Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezJorge Mario Pardo Rebolledo,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,José Ramón Cossío Díaz
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I, 730
Fecha de publicación28 Febrero 2014
Fecha28 Febrero 2014
Número de resolución71/2013
Número de registro24852
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 71/2013. MUNICIPIO DE TLALTIZAPÁN, ESTADO DE MORELOS. 27 DE NOVIEMBRE DE 2013. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: M.S.D..


México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de noviembre de dos mil trece.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por oficio recibido el siete de mayo de dos mil trece en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.S.S., quien se ostentó como síndico del Municipio de Tlaltizapán, Estado de M., promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:


1. Autoridades demandadas:


a) El Poder Legislativo del Estado de M..


b) El Poder Ejecutivo del Estado de M..


c) El secretario de Gobierno del Estado de M..


d) El director del Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M..


2. Actos cuya invalidez se reclama:


a) Los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII, y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


b) El artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M..


c) El artículo 109 del Reglamento del Congreso del Estado de M..


d) Como acto de aplicación de dichos preceptos, el Decreto 407, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el diez de abril de dos mil trece, así como los efectos y consecuencias de los actos concretos de ejecución.


SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes:


Las autoridades demandadas aprobaron, promulgaron y publicaron decretos por los que se modificaron los artículos cuya invalidez se demanda. Como acto concreto de aplicación, expidieron el Decreto 407, por el que se concedió pensión jubilatoria a **********, el cual fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. el diez de abril de dos mil trece.


Asimismo, el Municipio actor señala que promovió diversas controversias constitucionales(1) en las que se impugnaron las mismas normas jurídicas que en la presente controversia, así como los diversos Decretos 246, 143, 277, 322 y 337.


TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte actora esgrimió, en síntesis:


Los artículos cuya invalidez se solicita y el acto concreto de aplicación, contravienen los principios de autonomía municipal y el de libre disposición del patrimonio municipal, ya que invaden atribuciones exclusivas del Ayuntamiento de Tlaltizapán, al imponerle la carga financiera de pagar una pensión a un ex servidor público que no cumple con los años de servicio prestados en dicho nivel de gobierno, pues de acuerdo con el decreto impugnado se advierte que laboró en diversas instancias gubernamentales.


El artículo 115 constitucional reconoce a los Ayuntamientos la potestad gubernativa de regir las relaciones laborales con sus trabajadores, en particular, el otorgamiento de pensiones o jubilaciones y, consecuentemente, también los dota de autonomía para definir el gasto público a través de su presupuesto de egresos, en el que puedan incluir, de manera planificada y programada, el pago de dichas prestaciones laborales, sin injerencia de ninguna autoridad estatal.


Lo que fue transgredido por la Legislatura Local al emitir sin intervención del Municipio actor el mencionado decreto, entrometiéndose inconstitucionalmente en las relaciones laborales del Municipio y sus trabajadores, al imponerle fuera de toda planificación gubernamental el pago de dichas pensiones.


Asimismo, señala que la Ley del Servicio Civil del Estado de M., de manera inconstitucional, autoriza acumular la antigüedad de los servicios que un trabajador preste en los demás Municipios o en los Poderes Estatales o sus organismos, para finalmente imponer el pago de la pensión o jubilación al último orden de gobierno en que el trabajador haya laborado; de manera que el Municipio no puede constituir ninguna partida presupuestal de manera planificada, pues no tiene elementos que le permitan suponer el número aproximado de pensiones o jubilaciones que, a mediano o largo plazo, deberá cubrir.


Lo anterior en contra de las consideraciones de la Suprema Corte vertidas en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008.


Los artículos 55, 56, 57, apartado A, fracciones I, II y III, 58, fracción I, inciso k), y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. son inconstitucionales, en cuanto le imponen al Municipio actor la obligación de cubrir pensiones con cargo a la hacienda pública municipal, cuando por mandato del artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional, los riesgos de seguridad social deben socializarse.


Asimismo, el contenido de las normas impugnadas impide al Municipio realizar una planeación financiera efectiva para cumplir con dichas prestaciones laborales y, al mismo tiempo, prever los recursos para la dotación de los servicios y la realización de las obras que requiere la comunidad.


Se merman los recursos municipales al disponer que algunas prestaciones se cubran con cargo a la hacienda municipal y de manera duplicada. Lo mismo sucede cuando se le ordena que cubra el cien por ciento de una pensión aun cuando el trabajador se haya encontrado la mayor parte de su actividad productiva al servicio de los Poderes Estatales o de otros Municipios.


Se autoriza la intromisión de la Legislatura Local para calificar las relaciones laborales entre los trabajadores y el Municipio actor, además de imponer de manera unilateral, exclusiva y arbitraria todo tipo de pensiones a cargo de la hacienda municipal.


Por otra parte, en los artículos impugnados no se establece un marco normativo que prevea el sistema bajo el cual se proporcionen las prestaciones sociales a los trabajadores, ni se ha constituido el organismo a quien corresponda administrar los fondos y proporcionar dichos servicios. Lo que genera que el Municipio se encuentre obligado a autorizar de manera directa y a cargo de su presupuesto los gastos de seguridad social de sus trabajadores, pues aunque el Municipio puede optar por la celebración de un convenio con cualquiera de los organismos de seguridad social del Gobierno Federal, ello también genera a cargo de las arcas públicas municipales, y de manera duplicada, el otorgamiento de pensiones.


En ese sentido, la opción de celebrar convenios con las instituciones federales de seguridad social para la atención de los trabajadores municipales, no satisface los mandamientos previstos en los artículos 115, último párrafo, y 123 de la Constitución Federal, en cuanto a la obligación de definir la forma y los procedimientos para otorgar seguridad social a los trabajadores burocráticos, ya que no existe el organismo que se encargue de administrar los recursos y prestar los servicios.


Adicionalmente, el sistema estatal es inconstitucional, pues existe una duplicidad en el pago de pensiones respecto de un mismo trabajador, ya que, de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 66 impugnado, es una facultad del Congreso Local requerir al trabajador que elija cuál pensión disfrutará cuando tenga, al mismo tiempo, la posibilidad de recibir una pensión por el Gobierno Local o por uno de sus Municipios.


Siendo también inconstitucional el que se autorice a sumar la antigüedad o años de servicio que el trabajador haya prestado en los Poderes Locales o de otros Municipios, quedando a cargo del presupuesto del último Municipio en el que prestó sus servicios el pago absoluto de la pensión decretada. Lo anterior, sin que se haya considerado integralmente la prestación de todos los servicios que en materia de seguridad social correspondan a los trabajadores municipales, ni se hayan fijado de manera proporcional las aportaciones que correspondan a los trabajadores.


De acuerdo con lo anterior, debe declararse la invalidez de los artículos impugnados, así como del Decreto 407, puesto que en éste el Congreso Estatal determinó de manera unilateral y arbitraria una pensión con cargo a las arcas municipales, calificando previamente las relaciones entre el trabajador y el Municipio actor, sin tomar en cuenta que no todos los años de servicio los prestó en el Municipio de Tlaltilzapán.


CUARTO. Artículos constitucionales que se aducen violados. Los preceptos que se estiman infringidos son: 1o., 14, 16, 49, 115, fracciones II y IV, párrafos primero, penúltimo y último, fracción VIII, párrafo segundo, 123, apartado B, fracción XI, inciso a), y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO. Admisión y trámite. Por acuerdo de siete de mayo de dos mil trece, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 71/2013.


Asimismo, mediante certificación se ordenó remitir el expediente al M.A.Z.L. de L., quien por razón de turno fue designado como ponente para formular el proyecto de resolución respectivo.


En el proveído de diez de mayo de dos mil trece, el Ministro instructor admitió la demanda, ordenó emplazar a las autoridades demandadas a fin de que formularan su contestación y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


Cabe mencionar que en dicho proveído no se reconoció el carácter de autoridad demandada al director del Periódico Oficial del Estado de M., por tratarse de un órgano subordinado del Poder Ejecutivo Local.


SEXTO. Contestación del Poder Ejecutivo. En síntesis, manifestó:


Que se actualizan las causas de improcedencia previstas en las fracciones III y VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que el Municipio actor debió haber ampliado la demanda en las controversias constitucionales 5/2013, 20/2013 y 63/2013, y no promover la que ahora nos ocupa.


La causal prevista en la fracción VII se surte, en virtud de que el decreto y las normas fueron impugnados de manera extemporánea, pues el decreto no es el primer acto de aplicación y por lo que hace a las normas, con motivo de su publicación excede por mucho el tiempo para promover el juicio.


Resulta evidente que no se trata del primer acto de aplicación, pues las normas impugnadas le fueron aplicadas en diversos decretos publicados en el Periódico Oficial de M.: 407, el veintiséis de mayo de dos mil diez; 469, el siete de julio de dos mil diez; 596, el seis de mayo de dos mil diez; 627, el seis de octubre de dos mil once; 1277 y 1337, el doce de octubre de dos mil once; y 1430, el catorce de diciembre de dos mil diez.


Asimismo, señala que el Municipio actor carece de legitimación ad causam, por no ser titular del derecho que pretende hacer valer, puesto que las autoridades demandadas no han realizado acto alguno que invada la competencia municipal.


Como planteamiento previo, señala que al Poder Ejecutivo únicamente se le atribuyen la promulgación y publicación del decreto impugnado; sin embargo, éstos se realizaron en apego de sus facultades, en términos del artículo 70, fracción XVII, de la Constitución de M..


Asimismo, aduce que los actos de autoridad gozan de presunción de validez, por lo que los conceptos de invalidez deben calificarse de inatendibles e inoperantes ante la inexistencia de argumentos técnico jurídicos que justifiquen su petición.


En cuanto al fondo, señala que los actos impugnados no son inconstitucionales, ya que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria, previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, si se toma en cuenta que son destinadas para cubrir una obligación dineraria impuesta en la fracción VIII del mismo precepto, en relación con el diverso 123 de la Ley Fundamental.


Si bien los Municipios tienen autonomía para determinar la aplicación de los recursos públicos, también deben observar las normas constitucionales y federales relativas, además de las que expidan las Legislaturas Locales concernientes a la administración pública municipal.


En tal virtud, el marco legal establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de M. para el otorgamiento de la pensión por "cesantía en edad avanzada", no vulnera la libre administración del Municipio, pues dicha prestación está a su cargo por mandato expreso constitucional.


Asimismo, el artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., no afecta a la libre hacienda municipal si se tiene en cuenta que sólo señala la fecha en que podrá expedirse el decreto que otorga a los beneficiarios de un trabajador la pensión correspondiente.


Apoya sus argumentos con los criterios jurisprudenciales de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA, NO TRANSGREDE LA LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA DE AQUÉLLOS."


Cabe señalar que en dicha contestación en todo momento se hace referencia al Decreto 143, publicado en el Periódico Oficial el veintitrés de enero de dos mil trece; sin embargo, al haberse presentado en la presente controversia constitucional, se estima que sus argumentos van dirigidos a defender la validez del Decreto 407 impugnado en este juicio.


SÉPTIMO. Contestación del secretario de Gobierno. En síntesis, manifestó:


Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que la impugnación de las diversas disposiciones de la Ley del Servicio Civil es extemporánea, pues excede el plazo de treinta días hábiles previstos para promover la controversia constitucional.


Asimismo, señala que el Municipio actor carece de legitimación ad causam, por no ser titular del derecho que pretende hacer valer, puesto que las autoridades demandadas no han realizado acto alguno que invada su competencia.


En cuanto al fondo, manifiesta que su participación en el refrendo y publicación del decreto y de las normas impugnadas, se encuentran debidamente fundados y motivados, al haberse realizado en apego a las facultades previstas en el artículo 76 de la Constitución morelense.


Finalmente, se adhiere a los argumentos expuestos en la contestación de demanda del Poder Ejecutivo Local.


OCTAVO. Contestación del Poder Legislativo. En su escrito señaló, sustancialmente, lo siguiente:


Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, ya que el Municipio actor carece de interés legítimo para acudir en esta vía, ante la inexistencia de afectación en su esfera de competencias y autonomía.


El acto impugnado es constitucional, ya que, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución General, los Municipios tienen la obligación constitucional de tener una partida en su cuenta pública para el pago de pensiones a quienes fungieron como sus trabajadores, circunstancia de la que no puede excluirse el Municipio actor.


Por lo que hace a los conceptos de invalidez, el Decreto Legislativo 407, fue dictado con base en la Ley del Servicio Civil del Estado de M., la cual establece el procedimiento para que los trabajadores de los poderes o de los Municipios de dicha entidad federativa puedan obtener su pensión, por lo que una vez que el trabajador cumplió con los requisitos previstos por la ley para solicitar la pensión por jubilación, no existía razón alguna para que el Congreso Estatal se negara a cumplir la obligación de emitir el decreto respectivo.


Asimismo, las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social, no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria prevista en el artículo 115, fracción IV, constitucional, porque éstas tienen como finalidad dar cumplimiento a las obligaciones de seguridad social propias de todo patrón, las cuales están protegidas por el diverso 123 constitucional, que obliga a los Estados a emitir legislación que regule las relaciones de trabajo entre las autoridades municipales y sus servidores públicos, así como los aspectos relativos a la seguridad social, concretamente, a las pensiones propias de esa relación laboral.


En cuanto a la libertad de administración hacendaria, es una facultad constitucional concedida a los Municipios para integrar su presupuesto de egresos, la cual consiste en la libre elección del destino y monto de los ingresos disponibles provenientes de las fuentes enumeradas en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, con excepción de las obligaciones previstas en dicha norma, como ocurre en el caso, en el que no opera a plenitud la libertad municipal hacendaria.


Por otro lado, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución General, no todo acto podrá ser materia de impugnación en una controversia constitucional, ya que dicho medio de control de la constitucionalidad, por regla general, sólo es procedente con motivo de conflictos suscitados entre dos o más niveles de gobierno, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda o a la irregularidad en el ejercicio de sus atribuciones.


De tal forma, si en la demanda se impugna el Decreto 407, al que se ha hecho referencia, se trata del ejercicio de las facultades administrativas del Congreso del Estado, por lo que no puede considerarse que ésta sea la vía idónea para someter a revisión los derechos de los trabajadores en materia de seguridad social.


NOVENO. Opinión del procurador general de la República. El procurador al formular su opinión manifestó, en síntesis:


Esta Suprema Corte es competente para conocer de la presente controversia constitucional y el síndico municipal que la promovió goza de legitimación procesal activa para ello, lo cual acreditó en términos del artículo 11 de la ley de la materia, con el Periódico Oficial 4999, de once de julio de dos mil doce, y con la copia certificada de la primera sesión de Cabildo del Ayuntamiento de Tlaltizapán, que contiene la conformación del cuerpo edilicio.


En relación con la oportunidad de los actos impugnados señaló que, respecto de los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 45, fracciones III, IV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII, y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.; 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M.; 109 del Reglamento del Congreso del Estado de M., impugnados con motivo del Decreto 407, se advierte que no fueron aplicados en él, y la impugnación de dichas normas con motivo de su publicación resulta extemporánea, por lo que debe sobreseerse.


Por lo que hace a los preceptos 55, 56 y 58 de la Ley del Servicio Civil; y 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso, ambas del Estado de M., sí fueron aplicados en el Decreto 407, por el que se concedió una pensión por jubilación; no obstante, el mismo no puede considerarse el primer acto de aplicación de esos artículos, pues el Congreso Local emitió previamente los Decretos 246 y 143, de jubilación con cargo al Municipio actor, los cuales fueron publicados el veintiséis de diciembre de dos mil doce y veintitrés de enero de dos mil trece, respectivamente. De igual forma, resulta extemporánea su impugnación con motivo de su publicación, por lo que también ha lugar a sobreseer.


En relación con el Decreto 407, mediante el cual se otorgó pensión por jubilación con cargo al gasto público del Municipio actor, la controversia es oportuna, en tanto que dicho ente se ostenta sabedor con motivo de su publicación, lo que ocurrió el diez de abril de dos mil trece, por lo que el cómputo para su impugnación inició el once de abril y concluyó el veintitrés de mayo de dos mil trece; y la demanda se presentó el siete de mayo de ese mismo año.


En relación con la causal de improcedencia consistente en la extemporaneidad en la impugnación de las normas, solicitó se tuviera por reproducido lo expuesto en el apartado sobre la oportunidad.


Por lo que hace a la diversa causa consistente en que el Municipio actor debió ampliar las demandas de controversias constitucionales 5/2013, 20/2013 y 63/2013, considera que la misma es infundada, porque en cada una de ellas se impugnan decretos distintos.


En cuanto a los conceptos de invalidez manifiesta que no desconoce los diversos precedentes en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., e incluso, el contenido de la jurisprudencia P./J. 13/2013 (10a.), que derivó de lo resuelto en la controversia constitucional 50/2010.


No obstante, considera que existen razonamientos jurídicos que pueden conducir a una nueva reflexión sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas, pues si bien es cierto que el sistema contemplado en diversos artículos de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. compromete recursos de la hacienda municipal de los Ayuntamientos, tal como se sostiene en la jurisprudencia antes referida, sería conveniente analizar si la limitación al libre manejo de la hacienda municipal es razonable a la luz de las obligaciones constitucionales que tiene el Ayuntamiento con sus trabajadores en su carácter de empleador, puesto que en el país existen diversos esquemas para garantizar el acceso a la seguridad social, que incluye el derecho a una pensión bajo ciertas circunstancias.


Señala que del análisis sistemático de los artículos 116, fracción VI, 115, fracción VIII y 123, apartado B, fracción XI, constitucionales, se tiene que las Legislaturas Federativas tienen la facultad de expedir las leyes burocráticas que regulen las relaciones laborales en las entidades federativas, lo que incluye las relaciones de los Municipios con sus trabajadores. Disposiciones que deben respetar los derechos laborales establecidos en el citado artículo 123, que establece como un derecho de los trabajadores el de seguridad social, la cual debe cubrir ciertos conceptos mínimos, entre ellos, la jubilación, invalidez, vejez y muerte.


Asimismo, debe considerarse que el artículo 127, fracción IV, de la Constitución General establece que el derecho al pago de jubilaciones o pensiones de los trabajadores -entre los cuales se encuentran los municipales-, debe encontrarse asignado en ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo.


Por lo anterior, estima necesario analizar no sólo si los artículos impugnados vulneran el principio de libertad de hacienda municipal consagrado en el artículo 115, fracción IV, constitucional, sino ponderar si dicha limitación es razonable, tomando en cuenta las diversas obligaciones constitucionales que los Municipios tienen en su calidad de empleadores.


Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 1o., párrafo tercero, de la Constitución General, todas las autoridades se encuentran obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Municipio debe garantizar los derechos de sus habitantes, pero también tiene obligaciones como empleador (pago de pensiones), las cuales no puede desatender bajo el argumento de afectación a su libertad hacendaria.


DÉCIMO. Cierre de instrucción. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


DÉCIMO PRIMERO. Remisión a la Sala. Una vez integrado el expediente, se ordenó remitirlo al M.A.Z.L. de L., para que formulara el proyecto de resolución, así como a la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para su radicación y resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en el punto segundo, fracción I, a contrario sensu, y punto tercero del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Tlaltizapán, Estado de M., y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno.


SEGUNDO. Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.


El Municipio actor impugnó:


a) Los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII, y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


b) El artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M..


c) El artículo 109 del Reglamento del Congreso del Estado de M..


d) Como acto de aplicación de dichos preceptos, el Decreto 407, emitido el veintiuno de marzo de dos mil trece y publicado en el Periódico Oficial de la entidad el diez de abril de ese mismo año, así como sus efectos y consecuencias.


En primer lugar, se analizará la oportunidad en la impugnación del Decreto 407.


Al respecto, el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia(2) establece que el plazo para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos, será de treinta días a partir del siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.


En relación con el decreto mencionado, se tomará como fecha de conocimiento el de su publicación en el Periódico Oficial, en virtud de que el Municipio actor no manifestó haber tenido conocimiento del mismo en fecha diversa.


El decreto impugnado fue publicado en el Periódico Oficial de M. el diez de abril de dos mil trece, por tanto, el plazo de treinta días para presentar la demanda transcurrió del jueves once de abril al jueves veintitrés de mayo de dos mil trece, debiendo descontarse del cómputo los días trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de abril; cuatro, cinco, once, doce, dieciocho y diecinueve de mayo, todos de dos mil trece; por ser sábados y domingos; así como el primero de mayo por ser inhábil, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y del Acuerdo Plenario Número 2/2006.


En estas condiciones, si la presentación de la demanda se hizo el siete de mayo de dos mil trece, es indudable que resulta oportuna.


Por lo que hace a la oportunidad en la impugnación de las normas generales, el gobernador y el secretario de Gobierno, ambos del Estado de M., así como el procurador general de la República hicieron valer la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria, consistente en la extemporaneidad en la presentación de la demanda, por considerar que el Decreto 407, no constituye su primer acto de aplicación.


A fin de verificar lo anterior, y toda vez que en el escrito de demanda se impugnan las normas con motivo de su aplicación en el Decreto 407, en términos de lo previsto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en primer lugar, debe analizarse si dicho acto constituye un acto de aplicación y, en segundo lugar, si se trata del primero, pues de lo contrario, el cómputo de la oportunidad debe hacerse a partir de la publicación de las normas.


El Municipio impugnó los siguientes artículos:


a) 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII, y 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


b) 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M..


c) 109 del Reglamento del Congreso del Estado de M..


A efecto de verificar la aplicación de los preceptos referidos, se transcribe el decreto impugnado:


10 de abril de 2013. Periódico Oficial. Página 23. "Al margen izquierdo un Escudo del Estado de M. que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. LI Legislatura. 2012-2015.


"G.L.R. Garrido Abreu, Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M. a sus habitantes sabed:


"Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente:


"La Quincuagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de M., en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción II, del artículo 40 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., y al tenor de los siguientes:


"Considerandos


"I. En fecha 25 de octubre del 2012, el C.*., por su propio derecho, presentó ante este Congreso solicitud de pensión por jubilación de conformidad con la hipótesis contemplada en el artículo 58, fracción I, inciso a), de la Ley del Servicio Civil del Estado, acompañando a su petición la documentación exigida por el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, del marco legal antes mencionado, consistentes en: Acta de nacimiento, hoja de servicios y carta de certificación de salario expedidas por el H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, M..


"II. Que al tenor del artículo 56 de la Ley del Servicio Civil vigente en la entidad, la pensión por jubilación se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento. El trabajador que se hubiere separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación. Y de conformidad con el artículo 58 del mismo ordenamiento, la pensión por jubilación, se otorgará al trabajador que conforme a su antigüedad se ubique en el supuesto correspondiente.


"III. Del análisis practicado a la documentación antes relacionada y una vez realizado el procedimiento de investigación que establece el artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado, se comprobó fehacientemente la antigüedad del C. *********, por lo que se acreditan a la fecha de su solicitud 30 años, 01 meses, de servicio efectivo de trabajo interrumpido, ya que prestó sus servicios en el H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, M., habiendo desempeñado los siguientes cargos: fiscal, del 03 de junio de 1970, al 28 de mayo de 1973; chofer, del 01 de junio de 1973, al 25 de mayo de 1976; fiscal, al servicio de la sindicatura municipal y Subagencia del Ministerio Público, del 02 de junio de 1976, al 29 de mayo de 1979; chofer, del 03 de junio de 1979, al 30 de mayo de 1982; chofer, adscrito a la sindicatura municipal, del 02 de junio de 1982, al 28 de mayo de 1985; chofer, adscrito al DIF municipal, del 01 de junio de 1985, al 29 de mayo de 1988; coordinador de Obras Públicas, del 01 de junio de 1988, al 30 de mayo de 1991; del 01 de junio de 1991, al 30 de mayo de 1994; regidor de Obras Públicas, asignado a la Comisión de Obras Públicas del 01 de junio de 1994, al 31 de octubre de 1997; coordinador de Servicios Públicos, del 01 de noviembre de 1997, al 25 de octubre del 2000; coordinador general de Bienestar Social y Equidad de Género, adscrito a la Regiduría de Bienestar Social, del 16 de agosto del 2009, al 17 de octubre del 2012, fecha en la que fue expedida la constancia de referencia. De lo anterior se desprende que la jubilación solicitada encuadra en lo previsto por el artículo 58, fracción I, inciso a), del cuerpo normativo antes aludido, por lo que al quedar colmados los requisitos de la ley, lo conducente es conceder al trabajador en referencia el beneficio solicitado.


"Cabe señalar que por lo que corresponde al periodo comprendido del 01 de junio de 1994, al 31 de octubre de 1997, desempeñó el cargo de regidor de Obras Públicas, periodo que no es de tomarse en cuenta para efectos de la solicitud de pensión, toda vez que en su calidad de regidor municipal, era parte y detentaba la representación de un Municipio o Ayuntamiento, esto es del H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, M., es decir, no se tenía la calidad de trabajador, esto es, no existía la subordinación, elemento esencial que debe existir en toda relación laboral o de trabajo, por lo que las prestaciones sociales que se establecen en la Ley del Servicio Civil, no aplican para efectos de considerar la antigüedad laboral en un cargo de esta naturaleza, según la referencia a los artículos 1, 2 y 3, de la ley en cita, a saber:


"Artículo 1. La presente ley es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los Municipios del Estado de M. y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio.


"Artículo 2. El trabajador al servicio del Estado es la persona física que presta un servicio en forma permanente o transitoria, en virtud de nombramiento expedido a su favor por alguno de los Poderes del Estado, por un Municipio, o por una entidad paraestatal o paramunicipal. Tienen ese mismo carácter quienes laboran sujetos a lista de raya o figuran en las nóminas de las anteriores instituciones.


"Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los trabajadores al servicio del Estado se dividen en tres grupos: De confianza, de base y eventuales.


"Por lo anterior, resulta importante señalar que la Ley del Servicio Civil del Estado de M., en lo que corresponde a las prestaciones de seguridad social, como lo son las pensiones, es de aplicación exclusiva para aquellos servidores públicos que laboran de manera subordinada a un patrón, considerados con carácter de trabajadores, en cualquiera de sus tres órdenes de gobierno, los Municipios, o de alguna entidad paraestatal o paramunicipal.


"No obstante lo antes expuesto, se desprende que la jubilación solicitada encuadra en lo previsto por el artículo 58, fracción I, inciso a), del cuerpo normativo antes aludido, por lo que al quedar colmados los requisitos de la ley, lo conducente es conceder al trabajador en referencia el beneficio solicitado.


"Por lo anteriormente expuesto, esta Legislatura ha tenido a bien expedir el siguiente:


"Decreto Número Cuatrocientos Siete


"Artículo 1o. Se concede pensión por jubilación al C.*., quien ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, M., desempeñando como último cargo el de: coordinador general de Bienestar Social y Equidad de Género, adscrito a la Regiduría de Bienestar Social.


"Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 100% del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores y será cubierta por el H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, M., dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado.


"Artículo 3o. El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por el trabajador, incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el artículo 66 de la misma ley.


"Transitorios


"Artículo primero. Remítase el presente decreto al titular del Poder Ejecutivo del Estado, para los fines que indica el artículo 44 y 70 fracción XVII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M..


"Artículo segundo. El presente decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado.


"Recinto legislativo a los veintiún días del mes de marzo de dos mil trece.


"Atentamente. ‘Sufragio efectivo. No reelección’. Los CC. Diputados integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado. Dip. H.S.G.. Presidente. Dip. R.C.Y.M.. Secretario. Dip. E.H.G.. Secretario. R..


"Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento.


"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo, Casa M., en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de M., a los nueve días del mes de abril de dos mil trece.


"‘Sufragio efectivo. No reelección’. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M.


"G.L.R. Garrido Abreu

"Secretario de Gobierno

"Ing. J.V.M.G.

"R.. ..."


De la lectura de dicho decreto se advierte que se aplicaron directamente los artículos 1, 55, 56, 57, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.; así como el 67 de la Ley Orgánica para el Congreso de esa entidad federativa.


Siendo necesario analizar, si los demás preceptos señalados como impugnados, esto es, los artículos 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XV, 45, fracciones III, IV, XV, primer párrafo, incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI, VII, 55 A, 55 B, 55 C, 55 D, 59, 60 al 65, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil, así como 109 del Reglamento para el Congreso, ambos ordenamientos del Estado de M., fueron aplicados indirectamente por formar parte del sistema integral de pensiones.


Dichos numerales prevén:


Ley del Servicio Civil del Estado de M.


"Artículo 8. Esta ley regirá las relaciones laborales entre los Poderes del Estado y los Municipios con sus trabajadores.


"Los trabajadores de confianza, sólo disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de seguridad social, por lo que en cualquier tiempo y por acuerdo del titular de la dependencia dejarán de surtir sus efectos los nombramientos que se les hayan otorgado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 123 apartado B fracción XIV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 40 fracción XX inciso M) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.."


"Artículo 24. Son causas justificadas de terminación de los efectos del nombramiento sin responsabilidad del Gobierno del Estado, Municipio o entidad paraestatal o paramunicipal de que se trate, las siguientes:


"...


"XV. Por haber obtenido decreto que otorgue pensión por jubilación o cesantía en edad avanzada, cuyo inicio de vigencia se consignará en el mismo ordenamiento."


"Artículo 43. Los trabajadores de base del Gobierno del Estado y de los Municipios tendrán derecho a:


"...


"V. Disfrutar de los beneficios de la seguridad social que otorgue la institución con la que el gobierno o los Municipios hayan celebrado convenio;


"...


"XIII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada y por invalidez;


"XIV. Pensión a los beneficiarios del trabajador fallecido;


"XV. Seguro de vida;


"...


"Los trabajadores de confianza tendrán derecho a las prerrogativas contenidas en este precepto, con excepción de los derechos contenidos en las fracciones II y III, respectivamente."


"Artículo 45. Los Poderes del Estado y los Municipios están obligados con sus trabajadores a:


"...


"III. P. servicio médico;


"IV. Pagarle la indemnización por separación injustificada, cubrir las correspondientes a los accidentes que sufran con motivo del trabajo o a consecuencia de él o por las enfermedades profesionales que contraiga en el trabajo o en el ejercicio de la profesión que desempeñan;


"...


"XV. Cubrir las aportaciones que fijen las leyes correspondientes, para que los trabajadores reciban los beneficios de la seguridad y servicios sociales comprendidos en los conceptos siguientes:


"a) Atención médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria y en su caso, indemnización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales;


"b) Atención médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria en los casos de enfermedades no profesionales y maternidad;


"c) Pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte;


"d) Asistencia médica y medicinas para los familiares del trabajador, en alguna institución de seguridad social."


"Artículo 54. Los empleados públicos, en materia de seguridad social tendrán derecho a:


"I. La afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de M.;


"...


"VI. Los beneficios derivados por riesgos y enfermedades de trabajo y por enfermedades no laborales, maternidad y paternidad.


"Se consideran riesgos de trabajo los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en ejercicio o con motivo de las actividades que desempeñen en el centro de trabajo;


"VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables."


"Artículo 55 A. Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable e impliquen riesgo o peligro para su salud o la del producto de la concepción."


"Artículo 55 B. Las mujeres embarazadas, por concepto de maternidad, disfrutarán de un periodo de descanso de noventa días naturales contados a partir de la fecha de expedición del certificado médico de incapacidad; deberá procurarse que treinta días correspondan antes de la fecha aproximada fijada para el parto y sesenta después del mismo.


"En caso de maternidad por adopción, con fines de adaptación con su menor hijo, la madre gozará de una licencia de cuarenta y cinco días naturales.


"En todo caso, la madre conservará el pago salarial íntegro, su empleo, cargo o comisión y, en general, no podrán ser suspendidos o disminuidos sus derechos de trabajo y seguridad social.


"La violación a estas disposiciones, será considerada como despido injustificado."


"Artículo 55 C. Las madres, durante los seis meses siguientes al vencimiento de la incapacidad, para alimentar a sus hijos, disfrutarán de un descanso extraordinario de una hora."


"Artículo 55 D. Los cónyuges o concubinarios, por concepto de paternidad y con el propósito de ayudar a la madre en las tareas posteriores al parto o adopción, disfrutarán de un periodo de quince días naturales con goce de salario íntegro; al efecto, el área de recursos humanos de la entidad en que preste sus servicios reglamentará las medidas de comprobación, vigilancia y control necesarias para el cumplimiento del fin."


"Artículo 59. La pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad, se separe voluntariamente del servicio público o quede separado del mismo con un mínimo de 10 años de servicio.


"La pensión se calculará aplicando al salario y a los porcentajes que se especifican en la tabla siguiente:


"a) Por diez años de servicio 50%


"b) Por once años de servicio 55%


"c) Por doce años de servicio 60%


"d) Por trece años de servicio 65%


"e) Por catorce años de servicio 70%


"f) Por quince años de servicio 75%


"En todos los casos estarán sujetos a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 66 de esta ley."


"Artículo 60. La cuota mensual de la pensión por invalidez, se otorgará a los trabajadores que se incapaciten física o mentalmente por causa o motivo del desempeño de su cargo o empleo; o por causas ajenas al desempeño de éste, con base a lo siguiente:


"I. Cuando la incapacidad sea por causa o motivo del desempeño de su cargo o empleo, la pensión se pagará de acuerdo al porcentaje o grado de invalidez que se determine en el dictamen médico.


"II. Para el caso de que la incapacidad sea por causas ajenas al desempeño del trabajo, se cubrirá siempre y cuando el trabajador hubiese efectivamente laborado el término mínimo de un año anterior a la fecha en que ocurrió la causa de la invalidez, y se calculará de acuerdo al grado de incapacidad que se determine en el dictamen médico. En este caso el monto de la pensión no podrá exceder del 60% del salario que el trabajador venía percibiendo hasta antes de la invalidez, o en su caso a elección del trabajador, éste será repuesto a desempeñar labores de acuerdo a las aptitudes y condiciones en que se encuentre.


"En ambos casos el monto de la pensión no podrá ser inferior al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad; ni exceder del equivalente a 300 veces el salario mínimo general vigente en la entidad, al momento de ser otorgada la pensión.


"El dictamen médico podrá ser revisado de acuerdo a la normatividad aplicable al caso, ante las autoridades correspondientes.


"El derecho al pago de esta pensión se inicia a partir del día siguiente en el que quede firme la determinación de invalidez."


"Artículo 61. Para el otorgamiento de la pensión por invalidez se deberán cubrir los requisitos siguientes:


"La solicitud del trabajador deberá presentarse al Congreso del Estado, acompañándose además de los documentos a que se refiere el artículo 57 de esta ley, por el dictamen por invalidez o incapacidad permanente expedido por la institución que tenga a su cargo la prestación de los servicios médicos del afectado o, cuando no esté afiliado a ninguna institución, por médico legalmente autorizado para ejercer su profesión."


"Artículo 62. La pensión por invalidez se negará en los casos siguientes:


"Si la incapacidad es consecuencia de actos o hechos provocados intencionalmente por el trabajador.


"Cuando la incapacidad sea consecuencia de algún delito cometido por el propio trabajador.


"Cuando la incapacidad se haya producido por el estado de embriaguez o de intoxicación derivado de la ingestión voluntaria de bebidas alcohólicas, drogas, enervantes o cualquier otra sustancia tóxica por parte del trabajador."


"Artículo 63. El trámite para pensión por invalidez con motivo de negligencia o irresponsabilidad del trabajador no procederá cuando:


"I. El trabajador se niegue a someterse a los reconocimientos y tratamientos médicos que se le prescriban; y


"II. El trabajador se niegue, sin causa justificada, a someterse a las investigaciones ordenadas por el titular de la dependencia correspondiente o no acepte las medidas preventivas o curativas a que deba sujetarse, con excepción de los que presenten invalidez por afectación de sus facultades mentales."


"Artículo 64. La muerte del trabajador o de la persona que haya trabajado y se encuentre jubilado o pensionado por cualquiera de los Poderes o Municipios del Estado, dará derecho únicamente a una pensión por viudez que deberá ser solicitada al Congreso del Estado, reuniendo los requisitos señalados en el artículo 57 de esta ley, pensión que se pagará a partir del día siguiente del fallecimiento."


"Artículo 65. Tienen derecho a gozar de las pensiones especificadas en este capítulo, en orden de prelación, las siguientes personas:


"I. El titular del derecho; y


"II. Los beneficiarios en el siguiente orden de preferencia:


"a) La cónyuge supérstite e hijos hasta los dieciocho años de edad o hasta los veinticinco años si están estudiando o cualquiera que sea su edad si se encuentran imposibilitados física o mentalmente para trabajar;


"b) A falta de esposa, la concubina, siempre que haya procreado hijos con ella el trabajador o pensionista o que haya vivido en su compañía durante los cinco años anteriores a su muerte y ambos hayan estado libres de matrimonio durante el concubinato. Si a la muerte del trabajador hubiera varias concubinas, tendrá derecho a gozar de la pensión la que se determine por sentencia ejecutoriada dictada por Juez competente;


"c) El cónyuge supérstite o concubino siempre y cuando a la muerte de la esposa o concubinaria trabajadora o pensionista, fuese mayor de cincuenta y cinco años o esté incapacitado para trabajar y haya dependido económicamente de ella; y


"d) A falta de cónyuge, hijos o concubina, la pensión por muerte se entregará a los ascendientes cuando hayan dependido económicamente del trabajador o pensionista durante los cinco años anteriores a su muerte.


"La cuota mensual de la pensión a los familiares o dependientes económicos del servidor público se integrará:


"a) Por fallecimiento del servidor público a causa o consecuencia del servicio, se aplicarán los porcentajes a que se refiere la fracción I, del artículo 58 de esta ley, si así procede según la antigüedad del trabajador, en caso de no encontrarse dentro de las hipótesis referidas se deberá otorgar al 50% respecto del último sueldo, sin que la pensión sea inferior, al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.


"b) Por fallecimiento del servidor público por causas ajenas al servicio se aplicarán los porcentajes a que se refiere la fracción I del artículo 58 de esta ley, si así procede, según la antigüedad del trabajador, en caso de no encontrarse dentro de las hipótesis referidas se deberá otorgar, el equivalente a 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.


"c) Por fallecimiento del servidor público pensionado, si la pensión se le había concedido por jubilación, cesantía en edad avanzada o invalidez, la última de que hubiere gozado el pensionado.


"En ningún caso, el monto de la pensión podrá exceder de 300 veces el salario mínimo general vigente en la entidad, al momento de otorgar la pensión.


"Cuando sean varios los beneficiarios, la pensión se dividirá en partes iguales entre los previstos en los incisos que anteceden y conforme a la prelación señalada."


"Artículo 67. Los gastos que se efectúen por las prestaciones, seguros y servicios que establece esta ley y cuyo pago no corresponda exclusivamente a los Poderes Estatales o Municipios, se cubrirán mediante cuotas y aportaciones a cargo de los trabajadores.


"Las cuotas y aportaciones a que se refiere este artículo, se determinarán tomando como base para el descuento correspondiente el salario de cotización, entendiéndose por tal, el salario base que corresponda a la categoría o cargo.


"Los porcentajes correspondientes serán revisados periódicamente con el objeto de actualizarlos, al igual que las aportaciones que para los mismos fines sean a cargo de los Poderes del Estado y de las administraciones municipales."


"Artículo 68. Las consecuencias de los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales podrán ser: incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, incapacidad permanente total o muerte.


"Las indemnizaciones derivadas de los riesgos de trabajo o enfermedad profesional que sufran los trabajadores, serán cubiertas por las aportaciones que para estos casos serán exclusivamente a cargo del Estado o Municipios.


"Para tener derecho al pago de la pensión o indemnización de los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales, deberán llenarse los requisitos que para los casos de invalidez establece esta ley.


"Los riesgos profesionales que sufran los trabajadores se regirán por las leyes de las instituciones de seguridad social correspondientes."


Reglamento para el Congreso del Estado de M.


"Artículo 109. Cuando el Congreso conozca de solicitudes de jubilaciones o pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y de los Municipios, la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, podrá en un solo dictamen, resolver varias solicitudes a la vez, pero una vez aprobado la mesa directiva deberá elaborar un decreto para cada caso."


De dicha transcripción se advierte que los artículos 43, fracción XIII, 45, fracción XV, primer párrafo, inciso c), 54, fracción VII y 65 de la Ley del Servicio Civil local, fueron aplicados de manera implícita o indirecta en el decreto impugnado, ya que contienen disposiciones relativas al derecho de los trabajadores de los Municipios a recibir una pensión, así como la obligación correlativa de los Poderes Estatales y Municipales de entregarla, en este caso, al titular del derecho; lo mismo sucede con el artículo 109 del Reglamento para el Congreso Estatal, en el que se establece el mecanismo utilizado por el órgano legislativo para resolver respecto de la concesión de pensión y la publicación del decreto de mérito.


Una vez que se ha advertido la aplicación de los artículos 1, 43, fracción XIII, 45, fracción XV, primer párrafo, inciso c), 54, fracción VII, 55, 56, 57, 58, 65 y 66 de la Ley del Servicio Civil; 67 de la Ley Orgánica para el Congreso; y 109 del Reglamento para el Congreso, todos del Estado de M., de manera directa o indirecta en el decreto impugnado, debe verificarse que éste constituya el primer acto de aplicación.


Al respecto, de conformidad con lo expuesto por el propio Municipio en su demanda, es claro que el Decreto 407, no constituye el primer acto de aplicación, pues con anterioridad el Congreso del Estado ha emitido diversos decretos en los cuales le ha impuesto la obligación de cubrir pensiones de trabajadores. Lo que se advierte de la siguiente transcripción:


"E) También se informa al honorable Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se encuentran radicadas las controversias constitucionales números 5/2013, 20/2013 y 63/2013, promovidas por el suscrito a nombre y en representación del Municipio de Tlaltizapán, Estado de M., en las que también se impugnaron las mismas normas jurídicas señaladas en el capítulo respectivo de la presente demanda, pero también, respectivamente, como acto concreto de aplicación, los diversos Decretos 246 Doscientos Cuarenta y Seis, 143 Ciento Cuarenta y Tres, 277 Doscientos Setenta y Siete, 322 Trescientos Veintidós y 337 Trescientos Treinta y Siete, así como los efectos y consecuencias de dichos actos de aplicación."


De la consulta de los expedientes de dichas controversias constitucionales, los cuales constituyen hechos notorios,(3) se advierte que fueron promovidas con anterioridad a este juicio, lo que implica que el Municipio necesariamente tuvo conocimiento de dichos actos de aplicación, según se aprecia en el siguiente cuadro:


Ver cuadro

En consecuencia, la controversia es improcedente con motivo del primer acto de aplicación de los artículos 1, 43, fracción XIII, 45, fracción XV, primer párrafo, inciso c), 54, fracción VII, 55, 56, 57, 58, 65 y 66 de la Ley del Servicio Civil; 67 de la Ley Orgánica para el Congreso; y 109 del Reglamento para el Congreso, todos del Estado de M., puesto que el decreto impugnado no es el primer acto de aplicación de dichas normas.


De igual forma, resulta extemporánea la impugnación con motivo de su publicación, ya que se realizó fuera del plazo de treinta días previsto para dicho efecto, según se advierte de la revisión de la fecha de publicación de los tres ordenamientos legales en cuestión, así como de las reformas que han tenido cada uno de ellos.


a) La Ley del Servicio Civil del Estado de M. se publicó en el Periódico Oficial del Estado de M. el seis de septiembre de dos mil.


b) Por Decretos Números 354 y 355, publicados el once de enero de dos mil dos, se adicionó un párrafo último al artículo 58, se adicionó un párrafo segundo con tres incisos, así como un párrafo tercero al artículo 65, y se reformó el artículo 60 de la mencionada Ley del Servicio Civil.


c) Por Decreto Número 523, publicado el seis de abril de dos mil cinco, se reformaron las fracciones I y II del artículo 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


d) Por Decreto 782, publicado el dieciocho de junio de dos mil ocho, se reformó el artículo 56, se adicionó la fracción XV al artículo 24, se derogó el párrafo cuarto de la fracción II del artículo 58 y el párrafo tercero del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil.


e) Por Decreto 899, publicado en el referido medio de difusión el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho, se reformó el artículo 54, y se adicionaron los artículos 55 A, 55 B, 55 C y 55 D, del referido ordenamiento.


f) Por Decreto 265, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil doce, se reformaron y adicionaron los artículos 5, 8, 21, 23, 43, 45, fracción XIV, y 52, primer párrafo, y se adiciona un segundo párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


g) Mediante diverso Decreto 218, publicado en dicho Periódico Oficial el dieciséis de enero de dos mil trece, se adiciona un último párrafo a los preceptos 58, 59 y se reforma el primer párrafo del 66 del ordenamiento indicado.


h) La Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M. se publicó el nueve de mayo de dos mil siete, sin que el artículo 67 haya tenido modificación alguna hasta el momento.


i) El Reglamento para el Congreso del Estado de M. se publicó el veinticinco de julio de dos mil siete, sin que el artículo 109 haya tenido modificación alguna hasta el momento.


En consecuencia, debe sobreseerse respecto de los artículos 1, 43, fracción XIII, 45, fracción XV, primer párrafo, inciso c), 54, fracción VII, 55, 56, 57, 58, 65 y 66 de la Ley del Servicio Civil; 67 de la Ley Orgánica para el Congreso; y 109 del Reglamento para el Congreso, todos del Estado de M., toda vez que su constitucionalidad no se reclama con motivo del primer acto de aplicación y la impugnación es extemporánea con motivo de su publicación.


Ahora, por lo que hace a los artículos 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIV y XV, 45, fracciones III, IV, e incisos a), b) y d), del primer párrafo de la fracción XV, 54, fracciones I y VI, 55 A, 55 B, 55 C, 55 D, 59, 60 a 64, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., se advierte que no fueron aplicados en el decreto impugnado de manera directa ni indirecta, por lo que el análisis de la oportunidad no puede ser con motivo del primer acto de aplicación.


Lo anterior se corrobora, ya que el contenido de tales normas generales no tiene relación alguna con la concesión de pensión por cesantía en edad avanzada, materia de esta controversia, tal como se muestra a continuación:


• En los numerales 1 y 8 impugnados, se establece el ámbito de aplicación de la Ley del Servicio Civil estatal.


• En el artículo 24, se prevén las causas justificadas de terminación de los efectos del nombramiento sin responsabilidad para los empleadores.


• Los artículos 55 A, 55 B, 55 C y 55 D, enumeran los derechos de las mujeres embarazadas, las madres, los cónyuges o concubinos.


• El artículo 59 regula la pensión por cesantía en edad avanzada y la forma en la que se calculará ésta. Por su parte, los diversos 60, 61, 62 y 63, se refieren a la pensión por invalidez, sus requisitos y los casos en que deberá negarse.


• El diverso 64 se refiere a la pensión por viudez.


• En el artículo 67 se hace referencia a los gastos que se efectúen con motivo de las prestaciones, seguros y servicios a que se refiere dicha ley, siempre y cuando su pago no corresponda exclusivamente a los Poderes Estatales o de los Municipios.


• En el numeral 68 se establecen las consecuencias de los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales, respectivamente.


Por lo que hace al estudio de la oportunidad a partir del momento de su publicación, se advierte que la impugnación es improcedente, ya que ha transcurrido en exceso el plazo previsto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, como se muestra a continuación:


• El seis de septiembre de dos mil se publicó en el Periódico Oficial local, la Ley del Servicio Civil para el Estado de M..


• El dieciocho de junio de dos mil ocho, se adicionó la fracción XV al artículo 24, y se derogó el cuarto párrafo de la fracción II del diverso 58 y el párrafo tercero del artículo 59.


• El once de enero de dos mil dos se modificó el artículo 60.


• Los artículos 61 a 64, 67 y 68, no han sido modificados desde la fecha de publicación de la ley.


• El veintiséis de diciembre de dos mil doce, se reformaron y adicionaron los artículos 8, 43, 45, fracción XIV, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


• El dieciséis de enero de dos mil trece, se reformaron y adicionaron los preceptos 58, 59 y 66, primer párrafo, del ordenamiento indicado.


De tal forma, debe sobreseerse respecto de los artículos 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIV y XV, 45, fracciones III, IV, e incisos a), b) y d), del primer párrafo de la fracción XV, 54, fracciones I y VI, 55 A, 55 B, 55 C, 55 D, 59, 60 a 64, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


En consecuencia, el estudio de la controversia constitucional se limita al análisis del Decreto 407, mediante el cual se concedió pensión por jubilación a **********.


TERCERO. Legitimación activa. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, se analizará la legitimación de las partes.


Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia(4) establecen que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


En el caso, promovió la demanda F.S.S., en su carácter de síndico municipal, quien acreditó dicho carácter con copia certificada de la constancia de mayoría a la planilla ganadora de la elección del Ayuntamiento del Municipio de Tlaltizapán, expedida por el Consejo Municipal Electoral del Instituto Estatal Electoral de M.; funcionario que cuenta con facultades para representar al Ayuntamiento, en términos de los artículos 38, fracción II y 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M..(5)


De lo que se concluye que está facultado legalmente para representar a dicho Municipio.


CUARTO. Legitimación pasiva. Se reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de M., por la expedición, promulgación y publicación, respectivamente, del decreto impugnado; así como de las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona.


Estas autoridades cuentan con legitimación pasiva, en términos de lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria, de los cuales se advierte que tendrán el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, quienes deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente se encuentren facultados para representarlos.


En representación del Poder Legislativo del Estado de M., comparece el diputado H.S.G., en su carácter de presidente de la mesa directiva, quien acreditó su personalidad con la copia certificada del acta de la sesión de la junta previa celebrada el veintiocho de agosto de dos mil doce, y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M..(6)


Por parte del Poder Ejecutivo del Estado de M., acudió al juicio el consejero jurídico en representación del gobernador de la entidad, quien acreditó su personalidad con copia de su nombramiento publicado en el Periódico Oficial del Estado de tres de octubre de dos mil doce, cuyas atribuciones para representar al Poder Ejecutivo de la entidad, se prevén en el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M..(7)


La Secretaría de Gobierno local fue representada por su titular, J.V.M.G., quien justificó tal carácter con copia de su nombramiento publicado en el Periódico Oficial del Estado el uno de octubre de dos mil doce. Al respecto, los artículos 76 de la Constitución Política del Estado de M.(8) y 24, fracciones XXII y XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado(9) facultan al secretario de Gobierno del Estado de M. para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado.


Conforme a lo anterior, los citados funcionarios cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos impugnados y cuentan con facultades para representar a dichos poderes y órganos.


QUINTO. C. de improcedencia y sobreseimiento. Enseguida se analizarán las causas de improcedencia y/o de sobreseimiento hechas valer por las partes y las que se adviertan de oficio, al ser de estudio preferente.


1. El Poder Ejecutivo del Estado de M. aduce que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la ley de la materia,(10) porque el Municipio actor debió promover ampliación de demanda en las controversias constitucionales 5/2013, 20/2013, 63/2013, y no un nuevo juicio, por la vinculación que guardan, puesto que en ellas también se impugnan decretos en los que se otorgaron pensiones.


En relación con dicha causa de improcedencia, cabe señalar que para que se actualice la citada litispendencia, es necesaria la existencia de otra controversia constitucional que se encuentre pendiente de resolución, en la que exista identidad entre las partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez.


En el caso, es claro que no se actualiza la citada causal, ya que, si bien existe identidad entre partes y similares conceptos de invalidez, en cada uno de los juicios citados previamente, se impugnan decretos distintos en los que se conceden pensiones a diferentes personas, como se puede advertir en el cuadro contenido en el considerando relativo a la oportunidad del presente fallo.


2. El Congreso del Estado de M. argumenta que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia,(11) porque el decreto combatido no provoca afectación alguna en la esfera competencial del Municipio actor.


Debe desestimarse dicha causa de improcedencia, porque la determinación de la afectación que genera a la hacienda pública municipal la determinación del pago de pensiones a favor de los trabajadores municipales, es una cuestión que involucra el estudio del fondo del asunto, por lo que no puede ser motivo de análisis en este considerando.


Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 92/99,(12) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."


3. Asimismo, el Congreso manifiesta que la controversia constitucional es improcedente, en virtud de que no es la vía idónea para impugnar pensiones de trabajadores.


Esta causa de improcedencia resulta infundada, en virtud de que lo que se impugna no es propiamente la pensión, sino la violación a la libertad hacendaria y a la autonomía municipal, por parte del Congreso del Estado, al imponerle cargas económicas mediante un procedimiento de determinación de pensiones en el que no tiene participación, lo que se considera violatorio del artículo 115 constitucional, aspectos que son analizables en este juicio.


SEXTO. Análisis del Decreto 407. Enseguida se realizará el estudio del concepto de invalidez dirigido a combatir el decreto señalado, mediante el cual el Congreso morelense determinó el pago de pensión por jubilación a cargo del Municipio actor.


El actor sostiene que el mencionado decreto viola la libertad hacendaria y la autonomía municipal consagradas en el artículo 115 constitucional, puesto que constituye una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del Municipio.


Al respecto, cabe señalar que en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008,(13) el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en relación con actos como el que ahora nos ocupa, y por mayoría de ocho votos se determinó que el hecho de que el Congreso de M. fuese exclusivamente el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales, criterio que resulta obligatorio para esta Sala, en términos del artículo 43 de la ley reglamentaria de la materia.(14)


En las consideraciones sostenidas en dichos asuntos, se afirmó que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su regulación debe ser atendida puntualmente, y sólo debe verificarse que al hacerlo no se lesione alguna facultad municipal.


De esta forma, se sostuvo que en el Estado de M. no son los Ayuntamientos de los Municipios ni alguna institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones de seguridad social, sino que corresponde al Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.


Conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores; asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 116 del mismo Ordenamiento Federal, deben emitir las leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo.


En estas condiciones, cuando en dichos instrumentos normativos se prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional,(15) sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que deban otorgar las pensiones.


Así, el requisito del referido artículo 127, se cumple con el hecho de que en la ley se determine que los trabajadores municipales tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (jubilación, invalidez, cesantía en edad avanzada, etcétera); sin embargo, en dicho precepto constitucional no se ha dispuesto que las Legislaturas Estatales pueden direccionar recursos y determinar pensiones de manera unilateral.


Se afirmó que el régimen de pensiones debe, necesariamente, considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero ello no implica que a través de las mismas el Congreso Local pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.


Este principio de administración directa tiene como finalidad que los Municipios tengan libre disposición y aplicación de sus recursos a fin de satisfacer sus necesidades, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de los recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos.(16)


Es claro que el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusivo a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las Leyes de Ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional.


Y si bien es cierto que los artículos 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señalan que el régimen de pensiones para los trabajadores estatales y municipales debe, necesariamente, considerarse por las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso Local de M. pueda determinar unilateralmente los casos en que proceda otorgar dichas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, en atención a que los Municipios ejercen en forma directa los recursos de su hacienda.


El Tribunal Pleno enfatizó que en el caso, no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de seguridad social, pues se trata de una exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución General, es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de Gobierno Municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto, a fin de solventar las obligaciones en esa materia.


En este sentido, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la normativa legal local se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se justifica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena como el Congreso Local a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso, claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.


Una parte de las anteriores consideraciones se encuentra plasmada en la jurisprudencia plenaria P./J. 13/2013 (10a.), que enseguida se cita:


"HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO 57, PÁRRAFO ÚLTIMO, DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DEL ESTADO DE MORELOS, AL CONFERIR AL CONGRESO LOCAL FACULTADES EN MATERIA DE PENSIONES DE LOS TRABAJADORES MUNICIPALES, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con el párrafo último del citado artículo 57, el Congreso del Estado de M. es el órgano resolutor en materia de pensiones de los trabajadores municipales, al facultársele para expedir el decreto relativo, lo cual viola el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues otorga a la Legislatura Estatal una atribución que vulnera la hacienda municipal y, en consecuencia, la autonomía de gestión del Municipio en el manejo de sus recursos. Lo anterior es así, ya que la intervención del Poder Legislativo de la entidad en la determinación de las referidas pensiones, constituye una forma de disposición y aplicación de los recursos municipales, incluso sin la intervención del Ayuntamiento, de manera tal que el Congreso Local podría disponer de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para sufragar el pago de dichas prestaciones, sin dar participación al órgano que debe realizar la previsión económica respectiva." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Pleno, Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013, tesis P./J. 13/2013 (10a.), página 153)


Ahora bien, de la lectura del decreto impugnado se advierte que la pensión por jubilación decretada por el Congreso de M. deberá ser cubierta por el Municipio de Tlaltizapán, con cargo a su erario, lo cual representa una determinación del destino de una parte del presupuesto de la municipalidad, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local quien dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dichas pensiones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal.


En atención a lo razonado, así como al criterio obligatorio del Tribunal Pleno, se concluye que no es constitucionalmente admisible que la Legislatura de M. sea la que decida la procedencia del otorgamiento de la pensión de cesantía en edad avanzada afectando el presupuesto municipal, para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente.


En mérito de las anteriores consideraciones, debe declararse la invalidez del Decreto 407, de veintiuno de marzo de dos mil trece, publicado el Periódico Oficial del Estado de M. el diez de abril siguiente, mediante el que se concedió pensión por jubilación al trabajador **********, con cargo al gasto público del Municipio de Tlaltizapán, M., al ser violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la inteligencia de que se dejan a salvo los derechos de dicha persona para reclamar el pago de la pensión ante la autoridad y en la vía que corresponda.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. Es parcialmente procedente y fundada la controversia constitucional.


SEGUNDO. Se sobresee respecto de los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, IV y VII, y 55 al 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.; 67, fracción I, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M.; y 109 del Reglamento para el Congreso del Estado de M..


TERCERO.-Se declara la invalidez del Decreto 407, de veintiuno de marzo de dos mil trece, publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. el diez de abril del mismo año.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de L. (ponente), J.R.C.D., A.G.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.M.P.R..


En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








________________

1. «Controversias constitucionales» 5/2013, 20/2013 y 63/2013.


2. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."


3. Es aplicable por analogía la siguiente jurisprudencia: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDEN INVOCAR COMO HECHOS NOTORIOS LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS DICTADAS POR ELLOS EN EL TRIBUNAL EN PLENO EN ESE PROCEDIMIENTO.-Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según su artículo 1o., resulta válida la invocación por el tribunal de hechos notorios, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes. En ese sentido, es indudable que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su calidad de integrantes del Tribunal en Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad que les han sido planteadas pueden válidamente invocar oficiosamente, como hechos notorios, los expedientes y las ejecutorias dictadas en aquéllas, como medios de prueba aptos para fundar una sentencia, sin que sea necesaria la certificación de sus datos o el anexo de tales elementos al expediente, bastando con tenerlos a la vista, pues se trata de una facultad emanada de la ley que puede ejercerse para resolver la contienda judicial." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., abril de 2009, tesis P./J. 43/2009, página 1102).


4. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


5. "Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para:

"...

"II. Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que señale la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales."

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:

"...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aun revocarlos."


6. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."


7. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:

"...

"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


8. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda. El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."


9. "Artículo 24. A la secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XXII. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo, así como refrendar y publicar las leyes, reglamentos decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado Libre y Soberano de M.;

"XXIII. Dirigir y administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."


10. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez."


11. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."


12. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 92/99, página 710)


13. Las demandas de controversia constitucional 55/2005 y 89/2008, se presentaron por el Municipio de Xochitepec y se resolvieron el 19 de agosto de 2005 (sic) y el 8 de noviembre de 2010, respectivamente. La controversia constitucional 90/2008, se promovió por el Municipio de Zacatepec; la diversa 91/2008, por el Municipio de Jiutepec y la 92/2008, por el Municipio de Ixtla, resolviéndose los tres juicios el 8 de noviembre de 2010.


14. "Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Plenos de Circuito, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."


15. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"...

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado."


16. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran la 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, páginas 515 y 514, respectivamente.


Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de febrero de 2014 a las 11:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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