Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
| Juez | Ministro Sergio A. Valls Hernández |
| Número de registro | 41198 |
| Fecha | 31 Octubre 2013 |
| Fecha de publicación | 31 Octubre 2013 |
| Número de resolución | 93/2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 2, 1573 |
| Emisor | Segunda Sala |
Voto concurrente que formula el M.S.A.V.H. en la controversia constitucional 93/2012.
En la controversia constitucional, el Poder Legislativo del Estado de Jalisco impugnó el "Convenio de coordinación celebrado por el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por conducto de la Comisión Nacional del Agua, por sus siglas Conagua, y los Ejecutivos de los Estados de Guanajuato y Jalisco, para llevar a cabo un programa especial para los estudios, proyectos, construcción y operación del sistema presa El Zapotillo y acueducto El Zapotillo-Altos de Jalisco-León, Guanajuato", suscrito el dieciséis de octubre de dos mil siete, así como cualquier acto de autoridad que, como antecedente o consecuencia de este convenio, pudiera afectar los derechos adquiridos por los habitantes del Estado de Jalisco y los Municipios de esta entidad ubicados en la cuenca del Río Verde; por considerar que vulneran los artículos 4o., párrafo sexto, 14, 17, 39, 40, 41, 89, fracción I, 103 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En la sentencia dictada en este asunto, se sobreseyó respecto de los actos que se combatieron como antecedente o consecuencia del convenio impugnado, al no haberse demostrado su existencia, y se declaró la invalidez del referido convenio, por violación al principio de división de poderes a nivel local, establecido en el artículo 116 de la Constitución Federal, al no haberse autorizado su celebración por el Congreso Estatal, como lo dispone el artículo 35, fracciones II y XI, de la Constitución Local, para los convenios cuya vigencia trascienda el periodo de ejercicio para el que el gobernador fue electo.
Ahora bien, aun cuando comparto el sentido de la resolución, me aparto de algunos puntos, por lo siguiente:
a) Respecto de la oportunidad, considero que el segundo párrafo de la foja ciento diecisiete debió concordar con lo señalado en el primer párrafo de la foja ciento dieciséis, a efecto de ubicar correctamente el supuesto de la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria en que nos encontramos, esto es, la fecha en que el poder actor tuvo conocimiento -no se hizo sabedor- del convenio de coordinación impugnado.
Así también, estimo que el plazo para promover la demanda no corre a partir del día siguiente al en que surte efectos, sino al en que se tuvo conocimiento del acto que se impugna, por lo que, en el presente caso, el plazo transcurrió del primero -no dos- de agosto al once -no doce- de septiembre de dos mil doce. De igual forma, considero, debieron citarse como fundamento para declarar inhábiles los sábados y domingos, los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Finalmente, estimo, debió eliminarse la última parte del primer párrafo de la foja ciento dieciocho, pues, aun cuando sólo se hubiese notificado al poder actor la recomendación 35/2009, nada le impedía imponerse de las constancias que integraron el expediente relativo.
b) Por lo que se refiere a la legitimación activa:
No comparto la determinación de no reconocer legitimación procesal a los diputados que suscribieron el escrito de demanda, por considerar que no se cumplió con lo establecido en el artículo 35, numeral 1, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, en el sentido de que la representación jurídica de dicho poder recae en el presidente y dos secretarios de la mesa directiva.
Lo anterior, puesto que, de acuerdo con el Diccionario de la «Lengua Española de la» Real Academia Española, el término "prosecretario" se equipara al de "vicesecretario", y se define como la "persona que hace o está facultada para hacer las veces del secretario". En este sentido, debe entenderse que así como el vicepresidente sustituye al presidente en sus ausencias temporales, el prosecretario o vicesecretario hace lo mismo respecto del secretario.
Esta es la lectura que, en mi opinión, debió darse al artículo 32, numeral 2, de la citada ley orgánica, y no aquella que se hizo en la sentencia, en cuanto a que la ausencia de la secretaria debió suplirla el vicepresidente; por tanto, debió reconocerse la legitimación del vicepresidente, la secretaria y la prosecretaria de la Mesa Directiva del Congreso Estatal, para promover la controversia constitucional en representación de este órgano y declararse infundada la causal de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo del Estado a este respecto.
Por lo demás, no comparto la determinación de reconocer legitimación procesal al director de Asuntos Jurídicos y Dictamen Legislativo del Congreso Local, que también suscribió la demanda, al habérsele conferido por el propio órgano, mediante el Acuerdo Legislativo Número 1555-LIX-12, facultades para comparecer ante las autoridades administrativas y/o jurisdiccionales competentes a entablar las acciones y recursos legales necesarios para demandar la nulidad del convenio de coordinación impugnado.
Lo anterior, pues, de conformidad con el artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria, el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos, lo que significa que la representación para actuar a nombre de la entidad, poder u órgano respectivo la debe otorgar una norma y no un acto diverso.
En este tenor, si no existe norma alguna en la legislación del Estado de Jalisco que otorgue la representación del Poder Legislativo Estatal al mencionado director, no puede reconocérsele legitimación para actuar en nombre del mismo en la presente controversia, pues, aun cuando esta Suprema Corte ha sostenido que el citado artículo 11 debe interpretarse de manera flexible, debe existir siempre una base normativa suficiente que otorgue la representación a un determinado funcionario.
c) En lo relativo a la legitimación pasiva, considero que la legitimación en la causa de las autoridades demandadas no puede hacerse depender de que, en sus escritos de contestación, hayan reconocido la existencia de los hechos que se les imputan, sino de que, efectivamente, hayan llevado a cabo el acto que se impugna en la controversia, esto es, la firma del convenio de coordinación para la realización de un programa especial para los estudios, proyectos, construcción y operación del sistema presa El Zapotillo y acueducto El Zapotillo-Altos de Jalisco-León, Guanajuato, por lo que, estimo, debieron matizarse los párrafos correspondientes de las fojas ciento treinta y ciento treinta y uno de la resolución.
d) Por lo que hace a las causas de improcedencia, considero que debió reforzarse la respuesta a aquella relacionada con la falta de interés legítimo del actor, por haber comparecido en supuesta defensa de los intereses de los habitantes del Estado de Jalisco, con el hecho de que, a través de la controversia constitucional, es posible hacer valer violaciones a derechos fundamentales, siempre y cuando se relacionen con la vulneración a la esfera de competencia del promovente, lo cual debe, en todo caso, ser analizado en el estudio de fondo del asunto.
Así también, la que se dio a aquella relacionada con la falta de agotamiento de la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, con el hecho de que, en la demanda, se plantean violaciones a la Constitución Federal, relacionadas con derechos fundamentales -atribuidas a todas las autoridades que celebraron el convenio de coordinación impugnado (Poder Ejecutivo Federal y Poderes Ejecutivos de los Estados de Jalisco y Guanajuato)- y división de poderes, que no podrían ser analizadas por el Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco.
Finalmente, estimo, debió darse respuesta al alegato hecho valer por las demandadas, en el sentido de que lo que el actor plantea en su demanda es una supuesta omisión en el cumplimiento de determinadas "formalidades", mas no una invasión de competencias donde las autoridades firmantes del convenio impugnado se hubiesen arrogado atribuciones propias del Poder Legislativo Local.
e) En relación con el estudio de fondo:
Como he señalado, comparto el sentido de la sentencia; sin embargo, considero que la autorización que debe otorgar el Congreso del Estado en casos como el que nos ocupa no puede ser posterior, sino debe ser anterior a la celebración de convenios y otros actos jurídicos por parte del gobernador, a efecto de no comprometer indebidamente al Estado frente a otras autoridades y evitar posibles incumplimientos.
f) En cuanto a los efectos:
No comparto el sentido de la resolución que determina que, frente a la invalidez decretada, la construcción de la obra identificada como presa El Zapotillo y acueducto El Zapotillo-Altos de Jalisco-León, Guanajuato, se realice conforme a los términos pactados en el "Acuerdo de coordinación para llevar a cabo un programa especial sobre los usos y distribución de las aguas superficiales de propiedad nacional de la cuenca del Río Verde", suscrito el primero de septiembre de dos mil cinco, esto es, en función del proyecto original que contemplaba una altura de cortina de ochenta metros.
En todo caso, estimo, debió sólo declararse la invalidez del convenio de coordinación impugnado y, como se ha hecho en otros casos que han involucrado una problemática similar, dejar que las autoridades resuelvan los problemas que conlleve dicha invalidez.
