Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 20/2004. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIO: R.L.C..

México, Distrito Federal, acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de octubre de dos mil cinco.

VISTOS para resolver los autos del expediente número 20/2004, relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por el procurador general de la República, en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Tlaxcala; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintiuno de junio de dos mil cuatro, M.R.M. de la Concha, quien se ostentó como procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la norma que más adelante se precisa, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se señalan:

"a) Autoridad emisora: Congreso de Tlaxcala, con domicilio en calle A. número 31, C.P. 90000, Tlaxcala, Tlaxcala. b) Autoridad promulgadora: gobernador de Tlaxcala, con domicilio en Plaza de la Constitución número 3, colonia Centro, código postal 90000, Tlaxcala, Tlaxcala. II. Norma general cuya invalidez se reclama. Se demanda la declaración de invalidez del tercer párrafo del artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales de Tlaxcala, publicado en el Periódico Oficial de la entidad, de 20 de mayo de 2004."

SEGUNDO. El promovente adujo, en su único concepto de invalidez, lo que a continuación se sintetiza:

Como argumento central, señaló que el tercer párrafo del artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala viola los artículos 14, 16, 116 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer que el J. que conozca de la causa penal tiene la facultad de ordenar la destitución del agente del Ministerio Público que haya conocido de la investigación en casos de violencia familiar, cuando éste omita el cumplimiento de las medidas protectoras a las víctimas.

Para demostrar lo anterior, el promovente consideró indispensable hacer las siguientes precisiones (fojas de la 3 a la 10 de autos):

a) Dentro de la administración pública centralizada del Estado de Tlaxcala se encuentra la Procuraduría General de Justicia, que es un órgano dependiente del Ejecutivo Local. A ella le corresponde ejercitar las atribuciones conferidas al Ministerio Público, normando sus funciones conforme lo dispone su propia ley orgánica, la cual regula su estructura, funcionamiento y en general todo aquello que tenga relación con el actuar del representante social. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 y 72 de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala; 1o., 11 y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de esa entidad.

b) Los artículos 1o., 2o., 26 y 32 de la ley orgánica de la institución del Ministerio Público de Tlaxcala, establecen que el procurador general de Justicia tiene la facultad de intervenir en los casos en que los servidores públicos de la institución incurran en alguna responsabilidad, a quienes se les aplicará la sanción que al efecto establezca la ley de responsabilidades del Estado y, en todo caso, será el procurador quien podrá ordenar la separación inmediata de sus funciones.

c) Por su parte, los numerales 2o., 58, 59, fracción XX, 62 y 69 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de Tlaxcala, señalan quiénes pueden ser sujetos de responsabilidad administrativa, entre ellos se encuentran los servidores públicos de la Procuraduría General de Justicia del Estado. Asimismo, señalan las obligaciones de los servidores públicos, los supuestos por los cuales procede instaurar el procedimiento administrativo a quienes infrinjan la ley, y las sanciones que pueden imponerse por incurrir en responsabilidad.

d) Tomando en cuenta lo anterior -señala el promovente- conforme a la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público y a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ambas del Estado de Tlaxcala, es claro que previo a la destitución de un servidor público (agente del Ministerio Público) se deberá instaurar un procedimiento administrativo en su contra y dependiendo de la gravedad de la irregularidad en que incurrió, se le aplicarán las sanciones correspondientes, las que pueden ser desde una amonestación hasta la destitución del empleo, cargo o comisión, sin perjuicio de que si el procurador de la entidad lo dispone, el infractor será separado inmediatamente de su encargo.

Hasta aquí sus precisiones. A partir de la foja 10 del expediente, el promovente esgrime los siguientes argumentos dirigidos a demostrar la violación constitucional que, a su juicio, se generó a partir del contenido del artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales del Estado de Tlaxcala:

1. Sostiene el promovente que el artículo 116 de la Constitución Federal establece el principio de división de poderes y dispone que el poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Señala también que el artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala retoma dicho principio.

El referido principio -dice- tiene como fin limitar y equilibrar el poder público en las entidades federativas, al impedir que un poder se coloque por encima de otro y que un individuo sea depositario de dos o más poderes; así como que la autonomía e independencia de los poderes públicos en los Estados, implica la no intromisión, dependencia o subordinación de uno a otro, que permita que cada uno realice las funciones que tiene encomendadas con plena libertad de decisión, sin más restricciones que las que la propia Constitución Federal o las leyes que estén de acuerdo y deriven de aquélla les impongan y, por ende, las facultades que tienen consignadas cada uno de los poderes deben de estar señaladas y limitadas por la propia Constitución Federal o por la ley, para salvaguardar el principio de división de poderes y el de autonomía de cada uno de ellos.

De este modo, para que un poder ejerza funciones propias de otro poder, es necesario que así lo consigne expresamente la Constitución o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia.

En consecuencia -sostiene el promovente- el artículo impugnado viola el principio de división de poderes consagrado en el artículo 116 constitucional, al establecer que el J. que conozca de la causa penal podrá ordenar la destitución del Ministerio Público que omita vigilar el cumplimiento de las medidas protectoras de las víctimas de violencia familiar. Ello, porque, como ya se ha señalado, dicha facultad se encuentra depositada tanto en el procurador de Justicia del Estado dependiente de la administración pública de la entidad, como en la contraloría del Ejecutivo Estatal, conforme a las citadas leyes del Estado, y no en el ámbito de competencia del J. de la causa, lo que se traduce en una intromisión del Poder Judicial a la esfera competencial del Poder Ejecutivo Local.

Señala el promovente que es aplicable al caso, por analogía, la tesis de jurisprudencia que lleva por rubro: "RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA, DESCENTRALIZADA Y DE LOS MUNICIPIOS. LAS FACULTADES PARA SUSTANCIAR LOS PROCEDIMIENTOS Y APLICAR LAS SANCIONES COMPETEN AL PODER EJECUTIVO ESTATAL Y A LOS MUNICIPIOS, RESPECTIVAMENTE, Y NO AL LEGISLATIVO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN LV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADO MEDIANTE EL DECRETO PUBLICADO EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL)."

2. El promovente afirma, por otro lado, que el artículo 16 de la Constitución Federal consagra la garantía de legalidad de los actos de autoridad, exigiendo que ésta sea competente y que funde y motive su actuación, lo cual, además, debe obrar por escrito.

Señala que el Congreso tiene la facultad de expedir leyes para hacer efectivas las atribuciones otorgadas a los Poderes del Estado, las cuales no pueden ir más allá de lo establecido en la Constitución Federal y Local de que se trate. De este modo, el órgano legislativo estatal rompe con el principio de competencia y, por tanto, transgrede el artículo 16 constitucional, cuando facultó, mediante el artículo impugnado, al órgano judicial para destituir a un Ministerio Público sin sustanciar procedimiento legal alguno.

3. El artículo 14 de la Constitución Federal prevé la garantía de audiencia, la cual consagra, como uno de los derechos inalienables del gobernado, el seguimiento de las formalidades esenciales del procedimiento que garanticen una oportuna y adecuada defensa previa al acto de privación. El debido respeto de esa garantía impone a las autoridades el seguimiento de las mencionadas formalidades, las cuales consisten en la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; otorgar la posibilidad de ofrecer pruebas y alegar en defensa; así como dictar una resolución que dirima la cuestión debatida.

Señala, asimismo, que apoya lo anterior, la tesis jurisprudencial de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO."

Afirma también que ha sido criterio reiterado por los tribunales federales, que la garantía de audiencia no sólo constituye un derecho de los particulares frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino también frente a la autoridad legislativa, la cual está obligada a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos, conforme a la tesis de rubro: "AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES."

En consecuencia, la norma general que por esta vía se impugna -afirma el promovente- transgrede la garantía de audiencia que prevé el artículo 14 constitucional, al atribuir al juzgador facultades omnímodas para destituir al Ministerio Público que haya conocido de una investigación relacionada con violencia familiar y que hubiese incurrido en omisión, sin que previamente se le haya oído y vencido en juicio.

4. Finalmente, a decir del actor, se vulnera el principio de supremacía constitucional que consagra el artículo 133 de la N.F., toda vez que el artículo reclamado viola los numerales 14, 16 y 116 de la propia Constitución.

TERCERO. Se estiman violados los artículos 14, 16, 116 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO. Mediante auto de fecha veintidós de junio de dos mil cuatro, el Ministro presidente en funciones de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad con el número 20/2004. Por razón de turno designó al M.J.R.C.D., para que fungiera como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.

Mediante acuerdo de la misma fecha, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al Ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes.

QUINTO. Al rendir su informe, el representante del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala adujo, en síntesis, lo siguiente:

1. Conforme a la Constitución Federal y a la Constitución Política del Estado de Tlaxcala, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados tienen la facultad para promulgar las leyes que regulen la conducta del individuo dentro de la sociedad, por lo que el Poder Legislativo al emitir un decreto, lo hace de forma soberana y de acuerdo con las facultades que las propias leyes le confieren.

2. De los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, 54 de la Constitución Local y 9o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, se advierte que el órgano legislativo actuó apegado a derecho, pues al aprobar y expedir el Decreto 120 de fecha trece de mayo de dos mil cuatro, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno el día veinte del mismo mes y año, llevó a cabo todas las etapas legislativas para su expedición, esto es, fundó y motivó dicho decreto.

3. La legislatura aprobó la reforma impugnada a fin de fortalecer el Estado de derecho en el Estado, ya que en atención al fenómeno de la violencia intrafamiliar se avizoró la necesidad de instaurar programas y acciones concretas para la prevención y tratamiento a las personas que la sufren, obligando al cuerpo legislativo a emitir normas que protejan de manera eficaz los derechos de las personas y asegurarles un trato digno, preferente y considerado.

4. Con las reformas combatidas -señala el Legislativo- se propone consagrar los deberes mínimos de los Jueces F.es en el tratamiento de conflictos relacionados con la violencia familiar, pues se pretende habilitar al órgano jurisdiccional para que emita medidas protectoras e incluso hasta sujetar a los miembros de la familia a tratamiento psicológico, de trabajo social, de salud y a la asistencia que se requiera. Por tanto, las reformas que se propusieron, aprobaron y publicaron, buscan en primer término, que al tener conocimiento de una conducta que involucre violencia familiar, el agente investigador de los delitos proporcione a la víctima un espacio digno para que de manera reservada y tranquila pueda relatar los hechos que ha sufrido; dicho agente estará obligado a indicar a la víctima, de manera sencilla y oportuna, la ubicación de los centros que proporcionan los servicios que requiera, sean para atender lesiones o afecciones psicoemocionales.

Por ello, dice el Legislativo, previo un análisis jurídico, se determinó que para obtener un "círculo de calidad" a la protección integral de la víctima de violencia familiar, se deberían establecer acciones obligatorias e ineludibles dentro de sus instrumentos jurídicos para que las autoridades ministeriales y jurisdiccionales tomen medidas concretas respecto de la violencia intrafamiliar y, por ende, emitió la norma impugnada, por lo que debe decretarse su validez.

SEXTO. El gobernador del Estado de Tlaxcala, como titular del Poder Ejecutivo de esa entidad, al rendir su informe manifestó, en esencia, lo siguiente:

1. Es cierto que se ordenó publicar y dar el debido cumplimiento al Decreto 120, relativo a diversas reformas y adiciones a los Códigos Civil, de Procedimientos Civiles, Penal y de Procedimientos Penales, todos para el Estado de Tlaxcala, conforme a lo dispuesto por los artículos 49, párrafo primero y 70, fracción II, de la Constitución Política de esa entidad federativa que disponen que el gobernador deberá sancionar, promulgar, publicar y ejecutar las leyes o decretos que expida el Congreso.

2. La orden de impresión, publicación, circulación y el debido cumplimiento a un decreto remitido por el Congreso Local no son actos aislados, sino que forman parte del procedimiento legislativo que culmina con el acto mediante el cual el Ejecutivo Estatal da a conocer la ley o decreto a los habitantes a través del órgano de difusión oficial del Estado. De este modo, para el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación de dichos actos, solamente se requiere que provengan de una autoridad competente para ordenarlos y que se cumplan las formalidades exigidas por la ley para ello, a fin de que la nueva ley o sus reformas, puedan ser conocidas. Ambos requisitos, en el caso se cumplieron.

Se dice en el informe que lo anteriormente señalado, encuentra apoyo en la tesis de rubro: "PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO."

3. Finalmente, en el informe se señala que en la presente acción de inconstitucionalidad la parte actora no hizo valer conceptos de violación por vicios propios en cuanto a la promulgación de la norma impugnada y que, por tanto, por lo que hace al Ejecutivo del Estado, lo procedente en este caso es decretar el sobreseimiento.

SÉPTIMO. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos de las partes y encontrándose debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Lo anterior, en virtud de que se plantea una posible contradicción entre el párrafo tercero del artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. Por razón de método, en primer término se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.

El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

Conforme a este precepto el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley sea publicada en el correspondiente medio oficial. Sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

Ahora bien, el Decreto 120 mediante el cual, entre otras disposiciones, se reformó el párrafo tercero del artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala, fue publicado el veinte de mayo de dos mil cuatro en el Periódico Oficial del Estado, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado a fojas treinta y uno y treinta y dos de autos, por lo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la ley de la materia antes transcrito, el plazo de treinta días naturales para promover la presente acción transcurrió del viernes veintiuno de mayo de dos mil cuatro al sábado diecinueve de junio del mismo año; sin embargo, al ser inhábil el último día del plazo, podía haberse presentado al primer día hábil siguiente, esto es, el lunes veintiuno de junio de dos mil cuatro.

En el caso concreto, según consta del sello que obra al reverso de la foja dieciocho del presente expediente, la acción se presentó el lunes veintiuno de junio de dos mil cuatro, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que es evidente que es oportuna.

TERCERO. Se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la demanda, M.R.M. de la Concha, con el carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de la designación en ese cargo, por parte del presidente de la República (foja 19 de autos).

El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."

De lo previsto por dicho numeral destaca que el procurador general de la República, podrá ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales y si en el caso dicho funcionario ejercita la acción en contra del párrafo tercero del artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala, expedido por el Congreso del Estado, esto es, de una ley estatal, por tanto, cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Apoya la conclusión anterior, la jurisprudencia P./J. 98/2001, de este Tribunal Pleno, publicada en la página ochocientos veintitrés del Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."

CUARTO. Enseguida, se analizarán las causales de improcedencia argumentadas por las partes, ya que de actualizarse alguna de ellas, se haría innecesario el estudio de los conceptos de invalidez aducidos.

El Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala aduce que al no formular la parte actora conceptos de invalidez por vicios propios respecto de la promulgación de la norma impugnada, procede sobreseer en cuanto hace a esa autoridad.

Con relación al argumento planteado, debe señalarse que conforme al artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal conocerá de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, de lo que deriva que lo que se somete a conocimiento del tribunal constitucional es la constitucionalidad de la norma impugnada y no actos como materia de impugnación en forma destacada, como lo sería la promulgación de dicha norma, sino que en todo caso tales actos se analizarían como parte del procedimiento legislativo, siempre y cuando se planteara en los conceptos de invalidez su inconstitucionalidad con motivo de la publicación de la norma general.

Aunado a lo anterior, los artículos 61 y 64 de la ley reglamentaria de la materia, prevén que el oficio en que se plantee una acción de inconstitucionalidad deberá contener, entre otros aspectos, los órganos legislativo y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas, así como que el Ministro instructor dará vista a esos órganos para que rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción, como ocurrió en el caso dado que el Poder Ejecutivo de la entidad fue quien promulgó la norma general impugnada.

Por consiguiente, la circunstancia de que la parte actora no formule conceptos de invalidez por vicios propios respecto de la promulgación de la norma general impugnada, no podría traer consigo la improcedencia o sobreseimiento de la vía, pues se reitera, la acción de inconstitucionalidad constituye un control abstracto de la constitucionalidad de una norma general.

Al no existir alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento alegado por las partes o que este Alto Tribunal advierta oficiosamente, se procede al estudio del fondo del asunto.

QUINTO. En los conceptos de invalidez se distinguen los siguientes cuatro argumentos:

a) El artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales del Estado de Tlaxcala es violatorio del principio de división de poderes consagrado en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al prescribir la destitución del Ministerio Público por parte del J. de la causa.

b) El Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, al emitir el artículo impugnado, viola el principio de legalidad prescrito en el artículo 16 constitucional, por no ser competente para facultar a un J. para que destituya a un agente del Ministerio Público.

c) El contenido del artículo en cuestión viola lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución, al prescribir la destitución del Ministerio Público por parte del J. sin que el primero haya sido oído y vencido en juicio, es decir, sin cumplir con las formalidades del procedimiento.

d) Al violar los artículos 14, 16 y 116 constitucionales, el artículo impugnado transgrede el principio de supremacía constitucional que consagra el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por cuestión de orden, en primer lugar, se abordará el análisis del primer argumento. Para ello, este Tribunal Pleno considera que es menester, por un lado, analizar la norma cuestionada a la luz de los límites del principio de división de poderes y, por otro, realizar un ejercicio de ponderación entre ese principio y las garantías individuales a favor de las víctimas del delito.

La cuestión planteada en el inciso b) depende lógicamente de la planteada en el inciso a), por lo que una vez resuelta la primera, quedaría resuelta también la segunda. En efecto, si se determina que la norma impugnada viola el principio de división de poderes, no tendría ningún sentido analizar si el Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala viola el principio de legalidad por no ser competente para facultar a un J. a que destituya a un agente del Ministerio Público, pues con la primera conclusión se estaría en condiciones de invalidar la norma.

Lo mismo ocurre con el planteamiento señalado en el inciso d), relativo al principio de supremacía constitucional, ya que en el caso de llegar a la conclusión de que fuera fundado el primer argumento, sería ocioso determinar si se viola o no dicho principio.

En cambio, se considera que el argumento identificado con el inciso c), relativo a la probable violación de las formalidades esenciales del procedimiento, en cuanto a que el agente del Ministerio Público pudiera no ser oído ni vencido en su probable destitución por parte de un J., merece un estudio independiente, porque la norma impugnada podría estar directamente viciada por la violación de garantías individuales, lo cual, como se verá más adelante, es también un presupuesto del principio de división de poderes.

SEXTO. Para determinar si el artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales del Estado de Tlaxcala es violatorio del principio de división de poderes establecido en el párrafo primero del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe tenerse en cuenta el texto de dicho mandato:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo."

Como puede verse, este precepto constitucional prescribe, en lo general, la prohibición de que se reúnan dos o más poderes de los Estados de la Federación en una sola persona o corporación, es decir, obliga a los destinatarios al respeto del principio de división de poderes. Así, el poder de cada una de las entidades federativas debe estar dividido para su ejercicio entre tres poderes, de tal modo que ninguno pueda ejercer todo el poder estatal en su propio interés.

Este Alto Tribunal ha señalado que el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, a fin de que no se extralimiten en el ejercicio del poder que les ha sido conferido. Tales prohibiciones se refieren a la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los restantes. Así lo sostuvo este Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 35/2000 que fue aprobada en la sesión pública del martes veintidós de junio de dos mil cuatro, habiéndose generado, en consecuencia, la tesis número P./J. 80/2004, de la Novena Época, consultable en la página 1122, Tomo XX, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a septiembre de dos mil cuatro, cuyo texto y rubro señalan:

"DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior."

Asimismo, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el principio de división de poderes exige un equilibrio entre los distintos Poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos, con el que se evite una posible distorsión en el sistema de competencias que prevé la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este criterio se recoge en la tesis P./J. 52/2005 visible en la página 954 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a julio de dos mil cinco, mismo que a continuación se transcribe:

"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías."

De los criterios citados se infiere que existen limitaciones que impiden que cualquiera de los Poderes del Estado pueda arrogarse facultades que corresponden a otro poder, destacándose que la finalidad que el mandato constitucional persigue es evitar la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación de un poder a otro y, con ello, la no distorsión del sistema de competencias constitucionalmente previsto.

No obstante lo anterior, este Tribunal Pleno admite que pueden existir casos excepcionales en los que un poder puede realizar funciones que, prima facie, correspondieran a otro. Dichas excepciones deben, en todo caso, estar plenamente justificadas, y para que ello ocurra, los casos excepcionales deben satisfacer una serie de requisitos con los que se garantiza que actos propios de un determinado poder puedan ser realizados por otro, sin que ello implique la distorsión del sistema de competencias.

Así, para que pueda admitirse que un poder lleve a cabo actos que, prima facie, le corresponden a otro, es menester que se cumplan los siguientes requisitos:

1. Que la excepción esté expresamente consignada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o en una Constitución Local,

2. Que el acto a realizar sea estrictamente necesario para hacer efectivas las facultades que son exclusivas de uno de los poderes, y

3. Que la realización del acto no implique la subordinación de un poder hacia otro.

Dicho lo anterior, cabe preguntarse si el artículo impugnado cumple con las condiciones señaladas anteriormente, pues de esa respuesta dependerá la determinación que se tome con respecto a si el numeral en estudio viola o no el principio de división de poderes. Lo anterior, porque la condición necesaria para que la presente acción de inconstitucionalidad sea fundada es, precisamente, que el artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales del Estado de Tlaxcala disponga la realización de algún acto de autoridad a cargo de uno de los poderes del Estado, cuando dicho acto corresponde a otro de los poderes, salvando las excepciones referidas.

El artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala, cuyos párrafos segundo y tercero fueron objeto de reforma, siendo este último del que se solicita la invalidez, establece a la letra:

"Artículo 8o. Cuando se presente la denuncia por escrito, se citará a quien la formule, para que la ratifique y proporcione los datos que se considere oportuno pedirle. El Ministerio Público recibirá la ratificación dentro del improrrogable término de veinticuatro horas a partir del momento de la presentación de la denuncia.

"En los casos en que se denuncien conductas que provengan de violencia familiar, el Ministerio Público, en todo caso, al tomar conocimiento de los hechos, ordenará en protección de la víctima:

"I.T. su declaración en lugares que permitan el trato digno y humanitario;

"II. Dictar las medidas pertinentes para la preservación de las pruebas que se tengan de la conducta de su agresor;

"III. I. puntualmente sobre los derechos a la asistencia jurídica y social a que tiene derecho, indicándole los lugares para su atención;

"IV. C. a los servicios médicos y de asistencia social que brinda el Estado, y

"V. Promoverá inmediatamente ante el J. de lo F. competente, las medidas de protección hacia las víctimas.

"El J. que conozca de la causa penal, vigilará el cumplimiento de las medidas protectoras a las víctimas de la violencia familiar y en caso de omisión por parte del Ministerio Público que haya conocido de la investigación, ordenará su destitución."

Se advierte que el artículo impugnado establece, en su último párrafo, 1) la obligación de vigilancia a cargo del J. dirigida a velar por el cumplimiento de las medidas protectoras a las víctimas de la violencia familiar, y 2) la facultad, también del J., de ordenar la destitución del Ministerio Público que haya conocido de la investigación.

El destinatario, tanto de la obligación como de la facultad mencionadas, es un funcionario perteneciente al Poder Judicial del Estado de Tlaxcala, mientras que el efecto del cumplimiento de las mismas cae en la esfera del Poder Ejecutivo de la entidad, dado que la institución del Ministerio Público forma parte de la estructura de dicho poder.

La consecuencia jurídica del artículo impugnado se traduce en la destitución ordenada por el J. de la causa, del Ministerio Público que haya conocido de la investigación.

En tales circunstancias, cabe preguntarse si el contenido normativo antes referido logra librar el estándar relativo a las excepciones que puede admitir el principio de división de poderes señalado líneas arriba.

1. Primer requisito. La posibilidad de que un J. ordene la destitución de un agente del Ministerio Público, no está contemplada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni tampoco en la Constitución Política del Estado de Tlaxcala. En efecto, en ninguno de esos cuerpos normativos existe ninguna regla o principio que disponga, ni explícita, ni implícitamente, dicha excepción. Con esto, puede decirse que no se satisface el primer requisito de excepcionalidad.

2. Segundo requisito. Por otro lado, para determinar si la facultad que otorga al J. el artículo impugnado es estrictamente necesaria para hacer efectivas facultades que le son exclusivas, debe tenerse en cuenta lo siguiente.

El artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala establece, en su segundo párrafo, que cuando se denuncien conductas que provengan de violencia intrafamiliar, el Ministerio Público ordenará ciertas medidas protectoras a las víctimas, mismas que están señaladas en las fracciones I, II, III, IV y V del mismo numeral.

Por otra parte, en la fracción V se habla de otro tipo de medidas de protección hacia las víctimas que, se entiende, debe ordenar un J. de lo F., aunque su promoción ante esa autoridad jurisdiccional debe hacerla el Ministerio Público.

Las medidas de protección hacia las víctimas, tanto las que emanan directamente de las facultades del Ministerio Público como las que ordene el J. de lo F., deben ser realizadas por el primero. La consecuencia jurídica derivada del incumplimiento de cualquiera de ambos tipos de medidas es la misma la destitución del agente del Ministerio Público. Dicha destitución, empero, debe ordenarla otro J.: el J. penal de la causa. Nótese que se trata del J. penal, según lo señala expresamente el último párrafo del artículo impugnado.

En estas condiciones, resulta conveniente determinar si los distintos incumplimientos en los que pueden incurrir los agentes del Ministerio Público caen o no en un mismo tipo de responsabilidad.

a) Por lo que hace al posible incumplimiento de las medidas de protección a las víctimas por parte del Ministerio Público derivadas de las funciones propias de éste, debe tenerse en cuenta lo que a continuación se indica.

Las medidas de protección están contenidas en las fracciones I, II, III, IV y V del artículo impugnado, y son las siguientes:

• Tomar la declaración a la víctima en lugares que permitan el trato digno y humanitario;

• Dictar las medidas pertinentes para la preservación de las pruebas que se tengan de la conducta de su agresor;

• Informar a la víctima puntualmente sobre los derechos a la asistencia jurídica y social a que tiene derecho, indicándole los lugares para su atención;

• C. a los servicios médicos y de asistencia social que brinda el Estado; y,

• Promover inmediatamente ante el J. de lo F. competente, las medidas de protección hacia las víctimas.

Cualquier omisión respecto del cumplimiento de las anteriores medidas de protección, constituye un claro ejemplo de responsabilidad administrativa.

La responsabilidad administrativa o disciplinaria consiste en la sanción a las faltas de carácter administrativo, por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Los principios que regulan esta materia están contemplados en los artículos 108, 109 y 113 de la Constitución Federal. De acuerdo con dichos principios, las Constituciones de los Estados deben establecer, para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen algún empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios. Las Legislaturas de los Estados dentro de su competencia, están facultadas para expedir las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo ese carácter, incurran en responsabilidad (párrafo primero del artículo 109 de la Constitución Federal).

Los enunciados principios en materia de responsabilidad administrativa de los servidores públicos, también son adoptados por la Constitución Política del Estado de Tlaxcala, que en lo que interesa dispone:

"Artículo 107. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los funcionarios y empleados de los Poderes Judicial y Legislativo, y en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública estatal o municipal, así como en los órganos públicos autónomos, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones; así como aquellas personas que tengan a su cargo o se les transfiera el manejo o administración de los recursos públicos."

"Artículo 108. Todo servidor público será responsable política, administrativa, penal y civilmente de los actos u omisiones en el ejercicio de sus funciones. Estas responsabilidades son independientes entre sí. No se podrán imponer dos sanciones de igual naturaleza por una misma conducta u omisión. Las leyes señalarán el tiempo de prescripción de cada responsabilidad. En todo caso, deberá respetarse el derecho de audiencia del inculpado.

"El Congreso expedirá la ley que determine las responsabilidades y sanciones de los servidores públicos, señalará las causas y procedimientos, así como las autoridades competentes para tales efectos."

"Artículo 111. La responsabilidad administrativa de los servidores públicos se hará exigible por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos o comisiones. El procedimiento para la aplicación de las sanciones administrativas se desarrollará autónomamente.

"La responsabilidad administrativa se sancionará según su gravedad con amonestación, multa, suspensión, destitución, o inhabilitación del empleo, cargo o comisión. La sanción económica deberá establecerse de acuerdo a los beneficios obtenidos por el responsable o de los daños o perjuicios causados, pero no podrá exceder de tres tantos del monto de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados.

"La ley establecerá las obligaciones y prohibiciones de los servidores públicos, así como el procedimiento y las autoridades competentes para aplicar las sanciones correspondientes.

"La prescripción para exigir la responsabilidad administrativa, no será inferior a tres años."

Ahora bien, de acuerdo con los artículos 108, 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y salvo las hipótesis a que se refiere el artículo 79 de la misma, no se especifica, en materia de responsabilidad administrativa, qué autoridad es la facultada para sustanciar el procedimiento respectivo y decidir sobre la sanción correspondiente, sino que tal determinación se deja a las leyes de responsabilidades que al efecto se emitan.

No obstante lo anterior, si se toma en consideración la naturaleza de las infracciones o responsabilidades administrativas y los fines que con su sanción se persigue (salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de todo servidor público en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones), se infiere que en concordancia lógica con dicha naturaleza, tanto el procedimiento como la sanción también deben ser administrativos, de tal suerte que es al superior jerárquico del servidor público infractor, por regla general, o a un órgano específico del propio nivel de gobierno, a quien le incumbe corregir las irregularidades con el fin de preservar el correcto y eficiente servicio público que se debe prestar en la dependencia u organismo a su cargo, por lo que también corresponde a ellos sustanciar el procedimiento administrativo de responsabilidades y emitir la sanción respectiva.

Lo anterior, encuentra fundamento en la tesis de jurisprudencia P./J. 67/2001, de este Tribunal Pleno, visible en la página 702 del Tomo XIII, mayo de 2001, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala a la letra:

"RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA, DESCENTRALIZADA Y DE LOS MUNICIPIOS. LAS FACULTADES PARA SUSTANCIAR LOS PROCEDIMIENTOS Y APLICAR LAS SANCIONES COMPETEN AL PODER EJECUTIVO ESTATAL Y A LOS MUNICIPIOS, RESPECTIVAMENTE, Y NO AL LEGISLATIVO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN LV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADO MEDIANTE EL DECRETO PUBLICADO EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL). La citada disposición, en cuanto faculta al Congreso del Estado de Morelos para conocer del procedimiento de responsabilidad administrativa y sancionar a servidores públicos municipales y del Estado por virtud de las denuncias o quejas ciudadanas que en esa materia se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público, es inconstitucional, porque se aparta de los principios que en materia de responsabilidades de los servidores públicos se desprenden del título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, especialmente de sus artículos 108 y 113, de los cuales se infiere que en concordancia lógica con la naturaleza administrativa de esa materia, tanto el procedimiento como la sanción -ambos administrativos-, corresponden, bien, a un órgano específico del propio nivel de gobierno, de modo que si el Congreso Local se atribuye esas facultades a través de la reforma impugnada, rompe con el equilibrio de poderes que la Constitución Local debe guardar conforme a lo establecido por los artículos 41, 49 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

En el caso concreto, respecto de la institución del Ministerio Público y su responsabilidad administrativa, la legislación estatal prevé esencialmente lo siguiente:

• La institución del Ministerio Público es el órgano dependiente del Poder Ejecutivo en cuanto a su administración y estará a cargo de un procurador general de Justicia (artículo 72 de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala);

• La Procuraduría General de Justicia forma parte de la administración pública centralizada (artículo 73 de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala);

• Los servidores públicos de la procuraduría, cumplirán con las obligaciones que al respecto les impone la ley que rige esa institución, la de responsabilidades y demás aplicables, y su inobservancia traerá como consecuencia la sanción correspondiente, previo procedimiento administrativo (artículo 26 de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público en el Estado de Tlaxcala);

• En el procedimiento administrativo intervendrá el procurador general de Justicia conforme lo disponga la ley de responsabilidades (artículo 2o. de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público en el Estado de Tlaxcala);

• Con independencia de las sanciones que previene la ley de responsabilidades, tratándose de infracciones cometidas por agentes del Ministerio Público o Policía Ministerial, el procurador podrá disponer la separación inmediata de las funciones del servidor público (artículo 32 de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público en el Estado de Tlaxcala);

• Los servidores públicos tienen entre otras obligaciones administrativas, abstenerse de incurrir en actos u omisiones que impliquen incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público, y las demás que le impongan las leyes y reglamentos correspondientes (artículo 59 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de Tlaxcala);

• El incumplimiento de las obligaciones administrativas constituye causa de responsabilidad administrativa y da motivo a la instrucción del procedimiento de responsabilidad administrativa y, en su caso, a la imposición de las sanciones correspondientes (artículo 62 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de Tlaxcala);

• El procedimiento de responsabilidad administrativa y aplicación de sanciones administrativas a que se refiere la ley de la materia, se llevará, entre otras autoridades, ante la Contraloría del Poder Ejecutivo o el órgano de fiscalización superior, según su respectiva competencia (artículo 69 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de Tlaxcala);

• Las sanciones que podrán aplicarse comprenden desde la amonestación hasta la inhabilitación en el empleo, y para establecerlas deberán considerarse los elementos que prevé la propia ley de responsabilidades, como son la gravedad, reincidencia, nivel jerárquico del servidor público al que se sigue el procedimiento, antigüedad en el servicio público, entre otros (artículo 66 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de Tlaxcala).

Así pues, conforme a la legislación estatal en materia de responsabilidad administrativa, en tanto que el Ministerio Público es una institución de la administración pública centralizada, es claro que sus integrantes se encuentran dentro de los sujetos de responsabilidad administrativa, entre otros casos, cuando omitan el cumplimiento de sus obligaciones administrativas, así como las que le impongan las leyes y reglamentos, para lo cual la autoridad competente seguirá el procedimiento administrativo de responsabilidad que establece la ley y, en su caso, se aplicarán las sanciones administrativas que correspondan, desde amonestación hasta la inhabilitación en el empleo, según sea el caso.

Conviene precisar que aunque el anterior análisis es de legalidad, en el caso concreto sirve para indicar que la legislación referida establece todo un sistema de responsabilidades administrativas dirigido a los agentes del Ministerio Público y a otros funcionarios, de tal suerte que la norma impugnada no estaría colmando ningún vacío legal que pudiera existir.

b) Por otra parte, en cuanto a la omisión en que puede incurrir el Ministerio Público respecto al cumplimiento de medidas protectoras a las víctimas de violencia intrafamiliar que ordene el J. de lo F., debe señalarse lo siguiente.

Los artículos 1391, 1392 y 1393 del Código de Procedimientos Civiles del Estado de Tlaxcala, establecen las reglas que debe seguir el J. de lo F., en materia de violencia intrafamiliar. Dichos artículos establecen a la letra lo siguiente:

"Artículo 1391. El J. intervendrá de oficio en asuntos que afecten a la familia para decretar las medias que tiendan a proteger a ésta y a sus miembros.

"En todo caso dictará las medidas de protección hacia los miembros de la familia víctimas de la violencia familiar y ordenará su tratamiento en los centros de atención que designe el organismo público descentralizado denominado Desarrollo Integral de la Familia."

"Artículo 1392. No se requieren formalidades para solicitar la intervención del J. en asuntos que versen sobre cuestiones familiares."

"Artículo 1393. El J. informará a las partes de sus derechos y obligaciones en materia familiar, y en los casos de violencia familiar, además, informará a las víctimas de estas conductas sobre la importancia de preservar las pruebas que se tengan respecto de la conducta de su agresor y de los derechos y los servicios públicos o privados disponibles para la atención de su caso en particular y lo hará constar en actuaciones.

"La omisión del J. será causa de responsabilidad".

Como puede verse, las normas citadas no establecen en forma expresa cuáles son las medidas que podrá ordenar el J. de lo F.; sin embargo, cuando la norma establece que el J. "... en todo caso dictará las medidas de protección hacia los miembros de la familia víctimas de la violencia familiar", no cabe duda de que existe una facultad para hacerlo. Se trata, en todo caso, de una facultad discrecional que tiene el J. para dictar aquellas medidas de protección que considere necesarias para poner a salvo a las víctimas de violencia intrafamilar.

Tomando en cuenta que, de conformidad con la norma impugnada, el Ministerio Público es quien deberá hacer efectivo el cumplimiento de las medidas que ordene el J. de lo F., cabe preguntarse: ¿Qué sucedería en caso de incumplimiento por parte del agente de Ministerio Público? ¿Puede ordenar el J. penal la destitución del agente del Ministerio Público que omita el cumplimiento de las medidas protectoras que provienen de un mandato judicial?

Al respecto, este Tribunal Pleno considera que el incumplimiento de esas medidas por parte de los agentes del Ministerio Público origina, además de responsabilidad administrativa, responsabilidad penal, dado que podría llegar a acreditarse un delito contra la administración de justicia.

Hasta aquí el análisis del posible incumplimiento, por parte del Ministerio Público, de las medidas protectoras a las víctimas de violencia intrafamiliar ordenadas por el J. de lo F..

Con los elementos que han sido expuestos en los incisos a) y b) anteriores, puede concluirse que no se cumple la segunda parte del primero de los requisitos indispensables para justificar la flexibilidad del principio de división de poderes. Es decir, no puede considerarse en modo alguno que la obligación dirigida al J. para que ordene la destitución del agente del Ministerio Público sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que son exclusivas del J., ya que la destitución de un agente del Ministerio Público no es una facultad exclusiva del J., sino del superior jerárquico de dicho agente en términos de la legislación aplicable.

Por lo demás, el artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala lesiona la estructura de la administración centralizada, porque rompe las líneas de mando, obediencia, nombramiento, vigilancia y responsabilidad. Lo anterior, porque las atribuciones que tienen los superiores jerárquicos de los agentes del Ministerio Público quedarían sin ningún efecto, dado que el J. penal estaría ejerciendo tales atribuciones.

3. Tercer requisito. Para determinar si el artículo impugnado prescribe que la realización del acto no implique la subordinación de un poder hacia otro, es menester tener en cuenta lo que significa subordinación.

De conformidad con la la tesis número P./J. 80/2004 de la Novena Época, consultable en la página 1122, Tomo XX, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a septiembre de dos mil cuatro, citada con anterioridad en esta resolución, la subordinación de un poder hacia otro se considera el más grave nivel de violación al principio de división de poderes. Consiste en que un poder se somete a la voluntad de otro poder (el subordinante) de tal modo que no permite al primero (el subordinado) un curso de acción distinto al que le prescribe.

En el caso que nos ocupa, es claro que la posibilidad jurídica de que un J. penal pueda ordenar la destitución de un agente del Ministerio Público cuando éste omita el cumplimiento de las medidas protectoras de la violencia intrafamiliar, implica una relación de subordinación protagonizado por el primero en perjuicio del segundo. Así, un miembro del Poder Judicial está en la posibilidad de ejercer su voluntad en contra de un miembro del Poder Ejecutivo, siendo que este último no puede tener ninguna opción alternativa de conducta.

SÉPTIMO. En el presente considerando se lleva a cabo un ejercicio de ponderación entre el principio de división de poderes y la protección de las garantías individuales de las víctimas del delito, con la finalidad de determinar si resulta o no justificado que un J. penal pueda destituir a un agente del Ministerio Público si es que con ello se salvaguardan los derechos fundamentales de las víctimas del delito.

Como punto de partida, resulta conveniente tomar en cuenta el criterio establecido por este Tribunal Pleno en la tesis P./J. 52/2005 visible en la página 954 del Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a julio de dos mil cinco, el cual fue citado líneas arriba, pero que conviene aquí volver a citar, para destacar su última parte:

"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos Poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías."

Como puede apreciarse, en la última parte de este criterio se señala que uno de los fines que se persiguen con el principio de división de poderes es evitar una afectación a los derechos fundamentales o sus garantías, como consecuencia de que un poder se torne absoluto.

De conformidad con los argumentos que se desprenden del informe rendido por el representante del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, la reforma que dio origen al artículo impugnado perseguía los siguientes fines:

• Fortalecer el Estado de derecho en el Estado, obligando al cuerpo legislativo a emitir normas que protegieran de manera eficaz los derechos de las personas y asegurarles un trato digno, preferente y considerado;

• Consagrar los deberes mínimos de los Jueces F.es en el tratamiento de conflictos relacionados con la violencia familiar, habilitándolos para que emitan medidas protectoras psicológicas, de trabajo social, de salud o de asistencia que se requirieran; y,

• Establecer acciones obligatorias e ineludibles dentro de sus instrumentos jurídicos para que las autoridades ministeriales y jurisdiccionales tomen medidas concretas respecto de la violencia intrafamiliar.

Como puede observarse, con la norma impugnada se pretende garantizar los derechos de las víctimas de la violencia intrafamiliar y, para ello, se determinó como medida que el J. penal de la causa pudiera destituir a un agente del Ministerio Público que no cumpliera con sus obligaciones de protección a dichas víctimas, a pesar de que con ello el J. estuviera realizando una función (de determinación de responsabilidad de un funcionario público) propia del Poder Ejecutivo.

Para poder determinar si se justifica o no la violación del principio de división de poderes en aras de los derechos fundamentales de las víctimas, debe tomarse en cuenta que la destitución del Ministerio Público ordenada por el J. penal, en caso de incumplimiento de los deberes de protección a las víctimas de la violencia intrafamiliar, no es una condición necesaria de dicha garantía, ya que existen otros medios jurídicos que podrían garantizar dicha protección, por ejemplo, la profesionalización del personal, la mejora de la infraestructura o, incluso, el establecimiento y la aplicación de sanciones en contra de los agentes del Ministerio Público -como la destitución- ordenadas y ejecutadas por el superior jerárquico correspondiente.

Si con la medida dispuesta en la norma impugnada se garantizara la protección de los derechos de las víctimas y si esa fuera la única vía para lograr ese cometido, entonces podría justificarse la no observación del principio de división de poderes.

Por otro lado, la medida señalada en el artículo impugnado también pone en juego derechos fundamentales, en este caso, de los agentes del Ministerio Público, quienes podrían ser destituidos sin la oportunidad de ser oídos y vencidos en juicio, como se verá en el considerando siguiente.

Tomando en cuenta lo anterior, este Tribunal Pleno considera que, en el presente caso, no se justifica la no observancia del principio de división de poderes, porque con ello no se garantizaría necesariamente la protección de los derechos de las víctimas de la violencia intrafamiliar y sí, en cambio, se afectaría un derecho fundamental de aquellos agentes del Ministerio Público que pudieran ser destituidos por los Jueces penales en cumplimiento del precepto impugnado.

En ese sentido, tiene plena aplicación al caso el criterio contenido en la tesis P./J. 52/2005 de este Tribunal Pleno señalado líneas arriba, en el sentido de que el principio de división de poderes busca evitar una afectación a los derechos fundamentales.

OCTAVO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que resulta fundado el concepto de invalidez, según el cual el artículo impugnado viola lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución, al prescribir la destitución del Ministerio Público por parte del J. penal sin que el primero haya sido oído y vencido en juicio, es decir, sin cumplir con las formalidades del procedimiento.

Lo anterior es así, dado que la medida prevista en el artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala, según la cual el J. penal puede destituir al agente del Ministerio Público que no cumpla con sus deberes de protección a las víctimas de la violencia intrafamiliar, queda aislada del contexto normativo disciplinario propio del Poder Ejecutivo, en el que sí se establecen las garantías de defensa.

Tal como se presenta la norma impugnada, el J. penal estaría en la posibilidad de ordenar una destitución sin tener que atender a las formalidades que en todo procedimiento seguido en forma de juicio deben observarse. Ello, evidentemente, dejaría al agente del Ministerio Público desprotegido ante la decisión del J., ya que: 1) cabría la posibilidad de que no supiera por qué se le estaría destituyendo, ni de qué se le estaría acusando, puesto que no habría notificación; 2) no tendría la posibilidad de ofrecer ni desahogar pruebas de descargo; 3) no tendría la oportunidad de esgrimir argumentos de defensa; y, 4) no tendría garantizada la existencia de una resolución que dirimiera las cuestiones debatidas.

En efecto, el artículo 8o. en estudio no contempla ninguna medida que permita que se garantice la debida audiencia y defensa de un agente del Ministerio Público que fuera destituido por el J. penal. Tampoco remite sistemáticamente a ninguna otra norma del sistema en la que se regule adecuadamente esa destitución.

Además, la función de los Jueces penales nada tiene que ver con el procedimiento administrativo sancionatorio al que están sujetos los funcionarios del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, por lo que no podría afirmarse con propiedad -salvo que no se tomara en cuenta el principio de división de poderes- que las reglas procedimentales que garantizan la defensa en materia de responsabilidad de los funcionarios públicos pudieran ser aplicadas por el J..

Con esto último se reafirma lo señalado en el considerando anterior, en el sentido de que, a efecto de cumplir con el artículo impugnado, el Poder Judicial del Estado de Jalisco se vería en la necesidad de ejercer funciones propias del Poder Ejecutivo, sin que exista una justificación para ello. Ello, aunado al hecho de que el artículo nada dispone con respecto a las garantías del debido proceso a favor del agente del Ministerio Público que pudiera ser destituido.

En suma: la medida establecida en la norma impugnada, además de violar el principio de división de poderes, afecta directamente un derecho fundamental.

Tomando en cuenta lo anterior, se llega a la conclusión de que el artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala es violatorio del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al facultar al J. penal de la causa a destituir a un agente del Ministerio Público sin garantizar en su favor las formalidades del procedimiento.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de la Novena Época, número P./J. 47/95 emitida por este Tribunal Pleno, visible en la página 133, Tomo II, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a diciembre de mil novecientos noventa y cinco, cuyos rubro y texto refieren:

"FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.-La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga ‘se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento’. Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada ante el acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado."

A partir de lo expuesto en los últimos dos considerandos de este fallo, se llega a la conclusión de que la norma impugnada atribuye a uno de los poderes facultades que incumben a otro poder sin que exista justificación para ello. La norma impugnada no cumple ninguno de los requisitos indispensables para admitir como válida una excepción al principio de división de poderes.

Dicho de otro modo, es claro que la disposición impugnada resulta violatoria del principio de división de poderes, ya que: a) no existe una disposición expresa en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni en la Constitución Política del Estado de Tlaxcala, según la cual el J. penal pueda ordenar la destitución de un agente del Ministerio Público; b) no puede considerarse que tal conducta sea estrictamente necesaria o indispensable para realizar las funciones del J. (la destitución del Ministerio Público no es una función propia del J.); y, c) la norma impugnada implica la subordinación del Poder Ejecutivo hacia el Poder Judicial, ya que el primero no estaría en la posibilidad de realizar ninguna otra conducta alternativa a la decisión adoptada por el J. penal, sino que tendría que acatar, sin más, la destitución.

Si bien el incumplimiento de las medidas de protección a las víctimas de la violencia intrafamiliar que son ordenadas por el J. de lo F., pueden generar, además de responsabilidad administrativa, responsabilidad penal, lo cierto es que la destitución prescrita por el artículo impugnado no puede considerarse en modo alguno como una vía idónea para hacer efectiva dicha responsabilidad.

Lo anterior implica que la norma impugnada contradice el contenido del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que por una parte, se desvía de los principios que en materia de responsabilidad administrativa de los servidores públicos establecen los artículos 108, 109 y 113 de la propia N.F. y, por otro lado, rompe con el equilibrio de poderes que toda Constitución Local debe contemplar conforme a lo dispuesto en el referido numeral 116.

En efecto, la facultad que le confiere el tercer párrafo del artículo 8o. del Código de Procedimientos Penales del Estado de Tlaxcala, al J. de la causa penal, para ordenar directamente la destitución del Ministerio Público que haya conocido de la investigación en caso de violencia familiar, permite que el Poder Judicial del Estado de Tlaxcala pueda afectar al Poder Ejecutivo de la misma entidad, de quien depende la institución del Ministerio Público, lo que sin lugar a dudas es contrario al principio de división de poderes establecido en la N.F. y, por tanto, procede declarar su invalidez.

Por lo demás, quedó evidenciado que el artículo impugnado es violatorio del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que no garantiza para el agente del Ministerio Público que pudiera ser destituido una debida audiencia, ni una defensa adecuada.

Finalmente, no pasa inadvertido para este Alto Tribunal que la juridificación de las medidas de protección a las víctimas de la violencia intrafamiliar es una necesidad insoslayable. La efectividad que representa el orden jurídico para la solución de los problemas sociales frente a otro tipo de estrategias es indiscutible. La evolución del derecho en nuestro país ha ido ganando terreno en este campo, al dirigir su alcance protector a la víctima del delito.

En el caso concreto, puede entenderse que el legislador de Tlaxcala haya querido compelir a la obediencia a los agentes del Ministerio Público con respecto a las medidas protectoras de las víctimas que sufren violencia intrafamiliar. Puede entenderse que haya buscado eliminar la posibilidad de que dicho funcionario escapara de la posible sanción que, antes de la reforma, sólo podía provenir de su superior jerárquico, debido al corporativismo existente en muchas instituciones públicas, mismo que impide la efectividad de las normas jurídicas.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es consciente de esa problemática y también de que es necesario que sea el derecho el que dé una solución adecuada, ya que además de la falta de efectividad de las medidas, está en juego un valor de incuestionable importancia: la seguridad de las personas que sufren violencia intrafamiliar.

Pero además de las cuestiones de eficacia y valor, el fenómeno jurídico también requiere del aspecto estructural que sólo las normas válidas le pueden dar. Más aún, la estructura del sistema es la que hace posible su funcionalidad (eficacia) y su aspecto valorativo. Dicha estructura se basa en un sistema lógico que, como tal, no puede admitir contradicciones entre normas, esto es, antinomias.

En el caso concreto, no puede justificarse que el legislador de Tlaxcala haya facultando al J. penal para que ordene la destitución de un agente del Ministerio Público (que es un funcionario del Ejecutivo), pues ello pone en predicamento, precisamente, la estructura del sistema, dado que una norma secundaria contradice un principio constitucional: el de división de poderes.

En mérito de lo anterior y al haber resultado fundados los conceptos de invalidez analizados, resulta innecesario ocuparse de los restantes, al no tener ningún fin práctico, pues en nada variaría el sentido del fallo.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia P./J. 100/99, publicada en la página setecientos cinco, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

En consecuencia, tomando en cuenta lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, en relación con los numerales 41, 43, 44 y 45 de la ley reglamentaria de la materia, lo procedente es declarar la invalidez del artículo 8o., tercer párrafo, del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala, en la porción normativa que indica: "y en caso de omisión por parte del Ministerio Público que haya conocido de la investigación, ordenará su destitución.", publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad, el veinte de mayo de dos mil cuatro; la presente sentencia surtirá efectos a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del artículo 8o., tercer párrafo, del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Tlaxcala, en la porción normativa que indica "y en caso de omisión por parte del Ministerio Público que haya conocido de la investigación, ordenará su destitución.", en términos de los considerandos quinto, sexto y séptimo de esta ejecutoria.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el martes dieciocho de octubre de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos.

El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

No asistió el señor M.J.D.R., por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.