Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 14/2001. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIO: R.J.G.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día siete de agosto de dos mil uno.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Marcial R.M. de la Concha, en su carácter de procurador general de la República, mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el cinco de marzo de dos mil uno, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones y autoridades que a continuación se señalan:

"I. Autoridad emisora: Congreso del Estado de C., con domicilio en la calle A.9., primer piso, esquina con C. 11, colonia Centro, código postal 31000, C., C.. II. Autoridad promulgadora: Gobernador de la misma entidad, con domicilio en calle A.9., primer piso, segundo piso, esquina C. 11, colonia Centro, código postal 31000, C., C.. III. Norma general impugnada: Se demanda la declaración de invalidez del artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha 3 de febrero de 2001, del que se anexa un ejemplar."

SEGUNDO. El promovente señaló que la disposición reclamada viola los artículos 115, primer párrafo, inciso a) y párrafo segundo, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. El promovente expresó los siguientes conceptos de invalidez:

"Violación a los principios de libre hacienda municipal y de supremacía constitucional, establecidos en los artículos 115, fracción IV, inciso a) y párrafo segundo, así como 133 constitucionales, respectivamente. Previo al pronunciamiento sobre el concepto de invalidez, considero pertinente hacer una breve referencia acerca de lo que debe entenderse por hacienda municipal. De acuerdo con el Diccionario Jurídico Espasa la ‘hacienda pública se constituye por el conjunto de derechos y de obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado o a sus organismos autónomos.’. El Diccionario Manual Jurídico de J.A.G., define la ‘hacienda pública como la coordinación económica activa cuyo fin es la producción de los servicios que corresponden al Estado. Dicho fin se logra, fundamentalmente, mediante la recaudación de impuestos a los habitantes. En sentido general significa el contenido de los bienes del Estado con su consiguiente administración.’. En este sentido, ese Máximo Tribunal en las sentencias de las controversias constitucionales 4/98 y 6/98, resolvió que la hacienda municipal está comprendida dentro de lo que es la hacienda pública, y que consiste en un universo de elementos que se integran a la misma desde que entran y afectan la esfera económica de los Municipios, concluyendo que, en términos generales, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos. Ahora bien, en virtud del renovado espíritu del federalismo, se ha pretendido dar autonomía a los Municipios evitando la centralización política, jurídica, administrativa y económica, con el fin de mantener un equilibrio entre los órganos de gobierno, pues el Municipio es una comunidad social con capacidad jurídica que reclama la obtención de un desarrollo integral a la par de los Estados y la nación. Por lo anterior, nuestro sistema jurídico constitucional estableció una fórmula -artículo 115, fracción IV, constitucional- con el objeto de que los Municipios cuenten con el erario suficiente a efecto de satisfacer no sólo los servicios públicos que sus habitantes requieren, sino también para su desarrollo propio, sobre todo para hacer patente el ejercicio de su libertad al disponer de dichos recursos sin intervención de ninguna especie, sea federal o estatal. El artículo 115 constitucional prevé una serie de obligaciones y prerrogativas a favor de los Municipios que en la parte conducente establece lo siguiente: ‘Artículo 115. ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. ... Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. ...’. El precepto constitucional citado con antelación delimita los rubros respecto de los cuales el Municipio ejerce directamente su administración para poder llevar a cabo la prestación de los servicios públicos y las funciones que la propia Ley Fundamental le confiere; pero establece una prohibición de eximir de la obligación de contribuir a los gastos del Ayuntamiento, para proteger la referida hacienda municipal, y en la parte que nos interesa, encontramos que se menciona lo siguiente: Los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados, entre otros, sobre la propiedad inmobiliaria, y queda prohibido que en las leyes estatales se establezcan exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de estas contribuciones. Establecido lo anterior, se pasa al examen del dispositivo que se impugna, mismo que establece: Código Municipal para el Estado de C.. ‘Artículo cuarto transitorio. Las asociaciones religiosas constituidas de conformidad a lo dispuesto por la ley de la materia, estarán exentas de pagar el impuesto predial causado por los bienes inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio y que se destinen a los fines de las asociaciones, así como el impuesto de traslación de dominio de bienes inmuebles que se generen por los bienes inmuebles de las mismas características, que adquieran en el periodo comprendido entre el día 20 de enero del 2001 y 31 de diciembre del mismo año; ambos impuestos establecidos en el presente código.’. En el Diccionario de Derecho de R. de Pina se afirma, que la exención de impuestos es la ‘relevación total o parcial a persona determinada de pagar un impuesto aplicable al resto de los causantes en igualdad de circunstancias o condonación en forma privativa de los impuestos ya causados.’. Por lo que, tomando en cuenta lo anterior, resulta que la norma general impugnada es contraria a lo que establece el artículo 115 en su fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Federal, toda vez que indebidamente exenta del pago del impuesto predial que causen los bienes inmuebles que se encuentren dentro del patrimonio de las asociaciones religiosas, así como del impuesto sobre traslación de dominio de dichos bienes que adquieran, independientemente que establezca un requisito para ello, como lo es que dicha adquisición se haga dentro del periodo comprendido entre el 20 de enero de 2001 y el 31 de diciembre del mismo año. Cabe señalar que los bienes inmuebles que se encuentren dentro del patrimonio de las asociaciones religiosas o los que llegaren a adquirir, no se contemplan dentro de aquellas excepciones a las que se refiere, precisamente, el mandato de la Constitución Federal que se considera violado, es decir, no se trata de bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, los cuales sí están exentos. En virtud de lo anterior, la norma general que se impugna viola el dispositivo constitucional de mérito, ya que estableció la exención de un ingreso que forma parte de la hacienda pública municipal y que corre a cargo de las asociaciones religiosas como sujeto pasivo de la relación tributaria. Es de precisar que dichas contribuciones -impuesto predial e impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles- son de aquellas que se encuadran en el régimen de la libre administración que protege el numeral constitucional en cita, aunado a que existen prohibiciones expresas de otorgar exenciones o concesiones sobre dicha contribución. Es pertinente mencionar que la Constitución Política del Estado de C., en su artículo 132, establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan y en forma especial con las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan las leyes sobre propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento y división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Por su parte, el Código Municipal para el Estado de C., en su numeral 150, establece que: ‘Están exentos del pago del impuesto predial, los bienes del dominio público de la Federación, Estado y Municipios. ...’. Asimismo, el artículo 155 del mismo ordenamiento, señala que: ‘Es objeto del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, la adquisición de los ubicados en el Municipio, con excepción de la que realicen la Federación, los Estados o Municipios, para formar parte del dominio público ...’. De lo anterior resulta que, tanto la Constitución Política del Estado de C. como el Código Municipal de la entidad, concuerdan con el mandato de la Constitución Federal al garantizar, a favor de los Municipios, el cobro de impuestos sobre propiedad inmobiliaria; sin embargo, con la norma general impugnada se repudia el espíritu que el contribuyente permanente plasmó en el artículo de la Ley Fundamental que se considera violado, es decir, se configura un menoscabo de la hacienda municipal, pues el resultado de dicha reforma es el de disminuir los ingresos municipales. Por otra parte, cabe recordar que en materia tributaria puede darse el supuesto jurídico de que determinadas personas estén exentas del pago de algún impuesto. En el presente caso, se exenta a las asociaciones religiosas, quienes, de conformidad con el artículo 130 constitucional, tienen la siguiente naturaleza jurídica: ‘Artículo 130. ... Corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión legislar en materia de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria respectiva, que será de orden público, desarrollará y concretará las disposiciones siguientes: a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrán personalidad jurídica como asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro. La ley regulará dichas asociaciones y determinará las condiciones y requisitos para el registro constitutivo de las mismas. ...’. La Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público establece en su artículo 3o., lo siguiente: ‘Artículo 3o. El Estado mexicano es laico. El mismo ejercerá su autoridad sobre toda manifestación religiosa, individual o colectiva, sólo en lo relativo a la observancia de las leyes, conservación del orden y la moral públicos y la tutela de derechos de terceros. El Estado no podrá establecer ningún tipo de preferencia o privilegio en favor de religión alguna. Tampoco a favor o en contra de ninguna iglesia ni agrupación religiosa. ...’. Asimismo, en relación a las asociaciones religiosas se prevé en los numerales 6o., 8o., 17 y 19 de la ley citada, lo siguiente: Son iguales ante la ley en derechos y obligaciones; deben sujetarse a la Constitución y a las leyes que de ella emanan, y les serán aplicables las disposiciones fiscales en los términos de la ley de la materia. Según se ve, no hay base legal que permita inferir que las asociaciones religiosas tienen la prerrogativa para no pagar el impuesto predial y el impuesto sobre adquisición de inmuebles; por el contrario, deben cumplir con las obligaciones establecidas en las leyes que las regulan, y aun cuando se les eximiera del pago de la contribución antes señalada, ello sería notoriamente inconstitucional por las razones expresadas con anterioridad. Es clara, en consecuencia, la obligación de las asociaciones religiosas para cumplir todo lo que les sea aplicable en las leyes respectivas, y no así la prerrogativa para no pagar el impuesto predial respecto de los bienes inmuebles que estén dentro de su patrimonio, como tampoco cubrir el impuesto sobre traslación de dominio de aquellos bienes que adquieran en términos del artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C. que se impugna. Es menester señalar que de la revisión a las leyes fiscales y otras que se relacionan con la materia, aplicables en el Estado de C., como lo son el C.F., la Ley de Catastro, la Ley de Ingresos del Estado para el ejercicio 2001 y el Código Municipal, se desprende que tampoco se prevé una exención del pago del impuesto predial y de traslación de dominio sobre bienes inmuebles para este tipo de asociaciones, con lo cual se corrobora que el contenido del artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de la referida entidad, vulnera el numeral de nuestra Carta Magna antes citado. Por otra parte, al haberse acreditado una contradicción del texto del artículo que se impugna con el contenido del numeral 115, fracción IV, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Federal, se actualiza también, como consecuencia, una violación al principio de supremacía constitucional establecido en el dispositivo 133 de la Ley Fundamental, que a la letra dispone: ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. El principio constitucional que se considera vulnerado consiste en salvaguardar el Pacto Federal y mantener su lugar preferencial respecto de las Constituciones Locales y leyes ordinarias, lo que significa un estado de prioridad o primacía de la Norma Constitucional frente a todo tipo de normas, incluyendo leyes federales y tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano. Lo anterior significa que toda norma general que sea aprobada conforme a los procedimientos legislativos respectivos, de acuerdo a su contenido y naturaleza, de ninguna manera puede contravenir la Carta Magna, por vulnerarse así el principio de supremacía constitucional, toda vez que la Constitución Federal es la Ley Suprema que está en la cúspide de la jerarquía de leyes mexicanas; esto es, primero la Constitución, luego los tratados internacionales, le siguen las leyes federales y, por último, las leyes locales. De ahí que toda norma general tenga que acatar este principio de supremacía constitucional para que tenga plena validez; de lo contrario, si no se ajusta a dicho postulado se puede impugnar su inconstitucionalidad. En este orden de ideas, el precepto legal combatido se encuentra en un nivel jerárquico inferior a la Constitución Federal y, por ello, debe de tomar en cuenta los postulados contenidos en la N.F., esto es, debió sujetarse a lo preceptuado por la misma y no contravenirla, lo que en el caso concreto no sucedió, en virtud de que el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., no observó lo establecido por el artículo 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y segundo párrafo, al exentar del pago de impuestos sobre propiedad inmobiliaria a las asociaciones religiosas, lo que consecuentemente constituye un menoscabo en la hacienda pública municipal. Por último, no debe pasar desapercibida la diferencia que existe entre la figura jurídica de la exención y el régimen fiscal de no sujeción, pues en ambas se deja de pagar determinado tributo; sin embargo, si bien forman parte de la materia fiscal, también lo es que dichos conceptos son de naturaleza diversa. Es decir, la exención ocurre cuando la persona física o moral cuya situación legal normalmente tiene la calidad de causante, no está obligada a enterar el crédito tributario por encontrarse en condiciones de privilegio o franquicia, y la no sujeción es cuando en la propia ley se establece que la relación jurídica tributaria no existe. Sirve de apoyo la siguiente tesis: ‘EXENCIÓN DE IMPUESTOS O DERECHOS, ES UNA SITUACIÓN JURÍDICAMENTE DIFERENTE AL RÉGIMEN FISCAL DE NO SUJECIÓN.’, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tribunales Colegiados de Circuito, T.X., marzo de 1993, página 280. En el caso que nos ocupa, las asociaciones religiosas sí están sujetas al pago del impuesto predial sobre los bienes inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio, así como del impuesto que se cause por la adquisición de inmuebles que realicen, ya que el precepto impugnado las exenta de pagar el impuesto de referencia solamente en el periodo comprendido entre el 20 de enero de 2001 y el 31 de diciembre del mismo año, lo cual implica que se ha producido el hecho imponible a que se refiere la tesis citada sobre el particular, esto es, que las asociaciones religiosas no están fuera del régimen tributario y de ninguna manera puede considerárseles como personas jurídicas de no sujeción al régimen fiscal. En conclusión, al existir una exención en el pago del impuesto predial e impuesto sobre traslación de dominio en la adquisición de inmuebles en el multicitado Código Municipal para el Estado de C., se actualiza la violación al artículo 115, fracción IV, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Federal."

CUARTO. El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en auto de ocho de marzo de dos mil uno, ordenó formar y registrar el expediente correspondiente a la presente acción de inconstitucionalidad, al que correspondió el número 14/2001, y turnar el asunto al M.M.A.G. para su trámite y elaboración del proyecto de resolución.

QUINTO. El Ministro instructor, mediante auto de ocho de marzo de dos mil uno, admitió la demanda y ordenó emplazar a las autoridades responsables para que rindieran su informe.

SEXTO. El Congreso del Estado de C., por conducto de su presidente y oficial mayor, al presentar su informe, manifestó que:

"La Constitución Federal en el párrafo segundo del artículo 130, establece que corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión el legislar en materia de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria denominada Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, en su artículo 16, establece que dentro del régimen patrimonial de las asociaciones religiosas, podrán en todo momento adquirir bienes de cualquier naturaleza, para los fines propuestos para su objeto. Luego, en el artículo 17 de la citada ley reglamentaria, se establece que son facultades exclusivas de la Secretaría de Gobernación resolver sobre el carácter indispensable de los bienes inmuebles que pretendan adquirir por cualquier título dichas asociaciones. En el artículo 19 de la misma ley en cita, se establece que a las asociaciones religiosas les serán aplicadas las disposiciones fiscales en los términos de las leyes de la materia. Lo que se colige en dos aspectos de suma importancia como lo son: El régimen de propiedad de las asociaciones religiosas, se lleva mediante disposiciones de carácter especial, es decir, bajo un tratamiento distinto al del derecho común y las disposiciones fiscales aplicables en la materia, se deberán de regir de acuerdo a las facultades establecidas para cada autoridad en sus distintos ámbitos de competencia, ya sea en tratándose de impuestos de carácter federal, local y municipal. Por otro lado, es claro que las atribuciones que no están expresamente concedidas a los Poderes Federales, se encuentran reservados para las entidades federativas, de acuerdo con lo que establece el artículo 124 de nuestra Constitución. Lo anterior se robustece más, con el artículo 115, fracción IV, de nuestra Carta Magna, por cuanto a que: los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor y en todo caso, percibirán contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio del valor de los bienes inmuebles. Por lo anterior, nos permitimos señalar que esta H. Legislatura cuenta con las facultades de establecer las contribuciones necesarias a favor de los Municipios, de tal suerte que no existe limitante para que las legislaturas, de acuerdo a la capacidad financiera de los Ayuntamientos, establezcan o no excepciones a las mismas. Bajo la premisa antes apuntada, y de conformidad con lo que señala el artículo 130 constitucional, así como su ley reglamentaria, nos encontramos en presencia de un régimen de propiedad inmobiliaria de asociaciones religiosas con un tratamiento distinto al de las personas morales del orden común, es decir, en la ley reglamentaria del artículo 130 constitucional, existe una limitante para la adquisición de bienes inmuebles de las asociaciones religiosas, puesto que es necesaria la autorización de la Secretaría de Gobernación, y es claro que el tratamiento que se les deberá de dar, no lo es considerándolas como personas morales o instituciones que entren dentro de la hipótesis que marca el artículo 115, fracción IV, inciso c), segundo párrafo. Por lo que esta H. Legislatura, en el cuarto transitorio del Código Municipal del Estado de C. impugnado, se permitió establecer que, dentro del plazo de un año, los bienes que forman parte del patrimonio de las asociaciones religiosas, y los bienes que adquieran en dicho lapso de tiempo, no causan los impuestos correspondientes al predial y traslativo de dominio, ya que la base de éstos es la propiedad inmobiliaria de las asociaciones religiosas. Por lo anterior, nos permitimos señalar que esta H. Legislatura no toma ni considera como base tributable un bien que vaya a formar o forme parte de la propiedad de las asociaciones religiosas, ya que si la ley federal que regula dicho régimen patrimonial le da un tratamiento distinto, no podemos inferir que nos encontramos en presencia en (sic) la hipótesis prohibitivas sobre propiedad inmobiliaria que marca nuestra Carta Magna, ya que ni la propia ley federal las considera como tales, es decir, como personas morales o asociaciones comunes, sino fuera de dicho contexto, por lo que no se irrumpe en ningún sentido, el apartado constitucional que el promovente de la presente acción señala ser contrario al Constituyente Federal. Por otro lado, cabe precisar que la acción de mérito resulta improcedente con fundamento en el artículo 65, en relación con los artículos 1o. y 9o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, por las siguientes razones: Primera. El artículo 105, fracción II, inciso c), faculta o legitima al C. Procurador general de la República, para promover las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes federales, estatales y municipales, así como a tratados internacionales, que no estén de acuerdo a la Constitución Federal. El artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, prevé, que: ‘... A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.’. Luego, el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles establece expresamente, que sólo puede iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él, quien tenga interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho o imponga una condena, y quien tenga el interés contrario. En efecto, como es el caso, el procurador general de la República cuenta con la legitimación procesal, para acudir ante la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, para promover la presente acción de inconstitucionalidad, en el entendido de que dicho funcionario, para seguir con dicho trámite, tiene que tener una relación procesal con el fin que persigue, es decir, que la naturaleza de la norma impugnada, vaya en contra de los intereses que como procurador persigue, el cual debe de reflejarse en la sentencia que en su caso se llegue a pronunciar en el juicio que nos ocupa, ya que se debe de vincular su actividad, ya sea condenando, nulificando la norma que estima inconstitucional. Lo anterior nos dice que el procurador, efectivamente puede promover una acción cuya naturaleza se analiza, siempre y cuando dicha acción verse sobre cuestiones que propiamente le incumben, es decir, relacionadas con su ejercicio. Es por ello que el propio Código Federal de Procedimientos Civiles, y su interpretación, define lo que se entiende por legitimación procesal y legitimación causal. La primera de ellas, es la relación procesal con la que el procurador concurre ante esta instancia jurisdiccional, accionando el órgano encargado de impartir justicia, solicitando la nulidad de una ley o tratado que adolezca de inconstitucionalidad. La segunda, es aquel vínculo procesal que une al accionante con el derecho tutelado, que permite que su interés en el asunto en comento, sea vinculado directamente en la sentencia que para tal efecto se pronuncie, y que con ella se vea inmiscuido en los efectos que llegase a producir, es decir, que tenga relación directa con el asunto de que se trata. Si observamos la naturaleza del acto o ley que se reclama, a simple vista podremos observar que se impugna una ley de carácter estatal, tendiente a normar cuestiones relativas a los Municipios que integran el Estado de C., por cuanto a la exención que se hace a las asociaciones religiosas, a causar los impuestos predial y traslativo de dominio. Ahora bien, si partimos de la base como lo es, que nos encontramos en presencia de un impuesto de carácter municipal, en el que los Ayuntamientos por conducto de sus dependencias correspondientes, cobrarán dichos impuestos, es claro que el que cuenta con la legitimación causal lo son los propios Ayuntamientos, porque en ellos radica el cobro de tales impuestos, de tal suerte que, al no haber accionado mediante el procedimiento legal correspondiente la norma que hoy impugna el C. Procurador general, los Municipios la consintieron expresa y tácitamente. Independientemente del principio depurador de normas constitucionales que persigue el procurador general de la República, para poder contar con la legitimación procesal para promover la presente acción, según se advierte del artículo 105 constitucional, es menester que dicho principio cuente con la legitimación causal que pueda darse en la solución del fondo que se decida en la sentencia que para tal efecto se dicte, ya que para ser parte en dicho acontecer, es necesario ser parte en el hecho jurídico que nace de la norma impugnada; nuestro más Alto Tribunal ha definido con abundante claridad, lo que se entiende por legitimación procesal activa y legitimación procesal causal, estableciendo que la primera se entiende como la potestad legal para acudir ante (sic) órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o una instancia, la cual se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene la facultad de hacerlo valer. A diferencia de la segunda (la legitimación causal), es aquella que se ejercita cuando se tiene la titularidad del derecho cuestionado en el juicio, o ser el que está íntimamente vinculado con el mismo, sin ostentarse como el titular del mismo, o en representación del que goza del derecho, ya que resultaría jurídicamente imposible vincular en la sentencia a alguien que no posea una relación causal con la litis constitucional planteada. Lo que nos permite concluir que en el presente asunto no sucede esto último, ya que resulta jurídicamente imposible e inaceptable que se vincule al procurador general de la República, con el derecho que tienen los Municipios de ingresar a su patrimonio el impuesto que se cause por concepto de predial y traslativo de dominio. ‘Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.V.I, enero de 1998. Tesis 2a./J. 75/97. Página 351. LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación ad procesum es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la ad causam, lo es para que se pronuncie sentencia favorable. Revisión fiscal 80/83. Seguros América Banamex, S.A. 17 de octubre de 1984. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: E.L.M.. Ponente: C.d.R.R.. Secretaria: D.B.L. de G.. Amparo en revisión (reclamación) 1873/84. F.T.C.. 15 de mayo de 1985. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: F.M.F.. Ponente: C. de S.N.. Secretario: J.M.M.D.. Queja 11/85. T.P. y coagraviados. 25 de noviembre de 1985. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.G. de V.. Ponente: C. de S.N.. Secretario: J.M.M.D.. Amparo en revisión 6659/85. E.S. y otros. 22 de enero de 1986. Cinco votos. Ponente: C. de S.N.. Secretario: J.M.M.D.. Amparo en revisión 1947/97. N.F.L.J.. 17 de octubre de 1997. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.D.S.. Tesis de jurisprudencia 75/97. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del tres de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por unanimidad de cinco votos de los Ministros J.D.R., M.A.G., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente G.D.G.P..’. Por lo que el C. Procurador general de la República al accionar esta controversia judicial, no se va a ver afectado ni beneficiado, y menos aún, vinculado con la resolución que para tal efecto se pronuncie por esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, por no contar con legitimación ad causam necesaria para acudir ante esta instancia. En las relatadas condiciones lo procedente será sobreseer el presente asunto, de conformidad con lo establecido por el artículo 59, en relación con el artículo 19 y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Segunda. Procede decretar el sobreseimiento de la presente acción de conformidad con lo establecido por la fracción VI del artículo 19, en relación con el artículo 20, fracción II, ambos relacionados con el artículo 59 y 65, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en virtud de que el conflicto que en su caso emana de la ley que hoy se impugna, no fue agotado en la vía legal prevista para solucionarlo. En efecto, de conformidad con lo que establece la fracción I, inciso i), del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y su interpretación por nuestro más Alto Tribunal, es claro que los Municipios integrantes de las distintas entidades federativas cuentan con la facultad de promover controversias constitucionales, en contra de actos o normas de carácter general, que sean contrarias a la Constitución. Ahora bien, por lo que se refiere a la norma que hoy impugna el C. Procurador general de la República podemos advertir, como ya se dijo, que nos encontramos frente a una disposición general, cuyos afectados en su caso serían los Municipios, de tal suerte que, en caso de que éstos no estuviesen de acuerdo con dicha disposición, la vía de controversia constitucional les brinda la oportunidad de promoverla, si considerasen que dicha disposición general fuese violatoria a los derechos que como Municipio tienen. Así lo ha expresado nuestro más Alto Tribunal. ‘Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., abril de 2000. Tesis P./J. 29/2000. Página 811. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL, REFORMADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL TREINTA Y UNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO; Y ANTES DE LA REFORMA, POR INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL DE DICHO PRECEPTO, VIGENTE EN ESA ÉPOCA. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en vigor el doce de junio de mil novecientos noventa y cinco y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo del mismo año, corresponde a la Suprema Corte conocer de las controversias constitucionales surgidas entre los Estados y sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos y disposiciones generales, quedando dichos Municipios, por tanto, legitimados para promover la acción correspondiente. Pero antes de las reformas al referido artículo 105 constitucional en los términos expuestos, los Municipios ya tenían legitimación para intentar la acción de controversia constitucional, porque este Alto Tribunal, interpretando dicho precepto como a la sazón estaba vigente, había establecido criterio en el sentido de considerar al Municipio como un poder, para efectos de que pudiera tener acción constitucional, con lo cual se garantizó la efectividad de los beneficios derivados del artículo 115 de la propia Constitución Federal, reformado por decreto publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres que, de otro modo, hubiera carecido de resguardo judicial. Controversia constitucional 3/93. Ayuntamiento de S.P.G.G.. 6 de noviembre de 1995. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.C.R.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintisiete de marzo en curso, acordó, con apoyo en su Acuerdo Número 4/1996 de veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y seis, relativo a los efectos de las resoluciones aprobadas por cuando menos ocho votos en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad, que la tesis que antecede (publicada en marzo de ese año, como aislada, con el número XLIII/96), se publique como jurisprudencial, con el número 29/2000. México, Distrito Federal, a veintisiete de marzo de dos mil.’. Lo anterior tiene razón de ser, en primer término, porque una disposición de carácter general que norma cuestiones relativas a los Municipios, y que pudiese en todo caso vulnerar los derechos de éstos, es lógico que dicha norma se pudiese controvertir vía controversia constitucional, por la simple y sencilla razón, de que tanto el Municipio y el Estado, representado este último a través de los distintos poderes, pudiesen no estar de acuerdo jurídicamente en sus facultades o derechos; y en segundo término, porque con esa norma están íntimamente relacionados, tanto como el que elabora (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo), como al que va dirigido (Municipio). De tal suerte que el Municipio o el Estado, al tener facultades para reclamar una norma de carácter general, y no haberse agotado el principio a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria del 105 constitucional (la vía legalmente prevista), basándose en su facultad y su legitimidad procesal y causal, la presente acción resulta improcedente y como consecuencia de ello, se debe sobreseer. En conclusión, si existe la vía de controversia constitucional, como vía idónea para reclamar la inconstitucionalidad de un precepto cuya naturaleza aquí se analiza, es lógico que la vía propuesta por el accionante en el presente caso no es la correcta y, por lo tanto, se debe sobreseer. En caso de que no sea declarada procedente esta causal de improcedencia, traería como consecuencia un caos jurídico, ya que si hipotéticamente suponemos que el Municipio controvierte la ley impugnada mediante controversia constitucional y, por otro lado, el procurador general de la República reclama la misma norma aduciendo distintos conceptos de nulidad, que el primero de ellos, se estaría en la posibilidad jurídica de dictar sentencias contradictorias, y sin lugar a dudas el efecto sería distinto, lo que traería consecuencias jurídicas irreparables, es por ello, que el artículo 105 constitucional distingue entre las partes interesadas, para acudir ante este H. Máximo Tribunal a hacer valer sus derechos por distintas vías, dejando a salvo el principio fundamental en ambas acciones, para estar en aptitud de vincular los efectos de las sentencias con las partes en litigio, y así encuadrar jurídicamente en la hipótesis que marca el ordinal 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo que en las relatadas condiciones lo procedente será y así se solicita, declarar la no nulidad o en su caso sobreseer la presente acción en contra del transitorio cuarto del Código Municipal para el Estado de C., por no encontrarse contrario al texto constitucional, por las causales ya vertidas."

SÉPTIMO. El gobernador interino del Estado de C., por su parte, al rendir su informe, expresó lo siguiente:

"Lic. V.E.A.P.. Gobernador interino del Estado, autoridad señalada como demandada en la acción de inconstitucionalidad No. 14/2001, promovida por el procurador general de la República, comparezco para exponer:

"Vengo a rendir el informe correspondiente a la demanda que promueve el procurador general de la República en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad radicada con el No. 14/2001, en la que demanda la declaración de invalidez del artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial de fecha 3 de febrero del 2001. Para tal efecto manifiesto:

"Es cierto que el Ejecutivo del Estado promulgó el Decreto No. 790/01 V P.E., mediante el cual el Congreso del Estado reformó el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., y dicho decreto fue publicado en el Periódico Oficial del 3 de febrero del 2001. El texto del precepto es el siguiente:

"‘Artículo cuarto transitorio. Las asociaciones religiosas constituidas de conformidad a lo dispuesto por la ley de la materia, estarán exentas de pagar el impuesto predial causado por los bienes inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio y que se destinen a los fines de las asociaciones, así como el impuesto de traslación de dominio de bienes inmuebles que se generen por los bienes inmuebles de las mismas características, que adquieran en el periodo comprendido entre el día 20 de enero del 2001 y 31 de diciembre del mismo año; ambos impuestos establecidos en el presente código.’

"La promulgación fue realizada porque a nuestro juicio el decreto cuestionado se ajustó a los preceptos constitucionales que lo rigen, sin que advirtamos que la exención que el precepto transitorio contempla, se hubiere establecido a favor de persona o institución alguna, pues lo que el artículo 115 constitucional prohíbe, son las exenciones a favor de persona o institución determinada, lo que no sucedió en el caso, porque el precepto impugnado establece la exención a favor de las asociaciones religiosas, mas no a favor de alguna asociación religiosa determinada. Es decir, de manera general el precepto impugnado alude al beneficio que se concede a todas las asociaciones religiosas, y no a alguna en particular. Es la exención individual la que prohíbe el artículo 115 constitucional, mas no la exención que se concede con la característica general propia de la ley. En el caso que nos ocupa, el beneficio se concede a todas las iglesias y no a alguna en particular y, por lo tanto, al ser de carácter general, escapa de la limitación que la norma constitucional contempla.

"Cabe mencionar que, además de tal salvedad, el precepto constitucional no permite que se concedan exenciones respecto de la traslación de dominio inmobiliario; sin embargo, el impuesto estatal, denominado sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, pese a su denominación, no tiene por objeto la traslación de dominio de bienes inmuebles, sino que, contrariamente a tal denominación, grava la adquisición de inmuebles, lo que hace que escape de la prohibición constitucional aludida. Es decir, el artículo 115 en su fracción IV, inciso a), alude a las contribuciones que tengan por objeto la traslación de inmuebles, y la limitante que establece el inciso c) se refiere a esa contribución, entre otras; de lo que se sigue que si el artículo impugnado del Código Municipal establece una exención al impuesto que grava o tiene por objeto la adquisición de inmuebles, no se encuentra en el supuesto que el máximo precepto contempla al referirse al gravamen sobre la traslación de inmuebles.

"Escapando del sentido de su denominación, el impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles que contempla el Código Municipal, grava la adquisición, mas no la traslación de dominio de inmuebles, y los sujetos del impuesto son las personas adquirentes de los inmuebles. Tal es el sentido de los artículos 155 y 156 de dicho código, que establecen:

"‘Artículo 155. Es objeto del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, la adquisición de los ubicados en el Municipio, con excepción de la que realicen la Federación, los Estados o Municipios, para formar parte del dominio público o los Estados extranjeros en caso de reciprocidad.’

"‘Artículo 156. Son sujetos de este impuesto las personas físicas o morales que adquieran inmuebles o los derechos relacionados con los mismos, a que este capítulo se refiere, ubicados en el Municipio.’

"Los antecedentes de la reforma legal impugnada se explican en la iniciativa respectiva, que en copia certificada se anexa, a cuyo contenido nos remitimos.

"El antecedente remoto que en la iniciativa se cita, lo constituye el cumplimiento que el Estado dio al artículo décimo quinto de la Ley que establece las reducciones impositivas acordadas en el Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo, publicada en el Diario Oficial de 3 de diciembre de 1993.

"Dicho artículo estableció:

"‘Artículo décimo quinto. Para la aplicación de la Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, se estará a las siguientes disposiciones transitorias:

"‘I. Los Estados, en los términos del artículo 9o., fracción II de la Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, contarán con un plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de lo dispuesto en el artículo décimo sexto siguiente de esta ley, para incorporar en su legislación local o municipal, lo dispuesto en este último precepto. ...’

"A su vez, el artículo décimo sexto dispuso:

"‘Las asociaciones religiosas constituidas en los términos de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, no pagarán el impuesto establecido en la Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, por las adquisiciones que realicen hasta el 31 de diciembre de 1994.’

"Por tales razones consideramos que la norma general impugnada se ajusta al mandato del artículo 115 constitucional y que, por tanto, no le asiste la razón al actor demandante de la invalidez del precepto al estimar que no se da esa congruencia del acto con la disposición constitucional.

"Sobreseimiento.

"La exención en materia de los impuestos predial y sobre traslación de dominio de bienes inmuebles no surge del texto transitorio que impugna el actor, sino que proviene del original artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., adicionado en diciembre de 1998.

"En efecto, mediante Decreto No. 107/98 I P.O., el Congreso del Estado adicionó el Código Municipal con el artículo cuarto transitorio, creando la exención temporal de dichas contribuciones a favor de las asociaciones religiosas. El decreto se publicó en el Periódico Oficial de 30 de diciembre de 1998 y entró en vigor el 1o. de enero de 1999 y estableció:

"‘Artículo único. Se adiciona un artículo cuarto transitorio al Código Municipal para el Estado de C., para quedar redactado de la siguiente manera:

"‘Transitorios.

"‘Artículo primero. ...

"‘Artículo segundo. ...

"‘Artículo tercero. ...

"‘Artículo cuarto. Las asociaciones religiosas constituidas de conformidad a lo dispuesto por la ley de la materia, estarán exentas de pagar el impuesto predial causado por los bienes inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio y que se destinen a los fines de las asociaciones, así como el impuesto de traslación de dominio que se genere por los bienes inmuebles de las mismas características que adquieran en el periodo comprendido entre el día 1o. de enero de 1999 y el 31 de diciembre del mismo año, ambos impuestos establecidos en el presente código.

"‘Transitorios.

"‘Artículo único. El presente decreto entrará en vigor el día primero de enero de mil novecientos noventa y nueve.’

"El artículo cuarto transitorio referido fue modificado mediante decreto No. 512-00 II P.O, publicado en el Periódico Oficial de 28 de junio del 2000, para entrar en vigor el 29 de junio del mismo año. Conforme a esta reforma se dispuso:

"‘Único. Se reforma el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C. para quedar redactado de la siguiente manera:

"‘Artículo cuarto transitorio. Las asociaciones religiosas constituidas de conformidad a lo dispuesto por la ley de la materia, estarán exentas de pagar el impuesto predial causado por los bienes inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio y que se destinen a los fines de las asociaciones, así como el impuesto de traslación de dominio que se genere por los bienes inmuebles de las mismas características, que adquieran en el periodo comprendido entre el día 1o. de junio del 2000 y el 31 de diciembre del mismo año, ambos impuestos establecidos en el presente código.

"‘Transitorio.

"‘Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.’

"El mismo artículo cuarto transitorio se modificó mediante Decreto No. 790/01 V P.E., publicado en el Periódico Oficial de 3 de febrero del 2001, y entró en vigor el 4 de febrero del año en curso, precepto que dispone:

"‘Artículo cuarto transitorio. Las asociaciones religiosas constituidas de conformidad a lo dispuesto por la ley de la materia, estarán exentas de pagar el impuesto predial causado por los bienes inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio y que se destinen a los fines de las asociaciones, así como el impuesto de traslación de dominio de bienes inmuebles que se genere por los bienes inmuebles de las mismas características, que adquieran en el periodo comprendido entre el día 20 de enero del 2001 y 31 de diciembre del mismo año; ambos impuestos establecidos en el presente código.

"‘Transitorio.

"‘Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.’

"La Procuraduría General de Justicia (sic) impugnó el precepto conforme a la reforma contenida en este último decreto, pero no impugnó la exención que en materia de impuesto predial se estableció en diciembre de 1998, ni impugnó la misma exención continuada en la reforma de junio del 2000, lo que indica que consintió tácitamente el precepto y la exención que en esa materia contempla y en virtud de lo anterior, resulta improcedente que ahora reclame vicios de constitucionalidad de la norma respecto de la cual ya se dio el consentimiento tácito.

"El alcance de la reforma no toca el tratamiento del impuesto predial, sólo se limita a establecer la exención del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, conservando aquel tratamiento tal como se encontraba antes de la reforma impugnada.

"La comparación de los preceptos demuestra que el tratamiento aludido ya existía antes de la reforma impugnada y que la actora consintió tal tratamiento bajo el principio consistente en que los actos que no se reclaman dentro de los plazos que la ley señala, se tienen por consentidos. Este principio es aplicable al juicio de garantías y lo traemos a este procedimiento para que se aplique y se destaque el hecho del consentimiento tácito con la norma impugnada, en aplicación de la siguiente jurisprudencia:

"‘Novena Época

"‘Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

"‘Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"‘Tomo: II, agosto de 1995

"‘Tesis: VI.2o. J/21

"‘Página: 291

"‘ACTOS CONSENTIDOS TÁCITAMENTE. Se presumen así, para los efectos del amparo, los actos del orden civil y administrativo, que no hubieren sido reclamados en esa vía dentro de los plazos que la ley señala.’

"La actora no se inconformó contra el tratamiento del impuesto predial establecido antes de la reforma impugnada. En esa virtud, al no haberlo impugnado en su oportunidad, corresponde declarar que se actualiza la respectiva causal de improcedencia y, por ende, el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad.

"No es ocioso abundar en el sentido de que el Congreso del Estado no estableció un nuevo tratamiento del impuesto predial, ni derogó disposición legal alguna por virtud de la cual sustituyera el tratamiento existente por otro, sino que se concretó a modificar el tratamiento que contempla el artículo cuarto transitorio del Código Municipal y extender el tiempo de aplicación del beneficio del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, lo cual significa que el tratamiento en impuesto predial sigue siendo el mismo antes y después de la reforma impugnada.

"La clarificación de este punto es de fundamental importancia para efectos de establecer que en sí, el tratamiento del impuesto predial sigue siendo el mismo y está plenamente aceptado por la actora. Por ello es que ya no está en condiciones legales de cuestionar la constitucionalidad del tratamiento adoptado por el legislador, puesto que tal tratamiento participa necesariamente de la constitucionalidad que se le imprimió desde su establecimiento, constitucionalidad que tácitamente ha sido consentida por la actora.

"Pues bien, la norma general materia de la presente acción de inconstitucionalidad, si bien está siendo impugnada, resulta que deriva de la norma ya existente comentada, en lo que se refiere al impuesto predial, en virtud de que ésta fue consentida tácitamente; de igual forma resulta consentida la norma impugnada por tratarse de un acto que deriva de otro consentido, según lo ha establecido la jurisprudencia que a continuación se transcribe, visible en la página 12, T.V., Materia Común, A. 1995:

"‘ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS. IMPROCEDENCIA. El amparo es improcedente cuando se endereza contra actos que no son sino una consecuencia de otros que la ley reputa como consentidos.’

"El hecho de que la actora hubiera consentido tácitamente la normatividad referida, provoca la improcedencia de la acción en un doble aspecto, tanto por haber operado el consentimiento mismo, como porque tal situación de consentimiento tácito se traduce en una impugnación extemporánea de la norma, lo cual se encuentra previsto como causa de improcedencia en la fracción VII, que alude a la oportunidad en que debe presentarse la demanda, así como en la fracción VIII, que alude a otras causas de improcedencia, ambas del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, lo que da motivo para decretar el sobreseimiento por disposición del artículo 20, fracción II, de la misma ley."

OCTAVO. El Ministro instructor, una vez recibidos los informes de las autoridades responsables, así como sus alegatos, por encontrarse debidamente integrado el expediente, puso los autos en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, porque el procurador general de la República plantea la inconstitucionalidad del artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C..

SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente, por lo siguiente:

El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

El precepto impugnado se publicó el tres de febrero de dos mil uno en el Periódico Oficial del Estado de C., por lo que el plazo de treinta días naturales para la promoción de la presente acción de inconstitucionalidad, inició el día cuatro siguiente y concluyó el cinco de marzo de dos mil uno; de manera que si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, precisamente, el cinco de marzo de dos mil uno, resulta que fue presentada en forma oportuna.

TERCERO. El actor se encuentra legitimado para promover la presente acción de inconstitucionalidad, lo cual se analiza por ser una cuestión de orden público.

Los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal y 62 de su ley reglamentaria, establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."

De conformidad con el precepto constitucional antes transcrito, el procurador general de la República puede promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes federales, estatales y del Distrito Federal, así como en contra de tratados internacionales y, por su parte, como el actor acredita su cargo con copia certificada del nombramiento de procurador general de la República, resulta que éste sí cuenta con legitimación para promover la presente acción de inconstitucionalidad.

La documental que acredita la legitimación del procurador general de la República, a que se hizo referencia anteriormente, es del contenido siguiente:

"C. General de Brigada de Justicia Militar y licenciado M.R.M. de la Concha,

"Presente.

"V.F.Q., presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 89, fracción II, y 102, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en el artículo 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y que cuenta con la ratificación de la Cámara de Senadores del honorable Congreso de la Unión, he tenido a bien designarlo con esta fecha, procurador general de la República.

"Sufragio efectivo. No reelección.

"Palacio Nacional, a 7 de diciembre de 2000."

CUARTO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de conformidad con el artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estudia las causales de improcedencia que plantean las partes y las que pudiera advertir de oficio, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente a las cuestiones de constitucionalidad.

La Legislatura del Estado de C., al rendir su informe, alega que la presente acción de inconstitucionalidad resulta improcedente porque:

a) El procurador general de la República no tiene legitimación en la causa porque, en términos del artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, sólo puede iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él quien tenga interés en que la autoridad declare o constituya un derecho, o imponga una condena, y quien tenga interés contrario, de tal modo que si la naturaleza del acto o ley que se reclama en el caso es la de una ley estatal tendiente a normar cuestiones relativas a los Municipios del Estado de C., por cuanto a la exención que se hace a las asociaciones religiosas respecto a los impuestos predial y traslativo de dominio, al estar en presencia de impuestos de carácter municipal, es claro que los que cuentan con legitimación causal son los propios Ayuntamientos, porque en ellos radica el cobro correspondiente. Luego, independientemente del principio depurador de normas constitucionales que persigue el procurador general de la República, para poder contar con la legitimación procesal para promover la presente acción, es necesario que cuente con legitimación causal que pueda darse en la solución de fondo; empero, en el presente asunto no sucede esto, ya que resulta jurídicamente imposible e inaceptable que se vincule a dicho funcionario con el derecho de los Municipios de ingresar a su patrimonio los impuestos que se causen por concepto de predial y traslativo de dominio. Entonces, al no ser afectado ni beneficiado, ni estar vinculado con la resolución el procurador general de la República, debe sobreseerse en la presente instancia con base en el artículo 59, en relación con los artículos 19 y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b) Procede decretar el sobreseimiento de la acción intentada, de acuerdo con la fracción VI del artículo 19, en relación con el artículo 20, fracción II, ambos relacionados con los artículos 59 y 65, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en virtud de que no fue agotada la vía legal prevista para solucionar el conflicto emanado de la ley que se impugna, pues es claro que los Municipios cuentan con la facultad de promover controversias constitucionales en contra de actos o normas de carácter general que sean contrarias a la Constitución. En el caso, se está frente a una disposición general cuyos afectados son los Municipios, de tal modo que de no estar conformes con la disposición, tienen la oportunidad de promover la vía de controversia constitucional, como lo ha expresado este Alto Tribunal. Lo anterior radica en que una disposición general que norma cuestiones relativas a los Municipios y que pudiese vulnerar sus derechos, lógicamente puede controvertirse vía controversia constitucional al no estar de acuerdo el Estado y los Municipios en sus facultades o derechos; además, porque la norma está íntimamente relacionada entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el Municipio. En conclusión, si existe la vía de controversia constitucional como idónea para reclamar la inconstitucionalidad de un precepto, es lógico que la vía propuesta por el accionante no es la correcta y, por tanto, se debe sobreseer.

El gobernador interino del Estado de C. aduce también que la acción es improcedente, dado lo siguiente:

a) La exención en materia de los impuestos predial y sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, no surge del texto transitorio que impugna el actor, sino que proviene del original artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., adicionado en diciembre de 1998, el cual creó la exención temporal de dichas contribuciones a favor de las asociaciones religiosas, disposición que fue modificada mediante diversos Decretos Números 512-00 II P.O, publicado en el Periódico Oficial el 28 de junio de 2000 y 790/01 V P.E., publicado en el Periódico Oficial de 3 de febrero de 2001.

b) La Procuraduría General de la República impugnó el precepto conforme a la reforma contenida en el segundo decreto, pero no impugnó la exención que se estableció en diciembre de 1998, ni la continuada en la reforma de junio de 2000, lo que indica que consintió tácitamente el precepto y la exención, en virtud de lo cual resulta improcedente que ahora reclame vicios de constitucionalidad. Ello es así, porque el alcance de la reforma no toca el tratamiento del impuesto predial, pues sólo se limita a establecer la exención del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, conservando el tratamiento como se encontraba antes de la reforma impugnada. La comparación de los preceptos demuestra que dicho tratamiento ya existía y que la actora lo consintió bajo el principio de que los actos que no se reclaman dentro de los plazos que la ley señala se tienen por consentidos, principio que es aplicable al juicio de garantías y que es traído a este procedimiento para que se aplique.

c) El Congreso del Estado no estableció un nuevo tratamiento ni derogó disposición legal alguna que viniera a sustituir el tratamiento existente por otro, sino que se concretó a modificar el tratamiento que contempla el artículo cuarto transitorio del Código Municipal y extender el tiempo de aplicación del beneficio del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, clarificación que es fundamental hacer, dado que el tratamiento del impuesto predial sigue siendo el mismo y está plenamente aceptado por la actora; por ello, no puede cuestionar su constitucionalidad, ya que el tratamiento participa necesariamente de la constitucionalidad que se le imprimió desde su establecimiento, constitucionalidad que tácitamente ha sido consentida por la actora.

d) El consentimiento tácito provoca la improcedencia de la acción en un doble aspecto: por haber operado el consentimiento mismo y debido a que tal consentimiento se traduce en una impugnación extemporánea de la norma, lo cual está previsto en la fracción VII, que alude a la oportunidad en que debe presentarse la demanda, así como en la fracción VIII, que alude a otras causas de improcedencia, ambas del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, lo que da motivo para decretar el sobreseimiento por disponerlo así el artículo 20, fracción II, de la misma ley.

QUINTO. Las causales de improcedencia que plantea el Congreso Estatal resultan infundadas.

En la primera, medularmente alega que el procurador general de la República no tiene legitimación en la causa. No tiene razón.

A propósito de lo anterior, el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."

Como se aprecia del precepto constitucional, el procurador general de la República está facultado para promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes federales, estatales y del Distrito Federal, así como en contra de tratados internacionales. De este modo, no hay duda de que dicho funcionario tiene legitimación para impugnar el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., por prevenirlo expresamente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el numeral transcrito.

No es obstáculo a lo anterior lo dicho por el Congreso Local responsable, en el sentido de que en términos del artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, el procurador general de la República no cuenta con legitimación en la causa, ya que por estar en presencia de impuestos de carácter municipal cuyo cobro corresponderá a los Ayuntamientos, es claro que éstos son los que tienen legitimación causal, cuenta habida que como este Tribunal Pleno sostuvo al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/99 y acumulada 3/99, el ocho de junio de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de once votos, siendo ponente el M.S.S.A.A., al ser la acción de inconstitucionalidad un tipo especial de procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza no existe contención por ser un medio de control abstracto de la Constitución Federal, las partes legitimadas para promoverla, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no ejercen la acción para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pueda causar una norma general, pues el Poder Reformador de la Ley Suprema los legitimó para denunciar la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, a efecto de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación proceda a someter a la revisión constitucional cualquier norma atendiendo al principio de supremacía constitucional, en virtud del cual todo acto de autoridad, incluyendo el legislativo, debe adecuarse a los lineamientos fundamentales dados por la Carta Magna.

Lo anterior motivó el establecimiento del criterio jurisprudencial cuyos datos de publicación, rubro y texto dicen a la letra:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, noviembre de 1999

"Tesis: P./J. 129/99

"Página: 791

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN. Al ser la acción de inconstitucionalidad un tipo especial de procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza, no existe contención, las partes legitimadas para promoverla, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no ejercen la acción para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general, pues el Poder Reformador de la Constitución las facultó para denunciar la posible contradicción entre aquélla y la propia Carta Magna, a efecto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, la someta a revisión y establezca si se adecua a los lineamientos fundamentales dados por la propia Constitución."

Así las cosas, es claro que el procurador general de la República, dada la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, sí tiene legitimación en la causa, en virtud de que, como se indicó con anterioridad, fue el Poder Reformador de la Carta Magna el que en el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Carta Magna, lo legitimó para promover la acción de inconstitucionalidad para denunciar la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, como sucede en el caso, en que está controvirtiendo el Código Municipal, en su reformado artículo cuarto transitorio, sin que sea óbice para ello la naturaleza de ley municipal que tiene la disposición indicada, pues independientemente de que también dicha disposición pudiera haber sido combatida por otros sujetos legitimados, en la vía de controversia constitucional o en la propia vía de acción de inconstitucionalidad por la minoría del 33% de los legisladores locales, el precepto constitucional antes aludido expresamente señala que el procurador general de la República puede promover la acción intentada en contra de leyes locales.

Por tales motivos, es inaplicable en la especie lo previsto por el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, de todo lo cual resulta que no es operante en el caso la tesis que invoca la autoridad responsable en su informe, con el rubro: "LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO.", pues corresponde a las controversias constitucionales en las que, a diferencia de las acciones de inconstitucionalidad, sí existe contención entre las entidades, poderes y órganos respectivos.

Lo anterior se corrobora de lo expuesto en la exposición de motivos que el Ejecutivo Federal acompañó a la iniciativa de reformas al artículo 105 de la Constitución General de la República, publicadas en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que entre otras cosas, dice:

"Cámara de Origen: Senadores.

"Exposición de motivos.

"México D.F., a 5 de diciembre de 1994.

"Iniciativa del Ejecutivo.

"CC. Secretarios de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión.

"Presentes.

"...

"La propuesta de modificaciones al régimen competencial y organizativo de la Suprema Corte de Justicia parte de la convicción de que es el órgano jurisdiccional que ha funcionado con mayor eficiencia y credibilidad en nuestro país. Debido al carácter supremo de sus resoluciones en los distintos litigios que se generen y a las nuevas atribuciones con que se propone dotarla, la reforma a nuestro sistema de justicia debe partir del fortalecimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Se trata de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garantías individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jurídica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccionándolo, a fin de permitir una cada vez más adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad. Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes. La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los Estados y los Municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales. Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el procurador general de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional. ... Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Adicionalmente a las reformas constitucionales de carácter orgánico y estructural descritas en el apartado anterior, la iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificación al sistema de competencias de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle de manera amplia y definitiva, el carácter de tribunal constitucional. ... Es aconsejable incorporar a nuestro orden jurídico los valores y funciones característicos del Estado constitucional de nuestros días. De aprobarse la propuesta sometida a su consideración, los mexicanos contaremos en el futuro con un sistema de control de constitucionalidad con dos vías, semejante al que con talento y visión enormes, diseñó en 1847 don M.O. y fue recogido en el acta de reformas de mayo de ese año. ... La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las tareas más importantes, innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del poder público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrirá una auténtica cultura constitucional que permite la vida nacional. ... Las acciones de inconstitucionalidad. El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores de las Legislaturas Locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El procurador general de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución. Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución. Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los Congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas. ..."

Como se ve, la referida motivación propuso dotar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación con nuevas atribuciones que la fortalecieran, pues se trataba de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Para ello, se planteó la reforma del artículo 105 constitucional a fin de contar con un sistema de control de constitucionalidad en dos vías: las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.

En relación con las segundas, la exposición de motivos precisó quiénes podrían promoverla, a saber, un determinado porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores de las Legislaturas Locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y el procurador general de la República. También distinguió a las acciones de inconstitucionalidad del juicio de amparo y de las controversias constitucionales, destacando como característica esencial de aquéllas, que no es necesario que exista agravio para impugnar las leyes que se estimen contrarias a la Constitución Federal, ya que mientras que en el amparo el presupuesto consiste en una afectación de garantías individuales y en las controversias que exista una invasión de esferas o una violación a la Constitución que afecte a alguno de los legitimados para promoverla, en las acciones de inconstitucionalidad basta con el puro interés abstracto de preservar la supremacía constitucional. Se trató, entonces, de reconocer en la Constitución Federal una vía para que una representación parlamentaria calificada o el procurador general de la República pudieran plantear a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son o no conformes a la Carta Magna.

Así, es claro que desde la exposición de motivos de la reforma del artículo 105 constitucional, que finalmente fue aprobada por el Congreso de la Unión, se precisó el carácter de las acciones de inconstitucionalidad y que pudieran ser promovidas por el procurador general de la República, sin que fuera indispensable para ello la existencia de agravio alguno, ya que a diferencia del juicio de amparo y de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad se promueven únicamente con el puro interés general de preservar la supremacía constitucional, a fin de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, lo que, lógicamente, de prosperar, producirá la nulidad de la norma y las consecuencias que se sigan de ello.

En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad; será suficiente su interés general de que se preserve la supremacía de la Constitución Federal, toda vez que, como se dijo con antelación, una de las características esenciales de este procedimiento es que no se requiere la existencia de un agravio, razón por la cual doctrinariamente se le denomina "acción abstracta de inconstitucionalidad".

Luego, por constituir la referida acción un medio de control abstracto, el citado funcionario no tiene porqué, en esta clase de asuntos, resultar afectado o beneficiado o estar vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues sólo es menester su interés general, abstracto e impersonal, de que se respete la supremacía constitucional, actividad de vigilante de la constitucionalidad de los actos materia de las acciones de inconstitucionalidad que también le otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 102, apartado A.

Es aplicable en lo conducente, la siguiente tesis de jurisprudencia de este Tribunal Pleno, que expresa:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Tesis: P./J. 73/2000

"Página: 484

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA PUEDEN PLANTEAR LA CONTRADICCIÓN DE LAS NORMAS GENERALES FRENTE A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, YA SEA EN RELACIÓN CON SU PARTE DOGMÁTICA U ORGÁNICA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se subdivide en dos apartados fundamentales, el dogmático y el orgánico, respecto de los cuales existen procedimientos constitucionales que tutelan su salvaguarda, como son el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad. Por lo que hace a esta última, a diferencia del juicio de garantías que esencialmente protege, en su aspecto dogmático, a la Ley Fundamental, y de la controversia constitucional que protege su parte orgánica y por excepción su parte dogmática, la citada acción de inconstitucionalidad salvaguarda ambos apartados. Ello es así, porque la referida acción es un medio de control abstracto, a través del cual se hace una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales que sean contrarias a la Carta Magna, sin más limitación que la disposición u ordenamiento normativo de que se trate la contravenga, por lo que las partes legitimadas para ejercer dicha acción pueden plantear la contradicción de las normas combatidas y la Constitución Federal, ya sea en relación con su parte dogmática u orgánica, pues no existe disposición alguna que establezca limitaciones al respecto ni tampoco se desprende de los antecedentes legislativos de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y cinco y mil novecientos noventa y seis."

Es igualmente infundada la segunda causal de improcedencia que hace valer la Legislatura del Estado de C., consistente, básicamente, en que no fue agotada la vía legal prevista para solucionar el presente conflicto, a saber, la controversia constitucional, por estar en presencia de una disposición general que afecta a los Municipios, a quienes correspondió, por tanto, promover la citada vía.

El Congreso Local apoyó su alegación en los artículos 19, fracción VI, 20, fracción II, 59 y 65, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política, que disponen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

Se advierte, en principio, que ciertamente el artículo 65 hace una remisión a las causales de improcedencia de las controversias constitucionales previstas por el artículo 19, autorizando, con ciertas excepciones, su aplicación en las acciones de inconstitucionalidad; sin embargo, ello no debe entenderse en el sentido de que las causales de improcedencia previstas para las controversias constitucionales deban aplicarse en las acciones de inconstitucionalidad en términos textuales. Así, por lo que corresponde a la necesidad de agotar la vía legalmente prevista antes de acudir a la controversia constitucional, no puede derivarse de la causa prevista en la fracción VI del referido artículo 19, que en relación de la acción de inconstitucionalidad, la controversia constitucional deba considerarse como la vía apta para solucionar problemas que tienen que ver con la infracción del principio de supremacía constitucional.

Para comprobar lo expuesto, conviene hacer las siguientes reflexiones.

En primer lugar, se desprende de la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia, que será improcedente la controversia constitucional cuando se surtan los siguientes presupuestos normativos:

a) Que no se agote la vía legal correspondiente.

b) Que esta vía sea apta para la solución del propio conflicto.

Ahora bien, del análisis gramatical, lógico y jurídico de los referidos presupuestos normativos, se advierte que la causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia, implica dos cuestiones fundamentales que requieren ser reexaminadas a fin de fijar todos sus alcances: una, es el principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que no se prevé simplemente como un mecanismo para que, previamente a la controversia, se agoten los recursos o medios de defensa procedentes; y otra, es la presencia de un conflicto o contienda entre partes.

El principio de que se trata implica que si existe un recurso o medio de defensa en virtud del cual pueda combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia, y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, sin necesidad de tener que acudir a este tipo de vía constitucional, la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción.

Cabe agregar a lo dicho, que de la interpretación gramatical de la propia disposición se desprende que tal principio de definitividad no sólo se refiere a los recursos o medios de defensa que deban agotarse previamente a la controversia, sino que también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, no se han agotado, esto es, que se estén sustanciando o que se encuentren pendientes de resolución ante alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional.

Así, puede decirse que la causal de improcedencia de mérito, en relación con el principio de definitividad, involucra dos cuestiones específicas:

1. Que exista un recurso o medio de defensa ordinario que proceda en contra del propio acto impugnado en la controversia constitucional, que no se haya agotado previamente y que sea apto para la solución del propio conflicto.

2. Que exista un procedimiento ya iniciado pero sin resolución definitiva, en el que la cuestión debatida constituya la materia propia de la controversia constitucional.

Lo antes expuesto quedó establecido en la jurisprudencia P./J. 12/99 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve, página doscientos setenta y cinco, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."

Resta dilucidar el otro aspecto de la causa de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, esto es, la presencia de un conflicto o contienda, que es una de las características que distingue a las controversias constitucionales y que, al mismo tiempo, la diferencian de las acciones de inconstitucionalidad.

En efecto, el medio de control constitucional denominado juicio de controversia constitucional, fue instaurado por el Constituyente Permanente con la finalidad de dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y los ámbitos de competencia federal, local y municipal, por actos o normas generales que pudieren afectar las facultades o competencias que la Constitución Federal otorga a cada uno de ellos, es decir, por medio de este proceso se busca garantizar el principio de división de poderes y de competencias consagrado en la N.F.. Así se desprende de la exposición de motivos que se reprodujo en el considerando precedente.

De esta manera, uno de los principios fundamentales del juicio de controversia constitucional es la existencia de un agravio, que se traduce precisamente en la invasión de la esfera competencial del ente actor, o bien, un acto que resulte violatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y afecte a alguno de los legitimados para plantear la controversia. Así lo ha establecido este Alto Tribunal en la siguiente tesis jurisprudencial:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 98/99

"Página: 703

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de tribunal constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."

Lo dicho adquiere relevancia por la existencia del diverso medio de control constitucional denominado acción de inconstitucionalidad, respecto del cual, una de sus características esenciales es que no requiere la existencia de un agravio, es decir, no existe conflicto o contienda, pues lo que se pretende con su accionar es preservar la supremacía constitucional, motivo por el cual doctrinariamente se le conoce como "acción abstracta de inconstitucionalidad", como quedó señalado en consideraciones anteriores.

Aun cuando es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad tienen en común que son dos garantías constitucionales o medios de control constitucional, por medio de los cuales puede plantearse la contradicción de una norma general con la Constitución Federal, también lo es que, según se ha venido diciendo párrafos atrás, cada uno tiene características particulares que este tribunal distinguió al resolver la controversia constitucional 15/98, por unanimidad de diez votos, siendo ponente el M.H.R.P., y que se plasmó en el siguiente criterio jurisprudencial:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Tesis: P./J. 71/2000

"Página: 965

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL. Si bien es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos medios de control de la constitucionalidad, también lo es que cada una tiene características particulares que las diferencian entre sí; a saber: a) en la controversia constitucional, instaurada para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución, en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se alega una contradicción entre la norma impugnada y una de la propia Ley Fundamental; b) la controversia constitucional sólo puede ser planteada por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal a diferencia de la acción de inconstitucionalidad que puede ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma; c) tratándose de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma; d) respecto de la controversia constitucional, se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia), mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento; e) en cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que, en la acción de inconstitucionalidad pueden combatirse cualquier tipo de normas; f) por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, mientras que la acción de inconstitucionalidad sólo procede por lo que respecta a normas generales; y, g) los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho Ministros. En consecuencia, tales diferencias determinan que la naturaleza jurídica de ambos medios sea distinta."

Conforme a todo lo hasta aquí dicho, es posible concluir que tratándose de las acciones de inconstitucionalidad, no puede considerarse a las controversias constitucionales como la vía legal apta que deba agotarse previamente para la solución del mismo conflicto, que es la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia, por los siguientes motivos:

1. Se trata de dos medios de control constitucional, o sea, son medios extraordinarios de defensa, mientras que el recurso o medio de defensa a que se refiere el supuesto de improcedencia tiene carácter ordinario. De ello se sigue que un medio de control constitucional no puede tener la condición de vía legal apta para solucionar el problema que es materia del otro, más aún, si se tiene en cuenta que "lo apto" de la vía implica que puede resolver el mismo asunto o materia.

2. Aun cuando la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son medios de control constitucional por los que se plantea la contradicción de normas generales con la Constitución Federal, lo cierto es que los problemas que plantean y los principios que las rigen son diferentes. En efecto, los problemas constitucionales de ninguna manera son los mismos, pues mediante la controversia constitucional lo que se va a discutir es una invasión de esferas por el ente demandado, o bien, si el demandante fue afectado por una ley o acto del demandado violatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y a través de la acción de inconstitucionalidad lo que se alega, si bien es la contradicción entre la norma impugnada y la Ley Fundamental, ello se hace sin vinculación con alguna lesión que pudiera resentir un poder u órgano de gobierno, sino sólo por alcanzar que prevalezca la supremacía constitucional.

Por lo que hace a los principios, la primera pretende, a la luz de la supremacía constitucional, la protección de los principios de división de poderes y competencia y, la segunda, de modo directo y único, el principio de supremacía constitucional. Así, no hay base para estimar que las dos vías de control constitucional puedan solucionar el mismo problema, como lo exige la hipótesis de improcedencia de la fracción VI del artículo 19 en comento, ni mucho menos que una vía pueda considerarse como un recurso o medio de defensa que debiera agotarse previamente, más aún, cuando el legitimado para promover la acción de inconstitucionalidad no lo fuera para la controversia constitucional.

3. A lo anterior se suma que los actores no son los mismos. En la controversia tendrá tal carácter alguna de las instituciones, poderes u órganos de los diferentes niveles de Gobierno Federal, Local o Municipal, que tenga el interés de que la resolución sea en determinado sentido porque el acto le afecta y perjudica; en cambio, en la acción de inconstitucionalidad la parte actora podrá ser el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma, ninguno de los cuales tiene interés personal en la acción. Lo anterior se explica porque la controversia constitucional exige de una afectación jurídica al promovente, lo que a su vez generará el conflicto o contienda con el órgano de gobierno, institución o poder que se considere invasor de competencia o responsable de la violación constitucional en detrimento del actor; a diferencia de la acción de inconstitucionalidad que no requiere de afectación al promovente, lo que implica que no existe conflicto o contienda que resolver, dado que el interés que se tiene es abstracto o impersonal. Tales circunstancias revelan una diferencia sustancial entre ambos medios de control, pues lo que domina en la controversia constitucional es el conflicto o contienda y en la acción es el deseo abstracto de que se respete la Constitución Federal por la contradicción que se advierte en la norma general que se cuestiona.

En conclusión, es factible entender que la controversia constitucional no tiene el carácter de recurso o medio de defensa apto tendente a resolver el mismo asunto o problema que interesa al promovente de la acción de inconstitucionalidad, pues todo ello con independencia del derecho que tienen los Municipios para instaurar la controversia constitucional de estimar que existe una invasión de esferas competenciales o un acto de otro poder que pudiera afectar su interés jurídico y ser violatorio de la Constitución Federal, lo que implica en el caso que lo hecho valer por la Procuraduría General de la República en acción de inconstitucionalidad, podría haber sido también materia de controversia constitucional planteada por alguno o todos los Municipios del Estado de C..

SEXTO. Es infundada la causal de improcedencia que hace valer el gobernador interino del Estado de C..

En efecto, como puede verse de los argumentos que se precisaron con anterioridad, la referida autoridad afirma, en esencia, que el tratamiento de exención que contempla el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad, se estableció desde mil novecientos noventa y ocho en relación con el impuesto predial, de tal modo que en la reforma del citado precepto el Congreso Local no estableció un nuevo tratamiento sino sólo una modificación consistente en haber extendido en el tiempo la aplicación del beneficio respecto del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, de tal modo que por no haber impugnado el procurador general de la República el texto original transitorio adicionado en diciembre de mil novecientos noventa y ocho ni la reforma de junio de dos mil, consintió tácitamente el precepto y la exención.

Son inexactos tales planteamientos, cuenta habida que el precepto reformado y objeto de la acción de inconstitucionalidad, en términos del principio de autoridad formal, constituye un acto legislativo nuevo que autoriza su impugnación mediante el presente medio de control constitucional.

A propósito de esta cuestión, conviene tener presente el criterio sustentado por este Tribunal Pleno al resolver el diez de septiembre de mil novecientos noventa y seis, por unanimidad de diez votos, el incidente de inejecución 142/94, deducido del juicio de garantías promovido por Porcelanite, Sociedad Anónima de Capital Variable, en cuya resolución se externaron las consideraciones que a continuación se transcriben -con las que los señores M.A.A. y G.P. manifestaron no estar de acuerdo- con la aclaración de que si bien los razonamientos son en relación del juicio de amparo, es posible derivar de ellos principios aplicables a las acciones de inconstitucionalidad en lo que concierne a la impugnación de la reforma de un acto legislativo:

"... A juicio de este Alto Tribunal, la solución de la cuestión propuesta deriva de la exacta aplicación al caso del principio de relatividad de la sentencia de amparo.

"Es indudable que, como ya ha sido precisado, con arreglo al principio de la relatividad, la eficacia protectora de una sentencia de amparo no puede alcanzar un objeto distinto de aquel que fue materia de la declaratoria de inconstitucionalidad, de modo que los efectos tutelares del fallo federal subsisten en tanto subsista el acto respecto del cual se dictó, y cesa cuando se extinguen los efectos vinculantes de dicho acto sobre el quejoso.

"Esta regla, cuya aplicación se admite ordinariamente tratándose de amparos concedidos en contra de actos reclamados de naturaleza administrativa y judicial, es aplicable igualmente al juicio contra leyes, pues ha de tenerse presente que la ley, en cuanto es objeto de reclamación ante el tribunal, no es sino un acto del Poder Legislativo, esto es, una manifestación de voluntad del órgano constitucional investido de la facultad normativa de carácter innovador.

"Como manifestación de voluntad del órgano legislativo, la creación y extinción de la ley están determinadas por las reglas constitucionales, ya federales, ya locales, que establezcan el procedimiento y las formalidades a observar al efecto, reglas de entre las cuales interesa destacar en el caso concreto la prevista en el artículo 72 de la Constitución General de la República, en la parte que dice:

"‘Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

"‘...

"‘F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.’

"La observancia de la regla consagrada en este numeral, de la cual deriva que la extinción de un acto legislativo (vía la derogación) se produce a través de otro acto dictado conforme al mismo procedimiento y a las mismas formalidades que dieron nacimiento a aquél -principio conocido como de autoridad formal de la ley o de congelación de rango-, conduce forzosamente a la conclusión de que el efecto de una sentencia de amparo contra leyes únicamente protege al gobernado en contra del acto legislativo que dio origen al texto declarado inconstitucional, pero no lo protege en contra de actos legislativos ulteriores.

"En este sentido, basta considerar que el efecto del amparo se constriñe a una norma legal, tal como resultó redactada con motivo de un acto legislativo concreto, para concluir que cualquier modificación de ese texto legal derivada de un acto legislativo posterior, no queda comprendida dentro de la eficacia protectora del fallo, ni siquiera en el supuesto de que pueda parecer que dicha modificación no altera en esencia el contenido de la regla original tal como fue declarada inconstitucional por el Juez de amparo, porque el nuevo texto de la norma ha resultado de un nuevo procedimiento legislativo y de otro pronunciamiento del legislador.

"Estas reflexiones conducen a estimar que en la especie, la eficacia protectora de la sentencia de amparo sólo pudo subsistir mientras permaneció inalterado el primer párrafo del artículo 10 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, es decir, hasta antes de su reforma por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del día veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve, decreto en cuyos términos se dispuso:

"‘Artículo décimo. Se reforman los artículos ... 10, primer párrafo ... de la propia Ley del Impuesto sobre la Renta para quedar como sigue ...’

"De tal manera este órgano reitera el criterio de que la producción de un nuevo acto legislativo, que reforma o modifica un texto legal declarado inconstitucional por una sentencia de amparo, hace procedente la promoción de un nuevo juicio de amparo por todos aquellos que se vean afectados por el mismo, incluyendo a quienes hayan obtenido una sentencia de amparo en contra del texto vigente con anterioridad a dicha reforma, porque se trata de actos distintos que deben ser por lo tanto objeto de distintas acciones impugnativas.

"Este criterio da coherencia al sistema del juicio de amparo y además garantiza con toda plenitud la defensa de los gobernados, en cuanto les permite impugnar cada pronunciamiento del órgano legislativo, no sólo cuando reforma parcial o totalmente un texto preexistente, sino inclusive cuando reproduce en términos idénticos un texto anterior -como acontece, por ejemplo, tratándose de leyes tributarias de vigencia anual-, según se precisa ahora y se sostiene en la tesis jurisprudencial que aparece actualmente publicada con el número noventa y uno del Tomo I, Materia Constitucional, del A. en mención, la cual declara procedente la acción de amparo en aquellos casos en que se reclama una ley, a pesar de que la quejosa se haya sometido a una ley anterior de igual contenido.

"La tesis de mérito dice:

"‘CONSENTIMIENTO. NO EXISTE RESPECTO DE NORMAS QUE CONTEMPLAN SITUACIONES JURÍDICAS IGUALES A LAS PREVISTAS EN UN ORDENAMIENTO ANTERIOR CONSENTIDO. Aun cuando un quejoso se hubiere sometido a las disposiciones contempladas por una ley anterior, recogidas en una nueva y reclamada en amparo, ello de ninguna manera puede implicar que las nuevas normas resulten derivadas de aquellas que fueron consentidas, ya que, desde el punto de vista formal y material, son actos legislativos distintos.’."

Este criterio aplicado al presente caso, en el que está en discusión la procedencia del juicio de amparo indirecto, permite establecer que un nuevo acto legislativo que reforma o modifica un texto legal, da derecho a impugnar, a través del juicio de amparo, ese pronunciamiento específico del legislador y, además, los preceptos que con el mismo acto se vean directamente afectados en cuanto a su sentido, alcance o aplicación, de tal modo que por su causa se varíe la situación que bajo ellos prevalecía, mas no aquellos que simplemente por pertenecer a un mismo cuerpo normativo guardan una relación ordinaria, común y corriente con el que fue materia de la reforma y cuyas hipótesis de observancia o aplicación, por parte del receptor de la ley, no cambian.

En el mismo orden de ideas, es preciso destacar que la razón por la que se admite la procedencia del juicio de garantías en contra de un artículo reformado, es la de que conforme al artículo 72, inciso F) de la Constitución General de la República, dicho precepto reformado constituye un acto nuevo (principio de autoridad formal); de ahí que, en principio, sólo respecto de él se actualiza la procedencia del amparo y no en contra de los demás preceptos del relativo ordenamiento jurídico, los que deben estimarse ya consentidos por el gobernado si por su sola vigencia le causaron perjuicio (llamados de naturaleza autoaplicativa), o si requiriendo de un acto de aplicación para causar perjuicio (heteroaplicativos), le fueron aplicados, y en cualquiera de esas hipótesis no los reclamó oportunamente en el juicio de amparo.

De esta guisa resulta que no basta que se actualice la reforma o adición de un precepto de determinado ordenamiento legal, para que puedan combatirse en la vía constitucional, además de ese dispositivo, todos los demás del relativo cuerpo normativo que guarden una relación ordinaria con el reformado en virtud de la integración que debe tener cualquier sistema legal, pues lo que autoriza su impugnación constitucional paralela a la reforma legislativa, es la existencia del cambio formal, que desde el punto de vista constitucional, lo convierte en un acto legislativo nuevo, sin perjuicio de que también puedan reclamarse aquellas disposiciones sobre las que repercuta directamente la reforma, como ya se indicó.

En el mismo sentido se pronunció este Tribunal Pleno al resolver, en la sesión del diez de julio de mil novecientos noventa y siete, los juicios de amparo en revisión números 2648/96, 2908/96, 2913/96, 2914/96 y 3035/96, promovidos, respectivamente, por Bombardier Concarril, Sociedad Anónima de Capital Variable; A.H., Sociedad Anónima de Capital Variable; Embutidos Selectos, Sociedad Anónima de Capital Variable; D.G., Sociedad Anónima de Capital Variable e Industrias V.P.D., Sociedad Anónima de Capital Variable.

Al respecto es aplicable la tesis LXXIV/98 de este Tribunal Pleno, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1998, página 250, que dice:

"LEYES, AMPARO CONTRA. LA REFORMA DE UN PRECEPTO NO PERMITE RECLAMAR TODA LA LEY, SINO SÓLO EL PRONUNCIAMIENTO ESPECÍFICO DEL LEGISLADOR Y LOS ARTÍCULOS QUE RESULTEN DIRECTAMENTE AFECTADOS. La razón por la que se admite la procedencia del juicio de garantías en contra de una norma general que es reformada, es la de que de acuerdo con el artículo 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye un acto nuevo (principio de autoridad formal), por lo que, en principio, sólo respecto de ella se actualiza la procedencia del amparo y no en contra de los demás preceptos de una ley, los que deben estimarse ya consentidos por el gobernado si no los reclamó dentro de los plazos previstos al respecto por la Ley de Amparo. Por consiguiente, un acto legislativo que reforma o modifica un texto legal, da derecho a impugnar, a través del juicio de amparo, el pronunciamiento específico del legislador y, además, los preceptos que con el mismo acto se vean directamente afectados en cuanto a su sentido, alcance o aplicación, de tal modo que por su causa se varíe la situación que bajo ellos prevalecía, mas no aquellos que simplemente por pertenecer a una misma ley guardan una relación ordinaria y común con el que fue materia de la reforma y cuyas hipótesis de observancia o aplicación, por parte del receptor de la ley, no cambian. De esta guisa resulta que no basta que se actualice la reforma o adición de un precepto de determinada ley, para que puedan combatirse en la vía constitucional, además de ese dispositivo, todos los demás de la ley relativa que guarden una relación ordinaria con el reformado en virtud de la integración que debe tener cualquier sistema legal, pues lo que autoriza su impugnación constitucional, paralela a la reforma legislativa, es la existencia del cambio formal, que desde el punto de vista constitucional, lo convierte en un acto legislativo nuevo, sin perjuicio de que también puedan reclamarse aquellas disposiciones sobre las que repercuta directamente la reforma."

De lo expuesto es posible derivar lo siguiente:

1. La ley, en cuanto es objeto de reclamación ante un tribunal, no es sino un acto del Poder Legislativo, esto es, una manifestación de voluntad del órgano constitucional investido de la facultad normativa de carácter innovador.

2. La creación y la extinción de la ley están determinadas por las reglas constitucionales, ya federales, ya locales, que establezcan el procedimiento y las formalidades a observar al efecto.

3. La extinción o modificación de un acto legislativo se produce a través de otro dictado conforme al mismo procedimiento y a las mismas formalidades que dieron nacimiento a aquél, principio que es conocido como de autoridad formal de la ley o de congelación de rango.

4. La modificación del texto legal, aun bajo el supuesto de que no altere en esencia el contenido de la regla original, es el resultado de un nuevo procedimiento legislativo y de otro pronunciamiento del legislador.

5. La reforma o modificación de un texto legal constituye un nuevo acto legislativo, diferente al vigente con anterioridad a la reforma, de tal modo que por tratarse de actos distintos, deben ser objeto de diferentes acciones impugnativas.

6. Es posible impugnar cada pronunciamiento del órgano legislativo, no sólo cuando reforma parcial o totalmente un texto preexistente, sino también cuando reproduce en términos idénticos un texto anterior, como sucede, por ejemplo, con leyes de vigencia anual.

7. El sometimiento a las disposiciones contempladas en una ley anterior, recogidas en una nueva, no implica consentimiento respecto de las nuevas normas, pues se trata de actos legislativos distintos, de tal modo que el nuevo acto legislativo que reforma o modifica al anterior da derecho a impugnarlo.

8. La razón que autoriza la impugnación constitucional paralela a la reforma legislativa, es la existencia del cambio formal (principio de autoridad formal), que desde el punto de vista constitucional lo convierte en un acto legislativo nuevo.

Establecido lo anterior, es pertinente ahora conocer lo previsto por la Constitución Estatal que, en los preceptos que se transcriben, dispone:

"Artículo 64. Son facultades del Congreso:

"I. Legislar en todo lo concerniente al régimen interior del Estado, dentro del ámbito competencial reservado por la Constitución Federal;

"II. A., derogar, reformar y adicionar las leyes y decretos. ..."

"Artículo 77. En la abrogación, derogación, reforma o adición de cualquier ley o decreto, se observarán los mismos requisitos que para su formación, salvo cuando la derogación sea consecuencia de los resultados de un referéndum, en cuyo caso se dispensarán los trámites respectivos."

Como se ve de dicha normatividad constitucional local, son facultades del Congreso, entre otras, crear y reformar leyes; luego, como manifestación de esa voluntad, la creación y la reforma de las leyes están determinadas por las reglas que establezcan el procedimiento y las formalidades que para tal efecto deban observarse.

Es decir, la reforma de un acto legislativo, como sucede con el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., se produce a través de otro acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento al texto establecido en diciembre de mil novecientos noventa y ocho y a la reforma de junio de dos mil. Incluso así se reconoce en el apartado II de la exposición de motivos que aparece en el Diario de los Debates de la Legislatura Local de fecha veintitrés de enero de dos mil uno, que obra a fojas 177 a 178 del expediente -texto cuya lectura se dispensó- en donde se expresó:

"Exposición de motivos:

"...

"II. El gobernador del Estado tiene la facultad para iniciar leyes y decretos, esta facultad se encuentra contenida en el artículo 93, fracción VI, en relación con la fracción II del artículo 68, ambos de la Constitución Política del Estado. Ahora bien, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 77 de la Constitución Política del Estado, que señala que en la reforma o adición de cualquier ley o decreto, se observarán los mismos requisitos que para su formación; tenemos que en la iniciativa en comento, se cumplen cabalmente con los citados requisitos."

De esta forma, atento al principio de autoridad formal de la ley o congelación de rango a que se hizo antes mención, es claro que el nuevo texto del artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., es fruto de un nuevo procedimiento legislativo y de diverso pronunciamiento del legislador local. Así, estamos en presencia de un acto legislativo distinto en lo formal y material a los anteriores que, por lo mismo, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que esté reproduciendo el tratamiento de exención del impuesto predial y del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, con la sola variación del tiempo de aplicación de dicho beneficio, toda vez que por ser un nuevo acto legislativo, la referida disposición transitoria que reformó el texto anterior da pie a su impugnación a través de la acción de inconstitucionalidad si se advierte su contradicción con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como efectivamente lo hizo el procurador general de la República en el presente asunto.

Luego, es inexacto que la falta de impugnación de los textos anteriores provocó su consentimiento y que, por ende, el mencionado funcionario no puede hoy atacar la nueva disposición transitoria. Entonces, es procedente la acción de inconstitucionalidad en contra del artículo local reformado, puesto que de acuerdo con los artículos 64 y 77 de la Constitución Estatal, la norma transitoria impugnada constituye un pronunciamiento legislativo nuevo que autoriza su impugnación constitucional paralela a la reforma legislativa, de todo lo cual resulta que la causa de improcedencia que hace valer el gobernador del Estado deviene infundada, cuenta habida que tanto el consentimiento como la extemporaneidad que alega derivan de la falta de impugnación de los textos anteriores, lo que no fue necesario hacer, como quedó visto con antelación, de lo cual se sigue que el procurador general de la República correctamente enderezó la acción de inconstitucionalidad en contra del texto reformado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha tres de febrero de dos mil uno, por tratarse de un nuevo acto legislativo en términos del principio de autoridad formal de la ley.

SÉPTIMO. El procurador general de la República, promovente de esta acción de inconstitucionalidad, argumenta en su concepto de invalidez, en síntesis, que el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C. resulta violatorio de los artículos 115, fracción IV, inciso a), párrafo segundo y 133 de la Constitución, porque exenta a las asociaciones religiosas del pago de los impuestos predial y de traslación de dominio de bienes inmuebles que se generen por inmuebles que se adquieran entre el veinte de enero y treinta y uno de diciembre de dos mil uno y, por lo mismo, impide que los Municipios de C. perciban todas las contribuciones que les corresponden.

Al respecto, la Legislatura del Estado de C., al rendir su informe, manifestó que el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C. no es inconstitucional porque, en términos del artículo 130 de la Constitución General de la República y su ley reglamentaria, el régimen de propiedad inmobiliaria de las asociaciones religiosas es distinto del régimen inmobiliario de las personas morales de derecho común, en virtud de que aquéllas requieren una autorización de la Secretaría de Gobernación y, por lo mismo, requieren de un tratamiento distinto.

El gobernador interino del Estado, por su parte, señaló que lo que prohíbe el artículo 115 constitucional son las exenciones a favor de persona o institución determinada, lo que no sucedió en el caso, porque el precepto impugnado establece de manera general la exención a favor de las asociaciones religiosas pero no a favor de alguna en particular, a lo cual agregó que si bien el referido precepto constitucional no permite que se concedan exenciones respecto de la traslación de dominio inmobiliario, el impuesto estatal, denominado sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, en realidad tiene por objeto la adquisición de inmuebles pero no su traslación, y los sujetos del gravamen son las personas adquirentes de los inmuebles, lo que hace que escape de la prohibición constitucional aludida.

El concepto de invalidez planteado por el procurador general de la República resulta fundado por las razones siguientes:

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución General de la República, establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

Del precepto constitucional transcrito se pueden desprender las siguientes cuestiones:

a) Los Municipios manejarán su patrimonio conforme a la ley y administrarán libremente su hacienda.

b) La forma en que se integra la hacienda municipal.

c) El derecho de los Municipios a percibir las contribuciones que establezcan las legislaturas sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles.

d) La prohibición para que las leyes federales no limiten a los Estados para establecer las contribuciones sobre los conceptos que corresponden a los Municipios ni para que concedan exenciones en relación con los mismos.

e) La prohibición a las leyes estatales para que no establezcan exenciones o subsidios respecto de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles.

f) La regla de que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, Estados o Municipios, con las salvedades que ahí se anotan.

g) La facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y para revisar sus cuentas públicas, y la facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos.

Como se advierte de lo expuesto, el vigente artículo 115 de la Constitución Federal establece aquellos conceptos de la hacienda municipal, no en su totalidad, que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, tal y como este Tribunal Pleno lo precisó al fallar la controversia constitucional 4/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla, y otros del mismo Estado, el diez de febrero de dos mil, por unanimidad de nueve votos, en donde sostuvo, en términos generales, que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios y que, por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como un régimen establecido en la Constitución Federal para fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

Las ideas vertidas en el párrafo anterior se reflejaron en las tesis de jurisprudencia siguientes:

"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria." (Tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 6/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, página quinientos catorce).

"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos." (Tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 5/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, página quinientos quince).

Ahora bien, de entre aquellos conceptos en particular que forman la hacienda municipal afectos al régimen establecido por el Poder Reformador de la Constitución Federal, tendentes a fortalecer la autonomía y autosuficiencia económicas de los Municipios, están las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, así como las relativas a su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejoras y cambio de valor. Al respecto, la norma constitucional es clara y enfática en los siguientes sentidos:

1) Los Municipios tienen derecho a percibir las contribuciones indicadas.

2) Las leyes federales no podrán limitar a los Estados para establecer dichas contribuciones, ni podrán conceder exenciones en relación con las mismas.

3) Las leyes locales no podrán establecer exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria ni en cualquiera de los aspectos antes mencionados.

4) Sólo podrán exentarse los bienes inmuebles de dominio público de la Federación, Estados o Municipios.

Lo expuesto se corrobora con la exposición de motivos de la iniciativa del Poder Ejecutivo para reformar el artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, así como de algunas intervenciones habidas en las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión, que aparecen en la publicación denominada "Derechos del Pueblo Mexicano: México a través de sus Constituciones", tomo XI, M.Á.P., Grupo Editorial, México 2000, Cámara de Diputados, LVII Legislatura.

La parte que interesa de la referida exposición, dice:

"Cámara de Senadores.

"En la sesión ordinaria de la Cámara de Senadores celebrada el 8 de diciembre de 1982, se dio lectura a una iniciativa de decreto que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada por el Ejecutivo Federal, redactada en los siguientes términos.

"CC. Secretarios de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión.

"Presentes.

"...

"Se presenta ante la soberanía de ese honorable Congreso la iniciativa de reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución, dividiendo dicho precepto en diez fracciones, de las que siete corresponderán específicamente a las estructuras municipales, dos serán comunes a los Estados y Municipios, y una más sin mayores modificaciones que las contenidas en el texto vigente del artículo, corresponderán a los Estados de la Federación.

"...

"Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios, mientras éstos no cuenten con la autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115, la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios; pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta distribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva."

Al discutirse en lo general la reforma planteada, la senadora Y.S. de B., entre otras cuestiones, expresó:

"Las finanzas públicas del Municipio, el Estado y la Federación deben desarrollarse en forma armónica, en recíproco respeto y apoyo dentro de sus propios niveles. Por eso fue tan importante el señalamiento constitucional de la competencia municipal en cuanto a las fuentes de ingreso, sin dejar renglones tributarios al arbitrio de la buena o mala voluntad de las Legislaturas Locales.

"...

"La preocupación por delimitar los campos de competencia fiscal entre la Federación, los Estados y los Municipios, a fin de distribuir con equidad los fondos fiscales es el mejor ligamento para soldar los tres niveles del Estado mexicano."

En la sesión ordinaria de la Cámara de Diputados celebrada el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, se dio lectura al dictamen que dice, entre otras cosas:

"La determinación de los impuestos cuya recaudación beneficiará al Municipio así como de ciertos derechos, no hace limitativos los renglones de ingresos y sí permite, inicialmente, conocer con certeza las fuentes primarias propias e intocables del haber municipal ..."

El diputado R.R.C., por su parte, señaló:

"Reconocemos también como un avance que se determine otorgar al Municipio mayores recursos procedentes de la propiedad inmueble ..."

El diputado S.D. manifestó:

"El principio rector de la presente iniciativa es el de devolver a la comunidad las posibilidades para su gobierno democrático, así como para que sea ella quien ejerza un efectivo control sobre su patrimonio.

"Por tanto, el Ayuntamiento determinará de conformidad sus ingresos, su presupuesto de egresos y está prohibido a las leyes federales y estatales conceder subsidios sobre las contribuciones propias del Municipio."

El diputado R.C.M. reconoció lo siguiente:

"Estamos en lo general con el Ejecutivo, su iniciativa viene a robustecer, a vigorizar al artículo 115 para que sea realidad en su enunciado y sus alcances ... Amplía ésta el concepto de la hacienda municipal al sentenciar que se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenecen al Municipio, según versa su fracción IV, inciso a). P. exenciones o subsidios en las contribuciones en vigor en favor de personas físicas o morales e instituciones oficiales o privadas, a la letra del inciso c) de la propia fracción."

Tales elementos de la reforma constitucional de que se trata permiten constatar que la reestructuración de la economía municipal tuvo como ejes o principios rectores los siguientes:

1. Autosuficiencia económica a partir de una fórmula de descentralización consistente en la correcta distribución de competencias en materia fiscal.

2. Asignación de las fuentes primarias de ingresos propias e intocables de la competencia o haber municipal.

3. Determinación de los impuestos o contribuciones, inclusive tasas adicionales, que establecieran los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado, mejoras o aumento de valor.

4. Efectivo control de los Municipios sobre su patrimonio.

5. Proscripción de exenciones o subsidios en las contribuciones que formen parte de la hacienda municipal en favor de personas físicas o morales e instituciones públicas o privadas.

A la luz de lo hasta aquí expuesto, debe ahora entrarse a la materia de la presente acción de inconstitucionalidad, en la que básicamente el procurador general de la República afirma que la exención establecida en el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., contradice el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, porque impide a los Municipios de dicha entidad percibir las contribuciones a que tienen derecho.

La mencionada disposición transitoria, expresa:

"Artículo cuarto transitorio. Las asociaciones religiosas constituidas de conformidad a lo dispuesto por la ley de materia, estarán exentas de pagar el impuesto predial causado por los bienes inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio y que se destinen a los fines de las asociaciones, así como el impuesto de traslación de dominio de bienes inmuebles que se generen por los bienes inmuebles de las mismas características, que adquieran en el periodo comprendido entre el día 20 de enero del 2001 y 31 de diciembre del mismo año; ambos impuestos establecidos en el presente código."

El precepto citado establece que las asociaciones religiosas constituidas de acuerdo con la ley de la materia, estarán exentas de pagar los impuestos predial y sobre traslación de dominio de bienes inmuebles: el primero, por lo que hace a los inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio y que se destinen a los fines de las asociaciones; y el segundo, en lo relativo a los inmuebles que adquieran en el lapso indicado.

En virtud de que la disposición está referida a las asociaciones religiosas, es conveniente hacer algunas reflexiones en torno del régimen al que se encuentran sujetas, comenzando por conocer la parte conducente de la exposición de motivos de la iniciativa de reformas, entre otros, de los artículos 27, fracción II y 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Cámara de Origen: Diputados.

"Exposición de motivos.

"México D.F., 10 de diciembre de 1991.

"Iniciativas de diputados.

"El presidente: Señores diputados: Tiene la palabra el representante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, diputado L.D.R., para presentar iniciativa de decreto de reformas a los artículos 3o., 5o., 24, 27 y 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"...

"Quienes suscribimos la presente iniciativa, estamos convencidos de que la sociedad ha alcanzado la serenidad necesaria para abordar la tarea que hoy comenzamos.

"Actualmente nos percibimos y reconocemos como una sociedad diversa y plural. Hemos logrado, con esfuerzos, una vigorosa convivencia política en la tolerancia. El pueblo mexicano nos ha señalado sin titubeos la ruta: convivencia armónica con pluralidad y tolerancia.

"Con el propósito de consolidar la libertad de creencias y garantizar su ejercicio, confirmando el Estado de derecho, proponemos esta iniciativa de reformas a los artículos 3o., 5o., 24, 27 y 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La presentación sigue un orden temático para agrupar las diversas disposiciones constitucionales que definen el régimen jurídico de las actividades, las agrupaciones religiosas y los ministros.

"1. La personalidad jurídica de las iglesias.

"En la actualidad, en México, conforme a derecho, las iglesias carecen de personalidad jurídica alguna. Esto significa que el Estado no las reconoce como sujetos de derechos y obligaciones, centros de imputación jurídica. Ello, sin embargo, no quiere decir que los ministros de cultos y las agrupaciones religiosas no sean sujetos de regulación, o incluso sanción, por la comisión de ilícitos de acuerdo a la Constitución o a las leyes que de ella emanan. El artículo 130 constitucional, en su párrafo 5o., afirma: ‘La ley no reconoce personalidad jurídica alguna a las agrupaciones religiosas llamadas iglesias.’. Más adelante, este artículo impone limitaciones y disminuye la capacidad jurídica de los ministros en materia política, en el ejercicio de su profesión en los Estados, en relación a su participación en el estado civil de las personas y en materia de herencias y adquisición de bienes inmuebles.

"...

"2. La propiedad.

"Las legislaciones de 1857, 1859, 1860, 1873 y 1874, desconocen la propiedad de las asociaciones religiosas en cuanto a los bienes raíces, pero haciendo la excepción de los edificios destinados al fin de la institución. En la cuestión patrimonial de las iglesias, el Constituyente de 1917 estableció no sólo la incapacidad legal de las corporaciones religiosas para adquirir en propiedad o administración bienes raíces. El Congreso decidió que incluso tales bienes entrarían al dominio de la nación. Tal estipulación resulta consecuente del hecho de no conceder personalidad jurídica a las agrupaciones religiosas, al no ser centro de imputación de derechos y obligaciones, no podían ser titulares del derecho de propiedad.

"La Constitución de 1917 regula la materia de propiedad de las asociaciones religiosas en los artículos 27 y 130 estableciendo las siguientes disposiciones:

"a) Se les prohíbe tener bienes raíces sin excepción y capitales impuestos sobre esos bienes;

"b) Los edificios destinados al culto público son del dominio de la nación;

"c) Se manda que los demás edificios de las corporaciones religiosas (palacios arzobispales, conventos, etcétera), se destinen exclusivamente a los servicios públicos;

"d) Se concede acción popular para denunciarlos, bastando prueba de presunción para ello;

"e) Las asociaciones religiosas no pueden heredar inmuebles ocupados por asociaciones de beneficencia; los ministros de los cultos no pueden ser herederos, por testamento, de los ministros del mismo culto o de un particular con quien no tengan parentesco dentro del cuarto grado;

"f) Se prohíbe que los procesos por infracción a las anteriores disposiciones sean vistos en jurado.

"La personalidad jurídica les otorgaría capacidad de propiedad y patrimonio propio a las asociaciones religiosas, figura jurídica que crearía la Constitución para dar personalidad jurídica a las iglesias y agrupaciones religiosas, sujeto ello al régimen fiscal. Por eso, se estima necesario modificar la fracción II del artículo 27 constitucional para que las asociaciones religiosas puedan adquirir, poseer o administrar los bienes que sean indispensables para su objeto y dejar a la ley reglamentaria establecer las restricciones para evitar acciones de acaparamiento, o la distracción de sus objetivos. Esta limitación sería acorde con la finalidad de las iglesias, las cuales no tienen un objetivo económico o lucrativo. La sociedad mexicana tiene claridad en la percepción de los fines espirituales que persiguen las iglesias y con la misma claridad entiende que tales fines no están asociados a los de orden material o a los de cualquier forma de concentración patrimonial.

"En la presente iniciativa se prevé que el decreto por el cual se modificarían las disposiciones constitucionales que se proponen contuviera un artículo transitorio que dispondría que los templos y demás bienes que pasaron a ser propiedad de la nación en virtud de lo previsto en la disposición que se modifica, mantendrían su actual situación jurídica, esto es, continuarán siendo propiedad de la nación.

"...

"Finalmente, con base a la nueva fracción II del artículo 27, que otorga la capacidad de adquirir bienes a las asociaciones religiosas, se propone la derogación del párrafo relativo a la adquisición por particulares de los bienes del clero del artículo 130 y que remite a dicho artículo 27. ..."

Según se aprecia de lo anterior, la iniciativa presentó un orden temático con la intención de definir el régimen jurídico de las agrupaciones religiosas, refiriendo, entre otros tópicos, la personalidad jurídica de las iglesias y la propiedad de las asociaciones religiosas. En cuanto a este segundo tema, destaca por su importancia para el presente asunto, lo siguiente:

1. La personalidad jurídica otorga capacidad de propiedad y patrimonio propio a las asociaciones religiosas, sujeto ello al régimen fiscal.

2. Se estimó necesario modificar la fracción II del artículo 27 constitucional para que las asociaciones religiosas puedan adquirir, poseer o administrar los bienes raíces indispensables para su objeto, dejando a la ley reglamentaria establecer restricciones para evitar acciones de acaparamiento o la distracción de sus objetivos.

3. Se previno que el decreto de modificaciones constitucionales contuviera un artículo transitorio que dispondría que los templos y demás bienes que pasaron a ser propiedad de la nación en virtud de lo que disponía el precepto reformado, continuarían siendo propiedad de la nación. Dicha disposición se propuso en los siguientes términos:

"Segundo. Los templos y demás bienes que, conforme a la fracción II del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se reforma por este decreto, son propiedad de la nación, mantendrán su actual situación jurídica."

Durante la discusión en la Cámara de Diputados, entre muchas exposiciones, cabe aludir a las siguientes:

"El diputado G.R.G.: Gracias, señor presidente:

"...

"Por lo que aparece un vacío legal, puesto que no señala, como lo hace el actual 27 constitucional, cuáles serán los mecanismos a través de los que la nación concederá el usufructo de estos bienes. Es necesario legislar en una reforma en el propio artículo 27, para que las asociaciones religiosas no puedan poseer bienes con fines de lucro, sino solamente aquellos indispensables para su objeto, inmediata o directamente destinados a él. Además, los templos destinados al culto público deben seguir siendo propiedad de la nación.

"...

"El diputado F.A.C.S.: Con su permiso, señor presidente; respetados diputados y diputadas:

"...

"Precisamente hoy, con profundo respeto, presento a esta honorable asamblea algunas consideraciones respecto a la importancia de modificar las fracciones II y III del artículo 27 constitucional, mismas que con toda atención expongo.

"En el pasado siglo decíamos, las distintas legislaciones desconocían el derecho a la propiedad de las asociaciones religiosas y cuanto a los bienes raíces. En el año de 1917 el Constituyente estableció sólo la incapacidad legal de las corporaciones religiosas para adquirir en propiedad o administración bienes raíces; el Congreso Constituyente estableció que tales bienes debían entrar al dominio de la nación.

"Tal estipulación resulta, sin duda alguna, consecuencia del pensamiento de ellos, dadas las circunstancias de su tiempo, al no conceder personalidad jurídica a las agrupaciones religiosas. Así observamos que la Constitución de 1917 regula la materia de la propiedad de las asociaciones religiosas en los artículos 27 y 130. Hoy y aquí, la personalidad jurídica que hemos propuesto a esta soberanía, les otorgará capacidad de propiedad y patrimonio propio a las asociaciones religiosas, figura jurídica que en efecto dará personalidad jurídica a las iglesias y agrupaciones religiosas, sujeto ello, por supuesto, al régimen fiscal.

"En tal virtud, es indubitable modificar la fracción II del artículo 27 constitucional, a fin de que las asociaciones religiosas puedan adquirir, poseer o administrar los bienes que sean indispensables para su objetivo, sin descuidar que en la ley reglamentaria se establezcan las restricciones que eviten el acaparamiento o la distracción de sus objetivos. Esta limitación, señores diputados, que proponemos, quiero que quede claro, quiero que quede muy claro ...

"El presidente: Diputado, ¿acepta una interpelación?

"El diputado F.A.C.S.: Por supuesto que no, por respeto a los señores, hay demasiados oradores.

"Esta limitación que proponemos quiero que quede claro, quiero que quede muy claro, es congruente con la finalidad de las iglesias, las cuales como nuestra sociedad, no deben tener un objetivo económico lucrativo. Esta sociedad, asimismo, entiende que este objetivo no debe estar asociado a cualquier forma de concentración patrimonial. Más allá, en esta propuesta se prevé que los templos y demás bienes que pasaron a ser propiedad de la nación en virtud de lo previsto en la disposición que se modifica, mantendrían su actual situación jurídica, esto es, continuarán siendo propiedad de la nación.

"...

"Por otra parte, proponemos que la adquisición de bienes por parte de estas instituciones, expresamente se sujete a lo que establezca la ley reglamentaria, para que ésta, con su imperio, disponga las medidas tendientes a evitar que estas instituciones tengan en propiedad inmuebles ajenos a su objeto.

"... y finalmente, a fin de precisar congruencia jurídica, con base a la iniciativa para modificar la fracción II del artículo 27, que otorgará la capacidad de adquirir bienes a las asociaciones religiosas, se propone la derogación del párrafo relativo a la adquisición por particular de los bienes del clero, del artículo 130 y que remite al artículo 27 que hoy nos ocupa.

"...

"El presidente: Diputado Charleston, ¿acepta una interpelación?

"El diputado F.A.C.S.: Con muchísimo gusto lo haría mi querido diputado, pero hay demasiados oradores y no es posible.

"El presidente: Tiene usted la palabra, para hechos, diputado V..

"El diputado E.V.L.: Señor presidente, muchas gracias. Está claro que aquí lo que menos se quiere es discutir y lo que más se quiere es simplemente pelearse con fantasmas y venir a plantear cosas en abstracto.

"El hecho concreto es que el señor no aceptó debatir y no aceptó que se le hicieran preguntas porque quizá no tenga las respuestas. Yo quería hacerle la pregunta al señor diputado y espero que suba a la tribuna y me la responda: ¿Cuáles considera que son los bienes indispensables que debe tener, a su juicio, una asociación religiosa, que deben estar contemplados en la ley reglamentaria, y de qué manera piensa él que la ley reglamentaria va a contemplar tales bienes?

"En segundo lugar, quería preguntarle respecto de qué opina él acerca de que las asociaciones religiosas participen en las sociedades mercantiles, en la posesión de bienes agrícolas o agrarios y si considera que este tipo de bienes forman parte de los bienes indispensables, porque por lo menos para el caso de las órdenes monásticas, en las épocas del medioevo y el siglo XIX en México, se consideraban los bienes del cultivo como bienes indispensables y parte de los mismos conventos, entonces yo quiero hacerles esa pregunta y espero que él se suba a contestármela.

"El presidente: Tiene el uso de la palabra el diputado J.C.V., del Partido Popular Socialista.

"El diputado J.G.C.V.: Señor presidente:

"He solicitado el uso de la palabra para hacer una proposición en torno a la fracción II del artículo 27. Como está relacionada con el segundo transitorio, solicito me autorice a tratar ambos preceptos en una sola intervención.

"El presidente: Adelante diputado, con la advertencia a la asamblea que está registrado para hablar precisamente del segundo transitorio el diputado J.R.G., del Partido Revolucionario Institucional. Proceda si así lo desea a abordarlos en un solo acto.

"El diputado J.G.C.V.: Gracias.

"Se ha aprobado ya en lo general el dictamen y, en lo particular 130 (sic) que otorga personalidad jurídica a las iglesias. En función de esta personalidad que se les otorga, la comisión dictaminadora considera que ello le otorga la capacidad de adquirir un patrimonio y por eso plantea la modificación a la fracción II del artículo 27, para que las asociaciones religiosas puedan adquirir, poseer o administrar los bienes que sean indispensables para su objeto y dejar a la ley reglamentaria establecer las restricciones para evitar acciones de acaparamiento o la distracción de sus objetivos.

"Plantea también el dictamen que esta limitación es acorde con la finalidad de las iglesias, las cuales no tienen un objetivo económico o de carácter lucrativo.

"Ya se ha hablado bastante de la actitud que la iglesia ha tenido históricamente en torno a este tema; ocioso sería repetir datos y cifras que evidencian la política de acaparamiento de bienes en el siglo pasado e inclusive señalar que, a pesar de la prohibición expresa en el actual artículo 27 constitucional y en el 130, las asociaciones religiosas han encontrando los mecanismos para burlar estos preceptos legales y adquirir y poseer bienes de diverso tipo.

"A nosotros nos parece que la formulación que presenta la comisión en este aspecto, no es precisa, porque al señalar que pueden poseer, adquirir o administrar exclusivamente los bienes indispensables para su objeto y no precisar aquí en la Constitución, sino dejar a la ley reglamentaria que se encargue de este tema, se abre una puerta peligrosa que podrá llevar de nueva cuenta a las asociaciones religiosas a acaparar bienes, con lo cual nosotros no estamos de acuerdo.

"Por ello nosotros consideramos que deben hacerse adiciones a esta fracción II del artículo 27 y los conceptos que se incluyen en el segundo transitorio deben pasar a formar parte también de esta fracción II del artículo 27 constitucional.

"Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 124, 125 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se presenta la siguiente proposición:

"‘Primero. Se adiciona la fracción II del artículo 27 del proyecto de dictamen, para quedar como sigue:

"‘Artículo 27. ... II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley reglamentaria, tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar exclusivamente los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la propia ley. En ningún caso podrán adquirir, poseer y administrar bienes raíces ni capitales impuestos sobre ellos; tampoco podrán formar parte de sociedades mercantiles, adquirir valores en la bolsa ni tener en propiedad o poseer acciones de radiodifusoras o canales de televisión.

"‘Los templos dedicados al culto público son propiedad de la nación, representada por el Gobierno Federal, que determinará los que deben continuar destinados a su objeto. Los templos que en lo sucesivo se erigieren al culto público serán propiedad de la nación.

"‘Segunda. Se suprime el artículo segundo transitorio.

"‘Dado en la sala de sesiones del honorable Congreso de la Unión, a los 17 días del mes de diciembre de 1991. Por la fracción parlamentaria del Partido Popular Socialista, diputado J.C.V..’

"Muchas gracias.

"...

"El presidente: Tiene la palabra el diputado C.L.S., del Partido Revolucionario Institucional.

"El diputado C.L.S.C.: Con su permiso, señor presidente; compañeros legisladores:

"...

"Las reformas a las fracciones II y III del artículo 27 constitucional, que se plantean en la iniciativa cuyo dictamen hoy se analiza, son consecuentes con el espíritu que anima la nueva forma de regular la libertad de creencias, la cual nunca se ha negado a los mexicanos.

"Las reformas a los artículos de la Constitución que hoy se discuten, incorporan los principios contenidos en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de las Naciones Unidas y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

"Se fijan los requisitos mediante los cuales el Estado mexicano otorga personalidad jurídica a las asociaciones religiosas, lo que justifica que para el cumplimiento de sus funciones de carácter religioso, puedan adquirir, poseer o administrar los bienes que les sean indispensables, lo que deberá ser regulado por la ley reglamentaria, la que también preverá las restricciones orientadas a evitar el acaparamiento de bienes o que se distraigan éstos de su objetivo. Atendiendo que las iglesias no pueden perseguir un fin económico o lucrativo, un fin del orden material.

"Nos preocupa profundamente que se determinen en la ley reglamentaria, los criterios para la adquisición y regulación del patrimonio de las asociaciones religiosas. Consideramos que esto es materia precisamente de la ley secundaria y no del Texto Constitucional.

"La ley secundaria deberá contemplar qué tipo de bienes, qué tipo, ya sea en muebles, inmuebles, etcétera, que requieran, de acuerdo con el objetivo que la asociación religiosa tenga en los términos de las disposiciones que hoy comentamos y que serán regulados, insisto, por la ley secundaria.

"En suma, con estas reformas se adecua el régimen jurídico a la modernidad que demanda nuestro país.

"...

"Por otra parte, el dictamen precisa que los bienes que actualmente se destinan al culto, continuarán siendo propiedad de la nación, esto obedece a dos razones fundamentales.

"La primera: A que dichos bienes son parte importante de nuestro patrimonio arquitectónico cultural, por lo que se les confiere a las asociaciones el derecho de uso;

"La segunda: Nos indica que cambiar el régimen de propiedad de dichos bienes, implica darle un efecto retroactivo a las presentes reformas, lo cual es inadmisible en cumplimiento de normas vigentes.

"Señores, no podemos negar la preocupación de muchos, respecto a la situación jurídica que guardan los templos y demás bienes que actualmente ocupan las corporaciones denominadas iglesias, respecto a que si éstos podrán en un futuro reincorporarse al dominio de las asociaciones religiosas que se constituyan. Por el contrario, para desvanecer estas dudas es necesario señalar que la reforma ya prevé que la totalidad de los templos y demás bienes destinados al culto religioso que existen hoy en día, sigan manteniendo su actual situación jurídica, son propiedad de la nación.

"Compartimos esta norma, en virtud de que, aunado a nuestro pasado histórico, nadie puede negar que un gran número de estos templos que datan de la época colonial, son bellos monumentos arquitectónicos y que ya están contemplados dentro de otros ordenamientos legales que los incorporan como patrimonio de la nación.

"Aunado a ello, los nuevos templos y lugares destinados para el culto, que las asociaciones religiosas lleguen a erigir, deberán cubrir todos los requisitos legales que las diversas leyes les imponen, esto es, sujetarse al marco normativo general en que vivimos los mexicanos.

"La ley reglamentaria regulará y precisará el régimen jurídico que se aplicará a los bienes que en el futuro se destinen al culto, lo anterior se desprende de la fracción II del artículo 130 que contempla el presente dictamen, al señalar que la ley fijará los requisitos para el otorgamiento de personalidad jurídica a las asociaciones religiosas, en cuanto a su aspecto patrimonial que es fundamental en toda forma de asociación.

"...

"El presidente: Tiene la palabra el diputado J.R., del Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional.

"El diputado J.R.G.: Con su permiso, señor presidente; compañeras y compañeros diputados:

"Las modificaciones a las fracciones II y III del artículo 27, son consecuencia inmediata del reconocimiento a la personalidad jurídica de las asociaciones religiosas.

"En particular, resalta la eliminación de la negativa de adquirir o poseer o administrar bienes raíces con la restricción expresa de sólo a aquellas indispensables para su objeto.

"El complemento de este artículo se encuentra en el artículo segundo transitorio, que mantiene la propiedad nacional de los templos y los bienes actualmente bajo su dominio. La posición en lo general sobre este punto, se encuentra íntimamente relacionada con la posición de que se tenga sobre la personalidad jurídica de la iglesia, sus derechos, obligaciones y restricciones; nuestro partido ha señalado su acuerdo esencial con el dictamen, por lo que nos referimos exclusivamente a las imprecisiones de este artículo y la forma de solucionarlas.

"Uno de los objetivos y problemas de la reforma constitucional, radica en permitir la administración y propiedad de bienes inmuebles necesarios para desarrollar el objeto social propio de las asociaciones religiosas, pero al mismo tiempo formular prohibiciones expresas que permitan la acumulación de riquezas. El texto constitucional propuesto cumple en lo fundamental con estos objetivos, pero es impreciso respecto al futuro de los templos y bienes que se construyen.

"Del artículo transitorio se colige que no habrá una desamortización de las actuales propiedades nacionales, pero de la fracción II propuesta parecería inferirse que los nuevos templos, casas curales y demás bienes necesarios para el cumplimiento de las funciones religiosas, serán propiedad de las asociaciones, constituyéndose así una doble forma de propiedad religiosa, la nacional y la privada, la antes de la reforma y la de después de la reforma.

"Los problemas en este sentido son evidentes. Si lo que se quiere es impedir la acumulación de la riqueza, entonces no podrán permitirse propiedades en sí mismas que sean grandes formas inmobiliarias de riqueza, sujetas en cualquier momento a la circulación y a la enajenación en razón de ser propiedad de personas morales.

"¿Qué pasará con las nuevas basílicas y las nuevas catedrales que se construyan a partir de ahora, no son en virtud de su magnitud formas de riqueza permitida por la Constitución reformada? Hay una diferencia abismal entre la propiedad de bienes necesarios para desarrollar las funciones propias de las asociaciones religiosas explícitamente marcadas en el objeto social y reglamentadas en la ley secundaria y la propiedad de grandes bienes raíces que son necesarios para el culto y que son a la vez grandes propiedades.

"La ley debe de establecer muy claramente esta diferencia, porque en la relación actual se abre la posibilidad de que las asociaciones religiosas, ciertamente no los ministros de los cultos, pero esto nunca fue el problema de fondo, podrán tener muy grandes propiedades en la forma de catedrales y templos que son, repetimos, enormes riquezas inmobiliarias.

"Hay que evitar el doble tratamiento de un mismo tipo de bienes sólo por razones de reforma constitucional; no hacerlo acarrearía la paradoja de templos propiedad de la nación y templos propiedad de las asociaciones religiosas, siendo que ambos son necesarios para el culto público.

"Del mismo modo quedaría pendiente la posibilidad de generar especulaciones inmobiliarias al no especificarse la prohibición expresa de permitir la compraventa de propiedades religiosas, aun consideradas como necesarias.

"Es evidente en este punto que el problema no consiste en obligar a la propiedad perpetua, sino de establecer criterios claros que regulen más claramente las implicaciones del derecho a las propiedades de las asociaciones religiosas.

"Además, los templos y catedrales actualmente en propiedad de la nación, así como los que se construyan en el futuro, son formas de riqueza artística del pueblo mexicano al que seguramente colaborarán tanto el Estado de diversas maneras, como los particulares, independientemente de pertenecer o no a las asociaciones. Por lo que también debe de quedar al resguardo de la nación.

"Para solucionar estas diferencias interpretativas, producto de las imprecisiones del texto propuesto, consideramos pertinente incorporar el artículo transitorio de la iniciativa a la fracción II en la forma de un segundo párrafo, además de señalar la necesidad de que la ley reglamentaria distinga entre los bienes necesarios para el objeto social de las asociaciones y los bienes que constituyan por sí mismos, formas importantes de riqueza inmobiliaria, artística o cultural. Muchas gracias.

"El presidente: Diputado ¿es proposición?

"Tiene el uso de la palabra el diputado A.E., del Partido de la Revolución Democrática.

"El diputado A. de J.E.R.: Con su permiso, señor presidente; compañeras y compañeros:

"...

"Quisiera referirme en concreto a una propuesta de modificación en lo referente a la fracción II del artículo 27 constitucional sobre los siguientes considerandos.

"...

"Por otro lado, y éste es uno de los problemas que nosotros encontramos en la fracción II, de no quedar suficientemente claro que los templos construidos y los que en lo sucesivo se construyan, seguirán siendo propiedad de la nación, se crearán las condiciones necesarias para no dar concentración inmobiliaria del alto clero, quien ha demandado la propiedad y dichas fundiciones (sic) no estarían muy alejadas de las existentes en el siglo XVIII.

"...

"De la misma manera, consideramos que no solamente los templos y monumentos existentes deben mantenerse como propiedad de la nación, sino que también los nuevos templos y todos aquellos centros donde se realicen los actos religiosos, deben mantenerse como tales, no únicamente para la preservación del patrimonio histórico de nuestra nación, sino para también, para evitarles modo (sic) mercantilización del culto, tanto en la construcción de nuevos templos, como la mercantilización inclusive de muchas de las figuras religiosas y de la fe de nuestro pueblo.

"Por otro lado, consideramos que hay una incongruencia importante entre las fracciones II y III del artículo 27 que se plantea reformar, toda vez que es la facultad que le asignan a las instituciones de beneficencia pública o privada, lo que permitirá que las asociaciones religiosas encubiertas bajo instituciones de beneficencia, pudieran no solamente adquirir bienes raíces, sino también entrar al mercado de especulación, como el de la bolsa de valores y otros aspectos que ya fueron planteados aquí por el Partido Popular Socialista, con quienes coincidimos plenamente y sustentaremos la propuesta que ellos han hecho aquí.

"Finalmente, creo que es importante que en la discusión que estamos realizando sobre este artículo, queda claramente delimitada la obligación de las asociaciones religiosas para pagar impuestos y declarar impuestos sobre todos los servicios y algunos de los cuales altamente lucrativos, así como de los donativos que reciben permanentemente, los cuales a nuestro juicio, deben quedar confinados la obligación de las asociaciones religiosas, en tanto a entidades de carácter privado o similares a las asociaciones civiles, para que declaren sobre los servicios prestados y sobre los donativos, de los cuales son objeto por parte de los creyentes.

"En ese sentido, compartiendo en lo fundamental lo propuesto por el Partido Popular Socialista, únicamente discrepando en lo que se refiere a bienes inmuebles, nosotros solicitaríamos que en lugar de integrarse un artículo transitorio en este decreto, se mantenga la redacción de la fracción II del artículo 27 constitucional, referente a que los templos destinados al culto público son propiedad de la nación, representada por el Gobierno Federal.

"Dejo en la secretaría la propuesta y agradezco su atención compañeros. Muchas gracias (aplausos).

"El presidente: Tiene la palabra el diputado G.P.P., del Partido Revolucionario Institucional.

"El diputado G.P. Pulido: Buenos días señor presidente; señores; secretarios; respetable asamblea:

"...

"Yo quisiera, para entrar al tema directo, que siento que los conceptos que aquí se han manejado son conceptos claros pero que a veces pueden confundirnos o cambiar, son conceptos de criterio. Alguien comentó hace rato que la iniciativa en relación al artículo 130 que acabamos de aprobar, daba el reconocimiento jurídico a las iglesias. Revisé nuevamente la iniciativa, la leí y no encontré en ningún momento que se dé reconocimiento jurídico a las iglesias. Lo que se está haciendo es crear una figura jurídica que son las asociaciones religiosas para que las iglesias o las agrupaciones religiosas, en uso de su plena libertad, si así lo estiman pertinente, utilicen la figura jurídica que hoy se ha creado y ellas puedan crear a través de los mecanismos que establece la ley secundaria, la personalidad jurídica que precisamente va a nacer como consecuencia de esa asociación religiosa que es la que se está creando. Yo no creo, repito, que sea el concepto de manifestar que la ley le está dando personalidad jurídica a las iglesias; estamos creando una figura jurídica, repito, para que si por ese camino, en uso de esas libertades las asociaciones y las iglesias quieren escogerlo, tengan la personalidad jurídica, porque en ese mismo uso de libertades pueden no escoger la forma jurídica y seguir siendo iglesias y existan sociológicamente pero no jurídicamente.

"Bajo ese concepto, yo veo que es simple entender este panorama. La iglesia o las iglesias que se constituyan en asociaciones jurídicas necesariamente, por razón de estructura, va a tener un nombre, un domicilio, un patrimonio y la manifestación de su fin social o su objeto social, eso es insalvable. Necesariamente, por su propia naturaleza, repito, van a tener un nombre, un domicilio, un patrimonio y un fin social, ahí es donde está la solución de todos los planteamientos que aquí hemos hecho. El fin social de las iglesias es indiscutiblemente fácil de entenderlo, es un fin eminentemente espiritual, no tenemos por qué buscar otros tipos de fines ni lucrativos, ni comerciales, ni mercantiles, hay un fin espiritual.

"¿Qué bienes pueden adquirir las iglesias? Aquellos destinados a este fin espiritual y quiero explicarme más. Los bancos, para dar un ejemplo, se les marca también que solamente pueden adquirir bienes para los fines propios a los que se dedican y la ley no especifica, ninguna ley pormenorizadamente porque las leyes no pueden ser casuísticas, cuáles son los bienes que pueden adquirir los bancos. Señala que son los propios para su fin social; viene ya la estructura de las leyes secundarias a aclarar con mayor profundidad, sin llegar a ser casuística tampoco, cuáles son los bienes que se pueden adquirir.

"Esto, decía yo, en las mismas asociaciones culturales, en los sindicatos, se está marcando ese límite a los fines sociales a que se destinen. Bajo este concepto yo escuchaba algunas preguntas y se pregunta aquí que si las asociaciones religiosas ya constituidas podrían formar parte de asociaciones mercantiles agrarias, algo así me pareció escuchar, la respuesta es simple: en lo personal, entiendo que no podrán formar parte estas asociaciones de cualquier institución de índole mercantil, porque por propia naturaleza las sociedades mercantiles tienen funciones de lucro, es decir, funciones económicas, entonces la respuesta es lógica: la naturaleza de la asociación religiosa y la sociedad mercantil no ligan, no confrontan. Normalmente, la asociación civil o la asociación religiosa no tiene fines lucrativos y si hay utilidades no las puede repartir entre sus asociados, cosa contraria que pasa en las sociedades mercantiles, que sus utilidades sí pueden repartirse entre los accionistas.

"Yo digo que es una cosa simple de entender y pensamos que los cuestionamientos que aquí se daban, implican necesariamente entender cuál es el fin social, para ver cuál es el patrimonio que pueden tener las asociaciones religiosas.

"Por lo que hace a lo que aquí se manifestaba, yo creo que en ningún momento está a discusión el patrimonio nacional, que en alguna de sus partes integrantes está formado por esta serie de bienes.

"En la propuesta que hacía el diputado E., yo creo que podríamos verla con congruencia. Al nacer una asociación religiosa, necesariamente por un lado, es mi criterio, no puede reclamar devolución de bienes anteriores, esto quiere decir que el patrimonio nacional está asegurado. Por otro lado, si está naciendo esta nueva sociedad a través de las circunstancias que marque la ley reglamentaria, necesariamente va a tener bienes. Hasta ahí la congruencia es que tenemos que ser lógicos y pensar que va a tener los bienes propios para su fin social.

"Lo que sí estaría yo de acuerdo, pero eso sería un compromiso en lo personal ante mi fracción parlamentaria, que en caso de que esos bienes que adquiera esta asociación religiosa, tengan las características que aquí se señalan cuando tienen características artísticas, culturales, por los mismos esquemas legales, jurídicos que tiene la estructura nuestra, podríamos nosotros pensar que sí sería un planteamiento correcto, pero en la ley reglamentaria.

"En esta serie de conceptos, yo creo que la situación es fácil de entender si la aceptamos con congruencia.

"Bajo estos puntos de vista, por otro comentario que aquí se hizo, pienso que lo van a tratar en cuanto al segundo transitorio que trató aquí algún partido, lo va a señalar otro compañero.

"Por lo que hace a los puntos de vista, creo que está adecuada la claridad para entender el fin social de las iglesias, que no es un fin utilitario, no es un fin comercial y en consecuencia su patrimonio estará ajustado necesariamente a esos lineamientos. Muchas gracias.

"El presidente: Tiene el uso de la palabra, el diputado E.Z.G., del Partido Revolucionario Institucional.

"El diputado E.G.: Con su permiso, señor presidente; compañeras y compañeros diputados:

"Me he inscrito en favor del dictamen en lo particular, por lo que hace a las reformas que se proponen al artículo 27 constitucional para que las asociaciones religiosas tengan capacidad para adquirir, poseer, administrar, exclusivamente, los bienes que son indispensables para su objeto y para que las instituciones de beneficencia puedan adquirir bienes raíces, sólo aquellos que también sean indispensables para su objeto.

"...

"Esta reforma no servirá para incurrir en vicios que tanto daño nos hicieron. Se amplía el régimen de libertades y se reafirma el Estado de derecho; tenemos que estar vigilantes de que la Constitución se respete, advertimos como estamos, de que el hombre es más libre en la medida en que más respeta la ley.

"Se les permite ahora adquirir bienes para que las asociaciones religiosas cumplan con su misión, para que la iglesia católica cumpla con su misión evangelizadora, pero no estamos abriendo las puertas para que se acumulen riquezas o para que se hagan negocios, no estamos abriendo las puertas para que se reconstituyan los latifundios. Hoy decimos que no volverán los bienes de manos muertas, ni se reconstituirán los fondos piadosos como los que poseían los Agustinos, que les permitían disfrutar de miles de hectáreas. No habrá latifundios religiosos que se eleven en forma insultante frente a la gran pobreza del pueblo campesino. No olvidemos que los hombres del campo son ahora más impugnadores y más reclamantes; sus conciencias viven en agitación permanente; la marginación los tiene resentidos, les molesta la concentración de la riqueza. Los campesinos luchan todos los días por la justicia, con todo su poder de clase y por eso nadie debe intentar la simulación agraria, porque de nuevo el campo se convertirá en escenario de grandes conflictos sociales. Algunos desdeñan la capacidad de impugnación de los campesinos. Están equivocados. Se olvidan que los grandes movimientos históricos los han originado la justicia y la concentración de la tierra: con la tierra no puede haber más abusos si queremos mantener la paz social de este país (aplausos).

"...

"El presidente: Reserve la proposición relacionada con el artículo segundo transitorio del diputado C.V., para su discusión en su momento y en los términos del dictamen, proceda la secretaría a tomar la votación nominal, relativa al artículo 27 y antes consulte si se encuentra suficientemente discutido.

"La secretaria diputada A.I.P.A.: En votación económica se pregunta a la asamblea si está suficientemente discutido el artículo 27.

"Los diputados que estén por la afirmativa, sírvanse manifestarlo ...

"Los que estén por la negativa, sírvanse manifestarlo ... Suficientemente discutido, señor presidente.

"El presidente: Proceda en los términos acordados.

"La secretaria diputada A.I.P.A.: Se va a recoger la votación nominal. Se ruega a la Oficialía Mayor haga los avisos que señala el artículo 161 del reglamento interior.

"(Votación).

"Señor presidente, se emitieron 359 votos a favor y 21 en contra.

"El presidente: Aprobado el artículo 27 por 359 votos a favor.

"El diputado J.R.G.: Por llevar más de 24 horas esta sesión y en consideración a todos ustedes, seré breve.

"Señor presidente; compañeras y compañeros diputados:

"Nadie ignora que México cuenta con un vasto patrimonio nacional en templos de gran riqueza histórica y cultural, que indudablemente conservarán su actual situación jurídica, o sea, que seguirán siendo propiedad de la nación.

"Por esta razón y para reafirmar el Estado de derecho y ampliar el régimen de libertades, consideramos trascendente para la vida política y social del país la propuesta de reformas y adiciones a los artículos 3o., 5o., 24, 27 y 130 de nuestra Carta Fundamental, debe en consecuencia cuidarse no sólo en el fondo, sino también la forma del proceso legislativo.

"Es importante que el artículo segundo transitorio del dictamen con proyecto de decreto que aquí se discute, tenga la ubicación constitucional correcta. Toda vez que la naturaleza de los artículos transitorios de los decretos que modifican o adicionan leyes, tiene como único propósito servir de puente entre la norma que se deroga y la que regula nuevas situaciones jurídicas. Es decir, sirve de enlace entre un supuesto jurídico anterior y uno nuevo, por lo mismo resultaría efímera su aplicación y vigencia.

"En este orden de ideas, el artículo segundo transitorio del dictamen con proyecto de decreto de ninguna manera tiene esa naturaleza, pues se trata de un mandato de permanencia y de gran contenido político e histórico.

"Por consiguiente, a nombre de la fracción priísta, me permito proponer a esta honorable asamblea la modificación de los artículos transitorios del dictamen que nos ocupa, para quedar como sigue:

"El artículo primero pasa a ser artículo único, con el siguiente texto:

"‘Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.’

"El artículo segundo del dictamen, pasa a ser artículo decimoséptimo transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el siguiente texto:

"‘Artículo decimoséptimo. Los templos y demás bienes que conforme a la fracción II del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se reforma por este decreto, son propiedad de la nación, mantendrán su actual situación jurídica.’. Muchas gracias.

"Entrego la propuesta a la secretaría (aplausos).

"...

"El presidente: Proceda la secretaría a desahogar la proposición del diputado J.R.G., respecto del artículo segundo transitorio, dándole previa lectura.

"La secretaria diputada A.I.P.A.: Son dos artículos transitorios señor presidente, el primero y el segundo.

"Propuesta del diputado J.R.G. del Partido Revolucionario Institucional. Propone la modificación de los artículos transitorios del dictamen que nos ocupa para quedar como sigue:

"El artículo primero pasa a ser artículo único con el siguiente texto:

"‘Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.’

"El presidente: Proceda a proponerlo a consideración de la asamblea.

"La secretaria diputada A.I.P.A.: En votación económica se pregunta si se admite o se desecha la modificación propuesta.

"Los diputados que estén por la afirmativa, sírvanse manifestarlo ...

"Los que estén por la negativa, sírvanse manifestarlo ... Aceptada, señor presidente.

"El presidente: A. al dictamen.

"Proceda la secretaría a consultar a la asamblea si se encuentran suficientemente discutidos los artículos transitorios.

"La secretaria diputada A.I.P.A.: El artículo segundo faltó.

"El presidente: Falta de lectura y la aprobación o rechazo en su caso de un segundo artículo. Proceda la secretaría.

"La secretaria diputada A.I.P.A.: El artículo segundo transitorio del dictamen pasa a ser artículo decimoséptimo transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el siguiente efecto:

"‘Artículo decimoséptimo. Los templos y demás bienes que conforme a la fracción II del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se reforma por este decreto, son propiedad de la nación, mantendrán su actual situación jurídica.’

"En votación económica se pregunta a la asamblea si se admite o se desecha la modificación propuesta.

"Los diputados que estén por la afirmativa, sírvanse manifestarlo ...

"Los que estén por la negativa, sírvanse manifestarlo ... Aceptada, señor presidente.

"El presidente: Proceda la secretaría a consultar a la asamblea si se encuentran suficientemente discutidos los artículos transitorios del dictamen.

"La secretaria diputada A.I.P.A.: En votación económica se pregunta a la asamblea si están suficientemente discutidos los artículos transitorios.

"Los diputados que estén por la afirmativa, sírvanse manifestarlo ...

"Los que estén por la negativa, sírvanse manifestarlo ... Suficientemente discutido, señor presidente.

"El presidente: Proceda la secretaría entonces a tomar la votación nominal en un solo acto, del artículo 3o. y de los artículos transitorios del dictamen puesto a consideración de esta Cámara.

"La secretaria diputada A.I.P.A.: Se va a proceder a recoger la votación nominal del artículo 3o. y los transitorios. Se ruega a la Oficialía Mayor haga los avisos a que se refiere el artículo 161 del reglamento interior.

"(Votación).

"Se emitieron 380 votos en pro y 22 en contra, señor presidente.

"El presidente: Aprobado en lo general y en lo particular el proyecto de decreto de reformas a los artículos 3o., 5o., 24, 27 y 130, así como la adición de un artículo decimoséptimo transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por 380 votos en favor."

De la discusión en la Cámara de Senadores, destacan las siguientes intervenciones:

"El C. Presidente: En su turno el señor senador P.M.L..

"El C. Senador P.M.L.: Con su venia, señor presidente. Este es uno de los momentos más relevantes de la tarea legislativa en los últimos decenios.

"...

"Objetaremos la autoridad vertical y el discrecionalismo que puede derivarse de esa expresión ‘registro de las asociaciones religiosas’. Reflexionaremos en alta voz con ustedes sobre la cuestión de los templos; ahí hay una laguna grave e intencionada de la ley: Se deja el transitorio de la Constitución de 17 en el sentido de que los templos que ya existían son del dominio de la nación, y sin embargo se quita el renglón donde dice: ‘Que los templos que se erijan en el futuro serán también propiedad de la nación’.

"No hay un distingo claro entre inmuebles dedicados directamente a las funciones de las organizaciones religiosas y templos. Nadie hasta el momento me ha podido dar una explicación satisfactoria. Como no apartaré el artículo 27, me detendré un segundo en esta cuestión.

"La pregunta que formulo es: ¿Van a tener dos regímenes jurídicos los templos construidos desde el siglo XVI y posiblemente antes si se le da registro a alguna religión indígena, posiblemente antes? Pero hablemos de los templos occidentales.

"¿Van a tener un régimen jurídico todos los templos, todas las catedrales, todas las iglesias que fueron construidas desde el primer tercio del siglo XVI hasta 1991, hasta diciembre de 1991 van a tener un régimen jurídico? ¿Y los templos que se construyan de hoy en adelante van a tener otro régimen jurídico?

"Se me ha respondido por informados senadores en esta sala que eso se deja para la ley secundaria. Yo creo que es un asunto de una enorme importancia para dejarlo a la ley secundaria. Creo que merecería que lo esclareciéramos desde ahora.

"¿Va a haber o no una distinción entre inmuebles dedicados directamente a las funciones propias de las -que me parece que deben estar en su propiedad, en eso estamos de acuerdo- escuelas, seminarios -ya hay la previsión para asociaciones de beneficencia- casas habitación, curatos, etcétera?

"¿Van a tener un régimen distinto los templos? Hasta donde nuestras consultas habían llegado durante estos dos años, y créanme que recibimos cientos de opiniones y de ponencias por escrito, nadie prácticamente se había pronunciado porque los templos dejaran de ser propiedad de la nación y nadie concibe con facilidad cómo los templos pueden tener dos regímenes jurídicos distintos o cómo se va a devolver, ¿todos los templos van a dejar de ser patrimonio nacional? Este es un problema que debiera haberse dilucidado desde ahora.

"El C. Presidente: Permítame, senador, quiere hacerle una pregunta el señor senador A..

"El C. Senador M.A.V.: Le quería preguntar si en lo relativo a la Comisión de Educación y Sedue con relación a monumentos históricos, incluye la diferencia entre los templos hasta equis época y los templos a partir de la nueva iniciativa.

"El C. Senador P.M.L.: Con mucho gusto.

"Realmente sería más bien una pregunta para la mayoría o para los que hicieron la ley. Le agradezco que reconozca en este modesto miembro de la oposición cierto conocimiento de las cuestiones públicas del país.

"Bueno, es que el carácter de monumento colonial -estoy hablando de antropología e historia- no es exactamente el mismo que el de templo, es decir, hay templos que son monumentos coloniales y otros que no lo son, depende de la época en que fueron construidos. Es más, no todos los templos coloniales tienen declaratoria de monumentos coloniales, es otro problema.

"Voy a ir más lejos, si usted me permite. En el Estado de Guanajuato no puede encontrar una sola relación completa de todos los templos en manos del Estado. Consulté con el Instituto de Antropología e Historia, consulté con los mejores arquitectos del Estado, consulté incluso con el Gobierno del Estado, no hay -no digo que en otros Estados porque no me consta y no me gusta hacer afirmaciones que no me constan- en el Estado de Guanajuato una relación completa de todos los templos coloniales, ya no digo edificios coloniales, porque hay casas habitación coloniales, hay otros edificios.

"Pero sabemos que el 95% tal vez de los monumentos coloniales que fueron construidos en los siglos XVI, XVII, XVIII y primera década del siglo XIX, son fundamentalmente iglesias, los templos dedicados al culto.

"Con más razón hay que ser sumamente cuidadosos cuando se habla de estos temas.

"...

"El C. Presidente: En turno el señor senador V.M.T.R..

"El C. Senador V.M.T.R.: con su venia, señor presidente. Compañeras y compañeros senadores:

"H. Asamblea:

"...

"La técnica jurídica nos ha llevado a reflexionar en torno al artículo 27 de la Constitución; que la iniciativa también mantiene en este precepto la congruencia modernizadora de México, además de que preserva las propiedades y situación jurídica que hasta este día la nación tiene sobre los bienes eclesiásticos, según se desprende del texto del artículo 2o. transitorio del proyecto.

"Aquellos bienes que en lo futuro adquieran las asociaciones religiosas, tendrán el régimen, las modalidades y limitaciones que las normas jurídicas del país establecen a todo inmueble propiedad de los gobernados. Los efectos de este nuevo régimen son claros: Las asociaciones religiosas asumirán las obligaciones que hasta ahora se encuentran diluidas y que corresponde a los beneficios y a las responsabilidades que todo titular de derecho de propiedad tiene al usar y disfrutar sus bienes. Asimismo, mediante las reformas a la fracción II del artículo 27 de la Constitución, las asociaciones religiosas tendrán capacidad para adquirir, poseer y administrar los bienes que sean indispensables para la realización de su objeto, sujeto siempre a los requisitos y límites que establezca la ley secundaria respectiva.

"...

"El C. Presidente: Con la intervención que habrá de tener el senador R.S. Ahumada, se agota el turno de oradores.

"En su turno, senador S. Ahumada.

"El C. Senador R.S. Ahumada: Con su permiso, señor presidente; señoras y señores senadores:

"...

"Con las modificaciones al artículo 5o. constitucional, se deroga la prohibición de establecer órdenes monásticas y se precisa en el artículo 27 que solamente las asociaciones religiosas podrán adquirir, poseer o administrar exclusivamente los bienes que les sean indispensables para el desempeño de su función, con los requisitos y limitaciones que establezca la propia ley, señalándose asimismo la obligación de pagar impuestos, pues al definir el carácter que cobran estos organismos, se establecen las bases para incorporarlos al régimen fiscal mexicano ..."

El decreto de reformas constitucionales se publicó en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos. El texto de los artículos 27, fracción II y 130 quedó como sigue:

"Artículo 27. ... II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley reglamentaria."

"Artículo 130. El principio histórico de la separación del Estado y las iglesias orienta las normas contenidas en el presente artículo. Las iglesias y demás agrupaciones religiosas se sujetarán a la ley.

"Corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión legislar en materia de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria respectiva, que será de orden público, desarrollará y concretará las disposiciones siguientes:

"a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrán personalidad jurídica como asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro. La ley regulará dichas asociaciones y determinará las condiciones y requisitos para el registro constitutivo de las mismas.

"b) Las autoridades no intervendrán en la vida interna de las asociaciones religiosas.

"c) Los mexicanos podrán ejercer el ministerio de cualquier culto. Los mexicanos así como los extranjeros deberán, para ello, satisfacer los requisitos que señale la ley.

"d) En los términos de la ley reglamentaria, los ministros de cultos no podrán desempeñar cargos públicos. Como ciudadanos tendrán derecho a votar, pero no a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros de cultos con la anticipación y en la forma que establezca la ley, podrán ser votados.

"e) Los ministros no podrán asociarse con fines políticos ni realizar proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asociación política alguna. Tampoco podrán en reunión pública, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácter religioso, oponerse a las leyes del país o a sus instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los símbolos patrios.

"Queda estrictamente prohibida la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa. No podrán celebrarse en los templos reuniones de carácter político.

"La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley.

"Los ministros de cultos, sus ascendientes, descendientes, hermanos y cónyuges, así como las asociaciones religiosas a que aquéllos pertenezcan, serán incapaces para heredar por testamento, de las personas a quienes los propios ministros hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y no tengan parentesco dentro del cuarto grado.

"Los actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de las autoridades administrativas en los términos que establezcan las leyes, y tendrán la fuerza y validez que las mismas les atribuyan.

"Las autoridades federales, de los Estados y de los Municipios tendrán en esta materia las facultades y responsabilidades que determine la ley."

En lo que corresponde al artículo segundo transitorio que se propuso en la iniciativa de reformas constitucionales, quedó finalmente como artículo transitorio decimoséptimo. Su texto dice a la letra:

"Artículo decimoséptimo. Los templos y demás bienes que, conforme a la fracción II del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se reforma por este decreto, son propiedad de la nación, mantendrán su actual situación jurídica."

De los elementos de debates y publicación de las reformas constitucionales se advierte, por un lado, la idea de que la personalidad jurídica de las asociaciones religiosas les otorgaría capacidad de propiedad y patrimonio propio -a diferencia de lo que ocurría en los artículos 27 y 130 de la Constitución de 1917 antes de la reforma que se comenta-, lo cual quedaría sujeto al régimen fiscal correspondiente; por otro, la proposición de que los templos y bienes inmobiliarios que pasaron a ser propiedad de la nación continuaran en ese régimen, lo que en principio se plasmó en el artículo segundo transitorio de la iniciativa y que posteriormente se cambió al transitorio decimoséptimo. También se indicó que la adquisición de bienes inmuebles se sujetaría a la ley reglamentaria respectiva.

Si bien durante la discusión se suscitaron dudas en cuanto a los bienes indispensables que debe tener una asociación y al régimen legal que debía regularlos, el debate se fue concretando en dos vertientes: una, respecto a los bienes inmuebles que en lo futuro podrían adquirir las asociaciones religiosas, lo cual, se insistió, debería ser materia de regulación en la ley secundaria; y otra, en cuanto a los bienes raíces que estaban ya destinados al culto, los que, se dijo, continuarían siendo propiedad de la nación. Se dieron como razones que tal clase de bienes son parte del patrimonio arquitectónico cultural y que cambiar el régimen de propiedad implicaría darle efectos retroactivos a las reformas. Así, se planteó que la totalidad de templos y bienes destinados al culto religioso siguieran en su actual situación jurídica, esto es, como propiedad de la nación; en cambio, tratándose de los nuevos templos y lugares con ese destino, tendrían que cubrir todos los requisitos que impusieran las diversas leyes, es decir, sujetarse al marco normativo general.

Lo anterior significó un tratamiento diverso para los inmuebles destinados al culto religioso, dándose lo que un legislador calificó como doble tratamiento de un mismo tipo de bienes por razones de la reforma constitucional o doble forma de propiedad religiosa, la nacional y la privada, es decir, la que correspondía a antes de la reforma y la posterior a ésta, si bien se aclaró que no estaba a discusión el patrimonio nacional, ya que al nacer la asociación religiosa no podría reclamar devolución de bienes anteriores, aun cuando a través de lo que estableciera la ley reglamentaria necesariamente tendría bienes inmuebles.

La cuestión relativa al régimen jurídico de los inmuebles dedicados al culto religioso se volvió a expresar en la Cámara de Senadores, pues se habló de los templos de antes de la reforma y de los posteriores a ésta, pero también se hicieron precisiones en cuanto al nuevo régimen inmobiliario, a saber: a) Los bienes que en lo futuro adquieran las asociaciones religiosas tendrán las modalidades y limitaciones que las leyes imponen a cualquiera inmueble propiedad de los gobernados; b) Las asociaciones religiosas asumirán las obligaciones que corresponde a los beneficios y responsabilidades que todo titular de derecho de propiedad tiene al usar y disfrutar sus bienes; y c) Las asociaciones religiosas tendrán capacidad para adquirir, poseer y administrar los bienes que sean indispensables para la realización de su objeto, sujeto siempre a los requisitos y límites que establezca la ley secundaria.

Lo anterior finalmente se concretó en las reformas de los artículos 27, fracción II y 130 constitucionales, así como en el artículo decimoséptimo transitorio de la propia Ley Suprema, reproducidos con antelación.

En este orden de ideas y atendiendo a los elementos hasta aquí expuestos, pueden derivarse las características constitucionales del régimen al que quedaron sujetas las agrupaciones religiosas en lo que concierne a su capacidad de propiedad inmobiliaria y patrimonio propio.

La primera es el otorgamiento de esa capacidad, derivada de su personalidad jurídica como asociaciones religiosas. El Poder Reformador, además, reconoció que había dos clases de bienes inmuebles: una correspondía a los que habían estado en posesión de las iglesias antes de la reforma pero que eran propiedad de la nación, y otra relativa a los que en lo futuro podrían adquirir. En lo que hace a los primeros, quedó establecido en el transitorio decimoséptimo de la Constitución Federal que mantendrían su situación jurídica, esto es, que continuarían siendo propiedad de la nación; respecto de los segundos, no se especificó cuál sería su régimen legal, pues se dejó su regulación a la ley reglamentaria de la materia; empero, de alguna manera se indicó durante los debates que los bienes raíces que llegaran a adquirir las asociaciones religiosas tendrían el mismo tratamiento que los inmuebles propiedad de los gobernados, lo cual lleva la implicación de considerar a este tipo de inmuebles como cualquier otro, es decir, como de propiedad privada, y a las asociaciones religiosas como titulares de un derecho de propiedad semejante al que tienen todos los gobernados, de tal suerte que al adquirir, poseer o administrar en lo futuro dichos bienes, tendrían que asumir todas las obligaciones inherentes a los beneficios y responsabilidades que tiene todo dueño al usar y disfrutar sus inmuebles.

Otra cuestión relativa a esta clase de bienes de carácter particular o privado es su sujeción a las leyes fiscales correspondientes, pues desde la iniciativa de reformas constitucionales se subrayó que este nuevo régimen jurídico de capacidad de propiedad inmobiliaria y patrimonio propio de las asociaciones religiosas quedaría sujeto a las leyes fiscales respectivas.

Así, es claro que por lo que hace a los efectos fiscales de los inmuebles con destino religioso de dominio privado, dos son, por lo menos, las conclusiones que se obtienen desde el punto de vista constitucional:

1) En relación con el artículo 115, fracción IV, inciso a) y párrafo segundo constitucional, sólo los templos y lugares religiosos propiedad de la nación están exentos de pagar contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

2) Los nuevos inmuebles adquiridos por las asociaciones religiosas en fecha posterior a la reforma constitucional publicada el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos, por corresponder al derecho privado, no pueden quedar exentos del pago de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejoras o cambio de valor, como lo prescribe el propio artículo 115 constitucional en su fracción IV, párrafo segundo.

Lo anterior es así porque como de manera expresa lo señala dicho numeral, ni las leyes federales ni las estatales pueden exentar del pago de las referidas contribuciones a favor de persona o institución alguna, ya que los únicos bienes inmuebles que pueden gozar de este beneficio son los de dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, de lo cual se sigue que si los templos y lugares con destino religioso de antes de la reforma constitucional en comento, en términos del artículo 2o., fracción III, de la Ley General de Bienes Nacionales, son propiedad de la nación, esto es, son de dominio público, éstos y no otros, son los únicos inmuebles que pueden quedar exentos del pago de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Los demás bienes raíces, por ser del dominio privado, estarán afectos al pago de los gravámenes respectivos.

No existe, pues, en la Constitución Federal, ningún tratamiento especial o diferente respecto de los inmuebles que adquieran, posean o administren las asociaciones religiosas en fecha posterior al veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos. Tampoco ello se desprende de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, publicada en el Diario Oficial de la Federación el quince de julio de mil novecientos noventa y dos. Conviene conocer algunas de sus disposiciones:

"Título primero

"Disposiciones generales

"Artículo 1o. La presente ley, fundada en el principio histórico de la separación del Estado y las iglesias, así como en la libertad de creencias religiosas, es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de asociaciones, agrupaciones religiosas, iglesias y culto público. Sus normas son de orden público y de observancia general en el territorio nacional.

"Las convicciones religiosas no eximen en ningún caso del cumplimiento de las leyes del país. Nadie podrá alegar motivos religiosos para evadir las responsabilidades y obligaciones prescritas en las leyes."

"Título segundo

"De las asociaciones religiosas

"Capítulo primero

"De su naturaleza, constitución y funcionamiento

"Artículo 6o. Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrán personalidad jurídica como asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro constitutivo ante la Secretaría de Gobernación, en los términos de esta ley.

"Las asociaciones religiosas se regirán internamente por sus propios estatutos, los que contendrán las bases fundamentales de su doctrina o cuerpo de creencias religiosas y determinarán tanto a sus representantes como, en su caso, a los de las entidades y divisiones internas que a ellas pertenezcan. Dichas entidades y divisiones pueden corresponder a ámbitos regionales o a otras formas de organización autónoma dentro de las propias asociaciones, según convenga a su estructura y finalidades, y podrán gozar igualmente de personalidad jurídica en los términos de esta ley.

"Las asociaciones religiosas son iguales ante la ley en derechos y obligaciones."

"Artículo 7o. Los solicitantes del registro constitutivo de una asociación religiosa deberán acreditar que la iglesia o la agrupación religiosa:

"I. Se ha ocupado, preponderantemente, de la observancia, práctica, propagación, o instrucción de una doctrina religiosa o de un cuerpo de creencias religiosas;

"II. Ha realizado actividades religiosas en la República mexicana por un mínimo de 5 años y cuenta con notorio arraigo entre la población, además de haber establecido su domicilio en la República;

"III. Aporta bienes suficientes para cumplir con su objeto;

"IV. Cuenta con estatutos en los términos del párrafo segundo del artículo 6o.; y,

"V. Ha cumplido en su caso, lo dispuesto en las fracciones I y II del artículo 27 de la Constitución.

"Un extracto de la solicitud del registro al que se refiere este precepto deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación."

"Artículo 8o. Las asociaciones religiosas deberán:

"I.S. siempre a la Constitución y a las leyes que de ella emanan, y respetar las instituciones del país; y,

"II. A. de perseguir fines de lucro o preponderantemente económicos."

"Artículo 9o. Las asociaciones religiosas tendrán derecho en los términos de esta ley y su reglamento, a:

"I.I. mediante una denominación exclusiva;

"II. O. libremente en sus estructuras internas y adoptar los estatutos o normas que rijan su sistema de autoridad y funcionamiento, incluyendo la formación y designación de sus ministros;

"III. Realizar actos de culto público religioso, así como propagar su doctrina, siempre que no se contravengan las normas y previsiones de éste y demás ordenamientos aplicables;

"IV. Celebrar todo tipo de actos jurídicos para el cumplimiento de su objeto siendo lícitos y siempre que no persigan fines de lucro;

"V. Participar por sí o asociadas con personas físicas o morales en la constitución, administración, sostenimiento y funcionamiento de instituciones de asistencia privada, planteles educativos e instituciones de salud, siempre que no persigan fines de lucro y sujetándose además de a la presente, a las leyes que regulan esas materias;

"VI. Usar en forma exclusiva, para fines religiosos, bienes propiedad de la nación, en los términos que dicte el reglamento respectivo; y,

"VII. Disfrutar de los demás derechos que les confieren ésta y las demás leyes."

"Capítulo tercero

"De su régimen patrimonial

"Artículo 16. Las asociaciones religiosas constituidas conforme a la presente ley, podrán tener un patrimonio propio que les permita cumplir con su objeto. Dicho patrimonio, constituido por todos los bienes que bajo cualquier título adquieran, posean o administren, será exclusivamente el indispensable para cumplir el fin o fines propuestos en su objeto.

"Las asociaciones religiosas y los ministros de culto no podrán poseer o administrar, por sí o por interpósita persona, concesiones para la explotación de estaciones de radio, televisión o cualquier tipo de telecomunicación, ni adquirir, poseer o administrar cualquiera de los medios de comunicación masiva. Se excluyen de la presente prohibición las publicaciones impresas de carácter religioso.

"Las asociaciones religiosas en liquidación podrán transmitir sus bienes, por cualquier título, a otras asociaciones religiosas. En el caso de que la liquidación se realice como consecuencia de la imposición de alguna de las sanciones prevista en el artículo 32 de esta ley, los bienes de las asociaciones religiosas que se liquiden pasarán a la asistencia pública. Los bienes nacionales que estuvieren en posesión de las asociaciones, regresarán, desde luego, al pleno dominio público de la nación."

"Artículo 17. La Secretaría de Gobernación resolverá sobre el carácter indispensable de los bienes inmuebles que pretendan adquirir por cualquier título las asociaciones religiosas. Para tal efecto emitirá declaratoria de procedencia en los casos siguientes:

"I. Cuando se trate de cualquier bien inmueble;

"II. En cualquier caso de sucesión, para que una asociación religiosa pueda ser heredera o legataria;

"III. Cuando se pretenda que una asociación religiosa tenga el carácter de fideicomisaria, salvo que la propia asociación sea la única fideicomitente; y,

"IV. Cuando se trate de bienes raíces respecto de los cuales sean propietarias o fideicomisarias, instituciones de asistencia privada, instituciones de salud o educativas, en cuya constitución, administración o funcionamiento, intervengan asociaciones religiosas por sí o asociadas con otras personas.

"Las solicitudes de declaratorias de procedencia deberán ser respondidas por la autoridad en un término no mayor de cuarenta y cinco días; de no hacerlo se entenderán aprobadas.

"Para el caso previsto en el párrafo anterior, la mencionada secretaría deberá, a solicitud de los interesados, expedir certificación de que ha transcurrido el término referido en el mismo.

"Las asociaciones religiosas deberán registrar ante la Secretaría de Gobernación todos los bienes inmuebles, sin perjuicio de cumplir con las demás obligaciones en la materia, contenidas en otras leyes."

"Artículo 18. Las autoridades y los funcionarios dotados de fe pública que intervengan en actos jurídicos por virtud de los cuales una asociación religiosa pretenda adquirir la propiedad de un bien inmueble, deberán exigir a dicha asociación el documento en el que conste la declaratoria de procedencia emitida por la Secretaría de Gobernación, o en su caso, la certificación a que se refiere el artículo anterior.

"Los funcionarios dotados de fe pública que intervengan en los actos jurídicos antes mencionados, deberán dar aviso al Registro Público de la Propiedad que corresponda, que el inmueble de que se trata habrá de ser destinado a los fines de la asociación, para que aquél realice la anotación correspondiente."

"Artículo 19. A las personas físicas y morales así como a los bienes que esta ley regula, les serán aplicables las disposiciones fiscales en los términos de las leyes de la materia."

"Artículo 20. Las asociaciones religiosas nombrarán y registrarán ante la Secretaría de Desarrollo Social y el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, a los representantes responsables de los templos y de los bienes que sean monumentos arqueológicos, artísticos o históricos propiedad de la nación. Las mismas estarán obligadas a preservar en su integridad dichos bienes y a cuidar de su salvaguarda y restauración, en los términos previstos por las leyes.

"Los bienes propiedad de la nación que posean las asociaciones religiosas, así como el uso al que los destinen, estarán sujetos a esta ley, a la Ley General de Bienes Nacionales y en su caso, a la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, así como a las demás leyes y reglamentación aplicables."

"Título cuarto

"De las autoridades

"Artículo 26. La Secretaría de Gobernación organizará y mantendrá actualizados los registros de asociaciones religiosas y de bienes inmuebles que por cualquier título aquellos posean o administren."

"Transitorios

"Artículo primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."

"Artículo sexto. Los bienes inmuebles propiedad de la nación que actualmente son usados para fines religiosos por las iglesias y demás agrupaciones religiosas, continuarán destinados a dichos fines, siempre y cuando las mencionadas iglesias y agrupaciones soliciten y obtengan en un plazo no mayor de un año, a partir de la entrada en vigor de esta ley, su correspondiente registro como asociaciones religiosas."

"Artículo séptimo. Con la solicitud de registro, las iglesias y las agrupaciones religiosas presentarán una declaración de los bienes inmuebles que pretendan aportar para integrar su patrimonio como asociaciones religiosas.

"La Secretaría de Gobernación, en un plazo no mayor de seis meses a partir de la fecha del registro constitutivo de una asociación religiosa, emitirá declaratoria general de procedencia, si se cumplen los supuestos previstos por la ley. Todo bien inmueble que las asociaciones religiosas deseen adquirir con posterioridad al registro constitutivo, requerirá la declaratoria de procedencia que establece el artículo 17 de este ordenamiento."

La referida normatividad, que vino a reglamentar la Constitución Federal, específicamente el artículo 130, en la materia de asociaciones, agrupaciones religiosas, iglesias y culto público, establece, entre otras disposiciones de orden público y observancia general en el país, las relativas al régimen jurídico de los bienes inmuebles destinados al objeto de las asociaciones religiosas constituidas conforme a la ley reglamentaria de la materia.

Como puede verse del texto de las disposiciones reproducidas, el legislador hizo un distingo entre los inmuebles propiedad de la nación y los que bajo cualquier título adquieran, posean o administren las asociaciones religiosas debidamente constituidas, señalando para cada tipo de bienes un tratamiento legal diferente. Conforme a dichos principios puede establecerse la siguiente distinción:

Bienes de dominio público.

a) Son los bienes propiedad de la nación que poseían las agrupaciones religiosas e iglesias antes de la reforma constitucional de veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos, y que actualmente siguen usufructuando las asociaciones religiosas para los fines de su objeto (artículo sexto transitorio).

b) Las asociaciones tienen el derecho de usar los bienes nacionales en forma exclusiva para fines religiosos en los términos que dicte el reglamento respectivo, siempre que las agrupaciones e iglesias hayan solicitado y obtenido en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la ley, su registro como asociaciones religiosas (artículo 9o., fracción VI, de la ley y sexto transitorio).

c) Esta clase de bienes están sujetos a la ley reglamentaria de la materia, a la Ley General de Bienes Nacionales y, de tratarse de monumentos arqueológicos, artísticos o históricos, a la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, así como a las demás leyes y reglamentación aplicable (artículo 20 de la ley).

d) En caso de liquidación de las asociaciones religiosas, los bienes nacionales que estuvieren en su posesión, regresarán al pleno dominio público de la nación (artículo 16 de la ley, párrafo tercero).

Bienes de dominio privado.

a) La propia ley reglamentaria le da al capítulo respectivo la denominación de "régimen patrimonial", lo que en otras palabras significa "sistema jurídico de los bienes propiedad de las asociaciones religiosas" e implica, por naturaleza, una distinción con los bienes nacionales. A ello se suma que el artículo 16 habla de "patrimonio propio", lo que viene a agregar el sentido de que los bienes que lo constituyen son a título de dueño, es decir, son de dominio privado.

b) La personalidad jurídica de las asociaciones religiosas las dota de la capacidad de propiedad, lo que les permite constituir su patrimonio propio con todos los bienes que bajo cualquier título adquieran, posean o administren con la sola finalidad de cumplir su objeto, salvo aquellos bienes que se indican en el párrafo segundo del artículo 16.

c) En caso de liquidación esta clase de bienes se podrán transmitir a otras asociaciones religiosas, pero si la liquidación es como resultado de la aplicación de una sanción prevista por el artículo 32, dichos bienes pasarán a la asistencia pública (tercer párrafo del artículo 16).

d) Cuando las asociaciones religiosas pretendan adquirir bienes raíces por cualquier título, la Secretaría de Gobernación deberá resolver sobre su carácter de indispensables, para lo cual deberá emitir declaratoria de procedencia en los casos y plazos que establece el artículo 17.

e) Todos los bienes inmuebles deberán registrarse ante la Secretaría de Gobernación, la que deberá organizarlos y mantenerlos actualizados (artículos 17, último párrafo y 26).

f) Las autoridades y funcionarios con fe pública que intervengan en actos de adquisición de inmuebles por parte de las asociaciones religiosas, deberán exigir la presentación de la declaratoria de procedencia emitida por la Secretaría de Gobernación y dar aviso al Registro Público de la Propiedad de que el inmueble de que se trata será destinado a los fines de la asociación, para que efectúe la anotación respectiva.

g) A este tipo de bienes les serán aplicables las disposiciones fiscales en los términos de las leyes de la materia.

De acuerdo con todo lo hasta aquí dicho, es claro que si bien el Poder Reformador Constituyente, en primer término, y después el legislador ordinario, se preocuparon por hacer distinciones entre los inmuebles propiedad de la nación que poseían las agrupaciones religiosas y las iglesias antes de la reforma constitucional de veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos y los que adquirieran en lo futuro las asociaciones religiosas por cualquier título, también lo es que ninguna diferencia hicieron entre el régimen patrimonial de dichas asociaciones y el de las personas morales o de otros entes jurídicos del orden común.

Por lo contrario, como quedó relatado con anterioridad, expresamente se dijo durante los debates que los inmuebles que llegaran a adquirir las asociaciones religiosas tendrían el mismo tratamiento que los inmuebles propiedad de los gobernados, lo cual significa que se deberían de considerar como cualquier otro particular, es decir, de propiedad privada; además, se expresó que las asociaciones religiosas tendrían un derecho de propiedad semejante al de todos los gobernados, o sea, como cualquier otra persona, de tal modo que al adquirir, poseer o administrar en lo futuro bienes raíces, tendrían que hacerlo con todos los derechos y obligaciones que corresponden a los dueños particulares de inmuebles.

Lo anterior está implícito en el artículo 17 de la ley reglamentaria de la materia en tanto habla de "patrimonio propio" de las asociaciones religiosas, es decir, patrimonio particular o de dominio privado, de lo cual resulta que contrariamente a lo que asevera la Legislatura del Estado de C., el requisito consistente en la declaratoria de procedencia que deberá emitir la Secretaría de Gobernación para que las asociaciones religiosas puedan adquirir bienes inmuebles, por más que sea sólo aplicable a éstas, no significa que su tratamiento jurídico sea distinto al de las personas morales del orden común y que de ello derive que las Legislaturas Estatales puedan exentar a las asociaciones religiosas del pago de las contribuciones que expresamente prohíbe el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 115 constitucional.

En efecto, por más que fuera verdad, como aduce la legislatura responsable, que en términos del artículo 124 constitucional, las facultades que no están expresamente concedidas a los funcionarios federales se encuentran reservadas a los Estados -lo que no está a discusión-, o bien que conforme al artículo 115, fracción IV, de la propia Ley Suprema, las Legislaturas Locales tienen facultades para establecer a favor de los Municipios contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles -lo que tampoco se cuestiona en la especie-, de ello no puede seguirse, en lo absoluto, que la legislatura hoy responsable pueda ir en contra de lo que este segundo numeral constitucional expresamente prohíbe en su segundo párrafo, esto es, que pueda exentar a las asociaciones religiosas del pago de los impuestos predial y sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, como lo hizo en el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., pues sería tanto como afirmar que ha sido la propia Constitución Federal la que al reservarle facultades o al otorgárselas de manera expresa también le ha dado atribuciones para infringir lo que ella misma proscribe.

Lo dicho resulta, en primer lugar, porque como ya se dijo, el requisito consistente en la declaratoria de procedencia que debe emitir la Secretaría de Gobernación para que las asociaciones religiosas puedan adquirir bienes inmuebles, no tiene el efecto de volver diferente su régimen de propiedad inmobiliaria al del orden común, o sea, no por eso las Legislaturas Estatales pueden exentar a dichas asociaciones del pago de los impuestos ya mencionados, máxime que ni el Poder Reformador de la Constitución, ni el legislador ordinario, lo previeron en los artículos 27, fracción II y 130 constitucionales o en la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público.

Tampoco puede derivarse tal pretensión de la regla plasmada en el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, que dice que a los bienes que regula les serán aplicables las disposiciones fiscales en los términos de las leyes de la materia, toda vez que el sentido correcto de esta norma tiene que ver únicamente con la remisión a las leyes tributarias de la materia que resulten aplicables a los efectos fiscales que produzca la propiedad inmobiliaria de las asociaciones religiosas, pero no como lo afirma la legislatura responsable, esto es, como si dicho precepto y los artículos 124 y 115 constitucionales, le concedieran facultades ilimitadas para establecer contribuciones a favor de los Municipios y establecer o no excepciones a las mismas, cuenta habida que aun cuando es verdad que el artículo 115, fracción IV, inciso a), faculta a las Legislaturas Estatales para el establecimiento de contribuciones a favor de los Municipios, también lo es que no le concede atribuciones para exentar a personas o instituciones del pago de esa clase de impuestos, pues lo que consigna en su párrafo segundo es la prohibición a las Legislaturas Locales para que establezcan exenciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejoras y cambio de valor.

Lo antes señalado queda más de manifiesto si se toma en cuenta que como resultado de la iniciativa de reformas a la Constitución y de su discusión en el Congreso de la Unión, se plasmó finalmente en la ley reglamentaria de la materia, específicamente en su artículo 6o., que las iglesias y agrupaciones religiosas tendrán personalidad jurídica como asociaciones religiosas una vez que obtengan su registro constitutivo ante la Secretaría de Gobernación en los términos que marca la propia ley, lo cual significa que reunida esta condición, adquieren la cualidad de personas, de tal modo que se les podrá considerar como centros de imputación de normas jurídicas o sujetos de derechos y obligaciones. Es decir, merced a su constitución, como lo indica la ley, las agrupaciones religiosas e iglesias tendrán el carácter de personas jurídicas, o sea, de entidades dotadas de existencia jurídica susceptibles de ser titulares de derechos subjetivos, facultades, obligaciones y responsabilidades jurídicas.

Entonces, las asociaciones religiosas debidamente constituidas son personas o entidades jurídicas de carácter colectivo, en otras palabras, tienen la condición de personas morales. Incluso, si se les viera a través del significado del concepto "institución", a saber, "orden de personas, cosas o hechos, regulado por normas estables, de conformidad con las cuales cooperan o participan muchos hombres por espacio de cierto tiempo", o a la luz de significados más concretos como "organización o estructura de alguna forma social" (Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Tomo I-O, Editorial Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México, páginas 1745-1746), las asociaciones religiosas también podrían considerarse como instituciones.

Luego, es claro que la prohibición que establece el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sí le es aplicable a las asociaciones religiosas por tener éstas la cualidad de personas o entidades colectivas y de instituciones, sin que para el caso sea relevante la alegación del gobernador interino del Estado de C. en el sentido de que el precepto impugnado establece de manera general la exención a favor de las asociaciones religiosas pero no a favor de alguna en lo particular, es decir, que lo que prohíbe la norma constitucional es la exención individual pero no la general, toda vez que de la forma en que está redactada la expresión "en favor de persona o institución alguna", se entiende que la intención del Poder Reformador de la Constitución fue en el sentido de que no puede exentarse del pago de las contribuciones que integran la hacienda municipal a "ninguna persona o institución", o sea, a "nadie". Entonces, si la disposición enfáticamente señala que las leyes estatales no podrán establecer exenciones a favor de nadie o de ninguna persona o institución, no cabe la errónea interpretación del gobernador responsable limitada al aspecto gramatical de la norma, esto es, como si se tratara tan solo de una distinción en el número plural o singular de la frase.

Por último, debe desestimarse el alegato del gobernador interino relativo a que si bien el precepto constitucional no permite que se concedan exenciones respecto de la traslación de dominio inmobiliario, lo cierto es que el impuesto estatal denominado "sobre traslación de dominio de bienes inmuebles" lo que grava es la adquisición y no la traslación de inmuebles, como se advierte del artículo 155 del Código Municipal, en tanto dice:

"Artículo 155. Es objeto del impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, la adquisición de los ubicados en el Municipio, con excepción de la que realicen la Federación, los Estados o Municipios, para formar parte del dominio público o los Estados extranjeros en caso de reciprocidad."

Ello es así si se toma en cuenta que la traslación a que se refiere la disposición tiene que ver, como lo revela su nombre, con el traslado o cambio de propiedad de los inmuebles o de los derechos que se tienen sobre ellos al pasar de una persona física o moral a otra a través de su adquisición por cualquiera de las formas previstas en la propia ley. Así se desprende de los siguientes preceptos del mismo Código Municipal:

"Artículo 156. Son sujetos de este impuesto las personas físicas o morales que adquieran inmuebles o los derechos relacionados con los mismos, a que este capítulo se refiere, ubicados en el Municipio."

"Artículo 157. Para los efectos de este impuesto se entiende por adquisición, la que derive de:

"I. Todo acto por el que se transmita la propiedad incluyendo la donación, la herencia o la aportación a toda clase de asociaciones o sociedades, con excepción de la que se realice al constituir la copropiedad o la sociedad conyugal;

"II. La compraventa en la que el vendedor se reserve la propiedad, aun cuando la transferencia de ésta opere con posterioridad;

"III. La promesa de adquirir, cuando se pacte que el futuro comprador entrará en posesión de los bienes o que el futuro vendedor recibirá el precio de la venta o parte de él, antes de que se celebre el contrato prometido;

"IV. La cesión de derechos del comprador o del futuro comprador, en los casos de las fracciones II y III que anteceden, respectivamente;

"V. La fusión de sociedades;

"VI. La dación en pago y la liquidación, reducción de capital, pago en especie de remanentes, utilidades o dividendos de asociaciones o sociedades civiles y mercantiles;

"VII. La constitución de usufructo, su extinción o la transmisión de éste o de la nuda propiedad, así como la extinción del usufructo temporal;

"VIII. La prescripción positiva;

"IX. La cesión de derechos del copropietario, heredero o legatario, cuando entre los bienes de la copropiedad o de la sucesión haya inmuebles, en la parte relativa y en proporción a éstos.

"Se entenderá como cesión de derechos, la renuncia de la herencia o legado, efectuada después de la declaratoria de herederos o legatarios;

"X. Enajenación a través del fideicomiso;

"XI. La división de la copropiedad y la disolución de la sociedad conyugal, por la parte que se adquiera en demasía de la que le correspondía al copropietario o cónyuge; y

"XII. La permuta, en cuyo caso, se considerará que se efectúan dos adquisiciones."

De esta manera, es inexacto lo dicho por el gobernador interino responsable, cuenta habida que el objeto que grava el impuesto de que se trata, de acuerdo con su denominación, es la traslación del dominio de los bienes inmuebles a través de la adquisición por cualquiera de las modalidades indicadas en el propio Código Municipal, que es precisamente lo que prohíbe exentar el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 115 constitucional.

Consecuencia forzosa y necesaria de lo hasta aquí dicho es concluir que el artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C. contradice abiertamente la Constitución Federal, toda vez que la exención que establece en beneficio de las asociaciones religiosas para que no paguen los impuestos predial y sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, por referirse a fuentes primarias de ingresos propias e intocables de la hacienda municipal, no solamente afecta el derecho de los Municipios de dicha entidad a percibir los ingresos provenientes de las mencionadas contribuciones, sino también el régimen de libre administración hacendaria, en virtud de que al no tener libre disposición y aplicación de esos recursos para satisfacer las necesidades fijadas en las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, les resta autonomía y autosuficiencia económica. Además, vulnera directamente la prohibición expresa que se establece en el propio precepto de las Legislaturas Estatales de conceder exenciones, entre otros tributos, de los que se tratan en la presente sentencia. Por tales motivos, debe declararse la invalidez de la disposición transitoria.

OCTAVO.-El artículo 105, fracción III, de la Constitución, establece en su párrafo segundo: "La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.".

Por otra parte, los artículos 44 y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, previenen: "Artículo 44. Dictada la sentencia, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenará notificarla a las partes, y mandará publicarla de manera íntegra en el Semanario Judicial de la Federación, conjuntamente con los votos particulares que se formulen.-Cuando en la sentencia se declare la invalidez de normas generales, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenará, además, su inserción en el Diario Oficial de la Federación y en el órgano oficial en que tales normas se hubieren publicado." y "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación. ...".

La fracción IV del artículo 41 del ordenamiento mencionado, dispone: "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.".

En acatamiento a las normas transcritas, habiéndose concluido en el considerado anterior que es inconstitucional el artículo cuarto transitorio del Código Municipal del Estado de C., deben hacerse las precisiones que ordenan dichos dispositivos.

En primer lugar, debe establecerse que el presidente de este Alto Tribunal debe ordenar la notificación de esta sentencia a las partes, así como su publicación en el Semanario Judicial de la Federación, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de C., que fue el órgano en el que se publicó la norma cuya invalidez se declara.

En segundo lugar, se determina que la fecha a partir de la cual surtirá efectos la declaración de invalidez será el día siguiente a la publicación de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación.

En tercer lugar, se establece que la invalidez del precepto especificado tendrá como efecto que a partir de la fecha en que surta efectos la declaración, cesará la exención relativa al pago de los impuestos predial y de traslación de dominio de bienes inmuebles en los Municipios del Estado de C., por lo que las dependencias hacendarias correspondientes deberán hacerlos efectivos, en relación con las asociaciones religiosas, en todos los casos en que se encuentren o se coloquen en la hipótesis de causación de las referidas contribuciones. Al respecto, debe precisarse que al no poder ser retroactiva la declaración de invalidez referida, no se podrán hacer efectivos los tributos que se hubieren causado con anterioridad a la fecha en que debe surtir efectos la declaración de invalidez y que no fueron pagados en razón de la exención otorgada en el precepto que se invalida.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-La presente acción de inconstitucionalidad resulta procedente.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del artículo cuarto transitorio del Código Municipal para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el tres de febrero de dos mil uno, de conformidad con lo expuesto en el penúltimo considerando de esta ejecutoria y para los efectos precisados en el último.

N. a las partes y a los Municipios del Estado de C.; publíquese íntegramente esta ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de C., y archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. Ausente el señor M.A.A., previo aviso a la Presidencia. Fue ponente el señor M.M.A.G. (D.O.F. DE 20 DE AGOSTO DE 2001).

Nota: La ejecutoria relativa al incidente de inejecución 142/94 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, noviembre de 1996, página 93.

La tesis de rubro: "LEYES, AMPARO CONTRA. LA REFORMA DE UN PRECEPTO NO PERMITE RECLAMAR TODA LA LEY, SINO SÓLO EL PRONUNCIAMIENTO ESPECÍFICO DEL LEGISLADOR Y LOS ARTÍCULOS QUE RESULTEN DIRECTAMENTE AFECTADOS.", citada en esta ejecutoria, integró la jurisprudencia P./J. 114/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 18, con el rubro: "AMPARO CONTRA LEYES. LA REFORMA DE UN PRECEPTO NO PERMITE RECLAMAR TODA LA LEY, SINO SÓLO ESE PRECEPTO Y LOS ARTÍCULOS QUE RESULTEN DIRECTAMENTE AFECTADOS.".