Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Número de registro41410
Fecha31 Mayo 2014
Fecha de publicación31 Mayo 2014
Número de resolución44/2012
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 6, Mayo de 2014, Tomo I, 423
EmisorPleno

En sesión de diecisiete de octubre de dos mil trece, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el presente asunto, en el sentido de reconocer la validez del artículo 51, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal,(1) por considerar que la exigencia del interés jurídico para acceder al juicio contencioso administrativo en determinados supuestos no restringe el derecho de acceso a la justicia, el debido proceso ni el principio de progresividad, previstos en los artículos 1o., 14 y 17 constitucionales, así como en el 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.


Presento este voto particular para exponer las razones por las que considero que debió declararse la invalidez del precepto impugnado.


I. Consideraciones del fallo mayoritario


El artículo 51, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal prevé que para acudir al juicio, en los casos en que el actor pretenda obtener sentencia que le permita realizar actividades reguladas, deberá acreditar su interés jurídico mediante la correspondiente concesión, licencia, permiso, autorización o aviso.


La mayoría de los Ministros estimó que la referida exigencia de acreditar un interés jurídico para la procedencia del juicio cuando el actor pretenda obtener sentencia que le permita realizar actividades reguladas, no constituye un formalismo u obstáculo al derecho de acceso a la justicia, pues responde a la necesidad de establecer mecanismos que permitan corroborar que quienes reclamen el respeto de un derecho objetivo eficazmente sean titulares del mismo.


Se consideró que, en esos supuestos, resulta razonable la exigencia del interés jurídico, pues lo contrario implicaría aceptar que, aun tratándose de la defensa de derechos relacionados con actividades reguladas, podría acudirse a juicio, aun cuando se carezca del derecho cuya defensa se pretende.


Al respecto, el fallo mayoritario hace la aclaración de que dicha norma únicamente aplica cuando se pretende defender un derecho reconocido y no cuando la razón de ser del juicio implica la pretensión de ese reconocimiento; de manera que, en tales casos, no será necesario exhibir la concesión, licencia, autorización o permiso correspondiente.


Por otro lado, se estimó que la norma combatida no contraviene los derechos humanos al debido proceso y a la audiencia, pues el tribunal conserva el deber de pronunciarse sobre el derecho subjetivo del actor a partir de los datos y pruebas que éste allegue al juicio, que sean suficientes para acreditar que cuenta con el derecho para que se le otorgue lo pedido en la instancia de origen, en aquellos casos en que pretende obtener sentencia que le permita realizar actividades reguladas por la ley, para cuyo ejercicio sea necesario contar con autorización.


Por lo que se refiere al principio de progresividad, previsto en el artículo 1o. constitucional, se consideró que la norma impugnada no era contraria a dicho principio, en tanto que la reincorporación de la exigencia del interés jurídico fue resultado de un proceso legislativo en el que se valoró la importancia de normar relaciones jurídicas que lo requieren.


Por último, respecto de la violación aducida al artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se consideró que de la lectura del artículo convencional se advierte que no establece derechos más amplios que los previstos en la Ley Fundamental, por lo que si el artículo impugnado no vulnera los artículos 14 y 17 constitucionales, tampoco vulnera el artículo 8.1 de la convención.


En tales condiciones, la mayoría concluyó que la exigencia de contar con interés jurídico no constituye una restricción inconstitucional o inconvencional injustificada de acceso a la justicia y, en consecuencia, se reconoció la validez del artículo 51, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.


II. Motivos del disenso


A mi parecer, la norma impugnada transgrede el derecho de acceso a la justicia por desatender la prohibición constitucional de regresividad en su protección. Las razones que sustentan mi postura son las siguientes:


1. Principios de progresividad y no regresividad: fuentes y contenido.


El principio de progresividad y la prohibición concomitante de regresividad están consagrados en el artículo 1o. constitucional, el cual establece que "todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad."


Asimismo, el principio de progresividad y la prohibición de regresividad se encuentran consagrados en los artículos 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(2) y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(3)


El mandato de progresividad, en tanto supone el avance progresivo en la protección a los derechos fundamentales, implica que, una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador se ve restringida; de suerte que todo retroceso frente al nivel de protección previamente alcanzado resulta constitucionalmente problemático.


Con todo, la prohibición de retroceder no puede ser absoluta, sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie; lo que implica que el retroceso debe presumirse, en principio, inconstitucional, pero puede ser justificable en casos que superen un control judicial severo. Esto es, para que pueda ser constitucional la disminución en la protección de un derecho fundamental, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario el paso regresivo.


Por ello, en tales casos, corresponde al Estado demostrar con datos suficientes y pertinentes la necesidad de la medida.


2. Aplicabilidad del principio de no regresividad a todos los derechos fundamentales y, en particular, al derecho de acceso a la justicia.


Tradicionalmente, se ha relacionado al principio de progresividad con el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, pues se entiende que tal principio no podría ser aplicable a los derechos civiles y políticos, en tanto que, a diferencia de aquéllos, éstos deben realizarse de una sola vez.


Sin embargo, nuestra Constitución no limita el principio de progresividad a los derechos económicos, sociales y culturales, por lo que debe entenderse que aplica por igual a todos los derechos fundamentales. Lo anterior es posible, porque siempre habrá una base mínima que deba atenderse, pero sobre ella el legislador debe avanzar en su fortalecimiento. En la medida en que los derechos fundamentales no son absolutos y pueden ser objeto de restricciones, el principio de progresividad se orienta a que tales restricciones tiendan a ser cada vez menores.


En particular, debe decirse que el principio de progresividad es plenamente aplicable al derecho de acceso a la justicia, en su carácter de derecho fundamental -y no de mera garantía, como se le caracterizó durante las discusiones del asunto-.


Este derecho se encuentra reconocido en los artículos 14 y 17 constitucionales,(4) así como en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(5)


Esta Corte ha establecido que el contenido de este derecho consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y de promover la actividad jurisdiccional ante tribunales competentes e imparciales, a fin de que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, se obtenga una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas.(6) Asimismo, se ha señalado que dicho derecho se encuentra integrado por diversos principios, como son el de justicia pronta, completa, imparcial y gratuita,(7) y que el acceso a los tribunales no puede supeditarse a condición alguna que resulte innecesaria, excesiva y carente de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador, pues ello constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales.(8)


La Corte Interamericana de Derechos Humanos también ha delimitado el contenido del derecho de acceso a la justicia, al pronunciarse en torno al artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Entre otros aspectos, ha señalado que dicho precepto debe entenderse como el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos;(9) que el plazo razonable al que se refiere dicho precepto debe apreciarse en relación con la duración de todo el procedimiento hasta que se dicte la sentencia definitiva;(10) que los Jueces deben evitar dilaciones y entorpecimientos indebidos que impidan la debida protección judicial de los derechos humanos,(11) y que constituye un derecho humano obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas.(12)


El derecho de acceso a la justicia es un mandato esencial que hace posible la protección del resto de los derechos humanos y, por ello, no puede entenderse como una garantía meramente adjetiva, sino que debe ser entendido como un derecho humano en sí mismo, pues se erige en el instrumento que hace justiciables al resto de los derechos.


En consecuencia, dado su carácter instrumental para la protección de todos los otros derechos, le resulta aplicable el principio de progresividad; de modo que existe una obligación del Estado de ampliar progresivamente y hasta el máximo posible, el acceso de las personas a la jurisdicción.


3. Violación del artículo 51 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal al principio de no regresividad.


Tal como lo señala el fallo mayoritario, la regulación del interés para acudir al juicio contencioso administrativo en el Distrito Federal ha tenido diversas etapas, pero desde el año de dos mil nueve se había llegado al punto en el que únicamente se exigía un interés legítimo para acudir al juicio en todos los casos.


Por ello, para restringir el acceso a este juicio -aun en ciertos casos-, con la correlativa disminución en la protección que ello supone, es indispensable que la norma supere un test estricto de proporcionalidad, es decir, que se trate de una medida que persigue un fin constitucionalmente legítimo, que el legislador haya valorado otras medidas posibles para alcanzar ese fin y que la elegida sea la menos regresiva, además de que no resulte excesiva.


En el caso que nos ocupa, del proceso legislativo parece advertirse que la finalidad de introducir el interés legítimo en ciertos casos fue reducir la carga de trabajo del Tribunal de lo Contencioso, en tanto señala que "es de tomarse en cuenta la innegable y creciente cantidad de particulares, expuestos y dispuestos a controvertir disposiciones y/o actos de las derivadas autoridades locales, por lo que es de suma importancia tener un control y tomar medidas de depuración necesaria ante posibles lagunas y diferencias de carácter de personalidad ante un juicio contencioso y así lograr una procuración de justicia eficaz y respetable."(13)


Aunque la disminución de las cargas de trabajo en aras de una procuración de justicia más eficaz es una finalidad constitucionalmente válida, la restricción del acceso al juicio contencioso para alcanzarla no supera un test estricto de proporcionalidad, pues del proceso legislativo se advierte que el legislador no justificó debidamente la dimensión del problema, ni las medidas menos regresivas que pudieran atenuarlo.


Ciertamente, podemos pensar en un buen número de razones para exigir la acreditación de un interés jurídico en los casos a que se refiere el precepto impugnado. De hecho, durante la discusión del asunto, se formularon varias. Sin embargo, tratándose del test estricto de proporcionalidad que se requiere por el retroceso que supone limitar el acceso a un juicio, el Juez constitucional no puede variar los argumentos que da el legislador para justificar la medida.


Así, aunque analizada en abstracto, la medida pueda parecer razonable, en tanto existe una conexión lógica entre el tipo de interés requerido y la pretensión a la que se vincula; a la luz del principio de progresividad ya no supera el test estricto requerido para que una medida regresiva pueda ser constitucional.


Por tales razones, se estima que debió declararse la invalidez del artículo 51, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.








________________

1. "Artículo 51. Sólo podrán intervenir en el juicio las personas que tengan interés legítimo en el mismo.

"En los casos en que el actor pretenda obtener sentencia que le permita realizar actividades reguladas, deberá acreditar su interés jurídico mediante la correspondiente concesión, licencia, permiso, autorización o aviso."


2. "Artículo 2

"1. Cada uno de los Estados partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos."


3. "Artículo 26. Desarrollo progresivo

"Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados."


4. "Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."

"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. ..."


5. "Artículo 8. Garantías judiciales

"1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un J. o tribunal competente independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter."


6. "JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL." (Jurisprudencia P./J. 113/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., septiembre 2001, página 5)


7. "ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES." (Jurisprudencia 2a./J. 192/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, Tomo XXVI, octubre 2007, página 209)


8. "GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES." (Jurisprudencia 1a./J. 42/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXV, abril 2007, página 124)


9. Opinión consultiva OC-9/87 (Garantías Judiciales en estados de emergencia), del 6 de octubre de 1987, párrafo 27.


10. Caso Salvador Chiriboga vs Ecuador, Sentencia de 6 de mayo de 2008, Excepción preliminar y fondo, párrafo 56.


11. Caso S.G. y otros vs Honduras, Sentencia del 21 de septiembre de 2006, párrafo 151.


12. Caso B.R. y otros vs Panamá, Sentencia del 2 de febrero de 2001, Fondo, reparaciones y costas, párrafo 127.


13. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, sometida a consideración del Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en sesión de doce de abril de dos mil doce.


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