Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto razonado que formula el M.L.M.A.M., en la sentencia recaída a la acción de inconstitucionalidad 50/2012.

Me permito formular voto razonado, en relación con el asunto citado en el encabezado, específicamente, por cuanto hace al tema que se analizó dentro del considerando identificado como "décimo", en el que se analizó el argumento de inconstitucionalidad que hizo valer el partido accionante, en relación con que la Constitución de Durango carece de un límite de sobrerrepresentación para el principio de representación proporcional.

En los conceptos de invalidez que, en relación con este tópico, hizo valer el Partido de la Revolución Democrática, sostuvo, en esencia, que dentro del artículo 31 de la Constitución Local se omitió establecer la base sexta del principio de representación proporcional, relativa al establecimiento de un límite a la sobrerrepresentación, conforme a lo previsto en los artículos 54 y 122, base primera, fracción III, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que vulnera el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la propia Ley Fundamental, al no ser posible garantizar, a cabalidad, dicha cuestión, en vista de la omisión legislativa parcial aludida.

Para atender estos argumentos, en el proyecto discutido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se propuso, sustancialmente, declarar la invalidez del artículo impugnado, atento a los siguientes argumentos medulares:

- El Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido que las entidades federativas están obligadas a integrar sus legislaturas con diputados de ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional), en los términos que señalen sus leyes, y que la facultad de reglamentación respectiva es de las Legislaturas Estatales, sin que la Ley Fundamental prevea alguna disposición concreta al respecto;

- Así, debe entenderse que lo relativo a los porcentajes de votación requeridos y las fórmulas de asignación de las diputaciones por el principio de representación son responsabilidad directa de las Legislaturas Estatales, aunque esta libertad no puede llegar a desnaturalizar las bases generales salvaguardadas por la Constitución General de la República, que garantizan la efectividad del sistema electoral mixto;

- En esta lógica, aunque no existe imperativo para imponer a los Estados un modelo específico para la instrumentación de los sistemas de elección que dispone la Constitución Federal, siguiendo el espíritu de las disposiciones que los establecen, que deben tenerse como principios orientadores, debe asegurarse que los términos que se consideren en la legislación estatal permitan su real vigencia;

- Tomando como referencia el artículo 54 constitucional, este Alto Tribunal ha establecido las bases generales que deben cumplirse en relación con el principio de representación proporcional, y entre ellas se encuentra la consistente en que debe establecerse un límite a la sobrerrepresentación;

- En el sistema de representación proporcional se persigue un equilibrio posible entre el porcentaje de votación obtenido por un partido, y el de los miembros del órgano de representación popular que le correspondan, para que cada curul corresponda a cierto número de sufragios y, así, la fuerza electoral se refleje de la forma más fiel posible;

- Aunque el partido accionante señale que se viola el artículo 122 constitucional, no debe soslayarse que dicho dispositivo jurídico es sólo aplicable para el Distrito Federal;

- Ahora bien, en lo que interesa, el precepto impugnado dispone que en el Estado habrá diecisiete distritos electorales, y que ningún partido podrá tener más de este número de diputados por ambos principios;

- No obstante, no se cumple con lo previsto en la base previamente referida, porque no se establece un límite a la sobrerrepresentación, como se corrobora con el diseño legal establecido para la repartición de diputados por el principio de representación proporcional;

- En cuanto al tema de la sobrerrepresentación, el Tribunal Pleno ha sostenido que las Legislaturas Locales no están obligadas a establecer el límite previsto en el artículo 54 constitucional, pero deben vigilar que el porcentaje que prevean no atente contra los fines y objetivos que se persiguen con el establecimiento del principio de representación proporcional, y el valor del pluralismo político;

- Es un hecho que debe establecerse el límite respectivo, lo que no ocurre en el caso y, por tanto, provoca que exista una deficiencia normativa, al no contener una previsión relativa a la base sexta, aun cuando esté adaptada a sus propias necesidades;

- Al respecto, es insuficiente que la norma prevea que ningún partido podrá contar con más de diecisiete diputados por ambos principios, pues ello corresponde a lo establecido en la base quinta del principio de representación proporcional, y resulta insuficiente para limitar la sobrerrepresentación, porque sus límites no se establecen sólo en cuanto al número de diputados de un partido político, sino que también se plasman considerando el porcentaje de la votación obtenida, en comparación con la representatividad en el órgano legislativo, partiendo de la proporción que representan los diputados con que cuenta cada fuerza política en el Congreso respectivo, considerando ambos principios; y,

- En este tenor, la norma reclamada resulta deficiente, por la omisión de regular los límites a la sobrerrepresentación y, en consecuencia, al tratarse de una omisión legislativa, clasificable como relativa en competencia de ejercicio obligatorio, debe concluirse que resulta procedente y fundada la acción de inconstitucionalidad intentada, en relación con el artículo 31 de la Constitución Local.

La propuesta en comento fue aprobada por una mayoría de seis Ministros, es decir, no obtuvo los votos necesarios, por disposición de ley, para declarar la invalidez del precepto y, consecuentemente, conforme a la normativa aplicable, se determinó desestimar la acción de inconstitucionalidad, respecto de los vicios atribuidos al artículo de referencia.

En este escenario, y toda vez que, en su oportunidad, en relación con el análisis al que acabo de referirme, me pronuncié a favor del sentido de la consulta, aunque contra sus consideraciones, estimo que es importante expresar las razones con base en las cuales arribé a dicha conclusión.

Así las cosas, por principio de cuentas, me parece importante señalar el texto del artículo que el instituto político accionante estimó inconstitucional, que es del tenor literal siguiente:

"Artículo 31. El Congreso del Estado se integrará con treinta diputados, de los cuales diecisiete serán electos según el principio de votación mayoritaria relativa en distritos electorales uninominales, y trece que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante listas votadas en la circunscripción plurinominal que corresponderá a la totalidad del territorio del Estado.

"Los partidos políticos registrarán del total de sus candidatos, a por lo menos un representante de la población duranguense migrante del Estado, en los términos que establezca la legislación electoral.

"La elección de los diputados de representación proporcional, bajo el sistema de listas, deberá sujetarse a lo que en particular disponga la legislación electoral relativa, de conformidad con las siguientes bases:

"I. Para obtener la inscripción de sus listas, el partido político que lo solicite, deberá acreditar que tiene su registro y que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doce distritos electorales uninominales;

"II. Tendrá derecho a que le sean asignados diputados electos según el principio de proporcionalidad, todo aquel partido que alcance al menos el 2.5% de la votación total emitida;

"III. Al partido que se encuentre dentro de los supuestos señalados en las fracciones I y II de este artículo, le serán asignados los diputados que correspondan de acuerdo al porcentaje de votos obtenidos en la circunscripción. La legislación electoral relativa, determinará las fórmulas electorales y los procedimientos que se observarán en dicha asignación; en todo caso, se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes; y

"IV. Ningún partido político podrá contar con más de diecisiete diputados electos por ambos principios.

"La demarcación territorial de los diecisiete distritos electorales uninominales, será la que resulte de dividir la población total del Estado entre los distritos señalados y será fijada en la Ley Electoral."

Establecido lo anterior, debo manifestar, por principio de cuentas, que el argumento medular del accionante está basado en la existencia de una omisión legislativa, no absoluta, toda vez que el Poder Legislativo de Durango dejó de prever lo relacionado con el establecimiento de un porcentaje de sobrerrepresentación para el caso de la asignación de diputados por el principio de representación proporcional.

En relación con este tema, coincido con lo señalado originalmente en la consulta, pues el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en el sentido de que hay distintos tipos de omisión, como se desprende del criterio que a continuación se destaca:

"OMISIONES LEGISLATIVAS. Sus tipos. En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) R. en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente."(1)

Por otro lado, ha distinguido entre omisión absoluta y deficiencia normativa, y ha determinado que esta última sí puede ser combatida a través de la acción de inconstitucionalidad, como se desprende del criterio siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas."(2)

Finalmente, ha sostenido que la falta de regulación del límite de sobrerrepresentación se ha entendido como una omisión relativa que, por tanto, puede ser impugnable en esta vía, como se desprende de la tesis que a continuación se inserta:

"OMISIÓN LEGISLATIVA. LA FALTA DE REGULACIÓN DEL LÍMITE DE SOBRERREPRESENTACIÓN DEL PARTIDO DOMINANTE EN EL CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS ES UNA OMISIÓN CLASIFICABLE COMO RELATIVA EN COMPETENCIA DE EJERCICIO OBLIGATORIO. El principio de representación proporcional debe garantizar la pluralidad en la integración del órgano legislativo a través de un tratamiento equitativo, así como una representación de las minorías a través de un porcentaje mínimo de votación respecto de la votación total emitida para evitar la subrepresentación, y garantizar la representación real de los partidos políticos que constituyen una fuerza en el Estado, y que los votos obtenidos por éstos se vean realmente reflejados en la integración del Congreso Estatal, pero evitando que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobrerrepresentación. Así, en relación con la normativa de las entidades federativas, las Legislaturas de los Estados, a fin de cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de la integración de la Cámara de Diputados, deben observar la base sexta a que se refiere la jurisprudencia del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P./J. 69/98, de rubro: ‘MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.’, consistente en regular los límites a la sobrerrepresentación, y de no observarla, incurren en una omisión legislativa clasificable como relativa en competencia de ejercicio obligatorio, acorde con la jurisprudencia P./J. 11/2006, de rubro: ‘OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.’, en razón de que el Congreso del Estado tiene el mandato constitucional de expedir el Código Electoral regulando de manera completa el principio de representación proporcional derivado del artículo 116, fracción II, en relación con el 54, de la Constitución General de la República, por lo que no puede desatender el establecimiento de un límite a la sobrerrepresentación del partido dominante en el Congreso Local."(3)

En mi opinión, lo dicho resulta relevante, porque el concepto de invalidez que formula el accionante se construye sobre la base de que la Legislatura Estatal omitió incorporar el porcentaje relativo al límite a la sobrerrepresentación en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional y, consecuentemente, me parece que puede ser combatido a través del presente medio impugnativo, al ser un tópico que encuadra en los criterios aludidos con antelación.

En otro aspecto, por ser el tema medular del concepto de invalidez que se razona, resulta relevante recordar que, como adelanté, en relación con el artículo 31 de la Constitución de Durango, dentro de la consulta analizada por el Tribunal Pleno, se proponía declarar inconstitucional este precepto y, como se desprende de las consideraciones que la sostenían, a las que hice referencia con anterioridad, dicha conclusión se apoyaba en los principios desarrollados por la Constitución Federal, en torno a los sistemas de elección de los que habla, en lo que importa al caso, el de representación proporcional, aunque se precisó que ello no implicaba imponer a los Estados un modelo específico sobre el particular.

No obstante esto último, en mi opinión, la referencia al modelo federal fue determinante, tanto así, que la inconstitucionalidad referida se concluyó a partir de lo establecido en el artículo 54 de la Ley Fundamental, al señalarse que el artículo combatido no incluía una consideración correlativa a una de las bases generales previstas en el dispositivo jurídico invocado que, según se estimó, debían observar las Legislaturas de los Estados.

En relación con este tema, como indiqué al inicio del presente voto, yo me manifesté a favor del sentido de la consulta, aunque me aparté de las consideraciones originalmente propuestas pues, sobre el particular, en diversos precedentes me he pronunciado contra la remisión al modelo federal para determinar los principios que rigen el sistema de distribución de diputados de representación proporcional, y por la aplicación de lo señalado en la jurisprudencia P./J. 140/2005, con rubro: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. LAS BARRERAS LEGALES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS PARA EL ACCESO A DIPUTADOS POR ESE PRINCIPIO DEBEN SER RAZONABLES."

Lo anterior, puede corroborarse al consultar lo fallado en las diversas acciones de inconstitucionalidad 14/2010 y sus acumuladas 15/2010, 16/2010 y 17/2010, además de la identificada con el número 26/2011 y su acumulada 27/2011, y también la relativa al expediente 41/2012 y sus acumuladas, 42/2012, 43/2012 y 45/2012.

En el caso, me parece que aun cuando se pretendió matizar la referencia a la Constitución General de la República, en lo relativo a la distribución de diputados de representación proporcional, con el argumento de que las bases desarrolladas en el referido artículo 54 sólo servían como criterio orientador, de cualquier forma se invoca este modelo para determinar la inconstitucionalidad del precepto y, por tanto, estimo que esta propuesta es contraria a la posición que he mantenido sobre el particular.

En mi concepto, el precepto analizado sí es inconstitucional pues, por principio de cuentas, considero que debería preverse, dentro de la Constitución Local, un límite a la sobrerrepresentación, el cual debería desarrollarse en la legislación secundaria.

Lo anterior, atento a la naturaleza y finalidades del principio de representación proporcional, encaminado a garantizar la pluralidad en la integración de los órganos legislativos y que, por tanto, persigue la conversión de votos en escaños, y pretende lograr un equilibrio o correspondencia entre los porcentajes de los votos obtenidos por cada partido, y el de su representatividad ante el órgano legislativo estatal, de forma que en él quede garantizada la representación real de los institutos políticos, incluso, los minoritarios, en el órgano legislativo del Estado.

En mi opinión, que la norma contemple un tope máximo de diputados por ambos principios es insuficiente para limitar la sobrerrepresentación, pues para determinar este supuesto deben tomarse en cuenta diversos elementos como, por ejemplo, el porcentaje de votación obtenida en comparación con la representatividad del órgano legislativo, partiendo de la proporción que representan los diputados con los que cuenta cada instituto político, contando los de mayoría relativa y también los de representación proporcional.

Las consideraciones que he expresado eran sostenidas, medularmente, en la propuesta que se sometió a discusión del Pleno y, en mi concepto, eran suficientes para resolver el tema al que he hecho referencia, sin que, a mi juicio, fuera necesario acudir a las bases previstas en la Constitución General de la República, en relación con las diputaciones federales, siendo esta la razón que me convenció para expresar mi voto, en relación con este tema, en el sentido en que lo hice.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 140/2005 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, noviembre de 2005, página 156.

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1. Tesis P./J. 11/2006, jurisprudencia, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil seis, página 1527, número de registro IUS: 175872.

2. Tesis P./J. 5/2008, jurisprudencia, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, noviembre de dos mil nueve, página 701, número de registro IUS: 166041. Deriva de la acción de inconstitucionalidad 24/2004, resuelta el dos de agosto de dos mil siete, por unanimidad de diez votos con los puntos resolutivos de la sentencia, y mayoría de nueve, en favor del criterio contenido en esta tesis, ausente el M.S., que fue ponente, y disintiendo el Ministro F..

3. Tesis P./J. 15/2010, jurisprudencia, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, febrero de dos mil diez, página 2325, número de registro IUS: 165210. Deriva de la acción de inconstitucionalidad 21/2009, resuelta el veinticinco de agosto de dos mil nueve, por mayoría de ocho votos, ausente el Ministro Valls y disintiendo de la consulta los Ministros Luna y F., bajo la ponencia del Ministro Azuela.