Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 164/2013. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA PRIMERA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN EL DISTRITO FEDERAL, EL DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO Y EL TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO OCTAVO CIRCUITO. 15 DE MAYO DE 2013. CINCO VOTOS. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: C.M.P..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. La Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción VII, y tercero del Acuerdo General N.ero 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno del mismo mes y año y vigente a partir del veintidós siguiente, en virtud de que se trata de una posible contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito en Materia Administrativa, en la que se encuentra especializada esta S..

No pasa inadvertido que, a partir del cuatro de octubre de dos mil once, entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de ese año, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, hasta en tanto no se integren los Plenos de Circuito, es aplicable el siguiente criterio emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011). De los fines perseguidos por el Poder Reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que se creó a los Plenos de Circuito para resolver las contradicciones de tesis surgidas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a un mismo circuito, y si bien en el texto constitucional aprobado no se hace referencia expresa a la atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las contradicciones suscitadas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a diferentes circuitos, debe estimarse que se está en presencia de una omisión legislativa que debe colmarse atendiendo a los fines de la reforma constitucional citada, así como a la naturaleza de las contradicciones de tesis cuya resolución se confirió a este Alto Tribunal, ya que uno de los fines de la reforma señalada fue proteger el principio de seguridad jurídica manteniendo a la Suprema Corte como órgano terminal en materia de interpretación del orden jurídico nacional, por lo que dada la limitada competencia de los Plenos de Circuito, de sostenerse que a este Máximo Tribunal no le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diverso circuito, se afectaría el principio de seguridad jurídica, ya que en tanto no se diera una divergencia de criterios al seno de un mismo circuito sobre la interpretación, por ejemplo, de preceptos constitucionales, de la Ley de Amparo o de diverso ordenamiento federal, podrían prevalecer indefinidamente en los diferentes circuitos criterios diversos sobre normas generales de trascendencia nacional. Incluso, para colmar la omisión en la que se incurrió, debe considerarse que en el artículo 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, se confirió competencia expresa a este Alto Tribunal para conocer de contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito, cuando éstos se encuentren especializados en diversa materia, de donde se deduce, por mayoría de razón, que también le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferentes circuitos, especializados o no en la misma materia, pues de lo contrario el sistema establecido en la referida reforma constitucional daría lugar a que al seno de un circuito, sin participación alguna de los Plenos de Circuito, la Suprema Corte pudiera establecer jurisprudencia sobre el alcance de una normativa de trascendencia nacional cuando los criterios contradictorios derivaran de Tribunales Colegiados con diferente especialización, y cuando la contradicción respectiva proviniera de Tribunales Colegiados de diferente circuito, especializados o no, la falta de certeza sobre la definición de la interpretación de normativa de esa índole permanecería hasta en tanto no se suscitara la contradicción entre los respectivos Plenos de Circuito. Por tanto, atendiendo a los fines de la indicada reforma constitucional, especialmente a la tutela del principio de seguridad jurídica que se pretende garantizar mediante la resolución de las contradicciones de tesis, se concluye que a este Alto Tribunal le corresponde conocer de las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferente circuito."(1)

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, ya que la formuló un Juez de Distrito.

TERCERO. Para determinar si existe la contradicción de tesis denunciada es preciso conocer los criterios emitidos por los órganos colegiados en cuestión y sus antecedentes.

Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región

• En agosto de dos mil ocho, el director general de delitos cometidos por servidores públicos de la Procuraduría General de la República presentó, ante el órgano auxiliar de instructor del Consejo de Profesionalización de esa dependencia, denuncia contra **********, por haber incurrido en irregularidades y conductas graves, sancionables con la remoción del cargo.

• Por tal motivo, se instauró el procedimiento de remoción correspondiente y, una vez tramitado, el cinco de julio de dos mil once se dictó resolución, decretando la remoción del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial.

• En agosto de dos mil once, ********** promovió amparo indirecto reclamando la resolución dictada en el procedimiento de remoción por el Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República.

• El Juez de Distrito concedió el amparo, al considerar que el secretario general instructor no había procedido conforme lo previsto en el artículo 124 del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal.

• Inconformes con ese fallo, las autoridades responsables interpusieron recurso de revisión, en el cual plantearon, entre otros aspectos, que el Juez de Distrito debió haber decretado el sobreseimiento en el juicio, debido a que el quejoso no había agotado previamente el juicio contencioso administrativo federal ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pese a que la reforma al artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada el diez de diciembre de dos mil diez, no exige mayores requisitos para la concesión de la suspensión de los actos reclamados, que los que establece la Ley de Amparo; de tal manera que el promovente debió haber agotado el principio de definitividad.

• El quince de marzo de dos mil doce el Tribunal Colegiado de Circuito revocó el fallo recurrido y decretó el sobreseimiento en el juicio de amparo, al considerar, en esencia:

1. Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, porque los artículos 14, fracciones XI y XVI, y 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en relación con el diverso numeral 50, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establecen que procede juicio de nulidad contra las resoluciones definitivas que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos.

2. Además, por afinidad, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe conocer de resoluciones definitivas en las que se impongan sanciones como las previstas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y su reglamento.

3. El reformado artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente desde el once de marzo de dos mil once, ya no exige mayores requisitos para conceder la suspensión de los actos reclamados que los que prevé la Ley de Amparo, como lo hacía con anterioridad y que dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 56/2007, emitida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

4. Los requisitos establecidos en el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo reformado son, en esencia, los mismos que prevé la Ley de Amparo para conceder la suspensión; por el contrario, prevé menos exigencias que la Ley de Amparo.

5. Aunado a lo anterior, no se actualiza una excepción al principio de definitividad, porque en la demanda de amparo se aducen contravenciones a leyes secundarias, motivo por el cual debió agotarse el juicio de nulidad, previo a la promoción de la demanda de garantías.

Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

• En abril de dos mil dos, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado asignó a ********** pensión por viudez, al haber fallecido el trabajador **********.

• En octubre de dos mil diez, por haber prestado servicios por veintinueve años como empleada federal para la Secretaría de Desarrollo Social, ********** solicitó pensión por jubilación.

• En ese mismo mes y año se concedió la pensión por jubilación solicitada; sin embargo, en abril de dos mil once, se comunicó a la pensionada que existía incompatibilidad entre la pensión por viudez y la otorgada por jubilación, y que el pago de las pensiones se suspendería, y debía pagar lo recibido durante nueve años por concepto de pensión de viudez.

• En mayo de dos mil once, ********** promovió juicio de amparo indirecto, reclamando del jefe del departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en la Subdelegación de Prestaciones de la Delegación Regional Poniente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el oficio por medio del cual se declaró la incompatibilidad entre su pensión por jubilación y la que recibía por viudez, así como el aseguramiento y retención de la pensión de jubilación.

• En septiembre de dos mil once, se concedió el amparo solicitado, por falta de fundamentación y motivación del acto reclamado.

• Contra ese fallo, la autoridad responsable interpuso recurso de revisión, planteando que debió haberse agotado el principio de definitividad.

• El treinta de noviembre de dos mil once, el Tribunal Colegiado de Circuito revocó la sentencia recurrida y decretó el sobreseimiento en el juicio, atento a lo siguiente:

1. Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, toda vez que el diez de diciembre de dos mil diez se reformó el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y ya no exige, como antes, mayores requisitos para conceder la suspensión del acto reclamado, que los que prevé la Ley de Amparo.

2. Por esa razón, el referido precepto legal, vigente a partir del diez de marzo de dos mil once, es aplicable en la especie; motivo por el cual, la quejosa estaba obligada a observar el principio de definitividad, agotando el juicio de nulidad, pues sólo reclamó la resolución contenida en un oficio, que podía ser impugnable en términos de lo dispuesto en el artículo 14, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en relación con el diverso numeral 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, porque el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conoce de actos que se dicten en materia de pensiones con cargo al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

3. En atención a lo anterior, procedía el juicio contencioso administrativo federal, previo a la promoción del juicio de garantías.

Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito

• De las constancias que obran agregadas en autos se aprecia solamente que en octubre de dos mil once, ********** promovió juicio de amparo indirecto reclamando de diversas autoridades de la Comisión Nacional del Agua, la resolución de septiembre de ese año, recaída a un recurso de revisión interpuesto por la propia quejosa, derivado de un procedimiento mediante el cual se le negó a la promovente la prórroga de un título de concesión para aprovechar aguas del subsuelo.

• El veinte de febrero de dos mil doce, el Juez de Distrito decretó el sobreseimiento en el juicio, al considerar que, previo a la promoción de la demanda de garantías, la quejosa debió haber promovido juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues los efectos del acto reclamado eran susceptibles de suspenderse, sin exigirse mayores requisitos que la Ley de Amparo.

• Inconforme con esa determinación, ********** interpuso recurso de revisión, haciendo valer que existe jurisprudencia de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo exige mayores requisitos que la Ley de Amparo para conceder la suspensión de los actos reclamados y que, por esa razón, no debía haber observado el principio de definitividad.

• El Tribunal Colegiado de Circuito dictó sentencia el treinta de mayo de dos mil doce, en la cual confirmó el referido sobreseimiento, con base, en síntesis, en las consideraciones siguientes:

1. Conforme a lo previsto en el artículo 14, fracción XI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la impetrante debió haber promovido juicio contencioso administrativo, previamente al juicio de amparo y, al no haberlo hecho, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, dado que vulneró el principio de definitividad.

2. En la especie, no hay excepción a ese principio, pues el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo fue reformado y entró en vigor el diez de marzo de dos mil once, y ya no exige, como antes lo hacía, mayores requisitos que la Ley de Amparo para suspender los actos reclamados, por el contrario, prevé, inclusive, mayores beneficios para el gobernado.

3. Por esa razón, sí resultaba necesario agotar el juicio de nulidad y no acudir directamente al juicio de amparo.

(En las dos ejecutorias dictadas por este órgano colegiado se sustentó el mismo criterio, pese a derivar de antecedentes distintos, pues en el otro asunto se reclamó la imposición de diversas multas, señalando como autoridad responsable al jefe del departamento de Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor)

Tribunal Colegiado del Vigésimo Octavo Circuito

• En abril de dos mil doce, el Ayuntamiento del Municipio de Chiautempan, Tlaxcala, por conducto de su síndico, promovió juicio de amparo indirecto reclamando del director local de esa entidad federativa, de la Comisión Nacional del Agua, la resolución dictada en marzo de ese año, por la cual se desechó, por extemporáneo, un recurso de revisión interpuesto contra el diverso fallo que le impuso diversas sanciones en un procedimiento administrativo de determinación e imposición de sanciones, por haber extraído materiales pétreos sin cumplir con las obligaciones contraídas en un título de concesión.

• El Juez de Distrito que conoció del asunto desechó la demanda por notoriamente improcedente, argumentando que no se había agotado el principio de definitividad, pues previo a la promoción del amparo debió haber impugnado la resolución, a través del juicio contencioso administrativo, tomando en consideración que el reformado artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no exige mayores requisitos que la Ley de Amparo para suspender los efectos de los actos reclamados.

• Inconforme con esa determinación, el Ayuntamiento quejoso interpuso recurso de revisión, haciendo valer, entre otros aspectos, que el reformado artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo sigue exigiendo mayores requisitos que la Ley de Amparo para la suspensión de los actos, por lo que no debió haber agotado el juicio contencioso administrativo.

• El Tribunal Colegiado de Circuito revocó el acuerdo recurrido y ordenó al Juzgado de Distrito que proveyera lo conducente sobre la admisión de la demanda de amparo, con base, en esencia, en lo siguiente:

1. El artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo sigue previendo mayores requisitos que los establecidos en la Ley de Amparo para obtener la suspensión del acto impugnado, específicamente el relativo a que no señala que la suspensión del acto reclamado surta efectos desde luego, porque la efectividad de la medida se condiciona al otorgamiento de la garantía.

2. Si bien esa disposición legal establece, en su fracción II, que al otorgar la suspensión se puede reducir el monto de la garantía en los casos que ahí se señalan, lo cual pudiera constituir requisitos menores que los establecidos en la Ley de Amparo, eso no implica que con la sola presentación de la demanda se otorgue la medida suspensional y surta efectos desde luego, como sí ocurre en el juicio de garantías.

3. Por lo anterior, el quejoso no tenía por qué promover juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa antes de presentar la demanda de amparo.

CUARTO. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución General de la República, 226, fracción II, de la Ley de Amparo, las contradicciones de tesis serán resueltas por el Pleno o las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según la materia, cuando deban dilucidarse las tesis contradictorias sostenidas entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, entre los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito, o sus tribunales de diversa especialidad, así como entre los Tribunales Colegiados de diferente circuito.

En la especie, se considera que hubo divergencia de criterios, pues mientras tres órganos colegiados se pronunciaron de la misma manera, otro lo hizo en forma opuesta ante la misma problemática, tal como puede apreciarse de los antecedentes narrados.

En efecto, existe la contradicción de tesis denunciada respecto de los criterios emitidos por el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región, el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, con el sostenido por el Tribunal Colegiado del Vigésimo Octavo Circuito, ya que los tres primeros consideraron que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado el diez de diciembre de dos mil diez, en vigor a partir del diez de marzo de dos mil once, no establece mayores requisitos para conceder la suspensión de los actos reclamados, que los que prevé la Ley de Amparo, motivo por el cual, para impugnar resoluciones administrativas a través del juicio de amparo indirecto, debe agotarse el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en forma previa; el Tribunal Colegiado del Vigésimo Octavo Circuito consideró lo contrario, esto es, que la disposición legal en comento sí prevé mayores exigencias para suspender el acto impugnado, motivo por el cual se da una excepción al principio de definitividad.

En esa tesitura, es incuestionable que en relación con la misma cuestión emitieron posiciones o criterios jurídicos opuestos, siendo aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación número P./J. 72/2010, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(2)

No representa obstáculo para tal declaratoria la reforma a la Ley de Amparo, publicada el dos de abril de dos mil trece, porque pese a que la denuncia haya llegado a este Alto Tribunal el cuatro de abril del año en curso, las ejecutorias relativas analizaron la anterior legislación y, tomando en consideración la alta probabilidad de que estén pendientes de resolverse asuntos bajo la vigencia de la anterior Ley de Amparo, es preciso fijar un criterio sobre el particular.

QUINTO. El tópico a resolver, por tanto, estriba en determinar si el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, exige mayores requisitos que la Ley de Amparo para conceder la suspensión de los actos reclamados.

En principio, es preciso señalar que si bien la Segunda S. emitió la jurisprudencia 2a./J. 56/2007, en la cual determinó que no era necesario agotar el juicio contencioso administrativo, previamente a la promoción del amparo, porque el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo exigía mayores requisitos para conceder la suspensión que los previstos en la ley que rige el juicio de garantías, lo cierto es que ese criterio no resuelve la presente problemática, dado que el precepto legal en cuestión fue reformado de manera sustancial.

La jurisprudencia en comento señala:

"Novena Época

"Registro: 172342

"Instancia: Segunda S.

"Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXV, mayo de 2007

"Materia: administrativa

"Tesis: 2a./J. 56/2007

"Página: 1103

"RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO CORRESPONDIENTE, PREVIAMENTE AL AMPARO, AL PREVER EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY QUE RIGE EL JUICIO DE GARANTÍAS. Del examen comparativo del citado precepto con los artículos 124, 125 y 135 de la Ley de Amparo, se advierte que se actualiza la excepción al principio de definitividad prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, en virtud de que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece mayores requisitos para conceder la suspensión del acto reclamado que la Ley de Amparo, a saber: 1) circunscribe la posibilidad de solicitar la medida cautelar a los supuestos en que la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución; 2) obliga al solicitante a ofrecer, en su caso, las pruebas documentales relativas al ofrecimiento de la garantía, a la solicitud de suspensión presentada ante la autoridad ejecutora y, si la hubiere, la documentación en que conste la negativa de la suspensión, el rechazo de la garantía o el reinicio de la ejecución; 3) obliga a ofrecer garantía mediante billete de depósito o póliza de fianza, para reparar los daños o indemnizar por los perjuicios que pudieran causarse a la demandada o terceros con la suspensión si no se obtiene sentencia favorable en el juicio -debiendo expedir dichos documentos a favor de las partes demandadas-; 4) constriñe a exponer en el escrito de solicitud de suspensión, las razones por las cuales se considera que se debe otorgar la medida cautelar y los perjuicios que se causarían en caso de la ejecución de los actos cuya suspensión se solicite; 5) condiciona el otorgamiento de la suspensión a que, sin entrar al fondo del asunto, se advierta claramente la ilegalidad manifiesta del acto impugnado; y, 6) establece que se otorgará la suspensión si la solicitud es promovida por la autoridad demandada por haberse concedido indebidamente. En ese tenor, al actualizarse la excepción al principio de definitividad aludido, es factible acudir directamente al juicio de amparo sin agotar previamente el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa."

Para corroborar la reforma, debe atenderse a su texto anterior y al vigente a partir del diez de marzo de dos mil once.

Ver texto anterior y vigente

Antes de la reforma citada, para tener la posibilidad de solicitar la medida cautelar, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo exigía, adicionalmente a la Ley de Amparo, que la autoridad ejecutora negara la suspensión, rechazara la garantía ofrecida o reiniciara la ejecución; obligaba al solicitante a exhibir pruebas documentales en las que constaran esos supuestos; requería ofrecer garantía con determinadas exigencias; a exponer en el escrito de solicitud las razones por las que se debía obtener la suspensión y los perjuicios que se causarían; condicionaba la medida a que se advirtiera la ilegalidad manifiesta del acto impugnado; y, establecía que se otorgaría si la solicitud se promovía por la autoridad demandada por haberse concedido indebidamente.

Como puede apreciarse del cuadro comparativo que antecede, se modificó de manera considerable esa disposición legal, por lo que se justifica el estudio de los requisitos que ahora prevé para obtener la suspensión del acto impugnado.

El artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, dispone que la solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado debe presentarse por el actor o su representante legal y que ésta se concede:

• Si no se afecta el interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público, a más que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al solicitante con esa ejecución.

• En caso de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, sólo si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos, garantía que puede reducirse si el monto de los créditos excede la capacidad económica del solicitante o se trata de un tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria con el pago del crédito impugnado.

• Si se trata de posibles afectaciones no estimables en dinero, la garantía se fija discrecionalmente.

• Si la medida cautelar puede causar daños o perjuicios a terceros, se concede si se otorga garantía para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que se cause.

• La suspensión del acto combatido queda sin efectos si el tercero otorga contragarantía.

• La medida cautelar se puede solicitar en cualquier etapa del juicio de nulidad.

Las condiciones destacadas evidencian que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, no prevé mayores requisitos para la concesión de la suspensión de los actos impugnados, que los que establece la Ley de Amparo que, al respecto, señala:

"Artículo 124. Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes:

"I. Que la solicite el agraviado.

"II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.

"Se considera, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando de concederse la suspensión:

"a) Se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes;

"b) Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos;

"c) Se permita el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario;

"d) Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza;

"e) Se permita el incumplimiento de las órdenes militares;

"f) Se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo afecte la salud de las personas, y (sic)

"g) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de lo (sic) supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan con las normas oficiales mexicanas; se afecte la producción nacional;

"h) Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo en el caso que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo sí con la continuación del mismo se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.

"III. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.

"El Juez de Distrito, al conceder la suspensión, procurará fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio."

"Artículo 125. En los casos en que es procedente la suspensión pero pueda ocasionar daño o perjuicio a tercero, se concederá si el quejoso otorga garantía bastante para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que con aquélla se causaron si no obtiene sentencia favorable en el juicio de amparo.

"Cuando con la suspensión puedan afectarse derechos del tercero perjudicado que no sean estimables en dinero, la autoridad que conozca del amparo fijará discrecionalmente el importe de la garantía."

"Artículo 126. La suspensión otorgada conforme al artículo anterior, quedará sin efecto si el tercero da, a su vez, caución bastante para restituir las cosas al estado que guardaban antes de la violación de garantías y pagar los daños y perjuicios que sobrevengan al quejoso, en el caso de que se le conceda el amparo.

"Para que surta efectos la caución que ofrezca el tercero, conforme al párrafo anterior, deberá cubrir previamente el costo de la que hubiese otorgado al quejoso. ..."

"Artículo 130. En los casos en que proceda la suspensión conforme al artículo 124 de esta ley, si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con notorios perjuicios para el quejoso, el Juez de Distrito, con la sola presentación de la demanda de amparo, podrá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de tercero y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, o bien las que fueren procedentes para el aseguramiento del quejoso, si se tratare de la garantía de la libertad personal.

"En este último caso la suspensión provisional surtirá los efectos de que el quejoso quede a disposición de la autoridad que la haya concedido, bajo la responsabilidad de la autoridad ejecutora y sin perjuicio de que pueda ser puesto en libertad caucional, si procediere, bajo la más estricta responsabilidad del Juez de Distrito, quien tomará, además, en todo caso, las medidas de aseguramiento que estime pertinentes.

"El Juez de Distrito siempre concederá la suspensión provisional cuando se trate de la restricción de la libertad personal fuera de procedimiento judicial, tomando las medidas a que alude el párrafo anterior."

"Artículo 135. Cuando el amparo se pida contra el cobro de contribuciones y aprovechamientos, podrá concederse discrecionalmente la suspensión del acto reclamado, la que surtirá efectos previo depósito del total en efectivo de la cantidad a nombre de la Tesorería de la Federación o la de la entidad federativa o Municipio que corresponda, depósito que tendrá que cubrir el monto de las contribuciones, aprovechamientos, multas y accesorios que se lleguen a causar, asegurando con ello el interés fiscal. En los casos en que se niegue el amparo, cuando exista sobreseimiento del mismo o bien cuando por alguna circunstancia se deje sin efectos la suspensión en el amparo, la autoridad responsable hará efectivos los depósitos.

"Si se realizó embargo por las autoridades fiscales, y los bienes embargados son suficientes para asegurar la garantía del interés fiscal, el contribuyente no tendrá que realizar el depósito en efectivo a que se refiere el párrafo anterior, siempre que el embargo sea firme."

"Artículo 141. Cuando al presentarse la demanda no se hubiese promovido el incidente de suspensión, el quejoso podrá promoverlo en cualquier tiempo, mientras no se dicte sentencia ejecutoria."

En efecto, en ambos ordenamientos basta con solicitar la medida cautelar ante la autoridad competente (Magistrado instructor o Juez de Distrito) en cualquier etapa del juicio, sin exigir que la medida cautelar se circunscriba a que la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución del acto, y menos aún la condiciona al ofrecimiento de las pruebas donde consten esos supuestos.

Asimismo, puede apreciarse que tanto el artículo 28 analizado como la Ley de Amparo establecen que la medida solicitada durante la sustanciación del juicio tiene efectos hasta que se dicte sentencia definitiva que lo resuelva, y el primero ya no obliga a ofrecer garantía únicamente mediante billete de depósito o póliza de fianza para reparar posibles daños y perjuicios, ni que esos medios de garantía se expidan a favor de las partes demandadas.

Además, el precepto de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que regula la suspensión del acto impugnado, del mismo modo que la Ley de Amparo, no condiciona el otorgamiento a la exposición de las razones para solicitarla, ni a la explicación de los perjuicios que se causarían, y se omitió la exigencia que regía previamente, en el sentido de que sólo procedía la medida cautelar ante la manifiesta ilegalidad del acto impugnado.

En ese orden de ideas, resulta incuestionable que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente a partir del diez de marzo de dos mil once, ya no establece obligaciones adicionales a las señaladas en la Ley de Amparo para solicitar y obtener la suspensión del acto reclamado pues, como puede corroborarse, la reforma de que fue objeto fue precisamente con la finalidad de conciliar los requisitos que deben satisfacerse para obtener esa medida cautelar, los cuales básicamente giran en torno a tres aspectos fundamentales:

1. Que la solicite el agraviado.

2. Que con la concesión de la suspensión no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

3. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto.

Lo anterior, pues el texto del artículo en cita demuestra que la suspensión se concede con esas tres condiciones y de manera semejante a la Ley de Amparo:

a) Tratándose de la suspensión de actos de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, se concede si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.

b) En los casos en que la suspensión pudiera causar daños o perjuicios a terceros, se concede si el solicitante otorga garantía bastante para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que con ella se cause, si éste no obtiene sentencia favorable.

c) En caso de afectaciones no estimables en dinero, de proceder la suspensión, se fija discrecionalmente el importe de la garantía.

De esa guisa, es inconcuso que, en esencia, la Ley de Amparo y el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establecen los mismos requisitos para solicitar y obtener la medida cautelar.

Además, como puede corroborarse, la fracción III, inciso c), del artículo 28 analizado establece que el Magistrado instructor debe conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud; lo cual, evidentemente, no excede el plazo establecido en la Ley de Amparo que, al respecto, establece en su artículo 131 lo siguiente:

"Artículo 131. Promovida la suspensión conforme al artículo 124 de esta ley, el Juez de Distrito pedirá informe previo a la autoridad responsable, quien deberá rendirlo dentro de veinticuatro horas. Transcurrido dicho término, con informe o sin él, se celebrará la audiencia dentro de setenta y dos horas, ..."

Por último, importa señalar que, en lo relativo a la forma de garantizar el crédito fiscal a que alude el inciso b) de la fracción II del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no se exceden tampoco los requisitos previstos en la Ley de Amparo para conceder la suspensión; por el contrario, esa norma legal contiene disposiciones más favorables en la medida en que establece que ésta será concedida si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables y, además, contempla la posibilidad de reducirla si el monto de los créditos excede la capacidad económica del solicitante, y si se trata de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.

No representa obstáculo a esta decisión que la Ley de Amparo prevea, en el último párrafo del artículo 135, que si se realizó embargo por las autoridades fiscales y los bienes embargados son suficientes para asegurar la garantía del interés fiscal, el contribuyente no tendrá que realizar el depósito en efectivo siempre que el embargo sea firme, en virtud de que la exhibición de la garantía no es propiamente un requisito para conceder la medida cautelar, sino de su eficacia; afirmación que se basa en lo determinado por la Segunda S., al resolver, por unanimidad de cinco votos, la contradicción de tesis 244/2011, que dio origen al siguiente criterio:

"Décima Época

"Registro: 160630

"Instancia: Segunda S.

"Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Libro II, Tomo 1, noviembre de 2011

"Materia: común

"Tesis: 2a./J. 125/2011 (9a.)

"Página: 496

"TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LA LEY ORGÁNICA RELATIVA NO EXIGE MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE PREVIO AL JUICIO DE AMPARO DEBE PROMOVERSE EL JUICIO DE NULIDAD ANTE AQUÉL.-De los artículos 31 y del 99 al 106 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se advierte que ésta no exige mayores requisitos para otorgar la suspensión del acto impugnado en el juicio de nulidad que los consignados en los artículos 124 y 125 de la Ley de Amparo para conceder la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, toda vez que ambos ordenamientos instituyen condiciones esencialmente iguales, pues sus diferencias, derivadas de la naturaleza jurídica propia de cada juicio, son irrelevantes. Lo anterior es así, en atención a que en ambos juicios la suspensión puede solicitarse en cualquier etapa mientras no se dicte sentencia ejecutoriada; el otorgamiento de la medida precautoria la condiciona el órgano competente a que no se cause perjuicio al interés general o social ni se contravengan disposiciones de orden público, así como a que se otorgue garantía de los daños y perjuicios que puedan ocasionarse. Sin que sea obstáculo para ello, que en el último párrafo del artículo 104 de la citada ley orgánica, se establezca que para que surta efectos la suspensión el actor debe otorgar garantía mediante billete de depósito o fianza, a diferencia de la Ley de Amparo, que no dispone forma alguna de otorgar la garantía, porque tal exigencia no es, propiamente, un requisito para conceder la suspensión, sino de su eficacia. Por tanto, el juicio de amparo indirecto es improcedente contra las resoluciones impugnables a través del juicio de nulidad, si éste no se agota previamente, con la salvedad de que no habrá obligación de promoverlo en los casos en que se actualice alguna otra excepción al principio de definitividad que, según ha definido la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, prevé la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo."

En las relatadas condiciones, al haberse demostrado que la Ley de Amparo y el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en esencia, son coincidentes respecto a los requisitos para conceder la suspensión de los actos reclamados; luego, debe concluirse que la parte interesada en obtenerla se encuentra obligada a observar el principio de definitividad consagrado en los artículos 107, fracción IV, de la Constitución General de la República y 73, fracción XV, de la anterior Ley de Amparo, agotando el juicio de nulidad, dado que en este medio de defensa no se prevén mayores requisitos para conceder la suspensión de los efectos de los actos impugnados en esa instancia contenciosa, que los enunciados en la Ley de Amparo, como se explicó en los párrafos anteriores, máxime que tiene por efecto nulificar los actos emitidos por autoridades administrativas federales.

En mérito de lo hasta aquí expuesto, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, la tesis que sustenta la Segunda S. en los siguientes términos:

-El citado artículo dispone que la solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado debe presentarse por el actor o su representante legal en cualquier etapa del juicio, y que ésta se concederá si no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, además de que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al solicitante con esa ejecución. Asimismo, contempla su concesión en caso de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos; si se trata de posibles afectaciones no estimables en dinero, la medida cautelar se concede fijándose discrecionalmente la garantía, y si pudiera causar daños o perjuicios a terceros, si se otorga garantía para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que se cause. De ahí que el citado precepto legal no establece mayores requisitos que la Ley de Amparo vigente hasta el 2 de abril de 2013, para conceder la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado y, por consiguiente, atento al principio de definitividad, el juicio de amparo indirecto promovido contra actos de autoridades administrativas es improcedente si previamente no se agota el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por la Segunda S., conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de esta resolución.

N.; remítanse el testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 217 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., J.F.F.G.S., L.M.A.M., A.P.D. y Ministro presidente S.A.V.H..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Décima Época. N.. Registro IUS: 2000331. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia común, tesis P. I/2012 (10a.), página 9.

2. Novena Época. N.. Registro IUS: 164120. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, materia común, tesis P./J. 72/2010, página 7.