Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 13/2003. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIOS: P.A.N.M. Y ALEJANDRO CRUZ RAMÍREZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al once de mayo de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el seis de mayo de dos mil tres en el domicilio particular del funcionario autorizado por el secretario general de Acuerdos para recibir demandas fuera del horario de labores de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.L.P., V.H.E.B., Ó.G.L., J.A.G.V., P.M.C., E.P.Q., V.M.T.V., L.R.V.C., A.V.H., J.A.V.F. y A.Z.F., quienes se ostentaron como diputados de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de C., promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de la norma general que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se mencionan:

"II. Órgano legislativo que emitió las normas generales que se impugnan: H. Congreso del Estado de C., quien puede ser notificado a través de su presidente u oficial mayor, quienes, conforme a la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ostentan la representación de ese cuerpo colegiado, en las instalaciones que albergan en el segundo piso del Palacio de Gobierno del Estado, sito en la calle A., número 901, de la colonia Centro de la ciudad de C.. III. Órgano ejecutivo que promulgó las normas impugnadas: el gobernador del Estado de C., CP. P.M.G., quien puede ser notificado en las instalaciones que ocupa el primer piso del Palacio de Gobierno del Estado, situado en calle A., número 901, de la colonia Centro, de la ciudad de C.. IV. Norma general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se hubiere publicado. Decreto Número 595/03 del sexto periodo extraordinario correspondiente al segundo año de ejercicio constitucional de la Sexagésima Legislatura del Estado Libre y Soberano de C., y publicado el 5 de abril del año en curso en el ejemplar número 28 del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C., mismo que se adjunta al presente escrito y en donde se adiciona un segundo párrafo en la fracción VII del artículo 69 del Código Municipal, a efecto de que la Policía Municipal, respecto de la colaboración que lleve a cabo en asuntos migratorios, los extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del país, no podrán ser alojados en las cárceles públicas de los Municipios, sino que se pondrán a disposición de las autoridades migratorias correspondientes."

SEGUNDO. Los promoventes señalaron como antecedentes los siguientes:

"Primero. El artículo 40 de la Constitución Política del Estado de C. señala lo siguiente: ‘El Congreso se integrará con representantes del pueblo de C., electos como diputados en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario, se elegirá un suplente. El Congreso se compondrá por treinta y tres diputados de los cuales veintidós serán electos en distritos electorales uninominales, según el principio de mayoría relativa y once, por el principio de representación proporcional. Los diputados de mayoría relativa y los de representación proporcional, tendrán la misma categoría e iguales derechos y obligaciones. ...’. Bajo este tenor y con la finalidad de dar cumplimiento al inciso d) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quienes suscriben representamos el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Sexagésima Legislatura del Estado de C., como lo acreditamos con el decreto correspondiente que se anexa al presente documento. Segundo. El 30 de enero del año en curso la Sexagésima Legislatura del Estado de C. aprobó el Decreto 595/03 del VI periodo extraordinario de sesiones, este decreto fue publicado el pasado sábado 5 de abril en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el cual se anexa. De un análisis del contenido del decreto, encontramos lo siguiente: El decreto que nos ocupa adiciona con un párrafo la fracción VII del artículo 69 del Código Municipal vigente para establecer que la -Policía Municipal-, ‘respecto de la colaboración que lleve a cabo en asuntos migratorios, los extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del país, no podrán ser alojados en las cárceles públicas de los Municipios, sino que se pondrán a disposición de las autoridades migratorias correspondientes’. De manera muy concreta y atendiendo a que el contenido del dictamen que dio origen al decreto es demasiado simple nos permitimos transcribir prácticamente lo que sustenta el decreto que hoy se impugna ... ‘Que el Estado de C. es el segundo territorio de la frontera norte que es utilizado por los extranjeros para internarse de manera ilegal en los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo a reportes del Instituto Nacional de Migración (INM), destacando que tan sólo en el año 2000 se detuvieron en nuestra entidad a 3,779 inmigrantes ilegales cifra que se vio incrementada de buena manera en el subsiguiente año. Asimismo, se señala que los elementos de las distintas direcciones de seguridad pública y comandancias de policía de los diversos Municipios de C., juegan un papel muy importante, pues gracias a su infraestructura técnica y humana, a la capacidad de abarcar gran parte de las zonas geográficas y al permanente contacto con la comunidad, son quienes detectan en primera instancia la presencia de extranjeros ilegales en sus comunidades, recluyendo a estos inmigrantes en las áreas destinadas a compurgar sanciones administrativas. Sin embargo, la incomunicación de que son objeto estos inmigrantes ilegales, no obedece a ningún capricho de las autoridades municipales, pues así es solicitado por las autoridades de migración quienes, con fundamento en el artículo 73 de la Ley General de Población y al no contar con un lugar adecuado para concentrar a estos extranjeros, a menudo solicitan la colaboración de las autoridades municipales para emplear los separos de sus direcciones de seguridad pública o comandancias municipales. En efecto, el citado numeral dispone: «Las autoridades que por la ley tengan a su mando fuerzas públicas federales, locales o municipales, prestarán su colaboración a las autoridades de migración cuando éstas lo soliciten para hacer cumplir las disposiciones de esta ley.». Al igual que el Ejecutivo Estatal coincidimos en que se ha hecho una excesiva interpretación de éste y de otros numerales de la citada ley, pues no obstante que no han cumplido con ciertos requisitos exigidos por la Ley General de Población, los inmigrantes ilegales no han cometido delito o falta a las normatividades municipales que los constriña a permanecer en la cárcel. Cabe agregar que a la detención e incomunicación que se hace de estos extranjeros sigue en ocasiones una larga estancia en estos separos policiacos pues al ser la repatriación un trámite muy costoso, en muchas ocasiones las autoridades del ramo esperan a un grupo considerable de inmigrantes para proceder a ella, atentando contra la dignidad de éstos, aun cuando este hecho ocurra por insuficiencia presupuestal y no por el deseo de mantener a estos infortunados viajeros como verdaderos delincuentes. Es por estos argumentos que estimamos saludable y positiva la iniciativa en estudio, pues si exigimos el mejor trato y las mejores garantías a las autoridades norteamericanas para con nuestros conacionales cuando han sido sorprendidos en su travesía al cruzar ilegalmente la frontera, lo justo es que asumamos la misma condición con los inmigrantes detenidos en México y particularmente en nuestro Estado.’. De lo anterior se llega a la siguiente conclusión:-La Sexagésima Legislatura del Estado de C., al aprobar el dictamen que dio origen al Decreto 595/03 del VI periodo extraordinario de sesiones y que fue publicado el pasado sábado 5 de abril en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, simple y sencillamente prohíbe a la Policía Municipal del Estado de C. alojar en las cárceles públicas de los Municipios a los extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del país, con lo cual impide a la Policía Municipal cumplir con disposiciones federales consistentes en colaborar con las autoridades migratorias. Disposiciones jurídicas aplicables:-Ley General de Población. ‘Artículo 73. Las autoridades que por ley tengan a su mando fuerzas públicas federales, locales o municipales, prestarán su colaboración a las autoridades de migración cuando éstas lo soliciten, para hacer cumplir las disposiciones de esta ley.’. ‘Artículo 71. La Secretaría de Gobernación establecerá estaciones migratorias en los lugares de la República que estime conveniente para alojar en las mismas, como medidas de aseguramiento, si así lo estima pertinente, a los extranjeros cuya internación se haya autorizado en forma provisional, así como a aquellos que deben ser expulsados.’. ‘Artículo 94. Las autoridades de la Federación, de los Estados y de los Municipios, serán auxiliares de la Secretaría de Gobernación en las funciones que a ésta correspondan en materia de registro de población.’. Reglamento de la Ley General de Población. ‘Artículo 94. La secretaría podrá establecer o habilitar, en los lugares que considere adecuados, estaciones migratorias para la estancia provisional de los extranjeros y extranjeras carentes de algún requisito migratorio que no puedan satisfacer en el momento de la revisión de la documentación, o para alojar, como medida de aseguramiento, a los extranjeros y extranjeras que deban ser expulsados. En aquellos lugares en que la secretaría no tenga establecidas estaciones migratorias, se considerarán habilitados locales de detención preventiva para el aseguramiento de los extranjeros que deban ser expulsados. En ningún caso podrá habilitarse para este fin a los centros de reclusión para sentenciados. Cuando las autoridades sanitarias determinen la internación de extranjeros o extranjeras en estaciones sanitarias, la secretaría podrá establecer la vigilancia que juzgue adecuada, si los extranjeros de que se trate no tuvieren autorizada su internación al país.’. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ‘Artículo 11. Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.’. ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.’. ‘Artículo 115. ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; ... III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.’. ‘Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’. ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’."

TERCERO. Los diputados promoventes de la acción señalaron como conceptos de invalidez los siguientes:

"Primer concepto de invalidez. Supremacía constitucional. En un régimen constitucional como el nuestro, donde impera el llamado principio de supremacía constitucional, todos los actos de los órganos que detentan el poder público tienen que ajustarse al contenido del Texto Supremo, al no hacerlo así, incurren en desvío de poder. Eso es exactamente lo que acontece con la reforma que aprobó el Congreso del Estado de C. y que hoy se somete a su elevada consideración para verificar si se ajusta al texto constitucional que nos rige. En efecto, una Legislatura Local carece de atribuciones para emitir una ley que impida a los Ayuntamientos que son los que tienen a su cargo fuerza pública a través de las dependencias de seguridad pública municipal, colaborar con las autoridades migratorias del país a través de alojar provisionalmente en las cárceles municipales a los extranjeros que hayan sido detenidos por dichas autoridades migratorias, en ejercicio de sus atribuciones, ya que de conformidad con el artículo 73 del multicitado texto constitucional las atribuciones para legislar en materia de migración e inmigración corresponden al Congreso de la Unión y la forma en que llevó a cabo tal atribución fue a través de la Ley General de Población, y esta ley establece claramente la colaboración de las autoridades municipales que deban prestar a las autoridades migratorias, no es insuficiente reproducir de nueva cuenta el artículo 73 de la Ley General de Población. ‘Artículo 73. Las autoridades que por ley tengan a su mando fuerzas públicas federales, locales o municipales, prestarán su colaboración a las autoridades de migración cuando éstas lo soliciten, para hacer cumplir las disposiciones de esta ley.’. La reforma que se impugna también pasa por alto que cuando se establece en el Texto Constitucional el concepto de supremacía, éste se refiere a toda la Unión, es decir, considerada ésta en su acepción original norteamericana, de tal suerte que las entidades federativas se unieron para formar una sola nación y, por tanto, al celebrar tal pacto renunciaron a sus potestades originales y se sometieron al mandato constitucional, es decir, abdicaron de sus atribuciones en aras de formar la unión, sometiéndose, en consecuencia, a las atribuciones expresas y limitadas que la Constitución de la Unión les señalara. Una norma como la que se impugna pasa por alto este sentido histórico y legal de nuestra patria, ya que el Congreso de C. únicamente puede legislar en aquellos asuntos limitados por las atribuciones que la Constitución le otorga y no como lo pretende con la reforma que se impugna, en que está pasando por alto la supremacía del Texto Constitucional y las leyes que de ella emanan como lo es la Ley General de Población. Cabe resaltar que del dictamen que hoy se impugna se reconoce la legalidad de las autoridades migratorias al solicitar el auxilio de la fuerza pública para cumplir con las disposiciones de la Ley General de Población, es decir, se reconoce que es una práctica legal conforme al artículo 94 de la ley en comento, en donde se encuentra debidamente fundada la habilitación de estaciones migratorias en locales de detención preventiva (cárceles de seguridad pública municipal) para el aseguramiento de extranjeros por parte de las autoridades de migración. Es decir, la facultad de habilitar dichas cárceles para dichos efectos, es propia y exclusiva de las autoridades migratorias por disposición del Congreso de la Unión, así lo dispone la ley que aplica y de la cual es su obligación vigilar su aplicación y debido cumplimiento. En suma, ninguna ley estatal, ni siquiera ninguna Constitución Local, están por encima de la Constitución Federal y más aún tampoco están por encima de la Ley General de Población aprobada por el Congreso de la Unión, que también conforme a dicho precepto constitucional es considerada como Ley Suprema, por tanto, violenta de manera directa el numeral 133 de nuestra Ley Fundamental Federal que a la letra dice: ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. Segundo concepto de invalidez. Régimen de facultades expresas. Existe una clara división de competencias entre la Federación y las entidades federativas: todo aquello que no esté expresamente atribuido a la Federación es competencia de las entidades federativas, principio recogido por el artículo 124 que comentamos a continuación. La Constitución General anuncia lo que los Poderes de la Unión pueden hacer y todo lo demás es competencia de las entidades federativas. En el caso que nos ocupa, el decreto que se combate violenta de manera directa el artículo 124 de la Constitución Federal, toda vez que, de acuerdo con lo dispuesto por la fracción XVI del artículo 73, de la Norma Suprema, es facultad exclusiva del Congreso de la Unión el legislar en la materia que nos ocupa, que lo es la migración e inmigración de personas y el contenido de la norma aprobada por el Congreso del Estado de C. y cuya constitucionalidad pedimos se constate a través de la presente acción, versa sobre personas extranjeras detenidas por autoridades de migración luego entonces, su contenido trata de una materia reservada al Congreso de la Unión, por lo que el Congreso del Estado de C. está invadiendo la órbita de competencias y atribuciones que son exclusivas del Poder Legislativo de la Federación. Tercer concepto de invalidez. Invasión a la esfera municipal. La pasada reforma constitucional al artículo 115, conlleva entre otras cosas, dos aspectos fundamentales que interesan en la presente acción: La restricción para legislar por parte de las Legislaturas Estatales, en el ámbito municipal, que trae aparejado el fortalecimiento de la facultad cuasi legislativa de los Ayuntamientos, por otro lado, se reconoce a los Ayuntamientos de manera exclusiva la prestación y función de los servicios públicos que se mencionan en la fracción III del artículo 115 constitucional, es decir, ya no es mediante concurso con los Estados. Ahora bien, visto lo anterior, es importante comentar que la ‘Policía Municipal Preventiva’ es un servicio público que los Municipios tendrán a su cargo, según dispone el inciso h) de la fracción III del artículo 115 constitucional, entonces pues, el decreto que se impugna, al prohibir a la Policía Municipal del Estado de C. alojar en las cárceles públicas de los Municipios a los extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del país, sin lugar a dudas vulnera el espíritu del Constituyente Permanente plasmado en el numeral citado. Ahora bien, suponiendo sin conceder que las Legislaturas de los Estados pudiesen en determinado momento legislar en materia de seguridad municipal preventiva, de igual manera el decreto que se objeta también trastoca lo dispuesto en el inciso a) de la fracción II, en lo relativo a que el objeto de las leyes en materia municipal que expidan las legislaturas será establecer ‘bases generales de la administración pública municipal’ y, obviamente, la reforma que se impugna está lejos de ser una base general para los Ayuntamientos, al contrario, se convierte en una clara imposición en una de sus materias exclusivas, es decir, el legislador local fue más para allá de lo que la N.F. permite, en este contexto se violentan las disposiciones jurídicas anteriormente aludidas."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son 11, 73, 115, 124 y 133.

QUINTO. Mediante proveído de catorce de mayo de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 13/2003 y, por razón de turno, designó al M.S.S.A.A. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

Por auto de la fecha señalada el Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a las autoridades que emitieron y promulgaron la norma impugnada, para que rindieran su respectivo informe, así como al procurador general de la República para que formulara su pedimento.

SEXTO. El Congreso y el gobernador del Estado de C., al producir sus informes manifestaron, en forma coincidente, lo siguiente:

1. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia en virtud de que la norma combatida deriva de actos consentidos, consistentes en la expedición, publicación y entrada en vigor del Decreto 850/95 XVIII PE. el veintiséis de septiembre de mil novecientos ochenta y dos, que contiene el Código Municipal vigente, en el que se contiene el primer párrafo del actual artículo 69 en el que se legisló sobre la ayuda que prestarán y han prestado los cuerpos de seguridad pública municipales a las autoridades federales y estatales; de lo que se advierte que el Legislativo Estatal ya ha establecido lo relativo a la coadyuvancia que deben tener los elementos de seguridad pública municipal con la Federación, sin que en su oportunidad se haya impugnado tal acto, por lo que debe sobreseerse el procedimiento que nos ocupa por derivar la ley impugnada de una norma general consentida.

Que, además, con el precepto combatido el Legislativo Estatal emitió normas de observancia general respecto del destino y funcionamiento de las cárceles públicas, por lo que los conceptos de invalidez relativos a la invasión de esferas hacia los Municipios son improcedentes por derivar de actos consentidos.

2. Que también debe sobreseerse la acción de inconstitucionalidad debido a que los argumentos vertidos en el primer concepto de invalidez no se sustentan en una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o en algún precepto secundario que desarrolle un mandato constitucional, sino que únicamente se basa en el inconstitucional artículo 94 del Reglamento de la Ley General de Población, sin que dicho artículo desarrolle alguna disposición suprema.

3. Que es inexacto que en el decreto impugnado se establezca una prohibición para que los Ayuntamientos colaboren con las autoridades migratorias, toda vez que no les impide colaborar con éstas, sino que únicamente se está regulando el uso de las cárceles municipales y reiterando que la actuación de las autoridades municipales debe realizarse únicamente dentro de su ámbito de competencia, al establecer que se deben poner a los extranjeros a disposición de las autoridades migratorias.

Que lo anterior es así ya que con la reforma citada se buscó, a la luz de la Constitución y demás leyes federales, la erradicación de una práctica abusiva efectuada durante años por la Secretaría de Gobernación hacia los Municipios por lo que hace a los extranjeros que se internan ilegalmente en el país que deben ser expulsados, cuando no hayan cometido ninguna falta administrativa municipal que amerite la pena corporal consistente en la privación de la libertad en las cárceles municipales.

Que es falso que la legislatura con el decreto impugnado esté legislando sobre una materia exclusiva de la Federación, ya que su contenido no comprende la regulación sobre los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribución dentro del territorio nacional, específicamente no versa sobre cuestiones de migración, inmigración o internación ilegal en el país, sino que únicamente establece dentro de los lineamientos de seguridad pública regulados en el artículo 69 del Código Municipal, una prohibición respecto al destino de las cárceles municipales, facultad y materia legislativa establecidas para las legislaturas respecto al Municipio en el artículo 115 constitucional, por lo que no puede llegarse al extremo de considerar que esta autoridad invadió la materia establecida a favor del legislador federal en la fracción XVI del artículo 73 constitucional.

Que la naturaleza de la materia en la reforma efectuada es exclusivamente sobre materia municipal, traducida ésta en el destino de las cárceles municipales, las cuales deben utilizarse para sancionar las faltas municipales y no para cuidar personas que no han infringido norma alguna del bando de policía y buen gobierno o del propio Código Municipal, incluso, los Municipios carecen de facultades para aplicar la legislación federal tratándose de extranjeros, toda vez que ello compete a la Secretaría de Gobernación y a la Policía Federal Preventiva, según se desprende de los artículos 2o. y 17 de la Ley General de Población y, específicamente, carece de facultades para sancionar y recluir en las cárceles municipales a las personas extranjeras que deban salir del país.

Que, además, la privación de la libertad de los extranjeros que deben salir del país es una situación prohibida por el artículo 18 constitucional, en razón de que dicha disposición establece claramente que puede haber lugar a prisión preventiva por delito que merezca pena corporal, lo que evidencia que es el propio artículo 94 del Reglamento de la Ley General de Población el que resulta inconstitucional por lo que se refiere a la habilitación de las cárceles municipales para el aseguramiento de extranjeros que deben ser expulsados del país, ya que ello no constituye infracción o delito que merezca pena corporal en las cárceles públicas municipales.

Que la privación de la libertad de los extranjeros que deben salir del país en cárceles municipales es una situación que en sí es inconstitucional, de conformidad con los artículos 14, 16 y 18 de la Constitución Federal, ya que de facto se está privando de su libertad a personas por una autoridad que no es competente (lo que vulnera los primeros dos artículos citados) y se les detiene en lugares destinados a la compurgación de sanciones conforme a la legislación municipal, hipótesis prohibida por el mencionado artículo 18 de la Constitución Federal.

Que también es inconstitucional la habilitación de las cárceles públicas para el aseguramiento de extranjeros establecida en el artículo 94 del Reglamento de la Ley General de Población debido a que va más allá de la facultad reglamentaria del Ejecutivo establecida en la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal, al exceder lo dispuesto por la Ley General de Población, toda vez que ésta únicamente dispone que las autoridades municipales que tengan a su cargo la fuerza pública deberán colaborar con las autoridades migratorias, pero de ninguna manera señala que pueden habilitarse las cárceles municipales para depositar extranjeros que deban ser expulsados, ya que es obligación de la Secretaría de Gobernación establecer estaciones migratorias en las que se aseguren a los extranjeros que deban ser expulsados del país.

Que, por otra parte, es falso que sea facultad de las autoridades migratorias la habilitación de las cárceles públicas para el aseguramiento de los extranjeros que deban de ser expulsados del país por disposición del Congreso de la Unión, ya que el artículo en donde se pretende fundar tal facultad no se encuentra establecido en una ley emanada del Congreso Federal, sino que se encuentra en el Reglamento de la Ley General de Población que fue expedido por el Ejecutivo Federal, disposición que va más allá de las facultades expedidas por el Congreso Federal en la Ley General de Población, de ahí que el Ejecutivo Federal al proveer en la esfera administrativa para su exacta observancia, se excedió en sus facultades reglamentarias en materia de cárceles municipales (exclusiva de las legislaturas y de los Ayuntamientos), aplicándoles cargas económicas a los entes municipales, en detrimento de su patrimonio, lo que hace inconstitucional el apartado relativo a la coadyuvancia en materia de cárceles municipales.

Que, por tanto, la disposición impugnada no es contraria a la Constitución Federal, sino, por el contrario, con ella se pretende poner fin a una práctica efectuada por la Secretaría de Gobernación a la luz de un reglamento inconstitucional expedido por el Ejecutivo Federal en donde estableció el uso y destino de las cárceles municipales para funciones de carácter federal, atribución que corresponde a la Legislatura Estatal, conforme al párrafo segundo de la fracción II del artículo 115 constitucional y antepenúltimo párrafo de la fracción III del mismo artículo, y que, además, del contenido de la disposición reformada no se advierte que se haya legislado sobre la condición jurídica de los extranjeros, ni sobre nacionalidad, ni ciudadanía, ni naturalización, ni colonización, y mucho menos, emigración o inmigración, como falsamente lo afirman los accionantes.

Que, en consecuencia, la acción ejercitada es incongruente, y pugna con los principios republicanos, del federalismo y de la autonomía presupuestaria de los Municipios, porque lejos de defender su patrimonio, soslaya que lo único que se pretende con la reforma impugnada, es que no se invada la autonomía y patrimonio de los Municipios del Estado, imponiéndole cargas y obligaciones que no son de su competencia, mismas que corresponden a la Secretaría de Gobernación, cuya obligación y potestad, es la de construir y administrar bajo su costo las estaciones migratorias que le impone la ley.

4. Que el segundo concepto de invalidez resulta infundado, debido a que con la expedición de la norma impugnada no se está legislando sobre la condición jurídica de los extranjeros, nacionalidad, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración o inmigración, ya que la materia de la reforma fue el uso y destino de las cárceles públicas municipales, y no como lo pretende la promovente, sobre las materias establecidas en la fracción XVI del artículo 73 constitucional, toda vez que únicamente limita el uso de las cárceles municipales para el depósito de los extranjeros que deban salir del país, y establece la obligación de las autoridades municipales de ponerlos a disposición de las autoridades migratorias correspondientes, remitiendo a las leyes federales correspondientes para la definición de tal situación jurídica, de lo que se evidencia que es falso que haya una invasión de competencias, sino que, por el contrario, se está respetando la competencia de las autoridades migratorias para que éstas tengan la custodia de dichos sujetos, sin que se prohíba la colaboración de las autoridades municipales cuando las autoridades federales lo soliciten.

Que si bien el artículo 73 de la Ley General de Población establece que las autoridades municipales deben colaborar con las autoridades migratorias, dicha disposición es la que resulta violatoria de nuestra Carta Magna, en razón de que la naturaleza y contenido de esta disposición, es facultad exclusiva de los Estados establecer las bases y lineamientos a que deben sujetarse los Ayuntamientos al aprobar los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas, de conformidad con el párrafo segundo de la fracción II del artículo 115 constitucional, donde se comprenden determinar el destino de las cárceles públicas.

Que, además, es competencia de la Legislatura Local legislar sobre el destino de las cárceles públicas municipales y en general para todo lo concerniente a la seguridad pública, con base en las fracciones I, IV y V del artículo 64 de la Constitución Política del Estado de C..

5. Que también resulta infundado el tercer concepto de invalidez esgrimido por la parte accionante, ya que afirma que los Estados están vedados para legislar en materia de seguridad pública, debido a que ésta es una facultad absoluta de los Ayuntamientos, lo cual es incorrecto, ya que, en primer término, de ser así, esta materia sería exclusiva de los Municipios; y, por ende, las Legislaturas de los Estados, así como el Ejecutivo Federal, estarían invadiendo esferas reglamentarias exclusivas de los Ayuntamientos; y por otro, el párrafo segundo de la fracción II del artículo 115 constitucional y el párrafo segundo del inciso i) del mismo artículo, establecen la competencia de las Legislaturas de los Estados para legislar en materia de seguridad pública y administración pública municipales, así como en sus correlativas facciones I, IV y V del artículo 64 de la Constitución Política del Estado de C., por lo que no es correcto que única y exclusivamente los Municipios puedan legislar en tales materias.

Que, además, el artículo 115 de la Constitución Federal no señala que los Municipios tienen facultades exclusivas para legislar en dichas materias, sino que únicamente establece que tendrán a su cargo los servicios públicos de su competencia, de acuerdo con las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados, de ahí que la Legislatura Estatal cuenta con las facultades para establecer las normas generales a las que se deben sujetar los Municipios para expedir sus bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas, de conformidad con el párrafo segundo de la fracción II del artículo 115 constitucional, lo que se reitera en el antepenúltimo párrafo de dicha disposición constitucional al establecerse que los Municipios sujetarán el desempeño y prestación de los servicios a su cargo (dentro de los que se encuentran la seguridad pública) a lo dispuesto por las leyes estatales.

Que de lo anterior se desprende claramente la competencia del Legislativo Estatal para legislar sobre el destino de las cárceles públicas y la colaboración de los cuerpos de seguridad pública municipal con las autoridades federales, ya que a éste le corresponde legislar, en primer término, sobre la seguridad pública municipal, para que luego los Municipios expidan los bandos de policía sujetándose a las disposiciones efectuadas por el Legislativo Estatal; que, asimismo, la competencia de la Legislatura Estatal para expedir la disposición impugnada se fundamenta en las fracciones I, IV y V del artículo 64 de la Constitución Política del Estado, los que en relación con los supuestos invocados contenidos en el artículo 115 constitucional, fundamentan dicha competencia.

SÉPTIMO. El procurador general de la República, en su pedimento medularmente adujo:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, la cual fue presentada en forma oportuna y por parte legitimada para ello.

2. Que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, aducida por el Congreso y el gobernador del Estado de C., en atención a que la impugnación del segundo párrafo de la fracción VII del artículo 69 del Código Municipal del Estado de C., se efectuó con motivo de su publicación en el correspondiente medio oficial, por lo que no es óbice para la procedencia de la impugnación de una norma general el que ésta ya existiese, toda vez que por el solo hecho de que con motivo de una reforma o modificación se publique nuevamente, se actualiza el derecho a combatirla dentro del plazo legal correspondiente.

3. Que en cuanto a que debe sobreseerse en la presente acción, en virtud de que los argumentos contenidos en el primer concepto de invalidez no se sustentan en una violación directa a la Constitución Federal o en algún precepto secundario que desarrolle un mandato constitucional, resulta infundado en atención a que no es cierto que los promoventes hayan omitido señalar una violación directa al citado ordenamiento fundamental, ya que aludieron en forma expresa que la norma combatida vulneró los artículos 73, fracción XVI y 115, fracciones II y III, inciso h), constitucionales.

4. Que es fundado lo aducido por los promoventes de la acción, en cuanto a que el Congreso del Estado de C. no está facultado para emitir leyes respecto a migración e inmigración, al ser una facultad que corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión, de conformidad con el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Federal, puesto que de conformidad con los artículos 73 de la Ley General de Población y 2o., fracción III, de su reglamento, para hacer cumplir las disposiciones de estos cuerpos normativos, las autoridades municipales están facultadas para colaborar con la Secretaría de Gobernación en materias de migración e inmigración, para lo cual se apoyarán en la Policía Municipal.

Que de lo anterior se colige que el Congreso del Estado de C. interfirió en las atribuciones que son exclusivas del Congreso de la Unión, ya que mediante la norma impugnada limita la colaboración de la Policía Municipal con las autoridades federales; y que además, si la materia de migración e inmigración es de competencia federal, su reglamentación en cuanto al lugar donde permanecerán los extranjeros en tanto son puestos plenamente a disposición de las autoridades migratorias, corresponde al Congreso de la Unión.

5. Que tomando en cuenta que al ser materia de competencia federal el determinar la colaboración de las autoridades estatales y municipales respecto a las personas que por su calidad de inmigrantes deben salir del país, con el precepto impugnado se está limitando esa colaboración y, por ende, se trastoca la prestación del servicio de seguridad pública a cargo de los Municipios.

6. Que con el precepto combatido se invaden las atribuciones de los Municipios, ya que al tratar de reglamentar la colaboración de la Policía Municipal con las autoridades federales, se configura un exceso en las facultades de la legislatura, relativas a la emisión de bases generales de la administración pública municipal.

OCTAVO. Recibidos los informes de las autoridades y el pedimento del procurador general de la República, así como los alegatos de las partes, y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo previsto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo 69, fracción VII, segundo párrafo del Código Municipal del Estado de C. y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. En primer término se analizará la oportunidad de la presentación del oficio de la acción de inconstitucionalidad, por ser una cuestión de estudio preferente.

El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

Conforme a este precepto el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley cuya invalidez se solicite, se haya publicado en el correspondiente medio oficial; sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la acción podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

El Decreto "595/03 VI PE.", por medio del cual se reformó el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 69 del Código Municipal del Estado de C., cuya invalidez se solicita, se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el sábado cinco de abril de dos mil tres, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente (foja 41 de autos); por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo transcrito, el plazo para la promoción de la presente acción transcurrió del domingo seis de abril al lunes cinco de mayo de dos mil tres.

Cabe señalar que el cinco de mayo de dos mil tres, fue inhábil de conformidad con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

En el caso, el oficio de la acción de inconstitucionalidad se presentó el seis de mayo de dos mil dos en el domicilio particular del secretario autorizado para recibir demandas fuera del horario de labores de este Alto Tribunal, según se advierte de la razón que obra al reverso de la foja quince de autos, esto es, el primer día hábil siguiente al en que venció el plazo, por tanto, su presentación fue oportuna, en términos de la última parte del artículo 60 citado.

TERCERO. Por ser presupuesto indispensable para ejercitar la acción, se procederá a analizar la legitimación de quienes promueven la acción de inconstitucionalidad.

Suscriben la demanda G.L.P., V.H.E.B., Ó.G.L., J.A.G.V., P.M.C., E.P.Q., V.M.T.V., L.R.V.C., A.V.H., J.A.V.F. y A.Z.F., quienes se ostentaron como diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de C..

Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 62 de la ley reglamentaria de la materia, en la parte conducente, disponen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."

"Artículo 62. En los casos previstos, en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos. ..."

De lo previsto por dichos numerales se desprende que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de algún órgano legislativo estatal en contra de leyes expedidas por el propio órgano, el oficio correspondiente deberá estar firmado cuando menos por el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes lo integren, es decir, deben satisfacerse tres requisitos, a saber:

a) Que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo estatal;

b) Que dichos promoventes representen cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento de ese órgano legislativo; y,

c) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes los promoventes.

En el caso, obra en autos copia del ejemplar del Periódico Oficial del Estado de diecisiete de octubre de dos mil dos, en el que consta el Decreto "1.01-I-P.O" mediante el cual se declaran diputados a la Sexagésima Legislatura de la entidad federativa, para el periodo que comprende del uno de octubre de dos mil uno al treinta de septiembre de dos mil cuatro, entre otros, a los que suscriben la demanda (fojas 34 a 36 del expediente).

El artículo 40 de la Constitución Política del Estado de C., respecto de la integración del Congreso Estatal, prevé:

"Artículo 40. ...

"El Congreso se compondrá de treinta y tres diputados, de los cuales veintidós serán electos en distritos electorales uninominales según el principio de mayoría relativa, y once por el principio de representación proporcional. ..."

De este precepto se advierte que el Congreso Local se integra por un total de treinta y tres diputados; por lo que los once que signan el oficio de acción de inconstitucionalidad, equivalen al treinta y tres por ciento (33%) de los integrantes de dicho órgano legislativo.

Por último, la norma general impugnada fue expedida por el Congreso Local al que pertenecen los promoventes y, por tanto, al cubrirse los tres requisitos a que se ha hecho mención, se concluye que la parte accionante cuenta con la legitimación necesaria para ejercitar la presente acción de inconstitucionalidad, ya que cumple con los requisitos previstos en el artículo 62 de la ley reglamentaria de la materia.

CUARTO. Procede analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes o que de oficio advierta este Alto Tribunal, por ser una cuestión de orden público.

El Congreso y el gobernador del Estado de C., al rendir su respectivo informe, en forma coincidente señalan que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, al haberse planteado la acción fuera de término, toda vez que la controversia promovida deriva de actos consentidos consistentes en la expedición, publicación y entrada en vigor del Decreto "850/95 XVIII PE.", publicado el dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, mediante el cual se abrogó el Código Municipal que entró en vigor el treinta de septiembre de mil novecientos ochenta y dos y se expidió el Código Municipal vigente, en el que se contiene el primer párrafo del actual artículo 69, que legisla sobre la ayuda que prestarán y han prestado los cuerpos de seguridad pública municipales a las autoridades federales y estatales, por lo que el Congreso ya ha legislado en lo que respecta a la coadyuvancia que deben tener los elementos de seguridad pública municipal con la Federación, sin que se haya impugnado dicho decreto, por lo que procede sobreseer en el presente asunto por derivar la ley impugnada de una norma general consentida.

Que, además, en el artículo 69 del Código Municipal emitido en el decreto señalado, el Legislativo Estatal expidió normas de observancia general respecto del destino y funcionamiento de las cárceles, por lo que los conceptos de invalidez relativos a la invasión de esferas hacia el Municipio, son improcedentes por derivar de actos consentidos.

No les asiste la razón a los mencionados órganos ya que si bien es cierto que el dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, se expidió el Código Municipal del Estado de C. vigente, en el que se contiene el primer párrafo del actual artículo 69, fracción VII, sin que hubiere sido impugnado, también lo es que del decreto publicado el cinco de abril de dos mil tres, que ahora se impugna, se advierte que se reforma el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 69 del citado ordenamiento legal.

Dicho decreto señala:

"La Sexagésima Legislatura del honorable Congreso del Estado de C., en su sexto periodo extraordinario de sesiones, dentro de su segundo año de ejercicio constitucional. Decreta: Artículo único. Se reforma el segundo párrafo, de la fracción VII del artículo 69 del Código Municipal, pasando el actual contenido del párrafo segundo a formar parte del párrafo tercero, para quedar de la siguiente manera:

"Artículo 69. La Policía Municipal se instituye para proveer a la seguridad, tranquilidad, moralidad y orden públicos en la comunidad y a la preservación de los derechos del individuo y en consecuencia:

"...

"VII. Coadyuvará con los otros cuerpos de seguridad pública, tanto federales como estatales, en lo que de común tiene el desempeño de sus respectivas tareas.

"Respecto de la colaboración que lleve a cabo en asuntos migratorios, los extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del país, no podrán ser alojados en las cárceles públicas de los Municipios, sino que se pondrán a disposición de las autoridades migratorias correspondientes.

"La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal en los términos del reglamento correspondiente. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en los casos en que éste juzgue de fuerza mayor o alteración grave del orden público. La apreciación de la situación de fuerza mayor o alteración grave del orden público, correrá bajo la estricta responsabilidad del gobernador."

Por consiguiente, al señalarse en el decreto impugnado que se reforma el segundo párrafo del artículo 69 del Código Municipal del Estado de C., es indudable que se actualiza nuevamente la oportunidad para que se impugne tal norma general, al tratarse de un nuevo acto legislativo. En otros términos, con motivo de esa última modificación legal se constituyó un nuevo sistema normativo y, con ello, se actualizó la oportunidad de promover la acción intentada, tal como aconteció en el presente caso.

Al respecto, este Alto Tribunal al conocer de la diversa acción de inconstitucionalidad 14/2001, sustentó el criterio de que si el precepto impugnado fue reformado, entonces en términos del principio de autoridad formal, constituye un acto legislativo nuevo que autoriza su impugnación mediante este medio de control constitucional, por lo siguiente:

1. La ley, en cuanto es objeto de reclamación ante un tribunal, no es sino un acto del Poder Legislativo, esto es, una manifestación de voluntad del órgano constitucional investido de la facultad normativa de carácter innovador;

2. La creación y la extinción de la ley están determinadas por las reglas constitucionales, ya federales, ya locales, que establezcan el procedimiento y las formalidades a observar al efecto;

3. La extinción o modificación de un acto legislativo se produce a través de otro dictado conforme al mismo procedimiento y a las mismas formalidades que dieron nacimiento a aquél, principio que es conocido como de autoridad formal de la ley o de congelación de rango;

4. La modificación del texto legal, aun bajo el supuesto de que no altere, en esencia, el contenido de la regla original, es el resultado de un nuevo procedimiento legislativo y de otro pronunciamiento del legislador;

5. La reforma o modificación de un texto legal constituye un nuevo acto legislativo, diferente al vigente con anterioridad a la reforma, de tal modo que por tratarse de actos distintos, deben ser objeto de diferentes acciones impugnativas;

6. Es posible impugnar cada pronunciamiento del órgano legislativo, no sólo cuando reforma parcial o totalmente un texto preexistente, sino también cuando reproduce en términos idénticos un texto anterior, como sucede, por ejemplo, con leyes de vigencia anual;

7. El sometimiento a las disposiciones contempladas en una ley anterior, recogidas en una nueva, no implica consentimiento respecto de las nuevas normas, pues se trata de actos legislativos distintos, de tal modo que el nuevo acto legislativo que reforma o modifica al anterior da derecho a impugnarlo, y

8. La razón que autoriza la impugnación constitucional, paralela a la reforma legislativa, es la existencia del cambio formal (principio de autoridad formal), que desde el punto de vista constitucional lo convierte en un acto legislativo nuevo.

Así, este Tribunal Pleno sostiene que la reforma de una norma jurídica se produce a través de un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento al nuevo texto impugnado a través de la acción, por lo que atento al principio de autoridad formal de la ley o congelación de rango a que se hizo mención, es claro que el nuevo texto del artículo combatido es fruto de un nuevo procedimiento legislativo y de diverso pronunciamiento del legislador local. Por lo que se está en presencia de un acto legislativo distinto en lo formal y material a los anteriores que, por lo mismo, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad si se advierte su posible contradicción con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En estas condiciones, la causa de improcedencia que hacen valer los órganos legislativo y ejecutivo locales no se actualiza, dado que tanto el consentimiento como la extemporaneidad que alegan se apoya en la falta de impugnación del texto del artículo 69, fracción VII, del Código Municipal expedido el dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco; sin embargo, como se ha apuntado, la presente acción de inconstitucionalidad se promueve en contra del texto reformado mediante Decreto 595/03 VI PE., publicado en el Periódico Oficial del Estado de cinco de abril de dos mil tres, por tratarse de un nuevo acto legislativo en términos del principio de autoridad formal de la ley, que actualiza la norma en razón del sistema que regula.

Aunado a ello, como se ha establecido, las acciones se presentaron dentro del plazo que para ello establece el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, esto es, dentro de los treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que se publicó la norma impugnada, por lo que se reitera, son oportunas.

Por otra parte, las citadas autoridades emisora y promulgadora también aducen que procede sobreseer en la presente acción, dado que los argumentos vertidos en el primer concepto de invalidez no se sustentan en una violación directa a la Constitución Federal, o en algún precepto secundario que desarrolle un mandato constitucional, sino que solamente se apoya en el artículo 94 del Reglamento de la Ley General de Población, señalando que éste es inconstitucional por ir más allá de lo establecido en la Ley General de Población y violentar el artículo 18 de la Constitución Federal, al habilitar las cárceles municipales para asegurar a los extranjeros que deben ser expulsados del país.

En el caso, procede desestimar el motivo de sobreseimiento aducido en atención a que de la lectura integral del primer concepto de invalidez hecho valer por los promoventes de esta acción, se aduce contravención del precepto cuya invalidez se demanda, con los artículos 73 y 115 de la Constitución Federal, por tanto, tal como lo ha señalado este Alto Tribunal, para que se proceda a su estudio será suficiente con que en el escrito por el que se ejerce la acción de inconstitucionalidad se exprese con claridad la contravención de la norma combatida con cualquier precepto de la Constitución Federal, sin perjuicio de que hecho el análisis de los conceptos de invalidez expuestos, éstos deban desestimarse.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia número P./J. 93/2000, visible en la página trescientas noventa y nueve del Tomo XII, septiembre de dos mil del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA QUE SE ESTUDIEN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE LA CONTRAVENCIÓN DE LA NORMA QUE SE IMPUGNA CON CUALQUIER PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la lectura integral de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se desprende que exija como requisito esencial e imprescindible para demostrar la inconstitucionalidad de la norma general que se impugne, que la expresión de los conceptos de invalidez se haga como un verdadero silogismo. Ello es así porque, conforme al citado precepto, para que se proceda a su estudio será suficiente con que en el escrito de demanda respectivo se exprese con claridad la contravención de la norma combatida con cualquier precepto de la Constitución Federal, sin perjuicio de que hecho el análisis de los conceptos de invalidez expuestos, éstos deban desestimarse."

Al no existir alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento alegado por las partes o que este Alto Tribunal advierta oficiosamente, se procede al estudio del fondo del asunto.

QUINTO. Ante todo, cabe precisar que en términos del artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la acción de inconstitucionalidad es un medio impugnativo que se promueve a fin de establecer la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, por esta razón, el estudio correspondiente se hará en función de los planteamientos de constitucionalidad expuestos en los conceptos de invalidez, desatendiendo los argumentos relativos a que la norma cuestionada es contraria a lo establecido en la Ley General de Población y su reglamento, ya que resultaría contrario a la naturaleza de este tipo especial de procedimiento constitucional.

Aunado a lo anterior, la inconstitucionalidad de una ley surge de su contradicción con los preceptos de la Constitución, no de su oposición con ordenamientos secundarios de igual o mayor jerarquía normativa o de la contradicción entre disposiciones de la propia norma; por tanto, si los argumentos de la accionante no constituyen un problema de constitucionalidad, sino únicamente en determinar si existe o no la contradicción de leyes planteadas no procede analizarlos a través de la acción de inconstitucionalidad, que es un medio de control abstracto de la Constitución Federal.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 25/2000 sustentada por este Tribunal Pleno, visible en la página treinta y ocho del Tomo XI, marzo de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es:

"LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge de su contradicción con un precepto de la Constitución y no de oposición entre leyes secundarias."

En consecuencia, los argumentos consistentes en que existe contradicción entre los citados ordenamientos, deben desestimarse.

SEXTO. Los promoventes aducen en sus conceptos de invalidez, esencialmente, lo siguiente:

a) Que la Legislatura Local carece de facultades para emitir la norma impugnada, ya que a través de ésta se impide a los Municipios, que son los que tienen a su cargo la prestación del servicio de seguridad pública, colaborar con las autoridades migratorias en el alojamiento provisional en sus cárceles de los extranjeros que hayan sido detenidos por no acreditar su legal estancia en el país, toda vez que la facultad de legislar en materia de migración e inmigración corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión, de conformidad con el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Federal.

b) Que la detención de personas extranjeras corresponde a la materia de migración e inmigración, cuya regulación está reservada al Congreso de la Unión, por lo que la expedición de la norma cuya invalidez se demanda, invade la órbita de competencias y atribuciones del Congreso Federal.

c) Que al corresponder a los Municipios del Estado de C. la prestación del servicio de seguridad pública, a través de la "Policía Municipal Preventiva", el precepto impugnado vulnera esa facultad, al prohibir a las autoridades municipales alojar en sus cárceles públicas a los extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del país, así como la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, pues el precepto impugnado no se limita a establecer una base general de la administración pública municipal.

Que, asimismo, no puede considerarse a la norma impugnada como una base general de la administración pública municipal, ya que constituye una imposición a los Municipios en cuanto a la prestación del servicio de seguridad pública que les corresponde.

Ahora bien, con la finalidad de analizar los argumentos planteados, es necesario realizar, en primer término, un análisis del artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Federal, que en lo conducente señala:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."

De este precepto fundamental se desprende, en lo que al caso interesa, la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para emitir leyes que regulen lo relativo a la emigración e inmigración en nuestro país, materias respecto de la cuales debe señalarse lo siguiente:

La Enciclopedia Jurídica Mexicana del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, respecto de las indicadas materias señala:

"Emigración. I (D. latín emigratio-onis, acción de emigrar; conjunto de habitantes de un país que trasladan su domicilio a otro, por tiempo ilimitado, o en ocasiones temporalmente. De emigrar, del latín emigrare, dejar o abandonar una persona, familia o pueblo, su propio país con ánimo de domiciliarse o establecerse en otro. A. temporalmente del país de origen para hacer en otro determinadas faenas. Una migración comprende la emigración o salida de un país y la inmigración en el país de llegada.).

"Inmigración. I.D. latín inmigrare, de las raíces in, en y migrare, irse, pasar de un lugar a otro.

"Inmigración, en sentido amplio, es el movimiento de población por el que los individuos dejan su país de origen o residencia habitual para trasladarse a otro distinto y establecer ahí su residencia, temporal o definitiva. En sentido estricto, implica la integración del individuo a la comunidad del Estado de su nuevo asentamiento y, por tanto, su permanencia en él.

"El fenómeno de la inmigración implica la entrada de extranjeros al territorio de un Estado. Está directamente relacionado con el de emigración, que se produce cuando los individuos salen de su país de origen o residencia habitual para trasladarse a otro. A este movimiento en su conjunto se le denomina migración."

De lo apuntado, puede concluirse válidamente que al establecer el artículo 73, fracción XV, de la Constitución Federal, la facultad del Congreso para dictar leyes sobre emigración e inmigración se le dio la atribución de expedir las normas generales que regulen esos fenómenos de movilidad poblacional, esto es, regular tanto la salida de nacionales del territorio mexicano como la llegada y estancia de los extranjeros en nuestro país; aspectos que en su conjunto constituyen la materia de migración.

Congruentemente con ello el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Población, reglamentaria del precepto constitucional que se comenta y que regula dicha materia.

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público y de observancia general en la República. Su objeto es regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribución en el territorio nacional, con el fin de lograr que participe justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo económico y social."

"Artículo 3o. Para los fines de esta ley, la Secretaría de Gobernación dictará y ejecutará o en su caso promoverá ante las dependencias competentes o entidades correspondientes, las medidas necesarias para:

"...

"VII. Sujetar la inmigración de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes, y procurar la mejor asimilación de éstos al medio nacional y su adecuada distribución en el territorio. ..."

"Artículo 13. Los nacionales y extranjeros para entrar o salir del país, deberán llenar los requisitos exigidos por la presente ley, sus reglamentos y otras disposiciones aplicables."

"Artículo 41. Los extranjeros podrán internarse legalmente en el país de acuerdo con las siguientes calidades:

"a) No inmigrante.

"b) Inmigrante."

"Artículo 42. No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretaría de Gobernación se interna en el país temporalmente, dentro de alguna de las siguientes características. ..."

"Artículo 44. Inmigrante es el extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicarse en él, en tanto adquiere la calidad de inmigrado."

"Artículo 52. Inmigrado es el extranjero que adquiere derechos de residencia definitiva en el país."

"Artículo 62. Para internarse en la República los extranjeros deberán cumplir los requisitos siguientes:

"I.P. certificado oficial de buena salud física y mental, expedido por las autoridades del país de donde procedan, en los casos que fije la Secretaría de Gobernación;

"II. Ser aprobados en el examen que efectúen las autoridades sanitarias;

"III. Proporcionar a las autoridades de migración, bajo protesta de decir verdad, los informes que les sean solicitados;

"IV. Identificarse por medio de documentos idóneos y auténticos y, en su caso, acreditar su calidad migratoria;

".P. certificado oficial de sus antecedentes, expedido por la autoridad del lugar donde hayan residido habitualmente, en los casos que fije la Secretaría de Gobernación; y

"VI. Llenar los requisitos que se señalen en sus permisos de internación."

"Artículo 64. Los extranjeros, cuando sean requeridos por la Secretaría de Gobernación, deberán comprobar su legal internación y permanencia en el país; y cumplirán los demás requisitos que señalen esta ley y sus reglamentos."

"Artículo 71. La Secretaría de Gobernación establecerá estaciones migratorias en los lugares de la República que estime conveniente para alojar en las mismas, como medidas de aseguramiento, si así lo estima pertinente, a los extranjeros cuya internación se haya autorizado en forma provisional, así como a aquellos que deben ser expulsados."

"Artículo 73. Las autoridades que por ley tengan a su mando fuerzas públicas federales, locales o municipales, prestarán su colaboración a las autoridades de migración cuando éstas lo soliciten, para hacer cumplir las disposiciones de esta ley."

De estos preceptos se observa que el objeto y naturaleza de la ley que se comenta es regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a volumen, estructura, dinámica y distribución en el territorio nacional, entre los que se encuentra el de la inmigración. Esta materia, conforme al articulado reproducido, establece lo relativo a la internación en territorio nacional de las personas que cuenten con una nacionalidad distinta a la mexicana, para lo cual la legislación aplicable expedida por el Congreso de la Unión en términos de la fracción XVI de la Constitución Federal, establece normas relativas a regular el fenómeno de la inmigración, para lo cual faculta a la Secretaría de Gobernación del Ejecutivo Federal a dictar y ejecutar las medidas necesarias para sujetar la inmigración de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes; igualmente, la legislación aplicable regula lo relativo a los requisitos que los extranjeros deberán reunir para internarse en nuestro territorio, el número de ellos permitido, los casos en que será rechazado su ingreso, la forma y requisitos de los permisos de internación, las calidades con las que podrán ingresar, sus modalidades, la obligación de los extranjeros para acreditar su legal estancia, así como el establecimiento de medidas de seguridad, en tanto se acredite el legal internamiento de extranjeros, y de estaciones migratorias.

Conforme a lo expuesto debe tenerse en cuenta que en caso de que alguna autoridad legislativa diversa del Congreso de la Unión expida normas generales tendentes a regular cualquiera de los aspectos inmersos en la inmigración de extranjeros estará invadiendo una competencia exclusiva de la autoridad legislativa federal y, por ende, dicha norma será contraria al texto de la Constitución Federal.

Ahora bien, al quedar establecido que corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión emitir normas generales que regulen la inmigración en el territorio nacional, a continuación se procederá a realizar un análisis del artículo 115 de la Constitución Federal, en su fracción III, en la parte que al caso interesa:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"...

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"...

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales."

De esta transcripción se desprende lo siguiente:

1. Que corresponde a los Municipios prestar diversos servicios públicos, entre ellos el de seguridad pública; y

2. Que en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios deben observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales, sin perjuicio de su competencia constitucional.

De esta forma, las leyes que expida el Congreso del Estado de C. y que regulen entre otras la materia de seguridad pública, deberán ser observadas por los Municipios de esa entidad en la prestación de dicho servicio público a su cargo.

Conforme a lo hasta aquí analizado puede concluirse válidamente, por un lado, que corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión, de conformidad con la fracción XVI del artículo 73 constitucional, expedir leyes relativas a regular la inmigración en el territorio nacional y, por otro, que corresponde a la Legislatura del Estado de C. expedir normas generales, por cuanto hace a la regulación del servicio de seguridad pública cuya prestación compete a los Municipios de la entidad.

Establecido lo anterior, se pasa al estudio del precepto cuya invalidez demandan los diputados promoventes de esta acción de inconstitucionalidad a fin de establecer si es contrario a los artículos 73, fracción XVI y 115, fracciones II, inciso a) y III, de la Constitución Federal.

En principio, es necesario reproducir el contenido del artículo 69, fracción VII, primer y segundo párrafos del Código Municipal del Estado de C., resaltando al efecto la porción normativa impugnada:

"Artículo 69. La Policía Municipal se instituye para proveer a la seguridad, tranquilidad, moralidad y orden públicos en la comunidad y a la preservación de los derechos del individuo y en consecuencia:

"...

"VII. Coadyuvará con los otros cuerpos de seguridad pública, tanto federales como estatales, en lo que de común tiene el desempeño de sus respectivas tareas.

"Respecto de la colaboración que lleve a cabo en asuntos migratorios, los extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del país, no podrán ser alojados en las cárceles públicas de los Municipios, sino que se pondrán a disposición de las autoridades migratorias correspondientes."

D. contenido de la norma transcrita se advierte que la Legislatura Estatal regula las bases generales sobre las cuales la Policía Municipal prestará el servicio de seguridad pública en los Municipios de la entidad, estableciendo al efecto que dicho cuerpo policiaco coadyuvará con las autoridades federales o estatales en sus funciones comunes; asimismo, prevé que las cárceles municipales no podrán ser utilizadas para alojar extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del territorio nacional.

De esto se tiene que la norma combatida constituye una regulación local sobre servicios públicos municipales, derivada del artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal, ya que delimita el uso y destino que deben tener los locales municipales destinados a la compurgación de sanciones administrativas (cárceles municipales), relacionados con la prestación del servicio de seguridad pública a cargo de los Municipios, estableciendo al efecto, la limitante que estimó pertinente, conforme a la situación imperante en el territorio estatal que consideró debía ser jurídicamente regulada; lo que no guarda relación con las bases de la administración pública municipal a que se refiere la fracción II, inciso a), del referido numeral constitucional.

Conforme a lo anterior, son infundados los argumentos aducidos por los promoventes de esta acción de inconstitucionalidad, en cuanto a que la Legislatura Local invade con la expedición de la norma impugnada facultades reservadas al Congreso de la Unión, toda vez que en el caso concreto, el artículo 69, fracción VII, segundo párrafo, del Código Municipal del Estado de C., no está regulando cuestiones relativas a la inmigración de extranjeros, en primer lugar, porque como ya se dijo, regula lo relativo al uso y destino que deben tener las cárceles municipales; y en segundo término, porque no regula ninguno de los aspectos a que se refiere la inmigración de extranjeros, de ahí que no se invadan facultades exclusivas del Congreso de la Unión.

En efecto, el artículo 69, fracción VII, segundo párrafo, del Código Municipal del Estado de C., no regula cuestiones relativas a la inmigración de extranjeros, tales como a los requisitos que los extranjeros deberán reunir para internarse en nuestro territorio, el número de ellos permitido, los casos en que será rechazado su ingreso, la forma y requisitos de los permisos de internación, las calidades con las que podrán ingresar, sus modalidades, la obligación de los extranjeros para acreditar su legal estancia, así como el establecimiento de medidas de seguridad, en tanto se acredite el legal internamiento de extranjeros y de estaciones migratorias.

No es óbice a lo señalado, que conforme a la Ley General de Población y su reglamento, las autoridades que tengan a su mando fuerzas públicas federales, estatales o municipales deben prestar su colaboración a las autoridades migratorias cuando éstas lo soliciten, puesto que la norma no impide o prohíbe ese supuesto y, en todo caso, es a la Secretaría de Gobernación del Ejecutivo Federal a quien corresponde establecer estaciones migratorias en la República mexicana.

Por otra parte, en cuanto a lo aducido por los promoventes en el sentido de que al corresponder a los Municipios del Estado de C. la prestación del servicio de seguridad pública, a través de la Policía Municipal, el precepto impugnado vulnera esa facultad, ya que prohíbe a las autoridades municipales alojar en sus cárceles públicas a los extranjeros que hayan sido detenidos y asegurados y que deban salir del territorio nacional, trastocando con ello la prestación del servicio mencionado; dicho argumento resulta infundado, ya que contrario a lo aducido por los accionantes el precepto impugnado no impide o trastoca en forma alguna la prestación del servicio de seguridad pública a los Municipios de la entidad, al regular, como ya se dijo, solamente el uso y destino de las instalaciones carcelarias municipales con las que se presta dicho servicio público.

Además, es de señalarse que al quedar para el ámbito municipal la expedición de reglamentos de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, la norma controvertida en modo alguno limita o hace nugatoria la facultad reglamentaria del Municipio actor respecto de la prestación del servicio de seguridad pública, ya que ésta deja a salvo las atribuciones que en la materia le compete reglamentar en específico.

Por tanto, con base en lo anterior, el hecho de que en el precepto que se impugna se establezca lo relativo al uso y destino que las autoridades municipales deben hacer de sus cárceles destinadas a la extinción de sanciones administrativas, no resulta violatorio del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que dicha circunstancia obedece, como ya se dijo, al establecimiento de una regulación local sobre servicios públicos municipales, derivada de la fracción III del citado precepto fundamental.

Al ser infundados los conceptos de invalidez a estudio, igualmente devienen infundadas las violaciones aducidas de los artículos 11, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a que su transgresión se hacía derivar de la supuesta violación a los diversos 73, fracción XVI y 115 del propio Ordenamiento Fundamental.

Por tanto, y ante lo infundado de los conceptos de invalidez hechos valer, lo procedente es reconocer la validez del artículo 69, fracción VII, segundo párrafo, del Código Municipal del Estado de C., al no ser contrario al texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En consecuencia, por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente pero infundada la acción de inconstitucionalidad promovida por diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de C..

SEGUNDO. Se reconoce la validez del artículo 69, fracción VII, segundo párrafo, del Código Municipal del Estado de C..

TERCERO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G..

El señor Ministro presidente declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

No asistieron los señores M.J.R.C.D., por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial, y el señor M.H.R.P., por licencia concedida. Fue ponente en este asunto el señor M.S.S.A.A..