordenamiento, se sujetará (sic) a que la Secretaría de Salud, emita las disposiciones generales en las que, por una parte, se pormenoricen y desarrollen los parámetros a los que se deberán sujetar las actuaciones del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas, para supervisar el entrenamiento, habilidades y calificación de la pericia que se requiere para la certificación y recertificación de la misma, en las diferentes especialidades médicas. Por tanto, de no expedirse la reglamentación correspondiente que emita la Secretaría de Salud, no se aplicará la disposición que se combate, pues resulta indispensable que dicha secretaría emita las normas a que alude el numeral 272 Bis de la Ley General de Salud, a fin de corroborar que se actualicen los supuestos que se contienen en la norma que la parte quejosa combate, pues al requerir el precepto legal cuya constitucionalidad se debate, de la existencia de un acto concreto de aplicación, consistente en una diversa disposición de observancia general, para poder determinar si se causa una afectación en la esfera de derechos del impetrante, por ello, con su sola entrada en vigor no actualiza una situación jurídica concreta que le afecte en sus derechos a la quejosa, por ende, para estar en aptitud de reclamarla, pues para ello, debe esperar a que la Secretaría de Salud expida las disposiciones de carácter general correspondientes, lo que hace que la citada norma tenga el carácter de heteroaplicativa. En este orden de ideas, si la norma impugnada de inconstitucional, tiene el carácter de heteroaplicativa, pues con su sola entrada en vigor no afecta la esfera jurídica de la quejosa, ya que para ello, como ya se dijo, se requiere de un acto de aplicación de la norma de acuerdo a lo antes razonado, el cual no se ha dado, entonces, el acto reclamado no afecta dicha esfera de la quejosa, actualizándose así la causal de improcedencia del juicio, acorde con lo dispuesto por el artículo 73, fracción VI, de la Ley de Amparo, y debe sobreseerse con apoyo en el artículo 74, fracción III, de la misma ley, al resolverlo así el a quo, apegó su actuación a derecho. ..."

11. II. Asimismo, el Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el amparo en revisión 159/2012, en sesión de veintitrés de noviembre de dos mil doce, sostuvo, en la parte que interesa, lo siguiente:

"QUINTO. Son por una parte infundados y por otra fundados los agravios hechos valer por la quejosa, en razón de las siguientes consideraciones y fundamentos. ... Asiste la razón a la quejosa recurrente. Como quedó precisado en el resultando primero de esta ejecutoria, **********, reclamó a través del juicio de amparo la aprobación, expedición, promulgación, refrendo, publicación, aplicación, efectos y consecuencias legales del Decreto por el que se reformaron los artículos 81, 83, 271 y se adicionaron los numerales 272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2 y 272 Bis 3, todos de la Ley General de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de septiembre de dos mil once, en el cual se encuentra la reforma al artículo 81, quinto párrafo, cuya inconstitucionalidad se reclamó. De una lectura al escrito de demanda de amparo (fojas 13 a la 20 del expediente respectivo), es de advertir que la institución educativa quejosa reclamó los numerales citados en su carácter de normas autoaplicativas, al considerar que le causan agravio desde el momento en que entraron en vigor. En esencia, sustentó su reclamación en los siguientes términos: (se transcribió). Ahora, los sujetos que se consideren afectados por la ley que se impugna de inconstitucional por su sola vigencia (autoaplicativa), deben comprobar su interés jurídico en el juicio de amparo, esto es, deben demostrar que están bajo los supuestos de la ley, lo que les ocasiona perjuicio y da lugar al agravio personal y directo. Así, se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el criterio emitido por la Segunda Sala de dicho tribunal, consultable en la página 237 del Tomo I, Primera Parte-1, relativo a los meses de enero a junio de mil novecientos ochenta y ocho, Octava Época, del Semanario Judicial de la Federación, con número de registro IUS: 206527, que dice: ‘LEY AUTOAPLICATIVA, INTERÉS JURÍDICO EN AMPARO CONTRA.’ (se transcribió). También aborda el tema la jurisprudencia 3a./J. 9/94 sustentada por la otrora Tercera Sala del citado órgano constitucional, publicada en la página 17 del tomo 76 del mes de abril de mil novecientos noventa y cuatro, Octava Época, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, con número de registro IUS: 206625, de rubro y texto siguientes: ‘LEYES, AMPARO CONTRA. EL INTERÉS JURÍDICO PARA INTERPONERLO NO SE ACREDITA CON AFIRMAR QUE SE ESTARÁ BAJO SUS SUPUESTOS.’ (se transcribió). Interés jurídico que **********, al reclamar la inconstitucionalidad de los numerales de la Ley General de Salud, acreditó, al advertirse el perjuicio personal y directo que resiente con la sola entrada en vigor de dichos dispositivos. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ha pronunciado en el sentido de que para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas, conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas. Lo anterior, así se observa de la jurisprudencia P./J. 55/97, publicada en la página 5 del Tomo VI, relativo al mes de julio de mil novecientos noventa y siete, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro IUS: 198200, de rubro y texto siguientes: ‘LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA.’ (se transcribió). Por tanto, una norma será autoaplicativa, cuando al cobrar vigencia, cree, modifique o extinga una situación concreta de derecho, o genere una obligación de hacer, de no hacer o de dejar de hacer, siempre que esa nueva situación jurídica u obligación creada por la sola vigencia de la norma, vincule a personas determinadas por circunstancias concretas que las definen de manera clara, es decir, a individuos innominados, pero identificados por las condiciones, circunstancias y posición en que se encuentran; y siempre que el cumplimiento de esa obligación, o la sujeción a esa condición jurídica, no esté condicionada por la realización de acto alguno de individualización de la norma, sino que sea bastante que el gobernado reúna las condiciones, circunstancias y posiciones de los individuos a los que la norma vincula. De ello, se sigue que el perjuicio de una norma que reúna tales caracteres, surge formalmente desde su vigencia, porque desde entonces constriñe a quienes reúnan las condiciones que en la misma se describen a someterse a determinada condición jurídica o a cumplir determinada obligación. Por ello, se sostiene que es precisamente esa sujeción a las condiciones u obligaciones generadas por la ley, la que ocasiona perjuicio a los gobernados y da lugar al agravio personal y directo. Por tanto, para que se acredite que una persona tiene interés jurídico para impugnar una norma por su sola vigencia, es necesario que demuestre que reúne las condiciones, circunstancias y posición de los individuos a los que la norma vincula, para que se surta plenamente. El uno de septiembre de dos mil once en el Diario Oficial de la Federación, se publicó el Decreto por el que se reformaron los artículos 81 (en su párrafo quinto), 83, 271 y se adicionaron los numerales 272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2 y 272 Bis 3 de la Ley General de Salud. Dichos dispositivos así quedaron: ‘Artículo 81.’ (se transcribió). ‘Artículo 83.’ (se transcribió). ‘Artículo 271.’ (se transcribió). ‘Artículo 272 Bis.’ (se transcribió). ‘Artículo 272 Bis 1.’ (se transcribió). ‘Artículo 272 Bis 2.’ (se transcribió). ‘Artículo 272 Bis 3.’ (se transcribió). De las transcripciones anteriores, se desprende que al Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas, como organismo auxiliar de la administración pública, se le otorgan facultades a efecto de supervisar el entrenamiento, habilidades, destrezas y calificación de la pericia que se requiere para la certificación y recertificación en las especialidades conocidas por el mismo comité y en las instituciones de salud reconocidas ante las autoridades correspondientes. Que los Consejos de Especialidades Médicas están facultados para expedir certificados de su respectiva especialidad médica, y que para la expedición de la cédula de médico especialista las autoridades educativas competentes solicitarán la opinión del comité referido en el párrafo anterior. Que los profesionales que realicen cualquier procedimiento quirúrgico requerirán de cédula de especialista y certificado vigente expedido por el Consejo de Especialidad correspondiente, señalando que para la aplicación del título cuarto de la Ley General de Salud, apartado en el que ubican los numerales combatidos, el Comité Normativo de Consejos de Especialistas Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas, se sujetarán a las disposiciones que emita la Secretaría de Salud. Luego, como lo advirtió el a quo en la sentencia recurrida, de la exposición de motivos de las diversas iniciativas que se presentaron en el Congreso de la Unión y que dieron origen al decreto por el que se reformaron y adicionaron las disposiciones alegadas de inconstitucionales, la finalidad del legislador fue que existiera mayor confiabilidad en las personas que soliciten los servicios de los especialistas en medicina, garantizando su ética y profesionalismo. Como ya se expuso, la demostración de la afectación jurídica directa por un ordenamiento requiere que el quejoso acredite estar colocado, desde su entrada en vigor, bajo los supuestos que dicha norma contempla (cuando se reclama como autoaplicativa) o bien, que su aplicación afecta sus intereses jurídicos (cuando se impugna como heteroaplicativa). ********** sostuvo su interés para acudir al juicio de amparo a reclamar la inconstitucionalidad de los anteriores preceptos, en lo dispuesto por el artículo 3o., fracción VII y 121, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en los artículos 3o. y 5o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal; en el Decreto 346-73, de su creación, expedido por la Quincuagésima Legislatura Constitucional del Estado de Chihuahua, publicado en el Periódico Oficial del Estado el diez de octubre de mil novecientos setenta y tres; así como en la Ley Orgánica y Reglamento General de Administración de dicha institución. Los numerales constitucionales citados señalan: ‘Artículo 3o. ... VII.’ (se transcribió). ‘Artículo 121. ... V.’ (se transcribió). Por su parte, los artículos 3o. y 5o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal, disponen: ‘Artículo 3o.’ (se transcribió). ‘Artículo 5o.’ (se transcribió). En lo que ahora interesa, el artículo 2 de la Ley Orgánica de **********, dispone: ‘Artículo 2.’ (se transcribió). Por su parte, la fracción IV del artículo 12 y el apartado III del 28, ambos del Reglamento General de Administración de **********, disponen: ‘Artículo 12. ... IV.’ (se transcribió). ‘Artículo 28. ... III.’ (se transcribió). Como con (sic) meridiana claridad se puede advertir de lo dispuesto por las normas legales reclamadas de inconstitucionales por su sola entrada en vigor, causan un perjuicio directo o inmediato a la institución educativa quejosa, en razón de que de su simple lectura se advierte que la impetrante de amparo se coloca bajo los supuestos previstos en los citados numerales, pues a efecto de expedir una cédula de médico especialista, imponen someter dicha expedición a la opinión de un Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas, lo cual, se considera causa perjuicio a la autonomía que es una garantía institucional con la que cuenta la universidad pública quejosa, la cual, conforme a lo dispuesto por el artículo 3o., fracción VII, constitucional, se proyecta por medio de principios que salvaguardan la función de educar, investigar y difundir la cultura. Por tanto, si los preceptos legales cuya constitucionalidad se cuestionan (sic), contrario a lo expuesto por el a quo, son de naturaleza autoaplicativa, en tanto que no requieren de un acto concreto de aplicación, para poder determinar si se causa una afectación en la esfera de derechos de la institución educativa impetrante de amparo, toda vez que, como se ha expuesto, con la sola entrada en vigor de dichos dispositivos se patentiza e involucran (sic) a la quejosa en un situación jurídica concreta que le afecta en automático, pues lo dispuesto por los artículos reclamados de inconstitucionales, invaden el ámbito competencial de titularidad de autogobierno y autonormación educativa, del cual constitucionalmente se encuentra investida dicha institución, por tanto, es inconcuso que, contrario a lo estimado por el a quo, no se actualiza la causal de improcedencia invocada en la sentencia recurrida. En esas circunstancias, al no operar la causal de improcedencia prevista por la fracción VI del artículo 73 de la Ley de Amparo, en que el Juez Federal se fundó para sobreseer en el juicio, lo procedente será, en términos del artículo 91, fracción III, del citado ordenamiento legal, entrar al estudio de las restantes causales de improcedencia invocadas por las partes, por ser esto una cuestión de orden público y estudio preferente, de conformidad con el artículo 73, parte in fine, de la ley de la materia; amén de que, de actualizarse alguna de ellas haría innecesario el análisis del fondo del asunto. ..."

12. CUARTO. En principio, es importante recordar que de acuerdo con el criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la contradicción de tesis se actualiza cuando las Salas de este Máximo Tribunal o bien, dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, salvo que esas diferencias sean relevantes e incidan en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos.

13. Lo anterior, se corrobora con la jurisprudencia P./J. 72/2010 y la tesis aislada P. XLVII/2009, cuyos rubros y datos de publicación, en seguida se citan:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES." (Jurisprudencia P./J. 72/2010, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 7 del Tomo XXXII, agosto de 2010, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, número de registro IUS: 164120)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS." (Tesis P. XLVII/2009, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 67 del Tomo XXX, julio de 2009, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, número de registro IUS: 166996)

14. En el presente caso, del análisis a las ejecutorias denunciadas como opuestas, se advierten los siguientes elementos comunes:

• La quejosa (********** y **********, respectivamente) promovió juicio de amparo indirecto en contra del artículo 81, párrafo quinto, de la Ley General de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de septiembre de dos mil once, con motivo de su sola entrada en vigor.

• El Juez de Distrito del conocimiento sobreseyó en el juicio de amparo, al estimar actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VI, de la anterior Ley de Amparo; argumentó, que la sola entrada en vigor de la norma legal reclamada no afectaba la esfera jurídica de la quejosa, sino que se requería de un acto posterior de aplicación.

• La peticionaria de amparo interpuso recurso de revisión en contra del sobreseimiento decretado por el Juez a quo.

15. Así, mientras el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito sostuvo que el artículo 81, párrafo quinto, de la Ley General de Salud, es una norma de carácter heteroaplicativo, porque no causa perjuicio al quejoso con su sola entrada en vigor, sino que se requiere de un acto de aplicación, el cual no se ha dado; y, en consecuencia, confirmó el sobreseimiento decretado en primera instancia, al tener por actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VI, de la anterior Ley de Amparo.

16. El Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito resolvió lo contrario, esto es, estimó que el artículo 81, párrafo quinto, de la Ley General de Salud, es una norma autoaplicativa que con su sola entrada en vigor causa perjuicio a la institución educativa quejosa, porque para la expedición de una cédula de médico especialista, requiere la opinión del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas; por tanto, concluyó que no se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VI, de la anterior Ley de Amparo.

17. El contexto relatado pone de manifiesto que sí existe oposición de criterios y el punto de contradicción consiste en decidir si el párrafo quinto del artículo 81 de la Ley General de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de septiembre de dos mil once, es de naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa y, por tanto, si podría actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VI, de la anterior Ley de Amparo, cuando se reclama la citada porción normativa por su sola entrada en vigor.

18. Resulta conveniente precisar que el Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el amparo en revisión 159/2012, se declaró legalmente incompetente para conocer del problema de constitucionalidad del artículo 81, párrafo quinto, de la Ley General de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de septiembre de dos mil once y reservó jurisdicción a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; y esta Segunda Sala, en la ejecutoria respectiva, si bien decidió el problema de constitucionalidad planteado, no se pronunció sobre la naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa de la norma combatida, porque estimó que lo resuelto por el Tribunal Colegiado del conocimiento, en relación con la procedencia del juicio de amparo, constituía decisión definitiva e inatacable.

19. Lo anterior corrobora que la contradicción de tesis a que este toca se refiere derivó de criterios sustentados por Tribunales Colegiados de Circuito.

20. QUINTO. Una vez precisada la existencia de la contradicción y el punto de su materia, esta Segunda Sala procede a resolverlo, estableciendo el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

21. En principio, importa recordar que en relación con la naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa de las normas generales, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que las autoaplicativas son aquellas que imponen obligaciones a los gobernados desde su entrada en vigor sin que estén sujetas a condición alguna, es decir, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho; en cambio, las heteroaplicativas requieren de la materialización de una condición para que surja la obligación de los particulares de acatarlas, esto es, las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la norma, no surgen automáticamente con su sola entrada en vigor, sino que para actualizar el perjuicio se requiere de un acto diverso que condicione su aplicación.

22. Así se desprende de la jurisprudencia P./J. 55/97, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro, texto y datos de identificación en seguida se citan:

"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA. Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento." (Jurisprudencia P./J. 55/97, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 5 del Tomo VI, julio de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, número de registro IUS: 198200)

23. La jurisprudencia transcrita, también indica que la condición a que están sujetas las normas heteroaplicativas, consiste en un acto que sitúa al gobernado dentro de la hipótesis legal; dicho acto puede ser administrativo o jurisdiccional, o bien, un acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular o un hecho jurídico ajeno a la voluntad humana.

24. Ahora bien, con el objeto de decidir si el artículo 81, párrafo quinto, de la Ley General de Salud, es una norma de naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa, es necesario examinar su contenido.

25. El uno de septiembre de dos mil once, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el "Decreto por el que se reforman los artículos 81, 83, 271 y se adiciona el artículo 272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2, 272 Bis 3 de la Ley General de Salud", el cual entró en vigor al día siguiente de su publicación. Los artículos 81 y primero transitorio del mencionado decreto, establecen:

"Artículo 81. La emisión de los diplomas de especialidades médicas corresponde a las instituciones de educación superior y de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes.

"Para la realización de los procedimientos médicos quirúrgicos de especialidad se requiere que el especialista haya sido entrenado para la realización de los mismos en instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes.

"El Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas tendrá la naturaleza de organismo auxiliar de la administración pública federal a efecto de supervisar el entrenamiento, habilidades, destrezas y calificación de la pericia que se requiere para la certificación y recertificación de la misma en las diferentes especialidades de la medicina reconocidas por el comité y en las instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes.

"Los Consejos de Especialidades Médicas que tengan la declaratoria de idoneidad y que estén reconocidos por el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas, constituido por la Academia Nacional de Medicina de México, la Academia Mexicana de Cirugía y los consejos de especialidad miembros, están facultados para expedir certificados de su respectiva especialidad médica.

"Para la expedición de la cédula de médico especialista las autoridades educativas competentes solicitarán la opinión del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas."

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."

26. Del transcrito numeral 81 deriva lo siguiente:

• Los diplomas de especialidades médicas serán emitidos por las instituciones de educación superior y de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes.

• El médico especialista que realice procedimientos médicos quirúrgicos de especialidad, deberá haber sido entrenado en instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes.

• El Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas es un organismo auxiliar de la administración pública federal.

• El citado comité supervisará el entrenamiento, habilidades, destrezas y calificación de la pericia que se requiere para la certificación y recertificación en las diferentes especialidades de la medicina.

• El Comité, constituido por la Academia Nacional de Medicina de México, la Academia Mexicana de Cirugía y los consejos de especialidad miembros, otorgará declaratoria de idoneidad y reconocimiento a los consejos de especialidades médicas.

• Los consejos de especialidades médicas que tengan declaratoria de idoneidad y estén reconocidos por el comité están facultados para expedir certificados de su respectiva especialidad médica

• Las autoridades educativas competentes, previa expedición de la cédula de médico especialista, solicitarán la opinión del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas.

27. De acuerdo con lo anterior, las instituciones de educación superior y de salud tienen la facultad para emitir los diplomas de especialidades médicas, una vez que el médico haya sido entrenado en instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes.

28. Asimismo, la norma en estudio, en su párrafo quinto, obliga a las autoridades educativas competentes a que, previamente a la expedición de la cédula de médico especialista, solicite la opinión del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas.

29. De manera que, si las instituciones de educación superior y de salud tienen la facultad para emitir los diplomas de especialidades médicas y previamente a la expedición de la cédula respectiva, por parte de las autoridades educativas, debe pedirse opinión al Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas; entonces, resulta que la norma contenida en el párrafo quinto del artículo 81 de la Ley General de Salud, es de naturaleza autoaplicativa, porque con su sola entrada en vigor las autoridades educativas competentes están obligadas a pedir opinión al citado comité antes de expedir una cédula de médico especialista, sin que ese imperativo esté sujeto a condición alguna, esto es, no se requiere que exista un acto o hecho jurídico, a partir del cual, surja el deber de cumplir con la obligación establecida la norma analizada.

30. Ahora bien, precisado el carácter autoaplicativo del párrafo quinto del artículo 81 de la Ley General de Salud, importa recordar que de acuerdo con los artículos 21, 22, fracción I y 73, fracción XII, de la Ley de Amparo, vigente hasta el dos de abril de dos mil trece, las normas autoaplicativas pueden combatirse en dos momentos diferentes: a) dentro de los treinta días siguientes a partir de su entrada en vigor; y, b) dentro de los quince días siguientes al en que haya surtido efectos la notificación al quejoso del acto reclamado, al en que tenga conocimiento de él o se manifieste sabedor del mismo.

31. Bajo ese contexto, si en el juicio de amparo indirecto se reclama el párrafo quinto del artículo 81 de la Ley General de Salud, con motivo de su sola entrada en vigor, al tener la naturaleza de norma autoaplicativa, no podría actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VI, de la Ley de Amparo, vigente hasta el dos de abril de dos mil trece, el cual establece:

"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"VI. Contra leyes, tratados y reglamentos que, por su sola vigencia, no causen perjuicio al quejoso, sino que se necesite un acto posterior de aplicación para que se origine tal perjuicio; ..."

32. SEXTO. En atención a lo decidido en el considerando que antecede sobre el tema jurídico en contradicción, debe prevalecer el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a la tesis que a continuación se redacta y que en términos de lo dispuesto por el artículo 215 de la Ley de Amparo, constituye jurisprudencia:

El párrafo quinto del citado precepto legal, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de septiembre de 2011, es de naturaleza autoaplicativa, porque con su sola entrada en vigor obliga a las autoridades educativas competentes a que, previamente a la expedición de la cédula de médico especialista, soliciten la opinión del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas, sin que ese imperativo esté sujeto a condición alguna, esto es, no se requiere que exista un acto o hecho jurídico a partir del cual surja el deber de cumplir con la obligación contenida en la norma examinada. Por tanto, si el indicado párrafo quinto es de carácter autoaplicativo y se reclama en un juicio de amparo con motivo de su sola entrada en vigor, no podría actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VI, de la Ley de Amparo, vigente hasta el 2 de abril de 2013.

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 226, fracción II, de la Ley de Amparo, y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, la tesis sustentada por esta Segunda Sala, precisada en el último considerando de la presente ejecutoria.

N.; remítase testimonio de esta resolución a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el toca relativo a la presente contradicción de tesis 238/2013, como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: L.M.A.M. (ponente), A.P.D., J.F.F.G.S. y presidenta en funciones M.B.L.R.. Ausente el señor M.S.A.V.H..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.