Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 36/2015. 17 DE FEBRERO DE 2016. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE MORELOS. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: L.G.V..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del diecisiete de febrero de dos mil dieciséis.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.-Presentación de la demanda, autoridad demandada y acto impugnado. Mediante oficio recibido el dieciséis de junio de dos mil quince, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación, el Ejecutivo del Estado de Morelos, por conducto de su consejero jurídico J.J.S.N., promovió controversia constitucional para demandar la invalidez de los actos que a continuación se mencionan:

I. Del Congreso del Estado de Morelos:

La omisión de discutir y votar el dictamen emitido por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos, en relación con las observaciones formuladas al "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O., y la omisión de discutir éstas.

II. De la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos:

El dictamen de las observaciones formuladas al decreto precisado.

III. De la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios del Congreso del Estado de Morelos:

El oficio de veintidós de mayo de dos mil quince, por medio del cual comunicó la instrucción dada por la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos al Ejecutivo Local para que publicara el decreto referido.

SEGUNDO.-Antecedentes. Los antecedentes más relevantes del caso, según se aprecian de la demanda y de las demás constancias que obran en autos, son los siguientes:

1. El nueve de julio de dos mil catorce, la Quincuagésima Segunda Legislatura del Estado de Morelos aprobó por mayoría de veinticuatro votos, contra seis, el "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O., en los siguientes términos:

"Artículo 1o. Se concede pensión por Cesantía en Edad Avanzada al C.J.A.T.O., quien ha prestado sus servicios en los Poderes Ejecutivos y Legislativo del Estado de Morelos, así como en el Poder Judicial del Estado de Morelos, desempeñando como último cargo, el de consejero de la Judicatura representante del Poder Ejecutivo ante ese H. Cuerpo colegiado."

"Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 75% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el Poder Judicial del Estado de Morelos. Dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado."

"Artículo 3o. La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos, integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado."(1)

2. El nueve de julio de dos mil catorce, la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios del Congreso del Estado de Morelos, por instrucciones del presidente de la Mesa Directiva de dicho Congreso, suscribió oficio sin número para remitirle al gobernador de esa entidad el decreto mencionado; lo anterior, a efecto de que lo publicara en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", con fundamento en el artículo 70, fracción XVII, inciso a), de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.(2)

3. El quince de julio de dos mil catorce, la Oficina de la Secretaría Ejecutiva de la Gubernatura y la Oficina de la Secretaría de Gobierno, ambas del Estado de Morelos, recibieron el oficio y el decreto indicados.(3)

4. El ocho de agosto de dos mil catorce, respecto del citado decreto, el Ejecutivo del Estado de Morelos, formuló las observaciones que a continuación se sintetizan:

• El decreto transgrede lo dispuesto en los artículos 59 y 66, ambos de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, al considerar -para efectos del otorgamiento de la pensión por cesantía en edad avanzada a J.A.T.O.- el tiempo que fungió como consejero de la Judicatura local.

Lo anterior, a pesar de que no puede estimarse que durante ese lapso tenía el carácter de trabajador, en atención a lo siguiente:

• En primer lugar, es posible equiparar el cargo de un Magistrado del Tribunal Superior de Justicia Estatal al de un consejero de la Judicatura local; de modo que el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "MAGISTRADOS DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA DE LOS ESTADOS. SON TITULARES DEL ÓRGANO QUE ENCABEZAN Y NO TRABAJADORES.", también puede aplicarse a tales consejeros. Por ende, no deben ser considerados trabajadores.

• En segundo lugar, el artículo 2 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, señala que un trabajador es la persona física que presta un servicio subordinado, de forma permanente o transitorio, en virtud de un nombramiento expedido a su favor por alguno de los poderes estatales, algún Municipio o alguna entidad paraestatal o paramunicipal.

De ahí que si en la función que ejercen los consejeros de la Judicatura local no existe el elemento de subordinación, según lo dispuesto por el numeral invocado, entonces no deben ser considerados trabajadores; sin que sea óbice para ello, el hecho de que el precepto haya sido reformado, pues las disposiciones transitorias no pueden estar por encima de la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

• En tercer lugar, una de las razones principales por las que el Quinto Tribunal Colegiado del Décimo Octavo Circuito concedió a J.A.T.O. la protección de la Justicia Federal, al resolver el amparo en revisión 112/2013, fue que no debía considerársele como un trabajador, porque en su cargo gozaba de autonomía e independencia.

• Por otro lado, el decreto también es violatorio de los artículos 59 y 66, ambos de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en tanto otorga a J.A.T.O. una pensión por cesantía en edad avanzada, sin que hubiera cubierto la antigüedad necesaria de diez años de servicio, según se advierte ya que se ha restado al cómputo respectivo el tiempo que se desempeñó como consejero de la Judicatura Local.(4)

5. El ocho de agosto de dos mil catorce, el secretario de Gobierno del Estado de Morelos, suscribió el oficio número SG/0172/2014, para comunicarle al presidente de la Mesa Directiva del Congreso de esa entidad las referidas observaciones del Ejecutivo Local.(5)

6. El trece de agosto de dos mil catorce, la Diputación Permanente de la Quincuagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Morelos tomó conocimiento de las observaciones apuntadas y ordenó turnarlas, mediante oficio SSLyP/DPLyP/AÑO2/D.P./2690/14, a la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social para que las dictaminara.(6)

7. El doce de septiembre de dos mil catorce, J.A.T.O., promovió demanda de amparo indirecto contra el Ejecutivo del Estado de Morelos, por las observaciones formuladas al decreto que le había otorgado una pensión por cesantía en edad avanzada, y contra actos de otras autoridades de esa entidad.

El juicio quedó registrado con el número de expediente 2288/2014, del índice del Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Morelos.

8. El veintinueve de septiembre de dos mil catorce, la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos, suscribió el oficio CTPySS/LII/395/2014 para comunicarle a la presidenta de la Mesa Directiva de ese Congreso, las siguientes consideraciones:

• Los artículos 48 y 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, disponen que cuando el Ejecutivo formule observaciones a algún decreto deberá devolver éste para que sea discutido nuevamente por el Congreso estatal; luego, sólo en caso de que sea aprobado por las dos terceras partes de sus miembros, podrá ordenarse la publicación respectiva.

• De tales numerales, consecuentemente, se desprende que la devolución del decreto, es un requisito esencial para que éste pueda ser analizado y discutido por segunda ocasión; y, por ello, si no se hace, se impide el estudio de fondo de las observaciones que a su respecto se emitan.

• En el caso, el secretario de Gobierno del Estado de Morelos, no remitió el "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O." con las observaciones formuladas; por tal razón, no fue posible examinarlas.

• Por otro lado, el artículo 47 de la misma Constitución, establece que se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no devuelva con observaciones dentro de los días hábiles siguientes a que tenga conocimiento de su contenido. En consecuencia, dado que el decreto no fue devuelto junto con las observaciones, debe estimarse que fue aprobado.

Asimismo, mediante tal oficio, dicha comisión comunicó la siguiente determinación:

"Primero. Se determina la falta de un elemento sine qua non, establecido en la Constitución Local, por lo que existe un impedimento legal para analizar y estudiar de fondo el contenido de las observaciones realizadas por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, en consecuencia, y en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 47 de nuestra Constitución, se deberá considerar como aprobado por dicho Poder Ejecutivo, el Decreto Número Mil Quinientos Once, por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada al C.J.A.T.O..

"Segundo. Túrnese la presente determinación al Pleno para su conocimiento.

"Tercero. Se ordena la inmediata publicación del Decreto Número Mil Quinientos Once, por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada al C.J.A.T.O. en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Estado Libre y Soberano de Morelos, mismo que fue aprobado por el Pleno de esta Asamblea Legislativa, en sesión de fecha 9 de julio de 2014."(7)

9. El quince de octubre de dos mil catorce, la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, recibió el oficio con la determinación que antecede.(8)

10. El nueve de enero de dos mil quince, el Juez Sexto de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, con residencia en San Andrés Cholula, Puebla, en auxilio del Juez Primero de Distrito en el Estado de Morelos, sobreseyó en el juicio de amparo indirecto 2288/2014, en atención a que cambió la situación jurídica del quejoso, porque el decreto había sido aprobado.

11. En contra de la sentencia de amparo, J.A.T.O., el Ejecutivo del Estado de Morelos y el Congreso de esa entidad interpusieron recurso de revisión; el primero de los recursos fue sobreseído, porque el recurrente se desistió; el segundo fue declarado sin materia por tratarse de un recurso adhesivo; y, el tercero, fue desechado.(9)

12. El veintidós de mayo de dos mil quince, la encargada del despacho de la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios del Congreso del Estado de Morelos, por instrucciones de la presidenta de la Mesa Directiva de ese Congreso, suscribió oficio para remitirle al secretario de Gobierno estatal la determinación alcanzada en relación con el "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O., a efecto de que se ordenara su publicación.(10)

TERCERO.-Conceptos de invalidez. La parte actora hizo valer los siguientes conceptos de invalidez.

a) La omisión de discutir y votar el dictamen emitido por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, relativo a las observaciones formuladas al proyecto de decreto aludido, transgrede el procedimiento legislativo previsto en los artículos 44, 47 y 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

Los artículos referidos establecen que cuando el Ejecutivo Local haga observaciones a un proyecto de decreto, lo devolverá al Legislativo Local para que éste lo someta a una nueva discusión; posteriormente, y sólo en caso de que el instrumento sea confirmado por el voto de las dos terceras partes de los diputados locales, será devuelto al Ejecutivo Local para que lo publique.

Sin embargo, en el presente caso, el decreto no fue discutido por segunda ocasión ni aprobado por el número necesario de votos, a pesar de que el Ejecutivo Local formuló observaciones.

Por tanto, el decreto debe ser declarado inválido.

b) El dictamen de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso, transgrede lo dispuesto por el artículo 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, así como por los artículos 51 y 151 del Reglamento para el Congreso del Estado y 53 de su Ley Orgánica.

Las disposiciones normativas indicadas, disponen que los dictámenes elaborados por las comisiones, en relación con observaciones del Ejecutivo Local, sólo pueden versar sobre éstas y deben ser sometidos a la aprobación del Legislativo.

Sin embargo, en el presente caso, el proyecto de decreto no fue sometido a la aprobación del órgano Legislativo Estatal, sino que fue aprobado por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, porque no había sido devuelto físicamente junto con las observaciones que se le hicieron.

En adición, no es posible sostener que el documento autógrafo en el que se plasmó el proyecto de decreto deba ser anexado al oficio de observaciones que emita el Ejecutivo Local para que éstas puedan ser analizadas y, con ello, aquél pueda ser discutido nuevamente.

La Quincuagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, al ser el órgano que emitió el decreto cuya invalidez se solicita, lo tenía en su poder y a su alcance; de modo que si la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social forma parte de la Legislatura, entonces se encontraba en condiciones de allegarse el documento y, en consecuencia, éste no podía ser considerado un requisito sine qua non para analizar las observaciones.

Además, tal comisión ofreció copia del documento como prueba superveniente en el amparo en revisión 148/2015, del índice del Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Octavo Circuito, promovido contra la sentencia dictada en el amparo indirecto 2288/2014, del índice del Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Morelos.

Por ende, la determinación de reputar como aprobado el decreto debe ser declarada inválida.

c) La determinación de la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, por medio de la cual, siguiendo instrucciones de la presidenta de la mesa directiva, ordenó al Ejecutivo que publicara el proyecto de decreto, transgrede el artículo 47 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

El numeral invocado, establece que el presidente de la mesa directiva es la única autoridad que puede ordenar, previa aprobación del Pleno de ese Congreso, la publicación de un decreto en el Periódico Oficial estatal, cuando hubiere vencido el plazo que el Ejecutivo Local tiene para formular observaciones o cuando no las hubiere realizado.

Por otro lado, la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, es un organismo administrativo del Legislativo Local, y tiene el propósito de brindar apoyo profesional y técnico a los demás órganos políticos integrantes del mismo; de ahí que entre sus funciones se encuentre la de auxiliar al presidente de la mesa directiva.

Sin embargo, la orden de publicación de un decreto es un acto trascedente debido a las consecuencias que conlleva, por lo que debe provenir directamente del titular de la dependencia facultada para emitirla, es decir, del presidente de la mesa directiva.

Por consiguiente, si esta última autoridad no emitió la orden de publicación, entonces ésta debe ser declarada inválida.

CUARTO.-Artículos constitucionales que el actor considera vulnerados. El Ejecutivo del Estado de Morelos considera que se violan en su perjuicio los artículos 39, 40, 41, párrafo primero, 49, 115 primer párrafo, 116, 127, fracción IV, y 134, fracción I, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.-Admisión y trámite. Por acuerdo de dieciséis de junio de dos mil quince, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, asignándole el número 36/2015; asimismo, designó como instructor al M.J.F.F.G.S..

Posteriormente, en proveído de veintidós de junio de dos mil quince, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; tuvo como demandado al Poder Legislativo del Estado de Morelos, a quien ordenó emplazar para que presentara su contestación de demanda; tuvo como tercero interesado al Poder Judicial de dicha entidad y ordenó dar vista a la procuradora general de la República para que manifestara lo que su representación correspondiera.

SEXTO.-Contestación de la demanda. En su contestación de demanda, la parte demandada esgrimió los siguientes argumentos:

i. El artículo 40, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, establece que el Congreso tiene la facultad formal de legislar.

Por otro lado, el artículo 70, fracción XVII, inciso a), del mismo ordenamiento legal, le otorga al Ejecutivo Local la facultad de promulgar las leyes.

No obstante, el Ejecutivo Local no puede abstenerse ni negarse a realizar la publicación correspondiente porque con ello obstaculizaría la función legislativa estatal, pues la promulgación es la última etapa del procedimiento de creación de disposiciones normativas.

ii. La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, determinó que existía un impedimento para analizar las observaciones formuladas por el Ejecutivo al "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O..

Lo anterior, ya que si bien los artículos 48 y 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, establecen que el Ejecutivo Local debe devolver los decretos a los que formule observaciones para que éstas puedan ser analizadas, en el caso no se remitió el decreto observado.

Así, la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social no omitió analizar las observaciones emitidas por el Ejecutivo Local, sino que se vio imposibilitada para ello.

iii. La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social emitió una determinación, fundada y motivada, en la que explicó que debía tenerse por aprobado el decreto aludido.

La determinación que emitió no es un dictamen y, por ello, no requiere de la aprobación del Congreso estatal, sino que basta únicamente que a éste se le dé cuenta con ella para que ordene su publicación.

iv. El "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O. fue votado por el Congreso estatal, en sesión de nueve de julio de dos mil catorce, cumpliendo las formalidades contenidas en los artículos 39, 44 y 70, fracción XVII, inciso a), todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

En consecuencia, no puede alegarse que en su emisión se incumplió con las etapas del proceso legislativo.

v. La Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, tiene facultad para enviar al Ejecutivo Local proyectos de creación de nuevas normas para que los publique, conforme a lo dispuesto en los artículos 92 y 94 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado.

No es posible, entonces, considerar que el oficio mediante el cual dicha secretaría ordenó al Ejecutivo Local que realizara la promulgación correspondiente sea inválido.

SÉPTIMO.-Opinión de la procuradora general de la República. La procuradora general de la República no emitió opinión alguna.

OCTAVO.-Audiencia y cierre de instrucción. Agotado el trámite respectivo, el quince de octubre de dos mil quince, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo constar que no se presentaron las partes; se tuvo por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO.-Radicación en Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Tribunal, para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos con motivo de actos, por lo que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.-Oportunidad. En la presente controversia se impugna, por una parte, la omisión del Congreso del Estado de Morelos, de discutir y votar el dictamen elaborado por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del propio Congreso, en relación con las observaciones formuladas por el Ejecutivo Local al "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O..", así como la omisión del mismo Congreso de discutir dichas observaciones.

Respecto de tales omisiones, se considera que la demanda fue promovida de manera oportuna, en términos de la jurisprudencia P./J. 43/2003,(11) cuyos rubro y texto establecen:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.-El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

Por otra parte, en la presente controversia se impugna el citado dictamen elaborado respecto de las observaciones formuladas por el Ejecutivo estatal al decreto mencionado, así como el oficio de veintidós de mayo de dos mil quince, emitido por la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios del Congreso del Estado de Morelos, mediante el cual, comunicó al Poder Ejecutivo de la entidad que debía ordenar la publicación del citado decreto en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad".

También, respecto de tales actos se considera que la demanda fue presentada en tiempo, conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(12) el cual dispone que, una controversia constitucional debe promoverse dentro de los treinta días contados a partir: a) del día siguiente al en que, conforme a la ley del propio acto, surta efectos la notificación del acto reclamado; b) del día siguiente al que se haya conocido el acto reclamado; o c) del día siguiente al en que la parte actora se ostente sabedora del acto reclamado.

Lo anterior, dado que el Ejecutivo Local conoció de los actos reclamados el veintidós de mayo de dos mil quince, según se observa del sello de recepción de la oficina del secretario de Gobierno de esa entidad;(13) de modo que el plazo de treinta días para promover la demanda de controversia transcurrió del veinticinco de mayo al tres de julio de dos mil quince, descontando del cómputo respectivo los días treinta y treinta y uno de mayo; seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de junio, por ser sábados y domingos, respectivamente, inhábiles de conformidad con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los artículos 2 y 3, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(14)

Por ende, si la demanda fue recibida el dieciséis de junio de dos mil quince en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se concluye que se promovió dentro del plazo legal.(15)

TERCERO.-Legitimación activa. A continuación, se analizará la legitimación de quien promueve la presente controversia constitucional, para lo cual es necesario considerar lo siguiente:

El artículo 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(16) establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe conocer de las controversias suscitadas entre los poderes de una misma entidad federativa por la constitucionalidad de sus actos.

Luego, el artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(17) señala que tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales, como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia.

A su vez, el diverso 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria en cita,(18) dispone que la parte actora debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que la rigen, estén facultados para representarla.

En el caso, la demanda fue suscrita por el consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, J.J.S.N., quien acredita su cargo con el "ACUERDO POR EL QUE SE DELEGA Y AUTORIZA A LA PERSONA TITULAR DE LA CONSEJERÍA JURÍDICA DEL PODER EJECUTIVO ESTATAL, PARA EJERCER LAS FACULTADES Y ATRIBUCIONES QUE REQUIERAN DEL PREVIO ACUERDO DEL GOBERNADOR DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS", publicado el once de julio de dos mil quince en el Periódico Oficial de dicha entidad.(19)

El promovente, en términos de los artículos 35, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos,(20) y 8, fracción XXI, del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica,(21) tiene la representación del Ejecutivo Local para todos los actos en que éste sea parte, incluyendo las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal.

De lo anterior se aprecia que el Ejecutivo del Estado de Morelos demandó a otro poder de la misma entidad (el Legislativo) por la constitucionalidad de sus actos y por conducto del funcionario facultado para representarlo; por tal razón, se concluye que tiene legitimación para promover la presente controversia constitucional.

CUARTO.-Legitimación pasiva. En líneas subsecuentes, se analizará la legitimación de la parte demandada, porque constituye un presupuesto de procedencia de la acción, pues se verá obligada a satisfacer las pretensiones conducentes si resulta fundada la controversia que nos ocupa.

Con tal propósito, es conveniente considerar que los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(22) establecen, respecto de la parte demandada en controversia constitucional, que es la entidad, el poder o el órgano que hubiera emitido el acto objeto de la controversia y que debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla.

En el caso, la parte actora atribuye los actos reclamados al Poder Legislativo del Estado de Morelos, pues -afirma- no discutió ni votó el dictamen de la Comisión respecto de las observaciones formuladas al "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O."; además -señala-, no discutió las propias observaciones formuladas al decreto referido.

De igual modo, los oficios signados por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social y la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, al tratarse de actuaciones de órganos del Legislativo Local, son atribuibles a este poder.

El poder demandado comparece a juicio por conducto de la diputada L.V.M.G., presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, quien acredita su cargo con la copia certificada del "Acta 102", relativa a la sesión extraordinaria, de ocho de agosto de dos mil catorce, celebrada por la Quincuagésima Segunda Legislatura del Congreso mencionado.(23)

La promovente, según lo dispuesto por el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos,(24) tiene la representación de dicho Congreso en cualquier asunto en el que éste figure como parte.

De lo anterior, se observa que los actos objeto de la controversia son atribuidos al Legislativo del Estado de Morelos y que éste contesta la demanda por conducto de la funcionaria que tiene la facultad de representarlo; por tal razón, se concluye que tiene legitimación pasiva para comparecer en el presente juicio.

QUINTO.-Causas de improcedencia. La parte demandada afirma que la controversia es improcedente, porque los actos reclamados no afectan el ámbito de atribuciones del Ejecutivo del Estado de Morelos; de ahí que no exista un principio de agravio conforme al artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(25) y, por ende, la parte actora no tenga interés legítimo para promoverla.

En este sentido, la parte demandada argumenta que el "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O." incide solamente en el derecho individual de la persona a quien se concede la pensión y, por ello, no afecta la autonomía del Ejecutivo de la entidad ni le causa perjuicio alguno.

Asimismo, la parte demandada añade que el solo planteamiento de inconstitucionalidad de un acto es insuficiente, pues también es necesario que exista afectación en el ámbito competencial de alguno de los entes indicados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; máxime que la finalidad de la controversia constitucional es preservar la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, así como garantizar y fortalecer el estado de derecho, el equilibrio de poderes, la supremacía constitucional y el sistema federal.

Ahora, de lo antepuesto, se aprecia que la parte demandada fundamenta la improcedencia de la controversia, en el hecho de que, a su juicio, los actos reclamados no entrañan una afectación a la esfera competencial de la parte actora. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia P./J. 92/99, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,(26) tales manifestaciones deben ser desestimadas, porque versan sobre un aspecto relativo al fondo de la litis.

Por tanto, dado que debe desestimarse la única causal de improcedencia hecha valer y esta Segunda Sala no advierte de manera oficiosa alguna otra, lo procedente es examinar los conceptos de invalidez formulados por la parte actora.

SEXTO.-Estudio de fondo. En su primer concepto de invalidez, la parte actora señala que la omisión de discutir y votar el dictamen emitido por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, respecto de las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo Local al proyecto de decreto aludido, violenta el procedimiento legislativo dispuesto por los artículos 44, 47 y 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

Ello, pues si bien tales numerales establecen que el Poder Legislativo Local debe discutir por segunda ocasión los proyectos de decreto que sean observados por el Poder Ejecutivo Local y, de aprobarlo por las dos terceras partes de los diputados locales, remitirlo a este último para que sea publicado, lo cierto es que en el presente caso, a pesar de que el Poder Ejecutivo Local formuló observaciones al proyecto de decreto mencionado, éste fue aprobado sin haber sido discutido ni votado por la mayoría calificada aludida.

Por otro lado, en su segundo concepto de invalidez, la parte actora señala que la determinación tomada por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, en el sentido de tener por aprobado el proyecto de decreto observado por el Poder Ejecutivo Local, es violatorio de lo dispuesto por el artículo 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

Lo anterior, dado que no obstante tales disposiciones normativas establecen que las comisiones deben dictaminar las observaciones que se formulen a los proyectos de decreto, en el caso, éstas no fueron dictaminadas, en atención a una razón inválida, no devolver el documento autógrafo en el que se plasmó el decreto referido.

Así pues, la materia objeto de análisis en la presente controversia se vincula con el principio de división de poderes y con el derecho de veto, porque versa sobre el proceso legislativo de elaboración de un decreto expedido por un Congreso estatal, respecto del cual el gobernador de la entidad formuló observaciones.

En atención a ello, y para estar en posibilidad de analizar los conceptos de invalidez formulados por la parte actora, es necesario considerar los criterios jurisprudenciales establecidos en relación con el principio y el derecho aludidos.

Así, por lo que hace al principio de división de poderes, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido lo siguiente:

El principio de división de poderes, a nivel federal, se origina en la necesidad de evitar la concentración de poder en alguna de las funciones esenciales del Estado; contiene la exigencia de lograr un equilibrio interinstitucional entre sus poderes, a través de un sistema de pesos y contrapesos que privilegie el sistema de competencias previsto constitucionalmente, asegure la vigencia del principio democrático y evite afectaciones a derechos fundamentales.(27)

El desarrollo constitucional del principio de división de poderes se da a través de la repartición funcional de facultades y competencias a los diversos órganos que integran el Estado;(28) mientras que el equilibrio institucional se logra mediante la colaboración entre ellos para ejercer las funciones respectivas.

Asimismo, en el ámbito federal, el principio mencionado constituye una garantía constitucional que protege los derechos, principios y competencias del sistema jurídico mexicano; nace de la idea de que los poderes estatales no mantienen un esquema jerárquico, sino que cada uno de ellos interactúa con los demás y, a la par, constituye límite y contrapeso de su actuación, con independencia en que su interacción tenga la finalidad, explícita o implícita, de invadir ámbitos competenciales.(29)

A su vez, el principio de división de poderes a nivel local, también nace de la necesidad de evitar la concentración de poder en alguna de las funciones esenciales del Estado.

En ese ámbito, impone a las entidades federativas la obligación de observar los mismos elementos que para el orden federal haya configurado el legislador constituyente, así como la obligación de respetar tres mandatos prohibitivos, a saber: 1) no inmiscuirse, esto es, no interferir en una cuestión propia de otro poder, no producir una afectación determinante en la toma de decisiones ni generar sumisión; 2) no impedir de forma antijurídica que otro poder tome decisiones o actúe de manera autónoma; y 3) no someter a la propia voluntad las decisiones de otro poder.(30)

Ahora, en relación con el derecho de veto, el Tribunal Pleno, al resolver las controversias constitucionales 109/2004, 84/2004 y 52/2004,(31) ha establecido lo siguiente:

El derecho de veto se refiere al ejercicio de un instrumento diseñado para frenar o neutralizar la aprobación y promulgación de un proyecto de ley considerado inadecuado por el Ejecutivo; se traduce en las observaciones que puede realizar éste al proyecto en cuestión por considerar que su contenido no es viable en atención a razones de índole política; y, en términos de la Constitución Federal, constituye un medio de control político que presupone una limitación del poder por el poder mismo.

En tanto deriva del sistema de pesos y contrapesos contemplado por el principio de división de poderes, el derecho de veto es una institución constitucional cuyo ejercicio representa el principal contrapeso que posee el Ejecutivo para detener cualquier actuación excesiva por parte del Legislativo.

En este sentido, es un mecanismo de peso y contrapeso, previsto en el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(32) que favorece la colaboración interinstitucional de los Poderes del Estado porque faculta a uno de ellos, el Ejecutivo, a devolver a otro, el Legislativo, los proyectos de ley objetados, propiciando una segunda revisión de los proyectos de ley y procurando la expedición de leyes acordes con el principio democrático.

Sin embargo, dado que existe el riesgo de que mediante el ejercicio de su derecho de veto el Ejecutivo obstaculice las facultades del Legislativo, o bien, lo subordine a sus intereses, surge la necesidad de limitar ese derecho mediante el establecimiento de mecanismos constitucionales que permitan superarlo.

Por tal razón, a fin de evitar que la formulación de observaciones por parte del Ejecutivo anule las facultades del Legislativo, el Legislador Constituyente dispuso, en el artículo 72, párrafo C, de la Constitución Federal, el mecanismo que debe verificarse para forzar la publicación de un proyecto de ley objetado, el cual consiste en aprobar con una mayoría de dos terceras partes del número total de votos el proyecto de decreto observado.

Así, existe la posibilidad de que el Legislativo supere las observaciones del Ejecutivo, pero se sujeta a la condición de que se cumpla con el mecanismo institucional previsto para ello, esto es, que se apruebe el proyecto de decreto por segunda ocasión y con la votación precisada.

Ahora, del análisis de los criterios jurisprudenciales emitidos en relación con el principio de división de poderes y el derecho de veto, se obtienen las siguientes premisas:

El derecho de veto es una prerrogativa del Ejecutivo, que deriva del principio de división de poderes e implica la posibilidad de enviar al Legislativo la información, objeciones y cuestionamientos adicionales que, a su juicio, se omitieron durante la discusión de un proyecto de ley; por ello, sirve como medio de peso y contrapeso para neutralizar la posibilidad de que un poder se sobreponga a otro.

En consecuencia, por regla general, siempre que el Ejecutivo formule observaciones a un proyecto de ley o decreto, en ejercicio de su derecho de veto, el Legislativo se encuentra obligado a analizarlas.

No obstante, existe el riesgo de que el ejercicio desmedido de esa prerrogativa acabe por obstaculizar las facultades de expedición de normas que tiene el Legislativo.

Por tal razón, con la finalidad de evitar la subordinación de las facultades del Legislativo al Ejecutivo y lograr el equilibrio institucional contenido en el principio de división de poderes, en la Constitución Federal, se dispone un mecanismo para superar el derecho de veto cuando se traduce en la formulación de observaciones a los proyectos de ley o decreto.

El mecanismo condiciona la posibilidad de superar las observaciones que el Ejecutivo formula a un proyecto de decreto, cuando éste sea aprobado por segunda ocasión y con una votación calificada de dos terceras partes del número total de votos.

Entonces, sólo por excepción, el Legislativo puede superar las observaciones formuladas, a través del mecanismo institucional mencionado, lo que implica analizarlas por segunda ocasión y aprobarlas por la mayoría de votos necesaria.

A la luz de estas premisas, se analizarán los referidos conceptos de invalidez formulados por la parte actora, Ejecutivo del Estado de Morelos, en la presente controversia constitucional.

Como se puntualizó, la parte actora plantea esencialmente que la omisión de discutir y votar el dictamen emitido por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, relativo a las observaciones formuladas al proyecto del Decreto Mil Quinientos Once, por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada a J.A.T.O., así como la falta de facultades de dicha comisión para haber emitido tal dictamen, transgrede el procedimiento legislativo previsto en los artículos 44, 47 y 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

A juicio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tales planteamientos son fundados.

En efecto, el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Estados de la Federación gozan de plena libertad para configurar los dispositivos normativos que consideren pertinentes, siempre que se apeguen a los lineamientos previstos en el propio precepto constitucional.

En ejercicio de la libertad concedida por el citado artículo, el Constituyente del Estado de Morelos estableció, en los artículos 44, 47, 48 y 49 de la Constitución Local, lo siguiente:

"Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la Legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."

"Artículo 47. Los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviera observaciones que hacer, los publicará inmediatamente. Se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto no devuelto al Congreso, con observaciones, dentro de diez días útiles."

"Artículo 48. Si al concluir el periodo de sesiones, el Ejecutivo manifestare tener que hacer observaciones a algún proyecto de ley o decreto, el Congreso prorrogará aquéllas por los días que fueren necesarios para ocuparse exclusivamente del asunto de que se trate. Si corriendo el término a que se refiere el artículo anterior, el Congreso clausurare sus sesiones, sin recibir manifestación alguna del Ejecutivo, la devolución del proyecto de ley o decreto, con sus observaciones, se hará el primer día útil en que aquél esté reunido."

"Artículo 49. El proyecto de ley o decreto observado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto por éste y deberá ser discutido de nuevo; y si fuese confirmado por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso, volverá al Ejecutivo para su publicación."

Mediante las disposiciones normativas transcritas, el Constituyente del Estado de Morelos otorgó al Ejecutivo Local la facultad de realizar las observaciones que considere pertinentes a los proyectos de ley o decreto.

Asimismo, dispuso el mecanismo institucional para que la Legislatura Local pudiera superar las observaciones de mérito, el cual se actualiza siempre que se discuta por segunda ocasión el proyecto observado y se apruebe por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso Estatal.

En esta tesitura, el Constituyente del Estado de Morelos, con base en el principio de división de poderes previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal, otorgó al Ejecutivo Local la potestad de formular observaciones a un proyecto de decreto; y, de manera paralela, concedió al Legislativo la posibilidad de superar dichas observaciones con el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los diputados locales.

Sin embargo, según se advierte de los autos que conforman el presente expediente, el Legislativo Local no discutió las observaciones formuladas en vía de veto por el Ejecutivo de la entidad ni confirmó con la mayoría calificada necesaria el proyecto de decreto observado; es decir, no siguió el mecanismo institucional previsto para superar las observaciones del Ejecutivo Local, ni el procedimiento de aprobación de los dictámenes ni de los proyectos de decretos, previstos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en la Ley Orgánica y en el Reglamento, ambos para el Congreso Estatal, como se relatará a continuación:

• El Poder Ejecutivo Local presentó oficio SG/0172/2014, dirigido al presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, mediante el cual formuló observaciones respecto del citado proyecto de decreto.(33)

• Las observaciones fueron turnadas por la Diputación Permanente a la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social para que las dictaminara.(34)

• La comisión referida, consideró que se encontraba impedida para estudiar de fondo las observaciones porque no habían sido remitidas junto con el proyecto de decreto, lo que constituía un requisito esencial para su análisis y discusión, razón por la cual determinó que el proyecto aludido debía tenerse por aprobado y ordenarse su inmediata publicación. Para mayor claridad se transcribe la parte conducente de dicha determinación:

"ÚNICA. Con fundamento en lo que disponen los artículos 47, 48 y 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, y atendiendo al Oficio No. SG/0172/2014, de fecha 8 de agosto de 2014, signado por el secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, por medio del cual remite las observaciones, que a criterio del titular del Ejecutivo Local realiza al Decreto Número Mil Quinientos Once, por el que se concede pensión por cesantía en Edad Avanzada al C.J.A.T.O., y de cuyo acuse se demuestre que el mismo sólo remite las observaciones, mas no devuelve el decreto que le fuera remitido para su publicación, como lo imponen los artículos 48 y 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, que textualmente señalan lo siguiente:" (se transcribe)

Del contenido de las disposiciones constitucionales locales antes transcritas, se puede observar la falta de un elemento sine qua non, es decir, que resulta innegable la existencia de un impedimento que establece la disposición normativa, y que imposibilita entrar al estudio de fondo y análisis de las citadas observaciones; lo anterior es así, toda vez que del oficio de remisión de las observaciones signado por el secretario de Gobierno, no fue devuelto el Decreto Mil Quinientos Once, materia de las observaciones, tal y como se establece en los artículos 48 y 49 de la Constitución Local, y que en líneas precedentes fueron invocados y sólo fueron expuestas una serie de consideraciones, que en vía de observaciones se adjuntaron al citado oficio de referencia, en consecuencia, al no cumplirse cabalmente con lo exigido por nuestra Constitución Local, esta Comisión, está ante la imposibilidad legal para entrar al estudio y análisis de las referidas observaciones hechas por el titular del Poder Ejecutivo Estatal al Decreto Mil Quinientos Once, que como ya se estableció no se cumplió con un elemento sine qua non, establecido en la propia Constitución del Estado.

Es importante señalar que, el diverso 47 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, textualmente cita: (se transcribe)

"Por lo anteriormente expuesto, que al no haberse dado estricto cumplimiento a los artículos 47, 48 y 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, como lo es, la devolución del Decreto Número Mil Quinientos Once, que se remitió al titular del Poder Ejecutivo del Estado para su publicación, junto con el escrito de las observaciones, existe impedimento legal para que esta comisión entre al análisis y estudio de fondo de las mismas; por lo que a consideración de esta comisión legislativa, se estima como aprobado el Decreto Mil Quinientos Once, por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada al C.J.A.T.O., a cargo del Poder Judicial del Estado de Morelos, debiéndose ordenar su publicación inmediata al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado de Morelos.

"Por lo expuesto y fundado, los integrantes de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, determinaron lo siguiente:

"Primero. Se determina la falta de un elemento sine qua non, establecido por la Constitución Local, por lo que existe un impedimento legal para analizar y estudiar de fondo el contenido de las observaciones realizadas por el Titular del Poder Ejecutivo del Estado, en consecuencia, y en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 47 de nuestra Constitución, se deberá considerar como aprobado por dicho Poder Ejecutivo el Decreto Número Mil Quinientos Once, por el que se concede pensión por Cesantía en Edad Avanzada, al C.J.A.T.O..

"Segundo. Túrnese la presente determinación al Pleno para su conocimiento.

"Tercero. Se ordena la inmediata publicación del Decreto Número Mil Quinientos Once, por el que se concede la pensión por Cesantía en Edad Avanzada al C.J.A.T.O., en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, mismo que fue aprobado por el Pleno de esta Asamblea Legislativa en Sesión Ordinaria de fecha nueve de julio de dos mil catorce.

"Cuarto. Se instruye a la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, dar cumplimiento en sus términos a la presente determinación."(35)

• El Congreso local se limitó a recibir la determinación de la comisión señalada, tomó conocimiento de su contenido y ordenó la inmediata publicación del proyecto de decreto, como se advierte del "ACTA DE LA SESIÓN DEL DÍA VEINTE DE MAYO DEL AÑO DOS MIL QUINCE, CORRESPONDIENTE AL SEGUNDO PERIODO ORDINARIO DE SESIONES DEL TERCER AÑO DE EJERCICIO CONSTITUCIONAL DE LA QUINCUAGÉSIMA SEGUNDA LEGISLATURA"(36)

(i) La determinación se introdujo en el apartado "5" de la orden de sesión de fecha veinte de mayo de dos mil quince, apartado relativo a las comunicaciones recibidas por la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, no así en los apartados "6", "7" y "8", correspondientes a las iniciativas, dictámenes de primera lectura y dictámenes de segunda lectura, respectivamente, que sí son objeto de análisis y discusión.

(ii) Además, se informó al Pleno del Congreso estatal en vía de comunicación "NOVENA", consistente en el "Oficio remitido por los integrantes de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, por medio del cual se llevó a cabo el análisis de las observaciones realizadas por el titular del Poder Ejecutivo del Estado...".

(iii) Y, en atención a su contenido, el Congreso de esa entidad se limitó a emitir un "ACUERDO", en el que manifestó que quedaba de su conocimiento, y a ordenar su publicación en los siguientes términos: "Queda del conocimiento del Pleno dicha determinación y remítase para su publicación el decreto en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos y comuníquese a la Dirección Jurídica de este Congreso para los efectos legales conducentes".

Así pues, de la relatoría efectuada es claro que se actualiza una vulneración al orden constitucional, en tanto que, como se ha puntualizado, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el principio de división de poderes y, con base en ello, configura un sistema basado en un esquema de pesos y contrapesos al que subyace una colaboración interinstitucional entre las diversas funciones del Estado.

Tal principio debe ser incorporado en los regímenes constitucionales locales, los cuales gozan de libertad configurativa para diseñar los procedimientos constitucionales internos, como lo es la iniciativa y formación de leyes ordinarias; sin que exista una obligación de que el régimen constitucional local replique, en estos aspectos, el régimen federal.

En el caso, el régimen constitucional del Estado de Morelos, en concordancia con la libertad configurativa prevista en el régimen federal, reconoce al Ejecutivo Local el derecho de veto y le otorga la facultad de participar en los procedimientos legislativos mediante la observación de los proyectos de ley o decreto respectivos; de manera complementaria, establece el mecanismo institucional que debe cumplir el Legislativo de la entidad para superar tales observaciones.

No obstante, si bien el Ejecutivo Local realizó observaciones al proyecto del Decreto Número Mil Quinientos Once, por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada a J.A.T.O..

Lo cierto es que, el Legislativo del Estado de Morelos se limitó a tomar conocimiento de la determinación contenida en el oficio CTPySS/LII/395/2014, suscrito el veinticuatro de septiembre de dos mil quince, por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, sin someterlo a discusión ni votación alguna; máxime que esta última debe ser de las dos terceras partes de miembros.

Además, la regulación sobre el trabajo parlamentario prevé, en lo que interesa al caso, lo siguiente:

Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos

"Artículo 53. Las comisiones legislativas, son órganos colegiados constituidos por el pleno del Congreso del Estado, cuyas funciones son las de conocer, analizar, investigar, discutir y en su caso dictaminar, las iniciativas de ley, los proyectos de decreto y demás asuntos que les sean turnados. Emitirán en su caso, acuerdos parlamentarios que se someterán a la aprobación del pleno."

"Artículo 59. Las Comisiones Ordinarias serán las siguientes:

"...

"8. Trabajo, Previsión y Seguridad Social."

"Artículo 67. La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, tendrá bajo su responsabilidad:

"I. El conocimiento, estudio y dictamen de todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios, así como realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho;"

Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos

"Artículo 51. Las comisiones tendrán a su cargo las cuestiones relacionadas con la materia que les corresponda conocer y formularán el dictamen de las iniciativas, leyes, decretos y acuerdos parlamentarios de su competencia, para ser sometidos a la aprobación del Pleno del Congreso."

"Artículo 54. Las comisiones tendrán las siguientes atribuciones: I.C., estudiar y dictaminar en un plazo no mayor a sesenta días naturales, los asuntos que le sean turnados por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso o por la Diputación Permanente en su caso y someterlos a consideración del Pleno;

"En iniciativas preferentes, a más tardar dentro de los cuarenta días naturales la iniciativa deberá ser discutida y votada por el Pleno, por lo que la comisión o comisiones competentes deberán llevar a cabo el respectivo proceso de dictaminación dentro de dicho plazo, tomando las previsiones necesarias para remitir el dictamen a la conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, en tiempo y forma, a efecto de que pueda ser listado en el orden del día de la sesión que corresponda o que al efecto se convoque, y de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos. II. Valorar las iniciativas que la legislatura anterior haya dejado pendientes por dictaminar, en un término no mayor a sesenta días hábiles; III. Realizar foros, consultas y otras actividades en relación con sus funciones, previa autorización de la conferencia; IV. Solicitar a las dependencias y entidades de la administración pública estatal o municipal que corresponda, la información y documentos que considere conveniente para el dictamen y resolución de los asuntos competencia de la comisión que represente; V. Celebrar entrevistas con los servidores públicos que puedan contribuir y coadyuvar para la resolución de alguna iniciativa, decreto o acuerdos parlamentarios; VI. Solicitar al pleno, la comparecencia de algún funcionario público ante la comisión de trabajo que corresponda; VII. Dictaminar conjuntamente con alguna otra comisión, cuando el asunto corresponda a dos o más de ellas, siendo responsable de convocar la primera de las mencionadas en el turno correspondiente; VIII. Devolver inmediatamente a la mesa directiva los asuntos turnados que no sean de su competencia; IX. Organizar y mantener un archivo de todas las iniciativas y los asuntos que les sean turnados, dicho archivo deberá ser entregado a la legislatura siguiente; X.E. opinión y en su caso impulsar ante el Pleno del Congreso, acuerdos, pronunciamientos o exhortos a las autoridades que dejen de cumplir con su función; XI. Dar cuenta a los integrantes de sus comisiones, de la correspondencia y turnos recibidos; y XII. Las que le confiera el Pleno, la Ley y demás que se deriven del presente reglamento."

"Artículo 61. Una vez que estén elaborados los proyectos de dictámenes de la comisión o comisiones encargadas de un asunto, se remitirán anexando los votos particulares si lo hubiere, en documento y en versión electromagnética para su inclusión en el proyecto de orden del día a la Conferencia. ..."

"Artículo 107. El dictamen una vez firmado y entregado a la mesa directiva, será programado para su discusión en la sesión que determine la Conferencia."

"Artículo 151. Una vez recibidas las observaciones a que se refieren los artículos 48 y 49 de la Constitución, se deberán turnar inmediatamente a las comisiones respectivas, para que a más tardar en el plazo de treinta días emitan un nuevo dictamen en el que invariablemente se analizarán las observaciones hechas por el gobernador del Estado, mismo que seguirá el procedimiento ordinario que señala la ley.

"Dicho dictamen sólo podrá versar sobre las observaciones formuladas por el Ejecutivo del Estado."

Asimismo, en lo tocante a las observaciones que formule el Ejecutivo, las comisiones deben emitir un nuevo dictamen, analizándolas; dictamen que debe seguir ir el procedimiento ordinario o previsto en ley.

Al respecto, destaca que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que cualquier acto emitido por una autoridad legislativa incompetente transgrede el artículo 16 constitucional porque, respecto de tales actuaciones, el requisito de fundamentación radica precisamente en que provengan solamente de órganos competentes para emitirlas.(37)

En el caso, la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos tomó la "determinación" de tener por aprobado el decreto aludido, a pesar de que, al tratarse del ejercicio del derecho de veto, sólo puede corresponder al pleno de ese Congreso.

En consecuencia, debe considerarse que la determinación de la comisión aludida transgrede el contenido del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y debe ser declarada inválida.

No es óbice a la conclusión alcanzada, el hecho de que, como se relató, el Congreso del Estado de Morelos, según se desprende de la copia certificada del "ACTA DE LA SESIÓN DEL DÍA VEINTE DE MAYO DEL AÑO DOS MIL QUINCE, CORRESPONDIENTE AL SEGUNDO PERIODO ORDINARIO DE SESIONES DEL TERCER AÑO DE EJERCICIO CONSTITUCIONAL DE LA QUINCUAGÉSIMA SEGUNDA LEGISLATURA", hubiera conocido la determinación aludida y, por ende, ordenado la publicación inmediata del decreto en cuestión, pues ello de ninguna manera implica, como quedó acreditado, que hubiera cumplido con el mecanismo institucional previsto para superar las observaciones formuladas al proyecto de decreto; aún más, avala una decisión que no corresponde tomar a una comisión legislativa.

Ahora, en adición a la incompetencia de la comisión indicada, la parte actora plantea en su segundo concepto de invalidez que la devolución del documento autógrafo en el que se imprimió el proyecto de decreto no constituye un requisito esencial para analizar las observaciones formuladas por el Ejecutivo Local.

Al respecto, esta Segunda Sala estima que si bien, la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos consideró que se encontraba imposibilitada para emitir el dictamen relativo a las observaciones del Ejecutivo Local porque éste no había devuelto el documento que contenía el proyecto de decreto, y por consiguiente, determinó que debía tenerse por aprobado con fundamento en el artículo 47 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; sin embargo, este artículo prevé:

"Artículo 47. Los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviera observaciones que hacer, los publicará inmediatamente. Se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto no devuelto al Congreso, con observaciones, dentro de diez días útiles."

Luego, no encuentra asidero constitucional lo determinado por la Comisión, pues, en el caso, el Ejecutivo sí formuló observaciones y las hizo llegar al Congreso, sin que del artículo en cuestión se advierte que su examen está condicionado a la devolución material del proyecto de decreto.

Por el contrario, este Tribunal advierte que tal disposición se entiende como el acto decisorio de no publicarlo, y hacer llegar sus observaciones a la legislatura.

Ello, derivado del propio numeral, en cuanto primero mandata que si el Ejecutivo Local no tiene observaciones respecto de los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso, los deberá publicar de inmediato.

Máxime que, el proyecto ha sido emitido por el propio Congreso, por lo que, no puede admitirse, que no devolverlo materialmente, se traduzca en que el Ejecutivo Local no formuló observaciones.

La interpretación de esta Sala respecto del artículo 47, se corresponde con lo establecido inicialmente en cuanto que, el derecho de veto constituye un control político de poderes, que mantiene un equilibrio entre ellos, por lo que adquiere especial relevancia en el sistema mexicano, al ser el principal contrapeso con que cuenta el Poder Ejecutivo para frenar un posible exceso en la función legislativa.

Y si bien, los Estados pueden regular tal mecanismo estableciendo por ejemplo el plazo para hacerlo valer, y la forma en que el Congreso podrá superarlo, ello no puede traducirse en afectar su ejercicio mediante condicionantes que impidan tal colaboración interinstitucional de los poderes del Estado.

Por ende, no es admisible que la comisión mencionada se encontrara imposibilitada para analizar las observaciones referidas, por no haberle sido devuelto físicamente el proyecto de decreto.

Menos aún, si conforme el artículo 151 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, anteriormente transcrito, cuando se reciban las observaciones formuladas a los proyectos de decreto, deberán ser turnadas inmediatamente a las comisiones respectivas para que emitan un nuevo dictamen en el que invariablemente las analicen; de modo que la comisión se encontraba obligada a emitir un nuevo dictamen que versara necesariamente sobre tales observaciones.

Así, resulta evidente que las observaciones formuladas por el Ejecutivo Local, en ejercicio de su derecho de veto, no fueron superadas por el Legislativo de la entidad a través del mecanismo institucional previsto para ello, lo cual transgrede el principio de división de poderes previsto en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto dicho principio se basa en un esquema de pesos y contrapesos al que subyace una colaboración institucional entre las funciones de un Estado.(38)

Lo anterior, es innecesario analizar el tercer concepto de invalidez, en el que se alega que la determinación de la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, por medio de la cual, ordena al Ejecutivo Local que publique el proyecto de decreto, transgrede el artículo 47 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Morelos, al tratarse de un acto trascendente que debe provenir directamente del titular de la dependencia facultada emitirla, el presidente de la mesa directiva, debido a que, conforme a la jurisprudencia P./J-100/99 del Tribunal Pleno,(39) se ha cumplido con el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional.

En consecuencia, lo procedente es declarar la invalidez del oficio CTPySS/LII/395/2014, suscrito el veinticuatro de septiembre de dos mil quince, por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos; y, en vía de consecuencia, la invalidez del oficio de veintidós de mayo de dos mil quince, firmado por la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios del Congreso del Estado de Morelos, por medio del cual comunicó al Ejecutivo la instrucción dada por la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos para que se publicara el decreto.

SÉPTIMO.-Efectos. De conformidad con el artículo 45, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las declaraciones de invalidez que preceden surtirán efectos a partir de que se notifique los puntos resolutivos del presente fallo al Legislativo del Estado de Morelos.

Asimismo, con fundamento en el artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, se fijan los siguientes efectos:

En primer término, la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos deberá dictaminar las observaciones formuladas por el Ejecutivo de la entidad al proyecto del "DECRETO NÚMERO MIL QUINIENTOS ONCE, POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A.C.J.A.T.O., para lo cual deberá obviar el hecho de que no le haya sido devuelto el documento en el que se plasmó y deberá proceder a estudiarlas de fondo.

En segundo término, previo el trámite legal correspondiente, el Pleno del Congreso del Estado de Morelos deberá analizar el dictamen que dicte la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social y deberá aprobarlo o rechazarlo, en los términos previstos tanto por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, como por la Ley Orgánica y el Reglamento, ambos para el Congreso del Estado de Morelos.

Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional, promovida por el Ejecutivo del Estado de Morelos.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del oficio CTPySS/LII/395/2014, suscrito el veinticuatro de septiembre de dos mil quince, por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos, así como del oficio de veintidós de mayo de dos mil quince, firmado por la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios del Congreso del Estado de Morelos, por medio del cual comunicó al Ejecutivo de dicha entidad la instrucción dada por la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, en términos del último considerando de este fallo.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Periódico Oficial del Gobierno del estado de Morelos y en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente A.P.D..

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1.Fojas 306 a 309 de este expediente.

2. Foja 305 de este expediente.

3. Foja 305 de este expediente.

4. Fojas 525 a 538 de este expediente.

5. Foja 524 de este expediente.

6. Foja 586 de este expediente.

7. Fojas 63 a 68 de este expediente.

8. Foja 63 de este expediente.

9. Fojas 320 y 321 de este expediente.

10. Hoja 61 de este expediente.

11. Tesis: P./J. 43/2003. Registro digital: 183581. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII, agosto de 2003. Materia constitucional, página 1296.

12. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y"

13. Hoja 61 de este expediente.

14. "Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la Ley."

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

"Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"II. Se contarán sólo los días hábiles."

15. Hoja 28, vuelta, de este expediente.

16. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

17. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

18. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley."

19. Hoja 75 del presente expediente.

20. "Articulo 35. A la Consejería Jurídica le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"I.R. y constituirse en asesor jurídico del Ejecutivo del Estado, en todos los actos en que éste sea parte."

21. "Artículo 8. Para el despacho de los asuntos establecidos en la Ley, el Consejero tendrá las siguientes atribuciones:

"XXI.R. al Gobernador, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

22. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley."

23. Fojas 516 a 520 de este expediente.

24. Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"XVI.R. legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado."

25. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

26. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.". Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 710. Registro digital: 193266.

27. Así lo ha establecido en la jurisprudencia P./J. 52/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de dos mil cinco, página 954, de rubro y texto:

"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías."

28. Así lo estableció en la jurisprudencia P./J. 9/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de dos mil seis, página 1533, de rubro y texto:

"PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERÍSTICAS.-El citado principio se desarrolla constitucionalmente mediante la atribución de competencias expresas conferidas a los órganos superiores del Estado; en ese sentido, el principio limita la actuación de las autoridades, lo que significa que todo aquello para lo que no están expresamente facultadas se encuentra prohibido y que sólo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé y, en particular, sobre las bases que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por otra parte, este sistema competencial puede ser de diferentes formas, pues existen: a) prohibiciones expresas que funcionan como excepciones o modalidades de ejercicio de otras competencias concedidas; b) competencias o facultades de ejercicio potestativo, en donde el órgano del Estado puede decidir si ejerce o no la atribución conferida; y, c) competencias o facultades de ejercicio obligatorio, en las que el órgano del Estado al que le fueron constitucionalmente conferidas está obligado a ejercerlas."

29. Así lo estableció el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 84/2010.

30. Así lo ha establecido en la jurisprudencia P./J. 80/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de dos mil cuatro, página 1122, de rubro y texto:

"DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.-El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior."

31. La primera de ellas, el diecisiete de mayo de dos mil cinco, bajo la ponencia del M.G.I.O.M.; la segunda, el catorce de agosto de dos mil seis, bajo la ponencia del Ministro José de J.G.P.; y, la tercera, el catorce de agosto de dos mil seis, bajo la ponencia del M.J.R.C..

32. "Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:

"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente.

"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, (sic) y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo período de sesiones.

"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquélla para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente período de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

"I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

"I (sic). El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

"Tampoco podrá hacerlas al Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

33. Foja 42 del expediente.

34. Fojas 586 y 602 a 611 del expediente.

35. Fojas 63 a 68 del expediente.

36. Fojas 559 a 585 del expediente.

37. Así lo ha establecido en la tesis aislada P. C/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de mil novecientos noventa y siete, materia constitucional, página 162, de rubro y texto:

"PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO.-La Suprema Corte ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (Apéndice 1988, Primera Parte, página 131, jurisprudencia 68). El acto de promulgación de la ley forma parte del proceso legislativo que culmina con su vigencia y, por ende, para el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación requiere que provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circulación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), ya que ha cumplido con las formalidades exigidas para ello (motivación); sin que sea necesario, para la satisfacción de tales requisitos, que en el texto del acto promulgatorio se citen los preceptos legales que faculten al Poder Ejecutivo Federal o Estatal para realizar tal acto, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto que se cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales."

38. Controversia Constitucional 70/2010, fallada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la ponencia del Ministro A.G.O.M., en sesión de dieciocho de marzo de dos mil catorce.

39. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

(Novena Época, Número de registro digital: 193258, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, jurisprudencia, Tomo X, septiembre de 1999, materia constitucional, tesis P./J. 100/99, página 705)

Esta ejecutoria se publicó el viernes 03 de junio de 2016 a las 10:03 horas en el Semanario Judicial de la Federación.