Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Número de registro42226
Fecha01 Agosto 2016
Fecha de publicación01 Agosto 2016
Número de resolución62/2009
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 33, Agosto de 2016, Tomo I, 563
EmisorPleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA EN LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES 62/2009 Y 104/2009.


En sesiones públicas de 30 de abril y 2 de mayo de 2013, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió los asuntos al rubro, en el sentido de reconocer la validez de los siguientes decretos: (a) de la Sexagésima Legislatura del Estado de Guanajuato, mediante el cual, se reformó el artículo 1o. de la Constitución Política de esa entidad federativa, en la porción normativa que dice: "Para los efectos de esta Constitución y de las leyes que de ella emanen, persona es todo ser humano desde su concepción hasta su muerte natural. El Estado le garantizará el pleno goce y ejercicio de todos sus derechos"; y, (b) de la Sexagésima Legislatura del Estado de Oaxaca, mediante el cual, se reformó el artículo 12 de la Constitución Política de esa entidad federativa, en la porción normativa que dice: "... Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales hasta su muerte natural."


En un primer momento, la propuesta presentada por el M.F.G.S. para la discusión de la controversia 104/2009, y la elaborada bajo mi ponencia en su similar 62/2009, dio una explicación sobre el sistema de competencias concurrentes en materia de salubridad general y del contenido de las disposiciones,(1) cuya interpretación sistemática, nos lleva a la conclusión de que el Municipio promovente sí tiene competencias en dicha materia.


Ahora bien, no comparto el sentido de la sentencia ni las consideraciones realizadas por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en ambos asuntos, en las que por un lado se califica de inatendibles los conceptos de invalidez relacionados con la violación de derechos humanos de los habitantes de los Municipios que promovieron las controversias constitucionales; y, por otro lado, se califica de infundados los argumentos propuestos por las Municipios actores en los que se sostiene que las normas impugnadas comportan una invasión competencial de las atribuciones constitucionales de esos Municipios.


Por lo anterior, me permito exponer las razones por las que disiento de la resolución recaída en las controversias constitucionales 62/2009 y 104/2009.


Como ya señalé, en cuanto al estudio de los conceptos de invalidez relacionados con violaciones a derechos humanos, una mayoría del Tribunal Pleno decidió declararlos inatendibles por no estar relacionados con alguna violación competencial, en el entendido de que la controversia constitucional no es la vía idónea para ello.


Las razones de mi disenso se centran en que, en algunas ocasiones, cuando los argumentos sobre violaciones de derechos fundamentales están íntimamente relacionados con la vulneración de ámbitos competenciales (como puede ocurrir, por ejemplo, cuando se trata de derechos sociales como la educación o la salud, o de tercera generación, como el derecho al medio ambiente), entonces, sí es posible que en una controversia constitucional se introduzcan o analicen argumentos relacionados con derechos fundamentales. El planteamiento que subyace a esta idea, es que el contenido de los ámbitos competenciales también puede estar modulado o influenciado por el contenido de algunos derechos fundamentales. Así, por ejemplo, para determinar el alcance de las competencias constitucionales en materia de salud, se tendría que atender en parte al contenido del derecho en cuestión.


Lo anterior cobra mayor relevancia, si se tiene en cuenta el contenido del párrafo tercero del artículo 1o. constitucional, en el que se sostiene que: "Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.", de tal manera que "... el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.". En consecuencia, si en una demanda de controversia constitucional se plantean argumentos en los que se aduce que la invasión de competencias de algún orden de gobierno impide realizar las actividades concernientes a la protección de derechos humanos, o con ello se permiten su transgresión, como ocurre en este caso, debe considerarse que es posible analizar este tipo de argumentos en esta vía de control constitucional.


Por lo demás, debo señalar que sostuve esta postura en el marco de la discusión de la controversia constitucional 54/2009, resuelta el 17 de mayo de 2010, en donde señalé que, si bien la finalidad de las controversias constitucionales no es la defensa de los derechos fundamentales, esto no puede ser descartado de forma tajante. Por medio de la revisión de cada caso concreto, podemos verificar si, ante la afectación del ámbito competencial de un orden de gobierno, procede de forma indirecta analizar un alegato sobre violación a derechos humanos que pueda tener impacto en un tema competencial.


Ahora bien, por lo que hace al estudio de los planteamientos sobre la transgresión a la esfera competencial de los Municipios demandantes, el Pleno de esta Suprema Corte resolvió reconocer la validez de las porciones normativas contenidas en el artículo 1o. de la Constitución de Guanajuato, y el párrafo sexto del artículo 12 de la Constitución de Oaxaca, por no advertirse la existencia en la Constitución de una competencia directa en materia de prestación de servicios de salud a cargo de los Municipios. Como ya adelanté, tampoco comparto las consideraciones de la mayoría sobre este punto, ya que desde mi punto de vista, las autoridades locales, Estados y Municipios tienen competencia para ejecutar las normas oficiales en materia de salubridad.


En primer término, el segundo párrafo del inciso i) de la fracción III del artículo 115 constitucional establece que: "... en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales". Dicha facultad puede entenderse de mejor manera, si se conceptualiza como una "competencia de ejecución" de las normas federales a cargo de los Municipios, que en este caso particular se traduce en una competencia para ejecutar una norma oficial federal en materia de salud y varias disposiciones de la Ley General de Salud.


El concepto de competencia de ejecución tiene como trasfondo la distinción funcional entre "legislación" y "ejecución". Al respecto, puede decirse que en el derecho comparado existen dos aproximaciones a las competencias de ejecución: (i) la propia del federalismo norteamericano, que se apoya en el principio de que el autor de la norma es también el encargado de ejecutarla; y, (ii) la del federalismo alemán, de acuerdo con la cual la regla general es que la legislación federal es ejecutada por los L..(2) Si bien la distinción competencial entre "legislación" y "ejecución" entre dos instancias territoriales está vinculada originalmente a la división funcional que existe entre Estado federal y entidades federativas, considero que puede ser perfectamente aplicable la relación entre la Federación y los Municipios.(3)


En efecto, en este caso concreto, puede decirse que el artículo 115 constitucional establece una competencia de ejecución de la legislación federal, entendida en un sentido amplio, a favor de los Municipios. Como puede observarse, no se trata de que el Municipio tenga competencia para emitir actos materialmente legislativos, como ocurre con la facultad reglamentaria contemplada en la fracción II del artículo 115 constitucional, sino de una competencia de ejercicio obligatorio de ejecutar las normas federales. En esta línea, en la controversia constitucional 54/2009, el Pleno de la Corte sostuvo, entre otras cosas, que la Federación puede emitir normas técnicas vinculantes para todas aquellas autoridades que integren el Sistema Nacional de Salud.


Si de acuerdo al artículo 5o. de la Ley General de Salud, dicho sistema "está constituido por las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local ... que presten servicios de salud"; y los Municipios son autoridad sanitaria, según se desprende de los artículos 3, fracción III, y 14 de la Ley Estatal de Salud, es posible concluir que el Municipio actor tiene facultades para vigilar y hacer cumplir en la esfera de su competencia la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención.


Por lo demás, hay que recordar que en la controversia constitucional 54/2009, se utilizó una distinción que de alguna manera se asemeja a la aquí propuesta entre competencia de "legislación" y competencia de "ejecución".


En dicho precedente se sostuvo que la salubridad general es una materia donde se establece una "concurrencia operativa" y no una "concurrencia normativa" para las autoridades locales, lo que quiere decir que esas materias no se transforman en "competencias normativas" para las autoridades locales, a pesar de que los hospitales que prestan esos servicios de salud sean construidos, financiados u operados localmente, de tal suerte que esas materias mantienen su origen federal (en cuanto "competencias normativas"), lo que permite que puedan ser técnicamente reguladas por las normas reglamentarias y oficiales en la materia.(4)


Lo anterior podría explicarse de forma más sencilla diciendo simplemente que en materia de salubridad general las autoridades locales, Estados y Municipios tienen competencia para ejecutar las normas oficiales que la Federación establece. Así, en este caso, la concurrencia no significa que todas las autoridades (Federación, entidades federativas y Municipios) puedan "legislar" las normas técnicas que rigen en materia de salubridad general (aquí cabría hablar de "legislar", en el sentido de "elaborar" o "producir" esas normas, sin que ello comprometa una determinada posición respecto de qué son las normas oficiales), sino que la concurrencia es asimétrica: la Federación legisla y ejecuta las normas técnicas; mientras que Estados y Municipios sólo las ejecutan.


De acuerdo con lo anterior, estimo que cabe atender los planteamientos sobre violaciones a derechos humanos como afectación indirecta de la esfera competencial de un orden de gobierno, y que los Municipios tiene una competencia constitucional para ejecutar las normas oficiales que la Federación establece en materia de salubridad general, derivada de lo establecido en el segundo párrafo del inciso i) de la fracción III del artículo 115.








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1. Los artículos 4o. y 115, fracción III, segundo párrafo, del inciso i), de la Constitución; artículo 13, apartado B, fracción I, de la Ley General de Salud; y artículos 3, fracción III, y 14 de la Ley Estatal de Salud.


2. B.G., X., Competencias ejecutivas y potestad reglamentaria, Revista d'estudis autonòmics i federals, Núm. 6, 2008, página 321.


3. En el caso español, por ejemplo, la distinción nos remite a la división competencial entre el Estado central y las comunidades autónomas. Al respecto, cfr., J.A., R., Las competencias autonómicas de ejecución de la legislación del Estado, Madrid, Civitas/Ivap, 1993.


4. En la sentencia de la citada controversia constitucional 54/2009, se establece expresamente lo siguiente: "La materia de salubridad general establecida en la Constitución y administrada en la Ley General de Salud es una materia en donde se establece una concurrencia operativa, no una concurrencia normativa. En las materias que se consideran de salubridad general establecidas en los apartados del artículo 13 de la Ley General, aun cuando sean operados por hospitales construidos, financiados y regulados en algunos de sus aspectos localmente, los mismos pertenecen al Sistema Nacional de Salud, y las materias de Salubridad General con las que operan no se transforman en competencias locales, sino que mantienen su origen federal, por lo que pueden ser técnicamente reguladas por las normas reglamentarias y oficiales de la materia."

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