Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano |
| Número de registro | 41260 |
| Fecha | 31 Enero 2014 |
| Fecha de publicación | 31 Enero 2014 |
| Número de resolución | 63/2011 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 2, Enero de 2014, Tomo I, 649 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.S.S.A.A. en la controversia constitucional 63/2011, resuelta por el Tribunal Pleno en la sesión de dieciséis de octubre de dos mil doce.
En la presente controversia constitucional, la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno determinó declarar la validez del Decreto Número 397, mediante el cual la LXI Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de esa entidad federativa, publicado en el Periódico Oficial del Estado el quince abril de dos mil once.
Aun cuando convengo con la decisión alcanzada por votación mayoritaria en este asunto, esto es, con la determinación de que resultan infundados los conceptos de invalidez formulados por el Municipio actor, considero pertinente adicionar algunas razones que explican esa determinación, y que debieron robustecer las conclusiones de la ejecutoria de mérito.
Según lo expresado por el Municipio actor en su demanda, los artículos del decreto impugnado le imponen formas de organización y de participación política distintas a las que tradicionalmente ha ocupado, porque prevén tres figuras de participación ciudadana: el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato, siendo que en éstas se prevé como única forma de participación de la ciudadanía el sufragio libre, directo, secreto y universal, sin que permita ninguna otra modalidad de participación, ni abran la posibilidad de que lo prevea una legislación ordinaria.
Aduce el Municipio actor que cuenta como principal forma de organización y de participación de sus ciudadanos la Asamblea General de Ciudadanos, que implica una forma de participación directa en la toma de decisiones, no sólo en asuntos del ámbito interno del Municipio, sino también en los de orden público, como lo es la elección de sus autoridades, a través de esta instancia y sin la intervención de partidos políticos.
Argumenta el referido Municipio que tiene una forma singular de participación en la vida pública, la cual no fue tomada en cuenta, por lo que, a su juicio, se violan tanto los artículos 1o., 2o., 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, como el Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, del cual se desprende la obligación del Estado de garantizar la forma de organización y participación política de los Municipios indígenas, adoptando las medidas necesarias para salvaguardar las instituciones de esta naturaleza.
Como lo determinó la votación mayoritaria en la presente controversia, los conceptos de invalidez argüidos por la parte promovente resultan infundados, fundamentalmente, porque las materias reformadas por el decreto impugnado no inciden en la afectación directa o indirecta alguna a las atribuciones que le reconoce el ordenamiento constitucional.
En efecto, las instituciones de democracia representativa que implementa la reforma a la Constitución Local de que se trata (plebiscito, referéndum y revocación de mandato), forman parte del ámbito de decisión del Poder Reformador de la Constitución Local, con el propósito de perfeccionar la participación ciudadana directa, sin que las normas introducidas por ese motivo hayan suprimido las bases normativas de organización que la propia Constitución Local establece para los pueblos y comunidades indígenas (reconocidas, como se sostiene en la ejecutoria, en su artículo 16), así como en la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas, vigente en el Estado de Oaxaca.
Adicionalmente, las instituciones constitucionales locales mencionadas están todavía sujetas a una regulación legal, situación que, incluso, impediría hacer una valoración sobre alguna afectación real a competencias municipales en general, y no solamente respecto de aquellas competencias que pudieran tener algún extracto de carácter indígena.
Además de lo anterior, debe decirse que, contrariamente a lo aseverado por el Municipio actor, no se configura una "omisión legislativa", porque la Constitución Federal prevea la participación de los pueblos y comunidades indígenas en el procedimiento para la aprobación de reformas constitucionales locales, pues lo cierto es que el artículo 2o. de la Constitución Federal no extiende sus mandatos a esos extremos, sino sólo a su participación en la elaboración de planes de desarrollo y programas educativos de carácter regional, tal como se desprende de las fracciones II y IX del apartado B de dicho precepto, las cuales, textualmente, disponen lo siguiente:
"B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
"Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
"...
"II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.
"...
"IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen."
Cabe advertir que esas atribuciones constitucionales, relacionadas con actividades de consulta a los pueblos y comunidades indígenas, se hallan materializadas en diversas disposiciones de la Ley de Planeación, de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, así como en la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
Además de lo anterior, en relación con la invocación del artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes, que figura en los conceptos de invalidez de la parte actora, debe decirse que si bien es cierto que el artículo 1o. constitucional dispone que las normas internacionales en materia de derechos humanos son instrumentos que coadyuvan a la interpretación de su alcance, también lo es que ello en ningún momento significa que los tratados del orden internacional adicionen obligaciones específicas a las autoridades, que no se encuentren expresamente previstas por la Constitución Federal y en las leyes que se encuentren acordes con ella.
En ese sentido, la Segunda Sala de este Alto Tribunal emitió la tesis 2a. LXXV/2012, que resulta relevante en este asunto, y que es del contenido literal siguiente:
"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL. LA REFORMA AL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DE 10 DE JUNIO DE 2011, RESPETA ESTE PRINCIPIO.-La reforma al artículo 1o. de la Carta Magna, publicada el 10 de junio de 2011, en modo alguno contraviene el principio de supremacía constitucional consagrado desde 1917 en el artículo 133 del propio ordenamiento, que no ha sufrido reforma desde el 18 de enero de 1934, y en cuyo texto sigue determinando que ‘Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión’, lo cual implica que las leyes y los tratados internacionales se encuentran en un plano jerárquicamente inferior al de la Constitución, pues en el caso de las leyes claramente se establece que ‘de ella emanan’ y en el de los tratados ‘que estén de acuerdo con la misma’. Por otra parte, la reforma de 2011 no modificó los artículos 103, 105 y 107 constitucionales, en la parte en que permiten someter al control constitucional tanto el derecho interno, como los tratados internacionales, a través de la acción de inconstitucionalidad, la controversia constitucional y el juicio de amparo. Además, el propio artículo 1o. reformado dispone que en nuestro país todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, pero categóricamente ordena que las limitaciones y restricciones a su ejercicio sólo pueden establecerse en la Constitución, no en los tratados; disposición que resulta acorde con el principio de supremacía constitucional. Principio que también es reconocido en el ámbito internacional, en el texto del artículo 46 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales, al prever la posibilidad de aducir como vicio en el consentimiento la existencia de una violación manifiesta que afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno." [Décima Época. Registro IUS: 2002065. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIII, Tomo 3, octubre de 2012, materia constitucional, tesis 2a. LXXV/2012 (10a.), página 2038]
En esta tesitura, resulta innecesario analizar si las normas de la Constitución Local reclamadas afectan los intereses de la parte actora, porque, como se vio, la Constitución Federal no impone la obligación de consultar a los pueblos y comunidades indígenas la aprobación de las leyes o cualquiera otra disposición de carácter general, ni pueda considerarse que exista omisión legislativa alguna, que hubiera obligación de subsanar o corregir.
Lo anterior confirma que existen suficientes elementos de juicio para determinar que no existe la afectación directa de la que se duele el Municipio actor y que, por tanto, son infundados los conceptos de invalidez de la demanda, no sólo por las razones que desarrolla la ejecutoria, sino también por las adicionales expresadas en este voto que se formula.
Este voto se publicó el viernes 24 de enero de 2014 a las 13:21 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
