Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 42213 |
| Fecha | 01 Agosto 2016 |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2016 |
| Número de resolución | 27/2013 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 33, Agosto de 2016, Tomo I, 470 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro A.G.O.M., en relación con la acción de inconstitucionalidad 27/2013 y sus acumuladas 28/2013 y 29/2013.
1. En sesión de diez de julio de dos mil catorce, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas citadas al rubro, promovidas por los representantes de los partidos políticos Acción Nacional y del Trabajo y por el procurador general de la República.
2. En las respectivas demandas, se solicitó la invalidez del Decreto 540 de veintinueve de agosto de dos mil trece, publicado en la edición número 69 del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Durango, por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de esa entidad federativa. Al respecto, el Tribunal Pleno, por votaciones diferenciadas, determinó que las acciones eran parcialmente procedentes pero infundadas; sobreseyó en la acción por algunos artículos y reconoció la validez tanto del procedimiento de reforma a la Constitución Local como de sus artículos 66, párrafo segundo, y 69, fracción II. El primero establece la composición del Congreso del Estado y, el segundo prevé como uno de los requisito para ser diputado saber leer y escribir.
3. El presente voto tiene como objetivo hacer las aclaraciones pertinentes respecto a mi posicionamiento sobre el análisis de constitucionalidad de los últimos de los artículos mencionados. Así, en los subsecuentes apartados, únicamente expondré las consideraciones de la mayoría y las razones que me llevaron a apartarme del sentido del fallo respecto a ese artículo, siguiendo la metodología de estudio del propio fallo.
I.R. de la mayoría
4. En el considerando sexto de la sentencia, se declara la validez de los artículos 66, párrafo segundo, y 69, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Durango. El primero, en razón de que el Congreso Local, de conformidad con el requisito previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal, disminuyó el número de integrantes del Poder Legislativo pero atendió al mínimo establecido y de forma proporcional al número de habitantes en el Estado de Durango. Respecto al segundo precepto en comento, el Tribunal Pleno concluyó que, en términos de la amplia configuración de las Legislaturas Estatales respecto al establecimiento de requisitos para ser diputado local, el requisito de instrucción (saber leer y escribir) consistía en una distinción objetiva y razonable del derecho a ser votado.
II. Posicionamiento personal
5. Ahora bien, coincido con el reconocimiento de validez del artículo 66, párrafo segundo, de la Constitución de Durango, al existir libertad configurativa del legislador local para establecer el número de representantes en el Congreso una vez cumplidos los requisitos de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal; sin embargo, no comparto el análisis de constitucionalidad del artículo 69, fracción II, de la Constitución Local.
6. En primer lugar, como se mencionó anteriormente, la sentencia sostiene que "saber leer y escribir" es una medida constitucional y razonable para poder ser diputado local. No comparto tal postura interpretativa. A mi juicio, el establecimiento de un requisito referido al alfabetismo de una persona que desee acudir a un cargo de representación democrática está sujeto al estándar más estricto de examen de regularidad constitucional, que no es superado en el caso concreto transgrediendo directamente el principio de no discriminación y el derecho a ser votado.
7. En principio, debe resaltarse que estos derechos se encuentran reconocidos en los artículos 1o. y 35 de la Constitución Federal y en diversos tratados internacionales, entre los que destacan la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 23.1, inciso c), consagra que todos los ciudadanos tienen derecho de acceder en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país, mientras que el artículo 24 de dicho tratado señala que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho, sin discriminación, a igual protección.
8. Ahora, es cierto que el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal(1) establece que el derecho a ser votado se sujeta a las condiciones y términos que determine la legislación; lo relevante es destacar que es criterio reiterado de esta Suprema Corte que dichas limitantes no pueden ser discriminatorias o restringir el derecho indebidamente, sino que deben basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno -que las torne necesarias para satisfacer un interés público imperativo- y ser proporcionales a ese objetivo.
9. En sentido similar, el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé que la ley puede regular los derechos políticos de las personas por diversas circunstancias, entre las que se encuentra la calidad de "instrucción", que podría referirse a la "instrucción educativa". No obstante, estimo que tal disposición debe considerarse como una norma habilitante a los Estados para legislar al respecto, sin que ello signifique que cualquier lineamiento referido al grado o tipo de "instrucción" para acceder a un cargo público deba declararse como constitucional.
10. Más bien, contrario a lo que parece implicar el fallo de la mayoría, al reconocer la constitucionalidad del artículo reclamado, este precepto convencional debe interpretarse conforme al principio pro persona y en atención a las reglas de interpretación del artículo 29, inciso b), de la propia Convención Americana, que establece que: "Ninguna disposición de la presente convención puede ser interpretada en el sentido de: ... b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte de uno de dichos Estados.". La propia Corte Interamericana ha señalado que si bien los derechos políticos previstos en el artículo 23.1 de la Convención Americana pueden ser reglamentados de acuerdo a ciertas circunstancias, como la "instrucción", tal situación debe respetar el resto de las normas convencionales y los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática.
11. Por ejemplo, en el Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos, se adujo en su párrafo 155 que el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana establece que la ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a tales derechos, exclusivamente en razón de la "edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena". Sin embargo, más adelante en ese mismo párrafo se señaló que "es evidente que estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son comunes a las legislaciones electorales nacionales, que prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce el derecho, entre otras regulaciones. Siempre que no sean desproporcionales o irrazonables ..."
12. Con fundamento en estas aclaraciones, considero que el requisito de "saber leer y escribir" previsto en la fracción II del artículo 69 cuestionado resulta, en principio, contrario al derecho a la no discriminación, toda vez que, aun en el supuesto en el que fuera mínimo el porcentaje de habitantes analfabetas en este país, la Constitución Federal tiene como objetivo primario proteger a los grupos más vulnerables, como podrían ser aquellas personas que por su capacidad educativa y social no cuentan con los conocimientos más básicos de alfabetismo. Para ello, justamente se reconoce el derecho humano a la no discriminación.
13. Así, los derechos humanos, incluido el derecho a ser votado, no son medidas que busquen resguardar a las mayorías o a los grupos mayoritarios, como son los que tienen ciertos conocimientos educativos. Los derechos humanos son precisamente la forma en que el derecho reconoce y construye una protección jurídica para el ser humano y, en especial, para los grupos más vulnerables que, por lo general carecen de fuerza política, social o económica para hacer valer sus pretensiones.
14. De forma que justificar un requisito referido a la instrucción, como el "saber leer y escribir", con datos sobre el porcentaje de personas analfabetas o la mínima preparación educativa, tal como lo implica el fallo de la mayoría, va en contra de toda noción de igualdad en su núcleo esencial y apuntala una discriminación por razón de condición social.
15. En ese sentido, difiero de la premisa que sustenta la constitucionalidad del aludido requisito consistente en que el representante popular debe tener ciertos conocimientos para poder llevar a cabo su función. Considero que el cargo como diputado local -representante popular del pueblo ante el órgano legislativo- no es una función técnica ni puede implicar que el titular del cargo deba de tener ciertos conocimientos técnicos especializados.
16. A mi parecer, la naturaleza de este tipo de funcionarios es precisamente de representación. Personas que, independientemente de sus conocimientos técnicos o educativos, pueden conocer las demandas y necesidades de sus electores. Estos últimos son los ciudadanos que escogen entre varias opciones cuál es la persona más idónea para representarlos ante el órgano democrático, por lo que considero que esta Suprema Corte no puede validar una norma que, por sí misma excluye a todo un grupo de individuos, sin tener un parámetro objetivo para ello.
17. Lo anterior no contradice el contenido del aludido precepto de la Convención Americana, pues como destaqué, el requisito de "instrucción" es meramente una habilitante de regulación legislativa, por lo que su validez tiene que analizarse caso por caso y conforme al principio de proporcionalidad.
18. En esta línea argumentativa, y retomando que las medidas que limiten el derecho a ser votado deben ser las menos restrictivas posibles, estimo que la norma impugnada en cuestión no cumple el estándar de proporcionalidad establecido por esta Suprema Corte.
19. En primer lugar, el requisito previsto en el artículo reclamado no constituye la medida más idónea para cumplir el fin constitucionalmente imperioso, que radica en el adecuado ejercicio del encargo legislativo. A mi juicio, existen otros mecanismos que pueden ser más adecuadas y razonables para alcanzar tal finalidad. Ejemplo de lo anterior podría ser la disposición de un presupuesto específico para contratar consejeros o capacitadores que auxilien al diputado o diputada que no sabe leer o escribir en el desarrollo de su función, brindarle los elementos técnicos necesarios para que conozca el contenido de los documentos legislativos y se pronuncie sobre los mismos. Es trasladar el concepto de "ajustes razonables" que funcionan para otros ámbitos normativos (como el de personas de discapacidad) al supuesto de alfabetismo.
20. A saber, dudo mucho que mis compañeros de este Tribunal Pleno apoyen la constitucionalidad de una norma que prevea como requisito para ser diputado o diputada local que la persona en cuestión no tenga una discapacidad visual absoluta (ciego). Quiero suponer que en ese caso hablarían de discriminación y de que el Estado tiene la obligación de llevar a cabo todas las medidas necesarias para propiciar que las personas con discapacidad accedan en condiciones de igualdad a las mismas funciones y cargos del resto de la población. Tal vez se argumentaría que se deben traducir todos los documentos legislativos al braille o que las personas que trabajen con los respectivos legisladores pueden auxiliarlos en sus funciones.
21. Desde mi punto de vista, ocurre lo mismo en el caso concreto. Se trata de una norma que excluye a los miembros de uno de los grupos más discriminados en nuestra sociedad de la representación política. Si bien el analfabetismo no es una discapacidad y, lógicamente, no existe una normativa que exija la toma de ajustes razonables (como se ocurre con las personas con discapacidad), nos encontrábamos ante un asunto límite en el que esta Suprema Corte tenía la oportunidad de decidir si validaba una de las muchas barreras que enfrenta una persona analfabeta a lo largo de su vida a partir de una idea de ajustes razonables.
22. Podría afirmarse que el solventar el analfabetismo con auxilio de otras personas para que el diputado o diputada conozca el contenido de los documentos legislativos o para que redacte los documentos necesarios para el ejercicio de su función puede generar un supuesto en el que, en realidad, no se les proporcione verazmente la información y el diputado o diputada ejerza incorrectamente su función. Si bien ello está en el mundo de lo posible, las vicisitudes fácticas no son un argumento suficiente para negarle a cierto grupo el goce de un derecho humano. Para evitar estos escenarios es posible tomar otro tipo de medidas.
23. Por otro lado, el requisito de saber "leer y escribir" tampoco resulta razonable, toda vez que -como se adelantó- el puesto de diputado local de acuerdo con el artículo 66 de la Constitución de Durango, es de representación popular y su naturaleza radica en que los ciudadanos elijan a la persona que consideran que mejor puede comprender sus intereses, ideas, pensamientos, posturas ideológicas, etcétera, para llevarlos a la instancia legislativa correspondiente; por tanto, la característica que define al legislador no necesariamente atiende a sus conocimientos o estudios superiores, sino a su capacidad para representar al grupo de personas que lo elige. No es forzosamente mejor representante el que sabe leer y escribir.
24. Finalmente, tampoco resulta proporcional la medida reclamada, dado que el derecho político protegido se afecta en mayor medida que lo que se beneficia. Esto es así, pues aun en el supuesto de que gran cantidad de los habitantes de este país y del Estado de Durango cuenten con los conocimientos básicos para leer y escribir, la proporcionalidad no debe depender de que la mayoría de las personas tenga ciertas características.
25. Estimo que las minorías, que pueden ser parte de grupos indígenas que no hablen español o personas que, por su contexto o condición social carezcan de tal conocimiento, también tienen el derecho a acceder a los puestos públicos y ser votados, máxime dada la naturaleza del puesto de diputado local que, como se explicó, es de elección popular que no requiere de un perfil técnico especializado ni de méritos en áreas de conocimiento. En un órgano legislativo no debe reinar la instrucción académica, aunque sea la llamada mínima indispensable, sino la capacidad de expresar y respaldar los intereses de las personas a las que se representa, lo cual se puede obtener a partir de ajustes razonables en el interior del seno legislativo.
_____________
1. "Artículo 35. Son derechos del ciudadano: ...
"II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación."
