Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

En la presente controversia constitucional, ***********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********, en su calidad de integrantes del C.M. del Gobierno Comunal y representantes del Municipio de C. -perteneciente al Estado de Michoacán-, demandaron la invalidez de la reforma(2) de la Constitución del Estado Libre y Soberano de esa entidad federativa, publicada el 16 de marzo de 2012,(3) que comprende diversas modificaciones a la Constitución Local de esa entidad federativa, entre las que se encuentran:

1. El reconocimiento de que el Estado de Michoacán tiene una composición multicultural, pluriétnica y multilingüe sustentada en sus pueblos y comunidades indígenas.

2. El reconocimiento de la existencia de pueblos indígenas originarios, P'urhépecha o P., N., Hñahñú u O., J. o M., Matlatzinca o Pirinda.

3. La definición de comunidades indígenas como aquellas que se autodeterminan como pertenecientes a un pueblo indígena.

4. El derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, entre otros.

5. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas como personas morales, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

6. El establecimiento como auxiliares de los órganos encargados de impartir justicia a los auxiliares de vigilancia comunitaria en los distritos con presencia de comunidades indígenas, así como a los traductores intérpretes en lenguas y cultura indígena, y los demás a quienes las leyes confieran ese carácter.

7. La regulación de que se procurará que los agentes del Ministerio Público, Jueces y defensores públicos posean conocimientos en cuestiones indígenas.

8. Establecimiento de mecanismos para la instauración de la defensoría indígena, mediante un sistema interdisciplinario de traductores intérpretes en cuestiones indígenas, así como para la institución de órganos colegiados de autoridades representantes de comunidades indígenas para garantizar la participación y pleno respeto a su autonomía y personalidad jurídica.

9. La regulación de una educación intercultural, indígena, multilingüe y multicultural en todos los niveles en las regiones con presencia de pueblos y comunidades indígenas que evite toda forma de discriminación.

En su concepto de invalidez plantearon, medularmente, que al ser el primer Municipio con una estructura distinta a la establecida en el artículo 115 del Texto Fundamental, la reforma constitucional mencionada violó su derecho a ser consultados, en términos de los artículos 2o. de la Constitución Federal, 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes, así como los artículos 18 y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Al respecto, el Pleno concluyó, por mayoría de nueve votos, que la controversia constitucional era procedente y, por mayoría de diez votos, que resultaba fundada. Por ende, se declaró la invalidez de las normas generales impugnadas por el Municipio actor, con efectos relativos entre las partes en conflicto.

En la resolución se argumentó lo siguiente (cito los aspectos, a mi juicio, más relevantes para efectos de este voto particular):

• En el considerando relativo a la legitimación activa, se sostuvo que si bien "los Municipios carecen de interés legítimo para alegar una violación al artículo 2o. de la Constitución Federal, porque las controversias constitucionales no fueron instituidas para defender los derechos de los pueblos o comunidades indígenas que se encuentran geográficamente dentro de su circunscripción territorial, esta regla no cobra aplicación cuando la parte actora demuestre que su Ayuntamiento fue electo y legalmente reconocido mediante el sistema de usos y costumbres, y alegue, además, que los actos reclamados, presuntamente, atentan contra ese modo de designación, la eficacia de su continuidad o la forma de su desempeño, toda vez que dicha disposición constitucional preserva, entre otros aspectos, el derecho de los pueblos indígenas a elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, por lo que una vez que este tipo de Municipios cuentan con autoridades legalmente constituidas conforme a sus prácticas comunitarias, tales autoridades están en aptitud legal de demandar, en vía de controversia constitucional, que no se afecten las facultades que rigen su funcionamiento, pues este medio de control está previsto precisamente para proteger la regularidad del ejercicio de las atribuciones que la Constitución Federal confiere a los Municipios y a otros órganos del Estado." (páginas 43 y 44 de la resolución). Lo anterior se sustentó en la jurisprudencia P./J. 83/2011 (9a.), de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA CONTRA DISPOSICIONES GENERALES QUE CONSIDEREN VIOLATORIAS DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS QUE HABITEN EN SU TERRITORIO, SI NO GUARDAN RELACIÓN CON LA ESFERA DE ATRIBUCIONES QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS LES CONFIERE. La tutela jurídica de la controversia constitucional es la protección a las atribuciones que la Constitución General de la República prevé para las entidades, poderes u órganos que señala su artículo 105, fracción I, para resguardar el sistema federal y para preservar la regularidad en el ejercicio de esas atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales órganos, por lo que para que esa vía constitucional proceda, la norma o acto impugnado debe ser susceptible de causar un perjuicio o privar de un beneficio al promovente en razón de la situación de hecho en la que se encuentre, la cual necesariamente debe estar legalmente tutelada y, consecuentemente, los conceptos de invalidez deben dirigirse a demostrar que el acto o norma impugnado, cuando menos, le afecta como entidad, poder u órgano, mas no la afectación a cierta clase de gobernados. Por otra parte, del cúmulo de atribuciones que el artículo 115 constitucional confiere a los Municipios no se advierte la de defender los derechos de los pueblos o comunidades indígenas que se encuentran geográficamente dentro de su circunscripción territorial, en un medio de control constitucional, situación que tampoco se advierte del artículo 2o. de la Ley Suprema, el cual impone una serie de obligaciones a cargo de los diferentes niveles de gobierno en relación con aquéllos; sin embargo, si bien es cierto que las facultades y obligaciones que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios buscan la protección de los pueblos y de las comunidades indígenas, también lo es que se refieren a su propio ámbito competencial, sin llegar al extremo de que, vía controversia constitucional, puedan plantear la defensa de aquéllos. En esas circunstancias, los Municipios carecen de interés legítimo para promover una controversia constitucional contra disposiciones generales que consideren violatorias de derechos de los pueblos y comunidades indígenas que habiten en su territorio, si no guardan relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tienen conferidas. Sostener lo contrario desnaturalizaría la esencia misma de la controversia constitucional, pues podría llegarse al extremo de que la legitimación del Municipio para promoverla, le permitiera plantear argumentos tendentes exclusivamente a la defensa de los gobernados que habitan en su territorio, sin importar si afectan o no su esfera competencial, o que, aun sin invadirla, exista un principio de afectación para la situación de hecho que detenten, esto es, como control abstracto, lo cual no es propio de la naturaleza de las controversias constitucionales. Controversia constitucional 59/2006. Municipio de Coxcatlán, Estado de San Luis Potosí. 15 de octubre de 2007. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: J.R.C.D., G.D.G.P. y S.A.V.H.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: M.A.S.P.."

• Por otra parte, en el considerando séptimo, relativo a la materia de fondo de la resolución (páginas 61 a 78 de la resolución), se sostuvo que los pueblos indígenas, como el Municipio actor, tienen el derecho humano a ser consultados cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarlos directamente. La mayoría resolvió que aunque la Constitución Federal no contempla la necesidad de que los órganos legislativos locales abran periodos de consulta, con fundamento en el artículo 6, punto 1, inciso a), del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con el artículo 1o. constitucional, y el punto 4 del documento 2 de los acuerdos de S.A.L., las Legislaturas deben prever una fase adicional en el proceso de creación de leyes para consultar a los representantes de la población indígena cuando un cambio legislativo pueda afectarlos directamente.

Adicionalmente, se sostuvo que aunque la consulta a los pueblos y comunidades indígenas se ha materializado en distintas leyes secundarias, como la Ley de Planeación, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas o la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, el ejercicio de ese derecho no puede estar limitado a estos ordenamientos, sino que se trata de una prerrogativa también cuando se trate de procedimientos legislativos como el que impugnó la parte actora.

Por último, se analizó si en el caso concreto se había violado o no el derecho a la consulta previa del Municipio actor, en tanto que éste afirmó que los "foros de consulta" organizados por el Poder Legislativo demandado fueron suspendidos y reanudados sin el quórum suficiente y sin que el objetivo primordial fuera consultarlos. En este sentido, la mayoría resolvió que, en virtud de que no constaba que el Municipio de C. haya sido consultado previamente, mediante un procedimiento adecuado y de buena fe, a través de las instituciones que lo representan, dicho actuar violó su esfera competencial y sus derechos, por lo cual se impuso declarar la invalidez de las reformas impugnadas.

• En cuanto a los efectos de la declaratoria de invalidez, se precisó que ésta sólo podía surtir efectos relativos entre las partes en conflicto, con fundamento en la jurisprudencia P./J. 72/96, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO ES PROMOVIDA POR UN MUNICIPIO, LA SENTENCIA QUE DECLARA LA INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL ESTATAL, SÓLO TENDRÁ EFECTOS PARA LAS PARTES."

Previamente a informar las razones de este voto, considero necesario tener en cuenta los siguientes antecedentes:(4)

El Municipio actor está conformado por la comunidad indígena P'urhépecha de C., que forma parte de la denominada "Sierra P'urhépecha", cuya existencia data, probablemente, desde antes de la formación del imperio tarasco.

"El origen del pueblo de C. resulta difícil de saberlo ya que la falta de códices y análisis de documentos e informes de los misioneros impiden determinar sus raíces. Algunos investigadores señalan que la única fuente que proporciona algunos datos es la relación de ceremonias y ritos de gobernación de los indios de la provincia de Michoacán conocida como ‘La relación de Michoacán’, de la ‘relación’ se puede sugerir que ‘probablemente C. es tan antiguo como la consolidación del imperio tarasco pues su nombre figura en las listas de lugares sometidos a tributos por T., capital y sede del imperio.’."(5)

Dicha comunidad indígena se rige, fundamentalmente, conforme a sus usos y costumbres, y sus principales actividades se han concentrado en la agricultura y en la fabricación de zapatos. En términos del artículo 66 de la Ley de Territorialidad de 1831, esta comunidad tenía el carácter de tenencia del Municipio de N.. Posteriormente, se constituyó en Municipio por medio de la Ley sobre el Gobierno Económico-Político del Estado de 20 de noviembre de 1861, cuyo artículo 18 establecía:

"Artículo 18. El distrito de Paracho (2) lo componen: su municipalidad, la de N., la de C. el grande y la de Charapa."(6)

Actualmente, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de O.(7) establece, en su capítulo II, artículo 3o., relativo a la división política municipal, que el Municipio es la base de la división territorial y organización política y administrativa de esa entidad federativa, la cual comprende un total de 113 Municipios, entre los que se encuentra C., cuya cabecera es el pueblo del mismo nombre. Actualmente, este Municipio también está conformado por la tenencia de Santa Cruz Tacaco, que anteriormente había formado parte del Municipio de Paracho. Esto implica que, simultáneamente, en dicho territorio coexiste un orden jurídico estrictamente municipal y una entidad de derecho público, como lo es la comunidad indígena referida, de raíces históricas muy antiguas.

Por lo anterior, difícilmente alguien podría negar que por su origen étnico, su historia y su composición actual, C. es un "Municipio mayoritariamente indígena", en el que sus habitantes son también en un alto porcentaje pertenecientes al pueblo de los P.s.(8)

Ahora bien, el 6 de junio de 2011, integrantes de esa comunidad presentaron escrito de petición ante el Instituto Electoral del Estado de Michoacán para poder celebrar elecciones bajo sus usos y costumbres, así como para hacer del conocimiento el acuerdo para no participar ni permitir el proceso electoral ordinario de ese año.(9)

El 9 de septiembre de 2011, el consejo general de dicho instituto emitió el Acuerdo CG-38/2011, por medio del cual determinó carecer de atribuciones para resolver sobre la petición formulada, dado que, al ser un órgano de legalidad, no tenía facultades para ejercer control de constitucionalidad, ni para desaplicar disposiciones electorales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 98 de la Constitución Política del Estado de Michoacán y 101, 111 y 113 del Código Electoral de esa entidad federativa.

Inconformes con lo anterior, integrantes de la comunidad indígena mencionada promovieron juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. De dicho juicio(10) conoció la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En la sentencia correspondiente se sostuvo, medularmente, lo siguiente:

• Los integrantes de la comunidad indígena de C. tienen derecho a solicitar la elección de sus propias autoridades, conforme a procedimientos y prácticas tradicionales, con pleno respeto a los derechos humanos.

• El Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán debía atender lo relativo a la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales, para lo cual tendría que:

a) Disponer las medidas necesarias para que, de acuerdo a una conciliación pertinente y consultas dirigidas a los miembros de la comunidad indígena mencionada, se determinara si la mayoría de sus integrantes estaba de acuerdo en celebrar elecciones por el sistema de usos y costumbres y, de ser el caso, si había condiciones para ello.

b) De existir condiciones para la celebración de elecciones por ese sistema, debería someter al Congreso Local los resultados de la consulta, para la emisión del decreto en el que se señalara fecha de elección y de toma de posesión con las condiciones de diálogo y consenso que fueran necesarias.

c) En la realización de las consultas y la adopción de medidas correspondientes, se debía atender a los principios establecidos en el Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes, así como a los principios de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Asimismo, en las consultas a los pueblos indígenas, en las cuestiones que les afectaran, debían observarse los principios endógeno, libre, pacífico, informado, democrático, equitativo, socialmente responsable y el autogestionado.

• En caso de que para el 1o. de enero de 2012 no se hubiera definido a la autoridad municipal de C., el Instituto Electoral de Michoacán debía informar de dicha situación al Congreso Local para que, en ejercicio de sus facultades para la debida integración del Ayuntamiento de esa comunidad, los miembros del órgano municipal provisional fueran designados con respeto a su derecho a ser consultados.

• La elección de los integrantes del Municipio de C. sólo podría celebrarse hasta que las autoridades hubieran dado cumplimiento a todo lo establecido en la ejecutoria en cuestión.

• Finalmente, se vinculó al Congreso del Estado de Michoacán para que, de acuerdo a su agenda legislativa, armonizara la Constitución Local y la legislación interna a lo dispuesto en la Constitución Federal y tratados internacionales en materia de derechos indígenas. De igual forma, se ordenó a las autoridades estatales para que, en ejercicio de sus funciones, dieran cumplimiento a lo establecido en la ejecutoria de mérito y prestaran el auxilio necesario al Congreso Local y al Instituto Electoral de Michoacán, acorde con los principios de obligatoriedad y orden público de las sentencias dictadas por la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.(11)

Acorde a lo establecido en dicha sentencia, el Consejo General del Instituto Electoral de esa entidad federativa creó una comisión especial para dar seguimiento a la sentencia del órgano jurisdiccional federal. Mediante la celebración de asambleas, integrantes de la comunidad indígena de C. determinaron, por mayoría, que estaban de acuerdo en celebrar elecciones por el sistema de usos y costumbres.

Derivado del informe rendido por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, y conocidos los resultados de la consulta, el Congreso de ese Estado publicó el Decreto 442,(12) en el que estableció el 22 de enero de 2012 como fecha para la celebración de elecciones de las autoridades municipales del Municipio de C., por el sistema de usos y costumbres.

Dado que no fue posible nombrar una autoridad definitiva antes del 1o. de enero de 2012, el Congreso del Estado de Michoacán designó a los miembros del órgano municipal provisional denominado C.M. de Gobierno Municipal. El nombramiento referido se llevó a cabo mediante Decreto 443,(13) publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O. el 30 de diciembre de 2011.

Celebradas las elecciones a partir de la fecha mencionada, el 25 de enero siguiente, el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, mediante el Acuerdo CG-14/2012, calificó como legalmente válida la elección del C.M. del Gobierno Municipal de C., Michoacán, electo por el sistema de derecho consuetudinario, y se estableció que las personas electas tomarían posesión en el cargo a partir del 5 de febrero de 2012 y concluirían sus funciones el 31 de agosto de 2015. Finalmente, se ordenó la expedición de las constancias de mayoría a los concejeros electos.

El 16 de marzo de 2012, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O. el Decreto 391, que comprende diversas modificaciones a la Constitución Local de esa entidad federativa, las cuales fueron reseñadas al inicio de este voto.

No comparto la decisión tomada por la mayoría, por las razones que a continuación desarrollo:

En relación con el tema de legitimación activa del Municipio actor, debo destacar que, efectivamente, quienes promovieron la presente controversia constitucional como representantes del Gobierno Comunal del Municipio de C., Michoacán, acreditaron su personalidad con la copia certificada de la Constancia de Mayoría y Validez de la Elección del C.M. de Gobierno Comunal del Municipio de C., Michoacán, expedida a su favor por el Instituto Electoral de esa entidad federativa.

En este punto, manifesté mi conformidad con tal reconocimiento; sin embargo, precisé que, en mi opinión, esto se sostenía por el carácter de cosa juzgada tanto de la constancia emitida por dicho instituto, como por la resolución emitida el dos de noviembre de dos mil once por la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dentro del juicio de protección de los derechos político electorales del ciudadano JDC-9167/2011 y por la que se otorgó a los integrantes de la comunidad indígena de C. el derecho a solicitar la elección de sus propias autoridades, siguiendo para ello sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales.

Así, sin desconocer que lo anterior tiene el carácter de cosa juzgada, para efectos de la legitimación activa de la parte actora, considero que como una cuestión previa debió tomarse en consideración, para efectos de la procedencia de la controversia constitucional, la estructura constitucional de un Municipio, con el objeto de determinar si es posible que exista en nuestro ordenamiento jurídico un Municipio con características de gobierno e integración distintas a las establecidas en el artículo 115 de la Constitución Federal.

En relación con lo anterior, tampoco comparto el hecho de que en la resolución se haya invocado la jurisprudencia P./J. 83/2011 para sustentar la legitimación activa del Municipio actor. Esto se debe a que si los Municipios carecen de interés legítimo para promover una controversia constitucional contra disposiciones generales que consideren violatorias de derechos de los pueblos y comunidades indígenas que habiten en su territorio, si no guardan relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tienen conferidas, entonces, no habría razón para hacer una excepción a ese criterio por el hecho de que el Municipio actor haya señalado que es el único Municipio indígena del Estado Mexicano, ya que la Constitución Federal no establece distintos tipos de Municipios, con competencias y atribuciones particulares, sino que es un solo tipo de régimen municipal. La aplicación de ese criterio para justificar la legitimación de la parte actora consiste, en todo caso, en una excepción o un cambio de criterio.

Si bien considero que pueden existir Municipios indígenas en su conformación de acuerdo a usos y costumbres de una determinada comunidad indígena, estimo que del Texto Fundamental no se puede desprender el reconocimiento de un Municipio indígena con atribuciones e integración distintas a las establecidas en el precepto constitucional citado.

Para justificar lo anterior, considero necesario tener en cuenta el contenido de los artículos 2o. y 115, fracción III, ambos de la Constitución Federal, que establecen lo siguiente:

"Artículo 2o. La nación mexicana es única e indivisible.

"La nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

"La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.

"Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.

"El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las Constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.

"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

"I.D. sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

"II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los Jueces o tribunales correspondientes.

"III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el Pacto Federal y la soberanía de los Estados.

"IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.

"V.C. y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución.

"VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.

"VII. Elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos.

"Las Constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los Municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

"VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.

"Las Constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.

"B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

"Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:

"I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos.

"II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.

"III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.

"IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.

"V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.

"VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.

"VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.

"VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.

IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

"Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las Legislaturas de las entidades federativas y los Ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.

"Sin perjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquéllos tendrá en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: ...

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley."

Estos preceptos fueron reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2001. La redacción de dicho artículo fue producto de una serie de medidas legislativas y consensuales,(14) así como una serie de pláticas entre el Gobierno y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional, de las cuales surgieron los acuerdos de S.A.L. sobre derechos y cultura indígena. En el documento 2 de estos acuerdos, relativo a las propuestas conjuntas que las partes en conflicto se comprometieron a enviar a las instancias de debate y decisión nacional se estableció:

"La autonomía es la expresión concreta del ejercicio del derecho a la libre determinación, expresada como un marco que se conforma como parte del Estado nacional. Los pueblos indígenas podrán, en consecuencia, decidir su forma de gobierno interna y sus maneras de organizarse política, social, económica y culturalmente. Dentro del nuevo marco constitucional de autonomía se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que la hagan valer, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, conforme a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa. El ejercicio de la autonomía de los pueblos indígenas contribuirá a la unidad y democratización de la vida nacional y fortalecerá la soberanía del país.

"Resulta pertinente reconocer, como demanda fundamental de los pueblos indígenas, su derecho a la autonomía, en tanto colectividades con cultura diferentes y con aptitud para decidir sus asuntos fundamentales en el marco del Estado nacional. Este reconocimiento tiene su base en el Convenio 169 de la OIT, ratificado por el Senado de la República. En este sentido, el reconocimiento de la autonomía se basa en el concepto de pueblo indígena fundado en criterios históricos y de identidad cultural.

"3. La legislación nacional debe reconocer a los pueblos indígenas como los sujetos de los derechos a la libre determinación y autonomía.

"4. Se propone al Congreso de la Unión reconocer, en la legislación nacional, a las comunidades como entidades de derecho público, el derecho de asociarse libremente en Municipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de varios Municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas.

"Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen, y para fortalecer la participación indígena en el gobierno, gestión y administración en sus diferentes ámbitos y niveles. Corresponderá a las Legislaturas Estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles.

"Las Legislaturas de los Estados podrán proceder a la remunicipalización en los territorios en que estén asentados los pueblos indígenas, la cual deberá basarse en consulta a las poblaciones involucradas en ella.

"A fin de fortalecer el pacto federal es indispensable revisar a fondo no sólo las relaciones entre la Federación y los Gobiernos Estatales sino además, la relación entre éstos y los Municipios.

"Se propone la integración del Municipio con población mayoritariamente indígena no como un tipo diferente de Municipio, sino como aquel que en el marco del concepto general de esta institución política permita, por un lado, la participación indígena en su composición e integración y al mismo tiempo fomente e incorpore a las comunidades indígenas en la integración de los Ayuntamientos.

"En lo que hace a los Municipios con población mayoritariamente indígena, reafirmando el pleno significado del Municipio Libre en que se sustenta el federalismo, se estima necesario que sean fortalecidos constitucionalmente, de tal manera que: a) se les dote de funciones para garantizar el ejercicio de la autonomía a los pueblos indígenas; b) se revise la organización prevista en la Ley Orgánica Municipal, para adecuarlos y orientarlos a los nuevos retos del desarrollo y, de manera particular, a las necesidades y nuevas formas de organización relacionada con los pueblos indígenas." (El subrayado es mío)

En la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo para la reforma de los artículos 2o. y 115 constitucionales, se señaló:

"El principal objetivo de las reformas propuestas es desarrollar el contenido constitucional respecto de los pueblos indígenas. Ella se inscriben (sic) en el marco nuevo derecho internacional en la materia -de la cual el Convenio 169 de la OIT ya mencionado es ejemplo destacado-.

"La iniciativa reconoce la libre determinación y la autonomía de los pueblos indígenas. Asimismo prevé diversos mecanismos para garantizar que los pueblos indígenas de México tengan acceso a las instancias de representación política, a los recursos materiales, a la defensa jurídica, a la educación, así como a la protección de derechos compatibles con sus usos y costumbres y, en general, con su especificidad cultural.

"Deben destacarse las disposiciones de la propuesta que persiguen adeudar la estructura y circunscripciones electorales, con el propósito de facilitar la representación política de los pueblos indígenas.

"Entiendo que la propuesta de la Cocopa debe analizarse a la luz del principio básico sobre el que se sustenta todo Estado: la unidad nacional, mismo que fue frecuentemente reiterado en los acuerdos de San Andrés Larráinzar.

"En particular, debe subrayarse que la libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas -reconocidas en la redacción propuesta para el párrafo segundo del artículo 4o. constitucional-, se propone sin menoscabo de la soberanía nacional y siempre dentro del marco constitucional del Estado Mexicano.

"La libre determinación no debe ser un elemento constitutivo para la creación de Estado dentro del Estado Mexicano. La nación mexicana tiene una composición pluricultural, pero un solo Estado nacional soberano (sic): el Estado Mexicano. En este sentido, el principio propuesto de libre determinación de los pueblos indígenas debe leerse en consonancia con el contenido de los artículos 40 y 41 constitucionales, que establecen el carácter republicano, representativo y federal del Estado Mexicano y que señalen los Poderes Supremos de Nuestra Unión.

"Igualmente, debe aclararse que con la propuesta de fracción II del artículo 4o., no se pretende crear fueros indígenas especiales, toda vez que se prevé la convalidación de las resoluciones indígenas por las autoridades jurisdiccionales del Estado.

"Asimismo, en relación con los ‘territorios’ de los pueblos indígenas a que hace referencia la fracción V del artículo 4o., debe precisarse que no constituyen jurisdiccionales separadas del territorio nacional. En ellos sigue vigente el principio del artículo 27 constitucional, según el cual la propiedad originaria de tierras y aguas en el territorio nacional corresponde a la Nación. En consecuencia, el territorio de los pueblos indígenas de México no deja de ser el territorio de la Nación mexicana.

"El reconocimiento de la organización de las comunidades indígenas dentro de un Municipio no debe entenderse como la creación de un nuevo nivel de gobierno, ni mucho menos en sentido de jerárquicamente a las autoridades municipales respecto a las autoridades municipales respecto a las autoridades del pueblo indígena al que pertenecen. De la misma forma, los procedimientos para la elección de las autoridades indígenas o sus representantes en el sentido de ser complementarios y no excluyentes de los vigentes. Las autoridades y procedimientos constitucionales establecidos en el nivel municipal deben mantenerse, entre otras razones, porque constituyen una garantía para los habitantes, indígenas o no, de cada Municipio." (El subrayado es mío)

En el dictamen presentado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Asuntos Indígenas y Estudios Legislativos a la Cámara de Senadores, se estableció:

"En el artículo 2o. de la Constitución, con respeto, en lo posible, al texto redactado por la Comisión de Concordia y Pacificación y dando mayor precisión a los conceptos, se amplió el texto cuando resultaba indispensable. Pensamos que se ha logrado una adecuada traducción del carácter y sentido político de los acuerdos de San Andrés Larráinzar en una propuesta constitucional consistente y clara.

"...

"En esta reforma se adiciona un párrafo a la fracción II del artículo 115, para que las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, puedan coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley."

Por su parte, en el dictamen presentado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Asuntos Indígenas a la Cámara de Diputados, se mencionó:

"El nuevo artículo 2o. constituye una verdadera carta de los derechos indígenas. Comienza con la afirmación contundente de la unidad e indivisibilidad de la nación.

"...

"Los indígenas no han sido asimilados dentro del gran conjunto nacional y han quedado negados a la sociedad mexicana que se ha conformado. Hay la decisión nacional de hacer efectivo a los indígenas lo que la Constitución y las leyes establecen a favor de todos los mexicanos así como proporcionarles mayores oportunidades para lograr su integración económica, social y política a la vida nacional.

"Dentro del concepto de nación, el artículo 2o. propuesto ubica los de pueblo y comunidad indígenas. El concepto de pueblo es por naturaleza sociológico, cargado de significado emotivo y por tanto difícil de determinar jurídicamente. Se funda en hechos históricos, en un sentimiento de identidad y en la preservación de su propia cultura.

"El de comunidad ha adquirido un sentido más real y concreto y por ello se le define como un grupo que forma una unidad social, económica y cultural, asentada en un territorio y que reconoce autoridades de acuerdo con sus usos y costumbres.

"El derecho exige cabal precisión en la identificación de los destinatarios de sus normas y por ello la precisión de las personas jurídicas resulta indispensable.

"La comunidad es culturalmente parte de un pueblo pero se distingue dentro de él y en ocasiones ha adquirido tal identificación que sólo por la voluntad manifiesta de ella y de otras, es posible reconstruir aquél. Hay también pueblos que podrían identificarse con comunidades y también comunidades aisladas que ya no se identifican con su pueblo. Las variedades sociales son complejas y varían según la cultura y la región.

"Por ello son las Constituciones y las leyes de los Estados las que, en forma natural, deben hacer el reconocimiento de unos y otros de acuerdo con sus circunstancias particulares.

"Tal reconocimiento sólo puede darse dentro del orden establecido por la Constitución, con respeto a las formas políticas vigentes, en especial el Municipio Libre.

"El Municipio Libre es una institución flexible cuya organización permite una amplia gama de variantes. La expresión política natural de las comunidades se da en los Municipios. Los Ayuntamientos están al alcance de las poblaciones indígenas para ser integrados con su representación. En ellos pueden aquéllas actuar de acuerdo con sus usos y costumbres que adquieren pleno reconocimiento constitucional y legal.

"El artículo propuesto establece el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público con derechos y obligaciones.

"La obligación básica es sujetarse y atenerse al marco constitucional.

"Dentro del marco del Municipio Libre y de acuerdo con los ordenamientos estatales, las comunidades son grupos con ordenes (sic): jurídicos y órganos propios que crean y aplican aquél de acuerdo con usos y costumbres.

"Las normas para el reconocimiento corresponde a las Constituciones y leyes de las entidades federativas.

"...

"Se propone finalmente una adición al artículo 115 constitucional a fin de dentro del marco del Municipio Libre permitir las asociaciones de comunidades indígenas." (El subrayado es mío)

Así, tomando como referencia los acuerdos de S.A.L., así como el proceso legislativo que derivó en la actual redacción de los artículos 2o. y 115 de la Constitución Federal, es posible concluir que, en ningún momento, se buscaba crear un régimen municipal diferenciado para las comunidades indígenas. El Municipio Libre sigue siendo la organización básica administrativa de las entidades federativas que tienen la obligación de procurar los derechos de las personas que habitan en los territorios que los integran, ya sea que la población de que se trate sea indígena o no. Pero esto último no constituye una excepción a la estructura orgánica del régimen constitucional previsto en el artículo 115 constitucional.

Coincido en que, por su conformación, pueden existir Municipios indígenas, cuyas autoridades, incluso, pueden surgir de procesos de elección regidos por sus usos y costumbres, pero una cuestión diversa consiste en reconocerlos como un tipo de Municipio distinto al que prevé la Constitución Federal.

La resolución emitida por la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como el decreto emitido por el Congreso Local para la designación de los miembros del órgano municipal provisional denominado C.M. de Gobierno Municipal de C. estaba dirigido, de manera específica, a la cuestión electoral, conforme al régimen constitucional federal y estatal previsto para ello. Sin embargo, esto no implicó el reconocimiento de un Municipio exclusivamente indígena,(15) distinto al resto de los Municipios.

De esta manera, dado que, en mi opinión, la parte actora no constituía un Municipio indígena diferenciado, una cuestión de gran relevancia que se debió dilucidar era la actualización de una violación a esferas competenciales, que constituye el objeto de una controversia constitucional. Por lo tanto, toda vez que en la Constitución Federal y en la legislación local del Estado de Michoacán no existe obligación de que los Municipios sean consultados con motivo de una reforma, como la que en el caso se impugna, estimo que no había violación competencial alguna. Lo anterior, con independencia del derecho a la consulta previsto en favor de las comunidades y pueblos indígenas, ya que mi punto de disenso no estaba dirigido a cuestionar la obligación de consultar a las comunidades y pueblos indígenas, conforme a lo previsto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sino la configuración de los Municipios con una población mayoritariamente indígena, pero sólo en términos de lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de septiembre de 2014.

________________

1. Promovida por el Municipio de C., Estado de Michoacán, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la propia entidad federativa.

2. Mediante dicha reforma se adicionó un tercer párrafo al artículo 2o.; del artículo 3o. se reformaron los párrafos primero y segundo, y se adicionaron un tercero, un cuarto, un quinto y un sexto párrafos, así como un séptimo con XXI fracciones, y el párrafo final de un octavo párrafo; del artículo 72 se adicionaron las fracciones X y XI, y se recorrió en su orden la fracción X; del artículo 94 se adicionó el párrafo cuarto, recorriendo el anterior para que sea el párrafo cuarto en el artículo 114; del artículo 139 se reformó el inciso c) del segundo párrafo, se adicionó un inciso d) y se reformó el tercer párrafo.

3. Decreto 391, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O..

4. Estos antecedentes se elaboran con base en la Revista Expresiones, Especial C., elección por sus usos y costumbres, del órgano oficial de difusión del Instituto Electoral de Michoacán, número 15, segunda época, abril de 2012, consultable en www.iem.org.mx/documentos/fileserver.php?filename.../expresiones_no...

5. Ibid., página 13.

6. Lo anterior se desprende de las copias certificadas remitidas por el secretario de Servicios Parlamentarios del Congreso del Estado de Michoacán de O..

7. Publicada en el Periódico Oficial del Estado el 31 de diciembre de 2001.

8. No existe una fuente determinante sobre la composición étnica de C., Michoacán. En la página de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (www.cni.gob.mx, bajo el rubro de consulta "Los pueblos indígenas" y en el contenido de ese rubro, bajo la clasificación de: "Catálogo de localidades indígenas-XLSX"), se define a ese Municipio como "Municipio indígena", pues es una localidad con más del 40% de población indígena, y consigna en este aspecto que en 2010 el Municipio tenía una población total de 18,141 habitantes, de los cuales 8,793 se considera población indígena.

En la página de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol): www.microregiones.gob.mx/catloc/LocdeMun.apx?tipo=clave&campo=loc&ent=16&ent=mun024; bajo la denominación catálogo de localidades relativa al Municipio de C., Mich., se señala que en 2010 la población total era de 18,142 habitantes, de los cuales 4,310 (de más de cinco años hablan la lengua indígena).

Por su parte, el INEGI, en la información que contiene

9. El 13 de noviembre de 2011, en el Estado de Michoacán, se llevaron a cabo elecciones para gobernador, diputados y Ayuntamientos. Sin embargo, en el Municipio de C., si bien se celebraron elecciones para los dos primeros cargos mencionados, la elección de las autoridades municipales no se pudo llevar a cabo, hasta que dicha comunidad decidiera el método de elecciones.

10. Resolución dictada el 2 de noviembre de 2012 en los autos del expediente SUP.JDC-9167/2011.

11. Los resolutivos fueron los siguientes: "Primero. Se revoca el acuerdo CG-38/2011 de nueve de septiembre de dos mil once emitido por el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán por el que se da respuesta a la petición de la Comunidad Indígena de C. para celebrar elecciones bajo sus usos y costumbres.

"Segundo. Se determina que los integrantes de la comunidad indígena de C. tienen derecho a solicitar la elección de sus propias autoridades, siguiendo para ello sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, con pleno respeto a los derechos humanos.

"Tercero. Se dejan sin efectos todos los acuerdos de las autoridades electorales locales relacionados directamente con la elección de integrantes del Ayuntamiento en el Municipio de C., para la preparación y organización de los comicios conforme al régimen de partidos políticos.

"Cuarto. Se ordena al Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán realizar todas las acciones ordenadas en el considerando noveno de la presente resolución.

"Quinto. Se ordena al Congreso del Estado de Michoacán realizar todas las acciones ordenadas en el considerando noveno de la presente resolución.

"Sexto. Se ordena a las autoridades estatales que, en el ejercicio de sus funciones, acaten la presente ejecutoria y presten el auxilio necesario al Instituto Electoral de Michoacán.

"Séptimo. Las autoridades deberán remitir a esta S. Superior copia certificada de las constancias relativas que demuestren el cumplimiento dado a la presente ejecutoria, en un plazo de tres días contados, a partir del momento en que emitan las respectivas resoluciones."

12. Decreto publicado el 30 de diciembre de 2011 en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O..

13. El artículo primero establece:

"Artículo primero. Se designa el Concejo Municipal de C., Michoacán, integrado por los siguientes ciudadanos de ese Municipio: **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********.

"El Concejo Municipal designado tendrá las atribuciones, facultades y obligaciones establecidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán de O., la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de O. y demás legislación aplicable, para los Ayuntamientos."

14. Como la Ley de Amnistía del 20 de enero de 1994; la creación en el Congreso de una comisión pluripartidista para el diálogo de paz en Chiapas en diciembre de 1994 y la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas del 9 de marzo de 1995. Asimismo, también resultaron relevantes la Declaración Conjunta de San Miguel, de 9 de abril de 1995; el Protocolo de Bases para el Diálogo, Justicia y Dignidad entre el Gobierno Federal y el EZLN de 11 de septiembre de 1995 y el Reglamento para el Funcionamiento de las Mesas y Grupos de Trabajo de 3 de octubre de ese mismo año.

15. Cabe señalar que no existe un Municipio exclusivamente indígena en México, conforme a la base de datos de las Localidades Indígenas 2010 de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, consultable en: http://www.cdi.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=2578:catalogo-de-localidades-indigenas-2010&catid=38:indicadores-y-estadisticas&Itemid=54. Aunque un determinado Municipio pueda tener una población mayoritariamente indígena, esto no implica que toda la población se reconozca como tal.

Este voto se publicó el viernes 17 de octubre de 2014 a las 12:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.