Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Número de registro42148
Fecha01 Julio 2016
Fecha de publicación01 Julio 2016
Número de resolución33/2015
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 32, Julio de 2016, Tomo I, 131
EmisorPleno

Voto particular que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 33/2015, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.


El presente voto particular tiene como finalidad explicar las razones por las cuales no comparto los razonamientos expresados por la mayoría del Pleno de esta Suprema Corte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2015, sobre algunos de los artículos impugnados de la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición del Espectro Autista.


En primer lugar, considero que, contrario a los sostenido por la mayoría, sí procede suplir la deficiencia de los conceptos de violación hechos valer por la accionante, de conformidad con el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, así como la exposición de motivos de la misma ley.


Así, en la exposición de motivos, se dice que:


"... en materia de acciones de inconstitucionalidad se prevén distintas posibilidades de suplencia e intervención a fin de que el asunto se resuelva de un modo integral y completo. Así, al Ministro instructor se le confieren facultades para que solicite a las partes o a terceros todos aquellos elementos que estimare necesarios para la solución del asunto; mientras que a la Suprema Corte se le faculta para corregir errores en la cita de preceptos invocados, suplir los conceptos de invalidez y, lo que resulta más relevante, para fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional aun cuando el mismo no se haya invocado en el juicio. En la iniciativa destaca el hecho de que esta última facultad se otorga a la Suprema Corte de Justicia respecto de acciones de inconstitucionalidad, mas no así, tratándose de controversias constitucionales. En este sentido, tal distinción obedece a que en las controversias se constituye un auténtico contradictorio y la resolución de un asunto mediante elementos no invocados o conocidos por las partes rompe con un necesario equilibrio procesal; mientras que en las acciones tal contradictorio no se da y, por ello, no es necesario mantener ese equilibrio."


Por su parte, el artículo 71 de la ley reglamentaria expresa que:


"Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Igualmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaración de invalidez en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte, haya o no sido invocado en el escrito inicial. ..."


Así, conforme a la ley reglamentaria, considero que la Corte puede declarar la invalidez del artículo impugnado por violar el precepto constitucional, se haya o no invocado en su escrito inicial, igualmente se puede fundar la declaración ante la violación de los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en los que México sea Parte.


Luego, en la especie, el accionante no adujo expresamente el artículo 4.3. de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que prevé la obligación de los Estados de consultar a las personas con discapacidad sobre cuestiones relacionadas con ellas, e incluso de apoyarlas para que puedan ejercer ese derecho; sin embargo, conforme a lo arriba señalado, la Suprema Corte tiene la facultad de fundar la declaración de invalidez aduciendo dicho instrumento internacional, el cual forma parte del bloque de constitucionalidad, por tanto, es válido hacer el "test de constitucionalidad" con dicho precepto internacional, de conformidad con el artículo 1o. constitucional.


Que se permita suplir los conceptos de invalidez, tiene como finalidad que la declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional -aun cuando no haya sido invocado en el juicio- sea fundada y se proteja el orden constitucional al que se aspira restaurar mediante este control abstracto.


Ahora bien, estimo que no obstante, si procede la suplencia, ésta únicamente se circunscribe al tema de las normas expresamente impugnadas; sin embargo, según lo previsto por el artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria mencionada, si en una acción de inconstitucionalidad se declara inválido un artículo, dicha invalidez podrá expandirse por un tema de relación lógica con los artículos concretos impugnados.


En este sentido, si en suplencia de la queja se observa que un vicio de inconstitucionalidad se expande hacia toda la ley, debe entenderse que, por razón de efectos, sí puede haber una declaratoria de invalidez, como es el caso del procedimiento legislativo, y en casos de competencia. Lo anterior se ha establecido ya en el tema de arraigo local, materia de reforma educativa y electoral.


Por lo que atañe al derecho a la consulta establecido en el artículo 4.3. de la de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,(1) considero que el alcance de la consulta debe interpretarse en el marco de la convención y de los principios que la inspiraron. Uno de los principios rectores de la convención que incide directamente con la obligación de consultar a las personas con discapacidad, es el de incluirlas en igualdad de condiciones que las demás personas en los procesos de consulta, pues quienes tienen esa condición forman parte de la diversidad humana.


La política regulatoria, judicial y gubernamental se ha regido en esta materia (personas con discapacidad) bajo el criterio absoluto de la heteroregulación, lo cual es causa, en éste como en otros terrenos, del divorcio entre la forma (legal, judicial, etcétera) y las necesidades reales de la sociedad o, como en este caso, de los grupos vulnerables. Por ello, la consulta actualiza el lema de las personas con discapacidad, que dice: "nada acerca de nosotros, sin nosotros".


Ciertamente, las personas con discapacidad son un colectivo difuso que no tiene autoridades propias, además de que las asociaciones que las representan no abarcan a todas las discapacidades, ni a todas las personas con discapacidad. Sin embargo, su carácter difuso y la dimensión asociativa no impiden que se lleve a cabo la consulta prevista en el artículo 4.3. de la convención: únicamente se debe imprimir a la consulta de ciertos rasgos particulares derivados, precisamente, de las características mencionadas.


La consulta debe reunir al menos las siguientes características para que sea acorde con la convención y con los principios que la inspiran:


a) Debe ser previa -en este sentido se ha manifestado la relatora especial sobre los derechos de las personas con discapacidad en el informe de 12 de enero de 2016-, pues de ese modo se garantiza la plena y eficaz participación de las personas con discapacidad en las cuestiones que les atañen (legislación, políticas y programas). Para ello, es preciso que se establezcan mecanismos formales ad hoc y cauces institucionales en todos los niveles (ya sea mesas redondas, diálogos participativos, audiencias y consultas públicas en línea, etcétera).


b) Otro rasgo esencial que debe revestir la consulta es su accesibilidad, de modo tal que permita la participación de las personas con discapacidad cualquiera que sea su discapacidad. Los mecanismos de consulta deben ser flexibles, con marcos de tiempo adecuados y asistencia técnica necesaria para garantizar la participación efectiva. Para ello, se requiere que existan formatos de lectura fácil, información en lengua de señas, además de la accesibilidad de los edificios en los que se lleve a cabo la consulta, etcétera. En este aspecto, debe tomar en cuenta los apoyos y ajustes necesarios para garantizar la intervención de todas las personas con discapacidad en la consulta.


c) La consulta debe ser pública y transparente con plazos razonables y objetivos específicos; debe informarse ampliamente sobre el procedimiento a seguir, la materia a regular, la naturaleza, necesidad, contenido y pertinencia y debe dirigirse a todas las personas con discapacidad y no sólo a un tipo de discapacidad cualquiera que sea la materia. En otras palabras, debe facilitarse que las personas con discapacidad cuenten con los elementos necesarios para expresar su opinión.


Tomando en cuenta lo expresado en los párrafos precedentes, llego a la conclusión de que en el proceso de creación de la ley general cuestionada no se respetó el derecho de consulta, pues del análisis de la iniciativa presentada por los legisladores en la Cámara de Diputados se desprende que, a pesar de que los legisladores que suscribieron la iniciativa han mantenido contacto permanente con diversas organizaciones de la sociedad civil y que se celebró -a iniciativa de la entonces diputada presidenta de la Subcomisión de Grupos Vulnerables del órgano legislativo en cuestión- el Segundo Encuentro Internacional sobre Autismo, celebrado en San José del Cabo, Baja California Sur los días 6, 7 y 8 de noviembre de 2014, en el cual participaron tres expertos europeos, un latinoamericano, cinco mexicanos y siete representantes de los secretarios de Salud, Educación, Trabajo y Previsión Social, y Hacienda y Crédito Público del Gobierno Mexicano, ello no implica que tales eventos hayan cumplido con requisitos de publicidad y transparencia suficientes para que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan hubieran podido enterarse del proceso y expresar su opinión.(2)


En consecuencia, una consulta estrecha debería estar organizada sobre la base mínima de los principios de publicidad, transparencia e igualdad, esto, en el sentido de que todas las organizaciones que representan a las personas con condiciones del espectro autista deberían tener la oportunidad de estar suficientemente enteradas de reuniones cuyos fines sean los de preparación de trabajos sobre diseño de legislación, su aplicación y creación de políticas públicas en la materia. Además, tal convocatoria debería ser expedida por las autoridades legislativas correspondientes asegurándose de que las organizaciones puedan estar por enteradas en circunstancias de igualdad. Por tanto, en cuestiones de accesibilidad a la consulta, la pregunta no debe ser si todas las organizaciones acudieron a la consulta, sino si éstas estuvieron en condiciones de asistir al estar enterados de la misma. Lo anterior es así, ya que se respeta la libertad de elección de las asociaciones en sentido positivo y negativo, pues éstas podrán decidir si acudir o no ante tal llamado.


Asimismo, no obstante que la iniciativa mencione que la ley en cuestión se expide con base en la convención ya mencionada, en ningún momento se hace alusión explícita al artículo 4.3., o bien, a las consideraciones que en este precepto convencional se invocan. Ante lo cual, es posible concluir que el legislador federal no se acató a las directrices, límites y obligaciones internacionales a las que de propia voluntad el Estado Mexicano ha sometido su margen de actuación.


Si no fue debidamente publicitada, considero que menos aún puede decirse que hubiese sido accesible: no se conoce que hubiera formatos de lectura fácil, plataformas tecnológicas, ni tampoco que los edificios fuera físicamente accesibles, por mencionar algunos de los aspectos que incluyen la accesibilidad.


Aunado a lo anterior, es de considerar, como lo señala la relatora especial sobre los derechos de las personas con discapacidad, en su informe de 12 de enero de 2016, el enorme beneficio que tiene la consulta para las personas con discapacidad en orden al mejor desarrollo de sus habilidades de promoción y negociación que les permiten expresar sus puntos de vista, y así conseguir un trato más incluyente y participativo.


Ahora bien, no convengo con el proyecto tampoco en cuanto a que declara la validez del artículo en este aspecto, encuentro este precepto es violatorio de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, concretamente, del artículo 12, cuyo enunciado establece: "Igual reconocimiento ante la ley".


El artículo 12, punto 2, señala: "Los Estados partes reconocerán que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida.". El punto fino del artículo radica en la frase "igualdad de condiciones". Así, bajo esta lente, habría que cuestionarse, si la materia es federal o local; es decir, si la capacidad es materia civil y, consecuentemente, materia estatal, debería corresponder a los Estados la regulación de la capacidad de todas las personas bajo la premisa convencional de igualdad de condiciones. Admitir que sea materia federal implica una violación a este principio de igualdad de condiciones, pues se generaría una materia de capacidad con una condición diferenciada de cualquier otro ciudadano: es en este punto, en el cual se origina la violación al punto 2 del artículo 12 de la convención.


En esta misma línea argumentativa, el artículo 12.4. de la convención establece:


4. Los Estados partes asegurarán que en todas las medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurídica se proporcionen salvaguardias adecuadas y efectivas para impedir los abusos de conformidad con el derecho internacional en materia de derechos humanos. Esas salvaguardias asegurarán que las medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurídica respeten los derechos, la voluntad y las preferencias de la persona, que no haya conflicto de intereses ni influencia indebida, que sean proporcionales y adaptadas a las circunstancias de la persona, que se apliquen en el plazo más corto posible y que estén sujetas a exámenes periódicos por parte de una autoridad o un órgano judicial competente, independiente e imparcial. Las salvaguardias serán proporcionales al grado en que dichas mediadas afecten a los derechos e intereses de las personas.


Así pues, no encuentro en la ley impugnada el cumplimiento de estos extremos que establece el punto 4 del artículo 12 de la convención. Más aún, considero que los artículos en cuestión no son acordes a la obligación de proporcionar salvaguardias adecuadas y, por el contrario, estimo que subyace en ellos un modelo de sustitución de la voluntad de la persona con discapacidad. En ese sentido, disiento de lo sostenido por la mayoría del Tribunal Pleno, y me parece que los artículos 6, fracción VII, y 10, fracción XIX, de la ley impugnada, no cumplen con los extremos señalados en el artículo 12.2. y 12.4. de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y, por tanto, tendrían que haberse declarado inconstitucionales.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 27 de mayo de 2016.








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1. "Artículo 4. Los Estados partes se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna por motivos de discapacidad. A tal fin, los Estados partes se comprometen a:

"...

"3. [Elaborar y aplicar] ... legislación y políticas para hacer efectiva la presente convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad ... celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan."


2. Se celebraron en la Ciudad de México, en octubre de 2013; Salamanca, Guanajuato, en octubre de 2013; M.N., en diciembre de 2013; Senado de la República, en abril de 2014; Facultad de Medicina de la UNAM, en mayo de 2014; y, Ecatepec, Estado de México, en noviembre de 2014. No obstante, ninguno de estos eventos es mencionado en lo absoluto en alguno de los estadios del proceso legislativo y, por tanto, no se advierte que hayan sido debidamente publicitados para que las organizaciones pudieran haber estado en condiciones de asistir a éstos. El único de los eventos que fue mencionado en este proceso legislativo es el que tuvo lugar en San José del Cabo, Baja California, en noviembre de 2014.

Este voto se publicó el viernes 01 de julio de 2016 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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