Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el señor M.S.A.V.H., en la controversia constitucional 71/2009.

Los días veintidós y veintitrés de enero de dos mil trece, el Tribunal en Pleno, resolvió la controversia constitucional 71/2009, que originalmente correspondió por razón de turno a mi ponencia; sin embargo, como el proyecto de sentencia que sometí a consideración del Pleno fue desechado el siete de mayo de dos mil doce, la controversia constitucional se returnó al señor M.F.G.S., para la elaboración de un nuevo proyecto.

En las referidas sesiones me pronuncie en contra de la propuesta del proyecto respecto del fondo del asunto, debido a que no comparto la premisa contenida en el considerando sexto y consecuentemente, tampoco el resto de las consideraciones.

Lo anterior, porque, como señalé en las sesiones plenarias, a mi juicio, como lo proponía en el proyecto que había presentado, la interpretación del artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución, debe llevarse a cabo, en el sentido de que en materia de turismo, en la que constitucionalmente se ha fijado la concurrencia entre Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, lo que mandata el precepto es el establecimiento de un marco normativo por parte del Congreso de la Unión en el que se fijen los lineamientos generales de la materia, y de coordinación, no así de distribución de competencias, por lo que, desde mi punto de vista, sí tenía razón el actor acerca de que la facultad del Congreso Federal se limita a establecer en una ley las bases de coordinación de las facultades concurrentes entre Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, así como a regular la participación también de los sectores social y privado.

En esa medida, a mi parecer, la controversia en cuestión debió resolverse de la siguiente manera.

De los conceptos de invalidez hechos valer por el promovente en su escrito de demanda, se desprende un planteamiento de invalidez general de la ley impugnada, relativo a la competencia del Congreso de la Unión para emitir una Ley "General" de Turismo, confundiendo o mezclando su facultad para legislar en el ámbito federal respecto de dicha materia y para establecer las bases generales de coordinación para el ejercicio de las facultades concurrentes de los diversos órdenes de gobierno y la participación de los sectores social y privado, en términos del artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Como ya ha tenido oportunidad de verificar este tribunal tratándose de las competencias legislativas en materias concurrentes entre la Federación, los Estados o los Municipios, la Constitución regula en forma diversa el modo en que operará el ejercicio de las facultades en las materias que ha asignado como concurrentes.

Esto porque de la lectura y análisis comparativo de distintas fracciones del artículo 73 constitucional, se advierte que existe una diversa construcción normativa respecto de unas facultades y de otras, según la materia de que se trate, de forma que, en algunos casos se dispone que en ley se establecerá la concurrencia entre la Federación, los Estados, los Municipios y en su caso el Distrito Federal y en otros, prevé que la ley fijará las bases de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno, o bien, las bases para la concurrencia entre aquéllos, lo que deberá analizarse en cada caso.

Así, este tribunal ha sostenido en torno de algunas de las materias que constitucionalmente se han considerado como concurrentes, tales como educación (CC. 29/2000), seguridad pública (CC. 132/2006), salud (AI. 119/2008) y asentamientos humanos (CC. 94/2009, 99/2009 y 100/2009), que el concepto de "concurrencia" no puede tomarse como un concepto unívoco y general, sino que, debe analizarse dependiendo de la naturaleza y la materia de que se trate, en tanto que cada una ha tenido su propia evolución, atendiendo a las necesidades, elementos y circunstancias que las rodea, de tal suerte que las materias concurrentes que ha ido incorporando la Constitución, no pueden ser consideradas todas de la misma forma.

Por cuanto al tema que nos ocupa, el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal alude a las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en materia de turismo, estableciendo dicha concurrencia y fijando la atribución del Congreso de la Unión para legislar.

Al respecto, de la concurrencia, hay que tener en cuenta, que, desde el federalismo se ha mantenido como uno de los postulados fundamentales de nuestro constitucionalismo; entre sus características principales se encuentra la facultad de los Estados de darse su propia Constitución, lo cual implica establecer un gobierno autónomo, con división de poderes y autoridades propias y el otorgamiento a estas últimas de facultades precisas y específicas, asimismo, la coexistencia de dos jurisdicciones, pues los gobernados se encuentran sujetos a una doble autoridad, en donde cada una es ejercida dentro de los límites de su respectiva competencia. Además, el federalismo permite el desarrollo de las instituciones políticas y sociales locales.

Sin embargo, uno de los problemas fundamentales en el sistema federal es el de la distribución de competencias entre la Federación y los Estados, correspondiendo a la Constitución Federal resolverlo; al efecto, si bien, conforme al artículo 124 constitucional, las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a la Federación, se entienden reservadas a los Estados, este mandato tiene algunos matices; de ese modo, se establece que las entidades federativas tienen diversas prohibiciones, las cuales se clasifican en absolutas (solamente corresponden a la Federación) y relativas (se sujeta a los Estados a obtener previamente el consentimiento del Congreso de la Unión, para actuar en los rubros que el propio numeral enuncia).

Por su parte, tratándose de las facultades expresamente conferidas a la Federación, del artículo 73 constitucional se advierte que expresamente se otorgan al Congreso de la Unión facultades para legislar en diversas materias, así también, en la fracción XXX de dicho precepto se dispone que el Congreso puede expedir todas las leyes que sean necesarias, con el objeto de hacer efectivas las facultades enumeradas en las fracciones restantes.

No obstante, lo dispuesto por el artículo 124 constitucional tiene una excepción, en las llamadas facultades concurrentes, puesto que éstas implican que, en determinadas materias, se otorgan tanto a las entidades federativas como a la Federación, pudiendo ejercerse simultáneamente por ambos niveles de gobierno -e inclusive por el Distrito Federal y los Municipios-, en materias que la Constitución considera de importancia e interés nacional, de acuerdo con la forma en que la propia Constitución fija tal concurrencia y en esa medida, como se advierte a lo largo del texto del artículo 73 constitucional, se confiere al Congreso Federal la atribución de establecer en ley la distribución competencial entre los distintos niveles de gobierno a través de lo que se ha denominado "leyes marco" o "leyes generales", o bien, la de establecer la forma en que se coordinarán en el ejercicio de sus facultades concurrentes.

Así, fue a partir, primero de las reformas de trece de diciembre de mil novecientos treinta y cuatro, a los artículos 73, fracción XXV y 3o. de la Constitución Federal, que se confiere al Congreso de la Unión la facultad de "dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa" en ejercicio de dicha facultad, el Congreso Federal expidió la Ley General de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de julio de mil novecientos noventa y tres.

De manera similar, se actualizaron diversos cambios en la Norma Fundamental respecto de diferentes materias, de modo que, tratándose de turismo, se adicionó la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de que se fijara constitucionalmente la concurrencia en esta materia, otorgando al Congreso Federal la facultad de establecer en ley los lineamientos generales en la materia, que permitieran coordinar dichas facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, a efecto de dar unidad a la actividad del turismo, como una prioridad nacional y evitar así la existencia de una diversidad de disposiciones, muchas veces opuestas entre sí.

Del procedimiento legislativo que dio origen a esta reforma, destaca el hecho de que las razones que la motivaron se fundaron en la necesidad de considerar al turismo no sólo como una actividad meramente comercial, sino como una actividad integral de prioridad nacional; por lo que se advirtió que si bien existían programas, objetivos estratégicos, consejos consultivos, convenios de coordinación, planes de promoción, de desarrollo y servicios turísticos, así como comisiones y grupos dedicados a este rubro, resultaba necesario contar con los lineamientos generales para regular esa actividad con el objetivo de que los resultados fueran en beneficio común.

Asimismo, como resultado del Acuerdo Nacional para el Turismo hacia el Tercer Milenio, se advirtió que, dada la diversidad de leyes, acuerdos y demás disposiciones en materia de turismo, se generaban políticas encontradas, situación que motivaba la creación de bases legislativas que permitieran concurrir a los diversos órdenes de gobierno y a los sectores social y privado en la materia.

Es así, que resultaba indispensable la participación de los tres órdenes de gobierno, debido a que las políticas y estrategias sectoriales se concretaban en el ámbito local, por lo que resultaba imprescindible fortalecer los instrumentos administrativos y legales del Estado para dotar de mayores facultades a las autoridades federales, locales y municipales; de igual forma, que ello tenía por objeto establecer las facultades y atribuciones que corresponden al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo.

Además, la descentralización de funciones es un acto que responde al Pacto Federal por lo que la actividad turística debía ser comprendida bajo esa dinámica, para que, de esa manera, las entidades federativas supieran cuáles son sus facultades y obligaciones en materia de turismo y, en uso de ellas, emitieran la legislación correspondiente en cada jurisdicción, de acuerdo a las necesidades y características específicas de cada una de ellas. Asimismo, la actividad turística debía reconocerse como una actividad multisectorial, lo que remite a la concurrencia de diversos actores y elementos.

Así pues, con motivo de la referida adición de la fracción XXIX-K al artículo 73 constitucional, el Congreso expidió la Ley General de Turismo que ahora se impugna, a efecto de establecer las bases de coordinación y distribuir las obligaciones, pero también las facultades de los tres órdenes de gobierno con el objeto de posicionar al país como líder en esa materia.

No debe ignorarse que, además de todo lo anteriormente precisado, la situación específica del Distrito Federal, es distinta a la del resto de las entidades federativas en cuanto al reparto competencial, puesto que, si bien antes de mil novecientos noventa y tres, todo lo relativo al Distrito Federal era competencia del Congreso de la Unión, en funciones de órgano legislativo local, a partir de ese año, entre otros aspectos, la Constitución introdujo un órgano representativo propio, alterando el reparto de competencias hasta entonces vigente, mismo que fue reformado de manera sustancial en mil novecientos noventa y seis.

Derivado de ello, a diferencia del sistema de distribución de competencias que rige entre la Federación y los Estados, tratándose del Distrito Federal las facultades pertenecen a la Asamblea Legislativa y las residuales al Congreso de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122, apartado A, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De esta forma, si bien se trata de una facultad expresa para la Asamblea Legislativa para legislar sobre turismo y servicios de alojamiento, necesariamente debe interpretarse dentro del marco constitucional antes referido.

En esa medida considero, que este tribunal debía establecer si dicha facultad se encuentra sujeta a una legislación en materia de turismo, en la que se incorporen las bases generales de coordinación de estas facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, o bien, sólo se encuentra sujeta a las bases generales de coordinación en cuestión, a fin de responder los planteamientos del actor que hemos apuntado al inicio de este considerando.

En mi opinión, conforme lo he referido, del procedimiento de reforma correspondiente, se desprende que, mediante la adición de la fracción XXIX-K al artículo 73 constitucional, el Constituyente Permanente facultó al Congreso para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado, esto es, para que se establezcan en ley los lineamientos generales para realizar esta actividad de manera coordinada, con el objeto de que se cuente con una política en la materia que se encamine a un fin común, y que comprenda la participación de los sectores social y privado.

Sin que, en modo alguno, ello se traduzca en una facultad del Congreso Federal para establecer la concurrencia en la materia, es decir, para "distribuir" competencias entre dichos órdenes de gobierno, como ocurre con otras materias concurrentes, sino exclusivamente establecer tales bases generales, al tratarse de una actividad o sector relevante para la economía nacional, lo anterior, no sólo desde un aspecto meramente operativo, sino con la atribución de expedir sus propias legislaciones en la materia que atiendan a sus particularidades y necesidades (situación geográfica, recursos naturales y culturales, etcétera), pero siguiendo los lineamientos básicos que deberá contener la ley expedida por el Congreso Federal, que permitan precisamente que bajo esa línea de acción en común en materia turística, se coordinen.

Así pues, la ley que establezca estas "bases generales" en materia de turismo, no puede tener por objeto hacer una "distribución" de competencias en esa materia entre los distintos niveles u órdenes de gobierno, como erróneamente se señala en la exposición de motivos de la ley general impugnada, sino exclusivamente establecer los lineamientos generales bajo los cuales de manera coordinada ejercerán sus facultades en la materia los distintos niveles de gobierno, pues así se advierte del procedimiento de reforma constitucional antes referido.

Por tanto, tratándose, concretamente, del Distrito Federal, si bien la Asamblea Legislativa cuenta con facultades expresas para legislar en turismo y servicios de alojamiento, su ejercicio por disposición constitucional sí está sujeto a un marco normativo que establezca las bases generales de coordinación entre los distintos niveles de gobierno que intervienen, dentro de los que se incluye expresamente a dicha entidad.

Bajo esta línea argumentativa, considero que en materia de turismo, lo que mandata el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal es el establecimiento de un marco normativo por el Congreso de la Unión, en el que se fijen los lineamientos generales en la materia y de coordinación, no así de distribución de competencias, siendo la intención del Constituyente, fijar la concurrencia en la materia de turismo.

Por tanto, si bien es cierto que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene facultades para legislar sobre turismo y servicios de hospedaje, en todo caso esta atribución está sujeta a la "ley marco" emitida por el Congreso de la Unión, que contenga los lineamientos esenciales de la actividad turística en el ejercicio de facultades concurrentes en la materia, con el objeto de que se coordinen todos los niveles de gobierno.

En razón de lo apuntado, estimo que asistía la razón al actor en cuanto señalaba que la facultad del Congreso de la Unión se limita a establecer en una ley las bases de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, así como a regular la participación de los sectores social y privado, en los términos precisados.

Conforme a esta premisa, a mi juicio, para verificar si al expedir la ley general impugnada, el Congreso de la Unión se excedió o no en la facultad que constitucionalmente se le ha otorgado para fijar tales bases de coordinación y regular la participación de los sectores social y privado, más allá de la denominación que se hubiera dado a dicho marco normativo como "ley general", era necesario examinar el contenido de la ley, a la luz de los conceptos de invalidez formulados por el actor, respecto de los cuales, considero lo siguiente:

• En primer lugar, el promovente adujo que los artículos 1, párrafo segundo, 2 y 3, fracciones I, XVIII y XX, de la Ley General de Turismo, eran inconstitucionales, debido a que la ley carece de un objeto definido, además de que existían vacíos legales al prever conceptos jurídicos "elásticos".

Contrariamente a lo aducido por el actor, la Ley General de Turismo sí precisa su objeto, pues, el artículo 2 de la referida ley lo fija y desarrolla, a través de sus quince fracciones, con lo cual cumple con lo ordenado en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional. Asimismo, considero que el concepto de invalidez relativo a que existen vacíos legales, es también infundado, en tanto que esos conceptos sí se encuentran desarrollados en los artículos 1 y 3 de la Ley General de Turismo impugnada, sin olvidar, que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en el sentido de que la inconstitucionalidad de una ley no puede derivar de la falta de vocablos, definiciones o locuciones en la misma, toda vez que el legislador no tiene la obligación de definir todos y cada uno de los términos utilizados en las leyes, pues ello haría imposible la función legislativa, por lo que basta que la ley sea clara.

• En segundo lugar, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, manifestó que el artículo 1, párrafo primero, última parte, de la Ley General de Turismo, era inconstitucional, por considerar que transgredía la autonomía e independencia del jefe de Gobierno del Distrito Federal y el principio de división funcional de competencias, en cuanto faculta al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, para que lleve a cabo la interpretación de dicha ley en el ámbito administrativo.

Lo anterior es infundado, pues, como lo he señalado, la finalidad esencial de la reforma constitucional al artículo 73 constitucional, en materia de turismo, fue establecer constitucionalmente la concurrencia en dicho rubro de todos los niveles de gobierno, y la coordinación entre ellos en el ejercicio de sus facultades concurrentes.

Al haberse establecido en la Ley General de Turismo, que su interpretación queda en manos del Poder Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, lo que se hace es homologar el criterio interpretativo respecto de la propia ley impugnada, en atención al principio de seguridad jurídica. Lo que no significa que, en caso de duda, respecto a la aplicación de la norma, sea la Secretaría de Turismo, la que deba dilucidarlo, pues, esto corresponderá hacerlo a cada uno de los integrantes de los distintos niveles de gobierno en el ámbito de su competencia.

Con base en lo anterior, dicha facultad no resulta en una intromisión ni en una dependencia o subordinación del ámbito competencial del Gobierno del Distrito Federal en materia turística, pues dicho Poder Federal no podrá inmiscuirse en las facultades normativas del resto de los niveles de gobierno, ni incidir en la toma de decisiones que determine cada entidad.

• El actor señaló la inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción XXI, 4, fracción VII, 5, fracción I y penúltimo y último párrafos, 9, fracción VIII, última parte y 66 de la Ley General de Turismo, por estimar que vulneraban las facultades del Distrito Federal para determinar las zonas de desarrollo turístico sustentable, así como para efectuar sus programas de ordenamiento turístico del territorio.

Como indiqué anteriormente, corresponde al Congreso de la Unión expedir la ley que establezca aquellas bases a que se sujetará la coordinación de las facultades concurrentes, por tanto, en la Ley General de Turismo no puede delegarse dicha facultad al Ejecutivo Federal, aun cuando se trate de un aspecto o rubro en concreto, pues precisamente uno de los objetivos que se persiguió con la reforma Constitucional fue descentralizar la materia y, establecer en la ley las bases coordinación.

En este tenor, en mi opinión, los artículos 3, fracción XXI, 5, fracción I, penúltimo y último párrafos, y 66 de la Ley General de Turismo son constitucionales, en virtud de que, de ninguna forma, transgreden lo dispuesto en la Constitución Federal, ya que no subordinan a los Gobiernos Locales a la voluntad del Ejecutivo Federal, ni se les impone el ejercicio de atribuciones en materia turística.

Por el contrario, a mi juicio, los artículos 4, fracción VII, y 9 de la Ley General de Turismo, sí son inconstitucionales, toda vez que, es el Congreso de la Unión el que está obligado a establecer en ley las bases de coordinación de las facultades concurrentes de los distintos órdenes de gobierno y no delegar dicha facultad al Ejecutivo Federal, pues con ello se rompe con el sistema de asignación y distribución de competencias que constitucionalmente se ha previsto, al haberlo autorizado para formular las bases de coordinación entre los ámbitos de gobierno, lo que comprende las relativas al establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las zonas de desarrollo turístico sustentable. Además, porque no compete a dicho Congreso establecer la concurrencia de los órdenes de gobierno, esto es, asignar concretamente las atribuciones que tiene en este caso el Distrito Federal, en materia de turismo.

• En cuarto lugar, el promovente adujo la inconstitucionalidad del artículo 2, fracción XII, de la Ley General de Turismo, al considerar que invadía la autonomía de los poderes locales, en cuanto establece las bases para regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos. Lo que a mi parecer es infundado, ya que el referido numeral señala como objeto de la Ley General de Turismo, establecer las "bases" para la emisión de las disposiciones jurídicas tendentes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos; lo que corresponde con lo dispuesto en el citado artículo 73, fracción XXIX-K, en cuanto deben establecerse aquellos lineamientos generales que permitan actuar en una misma dirección en materia de turismo, y la forma en que participarán los sectores social y privado, por lo que dicha facultad no vulnera la diversa conferida a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

No debe olvidarse, que la propia Asamblea Legislativa tiene facultades para legislar sobre turismo y servicios de alojamiento, según lo previsto en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso k), constitucional, por lo que dicho órgano legislativo puede regular en materia de prestación de servicios turísticos dentro de su ámbito interno, delimitado por su territorio, por lo que puede establecer derechos y obligaciones para los prestadores de servicios turísticos, como lo considere necesario, ciñéndose únicamente a las directrices elementales que en la ley que expida el Congreso de la Unión se establezcan.

• En quinto lugar, el jefe de Gobierno del Distrito Federal hizo valer la inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción X, 24, primer párrafo y fracción II y 29, fracción I y último párrafo de la Ley General de Turismo, en cuanto consideraba que el Congreso de la Unión invadía facultades constitucionalmente reservadas al Distrito Federal y a los Municipios, en específico, por lo que hace a la materia de uso de suelo, pretendiendo conferírselas a la Secretaría de Turismo, a propósito de la formulación del programa de ordenamiento turístico general del territorio.

En mi opinión, los artículos no invaden el ámbito competencial del Distrito Federal, en tanto se adecuan a lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, facultando a la Secretaría de Turismo para llevar a cabo un mecanismo de colaboración y coordinación entre los distintos niveles de gobierno, a fin de que, en conjunto, determinen la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso de suelo, a través del programa general de ordenamiento turístico, con el objeto de preservar los recursos naturales y que se aprovechen en forma ordenada las zonas turísticas, protegiéndolas como parte de una actividad prioritaria.

Asimismo, en cuanto a los programas de ordenamiento turístico local, se respeta que deberán expedirse conforme a las leyes estatales y del Distrito Federal, señalando sólo las bases que permiten unificar el procedimiento de elaboración respectivo, y que en todo momento se vinculan con aspectos de compatibilidad con los programas de ordenamiento turístico general y regional del territorio, con los ordenamientos ecológicos y sus planes o programas de desarrollo urbano y uso del suelo. Además, se preserva la coordinación que debe existir entre las autoridades federales o locales, y la participación de los particulares en su elaboración, ejecución, vigilancia y evaluación.

Por lo que, estimo que no se transgrede el ámbito competencial del actor, ya que tanto las dependencias federales como las autoridades locales y municipales participan en la elaboración de los programas citados, de acuerdo a sus ámbitos competenciales.

• En sexto lugar, el actor adujo la inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción I y 4, fracciones III y VIII, de la Ley General de Turismo, por supeditar las acciones para el desarrollo turístico a la disponibilidad de los recursos aprobados en el presupuesto de egresos de la Federación.

Lo dispuesto en el artículo 3, fracción I, impugnado está referido a las actividades turísticas de las personas, no así a la actividad turística o desarrollo turístico que realiza el Estado, que es a lo que alude el numeral 4 también impugnado, por lo que a mi juicio, el primero de estos artículos no es inconstitucional, pues sólo establece lo que debe entenderse por actividades turísticas, a fin de unificar dicho concepto.

Por lo que hace al diverso artículo 4, el establecimiento de la atribución al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, para coordinar el desarrollo de la actividad turística entre los diferentes niveles de gobierno, a partir de la disponibilidad de los recursos aprobados en el presupuesto de egresos de la Federación, considero que no implica una invasión de esferas competenciales ni una centralización de la actividad turística por parte del Ejecutivo Federal, en detrimento de las facultades del Distrito Federal, pues, al contrario su contenido coincide con lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal.

Debe precisarse que el Estado a fin de lograr las funciones, objetivos, actividades, obras y servicios públicos, hace uso del dinero recaudado de los gobernados, a través del presupuesto de egresos de la Federación, el cual se aprueba, de manera exclusiva, por la Cámara de Diputados cada año fiscal. Por lo que, en todo caso lógicamente que ello está sujeto a la disponibilidad de tales recursos.

Bajo este esquema, los Estados de la Federación, el Distrito Federal y los Municipios cuentan con sus propios ingresos para ejecutar los programas que cada uno determine. Por tanto, estimo que no es acertada la aseveración del actor relativa a que el desarrollo turístico de cada nivel de gobierno quede supeditado a lo que disponga la Cámara de Diputados en el presupuesto de egresos de la Federación, pues, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 4 de la Ley General de Turismo, lo que queda subordinado a dicho presupuesto son las acciones de coordinación y las obras de infraestructura y equipamiento turístico que realice el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, en conjunto con los niveles de gobierno y la participación de los sectores social y privado, no así lo realizado en específico por cada Estado, Municipio o por el Distrito Federal, dentro de su ámbito competencial para impulsar el desarrollo turístico, en ejercicio de sus propios recursos, por lo que, contrario a lo que afirmó el actor en su demanda, no se restringen sus facultades.

• El promovente adujo la inconstitucionalidad de los artículos 53 y 54, en relación con el artículo 2, fracción XII, todos de la Ley General de Turismo por contravenir el principio de certeza jurídica, al no establecer las bases para la emisión de disposiciones jurídicas que regulen la actividad de los prestadores de servicios turísticos.

Si se toma en cuenta lo dispuesto en los artículos 57 a 60, que prevén los derechos y obligaciones de los prestadores de servicios turísticos; los artículos 61 y 62, que fijan los derechos y deberes de los turistas y, finalmente, los artículos 63 a 65, que regulan lo relativo a la competitividad y profesionalización de la actividad turística, se observará, que la ley sí establece las bases sobre las cuales se va a desarrollar la prestación de los servicios turísticos, por lo que, resulta infundado que los artículos 53 y 54, en relación con el diverso 2, fracción XII, de la Ley General de Turismo sean inconstitucionales.

• Respecto al argumento de invalidez a través del cual el actor alegó la inconstitucionalidad de los artículos 37 y 39 de la Ley General de Turismo, y por extensión la de los diversos 40 y 41, fracción IV, última parte, de la misma ley, al considerar que vulneran la autonomía de los Estados en materia turística, estimo que, por una parte, los artículos 37 y 39 no violan la norma fundamental, ya que lo que disponen es que la Secretaría de Turismo se encargará de fijar las políticas respectivas para la promoción turística, nacional e internacional, esto es, dentro del ámbito federal de su competencia, sin invadir las facultades de los demás niveles de gobierno, como el Distrito Federal, tratándose la promoción turística a nivel local, por lo que respeta su ámbito competencial.

El que el legislador ordene que la Secretaría de Turismo, en el ejercicio de sus atribuciones en materia de promoción turística nacional e internacional, establecerá las políticas que aplicará a través de la empresa de participación estatal mayoritaria denominada Consejo de Promoción Turística de México, el cual es una entidad paraestatal creada por una ley expedida por el Congreso de la Unión, que se rige por lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Federal, la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Ley General de Turismo y su propio estatuto orgánico, no afecta el ámbito competencial del actor.

El objeto de la creación de entidades paraestatales, como es el caso del Consejo de Promoción Turística, responde a la necesidad de atender las áreas prioritarias previstas por los artículos 25 y 28 de la Constitución Federal y al hecho de que la administración pública federal requiere incluir, en su actuación, a los sectores público y privado.

Contrariamente a lo que alegaba el actor, la intención del legislativo federal fue fortalecer el Consejo de Promoción Turística, para que pueda promocionar todos los atractivos turísticos nacionales y que la existencia de éste no impide que el Distrito Federal pueda desarrollar campañas de promoción turística local en el territorio nacional y en el extranjero, sino que además, puede coordinarse con la Secretaría de Turismo para promover los atractivos turísticos de la entidad, como parte del turismo nacional, pues, precisamente, el objetivo es ese, coordinarse para diseñar e implementar campañas integrales para el fortalecimiento de esa actividad prioritaria para el país.

De ese modo, por cuanto hace a la promoción turística a nivel nacional e internacional, considero que tampoco se violenta la autonomía del Distrito Federal, en la medida en que si bien cada entidad federativa debe expedir su propia legislación en materia turística, ello opera sólo para su propio ámbito territorial, de conformidad con el artículo 121, fracción I, de la Constitución Federal. Luego, en razón de que coexisten diversas normas que regulan, en esencia, el mismo contenido, la coordinación entre ellos resulta obligada, al ser el objetivo esencial de la referida reforma constitucional en materia de turismo.

Así pues, cuando la ley determina que "los Estados, los Municipios y el Distrito Federal deberán coordinarse con la secretaría para el desarrollo de las campañas de promoción turística en territorio nacional e internacional", no impone una relación jerárquica, ni presupone sumisión alguna, pues no limita, ni restringe, sino por el contrario, autoriza un genuino ejercicio de coordinación que permite la realización de acciones por las distintas partes, de ahí que deba declararse infundado el concepto de invalidez en estudio.

Bajo estos razonamientos, a mi juicio, tampoco resultan inconstitucionales, en vía de consecuencia, los artículos 40 y 41 de la ley impugnada, como lo adujo la parte actora, pues, en éstos únicamente se establece que "el consejo de promoción, previo acuerdo con la secretaría podrá tener representantes en el extranjero para el cumplimiento de su objeto" y "tendrá el patrimonio, atribuciones, estructura orgánica, órganos de dirección e integrantes de los mismos que se establezcan en su estatuto orgánico y se regirá por esta ley, así como por la Ley Federal de Entidades Paraestatales."

• También el jefe de Gobierno del Distrito Federal solicitó la declaración de invalidez de los artículos 47, 51, 54 y cuarto transitorio de la Ley General de Turismo, en tanto consideró que autorizan la intromisión del Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, en la organización administrativa de los Estados, los Municipios y Distrito Federal.

En tales numerales, se prevé que corresponde a la Secretaría de Turismo, regular y coordinar la operación del Registro Nacional de Turismo y que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios lo operarán. Asimismo, se establece que la base de datos del referido registro está bajo resguardo de la Secretaría de Turismo, lo que no implica una intromisión del Ejecutivo Federal, pues se trata de un registro de carácter nacional; además, el propio numeral 47 dispone que será operado por los Estados, Distrito Federal y Municipios.

Es de destacar que el referido registro se creó para contar con la información de quienes prestan servicios turísticos y hacerlo llegar al público en general, integrándose con toda la información que proporcionen los órganos de los diferentes niveles de gobierno, en sus respectivos ámbitos, como se advierte de los artículos 46, 48, 49 y 50 de la propia ley impugnada.

El establecimiento de registros nacionales es una herramienta a la que recurre el legislador para el caso de materias concurrentes, en la medida en que constituye un mecanismo útil para concentrar información proveniente de los diferentes niveles de gobierno; por ello, el legislador ha otorgado a la Federación la facultad de mantener y coordinar el Registro Nacional de Turismo, facultando a las entidades federativas para su operación, lo que se traduce en un esquema de concurrencia y coordinación, sin que lo anterior implique que la Federación pueda inmiscuirse en la organización administrativa de los demás niveles de gobierno.

Por su parte, el promovente alegó que la Secretaría de Turismo no tiene facultades para emitir normas oficiales mexicanas; lo que estimo infundado.

En efecto, el artículo 54 de la Ley General de Turismo impugnado, confiere a la Secretaría de Turismo la atribución para formular, revisar, aprobar, expedir y difundir las normas oficiales mexicanas en el ámbito competencial turístico. Tal facultad no resulta contraria a los principios de legalidad, reserva de la ley y de subordinación previstos en los artículos 16, 49 y 73 constitucionales, ni constituye una indebida delegación de facultades legislativas en favor de una autoridad administrativa, tomando en cuenta que en los numerales 1o., 2o., 3o., 40 y 43 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, el propio órgano legislativo federal otorgó a las Secretarías de Estado, la facultad de expedir las normas oficiales mexicanas de carácter obligatorio en el ámbito de su competencia; por tanto, al establecerse en la citada ley, la autoridad específica en quien recae esa atribución, ello sólo implica la debida pormenorización y desarrollo de las citadas disposiciones legales.

Luego, la atribución otorgada a la Secretaría de Turismo para expedir normas oficiales mexicanas relacionadas con la prestación de los servicios turísticos no es violatoria de la Constitución Federal.

Contrario a lo anterior, considero que sí es fundado el argumento de invalidez a través del cual el promovente argumentó la inconstitucionalidad del artículo cuarto transitorio de la Ley General de Turismo, al considerar que transgrede la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, al facultar a la Secretaría de Turismo para expedir el Reglamento de la Ley General de Turismo, siendo ésta una facultad exclusiva e indelegable del titular del Ejecutivo Federal.

De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 80, 89, fracción I y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente de la República tiene la titularidad del Poder Ejecutivo Federal y la administración pública federal, cuyo funcionamiento y desarrollo, en virtud de su complejidad, requiere del auxilio de órganos secundarios y diversas dependencias.

Cabe señalar que dado el desarrollo de la actividad administrativa se han establecido las estructuras necesarias para ofrecer un eficaz y eficiente funcionamiento del sector público, tendiente a satisfacer las necesidades de la población, entre ellos, la expedición de leyes que confieren facultades normativas a los secretarios de Estado, encontrándonos en presencia de una normatividad de este tipo cuando a través de una ley o reglamento, el Congreso de la Unión o el presidente de la República, según sea el caso, habilitan a un órgano de la administración para regular una materia concreta y específica, sea que ésta haya sido objeto de regulación con anterioridad o que no lo haya sido, de acuerdo con los principios y lineamientos convenidos en la legislación federal.

Por lo anterior, el Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad de legislar en las materias que enuncia el artículo 73, fracciones X, XXIX, apartado E y XXX, en relación con el 90, todos de la Constitución Federal de la República, puede autorizar a las secretarías de Estado para ese efecto, en virtud de que el Poder Legislativo no determina directamente todos los detalles técnico-operativos que surgen del funcionamiento de la administración pública, sino sólo las bases de su organización, por lo que resulta apropiado que los secretarios de Estado como integrantes de la administración pública federal, conforme a lo dispuesto por el artículo 90, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión.

De ahí que las autorizaciones conferidas a secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no constituyen actos delegatorios de facultades del Congreso de la Unión, en virtud de que esas disposiciones no derivan de una facultad propia, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción, como ocurren en el caso de las normas oficiales mexicanas que vimos previamente.

Ahora, el artículo 89, fracción I, de la norma fundamental otorga al presidente de la República la facultad expresa de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, esto es, para emitir las normas reglamentarias que desarrollan el contenido de las leyes emanadas del Poder Legislativo.

Así, el presidente de la República en uso de dicha facultad, podrá expedir "reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes", que a su turno deberán ser refrendados por los secretarios de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, de tal suerte que se trata de normas subordinadas, ya que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino únicamente complementa las normas que expide el órgano legislativo. Siendo distintas las "reglas generales administrativas", emitidas por un secretario de Estado que constituyen cuerpos normativos sobre detalles técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública.

En este tenor, conforme a lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, es el presidente de la República quien tiene facultad exclusiva de expedir las normas reglamentarias necesarias y, por ende, el otorgamiento de atribuciones por la Constitución no puede extenderse analógicamente a otros supuestos que los expresamente previstos en la Norma Fundamental, razón por la que resulta inconstitucional el primer párrafo del artículo cuarto transitorio de la Ley General de Turismo al otorgar la atribución de expedir el reglamento de dicha ley a la Secretaría de Turismo y no al titular del Poder Ejecutivo Federal.

No obstante lo anterior, en el proyecto que sometí a consideración del Pleno, señalé que ello no llevaba a que, en vía de consecuencia se declarase la invalidez de los artículos 3, fracción XVIII, 4, fracción XIV, 5, 7, fracción XVII, 12, 13, 25, 31, 33, 34, 41, fracción IV, 46, 47, 48, 49, 54, 56, 64, 66, 68 y 73 de la ley impugnada, en los que se hace alusión al reglamento de dicha ley, en tanto los artículos referidos únicamente hacen remisión al reglamento de dicha ley, por lo que su eficacia en todo caso estará condicionada a la expedición del reglamento por la autoridad facultada constitucionalmente para ello.

En contraste, considero que sí debía hacerse extensiva la invalidez decretada, al artículo 54 de la ley impugnada, en tanto sujeta a los prestadores de servicios a cumplir los elementos y requisitos que determine la Secretaría de Turismo mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, distinguiendo éstas de las normas oficiales mexicanas que también toca emitir a dicha dependencia, siendo que, como ya dejamos sentado, a quien compete expedir el reglamento es al titular del Ejecutivo Federal, no así a la citada secretaría, por lo que debe declararse la invalidez de la porción normativa que dice "la secretaría mediante", en tanto alude a esta autoridad, como emisora de disposiciones reglamentarias.

Son estas razones las que, en su momento sustentaron el proyecto de sentencia que, como ponente, sometí a consideración del Tribunal en Pleno y que, por ende, reiteré para fijar mi posicionamiento en contra del nuevo proyecto que aprobó la mayoría del Pleno.