Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL PLENO DEL TRIGÉSIMO CIRCUITO. 15 DE JUNIO DE 2016. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G. SALAS Y A.P.D.. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO E.M.M.I. SECRETARIA: C.M.P..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-La Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos primero y segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno del mismo mes y año, y vigente a partir del veintidós siguiente en virtud de que se trata de una posible contradicción de tesis en materia administrativa, en la que se encuentra especializada esta S..

SEGUNDO.-El oficio de denuncia proviene de parte legítima, ya que lo signaron los Magistrados integrantes del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, órgano colegiado que emitió una de las ejecutorias que participan en la presente contradicción de tesis, por lo que se actualiza el supuesto previsto en el artículo 227, fracción II, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, que establece que podrán denunciar la contradicción de tesis, sustentada entre los Plenos de distintos circuitos, entre los Plenos en materia especializada de un mismo circuito, o sus tribunales de diversa especialidad, así como entre los Tribunales Colegiados de diferente circuito, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Ministros, los Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, que hayan sustentado las tesis discrepantes, el procurador general de la República, los Jueces de Distrito, o las partes en los asuntos que las motivaron.

TERCERO.-Para determinar si existe la contradicción de tesis denunciada, es preciso conocer los antecedentes de los criterios emitidos por los órganos colegiados en cuestión, a saber:

Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

(Amparo directo 489/2015-8965)

• ********** demandó la nulidad de cuatro créditos fiscales impuestos por el Instituto Mexicano del Seguro Social, negando que le hubiesen sido notificados.

• La Décima S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa admitió la demanda en la vía sumaria y corrió traslado al subdelegado Puebla Norte del Instituto Mexicano del Seguro Social para que le diera contestación.

• El 18 de diciembre de 2014 se contestó la demanda manifestándose que los créditos no podían producir afectación al interés jurídico de la actora porque a la fecha en que se promovió la demanda no habían sido notificados, exhibiendo las cédulas de liquidación controvertidas y copia certificada de las consultas de cuentas individuales.

• El 2 de enero de 2015, la S. del conocimiento, tuvo por contestada la demanda y corrió traslado a la actora con copia de dicho oficio y sus anexos, para que ampliara la demanda.

• Por escrito presentado el 4 de febrero de 2015, la parte actora amplió la demanda de nulidad.

• Una vez integrado el expediente, el 7 de mayo del año en cita la Décima S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dictó sentencia reconociendo la validez de la resolución impugnada, desestimando la causa de improcedencia invocada por la demandada sobre la base de que si bien en el escrito inicial de demanda, el actor manifestó desconocer los créditos controvertidos, lo cierto es que la autoridad al contestar la demanda, los exhibió acreditando su existencia y como consecuencia, se le tenía al actor como conocedor de los actos impugnados en la fecha en que se le corrió traslado con el oficio de contestación y sus anexos; por otro lado, desestimó los conceptos de impugnación en los que la parte actora negó la relación laboral, con apoyo en la jurisprudencia 2a./J. 202/2007 de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "ESTADOS DE CUENTA INDIVIDUALES DE LOS TRABAJADORES. SU CERTIFICACIÓN POR PARTE DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL TIENE VALOR PROBATORIO PLENO, POR LO QUE ES APTA PARA ACREDITAR LA RELACIÓN LABORAL ENTRE AQUÉLLOS Y EL PATRÓN." y se advertía que los estados de cuenta exhibidos, correspondían a los trabajadores enlistados en las cédulas de liquidación controvertidas.

• Contra ese fallo la sociedad de que se trata promovió juicio de amparo directo, en el cual se negó la protección constitucional solicitada, pues el Tribunal Colegiado de Circuito consideró:

"... puesto que este órgano colegiado no comparte el criterio sustentado en la tesis jurisprudencial PC.XXX. J/7 A (10a.), antes transcrita, en la que se sostiene que cuando el actor niega conocer el acto impugnado y la autoridad, al contestar la demanda, afirma su existencia y exhibe el documento original o copia certificada, pero señala no haber efectuado la notificación respectiva, debe decretarse su nulidad lisa y llana.-En efecto, a juicio de este Tribunal Colegiado, la autoridad demandada al haber exhibido los créditos fiscales, impugnados junto con su contestación a la demanda, dio oportunidad a la parte actora de imponerse de su contenido, tan es así que formuló ampliación de demanda.-Al respecto, debe precisarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el derecho a la tutela jurisdiccional, puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene para acceder de manera expedita a tribunales imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.-Sobre este derecho, puede decirse que: La prevención de que los órganos jurisdiccionales deben estar expeditos para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público no puede supeditar el acceso de los gobernados a los tribunales a condición alguna, entendiéndose, sin embargo, que el legislador ordinario tiene la facultad para establecer límites racionales para el ejercicio de los derechos de acción y defensa.-El mandato contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, está encaminado a asegurar que las autoridades encargadas de administrar justicia, lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial; en cuyo cumplimiento deben concurrir, por una parte, el legislador al establecer normas adecuadas para esos propósitos y, por otra, toda autoridad que realice actos materialmente jurisdiccionales; es decir, todos aquellos órganos del Estado que, formando o no parte del Poder Judicial, tienen encomendada la tarea de resolver controversias, diciendo el derecho entre las partes.-El derecho fundamental contenido en la disposición constitucional en análisis, adicionada por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, fue instituido por el Constituyente, a fin de que cualquier sujeto pueda acudir ante los tribunales y que éstos le administren justicia, ya que las contiendas que surgen entre los gobernados, necesariamente deben ser dirimidas por un órgano del Estado, facultado para ello, ante la prohibición constitucional que de los particulares se hagan justicia por sí mismos.-Al estar superada por el Estado de derecho la vieja práctica de la venganza privada, o sea de la justicia que se realiza por propia mano, se deduce que la jurisdicción es un principio ineludible del orden jurídico constitucional, impuesto a los individuos para la definición de sus derechos subjetivos, por virtud del cual se les otorga la facultad de pedir de los órganos jurisdiccionales la aplicación de las normas jurídicas a casos concretos, ya sea con el propósito de esclarecer una situación jurídica dudosa, ya el de declarar la existencia de una obligación y, en caso necesario, hacerla efectiva.-En ese tenor, la garantía consignada en el artículo 17 constitucional, contiene dentro de sí cuatro subgarantías, que son las siguientes: • Justicia pronta, que se traduce en la obligación de los órganos y las autoridades encargadas de su impartición, de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes; • Justicia completa, esto es, que la autoridad que conoce del asunto y va a resolver la controversia, emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, garantizando al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre la totalidad de los derechos cuya tutela jurisdiccional ha solicitado; • Justicia imparcial, lo que implica que el juzgador emita una resolución, no sólo apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no se advierta favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en el sentido de la resolución; y, • Justicia gratuita, lo que quiere decir que los órganos del Estado, encargados de la impartición de justicia, así como los servidores públicos a quienes se encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de dicho servicio público.-Lo anterior quedó plasmado en la tesis de jurisprudencia 2a. 192/2007, sustentada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es del tenor siguiente: ‘ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN AQUEL DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO, CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES.’.-En el caso a examen, cuando la autoridad reconoce que el acto existe pero informa que aún no se ha notificado, debe entenderse que está obligada a exhibir el acto en el juicio a fin de que la actora pueda tener conocimiento de él e impugnarlo, por aplicación de la regla del artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues de no hacerse de este modo, se dejaría a la actora en un estado de incertidumbre, a la espera de que la autoridad le notifique, a la vez que se le obligaría a promover un nuevo juicio cuando el acto se le notificara. El precepto mencionado establece: ‘Artículo 16. Cuando se alegue que la resolución administrativa no fue notificada o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de las impugnables en el juicio contencioso administrativo federal, se estará a las reglas siguientes: ... II. Si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien la atribuye, su notificación o su ejecución. En este caso, al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, mismas que el actor deberá combatir mediante ampliación de la demanda. ...’.-En efecto, si bien la fracción II del artículo 16 de la citada (sic) se refiere específicamente al caso en que se acepta expresamente la existencia y notificación de la resolución impugnada, y no al supuesto en que sólo se reconoce la existencia de la resolución y no de su notificación (como acontece en el caso de trato), se estima que, por igualdad de razón, debe aplicarse la regla consistente en que la demandada tiene que exhibir la resolución controvertida en el juicio, para que la accionante la conozca íntegramente y la pueda combatir en ampliación de demanda, sin que la manifestación en el sentido de que las resoluciones impugnadas no han sido notificadas pueda dar lugar a declarar la nulidad lisa y llana de las mismas, puesto que se ha garantizado el derecho de defensa del actor, quien se encuentra en posibilidad de controvertir los actos impugnados a través de la contestación a la demanda.-Esta consideración encuentra sustento en el hecho de que, para efectos del juicio de nulidad, la exigencia en torno de la exhibición de la constancia de notificación de la resolución impugnada, permite demostrar que el actor conoce el contenido del acto impugnado y que debió exponer argumentos en su contra desde el escrito inicial de demanda, así como determinar la oportunidad de la presentación de la demanda; por consecuencia, si la autoridad demandada todavía no realizaba la notificación respectiva, por una parte, el problema de la extemporaneidad del juicio no se presenta y, por otra, la parte actora se encuentra en posibilidad de exponer los argumentos que estime pertinentes en la ampliación de demanda, a fin de controvertir el acto impugnado.-Finalmente se debe precisar que la parte quejosa no controvierte las consideraciones sustentadas en la sentencia reclamada, relativas a que con la certificación de los estados de cuenta individuales, exhibida por la autoridad demandada, se encuentra acreditada la relación laboral y, que por ende, al haber resultado infundados los conceptos de impugnación debía reconocerse la validez de las resoluciones impugnadas."

Pleno del Trigésimo Circuito

(Contradicción de tesis 6/2013)

• Mediante oficio número 022-13-CT, recibido por el presidente del Pleno del Trigésimo Circuito, el 17 de octubre de 2013, los Magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, denunciaron la posible contradicción de criterios, entre el sustentado por dicho órgano colegiado al resolver el juicio de amparo directo administrativo 755/2013 en sesión del 3 de octubre de 2013 y el establecido por el Primer Tribunal Colegiado del mismo Circuito, al fallar el juicio de amparo directo administrativo 874/2010, en sesión del 2 de diciembre de 2010.

• En el juicio de amparo directo administrativo 755/2013 del índice del Segundo Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, se sostuvo en esencia, que el hecho de que la autoridad demandada al contestar la demanda, únicamente haya exhibido la resolución determinante del crédito fiscal, mas no la constancia de notificación de ese acto administrativo, que la demandante de nulidad dijo desconocer; no tiene como consecuencia estimar inexistente dicha resolución determinante, ya que ésta, en el contexto indicado, existe con independencia de que se notifique o no, puesto que, en todo caso, no se tendrá por notificada o conocida hasta el momento de su exhibición en el juicio, lo relativo a la oportunidad de la demanda, con independencia de que sean ambos los que se afirma desconocer; pues el desconocimiento del acto administrativo, concluye al momento en que es exhibido con la contestación de demanda de nulidad, lo que permite al actor impugnarla en ampliación de demanda.

• Por su parte, en el juicio de amparo directo administrativo 874/2010, el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito destacó que considerando que la parte actora en su escrito inicial dijo no conocer las resoluciones que contienen las multas de tránsito impugnadas, sus antecedentes y constancias de notificación y que en términos del artículo 31, fracción II, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, la autoridad demandada al contestar la demanda, tiene la obligación de darle a conocer esos actos, exhibiendo al efecto tanto las resoluciones determinantes de las multas de tránsito como sus respectivas constancias de notificación, ya que el citado numeral claramente dispone que si el actor afirma desconocer el acto administrativo, así lo expresará en la demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, la notificación de éste o su ejecución y en ese supuesto, la demandada acompañará las constancias de dicho acto y de su notificación, los cuales podrá combatir el actor en ampliación de demanda; entonces, si dicha autoridad sólo exhibió las resoluciones de multa y no así las constancias de notificación, no puede considerarse que haya cumplido con su obligación de desvirtuar la negativa lisa y llana vertida por la actora, aplicando la jurisprudencia 2a./J. 209/2007.(1)

• El 4 de febrero de 2014, el Pleno del Trigésimo Circuito (por mayoría de cuatro votos, con voto en contra de tres Magistrados) declaró la existencia de la contradicción de tesis, cuyo tema se centró en dilucidar si la sola exhibición del acto administrativo impugnado por parte de la autoridad demandada al contestar la demanda, (cuando la parte actora manifiesta desconocer éste y su notificación) es suficiente para desvirtuar la negativa lisa y llana en cuanto a la existencia de aquél o si se requiere de la presentación de las constancias tanto del acto administrativo, como de su notificación, y los efectos que esta diligencia procesal produce; resolviendo, en esencia, lo siguiente:

"... 62. En efecto, nada se dijo sobre cuál es la consecuencia procesal que genera que la autoridad demandada, al contestar la demanda, sólo exhiba el acto administrativo y no sus constancias de notificación, por tanto, a ello se ceñirá el estudio de la presente contradicción.-63. Al respecto es necesario analizar lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Aguascalientes y 31, fracción II, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, que establecen: ‘Artículo 6o. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.’.-‘Artículo 7o. El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada.-Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el acto administrativo por el cual se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento será exigible por éste al órgano administrativo que lo emitió desde la fecha en que se dictó o aquella que tenga señalada para iniciar su vigencia, así como los casos en virtud de los cuales se realicen actos de inspección investigación o vigilancia conforme a las disposiciones de ésta y otras leyes, los cuales son exigibles a partir de la fecha en que la administración pública estatal o municipal los efectúe.’.-‘Artículo 31. Cuando se impugne una negativa ficta, el actor tendrá derecho de ampliar la demanda, dentro de los quince días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acuerdo recaído a la contestación de la misma.-También podrá ampliar la demanda, cuando en la contestación se sostenga que el juicio es improcedente, por consentimiento tácito, si el actor considera que la notificación del acto impugnado se practicó de manera ilegal y cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 37, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.-Cuando se alegue que el acto administrativo no fue notificado o que lo fue de manera ilegal se estará a lo siguiente: I. Si el actor afirma conocer el acto administrativo, la impugnación contra la notificación se hará valer en la demanda, en la que manifestará la fecha en que la conoció. En caso de que también impugne el acto administrativo, los conceptos de nulidad se expresarán en la demanda, de manera conjunta con los que se formulen contra la notificación; II. Si el actor manifiesta que no conoce el acto administrativo, así lo expresará en la demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, la notificación de éste o su ejecución. En este caso al contestar la demanda la autoridad acompañará constancia del acto administrativo y de su notificación, mismos que el actor podrá combatir en ampliación de demanda dentro de los quince días siguientes a aquél en que los conozca; y III. La S. estudiará los conceptos de nulidad expresados contra la notificación, previamente al examen de la impugnación del acto administrativo.’.-64. De los preceptos transcritos, cabe distinguir entre la validez del acto administrativo y la validez de la ejecución del acto. La primera referida precisamente a la presunción de legalidad que tienen a su favor los actos administrativos, y la segunda, relativa a que para efectos de su eficacia y exigibilidad deben insoslayablemente ser notificados.-65. Ahora bien, esa presunción de legalidad únicamente puede ser destruida si la autoridad emisora al dar contestación a la demanda, exhibe la resolución que contiene el acto administrativo impugnado y su respectiva constancia de notificación, cuando la parte actora haya negado conocer su existencia, pues así lo ha establecido precisamente la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal y como quedó asentado en los párrafos 32 y 42-a.-66. Por consiguiente, conforme a la fracción II de la disposición últimamente transcrita, la autoridad está obligada al contestar la demanda a acompañar la resolución cuya nulidad demanda y la constancia de la que se infiera que le notificó ese acto, para que así la actora, al formular ampliación de demanda esté en aptitud de controvertir la legalidad de dicha determinación y de su respectiva notificación.-67. Por tanto, la oportuna presentación de la ampliación de la demanda, puede validar la actuación de la autoridad demandada, toda vez que el precepto en cita es directo al estipular que si el actor afirma desconocer el acto administrativo, así lo expresará en la demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, la notificación de éste o su ejecución y, en ese supuesto, la demandada acompañará la constancia de dicho acto y de su notificación, los cuales podrá combatir la actora en ampliación de demanda.-68. En esas condiciones, si la demandada no aporta conjuntamente con su escrito de contestación de demanda, dentro de los procedimientos contenciosos administrativos en los cuales el actor sostenga que desconoce el acto administrativo y su notificación, la constancia mediante la cual se acreditara que notificó a la actora la existencia del acto administrativo, sino sólo constancia de éste, no puede estimarse que dicha autoridad haya cumplido con la carga procesal que le impone el artículo 31, fracción II, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, de darle a conocer su existencia, a fin de desvirtuar la negativa lisa y llana que el accionante formuló en su escrito inicial, violándose así los principios de certidumbre y de seguridad jurídica de los que debe gozar, consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, por virtud de que el contribuyente se queda sin defensa ante la imposibilidad legal de combatir actos autoritarios de molestia de los que argumentó no tener conocimiento.-69. Esto es así porque si la autoridad no prueba que se notificó antes de que se instaure la demanda de nulidad, el acto administrativo no puede surtir efectos y debe declararse su nulidad, con motivo de la omisión o incumplimiento de las formalidades que legalmente debe revestir la resolución o el acto, en términos de lo señalado en la fracción II del artículo 61 de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes,(2) porque se pretende la ejecución de un acto contra el que el gobernado no tuvo posibilidad de defenderse, ya que si no se notificó, se presume que no existió, pues si hubiera existido se le habría notificado, para que éste fuera exigible en términos de lo que dispone el artículo 7o. de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado.(3).-70. Máxime que de sostener lo contrario, esto es, que la sola exhibición del acto administrativo por parte de la autoridad administrativa al contestar la demanda, es suficiente para desvirtuar la negativa lisa y llana que formuló el accionante respecto al desconocimiento del acto administrativo y su notificación, sería solapar el incumplimiento del deber que tienen las autoridades administrativas de emitir el acto y notificarlo, sin que la ausencia de notificación pueda generar un beneficio procesal para la autoridad demandada (como sobreseer en el juicio contencioso administrativo).-71. De otro modo, se propiciaría la ilegal práctica de no notificar el acto, tratar de ejecutarlo y luego pretender notificarlo a través del juicio contencioso administrativo, pidiéndole al juzgador que lo haga de su conocimiento del gobernado, y obligando con ello al particular a promover un juicio para enterarse del contenido del acto emitido en su contra por una autoridad que no ha cumplido con el deber de notificarlo antes de pretender ejecutarlo; ello iría contra los derechos de acceso a la justicia y a un recurso efectivo, previstos en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respectivamente.-VI. Decisión.-72. En consecuencia, este Pleno del Trigésimo Circuito, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 215, 216, párrafo segundo, 225, y 226, fracción III, párrafo segundo, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, considera que la tesis que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, es la siguiente: ‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO Y LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA, AFIRMA SU EXISTENCIA Y EXHIBE EL DOCUMENTO ORIGINAL O COPIA CERTIFICADA, PERO SEÑALA NO HABER EFECTUADO LA NOTIFICACIÓN RESPECTIVA, DEBE DECRETARSE SU NULIDAD LISA Y LLANA.-Conforme al artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (cuyo contenido sustancial reproduce el numeral 31, fracción II, de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes), y a la jurisprudencia de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 196/2010, cuando el actor niega conocer la resolución que pretende impugnar, la autoridad, al contestar la demanda, debe exhibir el documento original del acto impugnado o copia certificada. Ahora bien, dicha regla debe aplicarse, por igualdad de razón, cuando el demandante niega conocer dicho acto y la autoridad afirma su existencia y la demuestra con la exhibición del documento original o en copia certificada, pero señala no haber efectuado la notificación correspondiente; de ahí que si la autoridad no prueba que se notificó antes de que se instaure la demanda, el acto administrativo no puede surtir efectos y debe declararse su nulidad lisa y llana, ya que debe darse oportunidad al actor de imponerse de su contenido e impugnarlo, por lo que la ausencia de la notificación no puede generar un beneficio procesal para la autoridad demandada (como sobreseer en el juicio contencioso administrativo), sin que sea válido que ésta pretenda notificar la resolución, a través del juicio contencioso administrativo, toda vez que la ley no lo autoriza y porque no puede obligarse al particular a promover un juicio para enterarse del contenido del acto emitido en su contra, pues ello implicaría vulnerar los derechos de acceso a la justicia y a un recurso efectivo, previstos en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respectivamente.’."

CUARTO.-De los antecedentes narrados y las decisiones de los Órganos Colegiados de que se trata, se advierte que existe la contradicción de tesis, pues se pronunciaron respecto de la misma problemática, es decir, analizaron situaciones jurídicas en esencia iguales.

En efecto, conocieron de asuntos en los cuales el actor del juicio de nulidad afirmó desconocer los créditos impuestos y su notificación y en la contestación, la demandada exhibió las respectivas resoluciones impugnadas pero no su notificación.

Además, en los juicios de origen la parte actora, con la vista de la contestación de demanda y sus anexos, amplió su escrito inicial, y en su oportunidad las correspondientes S.s del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declararon la validez de los actos impugnados al considerar, en lo que interesa, que se tenía a la parte actora como conocedora de los actos controvertidos en la fecha en que se le había corrido traslado con el oficio de contestación de demanda y sus anexos.

Pese a esas coincidencias, mientras el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que pese a que la demandada en un juicio de nulidad tiene que exhibir la resolución controvertida para que la accionante la conozca íntegramente y la pueda combatir en ampliación de demanda, si dicha resolución no fue notificada eso no conduce a declarar la nulidad lisa y llana de los actos controvertidos, puesto que se ha garantizado el derecho de defensa del actor; el Pleno del Trigésimo Circuito sostuvo (por mayoría de cuatro votos, con voto en contra de tres Magistrados), que cuando el actor niega conocer el acto impugnado y la autoridad al contestar la demanda afirma su existencia y exhibir el documento pero señala no haber efectuado la notificación respectiva, debe decretarse su nulidad lisa y llana.

Esa discrepancia de criterios evidencia la existencia de la contradicción de tesis denunciada, sin que represente obstáculo el hecho de que el Pleno del Trigésimo Circuito haya emitido su criterio con fundamento en los artículos 6o., 7o. de la Ley del Procedimiento Administrativo para el Estado de Aguascalientes, y 31 de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, pues además de que también se apoyó en lo previsto en el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo analizado por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, lo cierto es que este último numeral prevé, en esencia, supuestos semejantes a los establecidos en el artículo 31 de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes, como enseguida podrá apreciarse:

Ver cuadro comparativo

De esta manera, pese al análisis de preceptos legales diferentes, es evidente que se trata de criterios opuestos, con independencia de que las leyes prevean plazos diferentes para que la actora amplíe su demanda, ya que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, contempla en el artículo 17, un plazo de veinte días para ampliar la demanda, mientras que la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Aguascalientes en la fracción II del numeral 31 establece quince días, pues lo cierto es que la divergencia de criterios no se presentó en ese aspecto, pues se coincidió en que la actora tiene posibilidad de ampliar la demanda de nulidad, y lo que efectivamente se cuestiona es si pese al reconocimiento de ese derecho, debe o no declararse la nulidad de los actos impugnados cuando la demandada al contestar el escrito inicial, exhibe la resolución impugnada y acepta que no fue notificada.

En esas condiciones, debe declararse la existencia de la contradicción de tesis que se denuncia.

QUINTO.-La materia a dilucidar consiste en determinar si debe declararse la nulidad lisa y llana de los actos impugnados, en el supuesto en que el actor afirme desconocer la resolución determinante de un crédito y su notificación, y en la contestación la demandada exhiba el original o copia certificada de dicha resolución y acepte que no fue notificada.

Para emitir un criterio, al respecto se estima necesario invocar los criterios emitidos por la Segunda S. en torno a la obligación de la autoridad demandada de exhibir constancia del acto administrativo y de su notificación.

El diez de octubre de dos mil siete, este órgano Jurisdiccional resolvió por unanimidad de cinco votos la contradicción de tesis ********** en el sentido de sostener que el contenido del artículo 209 bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, al imponer a la autoridad administrativa el deber de presentar tanto la constancia del acta administrativa de que se trate, como la de su notificación, para poder desvirtuar la negativa del contribuyente de que conoce el acta de referencia, sin establecer caso alguno de excepción, evidencia la intención del legislador de otorgar al contribuyente protección ante posibles actos arbitrarios de la autoridad, a fin de que dentro de los procedimientos contenciosos administrativos, en los cuales el actor sostenga que desconoce el contenido del crédito que se le requiere, se respete su garantía de audiencia y, por ende los principios de certidumbre y de seguridad jurídica de los que debe gozar, evitando así que el contribuyente quede sin defensa, ante la imposibilidad legal de combatir actos autoritarios de molestia de los que argumenta no tener conocimiento, pues el legislador consideró necesario que durante el procedimiento contencioso administrativo, el actor ante su afirmación de que desconoce el contenido del crédito que se le pretende hacer efectivo, esté en condiciones de tener ante su vista la constancia administrativa que se le reclama, para que conozca así, de manera cierta y determinada, el monto de lo que se le exige y, por tanto, pueda ejercer su derecho de audiencia, haciendo valer lo que a sus intereses convenga.

Se señaló que la obligación impuesta a la autoridad, conlleva de manera implícita un derecho reglado a favor del contribuyente que niega conocer el crédito que se reclama, a fin de que la autoridad exhiba ambas constancias y el actor pueda conocer su contenido de manera indubitable, amplíe su demanda y haga valer lo que le convenga; es decir, si el actor tiene derecho a que se le otorgue un plazo para ampliar su demanda, después de que el demandado emita su contestación e introduzca aspectos que aquél desconocía; es claro que dicha posibilidad de ampliación de demanda se actualiza si desde la presentación de la demanda el actor afirma categóricamente que desconoce el contenido del crédito que se le requirió a través de la notificación, cuya constancia presenta el demandado; de ahí que ante la afirmación del desconocimiento de esa constancia, la parte demandada está obligada a exhibir no sólo la constancia de notificación del requerimiento, sino el acta que contenga el crédito que se le requiere, pues de lo contrario se haría nugatorio su derecho de audiencia y de ampliación de su demanda, ya que no tendría los elementos necesarios para impugnar el contenido de un crédito que se le requirió.

Esas consideraciones dieron origen a la siguiente jurisprudencia 2a./J. 209/2007:

"JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN.-Si bien es cierto que el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación contiene el principio de presunción de legalidad de los actos y las resoluciones de las autoridades fiscales, también lo es que el propio precepto establece la excepción consistente en que la autoridad debe probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente. De ahí que el artículo 209 bis, fracción II, del indicado Código, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo) disponga que, cuando el actor en el juicio contencioso administrativo niegue conocer el acto administrativo impugnado, porque no le fue notificado o lo fue ilegalmente, así lo debe expresar en su demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, su notificación o su ejecución, lo que genera la obligación a cargo de la autoridad correspondiente de exhibir al contestar la demanda, constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, para que el actor tenga oportunidad de combatirlos en la ampliación de la demanda. Lo anterior, porque al establecerse tal obligación para la autoridad administrativa, el legislador previó la existencia de un derecho a favor del contribuyente, a fin de que durante el procedimiento contencioso administrativo se respete su garantía de audiencia y, por ende, los principios de certidumbre y de seguridad jurídica de los que debe gozar, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, evitando así que quede sin defensa ante la imposibilidad legal de combatir actos autoritarios de molestia de los que argumenta no tener conocimiento, máxime que según lo ha sostenido la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar los artículos 207 y 210 del mismo ordenamiento fiscal, el Magistrado instructor, al acordar sobre la admisión del escrito por el que se contesta la demanda de nulidad, debe otorgar a la actora el plazo de 20 días para ampliarla, pues de lo contrario se le dejaría en estado de indefensión al proscribir su derecho a controvertir aquellas cuestiones que desconoce o que la demandada introduce en su contestación."

Asimismo, el diez de noviembre de dos mil diez, por unanimidad de cuatro votos, la Segunda S. resolvió la diversa contradicción de tesis ********** sosteniendo que cuando el actor en el juicio contencioso, niegue conocer el acto administrativo imputado, ya sea porque no le fue notificado o lo fue ilegalmente y así lo expresare en su demanda, la autoridad al contestarla, para efecto de cumplir con la obligación prevista en la fracción II del artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, debe exhibir la constancia del acto administrativo de que se trate y su notificación, para que el actor al conocerlos pueda combatirlos en la ampliación de demanda dentro de los veinte días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo en el que se tenga por presentada la contestación de la autoridad administrativa.

Se determinó que los requisitos que deben cumplir las autoridades administrativas al emitir sus actos, tienen como finalidad garantizar que el particular tenga la certeza de que lo emitió una autoridad competente de forma fundada y motivada, cumpliendo todos los requisitos de acuerdo con la legislación aplicable y, en el caso de no ser así, permite al particular tener los elementos para impugnarlo; por tanto, la única forma de constatar si el acto fue emitido por la autoridad administrativa, cumpliendo con todos los requisitos que la ley obliga, es que se exhiba de forma que permita al particular conocerlo en los términos en los que fue emitido, esto es, en original o copia certificada pues sólo así se puede advertir, sin lugar a dudas, su existencia en los términos de su emisión. De esta forma, el particular, que alega desconocer el acto, se encontrará en aptitud de conocerlo y controvertirlo, al analizar el cumplimiento de sus requisitos, en virtud de que la carga procesal impuesta a la autoridad demandada, guarda congruencia con el principio de litis abierta que rige en el juicio contencioso, el cual permite al actor una extendida defensa en contra de la resolución impugnada, lo cual trae como consecuencia que pueda hacer valer en sus conceptos de impugnación argumentos ya aducidos en el recurso administrativo, o bien, cuestiones novedosas no propuestas en esa instancia, referidos a la resolución originaria, en el entendido de que están dirigidos a controvertir tanto la resolución impugnada como la recurrida.

Se enfatizó que cuando el actor manifiesta desconocer el acto que impugna (resolución que determina un crédito fiscal) ya sea porque aduzca que le fue notificado incorrectamente o simplemente que no se le dio a conocer, es insuficiente que la autoridad al contestar la demanda, únicamente exhiba la reimpresión o copia del acto impugnado, dado que estos documentos no permiten determinar si el acto administrativo cuenta con los elementos necesarios para que el actor lo conozca tal y como fue emitido, en consecuencia, la autoridad administrativa tendrá que presentar el original o copia certificada del acto.

Esas consideraciones motivaron la siguiente jurisprudencia 2a./J. 196/2010:

"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR EL DOCUMENTO ORIGINAL O, EN SU CASO, COPIA CERTIFICADA.-Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 209/2007, de rubro: ‘JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN.’, sostuvo que del artículo 209 bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), se advierte que la autoridad al contestar la demanda, en caso de que el actor manifieste desconocer la resolución que determina un crédito fiscal, ya sea porque aduzca que le fue notificado incorrectamente o simplemente que no se le dio a conocer, la autoridad debe exhibir constancia del acto y su notificación. De lo que se sigue que el término ‘constancia’ a que se refiere dicho precepto debe entenderse como el documento original o en copia certificada, que reúna los elementos necesarios para el que el actor lo conozca como fue emitido, con el fin de que pueda impugnarlo, resultando insuficiente que la autoridad exhiba la reimpresión o copia simple del acto impugnado, dado que estos documentos no cumplen con todos los requisitos de un acto administrativo. Cabe destacar que el cumplimiento del requisito indicado es independiente a los conceptos de invalidez que el particular haga valer, pues lo que se pretende es conocer el contenido del acto en los términos de su emisión, para que el actor pueda entablar su defensa."

Partiendo de los criterios reseñados, es indiscutible la obligación de la demandada en el juicio contencioso administrativo de exhibir conjuntamente con su oficio de contestación, el original o copia certificada del acto impugnado y su notificación cuando el actor niega conocerlo.

De la misma manera, resulta innegable el reconocimiento del derecho de la parte actora de ampliar la demanda de nulidad cuando se le da vista con las constancias que exhibe la autoridad, pues de lo contrario se le dejaría en estado de indefensión.

Precisados esos aspectos se estima necesario analizar los artículos relacionados con la problemática planteada.

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

"Artículo 16. Cuando se alegue que la resolución administrativa no fue notificada o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de las impugnables en el juicio contencioso administrativo federal, se estará a las reglas siguientes:

"I. Si el demandante afirma conocer la resolución administrativa, los conceptos de impugnación contra su notificación y contra la resolución misma, deberán hacerse valer en la demanda, en la que manifestará la fecha en que la conoció.

"II. Si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien la atribuye, su notificación o su ejecución. En este caso, al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, mismas que el actor deberá combatir mediante ampliación de la demanda.

"III. El tribunal estudiará los conceptos de impugnación expresados contra la notificación, en forma previa al examen de los agravios expresados en contra de la resolución administrativa.

"Si resuelve que no hubo notificación o que fue ilegal, considerará que el actor fue sabedor de la resolución administrativa desde la fecha en que manifestó conocerla o en la que se le dio a conocer, según se trate, quedando sin efectos todo lo actuado en base a dicha notificación, y procederá al estudio de la impugnación que se hubiese formulado contra la resolución.

"Si resuelve que la notificación fue legalmente practicada y, como consecuencia de ello la demanda fue presentada extemporáneamente, sobreseerá el juicio en relación con la resolución administrativa combatida."

"Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:

"I. Cuando se impugne una negativa ficta.

"II. Contra el acto principal del que derive la resolución impugnada en la demanda, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación.

"III. En los casos previstos en el artículo anterior.

"IV. Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 22, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.

"V. Cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda.

"En el escrito de ampliación de demanda se deberá señalar el nombre del actor y el juicio en que se actúa, debiendo adjuntar, con las copias necesarias para el traslado, las pruebas y documentos que en su caso se presenten.

"Cuando las pruebas documentales no obren en poder del demandante o cuando no hubiera podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición, será aplicable en lo conducente, lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 15 de esta ley.

"Si no se adjuntan las copias a que se refiere este artículo, el Magistrado Instructor requerirá al promovente para que las presente dentro del plazo de cinco días. Si el promovente no las presenta dentro de dicho plazo, se tendrá por no presentada la ampliación a la demanda. Si se trata de las pruebas documentales o de los cuestionarios dirigidos a peritos y testigos, a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX del artículo 15 de esta ley, las mismas se tendrán por no ofrecidas."

Como puede apreciarse, en un juicio contencioso administrativo, si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, supuesto en el cual al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, las cuales el actor debe combatir mediante ampliación de la demanda.

De presentarse la hipótesis planteada, deberán estudiarse los conceptos de impugnación expresados contra la notificación, en forma previa al examen de los agravios expresados en contra de la resolución administrativa y si se resuelve que no hubo notificación, se considerará que el actor fue sabedor de la resolución administrativa desde la fecha en que se le dio a conocer.

En esas condiciones, si el accionante afirma desconocer la resolución reclamada y su notificación, pero al contestar la demanda la autoridad exhibe sólo la primera, resulta incuestionable que al dársele vista a la parte actora con dicha contestación y anexos presentados, es a partir de ese momento en que se tiene al accionante como conocedor del acto impugnado y puede formular conceptos de anulación en su contra, a través de la ampliación de demanda, de ahí que la omisión de notificar la resolución combatida no conlleve a declarar una nulidad lisa y llana.

Esta decisión se corrobora, atendiendo precisamente a los preceptos legales que han sido citados, en especial el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al señalar que se puede ampliar la demanda contra el acto principal del que derive la resolución impugnada en la demanda, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación, y el numeral 16 del mismo ordenamiento que prevé precisamente que cuando el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, la demandada al contestar debe acompañar constancia de la resolución administrativa y de su notificación, para que se combatan mediante ampliación de la demanda, ahora bien, en el supuesto de que dicha notificación no se haya realizado o no se exhiba, opera la regla prevista en el propio artículo 16 en comento en el sentido de que deberán estudiarse los conceptos de impugnación expresados contra la notificación, en forma previa al examen de los agravios expresados en contra de la resolución administrativa, y si se resuelve que no hubo notificación, se considerará que el actor fue sabedor de la resolución administrativa desde la fecha en que se le dio a conocer, que es precisamente cuando se le da vista con el oficio de contestación de demanda y las constancias de la resolución; razón por la cual, la no exhibición de la notificación no conduce a declarar la nulidad de los actos combatidos.

Lo hasta aquí considerado se apoya, además, en el criterio sustentado por la Segunda S. el veintiuno de abril de dos mil diez, al resolver por mayoría de tres votos, la contradicción de tesis **********, que si bien no está referida al caso específico, sí resulta ser orientador para la resolución del presente asunto, pues en aquél se determinó que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevé el supuesto de cuando la autoridad demandada, acompaña a su contestación de demanda, constancia de la resolución administrativa y la notificación respectiva al actor, otorgando a éste la facultad de combatir dicho acto, mediante la ampliación de la demanda y establece que se podrá ampliar la demanda dentro del plazo de veinte días al en que surta efectos la notificación del acuerdo por el que se tenga por presentada la contestación de la autoridad demandada en el juicio de nulidad; conforme a ello, se explicó que el Magistrado instructor del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que conozca del juicio, al recibir la contestación de la demanda de nulidad, debe dictar un acuerdo sobre su admisión, sin que sea necesario que en él se establezca expresamente la concesión del plazo de veinte días al actor para la ampliación de su ocurso inicial, en virtud de que tal figura no es una concesión que la S.F. deba otorgar, sino un derecho del actor en términos del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya omisión, al representar una violación al procedimiento, puede ser analizada por un Tribunal Colegiado de Circuito que conozca del amparo promovido, respecto a la trascendencia de tal violación en el resultado del fallo combatido.(4)

Asimismo, se consideró que cuando se demande la nulidad de una resolución negativa ficta y la autoridad demandada al contestar la demanda exprese los hechos y el derecho en el cual se apoya la resolución impugnada, el actor del juicio relativo al ampliar su demanda, podrá externar argumentos no expuestos en ésta e incluso en ese supuesto se pueden incluir razonamientos novedosos para cuestionar violaciones o infracciones cometidas en el procedimiento o recurso del cual derive el juicio contencioso administrativo federal, en virtud de que en el artículo 17, en relación con el 16, ambos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que regula los supuestos en los cuales se puede ampliar la demanda, no prohíben que tratándose del juicio promovido en contra de una resolución negativa ficta no se puedan cuestionar tales violaciones, máxime que esto sí se puede hacer al amparo de la amplitud de la litis abierta.(5)

Se aclaró que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevé el derecho del actor en el juicio de nulidad de ampliar la demanda cuando se emita la resolución negativa expresa que se acompañe a la contestación de la autoridad, sin que sea la única vía prevista en el ordenamiento mencionado, en razón de que si el actor no opta por ejercer dicha prerrogativa, tendrá como defensa de sus intereses, la posibilidad de instar un juicio autónomo en contra del nuevo acto administrativo, en virtud de que la negativa ficta y la negativa expresa son resoluciones administrativas que guardan una existencia propia e independencia entre sí y, por tanto, pueden ser impugnadas por separado dentro de dos juicios de nulidad autónomos, sin que sea indefectible que la segunda resolución sea combatida mediante ampliación de la demanda en términos del artículo 17, fracción I, en relación con el diverso numeral 16, fracción II, ambos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Por esa razón, se dijo, el particular que vea afectados sus intereses jurídicos mediante una resolución negativa expresa dada a conocer por la autoridad administrativa al momento de contestar la demanda en un juicio primigenio, puede promover nuevo juicio dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al en que surte efectos la notificación que de ese acto administrativo se haya realizado de conformidad con el artículo 13, fracción I, de la ley procesal de mérito, o en su caso, ejercer su derecho a ampliar la demanda dentro del plazo de veinte días que prevé el diverso artículo 17 del multicitado dispositivo, puesto que si se estimara que la única vía procedente para la impugnación de esta resolución expresa es la ampliación, se estaría afectando al gobernado y en consecuencia, dejándolo en estado de indefensión, ya que el plazo para la impugnación de la negativa expresa en un juicio de nulidad nuevo, como resolución autónoma a la negativa ficta, combatida originalmente, es de cuarenta y cinco días; empero, el plazo previsto para la ampliación de la demanda es menor, en tanto que sólo se conceden veinte días a partir de la notificación del acuerdo por el que se admite la contestación de la demanda por parte de la autoridad administrativa. Así, se otorga al particular un plazo menor en el segundo supuesto para combatir un acto autónomo e independiente que le causa perjuicio, contra el cual podría argüir conceptos de invalidez novedosos y cuestionar violaciones cometidas en el fallo recaído al procedimiento o recurso de mérito.

Además se enfatizó que el artículo 17, fracción I, en relación con el numeral 16, fracción II, ambos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (anteriormente 210, fracción I, y 209 Bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación), no pueden circunscribir el derecho del particular de combatir una resolución negativa expresa al plazo de veinte días previsto para la vía de ampliación de demanda, puesto que, y como se ha reiterado en el presente estudio, es un acto que guarda total autonomía e independencia con la negativa ficta combatida en el juicio de nulidad donde mediante contestación de la demanda, la autoridad emitió y notificó éste, aun cuando compartan los mismos antecedentes, razón por la cual el actor está facultado para ejercer el derecho a ampliar su demanda dentro del plazo de veinte días, o bien, promover un nuevo juicio de nulidad en contra de la resolución negativa expresa dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de dicho acto.

Dichas consideraciones dieron origen a la siguiente jurisprudencia 2a./J. 52/2010:

"RESOLUCIÓN NEGATIVA EXPRESA. CUANDO LA AUTORIDAD DEMANDADA LA EMITE Y NOTIFICA AL ACTOR AL MOMENTO DE CONTESTAR LA DEMANDA EN UN JUICIO PRIMIGENIO INSTAURADO EN CONTRA DE UNA NEGATIVA FICTA, PUEDE SER IMPUGNADA MEDIANTE LA PROMOCIÓN DE UN JUICIO AUTÓNOMO O MEDIANTE AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. Conforme a los artículos 16, fracción II, y 17, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, similares a los numerales 209 BIS, fracción II, y 210, fracción I, del Código Fiscal de la Federación, vigentes hasta el 31 de diciembre de 2005, el actor puede ampliar su demanda cuando la autoridad demandada acompañe a su contestación constancia de la resolución administrativa y de su notificación; ampliación que deberá circunscribirse al plazo de 20 días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que tenga por presentada la contestación de la autoridad administrativa. Ahora bien, del estudio de los dispositivos legales señalados se advierte que cuando la autoridad demandada emite y notifica al actor una resolución negativa expresa, al contestar la demanda en un juicio instaurado contra una negativa ficta, no es viable circunscribir el derecho del gobernado para combatirla en el plazo otorgado para la ampliación de la demanda, en virtud de que tal acto es autónomo e independiente de la negativa ficta impugnada en el juicio de nulidad primigenio, aun cuando compartan los mismos antecedentes. En consecuencia, el particular conserva su derecho a promover un nuevo juicio dentro de los 45 días siguientes al en que surta efectos la notificación que de la negativa expresa se realice en términos del numeral 13, fracción I, de la ley citada o, en su caso, a ejercer la facultad de ampliar su demanda dentro del plazo de 20 días previsto en el mencionado artículo 17, pues si se estimara que la única vía procedente para impugnar la resolución expresa es en la ampliación, se afectaría al gobernado, dejándolo en estado de indefensión."

Trasladada esa decisión a la problemática que se presenta, resulta innegable que dado el derecho reconocido del actor de ampliar su demanda, cuando se le corra traslado con la contestación de demanda y anexos, dentro de los cuales se encuentra la resolución determinante de un crédito, no procede declarar la nulidad de los actos reclamados, consistentes en dicha resolución y su falta de notificación, al no ubicarse ese supuesto en alguno de los previstos en los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que establecen:

"Artículo 51. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

"I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.

"II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso.

"III. V. del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada.

"IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.

"V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.

"Para los efectos de lo dispuesto por las fracciones II y III del presente artículo, se considera que no afectan las defensas del particular ni trascienden al sentido de la resolución impugnada, entre otros, los vicios siguientes:

"a) Cuando en un citatorio no se haga mención que es para recibir una orden de visita domiciliaria, siempre que ésta se inicie con el destinatario de la orden.

"b) Cuando en un citatorio no se haga constar en forma circunstanciada la forma en que el notificador se cercioró que se encontraba en el domicilio correcto, siempre que la diligencia se haya efectuado en el domicilio indicado en el documento que deba notificarse.

"c) Cuando en la entrega del citatorio se hayan cometido vicios de procedimiento, siempre que la diligencia prevista en dicho citatorio se haya entendido directamente con el interesado o con su representante legal.

"d) Cuando existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de requerimientos de solicitudes de datos, informes o documentos, o en los propios requerimientos, siempre y cuando el particular desahogue los mismos, exhibiendo oportunamente la información y documentación solicitados.

"e) Cuando no se dé a conocer al contribuyente visitado el resultado de una compulsa a terceros, si la resolución impugnada no se sustenta en dichos resultados.

"f) Cuando no se valore alguna prueba para acreditar los hechos asentados en el oficio de observaciones o en la última acta parcial, siempre que dicha prueba no sea idónea para dichos efectos.

"El tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada o para ordenar o tramitar el procedimiento del que derive y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución.

"Cuando resulte fundada la incompetencia de la autoridad y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, el Tribunal deberá analizarlos y si alguno de ellos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederá a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor.

"Los órganos arbitrales y de otra naturaleza, derivados de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podrán revisar de oficio las causales a que se refiere este artículo."

"Artículo 52. La sentencia definitiva podrá:

"I.R. la validez de la resolución impugnada.

"II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.

"III. Declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la violación.

"IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III, del artículo 51 de esta ley, el tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.

"En los casos en que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución administrativa impugnada, la S. Regional competente deberá precisar, el monto, el alcance y los términos de la misma para su cumplimiento.

"Tratándose de sanciones, cuando dicho tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma.

"V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además:

"a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa.

"b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados.

"c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.

"d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.

"Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme.

"Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aun cuando, tratándose de asuntos fiscales, hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código Fiscal de la Federación.

"Si el cumplimiento de la sentencia entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del demandante, transcurrido el plazo señalado en el párrafo anterior sin que la autoridad hubiere cumplido con la sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización que la S. que haya conocido del asunto determinará, atendiendo el tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo establecido en el artículo 58 de esta ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará vía incidental.

"Cuando para el cumplimiento de la sentencia, sea necesario solicitar información o realizar algún acto de la autoridad administrativa en el extranjero, se suspenderá el plazo a que se refiere el párrafo anterior, entre el momento en que se pida la información o en que se solicite realizar el acto correspondiente y la fecha en que se proporcione dicha información o se realice el acto.

"Transcurrido el plazo establecido en este precepto, sin que se haya dictado la resolución definitiva, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.

"En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia.

"La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o pago de costas, solicitados por las partes, cuando se adecue a los supuestos del artículo 6o. de esta ley."

Como puede advertirse, pese al conocimiento posterior del actor de la resolución reclamada, su falta de notificación por parte de la autoridad demandada no impide que se le tenga como conocedor del acto al momento en que se le dé vista con la constancia de la resolución, pues de cualquier manera será a partir de este instante que puede ejercer su derecho de ampliar la demanda inicial, es decir, no se le deja en estado de indefensión.

Si bien la falta de notificación del acto administrativo es fundamental para sostener que fue oportuna la presentación de la demanda o, en su caso, si la ampliación se presentó en tiempo o extemporáneamente, no lo es para determinar la inexistencia del acto administrativo -caso en el cual sí conduciría a declarar la nulidad lisa y llana-, en tanto que éste se acreditó al haberse exhibido por la autoridad en su contestación de demanda.

Además, no se deja en estado de indefensión al actor, ya que al existir reconocimiento de la autoridad de no haber efectuado la notificación respectiva, éste sólo tendrá la carga de combatir en ampliación el acto impugnado, por lo que no existiría obstáculo para que se proceda a su estudio.

En mérito de lo expuesto debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el siguiente criterio:

En términos de los artículos 16, fracciones II y III, y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, si en un juicio contencioso administrativo el actor niega conocer la resolución administrativa que pretende impugnar así lo expresará en su demanda y, al contestarla, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, las cuales puede combatir el actor mediante ampliación de la demanda; debiendo estudiarse los conceptos de impugnación expresados contra la notificación, en forma previa al examen de los agravios expresados contra la resolución administrativa, y si se resuelve que no hubo notificación, se considerará que el actor fue sabedor de la resolución administrativa desde la fecha en que se le dio a conocer. En este sentido, no se deja en estado de indefensión al accionante, pues pese a que la autoridad demandada no haya notificado la resolución impugnada, lo cierto es que al dársele vista con el oficio de contestación de la demanda y la constancia del acto combatido, se le tiene como conocedor de éste y podrá reclamarlo en la ampliación a la demanda; por tanto, la omisión de la demandada en el juicio contencioso administrativo de exhibir la constancia de notificación de la resolución, por sí sola, no conduce a declarar la nulidad lisa y llana de los actos impugnados, pues ello será motivo de pronunciamiento por el ponente o la S., según sea el caso.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter jurisprudencial, el criterio sustentado por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se encuentra redactado en el último considerando de este fallo.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 219 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros: J.F.F.G.S., E.M.M.I., J.L.P. y presidente A.P.D.. El Ministro E.M.M.I., hizo suyo el asunto. La M.M.B.L.R. estuvo ausente.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia 2a./J. 202/2007, 2a./J. 196/2010 y 2a./J. 52/2010 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXVI, octubre de 2007, página 242; XXXIII, enero de 2011, página 878 y XXXI, mayo de 2010, página 839, respectivamente.

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1. "JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN. Si bien es cierto que el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación contiene el principio de presunción de legalidad de los actos y las resoluciones de las autoridades fiscales, también lo es que el propio precepto establece la excepción consistente en que la autoridad debe probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente. De ahí que el artículo 209 bis, fracción II, del indicado Código, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo) disponga que, cuando el actor en el juicio contencioso administrativo niegue conocer el acto administrativo impugnado, porque no le fue notificado o lo fue ilegalmente, así lo debe expresar en su demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, su notificación o su ejecución, lo que genera la obligación a cargo de la autoridad correspondiente de exhibir al contestar la demanda, constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, para que el actor tenga oportunidad de combatirlos en la ampliación de la demanda. Lo anterior, porque al establecerse tal obligación para la autoridad administrativa, el legislador previó la existencia de un derecho a favor del contribuyente, a fin de que durante el procedimiento contencioso administrativo se respete su garantía de audiencia y, por ende, los principios de certidumbre y de seguridad jurídica de los que debe gozar, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, evitando así que quede sin defensa ante la imposibilidad legal de combatir actos autoritarios de molestia de los que argumenta no tener conocimiento, máxime que según lo ha sostenido la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar los artículos 207 y 210 del mismo ordenamiento fiscal, el Magistrado instructor, al acordar sobre la admisión del escrito por el que se contesta la demanda de nulidad, debe otorgar a la actora el plazo de 20 días para ampliarla, pues de lo contrario se le dejaría en estado de indefensión al proscribir su derecho a controvertir aquellas cuestiones que desconoce o que la demandada introduce en su contestación." «Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 203».

2. "Artículo 61. Serán causas de anulación de una resolución o de un procedimiento administrativo:

"...

"II. La omisión o incumplimiento de las formalidades que legalmente debe revestir la resolución o el acto. ..."

3. "Artículo 7o. El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada.

"Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el acto administrativo por el cual se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento será exigible por éste al órgano administrativo que lo emitió desde la fecha en que se dictó o aquella que tenga señalada para iniciar su vigencia, así como los casos en virtud de los cuales se realicen actos de inspección investigación o vigilancia conforme a las disposiciones de ésta y otras leyes, los cuales son exigibles a partir de la fecha en que la administración pública estatal o municipal los efectúe."

4. Rubro y texto: "DEMANDA DE NULIDAD. EL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DEL MAGISTRADO INSTRUCTOR DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DE RESPETAR EL PLAZO DE 20 DÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA AMPLIARLA, ES UNA VIOLACIÓN AL PROCEDIMIENTO CUYA TRASCENDENCIA AL RESULTADO DEL FALLO DEBE EXAMINARSE EN EL AMPARO DIRECTO.-Si bien es cierto que el indicado precepto establece el derecho del actor en el juicio de nulidad para ampliar su demanda una vez contestada, y que tal ampliación constituye una formalidad esencial del procedimiento cuyo ejercicio no debe negarse de plano, también lo es que el Tribunal Colegiado de Circuito, al resolver en el juicio de amparo directo la legalidad del respeto a dicho plazo por parte del Magistrado instructor del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, debe analizar si la violación al procedimiento impugnada trasciende o no al resultado del fallo, en términos de los supuestos de excepción al derecho de la parte actora para ampliar su demanda a que se refiere el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo."

Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2009, tesis 2a./J. 70/2009, página 139.

5. Rubro y texto: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. TRATÁNDOSE DE LA RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA, EN LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA, CON BASE EN EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA, PUEDEN INTRODUCIRSE ARGUMENTOS NOVEDOSOS PARA CUESTIONAR LAS VIOLACIONES COMETIDAS DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO O RECURSO DEL CUAL DERIVE LA RESOLUCIÓN DE MÉRITO, SIN QUE LA OMISIÓN DE IMPUGNAR AQUÉLLAS EN LA DEMANDA HAGA PRECLUIR SU DERECHO PARA HACERLO.-El principio de litis abierta previsto en el artículo 197, tercer párrafo, del Código Fiscal de la Federación vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 y conservado en los párrafos segundo y tercero del precepto 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, opera en el juicio contencioso administrativo federal, razón por la cual cuando se demande la nulidad de una resolución negativa ficta y la autoridad en su contestación exprese los hechos y el derecho en el cual se apoya la resolución impugnada, el actor al ampliar su demanda podrá externar argumentos novedosos y cuestionar violaciones cometidas en el procedimiento o recurso del cual derive el juicio contencioso administrativo federal, en virtud de que en el artículo 17, en relación con el 16, ambos de la Ley Federal citada, que regulan los supuestos de dicha ampliación, no prohíben que tratándose del juicio promovido contra una resolución negativa ficta puedan cuestionarse tales violaciones. Sin que la omisión del actor de impugnar en la demanda las infracciones indicadas pueda sancionarse con la preclusión del derecho a hacerlo, en virtud de que los artículos 13, 14, 15 y 16 de la Ley Federal precitada, que regulan los requisitos que debe satisfacer la demanda base del juicio contencioso administrativo federal, no exigen que sea únicamente en ella donde pueda ejercerse el derecho a cuestionar los actos de referencia y tampoco establecen expresa ni implícitamente la figura de la preclusión procesal del referido derecho."

Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, tesis 2a./J. 87/2009, página 403.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de agosto de 2016 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.