Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 336/2013. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO DEL TRIGÉSIMO CIRCUITO Y PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO. 22 DE ENERO DE 2014. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y L.M.A.M.. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: GUADALUPE M.O.B..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, suscitada entre Tribunales Colegiados de distintos circuitos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 216, segundo párrafo, y 226, fracción II, de la Ley de Amparo en vigor; 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y del punto segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que la posible contradicción de criterios versa sobre un tema de la materia administrativa, en la que esta S. se encuentra especializada.

SEGUNDO. Legitimación de quien promueve. La denuncia de contradicción de criterios proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto en el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, pues fue formulada por el Magistrado presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito.

TERCERO. Criterios materia de la contradicción. Para verificar la existencia de la contradicción de tesis denunciada, resulta necesario atender a las consideraciones de las ejecutorias emitidas por los Tribunales Colegiados contendientes:

I. El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, al resolver, el veintisiete de junio de dos mil trece, el amparo directo 212/2013, sostuvo, en lo que interesa al caso, lo siguiente: (fojas 4 a 26 del expediente)

"SEXTO. En este apartado se analiza la porción del sexto concepto de violación -que es ineficaz-, en la que se plantea la omisión, por parte de la autoridad responsable, en el estudio del concepto de impugnación vertido, en el sentido de que el párrafo segundo del artículo 151, fracción VII, de la Ley Aduanera, en contravención al principio de inmediatez, no establece un plazo cierto para emitir la orden de embargo.

"En efecto, la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 18/2012 (10a.), consultable en la página 420, Libro XV, Tomo 1, diciembre de 2012, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, intitulada: ‘CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011).’, precisó que con motivo de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se rediseñó la forma en la que los órganos del sistema jurisdiccional mexicano deberán ejercer el control de constitucionalidad.

"De esta reforma destaca -precisó el Alto Tribunal- que conforme al tercer párrafo de ese numeral todas las autoridades del país, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a garantizar el respeto y protección de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

"Así, el control de constitucionalidad ya no es limitativo de los órganos del Poder Judicial de la Federación, a través de los medios legalmente establecidos, sino que ahora todas las autoridades del país, incluidas las de carácter jurisdiccional, están facultadas y obligadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, a observar los derechos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales.

"En la ejecutoria se considera que actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano, a saber:

"El control constitucional que deben ejercer los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y juicio de amparo directo e indirecto:

"a) El control constitucional que deben ejercer el resto de los Jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada.

"b) En ese orden, el control de constitucionalidad que antes se concentraba en los órganos del Poder Judicial de la Federación, ahora se hace extensivo y obliga a todas las autoridades jurisdiccionales del país, es decir, que el control de constitucionalidad conlleva a que los tribunales observen los derechos reconocidos en la Constitución Federal y los complementen con el contenido de los tratados internacionales en materia de derechos humanos como parte integrante del sistema jurídico mexicano.

"No obstante ello, las autoridades jurisdiccionales ordinarias no tienen posibilidad de hacer declaratoria de inconstitucionalidad de leyes, sino que únicamente están facultadas para su inaplicación.

"Además -finalizó la S.-, para determinar la competencia de los órganos jurisdiccionales de primera instancia del país, sea que se trate de órganos del Poder Judicial Federal o del Poder Judicial Local, resulta irrelevante clasificar si la pretensión jurídica llevada a los órganos jurisdiccionales se funda en argumentos de constitucionalidad o no, pues con base en la reforma señalada de diez de junio de dos mil once, los Jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

"Con base en lo anterior, tal como lo consideró el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región, en la tesis XXVII.1o. (VIII Región) 9 K (10a.), visible en la página 2001, Libro XVI, Tomo 3, enero de 2013, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. EN EL JUICIO DE AMPARO ES INNECESARIO CONCEDER LA PROTECCIÓN SOLICITADA PARA QUE LA AUTORIDAD JURISDICCIONAL RESPONSABLE LO EFECTÚE, PUES EL ÓRGANO DE AMPARO PUEDE ASUMIR TAL ANÁLISIS.’, cuando en una demanda de amparo se hace valer como concepto de violación que la autoridad jurisdiccional responsable omitió ejercer el aludido control respecto de una norma general relacionada con la litis natural, aun cuando tal aspecto se le planteó durante el juicio por alguna de las partes; de resultar fundado ese argumento no es necesario conceder el amparo solicitado para el efecto de que la autoridad ejerza, con libertad de jurisdicción, sus atribuciones de control a efecto de determinar si es o no procedente inaplicar la norma, pues ello a ningún fin práctico conduce, en virtud de que para salvaguardar el derecho fundamental de acceso a la justicia pronta y expedita previsto en el artículo 17 constitucional, el órgano de amparo, por mayoría de razón, puede realizar ese ejercicio de control, pudiendo ordenar -de resultar fundado el planteamiento- que se desaplique la norma bajo los lineamientos de la ejecutoria.

"Cabe destacar que la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 3200/2012, consideró que cualquier autoridad judicial que no se pronuncie en ningún sentido de que la norma que va a aplicar ha pasado por el control ex officio, muestra una actitud de indiferencia ante el nuevo paradigma, el que se ha ampliado el catálogo de los derechos humanos para conformar un nuevo universo formado por los reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos más los reconocidos por los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte.

"Además que -como se dijo en el expediente varios 912/2010- todas las normas gozan de una presunción de constitucionalidad que puede ser derrotada, para lo cual, precisamente, se lleva a cabo el control ex officio en tres pasos: interpretación conforme en sentido amplio, interpretación conforme en sentido estricto e inaplicación.

"Lo anterior supone -acotó la Corte- que, en este nuevo paradigma, cuando un J. aplica una norma en el ámbito de su competencia, es porque la referida presunción no fue derrotada; es decir, porque no advirtió que la norma violase, en principio, ningún derecho humano contenido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte.

"Razón por la cual, tal situación queda resuelta mediante una mención expresa de la autoridad en la que registre que realmente hizo el control, aun cuando no desarrolle toda una justificación en ese sentido y, por ende, si una norma no generó sospechas de invalidez en el juzgador por parecer potencialmente violatoria de derechos humanos, entonces, el análisis de constitucionalidad y convencionalidad exhaustivo no se actualiza, porque ni siquiera se considera que se puso en entredicho la presunción de constitucionalidad de que gozan todas las normas jurídicas. En esos casos -concluyó el Alto Tribunal-, bastará con que el J. mencione en una frase expresa que no advirtió que la norma fuese violatoria de derechos humanos.

"En el caso concreto, en una porción del tercer concepto de nulidad (foja 25), la quejosa planteó que ‘... como lo sostienen la autoridad demandada, para que proceda el embargo precautorio de las mercancías en los casos señalados en las fracciones VI y VIII del artículo 151 de la Ley Aduanera, se requiere una orden emitida, ya sea por el administrador general de Aduanas o por el administrador central de Investigación Aduanera dependiente de la primera autoridad aduanera, sin embargo, el segundo párrafo del citado ordinal que prevé esta condicionante no establece un plazo cierto en el cual deberá emitirse la orden de embargo en comento, lo cual viola en perjuicio de mi poderdante la garantía de seguridad jurídica, además del principio de inmediatez ...’

"Impugnación que evidentemente conlleva un análisis de constitucionalidad, pues parte de la omisión legislativa en torno a la previsión de un plazo que dote de certeza jurídica a los gobernados respecto al momento en que aquella autoridad aduanera debe expedir la orden de embargo respectiva.

"Argumento que, en efecto, no fue abordado en la sentencia reclamada porque, aunque la S. consideró que no se viola el principio de inmediatez por el hecho de que el embargo precautorio y el levantamiento del acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera se realicen con posterioridad a la fecha en que se emitió la orden respectiva, toda vez que una vez que se detecta la subvaluación, la aduana tiene que esperar a que arribe materialmente la orden de embargo a sus instalaciones para notificarle personalmente y así reanudar la verificación de mercancías en transporte.

"Sin embargo, tal forma de resolver, evidentemente, no afronta el disentimiento que se destaca pues es, precisamente, la incertidumbre que dice resentir la parte quejosa, al no existir previsión legal respecto al lapso que debe mediar para recibir, en su caso, dicha orden de embargo.

"No obstante lo anterior, al ser este órgano de amparo el encargado por antonomasia de realizar ese análisis constitucional, en aras de la justicia pronta, lo que procede es emprender dicho análisis, sin necesidad de devolver el expediente a la S. para que ejerza el control difuso de constitucionalidad que también le corresponde.

"Antes de ello, debe precisarse que el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, en la tesis XXX.1o.1 A (10a.), visible en la página 2016, Libro XI, Tomo 2, agosto de 2012, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ESTÁ OBLIGADO A EFECTUAR EL CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD.’, ponderó que cuando en el juicio contencioso administrativo se aduzca que una norma aplicada en el acto cuya nulidad se demanda transgrede algún principio contenido en la Constitución Federal, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no puede válidamente omitir su estudio bajo el argumento de que las cuestiones de inconstitucionalidad están reservadas al Poder Judicial de la Federación.

"De ahí que -acotó ese tribunal-, aunque mediante la aplicación del control difuso de constitucionalidad, dicho órgano jurisdiccional no pueda declarar la inconstitucionalidad de normas generales, si está facultado para inaplicarlas cuando consideren que no son conformes con la Constitución; razón por la cual, cuando en amparo directo -como en el caso- se esgrime como concepto de violación el hecho de que la S.F. no atendió algún argumento que conlleva el ejercicio del control difuso de constitucionalidad, el Tribunal Colegiado, aunque propiamente es el órgano encargado de desplegar, de manera directa, tal control, no puede asumir dicho análisis, pues le corresponde a la S.F..

"Sin embargo, este criterio evidentemente se opone a lo aquí resuelto pues, se insiste, en aras del respeto al derecho de acceso a la justicia, el Tribunal Colegiado debe reasumir el análisis de los conceptos de nulidad que corresponden a la S.F. quien, en su caso, habrá de inaplicar la norma controvertida.

"Ante ello, en razón de que es necesario se preserve la seguridad jurídica sobre el tópico de referencia, con fundamento en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, procede se efectúe la denuncia correspondiente ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para lo que tenga a bien resolver."

II. El Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, al resolver el quince de marzo de dos mil doce, el amparo directo 158/2012, sostuvo, en lo que interesa al caso, lo siguiente: (fojas 92 a 104 del expediente)

"Concretamente la quejosa estima que la S. responsable sí estuvo en aptitud de dar respuesta al argumento que formuló en su demanda de nulidad respecto a la inaplicabilidad del citado precepto legal, es decir, el que formuló en su demanda, en el sentido de que el artículo 51 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sí establecía las reglas de compatibilidad en tratándose del disfrute de varias pensiones, pero que con la entrada en vigor de la nueva ley del citado instituto ya no se contemplaba, pues en el artículo 48 de esa norma se dice que las pensiones a que se refiere tal ley son compatibles con el disfrute de otras que se reciban con el carácter de familiar derechohabiente; así, el artículo 12 del citado reglamento ‘es contrario a derecho, porque se limita y restringe un derecho otorgado por ley, violando los principios de subordinación y jerarquía de los reglamentos, por lo que deberá ser declarado ilegal e igualmente ilegal el oficio o resolución impugnada, por basarse en un dispositivo ilegal e inexistente’ (foja 18 del juicio de nulidad).

"En el presente caso, la actora en el juicio de nulidad no pidió la declaración de inconstitucionalidad del precepto reglamentario en comento, sino que solicitó su inaplicación por resultar contrario a lo que prevé la N.S. y, por ende, ese pronunciamiento no es competencia exclusiva del Poder Judicial de la Federación, sino que corresponde a todas las autoridades, incluida la S. responsable, de conformidad con lo que dispone el actual artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En consecuencia, se presenta la disyuntiva de avocarse al estudio del precepto que la quejosa tilda de inconstitucional, o bien, atender al reclamo de que la S. responsable incumplió con el principio de congruencia y exhaustividad, bajo el argumento de que no es competente para pronunciarse sobre cuestiones de constitucionalidad y que ello compete exclusivamente al Poder Judicial de la Federación.

"Luego, debe evaluarse cuál de esas alternativas resulta más conveniente a la peticionaria de amparo, pues al decidir cuál es el argumento que debe atenderse preferentemente, es necesario considerar cuál de ellos traería mayor beneficio a la aquí quejosa.

"Así se obtiene de la jurisprudencia P./J. 3/2005, que sustentó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 37/2003-PL, publicada en la página 5 del Tomo XXI, correspondiente al mes de febrero de dos mil cinco, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y también con el número de registro 179637 (sic), que dice:

"‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.’ (se transcribe)

"De resultar fundado el argumento en el que tilda de inconstitucional al artículo 12 del Reglamento para el otorgamiento de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio, la inconforme obtendría únicamente la inaplicación de ese numeral en el caso a estudio -a diferencia de lo que sucede en el amparo indirecto, en el que la declaración de inconstitucionalidad implica que el precepto impugnado no le volviera a ser aplicado en ninguna otra ocasión-.

"Similar resultado se obtendría de estimar fundado el diverso argumento de la quejosa, en el que afirma que la S. responsable indebidamente omitió pronunciarse sobre la inaplicación del mencionado precepto reglamentario, pues también en ese caso existiría el deber de inaplicarlo en el caso concreto.

"Sin embargo, en el supuesto en el que se decida que la S. responsable debe hacer el pronunciamiento que pide la quejosa, se otorgaría a ésta la posibilidad de obtener una solución a su reclamo ante la autoridad del orden común, que es uno de los propósitos del actual artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en caso de que ésta no le fuera favorable, nada impide que acuda a esta instancia constitucional y efectúe razonamientos tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad del precepto en comento, los que, incluso, podrían ser distintos a los que fueron sometidos a consideración de la autoridad responsable, con lo que se le otorga a la inconforme una posibilidad más de obtener la inaplicación del artículo que estima infringe los preceptos de la Carta Magna.

"Esto último es lo que motiva a este tribunal a avocarse al estudio del argumento hecho valer en el apartado B del ‘único’ concepto de violación, el que se estima fundado.

"En efecto, tal como aduce la peticionaria de amparo, la S. responsable sí se encontraba en aptitud de dar respuesta a su planteamiento pues, en el caso, contrariamente a lo que se sostuvo en la sentencia que constituye el acto reclamado (foja 130), aquélla no solicitó que declarara la inconstitucionalidad del artículo 12 del Reglamento para el otorgamiento de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio, sino que en el caso pedía su inaplicación ante la reforma que sufrió la ley de la que deriva el reglamento aludido y, aun cuando lo que la motiva es, esencialmente, la transgresión a un principio contenido en la Constitución Federal, eso no es motivo suficiente para que la responsable no lleve a cabo su estudio bajo el pretexto de que las cuestiones de inconstitucionalidad están reservadas al Poder Judicial de la Federación.

"Esto es así, pues mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, se modificó el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, rediseñándose la forma en la que los órganos del sistema jurisdiccional mexicano deberán ejercer el control de constitucionalidad.

"Es verdad que con anterioridad a la reforma apuntada, de conformidad con el texto del artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal, se entendía que el único órgano facultado para ejercer un control de constitucionalidad lo era el Poder Judicial de la Federación, a través de los medios establecidos en el propio precepto.

"Sin embargo, en virtud del reformado texto del artículo 1o. constitucional, se da otro tipo de control, ya que se estableció que todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el propio Estado Mexicano es parte, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

"Es preciso destacar que la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 259/2011, consideró que en el sistema jurídico mexicano actual, los Jueces nacionales, tanto federales como del orden común, están facultados para emitir pronunciamiento en respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales.

"Lo anterior tendrá como limitante que los Jueces nacionales, en los casos que se sometan a su consideración, distintos de las vías directas de control previstas en la Norma Fundamental, no podrán hacer declaratoria de inconstitucionalidad de normas generales, pues únicamente los órganos integrantes del Poder Judicial de la Federación, actuando como Jueces constitucionales, podrán declarar la inconstitucionalidad de una norma por no ser conforme con la Constitución o los tratados internacionales; mientras que las demás autoridades jurisdiccionales del Estado Mexicano sólo podrán inaplicar la norma si consideran que no es conforme a la Constitución Federal o a los tratados internacionales.

"Los anteriores razonamientos de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quedaron plasmados en la jurisprudencia 1a./J. 18/2012, que derivó de la contradicción de tesis 259/2011, resuelta el treinta de noviembre de dos mil once, misma que aún se encuentra pendiente de publicarse en el Semanario Judicial de la Federación, pero cuyos rubro y texto son los siguientes:

"‘CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011).’ (se transcribe)

"Lo anterior significa que, en virtud del marco constitucional generado con motivo de la entrada en vigor del decreto por el que se modifica la denominación del capítulo I del título primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de diez de junio de dos mil once, las autoridades están obligadas a efectuar un control difuso de la Constitución.

"Así se obtiene de la tesis P. I/2011 (10a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Federación, publicada en la página 549 del Libro III, correspondiente al mes de diciembre de dos mil once, Tomo I de la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y también con el número de registro «IUS:» 2000008, que dice:

"‘CONTROL DIFUSO.’ (se transcribe)

"Pero además, es pertinente destacar que el propio Pleno de nuestro Máximo Tribunal ha sostenido que de conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona.

"Añadió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que estos mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133, para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país.

"Señaló el Tribunal Pleno de nuestro Órgano Superior de Justicia, que es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133, en relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior.

"Concluyó el Pleno de la Corte que, si bien los Jueces del orden común no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores, dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia.

"Las anteriores consideraciones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dieron lugar a la tesis P. LXVII/2011 (9a.), visible en la página 535 del Libro III, Tomo 1, correspondiente a diciembre de dos mil once, de la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y también con el número de registro «IUS:» 160589, que dice:

"‘CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.’ (se transcribe)

"Luego, las autoridades no sólo tienen que hacer una confronta de las disposiciones en debate con el texto de la Constitución (control difuso), sino también deben efectuar el contraste de esas mismas disposiciones con las normas contenidas en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano (control de convencionalidad), haciendo uso del principio pro persona, esto es, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate.

"Puntualizado lo anterior, es claro que, de conformidad con lo que dispone el nuevo texto del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la S. Regional del Centro I del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa estaba obligada a pronunciarse sobre la inaplicación del artículo 12 del Reglamento para el otorgamiento de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pues respecto de éste debe efectuar tanto el control difuso de su constitucionalidad, como control convencional.

"En efecto, para llevar a cabo ese pronunciamiento, la S. responsable no tenía que declarar la inconstitucionalidad del numeral sujeto a debate, sino que en caso de encontrar que éste contraviene alguno de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución o en alguno de los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, deberá inaplicarlo.

"En consecuencia, como la S. responsable no procedió en esos términos, transgredió el principio de congruencia contenido en el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(1) a que se refiere la quejosa en su demanda de amparo (último párrafo de la foja 16).

"De acuerdo a lo previsto en tal artículo, las sentencias emitidas por la S. se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión que la actora deduzca en su demanda, por lo que en el caso, la omisión de la responsable de atender a lo que se planteó en la demanda implica la transgresión al principio de congruencia que debe haber en las resoluciones que dicta y amerita la concesión del amparo para reparar tal violación.

"Al respecto, es aplicable la jurisprudencia de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 123, Volúmenes 157-162, Tercera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"‘SENTENCIA FISCAL. DEBE COMPRENDER TODOS LOS CONCEPTOS DE NULIDAD. LA OMISIÓN DEL ESTUDIO DE ALGUNO DE ELLOS AMERITA QUE EN EL AMPARO SE OBLIGUE A LA SALA RESPONSABLE A PRONUNCIAR NUEVO FALLO.’ (se transcribe)

"En tal virtud, se impone conceder el amparo que solicita **********, para el efecto de que la S. Regional del Centro I del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, deje insubsistente la sentencia que pronunció el dieciséis de noviembre de dos mil once, en el juicio contencioso administrativo 60811-08-01-6, y en su lugar dicte otra en la que, sin perjuicio de que reitere lo que no fue materia de esta concesión, atienda y dé respuesta al argumento que hizo valer la quejosa en su demanda de nulidad, en lo relativo a que es ilegal el artículo 12 del Reglamento para el otorgamiento de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio, porque limita y restringe un derecho otorgado por ley, violando los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica de los reglamentos, y una vez hecho lo anterior, resuelva como legalmente proceda."

CUARTO. Determinación de la existencia de la contradicción de criterios. Esta Segunda S. determina que existe la contradicción de tesis denunciada, pues los Tribunales Colegiados involucrados se ocuparon de la misma cuestión jurídica, tomaron en consideración elementos similares y llegaron a conclusiones distintas, con lo que están satisfechos los requisitos para que exista contradicción de criterios.

El propósito para el que fue creada la figura de la contradicción de tesis es salvaguardar la seguridad jurídica ante criterios opuestos y realizar la función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se precisa de la reunión de los siguientes supuestos, para que exista contradicción de tesis:

a. La presencia de dos o más ejecutorias en las que se adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales; y,

b. Que la diferencia de criterios emitidos en esas ejecutorias, se presente en las consideraciones, razonamientos o respectivas interpretaciones jurídicas.

Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno cuyos rubro y datos de identificación se reproducen:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7)

Pues bien, como se advierte de las transcripciones hechas en el considerando anterior, en los casos que analizaron los Tribunales Colegiados de Circuito involucrados se presentan los siguientes hechos comunes:

Un particular promovió demanda de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dentro de los conceptos de nulidad planteó expresamente la inaplicación de un precepto legal, por considerarlo contrario a la Carta Magna (en un caso se impugnó el artículo 151 de la Ley Aduanera y, en el otro, el artículo 12 del Reglamento de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado).

Al resolver, el tribunal administrativo omitió el estudio del planteamiento expreso de inaplicación de la ley (en un caso fue una omisión formal y, en el otro, argumentó que no era competente para conocer de "inconstitucionalidad de leyes"). Declaró la validez del acto impugnado en nulidad.

En contra de esa sentencia se promovió juicio de amparo directo, en el que el quejoso adujo, en sus conceptos de violación, la falta de estudio del argumento de inaplicación del precepto impugnado, como una transgresión al mandato contenido en el artículo 16 constitucional.

Al resolver, los Tribunales Colegiados de Circuito consideraron:

El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito

El control de constitucionalidad ya no es limitativo de los órganos del Poder Judicial de la Federación, a través de los medios legalmente establecidos, sino que ahora todas las autoridades del país, incluidas las de carácter jurisdiccional, están facultadas y obligadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, a observar los derechos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales.

La S.F. efectivamente omitió el estudio del concepto de anulación en el que se planteó la inaplicación de un precepto que se consideró contrario a la Constitución.

No obstante lo anterior, al ser este órgano de amparo el encargado por antonomasia de realizar ese análisis constitucional, en aras de la justicia pronta, lo que procede es emprender su estudio, sin necesidad de devolver el expediente a la S. para que ejerza el control difuso de constitucionalidad que también le corresponde.

El Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito

Los Jueces nacionales, tanto federales como del orden común, están facultados para emitir pronunciamiento en respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales. Lo anterior tendrá como limitante que, en los casos que se sometan a su consideración distintos de las vías directas de control previstas en la Norma Fundamental, no podrán hacer declaratoria de inconstitucionalidad de normas generales, sólo podrán inaplicar la norma si consideran que no es conforme a la Constitución Federal o a los tratados internacionales.

La S.F. omitió el estudio del concepto de anulación en el que se planteó la inaplicación de un precepto que se consideró contrario a la Constitución, estudio que no implicaba declarar su inconstitucionalidad, sino su no aplicación.

La decisión de que la S. responsable debe hacer el pronunciamiento que pide la quejosa, otorga a ésta la posibilidad de obtener una solución a su reclamo ante la autoridad del orden común, que es uno de los propósitos del actual artículo 1o. de la Constitución y, en caso de que ésta no le fuera favorable, nada impide que acuda a esta instancia constitucional y efectúe razonamientos tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad del precepto, con lo que se le otorga a la inconforme una posibilidad más de obtener la inaplicación del artículo que estima infringe los preceptos de la Carta Magna.

Como la S.F. omitió el estudio, transgredió el principio de congruencia contenido en el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo que amerita la concesión del amparo para reparar tal violación, a efecto de que se estudie el argumento propuesto por el quejoso.

La anterior relación evidencia que existe la contradicción de criterios denunciada, pues los Tribunales Colegiados analizaron un mismo punto jurídico y, al resolver, sostuvieron posiciones distintas.

El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito consideró que, si bien la S.F. omitió el estudio de un argumento en el que se planteó la inaplicación de una norma, por considerarla contraria a la Constitución, al ser dicho Tribunal Colegiado de Circuito el encargado de realizar ese análisis constitucional, en aras de la justicia pronta, lo que procede es emprender el estudio del tema, sin necesidad de devolver el expediente a la S. para que ejerza el control difuso de constitucionalidad que también le corresponde.

El Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, ante la misma omisión de la S.F. responsable, resolvió que implica una transgresión al principio de congruencia que debe respetarse en las resoluciones y que amerita la concesión del amparo para el efecto de que se estudie el argumento de inaplicación de la ley propuesto por el quejoso, pues de esa manera se hace efectiva la amplia protección que consagra el artículo primero constitucional.

Cabe precisar que en las dos sentencias que se analizan se está de acuerdo en que los tribunales del país, no sólo el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tienen el deber de ejercer un control difuso de constitucionalidad, en lo que difieren es en la forma de reparar la violación que se comete cuando la S.F. omite el análisis de un planteamiento de esa naturaleza expresamente formulado en la demanda de nulidad, pues mientras un tribunal consideró que ningún sentido práctico tiene devolver jurisdicción a la S. responsable; el otro, por el contrario, resolvió que debe concederse el amparo para que se dicte una nueva sentencia en la que la autoridad se ocupe de dar respuesta al concepto cuyo análisis omitió.

Así, la materia de la contradicción de tesis versa sobre la manera de proceder en amparo, cuando el particular plantea en sus conceptos de violación que propuso en la demanda de nulidad un argumento que implica control difuso de constitucionalidad y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa omitió su análisis.

QUINTO. Determinación del criterio que debe prevalecer. Debe regir, con el carácter de jurisprudencia, la tesis sustentada por esta Segunda S., conforme a la cual la omisión de estudio de los conceptos de nulidad que planteen la inaplicación de una norma por ser contraria al Texto Constitucional o convencional en materia de derechos humanos, no amerita que en el amparo se obligue a la S.F. responsable a pronunciar un nuevo fallo en el que se ocupe del análisis de ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad y convencionalidad de normas generales.

Las razones que sustentan esta determinación son las siguientes:

Control difuso de constitucionalidad. El criterio del Tribunal Pleno

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con motivo de la interpretación de la reforma constitucional de diez de junio de dos mil once, estableció, entre otros, el criterio mayoritario relativo a que los Jueces del país están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores, cuando sean contrarias a las contenidas en la Constitución y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

Bajo este esquema, surgió la figura denominada control de convencionalidad ex officio, misma que fue conceptualizada por el Alto Tribunal, al resolver el expediente varios 912/2010, en los términos siguientes:

"CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona. Estos mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los Jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia." (Tesis aislada, Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 535)

"Varios 912/2010. 14 de julio de 2011. Mayoría de siete votos; votaron en contra: S.S.A.A., J.M.P.R. con salvedades y L.M.A.M. con salvedades. Ausente y Ponente: M.B.L.R.. Encargado del engrose: J.R.C.D.. Secretarios: R.M.M.G. y L.P.R.Z.."

Este criterio abrió una nueva forma de control constitucional, al permitir que los juzgadores inapliquen aquellas normas que consideren contrarias a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales: el denominado control difuso.

A partir de la reforma al artículo 1o. de la Constitución Federal, quedó establecido, en la interpretación mayoritaria del Tribunal Pleno, entre otros aspectos fundamentales, que:

Al resolver los asuntos sometidos a su competencia, los Jueces nacionales, de conformidad con lo resuelto en la contradicción de tesis 293/2011,(2) deben inicialmente observar los derechos humanos establecidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, utilizando el método de interpretación establecido en el párrafo segundo del artículo 1o. constitucional. En el entendido de que ante la existencia de antinomias entre la Constitución Federal y los tratados internacionales, debe estarse a lo previsto en nuestra Constitución, tal como lo determina el primer párrafo de su artículo primero.

Todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar, no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución, sino también por los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales firmados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate (lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona), pero respetando, en todo caso, las limitaciones y las restricciones a los derechos humanos establecidas exclusivamente en la Constitución.

Si bien, los Jueces ordinarios no pueden hacer una declaración general sobre invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Carta Magna), sí pueden dejar de aplicar estas normas inferiores, dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados internacionales en esta materia.

Así, el control de constitucionalidad que antes se concentraba en los órganos del Poder Judicial de la Federación, ahora -con sus marcadas diferencias- se hace extensivo y obliga a todas las autoridades jurisdiccionales del país, a fin de que verifiquen si las leyes inferiores a la Constitución y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos respetan, protegen y garantizan las prerrogativas de las personas.

Al respecto, se emitió la siguiente tesis «P. LXIX/2011 (9a.)»:

"PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. La posibilidad de inaplicación de leyes por los Jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los Jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los Jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los Jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte." (Pleno. Varios 912/2010. 14 de julio de 2011. Mayoría de siete votos; votaron en contra: S.S.A.A., J.M.P.R. con salvedades y L.M.A.M. con salvedades. Ausente y Ponente: M.B.L.R.. Encargado del engrose: J.R.C.D.. Secretarios: R.M.M.G. y L.P.R.Z.)

El control de la constitucionalidad y convencionalidad de normas generales por vía de acción está depositado en exclusiva en los órganos del Poder Judicial de la Federación, quienes deciden en forma terminal y definitiva si una disposición es o no contraria a la Constitución Federal y a los tratados internacionales sobre derechos humanos; ya sea porque así lo declaren con efectos permanentes en amparo indirecto, o bien, tratándose de la vía directa, ordenando solamente su inaplicación al caso concreto; todo ello mediante el análisis exhaustivo de los argumentos que propongan los quejosos en su demanda, o en los casos en que así proceda, en suplencia de la queja.

El control difuso que ejercen los tribunales administrativos

El control difuso que realizan las demás autoridades del país, en el ámbito de su competencia, tal como lo determinó el Tribunal Pleno, se ejerce de manera oficiosa, sí y solo sí, encuentran mérito para ello, escudándose en el imperio del cual están investidos para juzgar conforme a la Constitución.

El control ordinario que ejercen estas autoridades en su labor cotidiana, es decir, su competencia específica, se constriñe a dilucidar un conflicto en materia de legalidad, con base en los hechos, argumentaciones jurídicas, pruebas y alegatos propuestos por las partes, dando cumplimiento a los derechos fundamentales de audiencia, legalidad, debido proceso y acceso a la justicia. Es aquí, donde el juzgador ordinario, al aplicar la norma, puede realizar de oficio un contraste entre su contenido y los derechos humanos que reconoce el orden jurídico nacional (es decir, llevar a cabo un control difuso) en ejercicio de una competencia genérica. Esta reflexión que realiza el J. común no forma parte de la disputa entre actor y demandado, es decir, no forma parte de la litis; el control de constitucionalidad y convencionalidad difuso nace de la obligación derivada del criterio interpretativo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realizó sobre el contenido y alcances del artículo 1o. de la Carta Magna.

Esto es así, porque los mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, deben entenderse en armonía con el diverso 133 del mismo cuerpo normativo, para determinar el marco dentro del cual debe realizarse tal cometido, el que resulta esencialmente distinto al control concentrado que tradicionalmente opera en nuestro sistema jurídico, y explica que en las vías indirectas de control, la pretensión o litis no puede consistir en aspectos de constitucionalidad, pues ello sería tanto como equiparar los procedimientos ordinarios que buscan impartir justicia entre los contendientes, a los diversos que fueron creados por el Poder Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución con el propósito fundamental de resguardar el principio de supremacía constitucional.

La diferencia toral entre ambos medios de control (concentrado y difuso) estriba, esencialmente, en que en el juicio de amparo es decisión del quejoso que el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley forme parte de la litis, al plantearlo expresamente en su demanda; en el control difuso, en cambio, tal tema no integra la litis que, según se explicó en párrafos anteriores, se limita a la materia de legalidad, pero por razón de su función, por decisión propia y prescindiendo de todo argumento de las partes, el J. ordinario puede desaplicar la norma que a su criterio no resulte acorde con la Constitución o con los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

El control difuso que realizan los Jueces ordinarios, en el ámbito de sus competencias, constituye una herramienta más en su importante labor de decir el derecho conforme a la Ley Suprema. Esta facultad se ha entendido en el sentido de que el órgano judicial puede ejercerla ex officio, es decir, por razón de su oficio jurisdiccional y sin que medie petición alguna de parte.

Sin embargo, es factible que en el juicio de nulidad el actor formule argumentos en los que solicite al juzgador que ejerza control difuso respecto de una norma determinada.

En ese caso, al existir un argumento de nulidad expreso, pueden suceder dos posibilidades: una, que el órgano jurisdiccional opine de manera coincidente con el actor y considere que ha lugar a inaplicar la norma y, otra, que no coincida con lo solicitado.

En este último supuesto, si el tribunal considera que la norma no es contraria a la Constitución o a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, bastará con que mencione en una frase expresa que no advirtió que la norma fuese violatoria de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias; sin que sea necesario que desarrolle toda una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, pues la norma no le generó convicción que pusiera en entredicho la presunción de constitucionalidad de que gozan todas las normas jurídicas de nuestro sistema.

Esto es, no puede imponerse al tribunal contencioso la obligación de contestar de fondo los argumentos de inconstitucionalidad o inconvencionalidad que le hagan valer en la demanda, ya que tal proceder implicaría que la vía se equipare al control concentrado, desvirtuándose, con ello, la distinción entre los dos modelos de control que -como antes se explicó- están perfectamente diferenciados en nuestro sistema.

No debe perderse de vista en este análisis que, a diferencia del juicio de amparo, que es un medio de control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad, en el juicio ordinario, las partes no gozan de la titularidad de la acción para demandar la inconstitucionalidad de normas; en el ejercicio del control difuso, es al propio juzgador, en la vía ordinaria, a quien le compete en exclusiva emitir, en su caso, un juicio de inaplicación de una determinada disposición legal, cuando advierta que para poder decidir con respeto a la Constitución Federal, tiene que dejar de observar aquélla.

Consecuentemente, si bien esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que, de acuerdo con el artículo 1o., en relación con el 133 constitucionales, existe en nuestro sistema el control difuso, a través del cual cualquier órgano jurisdiccional puede inaplicar una ley para hacer respetar los derechos humanos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales celebrados por México; no debe perderse de vista que en nuestro país prevalece un control concentrado, pues la propia Constitución Federal establece procedimientos de control constitucional directo, como son: el juicio de amparo, la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional, en los que, vía impugnación de normas, pueden plantearse temas de violación a derechos humanos, acerca de los cuales, el Poder Judicial Federal debe realizar un pronunciamiento expreso.

Esto quiere decir que cuando se trata de procedimientos de control centralizado, el tema de inconstitucionalidad o de inconvencionalidad de leyes forma parte de la litis, por petición expresa del promovente, y el J. Federal está obligado a pronunciarse de forma directa sobre el mismo, pero cuando se refiere al ejercicio del control difuso, si bien se autoriza a las autoridades jurisdiccionales a realizar un análisis de constitucionalidad o de convencionalidad de normas, tal estudio es ajeno a la litis ordinaria, por lo que, en el caso de considerar que la ley no es contraria a la Constitución ni a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, no puede exigirse al juzgador que desarrolle toda una justificación en ese sentido, pues esto equivale a convertir el control difuso en control concentrado de constitucionalidad; y sólo en los casos en que, motu proprio, considere la necesidad de inaplicar una norma de jerarquía inferior, podrá hacerlo.

Como lo sostuvo el Tribunal Pleno, la posibilidad de inaplicación de leyes por los Jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción, al permitir hacer el contraste previo a su aplicación; por ello, el ejercicio del control difuso en el caso de que el órgano jurisdiccional considere que no existe mérito para inaplicar la ley no implica que los juzgadores desarrollen en su sentencia el estudio de la constitucionalidad de las normas que revisen, pues para cumplir con el principio de exhaustividad basta con que el concepto de nulidad sea declarado inatendible o inoperante.

Forma de proceder en amparo

Cuando se impugna en juicio de amparo directo la sentencia emitida por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y se argumenta, como concepto de violación, que el tribunal responsable dejó de analizar (por omisión absoluta o porque expresó razones para no hacerlo) el concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso respecto de determinada norma, tal planteamiento es ineficaz, pues aun cuando sea cierto que la S. responsable cometió la omisión, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio de manera directa al emitir sentencia.

Lo anterior, si en opinión del J. de amparo existe mérito para inaplicar el artículo que se acusó de inconstitucional o inconvencional ante la autoridad responsable, en uso de las amplias facultades con que también cuenta para ejercer control difuso puede hacerlo directamente, en aras de la justicia pronta, sin que sea necesario ordenar la devolución de los autos al tribunal administrativo.

Es así que en el juicio de amparo deben calificarse de ineficaces los conceptos de violación en los que se alegue la falta de ejercicio del control difuso de la autoridad responsable, que se tradujo en la omisión de análisis de fondo de la presunta inconstitucionalidad o inconvencionalidad de normas generales aplicadas en el acto cuya nulidad se hubiese demandado.

Máxime que al pedir amparo el particular puede reiterar los mismos argumentos con los que pretendió gestionar el ejercicio de control difuso ante la S. responsable, con el beneficio adicional de que podrá proponer algunos otros conceptos que demuestren la contravención a la Constitución Federal o a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, en que a su juicio incurran las normas aplicadas en el procedimiento contencioso administrativo, o en la sentencia con la que éste culmine, cuestiones que, por razones cronológicas, no estaría en condiciones de plasmar desde el escrito que originó el juicio natural.

Por todo ello, la tesis jurisprudencial que debe prevalecer es la siguiente:

Si bien es cierto que, acorde con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades jurisdiccionales ordinarias, para hacer respetar los derechos humanos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, pueden inaplicar leyes secundarias, lo que constituye un control difuso de su constitucionalidad y convencionalidad, también lo es que subsiste el control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, cuya competencia corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambos medios de control (concentrado y difuso), estriba en que, en el primero, la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de su ejercicio es precisamente el análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, por tanto, la controversia consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes; en cambio, en el segundo (control difuso) el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no integra la litis, pues ésta se limita a la materia de legalidad y, por ello, el juzgador por razón de su función, prescindiendo de todo argumento de las partes, puede desaplicar la norma. Ahora bien, en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tribunal puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica. Así, si en el juicio de amparo se aduce la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando sea cierto que la S. responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Si, además, en la demanda de amparo se aduce como concepto de violación la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto en el sistema concentrado.

Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., J.F.F.G.S., S.A.V.H., A.P.D. y Ministro presidente L.M.A.M.. Fue ponente la señora M.M.B.L.R..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis aislada P. LXIX/2011 (9a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 552.

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1. "Artículo 50. Las sentencias del tribunal se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios.

"Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia de la S. deberá examinar primero aquellos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento, la misma deberá señalar en que forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución.

"Las S. podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación.

"Tratándose de las sentencias que resuelvan sobre la legalidad de la resolución dictada en un recurso administrativo, si se cuenta con elementos suficientes para ello, el tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda.

"En el caso de sentencias en que se condene a la autoridad a la restitución de un derecho subjetivo violado o a la devolución de una cantidad, el tribunal deberá previamente constatar el derecho que tiene el particular, además de la ilegalidad de la resolución impugnada.

"Hecha excepción de lo dispuesto en fracción XIII, apartado B, del artículo 123 constitucional, respecto de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, que hubiesen promovido el juicio o medio de defensa en el que la autoridad jurisdiccional resuelva que la separación, remoción, baja, cese, destitución o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada; casos en los que la autoridad demandada sólo estará obligada a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda la reincorporación al servicio."

2. Contradicción de tesis entre los criterios sostenidos por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito y el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, resuelta en sesión del Tribunal Pleno, de fecha tres de septiembre de dos mil trece (engrose pendiente de publicar).

Esta ejecutoria se publicó el viernes 11 de abril de 2014 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.