Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 30/2015. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 18 DE ABRIL DE 2016. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: L.G.V..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de abril de dos mil dieciséis.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado el once de mayo de dos mil quince, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad, solicitando la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se precisan:

A. Órgano legislativo: Congreso del Estado de Zacatecas.

B.Ó. ejecutivo: Gobernador del Estado de Zacatecas.

Artículos impugnados: 3, fracción III; 5, párrafo primero y 6, fracción III, segundo párrafo, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas, en las porciones normativas que regulan: secuestro y trata de personas, reformados mediante Decreto No. 331, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas el once de abril de dos mil quince.

SEGUNDO.-En el único concepto de invalidez que hizo valer, argumenta, en resumen, lo siguiente:

• Señala que los artículos impugnados establecen una regulación de los delitos de secuestro y trata de personas respecto de la figura de extinción de dominio, siendo que estos delitos se encuentran regulados por el Congreso de la Unión mediante leyes generales; por tanto, se configura una transgresión a los artículos 1o., 14, 16, 22, fracción II y 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Federal.

• Asimismo, alega que se apartan de los derechos a la seguridad jurídica, al debido proceso, de propiedad, derechos de protección y asistencia a las víctimas de los delitos de trata de personas, y de los principios pro persona y de legalidad, establecidos en la Constitución General y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano forma parte. Además, contravienen las reglas que rigen el procedimiento de extinción de dominio y configuran una invasión de la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para expedir leyes generales en materia de secuestro y trata de personas.

• La Comisión Nacional advierte que, los preceptos referidos son violatorios de lo establecido en los artículos 16 y 73, fracción XXI, inciso a), constitucionales, en relación con la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D. y con la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que por su materia de regulación deben estimarse emitidos por una autoridad incompetente.

• Destaca que el Poder Reformador de la Constitución dispuso en el precepto 73, fracción XXI, inciso a), de la N.F., que el Congreso de la Unión queda facultado, en materias de secuestro, trata de personas y delitos electorales, para establecer en leyes generales, tipos penales y sus sanciones, así como la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los Municipios; por tanto, los demás niveles de gobierno deberán ajustarse a la distribución de competencias y formas de coordinación que al efecto establezcan las respectivas leyes generales.

• En ese tenor, el Congreso de la Unión emitió la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D. en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Federal, en las que estableció, entre otras cuestiones, los tipos y penas, la distribución de competencias y las formas de coordinación en la materia entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, reglas comunes y técnicas de investigación para dichos delitos, así como los procedimientos aplicables.

• Por cuanto hace al artículo 3, fracción III, impugnado, genera una violación al derecho de seguridad jurídica, al establecer como normas supletorias las leyes generales en materia de trata de personas y en materia de secuestro.

• Lo anterior, pues afirma que el legislador del Estado de Zacatecas excedió su facultad para legislar en materia de trata de personas y secuestro, en concreto, en lo referente a la supletoriedad de las leyes generales, pues en el texto constitucional se aduce expresamente que tal atribución corresponderá en exclusiva al Congreso de la Unión, y que éste expediría leyes generales en tales materias, en su materialización la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D. y con la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro, que son de aplicación obligatoria y rigen en todo el territorio nacional, por ser su observancia general.

• Es por eso que el artículo 3, fracción III, de la ley impugnada, configura una transgresión al principio de jerarquía de normas, previsto en el artículo 133 de la Constitución Federal, dado que sujeta la aplicación de leyes generales a lo que no se encuentre previsto en la ley local.

• Por otra parte, señala que el artículo 3, fracción III, al hacer un reenvío de supletoriedad para todo lo no previsto en la ley local a las leyes generales en materia de trata de personas y de secuestro, configura una transgresión al principio de jerarquía de normas, dado que sujeta la vigencia de normas supremas a la supletoriedad de una ley local, mientras que tales instrumentos normativos (leyes generales) tienen la calidad de la Ley Suprema de la Unión, de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• En diverso argumento, destaca que en la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D., al establecer como supletoria la Ley Federal de Extinción de Dominio para el delito de trata de personas, impide para el legislador local regular dicha materia, en virtud de lo cual, los artículos impugnados fueron emitidos por una autoridad incompetente.

• Refiere que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que en lo relativo a los procesos para el delito de trata de personas, los legisladores de las entidades federativas y del Distrito Federal, carecen de competencia para regular tal delito, incluyendo desde luego lo concerniente a la extinción de dominio, ya que tal materia es de exclusiva competencia del órgano Legislativo Federal. Así, al resolver la acción de inconstitucionalidad 10/2013, este Tribunal sostuvo que los Estados de la Republica carecen de competencia para legislar en materia procesal para el delito de trata de personas, en lo que ya esté previsto en la ley general, expedida por el Congreso de la Unión en uso de las facultades previstas en el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• En ese sentido, el artículo 44 de la ley general en materia de trata personas, dispone que los bienes que sean instrumento, objeto o producto de los delitos previstos en esa ley, y que sean decomisados como resultado del ejercicio de la extinción de dominio, formaran parte del patrimonio de los Fondos de Protección y Asistencia a las Victimas de los Estados y el Distrito Federal; lo que no acontecería, si la ley local en materia de extinción de dominio se aplica para los delitos de trata de personas, puesto que esta ley local en su artículo 5, dispone que los bienes sobre los que se declare la extinción de dominio, pasarán a formar parte de los bienes del Estado de Zacatecas, generando así una transgresión a los derechos de protección y asistencia a las víctimas de los delitos de trata de personas.

• Los artículos cuestionados de la legislación del Estado de Zacatecas, resultan transgresores de la Constitución Federal por carecer de fundamentación, dado que la Legislatura Local no puede legislar para la procedencia de la figura de extinción de dominio para el delito de trata de personas, ya que la Ley General Para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D. prevé que la Ley Federal de Extinción de Dominio sea supletoria de las mismas, por lo que el Legislativo Local se encuentra impedido para legislar en la materia.

• Por tanto, si los artículos 5, párrafo primero, y 6, fracción III, segundo párrafo, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas, facultan a la autoridad para iniciar dicho procedimiento por el delito de trata de personas, sin estar facultados para ello, los numerales resultan inválidos, pues se traducen en una violación al derecho a la propiedad, a la seguridad jurídica, al debido proceso, y de los derechos de protección y asistencia a las víctimas de los delitos de trata de personas, así como a los principios pro persona y de legalidad.

• Finalmente, aduce que la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece en su artículo 35, que la restitución de derechos y la reparación se harán con cargo a los recursos obtenidos en los procedimientos de extinción de dominio, en términos de la legislación correspondiente; sin embargo, no establece en ninguna parte cuál es esa "legislación correspondiente", lo que propicia la incertidumbre jurídica al no determinar si los Congresos Estatales están facultados para legislar en materia de extinción de dominio para el delito de secuestro o si es el Congreso de la Unión el único facultado para ello.

• No obstante, si la Constitución Federal le da la misma regulación a los delitos de trata y secuestro en sus artículos 22 y 73, fracción XXI, inciso a), en ambos casos, la Ley Federal de Extinción de Dominio debe ser la aplicable para el procedimiento de extinción de dominio y, por ende, los Estados deben abstenerse de legislar en esas materias, por ser una facultad reservada para la Federación. Dicho lo cual, los Estados carecerían de competencia para legislar en esas materias por ser una facultad exclusiva del Congreso de la Unión y, por tanto, la regulación que el Congreso Local de Zacatecas hace de la extinción de dominio en materia de secuestro, es inconstitucional.

TERCERO.-Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son: 1o., 14, 16, 22, 27 y 73, fracción XXI, inciso a); así como los diversos 8 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

CUARTO.-Mediante proveído de doce de mayo de dos mil quince, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 30/2015.

En diverso proveído de trece de mayo siguiente, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al Ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes, así como al procurador general de la República, para que emitiera su opinión.

QUINTO.-En el informe rendido por el Congreso del Estado de Zacatecas se señala, en síntesis, lo siguiente:

• Califica de infundado e inoperante el único concepto de invalidez expresado por el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ya que la Legislatura Estatal emitió la Ley de Extinción de Dominio para el Estado en ejercicio de las facultades concurrentes conferidas por el Congreso de la Unión mediante las leyes respectivas, es decir, la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D. así como por la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro.

• Lo anterior, en razón de que si bien es cierto que el inciso a) de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Federal señala que, el Congreso de la Unión tiene la facultad para expedir las leyes generales en materias de secuestro, trata de personas y delitos electorales, que establezcan como mínimo los tipos penales y sus sanciones; no menos cierto es que el segundo párrafo de dicho inciso, ordena que esas leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los Municipios.

• Al respecto, de la lectura del decreto que contiene la ley combatida, se advierte que, no regula lo relativo a los delitos ni a las sanciones de secuestro o trata de personas, por lo que no contraviene lo establecido por las leyes generales de la materia o la Constitución General.

• Por tanto, la Legislatura Local se limitó a emitir la ley en materia de extinción de dominio en la que reguló las atribuciones que de manera residual otorgó el Congreso de la Unión.

SEXTO.-En el informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas se manifiesta, fundamentalmente, lo siguiente:

• Que la promulgación y la orden de publicación de la Ley de Extinción de Dominio estatal se encuentran debidamente fundadas y motivadas, por lo que no causan perjuicio a la parte actora. Ello, en virtud de que la promulgación de los actos que se reclaman fueron emitidos en cumplimiento al mandato constitucional contenido en el artículo 82, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.

• Estima que lo que se combate en la presente acción de inconstitucionalidad es el procedimiento que se establece dentro de la Ley de Extinción de Dominio del Estado, partiendo de que el artículo 22 de la Constitución Federal, en la parte final señala que, el procedimiento de extinción de dominio será jurisdiccional y autónomo de la materia penal, no obstante, la ley general no precisa a qué orden de gobierno le corresponde legislar al respecto, con lo que se genera incertidumbre jurídica para saber si las entidades federativas tienen competencia para legislar lo relativo al procedimiento.

• Que en atención a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución General, al Congreso de la Unión le corresponde expedir la legislación única en materia adjetiva penal, elaborar los mecanismos alternativos de solución de controversias y ejecución de penas que regirán en toda la República Mexicana, en el orden federal y común; por tanto, en cumplimiento a la referida disposición constitucional, se emitió la Ley de Extinción de Dominio del Estado, sin que se haya sobrepasado los límites establecidos en el precepto legal mencionado.

• Señala que la supletoriedad que establece la ley combatida atiende a las disposiciones concurrentes que facultan a las entidades federativas a legislar en la materia y no a las omisiones o vacíos legislativos.

SÉPTIMO.-La Procuraduría General de la República se abstuvo de formular pedimento.

OCTAVO.-Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos de las partes y encontrándose debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia.

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con el punto segundo, fracción II, del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno, de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que se plantea la posible contradicción entre lo dispuesto en diversos artículos de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO.-Oportunidad.

Por cuestión de orden, en primer lugar, se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente.

El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

Conforme a este precepto, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional cuya invalidez se solicita, haya sido publicado en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

El Decreto No. 331 por el que se aprueba la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas fue publicado en el Periódico Oficial local el once de abril de dos mil quince, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado a fojas cuarenta y cinco a cincuenta y siete de autos, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transcrito, el plazo para promover la presente acción transcurrió a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación, es decir, del domingo doce de abril al lunes once de mayo de dos mil quince.

En el caso concreto, según consta en el sello asentado al reverso de la página treinta y siete vuelta del expediente, la demanda se presentó el lunes once de mayo de dos mil quince en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que es evidente que la presentación de la demanda es oportuna.

TERCERO.-Legitimación.

Se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la demanda L.R.G.P., en su carácter de presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, lo que acredita con copia certificada del acuerdo de designación del Senado de la República, constancia firmada por el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, donde se le comunica que, en sesión de trece de noviembre de dos mil catorce, la citada Cámara lo eligió como presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (foja sesenta y uno de autos).

Ahora bien, el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que, las acciones de inconstitucionalidad se podrán promover por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes federales, estatales y del Distrito Federal.

Conforme al artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, entre otros:

"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas Locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal ..."

Por su parte, los artículos 15, fracción I, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(1) y 18 de su reglamento interno,(2) establecen que la representación de la mencionada institución corresponde a su presidente.

Asimismo, de lo previsto por dichos numerales, se desprende que el presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos podrá ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de normas de carácter estatal y, toda vez que, en el caso, se ejercita la acción en contra de los artículos 3, fracción III; 5, párrafo primero y 6, fracción III, segundo párrafo, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas, por estimar que vulnera diversos derechos humanos, se concluye cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

De la lectura integral del escrito de la acción, se desprende la impugnación del artículo 35 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, dicha norma general no ha sufrido reforma alguna desde la fecha en que fue expedida, treinta de noviembre de dos mil diez, por lo que, en términos del citado artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, su impugnación es extemporánea.

Por tanto, debe sobreseerse al respecto, con fundamento en el artículo 65, en relación con los diversos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la misma ley reglamentaria.

En virtud de que no se hizo valer por los órganos Legislativo y Ejecutivo del Estado de Zacatecas, ni por la procuradora general de la República, alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento distinto a la ya analizada, ni este tribunal advierte que se actualice otra, se debe proceder al estudio de los conceptos de invalidez del accionante.

Como una cuestión previa al análisis del fondo del asunto, es necesario señalar que este Tribunal Pleno al resolver las acciones de inconstitucionalidad 33/2013, 20/2014 y su acumulada 21/2014, y 3/2015, bajo la ponencia del Ministro J.M.P.R., M.J.R.C.D. y M.J.F.F.G.S., respectivamente, determinó que las entidades federativas tienen competencia constitucional para legislar en relación con la figura de extinción de dominio, prevista en el artículo 22 constitucional. Ello partiendo esencialmente de lo siguiente:

• En la acción de inconstitucionalidad 18/2010,(3) se estableció que la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de delincuencia organizada, contemplada en el artículo 73, fracción XXI, inciso b), de la Constitución General, se refiere exclusivamente al delito correspondiente que es de orden federal; sin embargo, la extinción de dominio también procede respecto de otros delitos que son eminentemente locales, como el robo de vehículos, o delitos en la modalidad de delegación operativa local por la ley general respectiva (competencia concurrente), donde el tipo y penas se encuentran federalmente legisladas, pero la persecución, proceso y condena pueden ser federales o locales, como son los de narcomenudeo, trata de personas y secuestro.

• Lo que llevó a concluir en la acción en cita que, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene competencia para emitir una Ley de Extinción de Dominio para dicha entidad, siempre y cuando los procesos a los que se refiere se encuentren relacionados con el delito de robo de vehículos, o con aquellos que, si bien su regulación corresponde al Congreso de la Unión, su aplicación u operatividad puede ser llevada a cabo por autoridades locales de manera concurrente, como el caso de narcomenudeo, trata de personas y secuestro.

• También se puntualizó que conforme al artículo 22, segundo párrafo, constitucional, la extinción de dominio se caracteriza por lo siguiente:

° Tiene por objeto privar del derecho de propiedad sobre bienes que son instrumento, objeto o producto de los delitos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna.

° Al ejercitar su acción, el Estado debe aportar al juicio de extinción de dominio elementos suficientes para acreditar, en primer lugar, que en el mundo fáctico se actualizaron los hechos ilícitos que se adecuan a la descripción normativa de los delitos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas.

° Asimismo, debe demostrar que los bienes objeto del juicio fueron instrumento, objeto o producto de alguno de los delitos citados.

° En el supuesto de que los bienes se hayan utilizado para la comisión de delitos por parte de un tercero, el Estado deberá aportar al juicio datos e indicios que razonablemente permitan afirmar que el propietario tiene o tuvo conocimiento de ello.

° La declaración de extinción de dominio debe derivar de la tramitación de un procedimiento jurisdiccional, autónomo del proceso penal, ya que no está encaminada a determinar la culpabilidad de un imputado ni su eventual sanción penal, sino, en esencia, la privación de los bienes de que se sirve para delinquir.

• Además, en lo que refiere al régimen de competencias entre los Estados y la Federación, la regla general es que en nuestro sistema, por disposición expresa del artículo 124 de la Constitución Federal, rige la competencia residual, por virtud de la cual, las facultades que no están expresamente concedidas por dicha Ley Fundamental a la Federación, se entienden reservadas a los Estados.

• De ahí que, si la extinción de dominio no constituye una materia específica, ni puede hablarse de una materia de delincuencia organizada en sentido amplio que englobe a la extinción de dominio y, por tanto, la Constitución Federal no concede al Congreso de la Unión la facultad expresa para legislar al respecto, debe entenderse que en los términos del artículo 124 de la Constitución Federal, es competencia de las entidades federativas legislar en materia de extinción de dominio.

• Lo anterior se reforzó, a partir del hecho de que la extinción de dominio es una figura híbrida que participa de las materias civil, penal y administrativa, respecto de las cuales tienen competencia para legislar las entidades federativas.

• Así como que, a excepción del delito de delincuencia organizada, los Estados tienen competencia operativa, esto es, para perseguir, juzgar y condenar los delitos de trata y secuestro.

• Destaca, además, que en los citados precedentes se puntualizó que la extinción de dominio no es autónoma de la materia penal, sino el procedimiento para llevarla a cabo.

Bajo estas consideraciones, se concluye entonces que, en el caso, la Legislatura del Estado de Zacatecas está facultada para legislar en lo relativo a la figura de extinción de dominio que, si bien, es autónoma de los procesos penales respectivos, guarda relación con los mismos en tanto es su existencia la que justifica el inicio de los procedimientos de extinción.

SEXTO.-Estudio de fondo.

Una vez determinado que el Estado de Zacatecas sí tiene facultades para legislar en materia de extinción de dominio, con excepción de lo que se refiere al delito de delincuencia organizada, corresponde a este Tribunal Pleno atender a los planteamientos realizados por la parte promovente.

De la lectura integral del escrito presentado por la accionante, se advierte que alega la inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción III; 5, párrafo primero y 6, fracción III, segundo párrafo, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas, en las porciones normativas que regulan secuestro y trata de personas, reformados mediante Decreto No. 331, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno de la entidad el once de abril de dos mil quince, por estimar que se transgreden los artículos 1o., 14, 16, 22, fracción II y 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que, a su juicio, sólo el Congreso de la Unión puede legislar lo relativo a dichos tipos penales.

Por tanto, expuso que si la Constitución Federal le da la misma regulación a los delitos de trata y secuestro en sus artículos 22 y 73, fracción XXI, inciso a), en ambos casos, la Ley Federal de Extinción de Dominio debe ser la aplicable para el procedimiento de extinción de dominio y, por ende, los Estados deben abstenerse de legislar en esas materias por ser una facultad reservada para la Federación.

Los artículos impugnados establecen:

"Artículo 3. En los casos no previstos en esta ley, se estará a las siguientes reglas de supletoriedad:

"I. En la preparación del ejercicio de la acción de extinción de dominio, a lo previsto en el Código Nacional de Procedimientos Penales;

"II. En el Procedimiento de Extinción de Dominio, a lo previsto en el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Zacatecas;

"III. En cuanto a los delitos, a lo previsto en el Código Penal para el Estado de Zacatecas, la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D. y la Ley General de Salud; y

"IV. En los aspectos relativos a la regulación de bienes, derechos y obligaciones, a lo previsto en el Código Civil para el Estado de Zacatecas."

"Artículo 5. La extinción de dominio es la pérdida total o parcial de los derechos de propiedad sobre los bienes a los que se refiera la sentencia que la decrete sin contraprestación ni compensación alguna para el demandado o demandados, cuando, en tratándose de los delitos de narcomenudeo, secuestro, robo de vehículos, y trata de personas. ..."

"Artículo 6. Se determinará procedente la extinción de dominio, previa declaración jurisdiccional, respecto de los bienes siguientes:

"I. Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió;

"II. Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos de la fracción anterior;

"Se entenderá por ocultar, la acción de esconder, disimular o transformar bienes que son producto del delito y por mezcla de bienes, lo señalado en la fracción VIII del artículo 2 de esta ley;

"III. Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

"Este supuesto, será aplicable cuando el Ministerio Público acredite que el tercero utilizó el bien para cometer los delitos de narcomenudeo, secuestro, trata de personas o robo de vehículos y que el dueño tenía conocimiento de esa circunstancia, y

"IV. Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

"Se exceptúan de la acción de extinción de dominio, las armas de fuego, municiones y explosivos, respecto de los cuales deberá observarse lo dispuesto en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.

"Tratándose de narcóticos se procederá en los términos de la legislación federal aplicable.

"Los bienes asegurados que resulten del dominio público o privado de la federación, de las entidades o de los Municipios, se restituirán a la dependencia o entidad correspondiente, de acuerdo con su naturaleza y a lo que dispongan las normas aplicables.

"Se exceptúan también la fauna y la flora protegidos, materiales peligrosos y demás bienes cuya propiedad o posesión se encuentre prohibida, restringida o especialmente regulada, en cuyo caso, se procederá en los términos de la legislación aplicable."

Como se advierte, el primero de los numerales impugnados prevé que, en lo no dispuesto por la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas se estará, entre otras, a la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D..

Por otra parte, los artículos 5, párrafo primero y 6, fracción III, de la ley combatida, se refieren a que la extinción de dominio es la pérdida total o parcial de los derechos de propiedad sobre los bienes a los que se refiera la sentencia que la decrete sin contraprestación ni compensación alguna para el demandado o demandados, tratándose de los delitos de narcomenudeo, secuestro, robo de vehículos, y trata de personas, o respecto de aquellos bienes utilizados por un tercero para la comisión de dichos delitos, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

Por consiguiente, es infundado el concepto de invalidez planteado.

En esta acción de inconstitucionalidad se cuestiona, esencialmente, la facultad del legislador local para emitir normas en materia de secuestro y trata de personas, por considerar que esto es una facultad prevista en el inciso a) de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, correspondiente de manera exclusiva al Congreso de la Unión. A efecto de tener una mayor comprensión del asunto, el estudio competencial lo abordaremos de manera temática, con apoyo en las consideraciones expresadas en la acción de inconstitucionalidad 54/2012, bajo la ponencia del M.J.R.C.D., fallada el día treinta y uno de octubre de dos mil trece:

De las consideraciones expuestas, se desprende que el criterio que ha sostenido este Tribunal Pleno, es que le corresponde únicamente al Congreso de la Unión legislar en cuanto al tipo penal y sanciones aplicables respecto a los delitos de secuestro y trata de personas, de acuerdo con el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución General.

Así, en uso de esa facultad exclusiva, el Congreso de la Unión expidió la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D., mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el treinta de noviembre de dos mil diez y el catorce de junio de dos mil doce, respectivamente.

No obstante, las entidades federativas mantuvieron las facultades para prevenir, investigar y castigar los tipos penales referidos, conforme al régimen de concurrencia previsto en el citado artículo constitucional, es decir, para conocer y resolver sobre los delitos federales de secuestro y trata de personas que tengan lugar en su territorio.

Al respecto, cabe destacar que el actor parte de una premisa errónea porque considera que la ley impugnada pretende regular los delitos de secuestro y trata de personas, cuando esto es una facultad exclusiva del Congreso de la Unión de acuerdo con el citado precepto constitucional; sin embargo, la propia ley en cuestión, en su artículo 1, señala que su objeto "... es regular la instauración del procedimiento de extinción de dominio de bienes a favor del Estado, la actuación de las autoridades competentes, los efectos de la resolución que se emita y los medios para la intervención de afectados y terceros con interés jurídico para hacer valer un derecho propio sobre los bienes materia de la acción; previsto en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."(13)

En ese sentido, resulta infundado que el legislador estatal haya regulado los delitos de secuestro y trata de personas, pues, de la lectura de los preceptos impugnados se advierte que, son una reiteración de lo dispuesto por el artículo 22 de la Constitución Federal,(14) en cuanto a las hipótesis normativas por las que se inicia el procedimiento de extinción de dominio.

Por tanto, es evidente que en el caso no existe una transgresión al artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la Legislatura de Zacatecas actuó en ejercicio de las facultades concurrentes conferidas en el precepto constitucional citado, además de que las porciones normativas que se combaten son una reproducción del propio texto constitucional.

Esto es, afirma que tal norma general contraviene lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los D. en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos D., al señalar que los bienes sobre los que se declare la extinción de dominio se aplicarán a favor del gobierno estatal, pues, vulnera los derechos de protección y asistencia a las víctimas de los delitos de trata de personas. Así pues, este Tribunal procederá a su análisis.

El artículo 5, cuyo párrafo quinto se combate, prevé:

"Artículo 5. La extinción de dominio es la pérdida total o parcial de los derechos de propiedad de los bienes a los que se refiera la sentencia que la decrete sin contraprestación ni compensación alguna para el demandado o demandados, cuando, en tratándose de los delitos de narcomenudeo, secuestro, robro de vehículos, y trata de personas.

"La extinción de dominio es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y de contenido patrimonial, y procederá sobre cualquier derecho que se tenga sobre los bienes, aun los de carácter personal, independientemente de quien los tenga en su poder, o los haya adquirido.

"La acción es autónoma, distinta e independiente de cualquier otra de naturaleza penal que se haya iniciado simultáneamente, de la que se haya desprendido, o en la que tuviera origen, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.

"La extinción de dominio no procederá sobre bienes decomisados por la autoridad judicial en sentencia ejecutoriada.

"Los bienes sobre los que se declare la Extinción de Dominio se aplicarán a favor del Gobierno del Estado de Zacatecas, en los términos de la Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados o Abandonados.

"El ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde al Ministerio Público, quien podrá desistirse de la acción en cualquier momento hasta antes de que se dicte sentencia definitiva, previo acuerdo del procurador. En los mismos términos, podrá desistirse de la pretensión respecto de ciertos bienes objeto de la acción de extinción de dominio."

Como se advierte, el numeral impugnado dispone que los bienes sujetos a la figura de extinción de dominio van a aplicarse a favor del Gobierno Local, en términos de la ley que al efecto indica.

Asimismo, cobra relevancia lo dispuesto en los numerales 59 y 73 de la propia Ley de Extinción de Dominio impugnada, que prevén:

"Artículo 59. El Juez ordenará la ejecución de la sentencia una vez que cause ejecutoria.

"Los bienes sobre los que sea declarada la extinción de dominio o el producto de la enajenación de los mismos, serán adjudicados al Gobierno del Estado. ..."

"Título tercero

"De la administración de los bienes

"Capítulo I.

"De la administración de bienes muebles.

"Artículo 73. Los bienes materia de esta ley serán administrados en los términos de la Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados o Abandonados."

Así pues, la norma cuestionada (artículo 5, párrafo quinto), así como los diversos 59 y 73, todos de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas, establecen que los bienes sobre los que se declare extinción de dominio, serán aplicados al gobierno de la entidad, en los términos de la Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados o Abandonados.

Destaca que, de la revisión a dicha ley secundaria, no se advierte que en alguna de sus disposiciones se refiera en concreto a aquellos bienes que han sido objeto de la figura de extinción de dominio, empero, dada la redacción de los citados artículos 5, párrafo quinto, 59 y 73 de la Ley de Extinción de Dominio impugnada, se entiende que al ordenar que la administración de los bienes sujetos a esa figura deberá hacerse en términos de la Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados o Abandonados, ello se entiende en el sentido de que se deberán aplicar las reglas que en tal ordenamiento se contienen.

Al efecto, es ilustrativo referir que esta última ley establece en lo que nos interesa:

"Artículo 1. La presente ley tiene por objeto regular la administración de los bienes asegurados, decomisados o abandonados, en los procedimientos penales, lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el Código Nacional de Procedimientos Penales y las demás leyes aplicables.

"Sus disposiciones son de orden público y observancia general en todo el Estado de Zacatecas."

"Artículo 3. Los bienes asegurados durante el procedimiento penal, así como los decomisados o abandonados, serán administrados por la coordinación administrativa, de conformidad con las disposiciones de la presente ley."

"Artículo 4. La comisión tendrá como objeto supervisar la administración de los bienes asegurados, decomisados o abandonados."

"Artículo 9. La administración de los bienes objeto de esta ley, comprende su recepción, registro, custodia, conservación, supervisión y en su caso, entrega. ..."

"Artículo 12. Los recursos que se obtengan de la administración de los bienes asegurados, se depositarán en un fondo que se entregará a quien, en su momento, acredite tener derecho."

Ahora bien, como señalamos, el argumento de la accionante gira esencialmente en torno a que, se transgreden los derechos de protección y asistencia a las víctimas de los delitos de trata de personas, en cuanto que la norma general impugnada al prever que los bienes se aplicarán a favor del gobierno, entonces, ya no formarán parte del fondo a que alude el artículo 44 de la ley general en materia de trata, que a la letra prevé:

"Artículo 44. Los bienes que sean instrumento, objeto o producto de los delitos previstos en esta ley, y que sean decomisados como resultado del ejercicio de la extinción de dominio, formarán parte del patrimonio del fondo, así como de aquellos Fondos de Protección y Asistencia a las Víctimas de los Estados y el Distrito Federal.

"Al imponer las consecuencias jurídicas accesorias previstas en este artículo, el Juez, oficiosamente, tomará las medidas pertinentes para dejar a salvo los derechos de los trabajadores y terceros, así como aquellos otros derechos que sean exigibles frente a otras personas, derivados de actos celebrados con la persona sancionada. Toda omisión de la autoridad judicial será sancionada en los términos de las leyes aplicables."

Además, se advierte que el artículo 81 de la misma ley general precisa la forma en que se integrará dicho fondo:

"Artículo 81. Los Ejecutivos Federal, de los Estados y del Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un fondo para la protección y asistencia a las víctimas de los delitos previstos en la presente ley.

"Los fondos se constituirán en los términos y porcentajes que establezca el reglamento respectivo y se integrarán de la siguiente manera:

"I. Recursos previstos para dicho fin en los presupuestos de egresos de la Federación, de los Estados y del Distrito Federal;

"II. Recursos obtenidos por la enajenación de bienes decomisados en procesos penales que correspondan a los delitos materia de la presente ley;

"III. Recursos adicionales obtenido (sic) por los bienes que causen abandono;

"IV. Recursos producto de los bienes que hayan sido objeto de extinción de dominio y estén relacionados con la comisión de los delitos previstos en esta ley;

"V. Recursos provenientes de las fianzas o garantías que se hagan efectivas cuando los procesados incumplan con las obligaciones impuestas por la autoridad judicial;

"VI. Recursos que se produzcan por la administración de valores o los depósitos en dinero, de los recursos derivados de los fondos para la atención de víctimas, distintos a los que se refiere la fracción anterior, y

"VII. Las donaciones o aportaciones hechas a su favor por terceros. ..."

Así pues, de los citados numerales de la ley general, se desprende que los ejecutivos de la Federación, entidades federativas y del Distrito Federal -ahora Ciudad de México- establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un fondo para la protección y asistencia a las víctimas de los delitos previstos en la propia ley, el cual se conformará por recursos de distinta procedencia, en los términos y porcentajes establecidos en el reglamento respectivo.

Luego, este Pleno estima que no le asiste la razón a la accionante, pues, si bien es cierto que, el artículo cuestionado dispone que los bienes se aplicarán a favor del gobierno local, en términos de la Ley para la Administración de Bienes Asegurados Decomisados o Abandonados, ello tiene sentido, pues en primer lugar, la figura de extinción de dominio en sí misma opera a favor del Estado, como se advierte de la propia definición que da, no sólo el propio artículo 5 cuestionado, sino también la Ley Federal de Extinción de Dominio.(15)

En segundo lugar, conforme a una interpretación sistemática del orden jurídico local, se tiene que el hecho de que el artículo 5, párrafo quinto, combatido, prevea cómo se aplicarán los bienes sobre los cuales se declaró extinción de dominio, debe verse necesariamente en función de que, como ya ha establecido este Pleno, las Legislaturas Locales tienen facultades para regular sobre tal figura, no sólo tratándose de los delitos de secuestro y trata de personas, sino también de narcomenudeo, robo de vehículos y enriquecimiento ilícito, por lo que, tienen la atribución de establecer la forma en que los bienes en cuestión serán administrados por el gobierno.

Lo cual en nada choca con lo dispuesto en la ley general para prevenir, atender, combatir y erradicar la trata de personas, pues, no debe verse de manera aislada el artículo impugnado, sino bajo una interpretación sistemática, esto es, cuando los bienes provengan de los restantes delitos se seguirán las reglas que prevé el artículo 5, párrafo quinto, mientras que, respecto de los bienes sujetos a extinción de dominio con motivo de los delitos de trata, se irán a los fondos específicos que establece la ley general, como se advierte de la legislación aplicable del Estado de Zacatecas.

Así, la Ley para Prevenir, Atender, Combatir y Erradicar la Trata de Personas en el Estado de Zacatecas precisa en el artículo 58 lo siguiente:

"Artículo 58. El fondo estatal establecido en el artículo 81 de la ley general, será integrado dentro de (sic) fondo estatal del (sic) víctimas del delito, de acuerdo al artículo 60 del capítulo I, título sexto de la Ley de Atención a Víctimas del Estado de Zacatecas.

"Para garantizar este derecho se deberán llevar a cabo los procedimientos descritos para el ingreso de las víctimas al registro estatal, de acuerdo con (sic) dispuesto en el capítulo V, título cuarto de la Ley de Atención a Víctimas del Estado de Zacatecas."

Además, la Ley de Atención a Víctimas del Estado de Zacatecas, a la que remite la legislación en materia de trata local, dispone:

"Artículo 58. El fondo tiene por objeto brindar los recursos necesarios para la ayuda, asistencia y reparación integral de las víctimas del delito y las víctimas de violaciones a los derechos humanos.

"La víctima podrá acceder de manera subsidiaria al fondo en los términos de esta ley, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones administrativas, penales y civiles que resulten."

"Artículo 59. Para ser beneficiarios del apoyo del fondo, además de los requisitos que al efecto establezca esta ley y su reglamento, las víctimas deberán estar inscritas en el registro estatal a efecto de que la comisión ejecutiva realice una evaluación integral de su entorno familiar y social con el objeto de contar con los elementos suficientes para determinar las medidas de ayuda, asistencia, protección, reparación integral y, en su caso, la compensación."

"Artículo 60. El fondo se conformará con:

"I. Recursos previstos expresamente para dicho fin en el Presupuesto de Egresos del Estado en el rubro correspondiente, sin que pueda disponerse de dichos recursos para un fin diverso;

"II. El monto que apruebe anualmente la Legislatura del Estado será de 0.014% del gasto programable del presupuesto de egresos del Estado.

"III. El producto de la enajenación de los bienes que sean decomisados en los procedimientos penales, en la proporción que corresponda, una vez que se haya cubierto la compensación, en los términos establecidos en el Código Nacional de Procedimientos Penales;

"IV. Recursos provenientes de las fianzas o garantías que se hagan efectivas cuando los procesados incumplan con las obligaciones impuestas por la autoridad, en la proporción que la Comisión Ejecutiva convenga con el Poder Judicial y la Procuraduría General de Justicia del Estado;

"V. El monto de las reparaciones del daño no reclamadas;

"VI. Las aportaciones que a este fin hagan en efectivo o en especie las personas físicas o morales de carácter público, privado o social nacionales o extranjeros de manera altruista;

"VII. Los rendimientos que generen los recursos que obren en el fondo;

"VIII. Los montos que se recuperen en virtud del derecho de repetición en los términos de esta ley, y

"IX. Los demás recursos que se determinen en las disposiciones aplicables.

"La aplicación de recursos establecidos en otros mecanismos a favor de la víctima y los de esta ley se hará de manera complementaria, a fin de evitar su duplicidad. El acceso a los recursos a favor de cada víctima no podrá ser superior a los límites establecidos en esta ley y las disposiciones correspondientes.

"Las compensaciones subsidiarias se cubrirán con los recursos del fondo correspondiente al ejercicio fiscal vigente al momento de la solicitud. La comisión ejecutiva velará por la maximización del uso de los recursos del fondo, priorizando en todo momento aquellos casos de mayor gravedad."

"Artículo 61. El Fondo estará exento de toda imposición de carácter fiscal y parafiscal, así como de los diversos gravámenes a que puedan estar sujetas las operaciones que se realicen por el fondo."

"Artículo 62. La comisión ejecutiva deberá emitir las disposiciones necesarias para el funcionamiento del fondo, las cuales se regirán por lo establecido en esta ley."

"Artículo 63. Cuando la situación lo amerite, y por decisión de la comisión ejecutiva, se podrá crear un fondo de emergencia para los apoyos establecidos en el título tercero de esta ley, el cual tendrá adjudicado parte de los recursos del fondo por un tiempo determinado.

"La comisión ejecutiva, en un plazo máximo de diez días, determinará los apoyos económicos de emergencia que se requieran."

Destaca sobre todo que, el artículo 60, en la fracción IX, de la Ley de Atención a Víctimas de la entidad, establece que el fondo también se integrará con "los demás recursos que se determinen en las disposiciones aplicables."

Por tanto, no asiste la razón a la parte actora en el sentido de que se afecten los derechos de protección y asistencia a las víctimas de los delitos de trata de personas, ya que el congreso estatal expidió las leyes correspondientes para la protección de tales derechos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente pero infundada la acción de inconstitucionalidad 30/2015.

SEGUNDO.-Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 35 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en términos del considerando cuarto de esta sentencia.

TERCERO.-Se reconoce la validez de los artículos 3, fracción III, 5, párrafos primero y quinto, y 6, fracción III, párrafo segundo, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas, en las porciones normativas que regulan secuestro y trata de personas, reformados mediante Decreto No. 331, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el once de abril de dos mil quince.

CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R. con aclaraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto del considerando cuarto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer respecto del artículo 35 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los D. en Materia de Secuestro por extemporaneidad en su impugnación. El Ministro P.R. votó en contra.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., L.P. y presidente A.M., respecto del considerando quinto, relativo a las consideraciones previas, consistente en determinar que los Congresos Estatales tienen competencia para legislar en materia de extinción de dominio. Los Ministros G.O.M., P.R., P.H. y M.M.I. votaron en contra. Los Ministros G.O.M. y P.H. anunciaron sendos votos particulares.

Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros C.D., L.R., Z.L. de L., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su primera parte, consistente en reconocer la validez del artículo 5, párrafo quinto, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas. Los Ministros G.O.M., F.G.S., P.R., P.H. y M.M.I. votaron en contra.

Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M. obligado por la mayoría en cuanto al tema de competencia, C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R. obligado por la mayoría en cuanto al tema de competencia, L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su segunda parte, consistente en reconocer la validez de los artículos 3, fracción III, 5, párrafo primero, y 6, fracción III, párrafo segundo, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Zacatecas. Los M.P.H. y M.M.I. votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares. Los Ministros G.O.M., C.D., F.G.S. y P.R. anunciaron sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M..

El Ministro A.P.D. no asistió a la sesión de catorce de abril de dos mil dieciséis por desempeñar una comisión oficial.

El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

________________

1. "Artículo 15. El presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones: I. Ejercer la representación legal de la comisión nacional; ..."

2. "Artículo 18. (Órgano ejecutivo). La presidencia es el órgano ejecutivo de la comisión nacional. Está a cargo de un presidente, al cual le corresponde ejercer, de acuerdo con lo establecido en la ley, las funciones directivas de la comisión nacional y su representación legal."

3. Esta acción de inconstitucionalidad 18/2010 fue promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, se falló el dieciocho de febrero de dos mil catorce, por mayoría de siete votos, de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y P.D.. Los Ministros G.O.M., P.R. y presidente S.M. votaron en contra.

4. En la acción de inconstitucionalidad 25/2011 fue ponente el M.P.D. y, en este punto, la votación fue por mayoría de 10 votos, en contra la Ministra L.R.. En la acción de inconstitucionalidad 36/2012 fue ponente el M.Z.L. de L. y, en este punto, la votación fue por unanimidad de 11 votos. Finalmente, en la acción de inconstitucionalidad 56/2012 fue ponente el M.V.H. y la votación en este tema también fue por unanimidad de 11 votos. No es óbice que los citados pronunciamientos sean de veintiuno de mayo de dos mil trece, esto es, previo a la reforma de dicha fracción publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de octubre del año en cita, en virtud de que la citada reforma no incidió en la modificación a esa competencia legislativa sino que básicamente se previó la facultad para expedir un código procesal penal único.

5. Sirve de apoyo, en lo conducente, la siguiente tesis «P. VII/2007» sustentada por este Tribunal: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.-La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la ‘Ley Suprema de la Unión’. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.

"Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, abril de 2007, página 5. Registro digital: 172739.

6. Cabe aclarar que dicha potestad legislativa de los Estados, ha sido eliminada con motivo de la entrada en vigor de la reforma constitucional de ocho de octubre de dos mil trece, conforme con la cual corresponde al Congreso de la Unión expedir la legislación única que regirá en toda la República en materia procedimental penal, por lo que a partir de ella las entidades únicamente pueden continuar aplicando las normas que en ese momento se encontraran vigentes.

7. "Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del párrafo primero de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de secuestro. Es de orden público y de observancia general en toda la República y tiene por objeto establecer los tipos penales, sus sanciones, las medidas de protección, atención y asistencia a ofendidos y víctimas, la distribución de competencias y formas de coordinación entre los órdenes de gobierno. Para ello la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, estarán obligadas a coordinarse en el cumplimiento del objeto de esta ley.

"Los Poderes Judiciales de la Federación y de las entidades federativas ordenarán de oficio el desahogo de las pruebas que consideren necesarias, así como todas las medidas que sirvan para mejor proveer, de conformidad con las circunstancias que se aprecien durante el desarrollo de los procesos penales de su competencia, privilegiando y garantizando en todo caso la libertad, seguridad y demás derechos de las víctimas y ofendidos de los delitos previstos en el presente ordenamiento."

8. "Artículo 2. Esta ley establece los tipos y punibilidades en materia de secuestro. Para la investigación, persecución, sanción y todo lo referente al procedimiento serán aplicables el Código Penal Federal, el Código Federal de Procedimientos Penales, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y los Códigos de Procedimientos Penales de los Estados.

"A falta de regulación suficiente en los códigos de procedimientos penales de las entidades federativas respecto de las técnicas para la investigación de los delitos regulados en esta ley, se podrán aplicar supletoriamente las técnicas de investigación previstas en el Código Federal de Procedimientos Penales."

9. "Artículo 9. Al que prive de la libertad a otro se le aplicarán:

"I. De veinte a cuarenta años de prisión y de quinientos a dos mil días multa, si la privación de la libertad se efectúa con el propósito de:

"a) Obtener, para sí o para un tercero, rescate o cualquier beneficio;

"b) Detener en calidad de rehén a una persona y amenazar con privarla de la vida o con causarle daño, para obligar a sus familiares o a un particular a que realice o deje de realizar un acto cualquiera;

"c) Causar daño o perjuicio a la persona privada de la libertad o a terceros; o

"d) Cometer secuestro exprés, desde el momento mismo de su realización, entendiéndose por éste, el que, para ejecutar los delitos de robo o extorsión, prive de la libertad a otro. Lo anterior, con independencia de las demás sanciones que conforme a esta ley le correspondan por otros delitos que de su conducta resulten.

10. "Artículo 21. Las instituciones de seguridad pública de los tres órdenes de gobierno se coordinarán a través del Centro Nacional de Prevención y Participación Ciudadana del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública para:

"I. Realizar estudios sobre las causas estructurales, distribución geodelictiva, estadísticas, tendencias históricas y patrones de comportamiento que permitan actualizar y perfeccionar la investigación para la prevención de los delitos sancionados en esta ley;

"II. Obtener, procesar e interpretar la información geodelictiva por medio del análisis de los factores que generan las conductas antisociales previstas en esta ley con la finalidad de identificar las zonas, sectores y grupos de alto riesgo, así como sus correlativos factores de protección;

"III. Suministrar e intercambiar la información obtenida mediante los sistemas e instrumentos tecnológicos respectivos;

"IV. Llevar a cabo campañas orientadas a prevenir y evitar los factores y causas que originan el fenómeno delictivo sancionado en esta ley, así como difundir su contenido;

".E. relaciones de colaboración con las autoridades competentes, así como con las organizaciones sociales privadas con el objetivo de orientar a la sociedad en las medidas que debe adoptar para prevenir los delitos establecidos en esta ley;

"VI. Establecer y, en su caso, conforme a la legislación correspondiente, colaborar con el registro e identificación ante los órganos de seguridad pública, de escoltas privadas o personales que no pertenezcan a ninguna empresa privada de seguridad, y

"VII. Observar las demás obligaciones establecidas en otros ordenamientos."

"Artículo 22. La Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal y sus órganos políticos administrativos estarán obligados a remitir al Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, conforme a los acuerdos que se generen en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, su programa de prevención de delitos a que se refiere esta ley.

"Además, deberán mantener actualizado un registro con información en materia de secuestros en su demarcación."

"Artículo 23. Los delitos previstos en esta ley se prevendrán, investigarán, perseguirán y sancionarán por la Federación cuando se trate de los casos previstos en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y cuando se apliquen las reglas de competencia previstas en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y del Código Federal de Procedimientos Penales; o cuando el Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de la entidad federativa, le remita la investigación correspondiente, atendiendo a las características propias del hecho, así como a las circunstancias de ejecución o la relevancia social del mismo.

"En los casos no contemplados en el párrafo anterior, serán competentes las autoridades del fuero común.

"Si de las diligencias practicadas en la investigación de un delito se desprende la comisión de alguno de los contemplados en esta ley, el Ministerio Público del fuero común deberá, a través del acuerdo respectivo, desglosar la averiguación previa correspondiente precisando las constancias o las actuaciones realizadas. Las actuaciones que formen parte del desglose no perderán su validez, aun cuando en su realización se haya aplicado la legislación adjetiva del fuero común y con posterioridad el Código Federal de Procedimientos Penales.

"Si de las diligencias practicadas en la investigación de los delitos contemplados en esta ley se desprende la comisión de alguno diferente del fuero común, el Ministerio Público deberá, a través del acuerdo correspondiente, desglosar la averiguación y remitirla al competente, por razón de fuero o materia. En el acuerdo respectivo se precisarán las constancias o actuaciones, mismas que no perderán su validez, aun cuando en su realización se haya aplicado el Código Federal de Procedimientos Penales y, con posterioridad, la legislación adjetiva del fuero común.

"Si el delito produce efectos en dos o más entidades federativas será competente la autoridad investigadora de cualquiera de éstas. El ejercicio de la acción penal corresponderá a la que prevenga."

11. "Artículo 40. Conforme a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y las disposiciones de esta ley, las instituciones de Seguridad Pública de los tres órdenes de gobierno y las Procuradurías de Justicia de la Federación, de los Estados y del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia y de acuerdo a los lineamientos que establezca el Consejo Nacional de Seguridad Pública, deberán coordinarse para:

"I. Cumplir con los objetivos y fines de esta ley;

"II. Diseñar, proponer e impulsar políticas de apoyo, protección y respaldo a las víctimas y sus familiares;

"III. Elaborar y realizar políticas de prevención social, de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente ley;

"IV. Formular políticas integrales sistemáticas, continuas y evaluables, así como programas y estrategias para el combate de las conductas previstas en la presente ley;

"V. Ejecutar, dar seguimiento y evaluar las políticas, estrategias y acciones contra las conductas previstas en la presente ley;

"VI. Distribuir, a los integrantes del Sistema, actividades específicas para el cumplimiento de los fines de la seguridad pública y prevención, investigación y persecución de las conductas previstas en la presente ley;

"VII. Determinar criterios uniformes para la organización, operación y modernización tecnológica para el combate de las conductas previstas en la presente ley;

"VIII. Realizar acciones y operativos conjuntos de las instituciones policiales y de procuración de justicia para dar cumplimiento a lo previsto en esta ley;

"IX. Crear órganos especializados para el combate de las conductas previstas en la presente ley, compuestos por diferentes áreas institucionales y que puedan interactuar entre sí, de conformidad con los protocolos que al efecto emita el Consejo Nacional de Seguridad Pública;

"X. Regular la participación de la comunidad y de instituciones académicas que coadyuven en los procesos de evaluación de las políticas de prevención de las conductas previstas en la presente ley, así como de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia, a través del Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana;

"XI. Realizar, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, las demás acciones que sean necesarias para incrementar la eficacia en el cumplimiento de los fines de la seguridad pública y de procuración de justicia de las conductas previstas en la presente ley;

"XII. Rendir informes sobre los resultados obtenidos del Programa Nacional de Procuración de Justicia y del Programa Nacional de Seguridad Pública, y remitirlo a las instancias correspondientes de conformidad con las disposiciones aplicables;

"XIII. Promover convenios de colaboración interinstitucional y suscribir acuerdos de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y los Municipios con la finalidad de prevenir, perseguir y sancionar las conductas previstas en la presente ley, en términos de lo establecido en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"XIV. Dar seguimiento y evaluación de los resultados que se obtengan por la ejecución de los convenios y acuerdos a que se refiere la fracción anterior. Los convenios y acuerdos deberán ajustarse, en lo conducente, a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"XV. Recopilar, con la ayuda del Sistema Nacional de Seguridad Pública y demás instituciones y organismos pertinentes, los datos estadísticos relativos a la incidencia delictiva de las conductas previstas en la presente ley con la finalidad de publicarlos periódicamente;

"XVI. Colaborar en la prevención, persecución y sanción de las conductas previstas en la presente ley;

"XVII. Participar en la formulación de un Programa Nacional para Prevenir, Perseguir y Sancionar las conductas previstas en la presente ley, el cual deberá incluir, cuando menos, las políticas públicas en materia de prevención, persecución y sanción del delito, así como la protección y atención a ofendidos, víctimas y familiares;

"XVIII. Establecer mecanismos de cooperación destinados al intercambio de información y adiestramiento continuo de servidores públicos especializados en secuestro de las Instituciones de Seguridad Pública, cuyos resultados cuentan con la certificación del Centro Nacional de Certificación y Acreditación, y

"XIX. Realizar las acciones y gestiones necesarias para restringir de manera permanente todo tipo de comunicación, ya sea transmisión de voz, datos, o imagen en los Centros de Readaptación Social Federales y de las entidades federativas, cualquiera que sea su denominación.

12. En la acción de inconstitucionalidad 26/2012 fue ponente el M.A.M. y, en este punto, la votación fue por mayoría de 10 votos, en contra la Ministra L.R.. Esta acción se falló en sesión pública del Tribunal Pleno de veintiuno de mayo de dos mil trece.

13. "Artículo 1. La presente ley es de orden público, interés social y de observancia obligatoria y tiene por objeto regular la instauración del procedimiento de Extinción de Dominio de bienes a favor del Estado, la actuación de las autoridades competentes, los efectos de la resolución que se emita y los medios para la intervención de afectados y terceros con interés jurídico para hacer valer un derecho propio sobre los bienes materia de la acción; previsto en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

14. "Artículo 22. ... No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:

"I.S. jurisdiccional y autónomo del de materia penal;

"II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos, trata de personas y enriquecimiento ilícito, respecto de los bienes siguientes:

"a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

"b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.

"c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

"d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

"III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes."

15. "Artículo 3. La extinción de dominio es la pérdida de derechos sobre los bienes mencionados en los artículos 2 y 8 de la presente ley, sin contraprestación ni compensación alguna para su dueño ni para quien se ostente o comporte como tal. La sentencia en la que se declare tendrá por efecto que los bienes se apliquen a favor del Estado."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 01 de julio de 2016 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 04 de julio de 2016, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.