Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
Número de registro41335
Fecha31 Marzo 2014
Fecha de publicación31 Marzo 2014
Número de resolución18/2013
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Marzo de 2014, Tomo I, 289
EmisorPleno

Postura esencial del voto. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal dos mil trece? Considero que se trata de una norma general, por lo que no procede el sobreseimiento ante el desistimiento de la demanda de controversia constitucional en la que reclama su invalidez.


I.S.d.P. y consideraciones de la sentencia de mayoría


El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió, en la sesión de cinco de diciembre de dos mil trece, las consecuencias jurídicas del desistimiento presentado y ratificado por el representante del Tribunal Electoral del Distrito Federal en esta controversia constitucional, en la que se solicitó la invalidez de la modificación y reducción al Presupuesto de Egresos para el Distrito Federal para el ejercicio fiscal dos mil trece, en la parte que corresponde a dicho órgano de gobierno local.


La definición de tales consecuencias jurídicas implicó retomar un debate que se ha mantenido vigente desde hace varios años: definir si los decretos presupuestales tienen la naturaleza jurídica de acto o de norma general. La importancia de dicha determinación radica en que, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el sobreseimiento sólo es procedente cuando la parte actora se desista expresamente de aquellas controversias constitucionales en las que se impugne la invalidez de actos, sin que pueda tomarse dicha decisión cuando se impugnen normas generales.(1)


Después de una exposición de los puntos de vista de cada uno de los Ministros que conformamos el Pleno, se determinó, por mayoría de seis votos, que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal dos mil trece es un acto materialmente administrativo, se declaró procedente el desistimiento del representante del órgano actor y consecuentemente, se sobreseyó en la presente controversia constitucional, de conformidad con la fracción I del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(2)


II. Opinión


No comparto el sentido de la resolución adoptada por la mayoría del Tribunal Pleno, por lo que a continuación expongo mi punto de vista sobre la naturaleza general de las disposiciones presupuestales, mismo que he sostenido desde la discusión del recurso de reclamación 371/2004-PL, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 109/2004, promovida por el representante del Poder Ejecutivo Federal en contra del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil cinco.(3)


Superación de concepciones teóricas añejas


Me parece que respecto de la discusión sobre la naturaleza del presupuesto hay que superar el problema de la aplicación de la vieja tesis postulada por la doctrina alemana del siglo XIX (específicamente P.L., tanto en su obra Derecho Presupuestario como en el tomo II de la obra Derecho del Imperio Alemán). La tesis sostiene que el presupuesto no es un acto materialmente legislativo sino un acto materialmente administrativo, independientemente del órgano que lo emita.


La anterior consideración deriva de la concepción sobre la naturaleza de las normas jurídicas, fundándose en el argumento de que una disposición no es una norma jurídica en sentido estricto cuando no afecta de manera directa a los particulares. En este sentido, la calificación de norma jurídica, independientemente de sus características de generalidad y abstracción, se hace depender de si la misma tiene como destinatarios directos a los particulares, lo que le atribuye efectos ad extra, mientras que si la norma sólo se refiere a actuaciones internas de la administración pública, solamente tendría efectos ad intra.


La teoría referida se elaboró para sostener una posición política del ejecutivo históricamente contingente, derivada de la supervivencia del principio monárquico, en particular la situación presupuestal prusiana en relación con la duración y estructura del servicio militar que comenzó con el presupuesto de 1862. En este sentido, la teoría elaborada en el siglo XIX sirvió para sostener que el presupuesto era un acto que finalmente le correspondía al Poder Ejecutivo por no ser un acto materialmente legislativo y tener sólo efectos hacia el interior de la administración, circunstancia que nada tiene que ver con su carácter de norma general.


La teoría funciona, por tanto, para distinguir los espacios competenciales entre el Ejecutivo y el Legislativo en un contexto de restauración monárquica en donde las instituciones legislativa y ejecutiva se encontraban en una posición completamente horizontal y no jerárquica, lo cual explica a su vez la creación originaria del principio de reserva de ley, que incluía todo aquello que afectara de manera directa al ciudadano, en particular su libertad y propiedad.


Hay que hacer énfasis en que la situación histórica que dio origen a la doctrina no fue una en la que se sostuviera la defensa de los derechos del ciudadano y la delimitación del poder, sino que se dio en un momento eminentemente previo a la democracia en la cual se buscaba resguardar ciertas prerrogativas regias frente a la representación popular. Qué mayor prerrogativa que la presupuestaria al no ser ésta de la competencia "natural y originaria" del parlamento y tener como destinatarios únicos a los órganos de la administración.


Además, independientemente de consideraciones políticas, la teoría no es sostenible en sus propios términos. Esto es así ya que la distinción entre actos puramente ad intra y ad extra para la definición de la existencia de una norma jurídica en sentido estricto no corresponde con la realidad actual, en vista de los desarrollos de la teoría de las normas, particularmente la desarrollada en el periodo entreguerras y después de la segunda guerra mundial.


Efectivamente, a partir del reconocimiento y análisis de los distintos tipos de normas que contiene un ordenamiento jurídico y la necesidad de que todas estas normas se encuentren relacionadas para formar una unidad, la distinción entre normas genuinamente jurídicas y las que no lo son resulta superflua, además de que hace explícito el fundamento ideológico que se encontraba detrás de esta distinción.


Por otro lado, he sostenido que el análisis puramente individualizado de los artículos con la intención de determinar si su contenido es general o particularizado confundiría el enunciado normativo con la norma resultante de la individualización de una combinación de artículos del cuerpo normativo base. En otras palabras, la norma jurídica se compone de varios preceptos contenidos en un código y sólo en casos excepcionales podríamos encontrar una coincidencia entre la norma y el enunciado normativo establecido en un texto específico.


En algunos casos la norma ni siquiera se configura de forma completa en un mismo nivel normativo, esto es así cuando la norma superior, cualquiera que sea su naturaleza, delega o remite a una norma inferior para completar los elementos necesarios para su aplicación. Esto es característico de normas de naturaleza administrativa en las cuales no podemos definir su sentido ni su naturaleza si no hacemos un análisis sistemático integrando tanto el nivel legal como el reglamentario, incluso algunas normas administrativas generales más particularizadas.


Respecto de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos para el Distrito Federal


Para abordar este tema, es indispensable precisar que conforme a lo dispuesto en la fracción I del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en aquellas controversias constitucionales en las que la parte actora se desista de la demanda procederá el sobreseimiento sólo cuando se hayan impugnado actos, sin que en ningún caso pueda tomarse esa decisión cuando se impugnen normas generales. En consecuencia, la determinación de si es procedente o no sobreseer en aquellas controversias constitucionales en las que se presente el desistimiento debidamente ratificado del actor se encuentra delimitada por la naturaleza jurídica de lo impugnado.


Al respecto, el concepto formal de las normas generales puede ser interpretado de manera sistemática y llegar a incluir normas que no sean formalmente leyes, pero no a la inversa, mediante un estudio material y aislado de sus contenidos para cerrar la procedencia del análisis de constitucionalidad en los casos en los que pareciera que el contenido particular no cumple con los requisitos materiales del concepto, esto generaría un espacio no reclamable que claramente iría en contra de la finalidad de la figura de control de la constitucionalidad, que es mantener el orden constitucional, independientemente de la voluntad de las partes.


En el caso de un presupuesto de egresos, la mayoría de las disposiciones que contiene se refieren a normas cuyo destinatario no es directamente el particular, sino que son normas de designación del gasto público destinadas a órganos del Estado. La evaluación de la generalidad de este tipo de normas no debe hacerse de la misma manera que la de las normas dirigidas a los gobernados, ya que lo que pudiera parecer una autorización análoga con un permiso administrativo, resulta en disposiciones cuyo efecto es general frente a la población o los individuos que se encuentran dentro de un cierto ámbito territorial específico.


Trasladando esas ideas al caso que nos ocupa, los artículos impugnados en esta vía se encuentran contenidos en un ordenamiento que debe considerarse una norma general en sentido formal, por lo que se ajusta de manera precisa al supuesto de excepción del sobreseimiento por desistimiento previsto en esta vía de control. Asimismo, del examen integral de su contenido, se debió concluir que, además de su naturaleza de normas generales desde el punto de vista formal, los artículos cuya invalidez fue reclamada constituyen una norma general desde el punto de vista material y, por tanto, no procede sobreseer en la controversia respecto de dichas normas. Los artículos impugnados, prevén lo siguiente:


"Artículo 11. Las erogaciones previstas para los órganos de gobierno importan la cantidad de 5,966'671,807 pesos y para los órganos autónomos la cantidad de 3,062'531,363 pesos, que se distribuyen como sigue:


Ver distribución de las erogaciones

"Artículo décimo. Dentro de las erogaciones que se establecen en el artículo 11, para los órganos autónomos y de gobierno, están considerados 1,000,000 pesos que serán destinados a los proyectos que se detallan en el anexo VI de este decreto."


Si bien los artículos impugnados establecen los montos destinados a las actividades de los órganos de gobierno y órganos autónomos del Distrito Federal, dicha determinación presupuestaria no es un acto individualizado, ya que no se dirige a una persona en concreto, sino al conjunto de titulares de dichos órganos que forman parte de la organización pública y que serán quienes recibirán y administrarán dichos recursos para ejercer los actos de gobierno de su competencia; no se puede confundir entre una norma individualizada que tiene como destinatario a un individuo en concreto como parte de la hipótesis normativa o de la sanción, con el conjunto de titulares de los órganos del Distrito Federal, quienes detentan un conjunto de facultades para llevar a cabo acciones diversas, dependientes de eventos contingentes que podrán o no actualizarse a lo largo de todo un ejercicio presupuestal.


Cabe señalar que éste ha sido mi criterio consistente desde la resolución del recurso de reclamación 371/2004, derivado del incidente de suspensión en la controversia constitucional 109/2004, en el que el Tribunal Pleno consideró que el Presupuesto de Egresos de la Federación no es una norma general, así como de la acción de inconstitucionalidad 2/2007, en la que se consideró al Presupuesto de Egresos del Estado de Aguascalientes para el ejercicio fiscal dos mil siete como un acto.(4)


D. mismo modo, existe un precedente aprobado por la Primera Sala de este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 18/2010, en sesión de veinte de octubre de dos mil diez, en el que se consideró por unanimidad de cuatro votos que el Presupuesto de Egresos de la Federación es una norma general.


Así entonces, y siendo consistente con mi criterio original, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal dos mil trece debe ser considerado una norma general, ya que establece diversas reglas de operación, aplicación, transparencia y responsabilidad en relación con el ejercicio del gasto y se refiere a las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial Locales.


Además, el hecho de que el presupuesto se rija por el principio de anualidad significa solamente el establecimiento de la terminación de su vigencia de modo general a final del año, y en ningún momento afecta la consideración de la aplicación abstracta y general de sus normas durante su vigencia.


Conforme a lo expuesto, sostengo que si bien el representante del órgano actor en esta controversia constitucional se desistió de la demanda no era posible acordar favorablemente sobre dicho desistimiento, pues se trata de la impugnación de diversas disposiciones presupuestales que deben ser consideradas normas generales, por lo que tampoco era procedente decretar el sobreseimiento, de conformidad con la fracción I del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, sino que se debió entrar al análisis del fondo del asunto.








________________

1. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"I. Cuando la parte actora se desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que en ningún caso pueda hacerlo tratándose de normas generales."


2. Los Ministros: L.R., A.M., P.R., G.O.M., P.D. y presidente S.M. votaron a favor de tales decisiones. Los Ministros: S.C., V.H., F.G.S., Z.L. de L. y el que suscribe votamos en contra.


3. Recurso resuelto el diecisiete de febrero de dos mil cinco por mayoría de siete votos. La decisión de declararlo procedente pero infundado se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros: S.S.A.A., M.B.L.R., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Los Ministros: J.D.R., G.D.G.P., O.S.C. de G.V. y el que suscribe votamos en contra, ya que desde nuestro punto de vista el recurso debió declararse fundado y debió revocarse el auto recurrido pues el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil cinco es una norma de carácter general y, por tanto, no debió concederse la suspensión respecto de él.


4. En el recurso de reclamación la decisión se aprobó por mayoría de 7 votos de los Ministros: A.A., L.R., G.P., O.M., V.H., S.M. y presidente M.A.G.; los Ministros: J.D.R., G.D.G.P., O.S.C. de G.V. y el que suscribe votamos en contra y porque se declarara procedente y fundado el recurso de reclamación y se revocara el auto recurrido. La acción de inconstitucionalidad se falló el siete de agosto de dos mil siete por mayoría de 6 votos de los Ministros: L.R., G.P., A.G., V.H., S.M. y O.M., en el sentido de considerar improcedente la acción de inconstitucionalidad respecto de tres artículos transitorios de la Ley de Ingresos del Estado de Aguascalientes para el ejercicio fiscal de dos mil siete, por no considerarlos normas generales. Votamos en contra los Ministros: A.A., G.P., F.G.S., S.C. y el que suscribe.




Este voto se publicó el viernes 28 de marzo de 2014 a las 10:03 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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