Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
Número de registro41133
Fecha31 Agosto 2013
Fecha de publicación31 Agosto 2013
Número de resolución67/2011
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXIII, Agosto de 2013, Tomo 1, 117
EmisorPleno

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 67/2011.


En la controversia constitucional 67/2011, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del veintiuno de febrero de dos mil trece, por mayoría de ocho votos resolvió declarar la invalidez del segundo párrafo del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán.


Dicho precepto señala:


"Artículo 136. La compra, venta, donación, cesión o gravamen de bienes inmuebles municipales, requerirá de la aprobación de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.


"No podrán ser sujetos de venta, permuta, donación, cesión, comodato o cualquier acto de enajenación, los bienes inmuebles municipales adquiridos por:


"I. Donación de desarrollos habitacionales; y,


"II. Transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales.


"Las áreas verdes de donación, deberán ser espacios jardinados, el fraccionador tendrá la obligación de equiparlas para tales efectos. El Ayuntamiento deberá incorporarlas como áreas de uso común de dominio público.


"Los proyectos de construcción de obras de equipamiento urbano que se pretendan realizar en áreas de donaciones estatales o municipales, deberán contar con la aprobación mayoritaria de los vecinos del desarrollo que generó el área de donación."


Esta decisión se tomó, porque la mayoría de las señoras y señores Ministros estimaron que resultaba fundado el concepto de invalidez que hizo valer el actor en contra de la porción normativa del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, referente a la prohibición para la venta, permuta, donación, cesión, comodato o cualquier acto de enajenación de los bienes inmuebles municipales adquiridos por la donación de desarrollos habitacionales y la transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales, por considerar que el Poder Legislativo de ese Estado había excedido sus facultades legislativas, al quebrantar el principio de autonomía municipal consagrado en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En esta controversia constitucional se consideró que la transgresión al artículo 115 constitucional, derivó de la circunstancia de que los extremos de la integración o diseño de la porción normativa impugnada son absolutos al existir una obligación del Municipio a no realizar ciertos actos jurídicos pues, lejos de coincidir con la esfera de competencia estatal en el establecimiento de modalidades para la disposición de este tipo de bienes con miras a garantizar un fin de utilidad pública, involucra un exceso en el ejercicio de ésta, en tanto que en automático se excluye cualquier posibilidad para la realización de los actos relacionados con su enajenación, permuta, donación, cesión o comodato, lo que resulta incompatible, por un lado, con el esquema de competencias concurrentes que en ese ámbito también se conceden al Municipio y, por otro, con el principio de libre administración municipal.


Disiento de las razones que llevaron a declarar la invalidez del segundo párrafo del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, en virtud de que mi postura en este tipo de asuntos relacionados con la libre administración del patrimonio municipal siempre ha sido la de no tomar criterios absolutos o rígidos al momento de resolver, ya que se deben estudiar las características particulares de cada limitante que se le impone al Municipio en su libre administración, lo anterior, con la finalidad de llegar a una correcta resolución en los asuntos que presenten este tema.


Por lo anterior, estimo que para comprender el verdadero significado de la administración libre de los Municipios, se debe interpretar sistemáticamente el propio artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual, en su fracción II, establece que los Municipios dispondrán de su patrimonio en los términos que señale la ley. En este sentido, deben tomarse en consideración las condiciones particulares de las limitaciones legales y, en consecuencia, analizar la racionalidad y justificación de las medidas que se imponen al Municipio para que, de esta manera, se pueda determinar si realmente existe una transgresión a la libre administración municipal. Dicho de otro modo, es indispensable ponderar si la medida restrictiva realmente pugna con la protección constitucional a la libre disposición del patrimonio municipal.


En la presente controversia constitucional se aprecia que el Poder Legislativo del Estado de Michoacán, efectivamente, estableció una restricción que, desde mi punto de vista, es absolutamente razonable, en atención a que los bienes inmuebles fueron donados o adquiridos por el Municipio para que éste, sólo facilitara el cumplimiento del fin al que estaban destinados: primordialmente a áreas verdes jardinadas de uso común de dominio público, por lo que el legislador, para asegurar el cumplimiento de dicho fin, tuvo que implementar una norma que los protegiera de manera expresa.


La mayoría en el Pleno se pronunció, siguiendo los precedentes que ha fijado estableciendo criterios absolutos, indiscriminadamente, que tal decisión legislativa era violatoria del artículo 115 constitucional. En mi opinión, debió al menos contemplar las siguientes condiciones particulares de la medida legislativa:


1. El objeto de la restricción es evidentemente para proteger el interés general (público);


2. Los supuestos comprendidos en la porción normativa son diferentes entre sí: uno se refiere a donaciones y el otro a compra. Esto debió ser analizado para determinar si realmente resultaba inválida la medida legislativa, dado que:


• En el caso de donación, por regla general, se acepta que quien dona puede imponer modalidades y condiciones a la donación, y el donatario si acepta la donación queda obligado a cumplir esas cargas impuestas por el donador.


• En el caso de transferencia o enajenación de bienes, sea el contrato de naturaleza pública o privada, también se pueden pactar ciertas condiciones. Entonces, la pregunta es ¿por qué el legislador no las puede establecer en ley si se trata de transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales?


3. En ningún caso se trata de operaciones obligatorias para el Municipio, el cual queda en total libertad de aceptar o no realizarlas.


Así, cabe destacar que, el legislador optó por establecer este tipo de medidas legales de manera justificada, para evitar la disposición indebida por parte de algún Ayuntamiento, de bienes inmuebles que tienen reservado un objeto predeterminado para salvaguardar, entre otros aspectos, las finalidades previstas en el artículo 27, párrafo tercero, en relación con las fracciones XXIX-C y XXIX-G del artículo 73; y en particular, ambos de la Constitución, a lo que concurren la Federación, las entidades federativas y los Municipios.


Esto es así, puesto que el artículo 114, segundo párrafo, en relación con el 297 del Código de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán señalan, el primeramente citado, de manera expresa que: "Artículo 114. ... Los bienes inmuebles del Estado adquiridos mediante donación de desarrollos habitacionales, sólo podrán ser transferidos o enajenados a favor de los Ayuntamientos y entidades de la administración pública estatal o federal, debiendo destinar exclusivamente para los usos indicados para las áreas de donación en la Ley Orgánica Municipal."; y el segundo precepto prescribe, textualmente: "Artículo 297. Las áreas de donación en los desarrollos o desarrollos en condominio no podrán ser objeto de enajenación, salvo en los casos previstos en este código. El cincuenta por ciento deberá destinarse para áreas verdes, parques o plazas públicas, en las cuales el fraccionador tendrá la obligación de equiparlas para tales efectos y el otro cincuenta por ciento, se destinará para la construcción del equipamiento educativo público del nivel básico áreas deportivas o recreativas e instalaciones de comercio: salud y asistencia públicas.


"Las características que deberán cumplir las áreas de donación para equipamiento urbano son las siguientes:


"I. Ubicarse dentro del desarrollo o desarrollo en condominio;


"II. Integrar un solo polígono, cuando la superficie no rebase los 5,000.00 metros cuadrados, y en caso de ser mayor, se determinará por la dependencia municipal en función del uso que se le pretenda dar por el Ayuntamiento, para lo cual deberá observar:


"a. Las disposiciones de los programas de desarrollo urbano de la zona en que se localice;


"b. Las necesidades de equipamiento urbano de la población que habitará en el desarrollo, desarrollo en condominio o de la zona en donde se ubique;


"c. Las determinaciones técnicas del Sistema Normativo de Equipamiento Urbano;


"III. Preferentemente al centro geométrico del desarrollo o desarrollos en condominio;


"IV. Con un mínimo de dos frentes a vialidades públicas;


"V. Las vialidades que las circunden deberán estar totalmente urbanizadas;


"VI. Proporción del predio (ancho/largo) de 1:1 a 1:2;


"VII. Pendiente máxima del diez por ciento; y,


"VIII. La posición en relación a la manzana, deberá ser preferentemente en la cabecera, media manzana o manzana completa, de conformidad a la superficie y el uso que se le pretenda dar por parte del Ayuntamiento. ..."


Con lo anterior se acredita plenamente el carácter de interés público que tienen las medidas de protección que estableció el legislador estatal respecto de esos bienes inmuebles, lo que le otorga validez constitucional a la medida, dado que son operaciones que no afectan para nada la hacienda pública municipal y sí garantizan la utilidad pública que tiene el destino predeterminado de esos bienes.


Asimismo, no comparto la idea de que la porción normativa impugnada contenga una limitación absoluta, ya que su función sólo se centra en proteger bienes inmuebles con características especiales, y no así, la totalidad de los que se encuentran en el patrimonio municipal, lo cual resalta la incorporación razonada de dicha norma al sistema normativo estatal.


Es por ello, reitero, que la restricción que impone el segundo párrafo del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, no transgrede la libre administración municipal, en virtud de que tiene la finalidad de proteger y mantener el uso preestablecido de esos bienes inmuebles que tienen un impacto social considerable.


Por las razones señaladas, así como por los argumentos que expresé en la sesión pública de veintiuno de febrero de dos mil trece, disiento de la resolución a la que se arribó en la presente controversia constitucional.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 28 de mayo de 2013.


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