Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 62/2009, promovida por el Municipio de Uriangato, Estado de Guanajuato, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el dos de mayo de dos mil trece.

En la presente controversia constitucional, si bien compartí la propuesta en cuanto a los antecedentes del asunto, la forma en que debían desestimarse las causas de improcedencia(1) y la calificación de inatendibles de los conceptos de invalidez tendientes a reclamar la violación de derechos humanos de los habitantes del Municipio,(2) lo cierto es que disentí de la parte medular relativa al estudio de la esfera de competencias del Municipio de Uriangato, Estado de Guanajuato; lo anterior pues, a mi juicio, la norma impugnada sí afecta la esfera de atribuciones del Municipio relacionadas con sus facultades en materia de salud, salud sexual y en relación con la atención a mujeres víctimas de violencia, por lo que, a mi juicio, debía invalidarse.

La discusión suscitada al seno del Tribunal Pleno me permite, ahora, reiterar mi convicción de que la porción normativa combatida viola facultades competenciales del Municipio derivadas del régimen federal y sistema constitucional mexicanos, para atribución de competencias municipales, así como robustecer los motivos por los cuales considero que ello es así.

En su demanda, el Municipio actor consideró tener competencia para vigilar y hacer cumplir, en la esfera de sus atribuciones, diversas leyes generales, como la Ley General de Salud, la Ley Estatal de Salud, las Leyes General y Estatal de Acceso de las M.es a una Vida Libre de Violencia de Género, y las demás disposiciones aplicables. Específicamente, alega tener la facultad de distribuir anticonceptivos (como la anticoncepción de emergencia y el dispositivo intrauterino), en acatamiento a la NOM-005-SSA2-1993, referente a los servicios de planificación familiar; así como de proporcionar anticoncepción de emergencia, particularmente en el caso de las víctimas de violación, en atención a lo dispuesto en la NOM-046-SSA2-2005. Igualmente, manifestó tener atribuciones para proporcionar servicios de planificación familiar y educación sexual y para asegurar el acceso efectivo a servicios de salud a integrantes de comunidades indígenas. Además, consideró que el artículo 1o. de la Constitución Local, al establecer que desde la fecundación se entra bajo la protección de la ley y se reputa al ser humano como nacido para todos los efectos legales, genera un conflicto normativo que le impide cumplir con sus atribuciones, y esto implica una afectación a su esfera competencial, pues no puede llevar a cabo sus funciones sin violar el artículo combatido.

Contrariamente a lo resuelto por los Ministros integrantes de la mayoría, considero que tiene razón el Municipio actor, en tanto la norma invade su esfera de atribuciones, por lo que sus conceptos de invalidez debieron declararse fundados e invalidarse la norma combatida.

En este sentido, destaca que, conforme a la resolución mayoritaria, se determinó que la norma combatida no incide o vulnera de manera automática las facultades que, en materia de salud, pueda tener el Municipio, puesto que no se trata de una reforma en materia de salud. Además, la mayoría estimó que, a partir del artículo 115 constitucional, no se advierte que los Municipios tengan facultades directas en materia de salud, ya que son las Legislaturas Locales las que deben determinar estas competencias y distribuirlas en una ley (cuando, como se acreditará más adelante, las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión y las NOM’s expedidas por la autoridad federal competente, con base en esas leyes, establecen atribuciones municipales, que las Legislaturas Estatales están obligadas a respetar). Igualmente, la mayoría de los señores Ministros consideró que, según el artículo 4o. constitucional, la materia de salubridad general es concurrente, pero sólo participan de ella la Federación y las entidades federativas (lo que, en mi opinión, si bien, en principio, podría resultar de una lectura gramatical del Texto Constitucional que se refiere a salud y salubridad general, conforme al régimen que el propio Texto Fundamental establece para la asignación de atribuciones a los Municipios, debe interpretarse de manera sistémica y no literal). Así, la mayoría sustenta que para que puedan participar los Municipios, ello debe estar previsto en la ley estatal, y de acuerdo a la Ley Estatal de Salud, la forma en que se delega en los Municipios competencias en materia de salud, es a través de la celebración de convenios con el Estado, lo cual no se acreditó en autos.

Si bien se insiste, en abstracto y de manera general, esos argumentos pudiesen aparecer como jurídicamente plausibles, en mi opinión, la mayoría perdió de vista que, conforme a nuestro régimen de competencias, la concurrencia de los Municipios puede derivar de manera directa de una base constitucional que así lo establezca expresamente, o de la determinación del Poder Legislativo Federal o Local, en el marco de sus facultades constitucionales, cuando el Constituyente les ha conferido la facultad de distribuir las competencias a los otros órdenes de gobierno (según el caso, a los estatales, municipales o a ambos); por lo que esos órganos, por esa delegación constitucional de facultades, pueden en leyes u ordenamientos secundarios establecer la concurrencia de los Municipios sea por la vía de facultades legales previstas en los ordenamientos formal y materialmente legislativos, por la vía de normas oficiales o por la vía de convenios(3) (así, considero que el Municipio actor, en el caso concreto, tiene no sólo facultades, sino también obligaciones, particularmente, en materia de salud y de atención a víctimas de violencia, otorgadas por los ordenamientos federales y locales), como lo acreditaré a continuación:

En este sentido, debe tenerse presente que durante la discusión de la presente controversia constitucional, se evidenciaron claramente dos posiciones: la de los señores Ministros que consideraron que, si una determinada facultad no está expresamente atribuida a los Municipios por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entonces no les corresponde su ejercicio.(4) La postura contraria, la cual sostengo en lo personal, que afirma que los Municipios tienen competencias que, si bien no están enumeradas de manera explícita en el artículo 115 constitucional o en otros artículos de la Ley Fundamental, sí derivan de fuente primigenia, puesto que el Constituyente delegó en los órganos legislativo, federal y locales, la facultad de asignar facultades a los Municipios (por la vía legal -en sentido amplio, puesto que en este concepto se incluyen las normas oficiales mexicana- o convencional) y las cuales pueden otorgárseles, según el caso, conforme a nuestro sistema constitucional. Veamos:

El artículo 115 constitucional, como base fundamental orgánica y funcional de los Municipios, establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) al h) ... e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. ..."(5)

La norma recién transcrita atribuye ciertas funciones específicas a los Municipios [enumeradas taxativamente en los incisos que van del a) al h)], las cuales pueden ejercer directamente (sin que, efectivamente, en alguno de esos incisos se atribuya expresamente a los Municipios competencias en materia de salubridad general, salud, o de los otros ámbitos relacionados con la presente controversia constitucional).

Sin embargo, también es incuestionable que la fracción i) establece la posibilidad de que cuenten con otras facultades, pues es en esa fracción que la propia Constitución Federal establece que los Municipios tienen a su cargo las funciones y servicios que determinan las Legislaturas Locales; es decir, aquellas que se encuentren contempladas en las leyes estatales.

Por su parte, el penúltimo párrafo de esa fracción III del artículo 115 constitucional antes transcrito, obliga a los Municipios a observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales -es decir a cumplir esas obligaciones, inclusive ejerciendo, en su caso, las competencias o funciones que les son delegadas por la normativa local o federal, siempre que ello no represente una vulneración a sus facultades o competencias y atribuciones constitucionales expresas.

De ahí que, contrariamente a lo sostenido por los Ministros de la mayoría, me parece inexacto que para estimar que hay una afectación a las atribuciones del Municipio, sea necesario que dichas atribuciones estén previstas expresamente en la Constitución Federal. Basta con que, además de las señaladas expresamente en la Ley Fundamental, exista una facultad o competencia otorgada a un Municipio en algún otro ordenamiento (como puede ser en una ley general, una ley estatal o una norma oficial mexicana o mediante un convenio, conforme al sistema constitucional de asignación de competencias que hemos señalado), para considerar que no puede afectarse, disminuirse o eliminarse la facultad o competencia del Municipio, sin que medie la reforma correspondiente al ordenamiento o convenio respectivo mediante el procedimiento establecido para ello, según la naturaleza del instrumento legal en que se otorga la facultad.

En este contexto y para sustentar este voto particular, primero conviene aclarar qué se ha entendido por "salubridad general" y por "salud", ambos términos contemplados tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en la Ley General de Salud, lo que es de gran relevancia para la presente controversia constitucional, considerando que el Municipio actor reclama una violación a competencias que alega tener para proporcionar servicios específicos de salud a su población.

Este Tribunal Pleno se ha pronunciado acerca de los conceptos de salud, salubridad general y la concurrencia de facultades en estas materias. Los principales precedentes sobre este tema son la acción de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007,(6) así como la acción de inconstitucionalidad 119/2008.(7)

En el primero de los precedentes mencionados, se dedicó un apartado especial a precisar si la salud y la salubridad general son materias distintas. Aquí se relataron los orígenes del concepto de salubridad general en la Constitución, como una facultad prevista en el artículo 73, fracción XVI, en relación con la posibilidad de que el Congreso expida leyes para regular las epidemias de carácter grave, las enfermedades exóticas, los programas contra el alcoholismo u otras sustancias y el combate contra la contaminación. En este contexto, la prestación de servicios de salud federales era una de las finalidades de la salubridad general. Así pues, ésta tenía dos principales ejes: los servicios de control sanitarios y las actividades relativas a la salud. En ese precedente se explica que, posteriormente, en 1983, se reformó el artículo 4o. constitucional, para incorporar expresamente el derecho a la salud (como derecho constitucional prestacional), y se emitió la Ley General de Salud. Se concluyó que no existe diferencia entre las materias de salubridad general y salud, puesto que la primera es el campo general, y comprende tanto a la salud como a los servicios y controles sanitarios. Entre ambas -es decir, entre la salubridad general y la salud-, "se integra el sistema complejo que comprende tanto la vertiente competencial y orgánica, como aquella que corresponde al derecho fundamental de acceso a los servicios de salud."(8)

Por otro lado, también se precisó en esta acción de inconstitucionalidad que la Ley General de Salud establece la concurrencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, regula el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 4o. constitucional, y prevé las bases para el acceso a los servicios de salud. Para efectos de este voto, es importante resaltar esto: la distribución de competencias entre la Federación y los Estados incluye las modalidades para que las personas puedan gozar del derecho a la salud en el nivel municipal (artículo 9o. de la Ley General de Salud), la participación de los Municipios por la vía de acuerdos de coordinación,(9) así como la facultad de la Secretaría de Salud para expedir normas oficiales mexicanas que son obligatorias para todas las instancias que forman el Sistema Nacional de Salud (artículo 5o. de la misma ley antes citada).

Efectivamente, la Ley General de Salud crea, según el texto del precepto señalado en la parte final del párrafo anterior, un Sistema Nacional de Salud donde participan autoridades tanto federales como "locales",(10) así como personas físicas y morales del sector social y privado que prestan servicios de salud, al igual que los mecanismos de coordinación de acciones, y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección de la salud. Como veremos más adelante, los Municipios forman parte de ese sistema, conforme las competencias que legal, administrativa y convencionalmente tengan asignadas.

El sistema es coordinado por la Secretaría de Salud y las entidades federativas coadyuvan en el ámbito de sus respectivas competencias.(11)

En la acción de inconstitucionalidad 119/2008, el Pleno también se pronunció sobre temas similares. Primero, se especificó que hay materias en las que existe una ley marco para todo el país (una ley general, como la Ley General de Salud) y la posibilidad de que las entidades federativas regulen algunos aspectos de esta materia. Es importante destacar que el Pleno consideró que esto no significa que las leyes federales sean jerárquicamente superiores a las de las entidades federativas, pues entre las leyes expedidas por los Congresos Locales(12) y las leyes que emite el Congreso de la Unión "no existe relación alguna de supra o subordinación, sino estrictamente de igualdad y yuxtaposición".(13) Lo anterior se debe a que es necesario que ciertas materias y sectores se traten de una manera uniforme a nivel federal, pero que haya cooperación con las entidades federativas y que sea posible adaptar algunas modalidades a las necesidades de cada orden local. Por eso, el Constituyente ha establecido las facultades concurrentes, las cuales se "ejercen simultáneamente por la Federación y las entidades federativas, como consecuencia de la unidad de fines o concordancia de propósitos que supone el régimen federal".(14) De igual manera, el Pleno ha señalado en la jurisprudencia P./J. 142/2001 (número de registro IUS: 187982), aprobada por unanimidad de votos en enero de 2002, que las facultades concurrentes: "... en el sistema jurídico mexicano ... implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."(15)

A continuación, en el precedente que se cita, se hacen consideraciones en torno a la salubridad general. Se hizo un recuento histórico de la aparición de este concepto en el Texto Constitucional,(16) y se señaló que la duda sobre qué cuestiones de salubridad general correspondían a las entidades federativas "fue zanjada en el momento en que se consideró que la salubridad era una materia concurrente entre la Federación y las entidades federativas. En efecto, en 1983 se reformó la Constitución con el objeto de tutelar el derecho a la salud, precisándose que la materia de salud sería concurrente entre la Federación y las entidades federativas."(17)

Además, se precisó que el establecimiento de la concurrencia en materia de salubridad pública, en términos del artículo 4o. constitucional, implica que corresponde al Congreso de la Unión distribuir competencias en esta materia, de modo que para determinar cuál es el nivel de gobierno al que le corresponde regular la protección a la salud de los no fumadores (que era el caso en estudio de la referida acción de inconstitucionalidad), debe acudirse a la ley general respectiva.

Con motivo de la resolución de la acción de inconstitucionalidad 119/2008, se emitió la jurisprudencia P./J. 6/2010 (Núm. Registro IUS: 165339), que dice:

"ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL. ESTÁ FACULTADA PARA LEGISLAR EN MATERIA DE PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES. La protección a la salud de los no fumadores es un aspecto de salubridad general, materia concurrente en términos de los artículos 4o. y 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que las bases mínimas y la distribución de competencias para legislar en esa materia se encuentran en la Ley General de Salud, de cuyos artículos 3o., fracción XIV y 13, apartado B, fracción I, se advierte que los programas de prevención, orientación, control y vigilancia en materia de enfermedades atribuibles al tabaquismo corresponden a las entidades federativas, dentro de las que se encuentra el Distrito Federal. Por otra parte, si bien dichos preceptos no hacen referencia expresa a una facultad legislativa sino a aspectos administrativos, debe entenderse que también incluyen una atribución para legislar al respecto, porque la Constitución General de la República se refiere a una concurrencia legislativa entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad y no sólo a una administrativa, en la que autoridades locales apliquen leyes federales. Por tanto, los legisladores locales pueden regular el ejercicio de las facultades administrativas que la ley general concede a las autoridades sanitarias locales, pues éstas no pueden improvisar sobre las medidas de prevención al tabaquismo ni pueden tomar medidas de control y de vigilancia espontáneamente, sino que requieren de un marco referencial que les permita actuar. Consecuentemente, el Distrito Federal puede legislar en materia de protección a la salud de los no fumadores, correspondiendo dicha facultad a la Asamblea Legislativa de esa entidad, conforme al artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), constitucional, que faculta expresamente a dicho órgano a normar los aspectos de la salubridad general que conforme a la ley general respectiva correspondan al Distrito Federal."(18)

Además, como se desprende del cuerpo de la tesis anterior, se ha distinguido entre la concurrencia legislativa -conforme a la cual se distribuyen competencias para establecer qué órganos pueden legislar sobre una determinada materia- y la concurrencia administrativa u operativa -que consiste en la potestad u obligación de aplicar la legislación y cumplirla.

Posteriormente, el Pleno de este Tribunal Constitucional resolvió los amparos en revisión 96/2009, 97/2009, 123/2009, 160/2009 y 234/2009, donde se reiteró que la salubridad general es una materia concurrente, conforme a los artículos 4o. y 73, fracción XVI, de la Constitución General. Por ello, las bases mínimas y la distribución de competencias para legislar en esta materia están en la Ley General de Salud. Se precisó que la Ley General de Salud no hace referencia expresa a facultades legislativas, sino a aspectos administrativos; subrayando nuevamente que la distribución de atribuciones de las materias concurrentes pueden versar sobre facultades legislativas y/o sobre facultades operativas. Esto se plasmó en la jurisprudencia P./J. 19/2011 (Núm. Registro IUS: 161231), que es del siguiente tenor:

"PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. EL LEGISLADOR LOCAL TIENE COMPETENCIA PARA EMITIRLA. Como lo sostuvo el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 119/2008 el 3 de septiembre de 2009, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal está facultada para legislar en materia de protección a la salud de los no fumadores por tratarse de un aspecto inscrito en el ámbito de la salubridad general, que es una materia concurrente en términos de los artículos 4o. y 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que las bases mínimas y la distribución de competencias para legislar en esa materia se encuentran en la Ley General de Salud, cuyos artículos 3o., fracción XIV y 13, apartado B, fracción I, establecen que la competencia para elaborar los programas de prevención, orientación, control y vigilancia en materia de enfermedades atribuibles al tabaquismo corresponde a las entidades federativas, dentro de las que se encuentra el Distrito Federal. Por otra parte, si bien dichos preceptos no hacen referencia expresa a una facultad legislativa sino a aspectos administrativos, debe entenderse que también incluyen una atribución para legislar al respecto, porque la Constitución General de la República se refiere a una concurrencia legislativa entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad y no sólo a una concurrencia administrativa, de mera aplicación de leyes federales; de ahí que los legisladores locales pueden regular el ejercicio de las facultades administrativas que la ley general concede a las autoridades sanitarias locales, pues éstas no pueden adoptar improvisada o espontáneamente medidas de prevención del tabaquismo o de control y vigilancia de las prácticas con él relacionadas, sino que requieren de un marco de referencia que les permita actuar. Consecuentemente, el Distrito Federal puede legislar en materia de protección a la salud de los no fumadores, correspondiendo dicha facultad a la Asamblea Legislativa de la entidad conforme al artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), constitucional, que faculta expresamente a dicho órgano a normar los aspectos de salubridad general que conforme a la ley general respectiva correspondan al Distrito Federal."(19)

Después, este Tribunal Pleno, al fallar la controversia constitucional 54/2009, resolvió que la materia de salubridad general establecida en la Constitución y administrada en la Ley General de Salud, es una materia en donde se establece una concurrencia operativa, no una concurrencia normativa.(20)

En síntesis, de los precedentes de esta Suprema Corte de Justicia reseñados anteriormente (se compartan o no), se pueden extraer varias conclusiones. Primero, que la Constitución Federal ha vinculado los ámbitos de "salubridad general" y de "salud"; y el ámbito de "salud" está comprendido en el concepto de salubridad general, respecto de lo cual puede legislar el Congreso. La salubridad general es el campo general, y el Congreso de la Unión tiene facultades para regular esta materia y establecer el sistema conforme al cual se distribuyen las competencias entre la Federación y las entidades federativas, pero abre la posibilidad de que participen los Municipios en el Sistema Nacional de Salud con competencias y facultades específicas señaladas en ordenamiento legal, administrativo o convencional respectivo.

Sin embargo, destaca que en 1984 se reformó el artículo 4o. constitucional(21) para introducir el reconocimiento, en favor de las personas, del derecho a la salud. Conforme a ese artículo, primero se reconoce el derecho a la salud de las personas, y a continuación se habla de la distribución de facultades concurrentes entre las autoridades que tienen la obligación de garantizar este derecho.

Los precedentes del Pleno de este Tribunal Constitucional recién reseñados, se refieren a la competencia concurrente en materia de salud y salubridad general. Aún no se han generado resoluciones donde se detalle cómo es que opera la concurrencia en materia de atención a mujeres víctimas de violencia o de la prevención de ésta.

Las materias de salud, salubridad general, atención a mujeres víctimas de violencia o de la prevención de ésta, entre otras, se encuentran reguladas en diversos ordenamientos. Por un lado, están los de fuente internacional, principalmente, la CEDAW y la Convención de Belém do Pará.(22) Por otro lado, la Ley General de Acceso a las M.es a una Vida Libre de Violencia recoge varias de las previsiones de los tratados internacionales en la materia y, además, establece un marco de distribución de competencias entre autoridades de distintos órdenes: federales, estatales y municipales. A diferencia del esquema de la Ley General de Salud en esta ley federal, expresamente, se reconoce como instancia concurrente a los Municipios.

En función del régimen federal y de distribución de competencias y facultades, en el Estado de Guanajuato hay una ley estatal de salud, y también hay una ley local relativa a la violencia contra la mujer, que es la Ley Estatal de Acceso de las M.es a una Vida Libre de Violencia. Estas leyes distribuyen facultades para dar servicios a los gobernados y establece cómo participan las autoridades del ámbito municipal.

Ahora bien, es cierto que el artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal, no atribuye a los Municipios, de manera expresa, ninguna facultad operativa en materia de salud, salud sexual y reproductiva, salubridad general o atención en casos de violencia. No obstante, ciertas facultades les son asignadas a partir de lo dispuesto en la fracción I de ese mismo precepto, ya sea de su primer párrafo o del segundo. Así, provendrá del primer párrafo, cuando la atribución esté prevista en las leyes estatales; y del segundo, cuando la facultad se contemple directamente en las leyes u ordenamientos federales y/o estatales.

En la resolución aprobada por la mayoría de los señores Ministros que es materia de este voto, se hace notar que el artículo 115 de la Constitución Federal no otorga facultades expresas a los Municipios en materia de salud o atención a víctimas de violencia. Además, se dice que, tanto la ley estatal de salud como la Ley Estatal de Acceso de las M.es a una Vida Libre de Violencia disponen que es posible delegar facultades específicas a los Municipios en sus respectivas materias. Sin embargo, estiman los integrantes de la mayoría que en el caso concreto, el Municipio actor en la presente controversia constitucional carece de estas facultades. Según ellos, esto obedece a que, conforme a las propias leyes locales, esta delegación sólo puede hacerse mediante la celebración de convenios específicos.

Por ello, concluyen, dado que el Municipio de Uriangato no celebró convenio alguno con las autoridades estatales -según se argumenta en la resolución-, entonces aquél carece de atribuciones en las materias de salud y atención a mujeres víctimas de violencia. Además, consideran que las Normas Oficiales Mexicanas NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención (en adelante, NOM-046) y NOM-005-SSA2-1993. De los servicios de planificación familiar no pueden ser aplicadas directamente por los Municipios, pues no tienen facultades derivadas de la Constitución para ello. Los Municipios -se aduce- no tienen la posibilidad de aplicar las normas oficiales en materia de salud o violencia contra las mujeres. En el supuesto de que se presentara ante alguna autoridad municipal un caso de violencia contra la mujer, ésta "deberá orientar los casos a hospitales o clínicas estatales competentes y dar vista al Ministerio Público."(23)

D. de estas afirmaciones, por los siguientes motivos: 1) las leyes generales federales y las normas oficiales mexicanas obligan directamente a las autoridades municipales, en tanto forman parte del Sistema Nacional de Salud; y, 2) conforme a la legislación estatal, los Municipios tienen facultades tanto en materia de salud como relativas a la atención a mujeres víctimas de violencia; por tanto, en un Municipio puede haber autoridades que presten servicios de salud y/o atención a mujeres víctimas de violencia (cuestiones que, como ya se señaló, están estrechamente ligadas entre sí y muchas se presentan juntas, pues los actos de violencia contra la mujer -abuso físico, verbal, una violación, entre otros- afectan su salud).

El Pleno de este Tribunal Constitucional se ha pronunciado de manera genérica en relación con la naturaleza jurídica de las normas oficiales mexicanas, y el caso específico en que se plasmaron los razonamientos fue, precisamente, en relación a la NOM-046-SSA2-2005, al fallar la controversia constitucional 54/2004, el 27 de mayo de 2010.(24) En ese asunto, entre otras cuestiones, se resolvió lo siguiente:

• Cuando se trata de uno de los temas considerados por la Ley General de Salud como parte de la salubridad general de la República, puede emitirse válidamente una norma oficial mexicana de aplicabilidad general para todas las entidades del Sistema Nacional de Salud.

• Las normas oficiales mexicanas, como la NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención, dirigidas a regular la prestación de servicios de salud para situaciones específicas, como lo es la violencia familiar, sexual y contra las mujeres, entran dentro del ámbito pretendido por el legislador, como salubridad general cuya facultad se encuentra delegada por el Poder Constituyente Permanente al legislador ordinario federal.

• La Federación puede establecer normas técnicas vinculantes para todas aquellas entidades, ya sean federales o locales, pero que integren el Sistema Nacional de Salud, encargadas por la Ley General de Salud de algunos de los rubros de la materia constitucionalmente concurrente de salubridad general.(25)

• La materia de salubridad general establecida en la Constitución y regulada en la Ley General de Salud es una materia en donde se establece una concurrencia operativa, no una concurrencia normativa.(26) En las materias que se consideran de salubridad general establecidas en los apartados del artículo 13 de la Ley General, aun cuando sean operados por hospitales construidos, financiados y regulados en algunos de sus aspectos localmente, los mismos pertenecen al Sistema Nacional de Salud, y las materias de salubridad general con las que operan no se transforman en competencias locales, sino que mantienen su origen federal, por lo que pueden ser técnicamente reguladas por las normas reglamentarias y oficiales de la materia.

Al resolverse esta controversia, se estableció que las normas oficiales son obligatorias también para las autoridades de las entidades federativas, no sólo para las federales. Si bien no se dijo nada en relación con las autoridades municipales (dado que la controversia no las involucraba materialmente), no habría motivo por el cual excluirlas. En este sentido, las normas oficiales son aplicables en todo el territorio nacional y obligatorias para todas las autoridades vinculadas con la materia de la norma oficial respectiva, de conformidad con el artículo 47, fracción IV, de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.(27)

Acorde con una interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 4o. y 115, fracción III, inciso i) y antepenúltimo párrafo de la Constitución Federal; 13, apartado B, fracción I, de la Ley General de Salud; y 16, fracción IV, de la ley estatal de salud, cabe establecer que al Municipio actor le compete vigilar y hacer cumplir, en la esfera de su competencia, la Ley General de Salud, la ley estatal de salud y las "demás disposiciones generales" aplicables, entre ellas, las que garantizan a las mujeres una vida libre de violencia de género (invocadas por el Municipio en su demanda) y, en particular, la NOM- 046-SSA2-2005, puesto que como norma oficial mexicana se constituye en una disposición de observancia general.

La obligatoriedad mencionada se refuerza, en el caso específico de esa NOM, dada la forma en que fue emitida y reformada. Cabe recordar que esta norma oficial mexicana fue modificada en el año 2009, como parte del cumplimiento a una obligación internacional contraída por el Estado Mexicano.(28)

Entonces, como parte del cumplimiento de esta obligación internacional, el 16 de abril de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la "Modificación a la Norma Oficial Mexicana NOM-109-SSA1-1999". Prestación de servicios de salud. Criterios para la atención médica de la violencia familiar, para quedar como NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención.(29)

Como ya se ha dicho, la resolución mayoritaria sostiene que el Municipio actor no tiene celebrado ningún convenio con el Estado de Guanajuato (a través de la Secretaría de Salud) y, por tanto, no tiene delegadas facultades en materia de salud o salubridad general, y no puede prestar este tipo de servicios a los gobernados.

En materia de salud, los artículos 67 y 68 de la Ley General de Salud(30) definen qué se entiende por "planificación familiar", y señalan que ésta tiene carácter prioritario.

Por su parte, el artículo 115, fracción III, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios tendrán a su cargo las demás funciones y servicios públicos que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, además de las funciones y servicios públicos enumerados en los incisos a) a h) del mismo precepto.

El párrafo penúltimo del invocado artículo 115, fracción III, constitucional dispone que los Municipios observarán lo dispuesto en las leyes federales y en las leyes estatales, sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo.

Ahora bien, el artículo 16 de la ley estatal de salud(31) establece que corresponde a los Ayuntamientos asumir sus atribuciones en términos de la ley y de los convenios que celebren con el Ejecutivo Estatal (fracción I), asumir la administración de los establecimientos de salud que descentralice el Gobierno Estatal (fracción II), formular y desarrollar programas municipales de salud en el marco de Sistemas Nacional y Estatal de Salud (fracción III) y vigilar y hacer cumplir en la esfera de su competencia los ordenamientos legales correspondientes (fracción IV), entre otras. Conforme al artículo 4, fracción III,(32) de esa ley, los Ayuntamientos son autoridades, en su respectivo ámbito competencial.

El artículo 69 de la ley estatal de salud detalla que los servicios de planificación familiar comprenden: la promoción del desarrollo de programas de comunicación educativa en materia de servicios de planificación familiar y educación sexual, con base en los contenidos y estrategias que establezca el Consejo Nacional de Población; la atención y vigilancia de los aceptantes y usuarios de servicios de planificación familiar; la asesoría para la prestación de servicios de planificación familiar a cargo de los sectores público, social y privado y la supervisión y evaluación en su ejecución, de acuerdo con las políticas establecidas por el Consejo Nacional de Población; el apoyo y fomento de la investigación en materia de anticoncepción, infertilidad humana, planificación familiar y biología de la reproducción humana; y la participación en el establecimiento de mecanismos idóneos para la determinación, elaboración, adquisición, almacenamiento y distribución de medicamentos y otros insumos destinados a los servicios de planificación familiar.

Estas disposiciones se complementan con otras que resultan obligatorias para el orden jurídico nacional y las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en sus respectivos ámbitos de competencia.

En este contexto, no debe perderse de vista que, en materia de acceso a las mujeres a una vida libre de violencia, el Congreso de la Unión, en 2007, emitió la ley general en la materia. Esta ley tiene como objetivo establecer la coordinación de los distintos órdenes de gobierno, incluido expresamente el municipal, para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.(33) Asimismo, esta ley establece el Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las M.es.(34)

Para la integración y funcionamiento del sistema, se prevé la participación y coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los Municipios. En este marco, se distribuyen competencias en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.(35) Conforme al artículo 50(36) de esta ley general, los Municipios tienen diversas facultades relacionadas con la política pública tendiente a erradicar la violencia contra las mujeres.

Por su parte, el Estado de Guanajuato también cuenta con una legislación especial relativa al acceso a las mujeres a una vida libre de violencia. De acuerdo con el artículo 28 de la Ley Estatal de Acceso de las M.es a una Vida Libre de Violencia, corresponde a los Municipios de Guanajuato atender a las víctimas en estricto apego a sus derechos.

Asimismo, en relación, específicamente, con la prevención y atención a la violencia familiar, debe destacarse la norma oficial mexicana NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención. La citada norma oficial mexicana, según su texto: "... tiene por objeto establecer los criterios a observar en la detección, prevención, atención médica y la orientación que se proporciona a las y los usuarios de los servicios de salud en general y en particular a quienes se encuentren involucrados en situaciones de violencia familiar o sexual, así como en la notificación de los casos respectivos."

En cuanto a su campo de aplicación, se señala expresamente: "Esta norma oficial mexicana es de observancia obligatoria para las instituciones del Sistema Nacional de Salud, así como para los y las prestadoras de servicios de salud de los sectores público, social y privado que componen el Sistema Nacional de Salud, y su incumplimiento dará origen a sanción penal, civil o administrativa que corresponda, conforme a las disposiciones legales aplicables."

El punto 5.1. de la referida norma dispone que: "Todas las instituciones, dependencias y organizaciones del Sistema Nacional de Salud que presten servicios de salud deberán otorgar atención médica las personas involucradas en situación de violencia familiar o sexual, las cuales pueden ser identificadas desde el punto de vista médico, como la o el usuario afectado; al agresor, y a quienes resulten afectados en este tipo de situaciones."

Por su parte, el punto 6.4.2.3. establece que: "En caso de violación, las instituciones prestadoras de servicios de atención médica deberán, de acuerdo con la norma oficial mexicana aplicable, ofrecer de inmediato y hasta en un máximo de 120 horas después de ocurrido el evento, la anticoncepción de emergencia, previa información completa sobre la utilización de ese método, a fin de que la persona tome una decisión libre e informada."

De igual manera, el punto 6.4.2.7 señala que: "En caso de embarazo por violación, y previa autorización de la autoridad competente, en los términos de la legislación aplicable, las instituciones públicas prestadoras de servicios de atención médica deberán prestar servicios de aborto médico a solicitud de la víctima interesada, en caso de ser menor de edad, a solicitud de su padre y/o su madre, o a falta de éstos, de su tutor o conforme a las disposiciones jurídicas aplicables."

Los Municipios de Guanajuato forman parte del Sistema Nacional de Salud. Esto se desprende del artículo 5o. de la Ley General de Salud,(37) a diferencia de lo sostenido por la mayoría, si bien la Ley General de Salud efectivamente no otorga a los Municipios directamente facultades o competencias y ello lo deja a que se establezcan en convenios que celebren con las autoridades del Estado respectivo, también ese ordenamiento establece en el artículo 13, apartado A, fracción I, la facultad del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud, para dictar las normas oficiales mexicanas a que quedará sujeta la prestación, en todo el territorio nacional, de servicios de salud en materia de salubridad general y verificar su cumplimiento.

Consecuentemente, no es exacto lo que se afirma en la resolución votada por la mayoría, en el sentido de que los Municipios de Guanajuato carecen de competencia en materias relacionadas con la salubridad general, salud, salud sexual y reproductiva y, de manera destacada, en materia de violencia de género (que, como se ha acreditado, se considera íntimamente relacionada con el ámbito de salud, es más, se califica como un problema de salud pública, según se señala en el apartado de "introducción" de la NOM-046-SSA2-2005).(38)

En suma, todas estas consideraciones me llevan a concluir que el Municipio tiene facultades en materia de salud, salubridad general y atención a mujeres víctimas de la violencia. Éstas derivan del artículo 115, fracción III, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en las leyes generales y estatales citadas; así como en la NOM 046-SSA2-2005, que es obligatoria para los Municipios (y en esta medida, está prevista en el segundo párrafo del precepto constitucional antes mencionado).

Dicho de otra forma, las facultades de los Ayuntamientos de los Municipios de Guanajuato para proporcionar a su población servicios y atención, entre otros, en materia de salud, salud sexual, información y atención en caso de violencia contra las mujeres, resultan de ejercicio obligatorio, ya que ésta es la forma mediante la cual se promueven, respetan, protegen y garantizan los derechos a la salud, a la salud sexual y a una vida libre de violencia.

Por estos motivos difiero, con el mayor respeto a quienes la votaron y los criterios que sostuvieron, de la resolución adoptada en el sentido de que la norma combatida no afecta ningún interés, competencia o facultad del Municipio actor, por carecer éste de facultades en las materias que aduce violadas.

Señalado lo anterior, al considerar que la norma combatida (es decir, el artículo 1o. de la Constitución Local -vinculado estrechamente con el nuevo marco de los derechos humanos y sus alcances), sí invade facultades del Municipio, se debió estudiar el fondo del asunto.

Ratifico lo que sostuve en la sesión, en el sentido de que la controversia constitucional no es el medio constitucional idóneo para que una autoridad legitimada reclame violaciones a derechos humanos de las personas sobre las cuales tiene jurisdicción. Esto obedece a que la controversia constitucional es un juicio de control de la regularidad constitucional, cuyo objeto es determinar si se actualizan violaciones a la esfera competencial (de atribuciones o facultades), en principio, de los órganos primarios del poder público (entre los cuales, sin duda, se ubica el Municipio).(39)

Recuerdo entonces, que el Municipio de Uriangato alega una transgresión, por parte del Constituyente Local, de las facultades en materia de salud y de atención a mujeres víctimas de violencia que considera que tiene atribuidas y que, a mi juicio, efectivamente tiene conforme lo razoné antes y que ahora explico en relación con el tema de fondo de la controversia.

Las materias involucradas en el presente asunto -es decir, la facultad de proveer servicios de salud (incluyendo la sexual y reproductiva), la salubridad general y la atención a mujeres víctimas de violencia- son funciones a cargo del Estado que tienen dos características. La primera, es que se trata de servicios que el Estado presta para garantizar derechos expresamente reconocidos en la Constitución y en tratados internacionales; la segunda, es que se trata de materias concurrentes, estrechamente vinculadas entre sí. Además, la concurrencia en estas materias es operativa, ya que la instrumentación de los medios (presupuestarios, materiales, humanos) para hacer valer estos derechos humanos corresponde tanto a la Federación como a los Estados y los Municipios, conforme a una compleja distribución de competencias, como ya se evidenció, que deriva, principalmente, de la leyes generales y estatales así como de las normas oficiales mexicanas ya analizadas.

En el proyecto de la diversa controversia constitucional 104/2009, que presenté ante las señoras y señores Ministros, se desarrollaban en este sentido los argumentos que a continuación se sintetizan:

El artículo combatido otorga el derecho a la vida al producto de la fecundación, y le confiere una posición preeminente frente a los demás derechos. Esta norma tiene rango constitucional en el ámbito local, por lo que desde su entrada en vigor tiene efectos vinculantes para todos los sujetos normativos de la Constitución Local, conforme al principio de supremacía constitucional.

Entonces, por un lado, el Municipio tiene conferida la atribución de proporcionar servicios de salud, salud sexual e información (lo cual incluye vigilar y hacer cumplir la NOM-046-SSA2-2005), y por el otro, está vinculado a lo dispuesto en el párrafo sexto del artículo 12 de la Constitución Local. Entonces, ¿pueden las autoridades sanitarias municipales ofrecer válidamente métodos anticonceptivos (incluyendo la anticoncepción de emergencia o el dispositivo intrauterino) sin violar lo dispuesto en el artículo combatido?

El precepto impugnado obstaculiza el cumplimiento de las competencias concurrentes en materia de salud desarrolladas en la Ley General de Salud, por mandato del artículo 4o. de la Constitución Federal. O sea, impide al Municipio y a sus funcionarios ejercer las atribuciones que tienen conferidas en relación con la aplicación de la Ley General de Salud, la ley estatal de salud y las normas oficiales mexicanas en la misma materia; así como en relación con la política municipal destinada a erradicar la violencia contra las mujeres, en términos de la legislación aplicable. Consecuentemente, el artículo 1o. de la Constitución de Guanajuato viola la esfera competencial del Municipio actor, al dotar de personalidad jurídica al producto de la fecundación, ya que le impide ejercer sus facultades en materia de salud y de protección a las mujeres en contra de la violencia de género. Esta postura se corrobora con lo que resolvió posteriormente a la elaboración del proyecto de resolución de la controversia constitucional materia de este voto particular y de su discusión en el Pleno de la Suprema Corte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos: En relación con el derecho a la vida, la Corte Interamericana, al resolver el caso A.M. y otros (fecundación in vitro) vs. Costa Rica,(40) lo que resulta de carácter orientador para el caso concreto, conforme con el criterio que el Pleno de la Corte Mexicana ha adoptado, porque en ella se interpreta el alcance del artículo 4.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (derecho a la vida).

La Corte Interamericana, en su carácter de intérprete de la convención, aclaró los alcances de esta norma de derechos humanos, y particularmente de la expresión "en general, a partir del momento de la concepción", y llegó a las siguientes conclusiones:

• Hay "concepción" en el momento en que el óvulo fecundado se implanta en el útero y no antes, por tanto, no aplica la protección del artículo 4.1. desde antes de ese momento (o sea, no desde la fecundación).(41)

• A partir de una interpretación histórica y sistemática de los antecedentes del sistema interamericano, "no es procedente otorgar el estatus de persona al embrión".(42) Tampoco puede deducirse de diversos instrumentos internacionales (de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de la Convención sobre los Derechos del Niño, ni de la Declaración de los Derechos del Niño de 1959), que el embrión pueda ser considerado persona.(43)

• Para la protección del embrión permitida por el artículo 4.1., debe tenerse en cuenta el balance entre posibles derechos en conflicto. Existe un legítimo interés por proteger la vida prenatal, pero debe diferenciarse este interés de la titularidad del derecho a la vida. Además, se recalca que la protección de la vida prenatal debe ser armonizado con los derechos fundamentales de otras personas, especialmente de la mujer embarazada.(44)

• No puede alegarse la protección absoluta del embrión anulando otros derechos.(45)

• La protección del derecho a la vida, conforme al artículo 4.1. de la convención, es gradual e incrementa según su desarrollo, porque no constituye un deber absoluto e incondicional, sino que implica entender la procedencia de excepciones a la regla general. En este sentido, la Corte Interamericana concluyó:

"C.5) Conclusión de la interpretación del artículo 4.1.

"264. La Corte ha utilizado los diversos métodos de interpretación, los cuales han llevado a resultados coincidentes en el sentido de que el embrión no puede ser entendido como persona para efectos del artículo 4.1. de la Convención Americana. Asimismo, luego de un análisis de las bases científicas disponibles, la Corte concluyó que la ‘concepción’ en el sentido del artículo 4.1. tiene lugar desde el momento en que el embrión se implanta en el útero, razón por la cual antes de este evento no habría lugar a la aplicación del artículo 4 de la convención. Además, es posible concluir de las palabras ‘en general’ que la protección del derecho a la vida con arreglo a dicha disposición no es absoluta, sino es gradual e incrementa según su desarrollo, debido a que no constituye un deber absoluto e incondicional, sino que implica entender la procedencia de excepciones a la regla general."(46)

En suma, considero que el Municipio de Uriangato: 1. Tiene interés, como se le reconoció inicialmente, para promover la presente controversia constitucional, ya que planteó una afectación real de sus facultades en materias de salud, salubridad general y atención a mujeres víctimas de violencia; 2. Esas facultades derivan de asignación legal y administrativa constitucionalmente válida, conforme al régimen jurídico de distribución de competencias que establece nuestra Constitución, que no ordena que necesariamente tenga su fuente tal asignación en disposición expresa de esa Ley Fundamental, sino que puede ser por decisión del legislador ordinario o, inclusive, por autoridad administrativa, por habérseles delegado esas facultades de asignación por el Constituyente; y 3. La norma combatida efectivamente viola dichas atribuciones, por tratarse de un principio absoluto y no modulable, que no toma en cuenta la posibilidad de ponderar el supuesto derecho a la vida del cigoto, mórula, embrión o feto frente a otros derechos humanos (especialmente de las mujeres) reconocidos por el orden jurídico mexicano, lo que impide jurídicamente que el Municipio actor ejerza facultades, entre otras, en materia de salud sexual y reproductiva, así como de atención a mujeres víctimas de violencia. En esta lógica, debió declararse la invalidez del precepto impugnado.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 142/2001 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042.

________________________________

1. Especialmente aquella donde las autoridades demandadas y la Procuraduría General de la República consideraban que la actora carecía de interés legítimo para promover la controversia constitucional. Se resolvió que, dado que en la demanda el Ayuntamiento actor alegó que se violaba su esfera de competencias en materia de salud, salud sexual y atención a mujeres víctimas de violencia, este tema debía dilucidarse al estudiar el fondo del asunto.

2. En esencia, esto obedece a que la controversia constitucional no es la vía idónea para reclamar, de manera aislada, violaciones a derechos humanos. En cambio, este procedimiento constitucional está encaminado a preservar las competencias de cada orden de gobierno.

3. El artículo 116 de la Constitución señala, en el segundo párrafo de su fracción VII, lo siguiente:

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

4. De entre estas participaciones, merece especial referencia la exposición del M.C.D..

5. La fracción III aludida tiene el texto siguiente:

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley."

6. Falladas en sesión celebrada el 28 de agosto de 2008. Se trata de dos acciones de inconstitucional promovidas, respectivamente, por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Procuraduría General de la República, contra las reformas al Código Penal para el Distrito Federal que descriminalizaron la conducta de aborto en ciertos supuestos.

7. Fallada en sesión celebrada el 3 de septiembre de 2008. A este asunto también se le conoce como de la "Ley de los No Fumadores". En esta acción de inconstitucionalidad, una minoría de diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal promovió acción de inconstitucionalidad para combatir diversas normas de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal.

8. Acción de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, página 136.

9. El artículo 21 de la Ley General de Salud, en su fracción VII, señala:

"Artículo 21. Los acuerdos de coordinación que se celebren se sujetarán a las siguientes bases:

"...

"VI. Definirán, en su caso, las directrices de la descentralización de los Gobiernos de los Estados a los Municipios; ..."

Adicionalmente, el artículo 403 de la ley dispone:

"Artículo 403. Son competentes para ordenar o ejecutar medidas de seguridad, la Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias.

"La participación de los Municipios y de las autoridades de las comunidades indígenas estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales." (énfasis añadido)

Asimismo, el artículo 77 Bis 5, en su apartado B, fracción «IX», establece:

"Artículo 77 Bis 5. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en la ejecución de las acciones de protección social en salud quedará distribuida conforme a lo siguiente:

"...

"B) Corresponde a los Gobiernos de los Estados y el Distrito Federal, dentro de sus respectivas circunscripciones territoriales:

"...

"IX. Promover la participación de los Municipios en los regímenes estatales de protección social en salud y sus aportaciones económicas mediante la suscripción de convenios, de conformidad con la legislación estatal aplicable."

10. Nótese que la ley habla de autoridades locales, no estatales, lo cual permite interpretar que incluye los dos órdenes de gobierno, el propiamente estatal y el municipal.

11. Destacando la relevancia del artículo 13 de la Ley General de Salud en determinar la distribución de competencias y del artículo 3o., relativo a la atención materno infantil. Esta materia "compete a las entidades federativas como autoridades locales dentro de sus respectivas jurisdicciones, y que tiene carácter prioritario y comprende entre otras acciones la atención de la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio." (Ibíd., página 139).

Además, se destaca, que la fracción VII del artículo 3o. se refiere a la planificación familiar. El diverso artículo 67 de la Ley General de Salud establece que la planificación familiar tiene carácter prioritario; que incluye la información y orientación educativa para los adolescentes y jóvenes; que debe informarse a las personas sobre la inconveniencia del embarazo antes de los 20 años o después de los 35 y sobre la conveniencia de espaciar los embarazos y reducir su número, "todo ello mediante una correcta información anticonceptiva, la cual debe ser oportuna, eficaz y completa a la pareja"; y que esta materia también compete a las entidades federativas "como autoridades locales dentro de sus respectivas jurisdicciones y que tiene carácter prioritario y comprende, entre otras acciones, dar información y orientación educativa para los adolescentes y jóvenes." (acción de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, página 139).

12. El caso concreto de la acción 119/2008, versaba sobre normas expedidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

13. Véase la acción de inconstitucionalidad 119/2008, página 32 y subsecuentes. Yo he tenido discrepancias sobre esos criterios y sostengo que las leyes generales sí implican una situación de jerarquía en cuanto señalan la distribución de competencias a los demás órdenes de gobierno, los que están obligados a acatar esa asignación y a actuar en consecuencia sometiéndose, inclusive, a la organización sistémica que en ellas se pueda establecer (v.gr. "Sistema Nacional de Salud" -u otros según la materia sujeta al régimen de facultades concurrentes-).

14. Ibíd., página 34. Criterio que puede aceptarse de manera general, pero no absoluta; por lo que, de nueva cuenta, en lo personal me separo de esos criterios rígidos, dado que en las leyes generales se pueden establecer -y se establecen- facultades expresas y exclusivas para las autoridades federales. De esta manera, el Constituyente Mexicano generalmente ha usado la fórmula de que el Congreso de la Unión sea el que establezca la concurrencia de los distintos órdenes de gobierno para el ejercicio de una determinada facultad, en "el ámbito de sus respectivas competencias"; lo que implica una facultad delegada para señalar el cómo y con qué alcance participan los órdenes de gobierno involucrados en dicha concurrencia conforme a nuestro régimen federal (por supuesto que ello, de ninguna manera significa que se esté afirmando que el Congreso de la Unión puede realizar dicha asignación de competencias arbitrariamente). En el caso concreto, el artículo 4o. señala que la ley (entiéndase ley general) "... establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. ...". Por tanto, en la asignación de las competencias concurrentes, además de determinar cómo y en qué medida participan las entidades federativas, por disposición expresa de la fracción XVI citada, el Congreso tiene que respetar las atribuciones que la misma confiere expresamente al Consejo de Salubridad General y a la Secretaría de Salud específicamente, y a la autoridad sanitaria de manera genérica. En este sentido, en la acción de inconstitucionalidad 109/2008, en la página 42, se asentó textualmente: "El establecimiento de la concurrencia en materia de salubridad pública implica que corresponde al Congreso de la Unión distribuir competencias en esta materia, de modo que para determinar cuál es el nivel de gobierno al que le corresponde regular la protección a la salud de los no fumadores, debe acudirse a la ley general respectiva."

15. El rubro y texto de dicha jurisprudencia es el siguiente:

"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."

16. Para lo cual se recordó que esta materia estaba expresamente contemplada en la Constitución Mexicana de 1857 y, posteriormente, también en la Constitución de 1917, donde se le añadieron varios incisos para delimitar la función del Consejo de Salubridad General. Se hace notar que a partir de esta adición surgió la necesidad de dar contenido al concepto de "salubridad general", para delimitar cuáles aspectos de salubridad local quedarían reservados para las entidades federativas.

17. Estando al texto de la Constitución, el artículo 4o. señala que lo que es concurrente es la salubridad general, sin embargo, en la acción de inconstitucionalidad 119/2008, página 42, se extendió tal criterio a la materia de salud.

18. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 2312.

19. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 8.

20. Controversia constitucional 54/2009, página 79.

21. "Artículo 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.

"Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos.

"Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará.

"Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.

"Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

"Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.

"En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.

"Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y principios.

"El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.

"Toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. El Estado promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la diversidad cultural en todas sus manifestaciones y expresiones con pleno respeto a la libertad creativa. La ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural.

"Toda persona tiene derecho a la cultura física y a la práctica del deporte. Corresponde al Estado su promoción, fomento y estímulo conforme a las leyes en la materia."

22. Como se ha reiterado el derecho de las personas a la salud está directamente reconocido en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en diversos tratados internacionales. La atención a víctimas de violencia puede verse de dos formas: en primer lugar, como un derecho que nace directamente derivado o vinculado al derecho a la salud, pues parte de esta atención involucra la atención médica (física, psicológica, emocional) y el diseño de políticas públicas que caen en el ámbito de salubridad general. Además, la salud sexual y reproductiva tiene el mismo origen, el derecho a la salud, como lo ha reconocido el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) de la Organización de las Naciones Unidas en la Observación General Número 14 (relativa a la interpretación y alcances del artículo 12 -derecho a la salud- del Pacto Internacional de DESC). En segundo lugar, puede verse también como un derecho independiente, dirigido específicamente a un grupo reconocido por tratados internacionales como en situación de vulnerabilidad: las mujeres. En este sentido, el derecho a la atención en caso de violencia, y las obligaciones de las autoridades para garantizar, promover, proteger y respetarlo, están reconocidas específicamente en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la M. (conocida como CEDAW, por sus siglas en inglés) y en la Convención Interamericana para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Violencia contra la M. (conocida como Convención de Belém do Pará, por su lugar de adopción). Ambos tratados internacionales son derecho positivo en nuestro país, ya que han sido ratificados por el Estado Mexicano.

23. Página 69 del engrose.

24. Por mayoría de diez votos; el señor M.A.A. votó en contra y formuló voto particular.

25. En la parte relevante del engrose, se dijo: "De este modo, de esta estructura constitucional y legal de la materia de salubridad general se desprende que la Federación puede establecer normas técnicas vinculantes para todas aquellas entidades, ya sean federales o locales, pero que integren el Sistema Nacional de Salud, encargadas por la ley general de algunos de los rubros de la materia constitucionalmente concurrente de salubridad general". Controversia constitucional 54/2009, página 78.

26. Ibíd., página 79.

27. En este aspecto, este Tribunal Pleno comparte lo establecido por la Segunda Sala, al resolver los amparos en revisión 585/2010 y 49/2001, en relación con la naturaleza de las normas oficiales mexicanas.

28. En 2007, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos avaló la composición amistosa entre P.d.C.R.J. y el Estado Mexicano. Conforme a este arreglo, el Estado reconoció la violación de los derechos de la peticionaria, quien fue violada cuando era menor de edad, resultando en un embarazo no deseado. Al comparecer ante las autoridades para practicarse un aborto legal, éstas le negaron esa posibilidad. Con motivo del arreglo, el Estado Mexicano se comprometió a llevar a cabo varias acciones, entre las que se encuentran:

"Décimo segundo. El Estado Mexicano por medio de la Secretaría de Salud se compromete a:

"1. Realizar una encuesta nacional con representatividad estatal para evaluar la aplicación de la NOM 190-SSA1-1999, relativa a la atención médica a la violencia familiar, así como el avance en la instrumentación del Programa Nacional de Prevención y Atención a la Violencia Familiar, Sexual y contra las M.es.

"2. Actualizar la norma oficial antes mencionada, para ampliar su objetivo y ámbito de aplicación e incluir explícitamente el abordaje a la violencia sexual que ocurre fuera del contexto familiar. Para tal fin se pondrá a disposición de las peticionarias el anteproyecto de modificación de la norma citada para que hagan los comentarios que consideren oportunos al Comité Consultivo Nacional de Normalización, de Prevención y Control de Enfermedades.

"3. Elaborar y entregar un comunicado de la Secretaría de Salud Federal a los servicios estatales de salud y a otras entidades del sector, con el propósito de fortalecer la garantía de no repetición de violaciones al derecho de las mujeres a la interrupción legal del embarazo, mismo que se enviará a más tardar durante la segunda quincena de marzo de 2006.

"4. Por medio del Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva realizará una revisión de libros, artículos científicos indexados, tesis de posgrado e informes documentados de gobierno y organizaciones civiles sobre el tema del aborto en México, a efecto de lograr un diagnóstico de la información existente y detectar los vacíos de información, el cual se entregará a las peticionarias en noviembre de 2006."

En 2007, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos avaló esa composición amistosa (petición 161/02, visible en el informe No. 21/07, que puede consultarse en: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2007sp/Mexico161.02sp.htm) entre P.d.C.R.J. y el Estado Mexicano.

29. Entonces, aunque la NOM 046 es, de suyo, obligatoria para todas las autoridades del Estado -conforme a los precedentes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia-, está revestida de una especial fuerza vinculante para los operadores jurídicos encargados de su aplicación, habida cuenta que su modificación obedeció al cumplimiento de una obligación internación asumida por el Estado Mexicano, cuyo incumplimiento puede derivar en responsabilidad internacional.

30. "Artículo 67. La planificación familiar tiene carácter prioritario. En sus actividades se debe incluir la información y orientación educativa para los adolescentes y jóvenes. Asimismo, para disminuir el riesgo reproductivo, se debe informar a la mujer y al hombre sobre la inconveniencia del embarazo antes de los 20 años o bien después de los 35, así como la conveniencia de espaciar los embarazos y reducir su número; todo ello, mediante una correcta información anticonceptiva, la cual debe ser oportuna, eficaz y completa a la pareja.

"Los servicios que se presten en la materia constituyen un medio para el ejercicio del derecho de toda persona a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de los hijos, con pleno respeto a su dignidad.

"Quienes practiquen esterilización sin la voluntad del paciente o ejerzan presión para que éste la admita serán sancionados conforme a las disposiciones de esta ley, independientemente de la responsabilidad penal en que incurran.

"En materia de planificación familiar, las acciones de información y orientación educativa en las comunidades indígenas deberán llevarse a cabo en español y en la lengua o lenguas indígenas en uso en la región o comunidad de que se trate."

"Artículo 68. Los servicios de planificación familiar comprenden:

"I. La promoción del desarrollo de programas de comunicación educativa en materia de servicios de planificación familiar y educación sexual, con base en los contenidos y estrategias que establezca el Consejo Nacional de Población;

"II. La atención y vigilancia de los aceptantes y usuarios de servicios de planificación familiar;

"III. La asesoría para la prestación de servicios de planificación familiar a cargo de los sectores público, social y privado y la supervisión y evaluación en su ejecución, de acuerdo con las políticas establecidas por el Consejo Nacional de Población;

"IV. El apoyo y fomento de la investigación en materia de anticoncepción, infertilidad humana, planificación familiar y biología de la reproducción humana;

"V. La participación en el establecimiento de mecanismos idóneos para la determinación, elaboración, adquisición, almacenamiento y distribución de medicamentos y otros insumos destinados a los servicios de planificación familiar;

"VI. La recopilación, sistematización y actualización de la información necesaria para el adecuado seguimiento de las actividades desarrolladas."

31. "Artículo 16. Compete a los Ayuntamientos:

(Reformada, P.O. 24 de diciembre de 2002)

"I. Asumir en los términos de esta ley y de los convenios que suscriban con el Ejecutivo del Estado, los servicios de salud a que se refiere el artículo 3 apartado B, de esta ley;

(Reformada, P.O. 19 de noviembre de 1993)

"II. Asumir la administración de los establecimientos de salud que descentralice en su favor el Gobierno Estatal, en los términos de las leyes aplicables y de los convenios respectivos, los cuales deberán precisar, en su caso, el nivel de alcance de la descentralización;

"III. Formular y desarrollar programas municipales de salud, en el marco del Sistema Nacional de Salud, del Sistema Estatal de Salud y de acuerdo con los principios y objetivos de los Planes Nacional, Estatal y Municipales de Desarrollo;

"IV. Vigilar y hacer cumplir, en la esfera de su competencia, la Ley General de Salud, la presente ley y las demás disposiciones generales aplicables; y

(Reformada, P.O. 24 de diciembre de 2002)

"V. Cumplir con la normatividad correspondiente a fin de obtener en su caso, la certificación por parte de la autoridad sanitaria competente de la calidad del agua para uso y consumo humano que se distribuya a la población;

(Reformada, P.O. 24 de diciembre de 2002)

"VI. Incluir, en su caso, en los Bandos de Policía y Buen Gobierno, en sus reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas, normas relacionadas con los servicios de salud y asistencia social que estén a su cargo, conforme a los convenios que al efecto celebre con el Ejecutivo del Estado, en los términos de la presente ley; y

(Reformada, P.O. 19 de noviembre de 1993)

"VII. Las demás acciones que sean necesarias para hacer efectivas las atribuciones anteriores y las que se deriven de esta ley."

32. "Artículo 4. Son autoridades sanitarias en el Estado, en el ámbito de sus respectivas competencias:

"I. El C. Gobernador del Estado;

(Reformada, P.O. 19 de noviembre de 1993)

"II. La Secretaría de Salud del Estado; y

"III. Los Ayuntamientos y Concejos Municipales."

33. "Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los Municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así como los principios y modalidades para garantizar su acceso a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación, así como para garantizar la democracia, el desarrollo integral y sustentable que fortalezca la soberanía y el régimen democrático establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Las disposiciones de esta ley son de orden público, interés social y de observancia general en la República Mexicana."

34. "Artículo 35. La Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán para la integración y funcionamiento del sistema, el cual tiene por objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.

"Todas las medidas que lleve a cabo el Estado deberán ser realizadas sin discriminación alguna. Por ello, considerará el idioma, edad, condición social, preferencia sexual, o cualquier otra condición, para que puedan acceder a las políticas públicas en la materia."

35. "Artículo 40. La Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los Municipios, coadyuvarán para el cumplimiento de los objetivos de esta ley de conformidad con las competencias previstas en el presente ordenamiento y demás instrumentos legales aplicables."

36. "Artículo 50. Corresponde a los Municipios, de conformidad con esta ley y las leyes locales en la materia y acorde con la perspectiva de género, las siguientes atribuciones:

"I. Instrumentar y articular, en concordancia con la política nacional y estatal, la política municipal orientada a erradicar la violencia contra las mujeres;

"II. Coadyuvar con la Federación y las entidades federativas, en la adopción y consolidación del sistema;

"III. Promover, en coordinación con las entidades federativas, cursos de capacitación a las personas que atienden a víctimas;

"IV. Ejecutar las acciones necesarias para el cumplimiento del programa;

"V. Apoyar la creación de programas de reeducación integral para los agresores;

"VI. Promover programas educativos sobre la igualdad y la equidad entre los géneros para eliminar la violencia contra las mujeres;

"VII. Apoyar la creación de refugios seguros para las víctimas;

"VIII. Participar y coadyuvar en la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres;

"IX. Llevar a cabo, de acuerdo con el sistema, programas de información a la población respecto de la violencia contra las mujeres;

"X. Celebrar convenios de cooperación, coordinación y concertación en la materia, y

"XI. La atención de los demás asuntos que en materia de violencia contra las mujeres que les conceda esta ley u otros ordenamientos legales."

37. El precepto señala textualmente:

"Artículo 5o. El Sistema Nacional de Salud está constituido por las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, y las personas físicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicios de salud, así como por los mecanismos de coordinación de acciones, y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección de la salud."

38. Se transcribe a continuación íntegramente ese apartado de la NOM:

"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tutela garantías y derechos específicos que se refieren a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y al establecimiento de condiciones para el desarrollo y desenvolvimiento de los individuos, las familias, las comunidades y los pueblos indígenas.

"De este contexto se establece el derecho a la protección a la salud y la plena igualdad jurídica de los hombres y las mujeres. No obstante, subsisten aún profundas inequidades entre ellos, que propician situaciones de maltrato y violencia hacia los grupos en condición de vulnerabilidad en función del género, la edad, la condición física o mental, la orientación sexual u otros factores, que se manifiestan cotidianamente.

"Por su alta prevalencia, efectos nocivos e incluso fatales, la violencia familiar y sexual es un problema de salud pública que representa un obstáculo fundamental para la consolidación efectiva de formas de convivencia social, democrática y con pleno ejercicio de los derechos humanos.

"Su magnitud y repercusiones, documentados a través de encuestas e investigaciones, no deben minimizarse. El espectro de daños a la salud se da tanto en lo biológico -desde retraso en el crecimiento de origen no orgánico, lesiones que causan discapacidad parcial o total, pérdida de años de vida saludable, ITS/VIH/SIDA, hasta la muerte-, como en lo psicológico y en lo social, pues existe un alto riesgo de perpetuación de conductas lesivas, desintegración familiar, violencia social e improductividad.

"La violencia familiar se ejerce tanto en el ámbito privado como público, a través de manifestaciones del abuso de poder que dañan la integridad del ser humano.

"Si bien cualquier persona puede ser susceptible de sufrir agresiones por parte del otro, las estadísticas apuntan hacia niños, niñas y mujeres como sujetos que mayoritariamente viven situaciones de violencia familiar y sexual. En el caso de niños y niñas, ésta es una manifestación del abuso de poder en función de la edad, principalmente, mientras que en el caso de las mujeres, el trasfondo está en la inequidad y el abuso de poder en las relaciones de género. La violencia contra la mujer, tanto la familiar como la ejercida por extraños, está basada en el valor inferior que la cultura otorga al género femenino en relación con el masculino y la consecuente subordinación de la mujer al hombre.

"El reto es coadyuvar a la prevención, detección, atención, disminución y erradicación de la violencia familiar y sexual.

"Para combatir la violencia y promover la convivencia pacífica, es necesario fomentar relaciones de equidad entre las personas, mediante la construcción de una cultura basada en el reconocimiento y respeto de los derechos humanos.

"Asimismo, se requiere realizar nuevas investigaciones en el tema que permitan profundizar en el conocimiento de las características del problema para estar en condiciones de afrontarlo mejor, de diseñar o reforzar políticas públicas y tomar decisiones para la prevención y atención integral de las y los involucrados.

"Con la elaboración de esta norma oficial mexicana, el Gobierno de México da cumplimiento a los compromisos adquiridos en los foros internacionales en materia de la eliminación de todas las formas de violencia, especialmente la que ocurre en el seno de la familia y contra la mujer, que se encuentran plasmados en la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la M. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1979); Convención sobre los Derechos del Niño (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1989); Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (23-mayo-1969); Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la M. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1993); Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la M. ‘Convención de Belem do Pará’ (OEA, 1994); Convención Americana sobre Derechos Humanos (San José de Costa Rica, 1969); y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1966)."

39. Sin embargo, bajo el esquema constitucional que deriva de la interpretación sistemática de sus artículos 1o. y 105, las autoridades legitimadas pueden demandar a otras autoridades, alegando que éstas vulneran u obstruyen el ejercicio de una facultad directa e indisolublemente ligada con el cumplimiento de las obligaciones específicas (que pueden ser relativas a la salvaguarda de los derechos humanos, como en el presente caso). Dicho de otra forma: si la competencia en cuestión, se encuentra directamente vinculada a la protección y garantía de un derecho humano, la autoridad que aduce tener asignada dicha facultad tiene interés legítimo para argumentar en controversia constitucional la transgresión de esa protección o garantía, como refuerzo a sus razones competenciales. Ello es así, debido a que la facultad en cuestión está vinculada con el ejercicio de un derecho humano, respecto del cual las autoridades, en el ámbito de su competencia, tienen la obligación jurídica -exigible por los gobernados- de promover, respetar, proteger y garantizar; máxime cuando la autoridad podría incurrir en responsabilidad en caso de incumplir con estas obligaciones. Así pues, la autoridad puede reclamar una probable afectación a su interés legítimo si considera que una diversa autoridad, de las enumeradas en el artículo 105 constitucional, le impide cumplir las atribuciones que tiene conferidas para cumplir su obligación constitucional de hacer prevalecer los derechos humanos de las personas, ante cuyo incumplimiento es responsable.

40.

41. Corte Interamericana de Derechos Humanos, A.M. y otros (fertilización in vitro) vs. Costa Rica, párrafo 189.

42. Ibíd., párrafo 223.

43. Ibíd., párrafo 224.

44. Ibíd., párrafo 260.

45. Ibíd., párrafo 263.

46. Ibíd., párrafo 264.