Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 2/2013. DIVERSOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA. 29 DE OCTUBRE DE 2013. MAYORÍA DE SIETE VOTOS. DISIDENTES: J.R.C.D., J.F.F.G.S., L.M.A.M.Y.J.N.S.M.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: J.J.L.D..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al veintinueve de octubre de dos mil trece.

VISTOS Y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades emisora y promulgadora, así como normas impugnadas. Por escrito presentado el veinticuatro de enero de dos mil trece,(1) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.G.L., V.M.A., G.M.F., B.P.M., F.M.L., J.A.A.L., L.C.O.C., J.L.T., J.F.T.T., V.M.P., M.M.M., A.E.J.,(2) en su calidad de integrantes de la LX Legislatura del H. Congreso del Estado de Tlaxcala, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de la norma emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se señalan:

N. impugnada:

• Decreto Número 154 relativo a la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno de dicha entidad el primero de enero de dos mil trece.

Autoridad emisora de las normas impugnadas:

• El Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala.

Autoridad promulgadora de las normas impugnadas:

• El Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala; adicionalmente los promoventes señalan al secretario general de Gobierno y al director de Publicaciones Oficiales, ambos de dicha entidad.

SEGUNDO. Antecedentes. Los antecedentes del caso narrados por los accionantes en su escrito, en síntesis, son los siguientes:

1. El catorce de enero de dos mil once, inició sus trabajos la LX Legislatura del Congreso del Estado de Tlaxcala.

2. El primero de agosto de dos mil doce inició el segundo año legislativo de la LX Legislatura, mismo que concluyó el quince de diciembre de ese año.

3. El nueve de diciembre de dos mil doce,(3) el gobernador del Estado de Tlaxcala envió al Congreso del Estado la iniciativa con proyecto de decreto de la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala.

4. El dieciséis de diciembre de dos mil doce entró en funciones la Comisión Permanente.

5. El presidente de la Comisión Permanente convocó a una sesión que se verificaría el treinta de diciembre de dos mil doce, con el objeto de elegir a los diputados que integrarían la nueva mesa directiva para el periodo que iniciaría el treinta y uno de diciembre de dos mil doce. Sin embargo, según manifiestan los promoventes, en lugar de elegirse la mesa directiva, se dio lectura al dictamen de la ley que se impugna sin que estuviera contemplado en el orden del día.

6. Por lo anterior, diversos diputados manifestaron su inconformidad y señalaron también que se suscitaron actos de violencia que hicieron necesaria la intervención de la fuerza pública y, por ello, el presidente de la Comisión Permanente decretó la suspensión de la sesión.

7. Una vez restablecido el orden y verificado que no se contaba con el quórum suficiente, pues únicamente habían 13 legisladores para continuar con la sesión, el presidente de la Comisión Permanente la dio por terminada.

8. El primero de enero de dos mil trece, los diputados accionantes tuvieron conocimiento de la publicación del Decreto Número 154 relativo a la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, así como del cambio de sede del Congreso del Estado para la aprobación de dicha ley; circunstancias que a decir de la minoría parlamentaria disidente no fueron discutidas ni aprobadas en términos de la legislación correspondiente.

9. Finalmente, manifiestan los legisladores promoventes que fue hasta el once de enero de dos mil trece que quedó instalada la Mesa Directiva de la LX Legislatura del Congreso del Estado de Tlaxcala, correspondiente al tercer año legislativo.

TERCERO. Artículos constitucionales que los accionantes destacan como violados. Los artículos 14, párrafo segundo, 16 párrafo primero, 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 31, párrafo cuarto, 42, 45, 47 y 48 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Tlaxcala.

CUARTO. Conceptos de invalidez. Los promoventes en sus conceptos de invalidez(4) aducen violaciones formales al procedimiento legislativo que culminó con la aprobación del Decreto Número 154, atinente a la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala. Dichos argumentos se agrupan en cuatro grandes temas, en los que en esencia destacan:

1. Primer concepto de invalidez. Indebida integración de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Tlaxcala.(5)

Afirma la minoría parlamentaria disidente que el Decreto Número 154 relativo a la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el primero de enero de dos mil trece, es contrario a la Constitución Federal, en virtud de que el procedimiento legislativo desarrollado para su creación, no se ajustó a la Constitución Local y a la legislación respectiva, en cuanto que dicha ley fue firmada por diputados que no tenían el carácter de integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado y, en consecuencia, no gozaban de la representación legal ni de la facultad para firmar las leyes que en su caso aprobara el órgano legislativo local.

Del mismo modo, no podían convocar y presidir las sesiones del mismo, incumpliendo con ello en esencia con los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 31, párrafo cuarto, 32, 41, 42, 45, 47, 48, 54, 55 y 56 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, así como 4, 11, 12, 26, 42, 44, 45, fracciones II y IV, 47, 48, 50 y 56 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala. Estos artículos de la legislación local medularmente señalan que en sesión previa al inicio de los periodos de sesiones, salvo al comienzo de la legislatura, los diputados elegirán la mesa directiva que funcionará durante cada periodo y la elección se hará por el voto de las dos terceras partes de la legislatura en votación por cédula. De igual forma, señalan que habrá dos periodos de sesiones ordinarias, el primero iniciará el treinta y uno de diciembre y concluirá el quince de mayo, y el segundo comenzará el primero de agosto y terminará el quince de diciembre. Por ello, el artículo 18 del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Tlaxcala contempla que la Comisión Permanente entrará en funciones a partir del dieciséis de diciembre dos mil doce.

En ese tenor, los accionantes exhiben copia certificada de la convocatoria emitida por el presidente de la Comisión Permanente por la que se convoca a una sesión a realizarse el treinta de diciembre de dos mil doce a las diez horas, cuyo único punto del orden del día es la elección de los diputados que integrarían la nueva mesa directiva y que entraría en funciones el treinta y uno de diciembre de dos mil doce; sin embargo, según manifiestan los promoventes, tal elección no se efectuó en virtud de que en lugar de elegirse la mesa directiva, se dio lectura a la iniciativa que ahora se impugna, lo que generó inconformidad entre los legisladores presentes y se suscitaron hechos de violencia, que hicieron necesario que se decretara la suspensión y posterior conclusión de la sesión. Asimismo, manifiestan que no obstante lo anterior, el primero de enero de dos mil trece, se publicó en el Periódico Oficial del Estado la ley que ahora se impugna y la cual aparece firmada por los diputados que integraron la mesa directiva del primer periodo ordinario de sesiones, no obstante que al treinta y uno de diciembre de dos mil doce, carecían ya de ese carácter.

En consecuencia, sostienen que si al treinta y uno de diciembre de dos mil doce no entró en funciones la nueva Mesa Directiva del Congreso del Estado correspondiente al tercer año legislativo, resulta inconstitucional que los diputados antes mencionados, hayan firmado la aprobación de la ley impugnada y más aún, convocado y dirigido la sesión en la que se aprobó la Ley de Pensiones Civiles, en virtud de que en esa fecha no gozaban de tal carácter y, en consecuencia, carecían de las facultades que la ley otorga a los diputados que integran la mesa directiva pues el ejercicio de tal facultad concluyó el quince de diciembre de dos mil doce.

2. Segundo concepto de invalidez. Violaciones durante el proceso legislativo que impactan en los principios de democracia deliberativa e igualdad de las minorías, legalidad, certeza jurídica y debido proceso legislativo.(6)

La minoría parlamentaria accionante aduce que la ley impugnada debe ser declarada inválida por ser contraria a la Constitución Federal, en virtud de que el procedimiento desarrollado para su creación no se ajustó al proceso legislativo previsto en la Constitución Local, vulnerando con ello las garantías de certeza jurídica, legalidad y del debido procedimiento, consagradas en los artículos 14 y 16 de la Ley Fundamental, lo que genera su invalidez, máxime que por la forma en que se emitió la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, se infringió el principio de democracia deliberativa.

En este sentido, los accionantes apoyan sus argumentos para sostener la violación en relación con el principio de democracia deliberativa e igualdad de las minorías en la discusión de una disposición de observancia general, en la acción de inconstitucionalidad 52/2006 y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006, fallada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, el cuatro de enero de dos mil siete.

De igual forma, manifiestan que el contenido de la Ley de Pensiones Civiles no se hizo de su conocimiento por ningún medio, además de que al momento de recibirla no se procedió a su primera lectura, ni medió votación para omitir la lectura de dicho proyecto de decreto, y de manera económica se turnó a las Comisiones de Puntos Constitucionales, Gobernación y Justicia y Asuntos Políticos, así como a la Comisión del Trabajo y Previsión Social; lo que se traduce en una infracción al principio de legalidad en razón de que no se cumplió con lo establecido en el artículo 114, fracción II, del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Tlaxcala. Todo lo anterior, generó que el Pleno del Congreso no conociera el proyecto de decreto, contraviniendo con ello los principios de legalidad, certeza jurídica y de debido proceso.

En este sentido, los accionantes consideran que la ley impugnada debe ser declarada inválida, en virtud de que el procedimiento desarrollado para su creación no se ajustó al procedimiento legislativo previsto en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, violándose las garantías de certeza jurídica, legalidad y de debido procedimiento consagradas en los artículos 14, párrafo segundo y 16, párrafo primero, 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, lo que genera su invalidez; infringiendo el principio de democracia deliberativa. Esto es así porque el Decreto Número 154 es producto de un proceso ilegal que transgredió el derecho sustantivo de los diputados accionantes para deliberar y discutir el contenido de la ley que se impugna, máxime que el órgano legislativo no sólo debe ser un órgano decisorio sino también deliberante en donde encuentren cauce de expresión las opiniones de los grupos no sólo mayoritarios, sino también minoritarios, asegurando que las decisiones sean resultado de una genuina voluntad popular.

La Constitución Política, la Ley Orgánica del Poder Legislativo y el Reglamento Interior del Congreso todas del Estado de Tlaxcala, establecen una serie de reglas respecto al trámite que debe darse a las iniciativas de leyes, reformas o adiciones. Esto asegura que el trabajo de las comisiones se conozca con oportunidad, a efecto de estar en condiciones de preparar argumentos en pro o en contra del dictamen. En este sentido, consideran los impugnantes que el hecho de que la Ley de Pensiones Civiles no se haya listado en el orden del día para su lectura, discusión y en su caso aprobación infringió los artículos 42 y 48 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, 4, 53 fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, en relación con los artículos 63, 75, 79, 85, 92, 98, 101 y 114, fracción II, del Reglamento Interior del Congreso de la entidad.

3. Tercer concepto de invalidez. Cambio de sede del Congreso Local en la aprobación de la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala a un recinto privado, distinto al oficial, sin notificación ni aprobación previa por parte del Pleno del Congreso.(7)

Sostienen los accionantes debe invalidarse la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, por violación al artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo que prevé que el Congreso del Estado residirá permanentemente en la capital de dicha entidad federativa, en la que se establecerá el recinto oficial y sólo podrá trasladarse a otra parte del Estado para actos de carácter conmemorativo o por caso fortuito o fuerza mayor, siempre que medie acuerdo de la mayoría de los diputados y a iniciativa de los mismos, ya que conforme al artículo 14 de dicha ley, al Pleno le corresponde acordar el traslado del recinto oficial del Congreso y su instalación en otro lugar en los casos que refiere la ley orgánica. Y en el presente caso según lo expresan los accionantes, el Pleno no autorizó el cambio de sede del Congreso para aprobar la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, menos aún un recinto privado como lo es el Hotel Misión, salón "Las Tapas", sin convocar o notificar a los accionantes, privándolos, en consecuencia, del derecho a deliberar y a emitir su opinión.

En ese sentido, dicho ordenamiento legal en su parte final señala: "Dado en el Salón Las Tapas del Hotel Misión, Atlihuetzia, Municipio de Yauhquemehcan, Tlaxcala, declarado recinto oficial del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, a los treinta y un días del mes de diciembre de dos mil doce."(8)

4. Cuarto concepto de invalidez. Indebida intervención de la fuerza pública (secretario de Seguridad Pública) en el recinto legislativo oficial, sin que se hayan seguido las instrucciones del presidente de la Comisión Permanente, lo que se traduce en una violación a la Soberanía del Congreso Local y al principio de división de poderes.(9)

Los impugnantes afirman que en el proceso de creación de la norma impugnada, intervino la fuerza pública en el recinto legislativo de Tlaxcala encabezada por el secretario de Seguridad Pública del Estado quien no cumplió con el protocolo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, que establece que el recinto oficial es inviolable y que la fuerza pública tendrá acceso al mismo, sólo con autorización del presidente de la Mesa Directiva o en su caso de la Comisión Permanente, quien asumirá el mando inmediato de la misma. Ante esta situación, sostienen los promoventes, el presidente de la Comisión Permanente solicitó el retiro inmediato de la fuerza pública, sin que dicha instrucción fuera atendida sino por el contrario, el secretario de Seguridad Pública golpeó a los diputados y al público que se encontraba al interior del Congreso. En razón de lo anterior, sostienen los promoventes que la soberanía del Poder Legislativo del Estado fue interrumpida y lacerada, infringiendo con ello los artículos 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 36 de la Constitución Local.

QUINTO. Admisión y trámite. Por acuerdo de veinticuatro de enero de dos mil trece,(10) el Ministro presidente de esta Suprema Corte, ordenó formar y registrar la acción de inconstitucionalidad promovida por los integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de Tlaxcala, la cual fue identificada con el número 2/2013, asimismo se remitió el expediente al Ministro que correspondiera conforme al turno respectivo.

En ese tenor, conoció del asunto el Ministro A.P.D., instructor en la presente acción de inconstitucionalidad, el que mediante auto de veintiocho de enero del mismo año,(11) admitió la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada, así como al titular del Poder Ejecutivo que la promulgó, para que rindieran los informes correspondientes.

SEXTO. Informes de las autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada. Por acuerdo de cinco de marzo de dos mil trece,(12) el Ministro instructor tuvo por presentados al presidente de la Mesa Directiva del Congreso y al Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Tlaxcala, con la personalidad que ostentan y por recibidos los informes que les habían sido solicitados.

En esa virtud, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado adujeron en esencia en sus respectivos informes:

A. Informe del Congreso Estatal(13)

1. Carecen de sustento las afirmaciones de los promoventes, en virtud de que sí se respetaron las formalidades del procedimiento y la mesa directiva se integró conforme a las reglas correspondientes. Se respetaron los principios democráticos de publicidad, participación y representatividad de todas las fuerzas políticas ya que la iniciativa fue presentada por el gobernador de dicho Estado el trece de diciembre de dos mil doce,(14) hubo un proceso deliberativo amplio en las comisiones y en la sesión extraordinaria de treinta de diciembre de dos mil doce.

2. Son infundados los conceptos de violación expuestos por los accionantes en razón de que en el supuesto de que del análisis constitucional se adviertan violaciones de carácter formal en el procedimiento legislativo de creación de la norma impugnada; éstas son del tipo que no trascienden de manera fundamental al contenido de la norma, por lo que esto no provoca su invalidez o inconstitucionalidad.

3. La sesión pública celebrada el treinta de diciembre de dos mil doce se inició con la primera lectura del dictamen con proyecto de decreto y por causa de fuerza mayor, se declaró un receso y con posterioridad se tomó un acuerdo de la mayoría de los diputados para proceder en términos del artículo 11 de la Ley Orgánica del Congreso y cambiar la sede del Congreso.

4. En relación con la intervención de la fuerza pública el Congreso del Estado es inexacto, ya que el veintiocho de diciembre de dos mil doce, el presidente de la Comisión Permanente envió un oficio al secretario de Seguridad Pública pidiendo su intervención, debido a una serie de actos que se habían suscitado con algunas asociaciones sindicales, por lo que se considera justificada la intervención de la fuerza pública para el resguardo de las instalaciones del recinto legislativo, lo cual no tuvo incidencia respecto al desarrollo del procedimiento legislativo y no puede considerarse como una vulneración a la soberanía y a la división de poderes.

B. Informe del Gobernador Constitucional del Estado de Tlaxcala.(15 )

1. Son ciertos los actos atribuidos al Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala relativos a la presentación ante el Congreso del Estado de la iniciativa con proyecto de Decreto de la Ley de Pensiones Civiles, así como la promulgación y publicación del mismo.

2. La iniciativa que ahora se impugna fue presentada ante el Congreso Local por el secretario de Gobierno por instrucciones del gobernador el trece de diciembre de dos mil doce.

3. La iniciativa con proyecto de Decreto de la Ley de Pensiones Civiles del Estado, obedeció a la necesidad de asumir una pronta y urgente solución a la grave situación financiera del organismo público de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, pues de no haberlo realizado, los recursos públicos serían insuficientes en un futuro, para hacer frente a las obligaciones de pago de pensiones como se expone en la exposición de motivos. Del mismo modo, se recibió un exhorto de la Cámara de Senadores para atender a la brevedad la aprobación de dicha ley.

4. El treinta y uno de diciembre de dos mil doce el secretario de Gobierno del Estado recibió el oficio sin número suscrito por los presidente y secretarios de la mesa directiva, que fue designada para presidir la sesión extraordinaria de la LX Legislatura que inició el treinta de diciembre de dos mil doce y por el cual solicitan la publicación de la ley referida en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala. Por ello, el titular del Ejecutivo Estatal sancionó y ordenó su publicación en el Periódico Oficial del gobierno el primero de enero de dos mil trece publicándose también una fe de erratas el dos de enero de dos mil trece.

5. El Ejecutivo sólo participó en el ámbito de sus atribuciones en dicho proceso legislativo en la sanción, promulgación y publicación de la misma, no así en el procedimiento de aprobación, pues corresponde al Legislativo defender su validez.

6. Respecto a la intervención de la fuerza pública, el 28 de diciembre de dos mil doce, el presidente de la Comisión Permanente solicitó al secretario de Seguridad Pública el resguardo de las instalaciones del recinto legislativo para proteger también la seguridad de los diputados debido a los acontecimientos sucedidos por manifestantes que se oponían a la aprobación de la ley. Posteriormente, el treinta de diciembre la legislatura tuvo que suspender la sesión extraordinaria.

7. La integración de la mesa directiva sí estuvo apegada a la norma.

8. Se respetó el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, ya que se tiene conocimiento de que en las sesiones en las que se deliberó y aprobó la norma impugnada, intervinieron representantes de todas las corrientes partidistas o sino intervinieron, existe constancia documental de que la totalidad de dichos legisladores fueron convocados a las sesiones que se programaron para tal proyecto.

9. El cambio de recinto no afecta la validez de la norma impugnada, no repercute ni menos incide en la naturaleza del contenido de la norma.

SÉPTIMO. Cierre de instrucción. Mediante acuerdo de primero de abril de dos mil trece,(16) se cerró la instrucción de este asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(17) toda vez que dicha acción fue promovida por diversos integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de Tlaxcala y, en ella se planteó la posible contradicción entre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Pensiones Civiles, contenida en el Decreto Número 154, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el primero de enero de dos mil trece.

SEGUNDO. Oportunidad. En primer término se analiza la oportunidad de la presentación del escrito inicial de la presente acción de inconstitucionalidad 2/2013.

En ese tenor, el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(18) establece que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales, y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al en que se hubiere publicado la norma impugnada.

En el caso, el escrito por el que se promovió la acción de inconstitucionalidad, se advierte que los accionantes señalan como norma general impugnada el Decreto Número 154 relativo a la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el primero de enero de dos mil trece.

Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción, inició el miércoles dos de enero y venció el jueves treinta y uno de enero de dos mil trece.

Ver calendario

De esta manera, la acción de inconstitucionalidad 2/2013, se presentó directamente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el día veinticuatro de enero de dos mil trece, por lo que su presentación resulta oportuna.

TERCERO. Legitimación. Acto continuo, se analiza la legitimación de los legisladores accionantes.

El artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(19) establece que para que prospere la acción de inconstitucionalidad deben satisfacerse los siguientes requisitos: 1) Los promoventes deberán ser integrantes del órgano legislativo estatal; 2) Dichos accionantes representen cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo estatal al que pertenecen; y, 3) La acción sea planteada respecto de leyes expedidas por el propio órgano legislativo estatal; aspectos que en el caso concreto, se colman, como se advierte de lo siguiente:

En la especie, doce diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso de Tlaxcala suscriben el escrito inicial, en el que se promueve la presente acción de inconstitucionalidad;(20) carácter que acreditan con el acuerdo publicado en el Periódico Oficial de la entidad, del quince de enero de dos mil once.(21)

En esta publicación se señala la integración de dicha legislatura para el periodo comprendido entre el catorce de enero de dos mil once y treinta de diciembre de dos mil trece, en la que aparecen como integrantes los firmantes del escrito inicial, de manera que sí se actualiza este primer presupuesto.

Ahora bien, conforme a lo previsto en el artículo 32, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, el Congreso Estatal se integra con treinta y dos diputados: diecinueve, según el principio de mayoría relativa y trece, según el principio de representación proporcional.(22)

En el caso concreto, del Periódico Oficial y de las constancias respectivas (fojas 45, 46 y 50 del expediente principal), se advierte que la Legislatura Local quedó integrada con treinta y dos diputados, de manera que si doce de ellos promovieron y firmaron la presente acción de inconstitucionalidad, ello equivale a contar con un treinta y siete punto cinco por ciento (37.5%) de la totalidad de sus integrantes; porcentaje que es superior al mínimo requerido (treinta y tres por ciento, 33%) para promover la presente acción de inconstitucionalidad. En ese orden, se aprecia que efectivamente se actualizan los dos supuestos restantes, dado que se plantea por un porcentaje superior al requerido constitucionalmente y derivado del hecho de que el escrito de acción, lo presenta la minoría parlamentaria calificada en contra de la aprobación del Decreto Número 154 relativo a la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, el cual fue expedido por el Congreso de dicho Estado.

CUARTO. Causas de improcedencia. Las autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada,(23) no adujeron causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento.

No obstante ello, el día viernes veinticinco de octubre del presente año, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala, el Decreto Número 196, que contiene la nueva Ley de Pensiones Civiles de la entidad, en cuyos artículos primero y segundo transitorios, se prevé:

"Transitorios

"Artículo primero. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 53 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, la presente ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, excepto las disposiciones del libro B que entrarán en vigor a partir del día 1 de enero de 2014."

"Artículo segundo. A partir de la entrada en vigor de esta ley, se abroga el Decreto Número 154, que contiene la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, tomo XCII, segunda época, número extraordinario, el día 1 de enero de 2013."

En mérito de lo anterior, en el presente caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; dicho precepto señala:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

De la lectura del artículo reproducido se desprende que este tipo de asuntos son improcedentes cuando hayan cesado los efectos de la norma general impugnada, lo cual implica que ésta deje de surtir sus efectos jurídicos. Por tanto, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, dicha causa de improcedencia se actualiza cuando deje de producir efectos la norma general impugnada, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en dicho medio de control constitucional y la resolución que llegue a dictarse no puede tener efectos retroactivos, conforme lo ha sustentado el Tribunal Pleno, en la tesis de jurisprudencia número P./J. 8/2004, cuyos rubro, texto y datos de identificación, señalan:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria." (Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de dos mil cuatro, página 958)

En estas condiciones, tomando en cuenta que la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, contenida en el Decreto Número 154, publicada el uno de enero de dos mil trece y tildada de inconstitucional en el presente medio de control de la constitucionalidad, ha sido abrogada, lo que de suyo implica un acto legislativo nuevo, en términos del principio de autoridad formal de la ley, conforme al cual este tipo de normas sólo pueden ser modificadas por otra norma del mismo rango, se concluye que, respecto de la citada norma general, ha sobrevenido la causa de improcedencia a que se ha hecho alusión, por lo que debe sobreseerse en la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 59 en relación con el diverso 20, fracción II,(24) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en términos de los siguientes criterios que señalan:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución." (Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tesis P./J. 24/2005, Tomo XXI, mayo de 2005, página 782)

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI DURANTE EL PROCEDIMIENTO ES DEROGADA LA NORMA GENERAL IMPUGNADA, DEBE ESTIMARSE QUE CESARON SUS EFECTOS POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO. Si con motivo de la reforma realizada a una ley se derogaron los preceptos impugnados en la acción de inconstitucionalidad, debe declararse el sobreseimiento en el juicio con fundamento en el artículo 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al sobrevenir la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de dicha ley reglamentaria, por haber cesado los efectos de la norma general impugnada." (Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tesis P./J. 45/2005, Tomo XXI, mayo de 2005, página 783)

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva." (Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tesis 1a. XLVIII/2006, T.X., marzo de 2006, página 1412)

No es obstáculo a lo anterior, que si bien el contenido del artículo quinto transitorio(25) del Decreto Número 196, señala que los asuntos iniciados al tenor de sus disposiciones de la Ley de Pensiones Civiles impugnada, se atenderán y tramitarán hasta su conclusión, y que el sexto transitorio26 señala que las personas físicas que a la entrada en vigor de la nueva Ley de Pensiones, hayan obtenido su jubilación o pensión en los términos establecidos en las Leyes de Pensiones Civiles de veinticinco de enero mil novecientos ochenta y cuatro, así como de uno de enero de dos mil trece, continuarán ejerciendo los derechos obtenidos bajo la vigencia de dichos ordenamientos legales al momento de su otorgamiento, lo cierto es que dichas disposiciones transitorias forman parte del nuevo Decreto Número 196, cuyo contenido y alcances podrán ser objeto de combate a través de los diversos medios de impugnación previstos en la ley por quienes estimen afectados sus derechos.

Complementa lo anterior, el hecho de que el artículo primero transitorio del Decreto Número 154, cuya redacción se reitera íntegramente en el diverso 196,(27) señale que con fundamento en lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, la presente ley entrará en vigor el mismo día de su publicación, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, excepto las disposiciones del libro "B", que entrarán en vigor a partir del día uno de enero de dos mil catorce, esto es, este libro "B", nunca entró en vigor; de ahí que exista una abrogación total de la Ley de Pensiones impugnada, dado que este libro "B", en realidad entraría en vigor hasta el uno de enero de dos mil catorce.

De igual forma, en relación con los artículos quinto y sexto transitorios, antes referidos, debe estimarse que la Ley de Pensiones que se contenía en el Decreto Número 154, ha sido abrogada y que la única finalidad de estos preceptos es establecer el régimen transitorio de las situaciones jurídicas que acaecieron durante la vigencia de la ley anterior.

En ese sentido, si se está en presencia de un acto legislativo nuevo y, por ende, de un procedimiento legislativo distinto, ello será motivo de impugnación respecto de la entrada en vigor de la nueva Ley de Pensiones Civiles de la entidad, destacando que lo único que se está pretendiendo con las disposiciones transitorias, es imprimirle efectos a futuro y no de manera retroactiva, porque el hecho de que se haya aplicado la ley impugnada a quienes en un momento dado se hubieren pensionado durante el tiempo que estuvo vigente, aun declarando la invalidez del Decreto Número 154, esa condición de aplicación no podría ser nulificada, pues no es posible darle efectos retroactivos a la presente acción de inconstitucionalidad.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Respecto del punto resolutivo único:

Se aprobó por mayoría de siete votos de los señores Ministros: G.O.M., L.R., Z.L. de L., P.R., V.H., S.C. de G.V. y P.D., la determinación consistente en sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad. Los señores Ministros: C.D., F.G.S., A.M. y presidente S.M., votaron en contra.

El señor M.F.G.S. reservó su derecho de formular voto particular.

El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los señores Ministros de formular los votos que consideren conforme a sus intereses.

________________

1. Fojas 1 a 38 del expediente principal.

2. Cabe destacar que los diputados R.Z.C. y E.L.H., no firmaron el escrito inicial de la presente acción de inconstitucionalidad 2/2013, tal y como se advierte de la foja 38 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 2/2013.

3. Así lo sostienen los accionantes en su escrito, foja 5 del expediente principal, no obstante ello, de la foja 8 del expediente de pruebas se advierte que el escrito, sin fecha y signado por el secretario de Gobierno del Estado de Tlaxcala, por el cual remite a la legislatura en "nombre" del gobernador "La Ley de Pensiones Civiles del Estado", para su análisis y aprobación correspondiente, se presentó el trece de diciembre de dos mil doce, según se desprende del sello de recepción de la Secretaría Parlamentaria del Congreso de la entidad.

4. Fojas 8 a 36, ídem.

5. Fojas 8 a 18, ídem.

6. Fojas 18 a 33 del expediente.

7. Fojas 33 a 35 ídem.

8. Foja 225 del expediente.

9. Fojas 35 a 36 ídem.

10. Foja 81 ídem.

11. Fojas 82 a 83 reverso, ídem.

12. Fojas 259 a 260, ídem.

13. Fojas 237 a 258, ídem.

14. Debe destacarse que la fecha en que se presentó el proyecto de Decreto por parte del Ejecutivo en el Congreso fue el 13 de diciembre de 2012, como se desprende del sello respectivo, contenido en la foja 163 del expediente y no el 9 de diciembre como argumentan los accionantes en su escrito inicial, foja 5 del expediente.

15. Fojas 120 a 152, ídem.

16. Foja 353 y reverso, ídem.

17. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.-Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

18. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

19. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."

20. Fojas 37 a 38 del expediente principal. Suscriben el escrito doce de catorce diputados, como se desprende de las fojas citadas.

21. Fojas 39 a 51, ídem.

22. "Artículo 32. El Congreso del Estado estará integrado por treinta y dos diputados electos en su totalidad cada tres años; diecinueve según el principio de mayoría relativa mediante el sistema de distritos electorales uninominales y trece electos según el principio de representación proporcional en una circunscripción plurinominal, mediante el sistema de listas de candidatos. Las listas se integrarán y votarán de acuerdo con las bases que determina esta Constitución y con las reglas y los procedimientos que establece la ley de la materia. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente y ambos conformarán una misma fórmula."

23. Debe destacarse en el expediente de la acción de inconstitucionalidad 2/2013, que no consta la opinión del procurador general de la República, únicamente existe constancia en la que solicita se le tenga por presentando en el presente medio de control de la constitucionalidad y se le dé vista con los informes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en lo atinente a la emisión de la norma impugnada (fojas 88 a 90 del expediente).

24. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

25. "Artículo quinto. Los asuntos que se hayan iniciado al amparo de la Ley de Pensiones Civiles de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala el día 25 de enero de 1984, se atenderán y tramitarán hasta su conclusión bajo las disposiciones de dicho ordenamiento. Asimismo, los asuntos iniciados conforme a la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala el día primero de enero de 2013, se atenderán y tramitarán hasta su conclusión bajo las disposiciones de este último ordenamiento."

26. "Artículo sexto. Las personas físicas que a la entrada en vigor de esta ley, hayan obtenido jubilación o pensión en los términos establecidos en la Ley de Pensiones Civiles de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala el día 25 de enero de 1984, así como en los términos de la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala el día primero de enero de 2013, continuarán ejerciendo los derechos que obtuvieron bajo dichas leyes en los términos y condiciones señalados en las disposiciones legales vigentes al momento de su otorgamiento. A excepción de lo señalado en este artículo, los jubilados y pensionados se sujetarán en su totalidad a lo establecido en el libro A de este ordenamiento. "

27. "Artículo primero. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 53 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, la presente ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, excepto las disposiciones del libro B que entrarán en vigor a partir del día 1 de enero de 2014."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 24 de enero de 2014 a las 13:21 horas en el Semanario Judicial de la Federación.