Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Nota: La siguiente ejecutoria aparece publicada bajo el rubro "DIPUTADOS AL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS. EL ARTÍCULO 22, FRACCIÓN IV, DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL POR NO SUJETARSE A LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 109 Y 110 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO PREVISTO PARA SANCIONAR A ESOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE GOZAN DE FUERO CONSTITUCIONAL.".

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/98. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA XLVII LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: J.A.G.Á..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el once de diciembre de mil novecientos noventa y siete ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.d.R.C.P., V.M.S.P., F.R.A.V., A.F.E., A.M.A., L.C.O.G., P.R.A.E., P.R.C., M.S.C., L.R.C.C., F.J.M.M., R.D.S.M. y R.V.P., en su carácter de diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra de las autoridades y disposiciones que a continuación se señalan:

"2. Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron la norma general que se impugna:

"2.1. El Congreso del Estado de Morelos, es el órgano legislativo que aprobó y emitió la norma general cuya invalidez se reclama, con domicilio en la calle de Matamoros número diez, colonia Centro, en la ciudad de Cuernavaca, Estado de Morelos.

"2.2. El Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, titular del Poder Ejecutivo de dicha entidad, es el órgano ejecutivo que publicó la norma cuya invalidez se reclama, con domicilio en el Palacio de Gobierno, en la ciudad de Cuernavaca, Estado de Morelos.

"3. Norma general cuya invalidez se reclama y medio oficial en que fueron publicadas:

"Es materia de la presente acción de inconstitucionalidad, la Ley Orgánica del Estado de Morelos, aprobada en sesión que tuvo verificativo el día tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete y publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del Estado de Morelos, de fecha doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete. Con el presente se acompaña un ejemplar del referido Periódico Oficial (anexo dieciséis).

"También forman parte de la acción de inconstitucionalidad que se intenta, los acuerdos tomados por mayoría, por los que se aprobó el proyecto presentado en la sesión extraordinaria de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, celebrada el tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete."

SEGUNDO. Los preceptos que se estiman infringidos son el 5o., fracción IV, 14, 16, 36, fracción IV, 38, 39, 40, 41, 108, 109, 110, 111, 112, 113 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. Los antecedentes en que se apoyó la acción de inconstitucionalidad de que se trata son los siguientes:

"5.1. Hasta la entrada en vigor de la ley cuya inconstitucionalidad se plantea, estaba en vigor la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos publicada en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el día veintidós de marzo de mil novecientos noventa.

"5.2. En el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete, durante el último periodo de sesiones de los trabajos correspondientes a la XLVI Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, inmediatamente anterior a la actual legislatura, se presentó una iniciativa de Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, por los diputados J.M.B., J.T.P.B., P.E.B., Ó.M.P.H. y F.L.P., todos de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional. La iniciativa de referencia fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, misma que en su oportunidad emitió el dictamen correspondiente.

"5.3. En sesión extraordinaria de la XLVI Legislatura del Congreso del Estado de Morelos correspondiente al día nueve de abril de mil novecientos noventa y siete, se presentó para primera lectura el dictamen emitido por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, relativo a la iniciativa de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional.

"5.4. En sesión extraordinaria de la XLVI Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, correspondiente al día catorce de abril de mil novecientos noventa y siete, se presentó para segunda lectura, discusión y votación el dictamen emitido por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, relativo a la iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional.

"Previamente a dar segunda lectura del dictamen aludido, los diputados Ó.M.P.H., A.E.C. y F.L.P., todos integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, manifestaron que resultaba conveniente que la XLVII Legislatura se encargara de discutir y en su caso aprobar la iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete, por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, y como consecuencia de ello sometieron a consideración de la asamblea el proyecto de dictamen que constaba de dos artículos, mismos que a continuación se transcriben:

"‘Artículo primero. Se derogan los artículos 10 al 20, y se reforman los artículos 8o., 9o. y 51, todos de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, para quedar como sigue: ...’

"‘Artículo segundo. El proyecto de iniciativa de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada por los diputados J.M.B., J.T.P.B., P.E.B., Ó.M.P.H. y F.L.P., queda en reserva de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, para que sea discutida y en su caso aprobada por la Cuadragésima Séptima Legislatura.’

"La asamblea aprobó por unanimidad el dictamen de referencia, cuyos artículos primero y segundo han quedado transcritos.

"Atento a lo anterior, resulta claro que no se dio segunda lectura al dictamen emitido por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, relativo a la iniciativa de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional.

"5.5. Con fecha dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y siete, tuvieron verificativo las elecciones para integrar al Congreso del Estado de Morelos para el periodo constitucional 1997-2000.

"5.6. Con fecha diecisiete de abril de mil novecientos noventa y siete, entraron en funciones los diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos.

"5.7. El veintidós de julio de mil novecientos noventa y siete, la fracción Parlamentaria del Partido Acción Nacional de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos presentó una iniciativa de reforma a la Ley Orgánica del Congreso del Estado, a la que le recayó acuerdo de la asamblea, por el que se ordenó turnarla a las comisiones correspondientes para su estudio. En su oportunidad dicha iniciativa se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.

"5.8. El veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, la Diputación Permanente de la XLVII Legislatura, al término de la sesión, acordó reunirse el día cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete para clausurar sus trabajos y dar paso al segundo periodo ordinario de sesiones.

"5.9. El presidente de la Diputación Permanente convocó para el día tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete a un segundo periodo extraordinario de sesiones, para discutir y votar el dictamen relativo a la iniciativa de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, presentada por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional.

"5.10. En sesión extraordinaria de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, correspondiente al día tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, se incluyeron en la orden del día, entre otros, los siguientes puntos:

"a) Primera lectura al dictamen emanado de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, inherente a la iniciativa de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, presentada en el mes de julio de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional (tercer punto).

"b) Consulta al pleno para la dispensa de la segunda lectura al dictamen relativo a la referida iniciativa de la Ley Orgánica del Congreso del Estado y en su caso discusión y aprobación (cuarto punto).

"Una vez que se dio lectura a la orden del día, el diputado F.J.M.M. hizo notar a la asamblea que derivado de los puntos del orden del día, se estaba omitiendo analizar la iniciativa de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete, durante el último periodo de sesiones de los trabajos correspondientes a la XLVI Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, por los diputados J.M.B., J.T.P.B., P.E.B., Ó.M.P.H. y F.L.P., todos de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, a que se ha hecho referencia en el apartado 5.2 anterior. Sobre este particular el diputado F.J.M.M., manifestó: ‘Que en sesión extraordinaria de la XLVI Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, que tuvo verificativo el día catorce de abril de mil novecientos noventa y seis, la asamblea unánimemente había aprobado el segundo artículo del dictamen presentado por los diputados Ó.M.P.H., A.E.C. y F.L.P., en términos del cual quedó en reserva de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, para que fuera discutida y en su caso aprobada por la XLVII Legislatura la iniciativa de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete, por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional. Es decir, que la iniciativa de referencia se había dictaminado y dejado en primera lectura.’.

"Como consecuencia de lo anterior, solicitó se retirara de la orden del día el punto cuatro que ha quedado precisado.

"La solicitud formulada por el diputado F.J.M.M. fue desechada por la mayoría de la asamblea, en franca violación de lo dispuesto por el artículo 97, fracción VII de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos entonces vigente, según se expondrá en el capítulo correspondiente de este ocurso.

"5.11. Habiéndose desestimado la solicitud formulada por el diputado F.J.M.M. en los términos precisados, se procedió con el desahogo de la orden del día, y en consecuencia se dio primera lectura al dictamen emanado de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias inherente a la iniciativa de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, presentada en el mes de julio de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional.

"Posteriormente, se consultó a los diputados presentes, en votación económica, la dispensa de la segunda lectura del dictamen en cuestión, lo cual fue aprobado por la mayoría, y como consecuencia de ello se procedió a discutir en lo general y en lo particular el proyecto de la Ley Orgánica del Congreso del Estado presentado por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional. Los diputados integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional se opusieron a la aprobación en lo general y a un sinnúmero de artículos en la discusión en particular, pues estimaron que dicho proyecto contenía diversas violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. No obstante ello, el proyecto presentado por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional fue aprobado en lo general. En lo particular las propuestas de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional fueron casi todas ellas desechadas. Como resultado de lo anterior los diputados de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional decidieron abandonar la sesión.

"5.12. En la citada sesión del tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete se aprobó la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos propuesta por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, misma que fue publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ el doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete, y que constituye el ordenamiento jurídico cuya invalidez se reclama."

CUARTO. Mediante proveído de cinco de enero de mil novecientos noventa y ocho el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad hecha valer, y en el mismo auto ordenó turnar el asunto al Ministro G.D.G.P., para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

QUINTO. Por diverso proveído de siete de enero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de que se trata y ordenó emplazar a las demandadas para que rindieran su respectivo informe, y que se le corriera traslado al procurador general de la República para que alegara lo que a su interés correspondiera.

Por auto de doce de febrero del mismo año, se tuvo a las autoridades demandadas rindiendo sus informes correspondientes. En el mismo proveído, se otorgó a las partes el plazo de cinco días para que formularan sus alegatos.

Finalmente, se pasaron los autos al Ministro instructor para la elaboración del proyecto correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 1o. y 68, último párrafo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 Constitucional, toda vez que se demanda la inconstitucionalidad por el equivalente al cuarenta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo del Estado de Morelos, en contra de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que fue expedida por el propio órgano.

SEGUNDO. Los diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, expresaron los siguientes conceptos de invalidez:

"Primero. El proceso legislativo que culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, cuya inconstitucionalidad se reclama, es violatorio de los artículos 16 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en mérito de los siguientes argumentos.

"1.1. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su parte conducente establece:

"‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en una sola persona. Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ...’

"1.2. El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer párrafo dispone: ‘Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.’.

"La interpretación jurisprudencial que de manera reiterada se ha hecho de dicho mandato constitucional, es en el sentido de que contiene y consigna la garantía de legalidad, que alcanza en su obligatoriedad a todas y cada una de las autoridades del país, tanto administrativas como jurisdiccionales e inclusive hasta el propio Poder Legislativo.

"De conformidad a explorada interpretación jurisprudencial, dicho mandato consigna las siguientes garantías de seguridad jurídica y de legalidad:

"Que nadie puede ser molestado sino en virtud de un mandamiento escrito;

"Que dicho mandamiento provenga de autoridad competente;

"Que tal documento se encuentre debidamente fundado en las normas jurídicas aplicables; y,

"Que en dicho mandamiento se expresen de manera correcta y congruente con la realidad, las causas legales que motiven el procedimiento.

"Se inscriben por ser aplicables sobre el particular, las siguientes tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.’. (transcribe).

"Tesis de jurisprudencia número 373, Tercera Parte, Segunda S., publicada a página 636 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985, ‘AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS, ACTOS DE LAS, DEBEN APOYARSE EN LEY. Los actos de autoridades administrativas que no estén autorizados por ley alguna, importan violación de garantías.’.

"Tesis relacionada a la jurisprudencia número 373, Tercera Parte, Segunda S., publicada a página 638 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985.

"‘FUNDAMENTACIÓN DE ACTOS DE AUTORIDAD.’. (transcribe).

"Tesis relacionada a la jurisprudencia número 373, Tercera Parte, Segunda S., visible a página 639 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985.

"‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS MANDAMIENTOS DE LA AUTORIDAD. ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.’. (transcribe).

"Tesis relacionada a la jurisprudencia número 373, Tercera Parte, Segunda S., publicada a página 640 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985.

"‘ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.’. (transcribe).

"Tesis de jurisprudencia número 339, Tercera Parte, Segunda S., visible a página 580 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985.

"1.3. En la especie, el proceso legislativo que culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, cuya inconstitucionalidad se reclama, es violatorio de los artículos 16 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En efecto:

"1.3.1. Según quedó asentado, la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, alcanza en su obligatoriedad a todas las autoridades del país, incluyendo al Poder Legislativo.

"1.3.2. También se precisó que los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a los lineamientos que prevé el artículo 116 de la Constitución Política los Estados Unidos Mexicanos.

"1.3.3. En cumplimiento a lo ordenado por el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, establece la organización política y jurídica de dicha entidad federativa, y al efecto prevé que el poder público del Estado de Morelos se divide, para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según lo dispone el artículo 20.

"La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, establece con claridad las facultades que a cada uno de los poderes precisados corresponde. Por lo que se refiere al Poder Legislativo, entre otras de las facultades que se le confieren, se comprende la relativa a la expedición de la ley que regulará su estructura y funcionamiento interno, según se desprende del artículo 38, párrafo segundo, que a la letra dispone: ‘Artículo 38. ... El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.’.

"1.3.4. En ejercicio de la facultad que se confiere al Poder Legislativo del Estado de Morelos, éste expidió la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial de la entidad de fecha veintidós de marzo de mil novecientos noventa, vigente al momento en que se aprobó el ordenamiento jurídico cuya invalidez se reclama.

"Los artículos 95 y 97, fracciones VII y VIII de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicada el veintidós de marzo de mil novecientos noventa, a la letra establecían:

"‘Artículo 95. Todos los dictámenes deberán recibir dos lecturas y ser repartidos previamente a su discusión a todos los miembros del Congreso.’.

"‘Artículo 97. Los documentos con que se dé cuenta al Congreso, serán tramitados de la manera siguiente:

"...

"‘VII. Los dictámenes que emitan las comisiones tendrán dos lecturas en diferentes sesiones, debiéndose leer en la primera sesión todo el dictamen junto con el articulado de la iniciativa; si los legisladores aprueban que se dispense la segunda lectura, el dictamen podrá ser sujeto a discusión y votación en la misma sesión.

"‘VIII. Sólo podrá dispensarse de este requisito aquel asunto que por acuerdo expreso de la asamblea se califique de urgente u obvia resolución ...’

"1.3.5. De las disposiciones legales antes transcritas de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicada el veintidós de marzo de mil novecientos noventa, se desprende con toda claridad que todos los dictámenes deberán ser repartidos previamente a su discusión y recibir dos lecturas en diferentes sesiones.

"1.3.6. En la especie, al aprobarse en sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Morelos de fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, la iniciativa de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, presentada en el mes de julio de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, se violaron las disposiciones legales aplicables de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos publicada en el Periódico Oficial de fecha veintidós de marzo de mil novecientos noventa, vigente al momento en que se aprobó la norma cuya invalidez se reclama, y en particular lo ordenado por los artículos 95 y 97, fracción VII, puesto que:

"Según quedó asentado en el capítulo de antecedentes de este escrito en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete, durante el último periodo de sesiones de los trabajos correspondientes a la XLVI Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, inmediatamente anterior a la actual Legislatura, se presentó una iniciativa de Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, por los diputados J.M.B., J.T.P.B., P.E.B., Ó.M.P.H. y F.L.P., todos de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional. La iniciativa de referencia fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, misma que en su oportunidad emitió el dictamen correspondiente.

"Del acta de la sesión que se levantó con motivo de la sesión extraordinaria de la XLVI Legislatura del Congreso del Estado de Morelos correspondiente al día catorce de abril de mil novecientos noventa y siete, se desprende que unánimemente se acordó que la iniciativa de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, quedara en reserva en los términos precisados en el párrafo inmediato anterior, en sesión extraordinaria de la Legislatura correspondiente al día tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, se presentó un nuevo proyecto de iniciativa de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, dictaminado por las Comisiones Unidas de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y Puntos Constitucionales y Legislación. Resulta claro que el proyecto de ley en cuestión fue aprobado, en violación de las disposiciones legales invocadas, puesto que:

"Nunca se dio segunda lectura a la iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional.

"No discutió y en su caso aprobó o rechazó, la iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional.

"Al aprobar el punto del orden del día que contenía el nuevo proyecto de la ley orgánica presentado en el mes de julio de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, tan nuevo, que tratando de cubrir los requisitos de la ley orgánica fue acompañado de la siguiente solicitud de dispensa de segunda lectura:

"‘... Los suscritos diputados integrantes de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y Prácticas Parlamentarias, nos permitimos turnar a usted (al oficial mayor del Congreso del Estado) el dictamen de iniciativa de Ley Orgánica del Congreso del Estado, que fue turnado a estas comisiones para su análisis y dictamen correspondiente, para efectos de que dé cuenta del mismo a la presidencia en turno y ésta a su vez lo someta a la consideración del Pleno, de conformidad con el artículo 69, fracción VIII y 94 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado en vigor; asimismo, y por considerar este asunto como urgente y pronta resolución, solicitamos se le dispense la segunda lectura del mismo, de conformidad como lo establece el numeral 97 en su fracción V del ordenamiento legal invocado.’

"Como ya se dijo, el diputado F.J.M.M. se opuso a la aceptación del segundo proyecto argumentando que el decreto de la XLVI Legislatura debía ‘discutirse, analizarse y aprobarse, en su caso’. En contra de lo argumentado por éste, el diputado J.R.G.Á. manifestó que el proyecto elaborado por la anterior legislatura ‘se retiró’, cosa que nunca ocurrió.

"1.3.7. Al infringirse lo dispuesto por los artículos 95 y 97, fracción VII de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos publicada en el Periódico Oficial de fecha veintidós de marzo de mil novecientos noventa, vigente al momento en que se aprobó la norma cuya invalidez se reclama, es incuestionable que se viola lo ordenado por los artículos 16 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que:

"El derecho es un sistema de normas constitutivas de un orden coactivo que rige a la conducta humana; dicho sistema parte de una Norma Fundamental, la cual regula el proceso de creación y particularización de normas inferiores, hasta llegar a la norma individual, que contiene una sanción que coactivamente ha de imponerse a una persona determinada.

"Las normas de grado inferior son válidas y regulares, en la medida en que se haya observado plenamente el proceso de creación previsto por la que es jerárquicamente superior, de forma tal que la validez de la norma individualizada depende de la regularidad y respeto al cumplimiento de los procesos contenidos en las jerárquicamente superiores.

"Generalmente, la norma jurídica de grado jerárquico es general, abstracta e impersonal, y preferentemente contiene procesos de creación de aquellas que le son jerárquicamente inferiores. Conforme éstos se producen, las cuales son válidas por el respeto a la observancia del proceso de creación comprendido en su norma superior, se va realizando la singularización de los mandatos jurídicos que aquéllas contienen hasta llegar a la norma individual por excelencia: la sentencia judicial, la cual porta siempre una sanción que coactivamente le será aplicada a uno o varios sujetos individualizados.

"Del proceso creador de las normas jurídicas, del estudio de su jerarquía y del análisis de su contenido, podemos establecer una primera clasificación fundamental de las mismas.

"‘Las que contienen procesos de creación de normas de grado jerárquico inferior, a las cuales hemos de denominar normas primarias o creadoras; y,

"‘Las que conllevan sanciones para una conducta antijurídica, es decir, para el incumplimiento de un deber jurídico, a las cuales hemos de denominar normas finales o sancionadoras.’

"Atendiendo a la clasificación propuesta de las normas jurídicas, se puede afirmar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la Norma Fundamental primaria o creadora dentro del sistema jurídico mexicano. Esto es así puesto que en dicho ordenamiento jurídico se establecen las reglas relativas a la creación y particularización de normas jurídicas inferiores.

"En tal virtud, todas las normas de grado inferior a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos serán válidas, en la medida en que en su proceso de creación se hayan observado las disposiciones que la Carta Magna consigna.

"En la especie, en el proceso legislativo que culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, cuya inconstitucionalidad se reclama, no se observaron los ordenamientos jurídicos aplicables relativos al proceso de creación de normas, violándose con ello los mandatos consignados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisamente por lo siguiente:

"En acatamiento del principio de legalidad consignado en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las bases previstas por el artículo 116 del mismo ordenamiento jurídico, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, establece que el poder público de dicha entidad federativa se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"En términos de la propia Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, la estructura y funcionamiento interno del Poder Legislativo Local, se rige conforme a la ley orgánica que éste expida.

"En el proceso legislativo que culminó con la aprobación del ordenamiento jurídico cuya invalidez se reclama, se violaron las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo en los términos que han quedado precisados, infringiéndose con ello los mandatos constitucionales invocados, puesto que:

"‘Se viola el principio de legalidad que consagra el artículo 16, al haberse aprobado una ley sin sujeción a las normas aplicables de la ley orgánica vigente en el momento de expedición de la norma.

"‘Si la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Morelos, prevé que el Poder Legislativo de la entidad debe regirse por su respectiva ley orgánica, es incuestionable que al no haberse acatado este último ordenamiento jurídico, se viola no nada más la Constitución Local, sino también lo ordenado por el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a los poderes de las entidades federativas a regirse conforme a sus propias Constituciones, y a las leyes que de la misma emanen.’

"1.4. En virtud de lo anterior, este primer concepto de invalidez formulado debe declararse fundado.

"Segundo. La Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, aprobada en sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Morelos, de fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, y publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete, es violatoria de los artículos 5o., párrafo cuarto, 36, fracción IV, 39, 40, 41, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que:

"2.1. Los artículos 5o., párrafo cuarto, 36, fracción IV, 39, 40, 41, 108, 109, 110, 111, 112, 113 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen:

"2.1.1. Los artículos 5o., párrafo cuarto y 36, fracción IV, prevén que el desempeño de los cargos de elección popular es obligatorio.

"2.1.2. El artículo 39 establece como principio fundamental lo que a continuación se transcribe: ‘Artículo 39. La soberanía reside esencial y originalmente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene, en todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.’.

"2.1.3. El artículo 40 en su parte conducente a la letra establece que:

"‘Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior ...’

"2.1.4. El artículo 41 prevé lo que a continuación se transcribe:

"‘Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"‘La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas ...’

"2.1.5. El título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 108, 109, 110, 111, 112, 113 y 114), contiene el régimen de responsabilidades de los servidores públicos. Dicho régimen es una defensa subsidiaria de la propia Constitución y de las leyes federales; en este contexto establece responsabilidades para servidores públicos locales. Pero además establece las reglas básicas para la estructura de los regímenes de responsabilidades locales.

"Por lo que hace a las entidades federativas establece en el artículo 108 la responsabilidad de los servidores locales en lo que se refiera a la Constitución y leyes federales. El tercer párrafo de dicho mandato constitucional establece:

"‘Artículo 108. ... Los gobernadores de los Estados, los diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.’

"En lo que se refiere a las responsabilidades locales, el último párrafo del propio artículo 108, las delega a las Constituciones de los Estados en los siguientes términos:

"‘... Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo, y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.’

"Corresponde, pues por determinación de la Constitución de la República, a las Constituciones Locales fijar las bases de la responsabilidad a nivel local atentas las limitaciones que aquélla imponga. El artículo 109 de la Constitución General, en su parte conducente establece:

"‘Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidad de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"‘I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

"‘No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

"‘II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguido y sancionado en los términos de la legislación penal; y,

"‘III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones ...’

"La fracción I del artículo 109 antes transcrito, se refiere a la responsabilidad política y hace una remisión al artículo siguiente.

"El artículo 110, por su parte, en su párrafo segundo señala como servidores públicos a los diputados locales, y el tercer párrafo a la letra establece:

"‘Artículo 110. Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público ...’

"Dada la remisión que el artículo 109 hace al 110, es indudable que la destitución de un diputado local es una sanción que sólo puede imponerse como consecuencia de un juicio político conforme a la Constitución del Estado.

"La fracción II del artículo 109 de la Constitución de la República, antes transcrito, se refiere a la responsabilidad penal imponiendo como regla que ésta se perseguirá de acuerdo con la legislación penal aplicable, en cuyo caso se requerirá de la declaratoria de procedencia prevista en el artículo 111, que tendrá por efecto separar al funcionario de que se trate de su cargo en tanto esté sujeto a proceso.

"Por último, la fracción III del artículo 109 se refiere a la responsabilidad administrativa, mencionando que se aplicarán sanciones en los casos ahí previstos.

"El artículo 116, en su parte conducente dispone: ‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"‘Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas ...’

"2.2. De las disposiciones legales referidas en el apartado 2.1. anterior, se desprende:

"‘Que dentro de nuestro sistema constitucional el derecho de alterar o modificar la forma de gobierno, sólo puede ejercerse a través de los órganos creadores y reformadores de la Constitución General de la República y las de los Estados, en su caso, o sea a través del Poder Constituyente, general o estatal.

"‘Que la estructura, funcionamiento, competencia y relaciones de los órganos ejecutivos, legislativo y judicial de las entidades federativas, deben quedar consignadas en las Constituciones de los Estados, y que las leyes que de las mismas emanen no pueden ir más allá de aquéllas.

"‘Que las Constituciones Estatales implican el establecimiento de un orden jurídico y la creación de los órganos necesarios para el ejercicio del poder, como expresión de la voluntad del pueblo, en quien radica la soberanía. En tal virtud, es a las Constituciones a quienes corresponde definir y presentar el status de sus representantes y no dejarlo en manos de las legislaturas, que nunca podrán arrogarse la facultad de juzgar o no la conveniencia de que un representante permanezca o no con tal status, convirtiéndose en censor y Juez del voto popular y arrogándose la facultad de desconocerlo.

"‘Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reserva la pérdida del cargo o la suspensión de los servidores públicos por ella señalados, al juicio político y al desafuero.

"‘Que corresponde a las Constituciones de los Estados, fijar las bases de la responsabilidad de los servidores públicos a nivel local, atentas las limitaciones que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’

"2.3. En el capítulo tercero del ordenamiento jurídico que se impugna, se establece el estatuto de los diputados, derechos, obligaciones y sanciones.

"El artículo 22 del ordenamiento impugnado en su parte conducente establece lo que a continuación se transcribe:

"‘Artículo 22. Las sanciones disciplinarias que podrán aplicarse a los diputados son:

"‘I.A.;

"‘II. Amonestación;

"‘III. Amonestación con constancia en acta;

"‘IV. Disminución de su remuneración;

"‘V. Suspensión de sus derechos y obligaciones;

"‘VI. Pérdida del cargo;

"‘Las causas y los mecanismos de aplicación de las medidas disciplinarias se estipularán y se sujetarán a lo dispuesto por esta ley y su reglamento.’

"2.4. Es incuestionable que lo previsto por el artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos es violatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atentas las razones que a continuación se exponen:

"Según quedó precisado, es a las Constituciones de los Estados a quienes corresponde fijar las bases de la responsabilidad de los servidores públicos a nivel local, atentas las limitaciones que establece la Constitución Federal.

"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la destitución de un diputado local es una sanción que sólo puede imponerse como consecuencia de un juicio político conforme a la Constitución del Estado. Tal criterio es reiterado por la Constitución del Estado en su artículo 135 que dispone:

"‘Artículo 135. El gobernador, los diputados al Congreso del Estado y los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia son responsables en los términos del título cuarto de la Constitución General de la República.’

"El procedimiento para el juicio político se establece en los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución Política para el Estado Libre y Soberano de Morelos.

"La Constitución Federal, al referirse a la responsabilidad penal, impone como regla que ésta se perseguirá de acuerdo con la legislación penal, y previa la declaratoria correspondiente, que tendrá por efecto separar de su encargo al probable responsable. En observancia de la Carta Magna, la Constitución del Estado de Morelos prevé en estos casos la suspensión de funciones y la puesta a disposición a los tribunales comunes, o sea, el ‘desafuero’ (Art. 136).

"Por lo que se refiere a la responsabilidad administrativa, en congruencia con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 141 de la Constitución del Estado de Morelos, establece:

"‘Artículo 141. La responsabilidad administrativa de los servidores públicos se fijará y sancionará de acuerdo a las leyes correspondientes.’

"Esta responsabilidad no podrá sancionarse con la pérdida o suspensión del cargo, que la Constitución de la República y la del Estado reserva al desafuero y al juicio político, para los servidores públicos señalados en la Constitución Federal, o sea, los que gozan de fuero constitucional.

"Así lo entendió el propio legislador de Morelos, que en el artículo 30 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado que se encuentra en vigor, estableció: ‘Las responsabilidades administrativas de los servidores públicos de los Poderes Legislativo y Judicial, cuando no se trate de los diputados del Congreso del Estado y de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia respectivamente, se fincarán y sancionarán de acuerdo con lo establecido en sus respectivas leyes y reglamentos.’.

"Por último, debe destacarse que la Constitución del Estado prevé que si no se presentan los diputados a la apertura de sesiones, dentro de los plazos establecidos ‘se entenderá que por ese solo hecho, que hay causa bastante para considerarlos separados del cargo.’ (Art. 31). Único caso considerado de separación del cargo.

"De lo antes expuesto, se desprende que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos consigna de manera clara el principio de la determinación constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, principio este que se deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En términos de los anterior resulta claro que la ley que ahora se impugna es inconstitucional, por lo siguiente:

"Las sanciones que establece el artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, no se encuentran previstas como tales en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

"No se especifican las causas por virtud de las cuales se pueden aplicar las sanciones previstas en dicho precepto legal, delegándose la determinación de dichas causas a un reglamento.

"Se establecen tales como la suspensión y la pérdida del cargo, cuando dichas sanciones se reservan al juicio político y al desafuero para los diputados locales.

"La legislatura, vía ley secundaria, se atribuye la facultad de juzgar o no la conveniencia de que un representante permanezca o no con tal status, convirtiéndose así en censor y Juez del voto popular arrogándose la facultad de desconocerlo.

"En síntesis, se infringe el principio de la determinación constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, que se deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En virtud de los anteriores razonamientos, este segundo concepto de invalidez debe declararse fundado.

"Tercero. La Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, aprobada en sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Morelos, de fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, y publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete, viola los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que:

"Los mencionados artículos, según quedó expresado en el concepto anterior, establecen que la soberanía del pueblo se expresa en las Constituciones de los Estados en lo que hace al ámbito normativo que corresponde a éstos y se ejercita a través de ellas. Es a las Constituciones de los Estados a las que les corresponde organizar y dotar de facultades a los órganos legislativo, ejecutivo y judicial y no a éstos arrogárselas por su cuenta, contraviniendo la Constitución Estatal que dispone algo distinto.

"El artículo 38 del ordenamiento impugnado establece:

"‘Artículo 38. La Comisión del Régimen Interno y Concentración Política, tendrá las siguientes atribuciones: ... d) Autorizar la plantilla de personal y sus movimientos, así como el tabulador de sueldos ... h) Designar al director general del Instituto de Investigaciones Legislativas, al secretario técnico de la propia comisión y al director del área de Comunicación Social del Congreso del Estado.’

"De conformidad con lo dispuesto por el artículo 40, fracción XXVI de la Constitución del Estado, esta facultad corresponde al Congreso, al que le asigna ‘Nombrar y remover a los trabajadores al servicio del Poder Legislativo con arreglo a las leyes a que se refiere la fracción XX.’; la fracción citada se refiere a las leyes relativas a la relación de trabajo entre los poderes y los Ayuntamientos del Estado y sus trabajadores.

"Aunque el contenido de las facultades a que se refiere la disposición que se cuestiona parece inocuo, se fundamentan, sin embargo, en un gravísimo principio: el desplazamiento de facultades del Congreso a las comisiones sustrayéndolas a la votación de la mayoría de sus miembros y sometiéndolas a minorías transitorias que forman sus comisiones.

"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 116 establece:

"‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo ...’

"En su fracción II, el propio artículo 116 configura a las Legislaturas de los Estados como una asamblea de representantes, proporcionales a la población.

"El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el mandato de que los Poderes de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, son el medio para ejercer la soberanía popular que establece el artículo 39 del propio ordenamiento jurídico invocado, en los términos de sus Constituciones particulares que en ningún caso podrán contravenir el Pacto Federal.

"Los artículos 20 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"El artículo 24 de la Constitución del Estado establece:

"‘El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos ...’. A dicha asamblea la dota de competencias. Entre otras, las que corresponden a nombramientos y remociones que contiene el artículo 40, fracción XX citado.

"El artículo 38 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, desconoce a éste el carácter de asamblea, que es la esencia del órgano legislativo y deposita funciones que corresponden al Legislativo como asamblea a un grupo de representantes.

"Con ello contraviene los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que:

"Se regula un Poder Estatal por ley y no por la Constitución del Estado, como lo exige el artículo 41 con toda claridad. Es más, las disposiciones de la ley orgánica son contrarias a las de la Constitución del Estado y en este caso, la contradicción viola el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Contraría el principio de no concentración del Legislativo, que contiene el artículo 116, depositando una facultad del Legislativo en un grupo de personas, distinto de la asamblea legislativa en quien las Constituciones Federal y de los Estados han depositado la soberanía popular.

"Toda vez que de lo anterior se advierte con claridad que el ordenamiento jurídico cuya invalidez se reclama, viola los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este tercer concepto de invalidez expresado debe declararse fundado.

"Cuarto. La Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, aprobada en sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Morelos de fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, y publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete, viola los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En efecto:

"El artículo 38 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos establece en su segundo párrafo:

"‘Artículo 38. ... El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.’

"El mandato es correcto. Atiende al respecto a la representación legislativa reconociéndole su autonomía pero define clara y constitucionalmente los límites de la ley orgánica, que se limitan a la organización y funcionamiento interno.

"Diversos artículos de la ley impugnada rebasan con mucho tales límites, contrariando la naturaleza orgánica de dicha ley, imponiendo obligaciones a personas ajenas al Congreso, violando con ello las normas constitucionales que establecen la competencia de órganos administrativos federales y estatales y con ello contraviniendo el artículo 116 que impone la división de poderes a los Estados.

"Dichas violaciones se realizan dotando de facultades exorbitantes e ilimitadas a las comisiones del Congreso.

"El artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, establece:

"‘Artículo 39. Las comisiones del Congreso son órganos colegiados cuyas funciones son las de conocer, analizar, investigar, discutir y en su caso dictaminar, las iniciativas de ley, los proyectos de decreto y demás asuntos que les sean turnados.’

"Diversos artículos que contienen las facultades de las comisiones rebasan tales acotamientos, según se expone a continuación:

"El artículo 53 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, dispone:

"‘Artículo 53. Corresponde a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos: ... b) Dar seguimiento a las recomendaciones de la Comisión Estatal de Derechos Humanos.’

"El artículo 102 inciso B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

"‘El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.’

"El artículo 85-C de la Constitución Estatal, establece la creación de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos en los términos en los que la propia Constitución General determinó en el artículo antes transcrito, misma institución que fue creada por el propio Congreso Estatal por ley publicada el 22 de julio de 1992.

"Las Comisiones de Derechos Humanos son organismos autónomos que llevan su propio control y seguimiento. Tal autonomía se pierde si el Congreso se superpone a ellas.

"El mismo artículo 53 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, establece: ‘Artículo 53. Corresponde a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos: ... d) Conocer de los asuntos relacionados con la procuración e impartición de justicia. e) Emitir opinión sobre la observancia y aplicación de las leyes de la materia.’.

"Las facultades anteriores constituyen una violación a las normas constitucionales que establecen la competencia del Poder Judicial donde no se hacen distinciones entre la Justicia Federal y la estatal.

"Emitir opinión sobre la observancia y aplicación de las leyes sobre la materia sería facultar al Congreso para discutir y revisar sentencias.

"El artículo 53 otorga facultades que permitirían al Legislativo una posición jerárquica sobre el Judicial, violándose el párrafo segundo del artículo 116.

"También constituye una violación a las normas constitucionales que establecen la competencia de la Procuraduría General de Justicia del Estado, al establecer una injerencia del Congreso en la procuración de justicia. El artículo 40 de la Constitución Estatal no establece facultades para que el Congreso pueda ‘conocer los asuntos relacionados con la procuración de justicia’, y los artículos 79-A y 79-B regulan la institución del Ministerio Público y sus atribuciones.

"Observaciones semejantes pueden hacerse sobre el artículo siguiente:

"El artículo 54 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, establece:

"‘Artículo 54. ... La Comisión de Trabajo y Previsión Social tendrá bajo su responsabilidad: ... b) Opinar sobre la política laboral y desempeño de los tribunales laborales.’

"Esta vez, las facultades se extienden a órganos administrativos que desempeñan la función jurisdiccional y constituyen verdaderos tribunales. El artículo 59 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos establece:

"‘Artículo 59. Corresponde a la Comisión de Desarrollo Agropecuario el conocimiento de los asuntos siguientes: a) Los relacionados con los programas y acciones en materia de desarrollo agropecuario que ejecute el Gobierno del Estado en favor de ejidatarios, comuneros o pequeños propietarios agrícolas, forestales y ganaderos, que sean competencia estatal, de conformidad con las disposiciones de las leyes de la materia ... c) Lo relacionado a políticas de inversión, financiamiento, subsidios, apoyo técnico e investigación en la producción, industrialización y comercialización de productos agropecuarios.’

"El artículo 60 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, establece:

"‘Artículo 60. Corresponde a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales: ... b) Conocer y opinar sobre los casos relacionados con la afectación del entorno ambiental, que puedan producir los establecimientos industriales, comerciales y los desarrollos urbanos; c) Coadyuvar con las políticas y programas educativos sobre ecología y preservación del medio ambiente.’

"El artículo 116 de la Constitución General establece que:

"‘Artículo 116. El poder de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas ...’

"Ahora bien, en todos estos supuestos se está facultando a las comisiones de trabajo interno del Congreso para que tengan intervención o injerencia en la función pública conferida al Poder Ejecutivo, pues se señala que estos órganos colegiados pueden de manera general conocer, opinar y hasta coadyuvar en algunas de las ramas que componen la administración pública, violándose con ello las normas constitucionales que establecen la competencia del Poder Ejecutivo del Estado.

"Por lo tanto, se contraviene el principio constitucional que establecen los artículos 40, 41 y 116 de la Constitución General de la República, que erigen la división de poderes como una de las decisiones políticas fundamentales del pueblo mexicano y que son una norma para las Constituciones de los Estados, y en consecuencia este cuarto concepto de invalidez expresado debe declararse fundado."

TERCERO. El presidente del Congreso del Estado de Morelos, rindió su informe en los siguientes términos:

"Primera. La acción de inconstitucionalidad ejercitada debe declararse improcedente, con apoyo en lo dispuesto por los artículos 59 y 65 en relación con los artículos 19, fracción VII y 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que los recurrentes presentaron en forma extemporánea la acción de inconstitucionalidad ejercitada en el presente asunto, como se desprende de lo que a continuación se expresa:

"El artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos, establece en su párrafo segundo que: ‘El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.’.

"Por promulgación debe entenderse el acto mediante el cual se da publicidad a la ley, es decir el acto de publicación de la misma. Esto debe interpretarse así, porque ni la Constitución General de la República ni la particular del Estado de Morelos distinguen como actos o momentos distintos la promulgación y publicación de la norma, más bien se refieren a ellos como sinónimos. Por ejemplo, la primera refiere la promulgación en el inciso c) del artículo 72 al establecer que: ‘... si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.’. El mismo artículo establece en su inciso a) que ‘aprobado un proyecto en la cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente’. De lo anterior se hace evidente que el legislador para referirse al mismo acto utilizó dos vocablos diferentes.

"Por lo que toca a la Constitución Local, en ninguna parte del capítulo VI denominado ‘De la iniciativa y formación de leyes’ se refiere al vocablo promulgación. Por ejemplo, el artículo 44 establece que para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto requiere: ‘... La sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado.’.

"Asimismo, el artículo 47 establece que: ‘Los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer, los publicará inmediatamente.’. Por su parte, el artículo 70, fracción XVII refiere como facultad del Ejecutivo: ‘Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado ...’. El legislador de nuestra Constitución Local también se refirió indistintamente al mismo acto como sinónimo.

"También diversos constitucionalistas no encuentran distinción en el acto de publicación y promulgación como se aprecia a continuación:

"El Dr. J.C., considera como sinónimos a la promulgación y publicación (C.M., J.. El Presidencialismo Mexicano; tercera edición, México, S.X., 1993, página 92). E.G.M., considera que la promulgación encierra dos actos distintos, por el primero, el Ejecutivo da a conocerla a quienes deben cumplirla (G.M., E.. Introducción al Estudio del Derecho; 29ª edición, México, E.P., 1978, página 61).

"F.T.R. señala que el acto de promulgación comprende al de la publicación, al sostener que ‘por la promulgación de la ley el Ejecutivo autentifica la existencia y regularidad de la ley, ordena su publicación y manda a su agentes que la hagan cumplir.’ (T.R., F.. Derecho Constitucional Mexicano; 18ª edición, México, E.P., 1981, página 489).

"Por otra parte, el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, publicado por el Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en el año de 1997, en el Volumen 1, Tomo I, Serie II, página 792, señala que el vocablo promulgación proviene del latín promulgare, que significa: ‘publicar una cosa solemnemente’.

"El mismo diccionario, también define como el ‘dictar y divulgar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad para que sea cumplida’. Por tanto, al establecer nuestra Constitución Local, en su artículo 38, que la ley que regula la estructura y funcionamiento interno no requiere promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia, debe entenderse que esta ley no requiere publicación para el inicio de su vigencia. Así lo interpretó el legislador al momento de expedir la ley que se impugna, tal y como se desprende de su artículo primero transitorio, que estableció como inicio de su vigencia ‘al día siguiente de su aprobación’. También así lo interpretó el legislador al expedir la Ley Orgánica del Congreso del Estado, aprobada el 31 de enero de 1990, al establecer en su transitorio primero que su vigencia iniciaría ‘el día de su aprobación por el Congreso del Estado’.

"Si bien, el legislador ordenó en ambos casos su publicación en el órgano oficial, lo hizo exclusivamente para efectos de su divulgación, mas no para el inicio de su vigencia.

"Aquí cabe cuestionarse, si la ley impugnada, al no requerir para su vigencia de publicación o promulgación alguna, ¿A partir de cuándo iniciará el término para su eventual impugnación o para la interposición de los recursos legales procedentes? Por tanto debe también ser atendido el hecho de que en los Estados de la República, diversas leyes orgánicas de los Congresos Locales no requieren promulgación o publicación para cobrar vigencia.

"En síntesis, la ley impugnada al iniciar su vigencia el día 4 de noviembre de 1997, el término de 30 días naturales para acudir a la acción de inconstitucionalidad, prevista por el artículo 105, fracción II de la Constitución General de la República, precluyó el día 3 de diciembre de 1997. Por tanto al presentarse la demanda hasta el día 11 de diciembre de 1997, los promoventes lo hicieron fuera del término legal, surtiendo efecto la causal de improcedencia establecida por el artículo 65 relacionado con el 19, fracción VII y 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Segunda. También se surte en la especie la causal de improcedencia establecida por el artículo 65, en relación con el 19, fracción VII y 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"El artículo 65 del citado ordenamiento establece que:

"‘En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.’

"El artículo primero transitorio, de la ley que se impugna, establece que:

"‘La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su aprobación.’. Al aprobarse el día 3 de noviembre de 1997, entró en vigor el día 4 de noviembre del mismo año, habiéndose aplicado durante el desahogo de la primera sesión del segundo periodo ordinario de sesiones del primer año de ejercicio constitucional celebrada el día 4 de noviembre de 1997, lo que se desprende del contenido del Semanario de los Debates a fojas 3 que dice lo siguiente: ‘Se va a proceder a pasar lista de los ciudadanos diputados en base al artículo 12 inciso A) de la Ley Orgánica del Congreso del Estado y ésta se realizará en forma alfabética (pasa lista).’, constituyendo éste, el primer acto de aplicación de la ley que se impugna. Por tanto, es incuestionable que al haberse presentado la demanda hasta el día 11 de diciembre de 1997, los promoventes lo hicieron fuera del término que previene el segundo supuesto del artículo 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que resulta aplicable por así desprenderse de lo dispuesto por el artículo 65 en relación con los artículos 19, fracción VII y 21, fracción II del mismo ordenamiento. Más aún cuando de acuerdo con lo establecido por el artículo 38 de la Constitución Política del Estado, esta ley no requiere promulgación (publicación) para el inicio de su vigencia.

"A mayor abundamiento, el párrafo segundo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal determina que, las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma. Por su parte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Mexicana establece en su artículo 60 que: el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de 30 días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley impugnada sea publicada en el correspondiente medio oficial. Sin embargo en el artículo 21 de la ley reglamentaria antes señalada encontramos que el plazo para la interposición de la demanda será, tratándose de normas generales, de 30 días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

"Como se desprende de la Constitución Federal, en su artículo 70, párrafos segundo y cuarto, es facultad del Congreso de la Unión, expedir la ley que regule su estructura y funcionamiento internos, por otra parte, la Constitución determina que la ley que expida el Congreso, no podrá ser vetada, ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia, asimismo, en el artículo 3o. párrafo segundo de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que: ‘Esta ley, sus reformas y adiciones, no necesitarán de promulgación del presidente de la República, ni podrán ser objeto de veto.’. Por su parte, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, determina en su artículo 38, párrafo segundo que: ‘El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.’. En este orden de ideas, la parte demandante presentó su acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el día 11 de diciembre del año de 1997, es decir 37 días naturales, después del inicio de la vigencia de la Ley Orgánica del Congreso del Estado. Sin embargo, no hay que perder de vista lo señalado en el artículo 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que contempla la hipótesis de que el término de 30 días naturales, para la presentación de acciones de inconstitucionalidad impugnando normas generales, empieza a contar a partir del día siguiente, al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la acción de inconstitucionalidad. Esta disposición puede ser aplicada, en el caso que nos ocupa, en virtud de lo establecido por el artículo 59 de la ley reglamentaria, a que hemos venido haciendo referencia que a la letra señala: ‘En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título segundo.’.

"A nuestro juicio, éste es el caso de la Ley Orgánica del Congreso, y por lo mismo, y por otras consideraciones que razonaremos y fundamentaremos más adelante, el plazo a partir del cual debe iniciarse la cuenta del término para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, debe ser a partir del día siguiente en el que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar al ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.

"Así las cosas, los actores presentaron su demanda 37 días después, del primer acto de aplicación de la norma impugnada; por tal razón, no satisficieron el término previsto en el artículo 21, fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal (sic), por lo mismo, en su momento, el Ministro instructor debe recomendar la improcedencia de la demanda en virtud de que fue presentada fuera del término a que se refiere el artículo 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, fundando su resolución en los siguientes argumentos:

"1. De conformidad con una clasificación de las normas jurídicas, respecto a su aplicación, éstas pueden ser de vigencia determinada y de vigencia indeterminada. Por regla general, ésta se determina en artículos transitorios de las leyes que expide el Congreso de la Unión y los Congresos de los Estados, así por ejemplo, sabemos que las normas jurídicas de vigencia indeterminada, empiezan a regir un día, de un mes, de determinado año, pero no se sabe cuándo dejarán de tener vigencia, en cambio, las normas jurídicas de vigencia determinada, nos indican cuándo empiezan a aplicarse y cuándo termina su vigencia, como es el caso de las Leyes de Ingresos y de los Presupuestos de Egresos del Gobierno Federal y de las entidades federativas del país.

"2. En el caso particular de la Ley Orgánica del Congreso, como ya se señaló, tiene como finalidad organizar la estructura y funcionamiento del Poder Legislativo del Estado, por lo mismo es una ley que sólo se aplica al interior del Congreso y como ya se señaló, en el cuerpo de este informe para el inicio de su vigencia, es decir, para que pueda ser aplicada, no requiere de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, ya que por otra parte, en el artículo primero transitorio de la ley orgánica impugnada, se establece claramente lo siguiente:

"‘Artículo 1o. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su aprobación.’

"Por estas consideraciones, reiteramos nuestro razonamiento en el sentido de que los 30 días naturales para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, debe contarse a partir del día 4 de noviembre de 1997, fecha en que inició su vigencia la Ley Orgánica del Congreso, y no a partir del día 13 de noviembre, es decir, un día después de su publicación; consideramos importante destacar que en el artículo sexto transitorio de la ley orgánica se determina lo siguiente:

"‘Para efectos de su publicidad, remítase un ejemplar de la presente al secretario general de Gobierno del Estado, en su carácter de director del Periódico Oficial «Tierra y Libertad» órgano de difusión del Gobierno Libre y Soberano de Morelos, para su publicación correspondiente.’

"3. Para mayor ilustración, tal y como se desprende de varias leyes aprobadas por el Congreso de la Unión, encontramos que son publicadas en una determinada fecha, pero en artículos transitorios, se determina que la vigencia se inicia en fechas diferentes del día siguiente de su publicación, por ejemplo, el lunes 10 de enero de 1994, en el Diario Oficial número 6, se publicó un decreto que reforma, adiciona y deroga diversos artículos de varios códigos, de la Ley de Amparo, del Código Civil para el Distrito Federal y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, entre otras; en el artículo primero transitorio se determina lo siguiente: ‘el presente decreto entrará en vigor el primero de febrero de 1994’.

"Como se puede observar en este ejemplo, el decreto fue publicado el 10 de enero de 1994, y si se atendiera con rigor a lo dispuesto en la fracción II, párrafo segundo, del artículo 105 constitucional, las normas jurídicas contempladas en el decreto que se comenta, iniciarían su vigencia a partir del martes 11 de enero del mismo año. Sin embargo, como ya lo señalamos, en el artículo primero transitorio, se establece que el decreto iniciará su vigencia hasta el día 1o. de febrero, del mismo año de 1994.

"Por otra parte, en el mismo tenor, podríamos apuntar que varias reformas a los artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a pesar de que ya fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación, no están vigentes, tal es el caso de las reformas que se hicieron al artículo 82, que se refiere a los requisitos que deben ser satisfechos para poder ser Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo transitorio respectivo, se determina que esta reforma iniciará su vigencia hasta el año de 1999, podríamos seguir señalando ejemplos, en los que la iniciación de la vigencia de las leyes que expiden los Congresos de la Unión y de las entidades federativas por regla general, inician su vigencia al día siguiente de su publicación en el órgano oficial respectivo, sin embargo, en un número importante de casos, la iniciación de la vigencia es a partir de la fecha que se señala en los artículos transitorios respectivos.

"4. Finalmente, en el caso particular de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, por su carácter de autónoma y de no requerir de la promulgación por parte del Poder Ejecutivo Estatal, y por así señalarlo en su artículo primero transitorio, inició su vigencia a partir del día 4 de noviembre del año de 1997, fecha en que inició su aplicación, ya que en la junta previa realizada en esa ocasión y en la sesión del día 5 de noviembre del mismo año, fecha en que se inició el segundo periodo ordinario de sesiones del Congreso, varios artículos de la ley que se impugnan fueron aplicados.

"Este Supremo Tribunal deberá tener presente que en nuestro sistema jurídico mexicano, la promulgación (o publicación) de una norma constituye una fase del proceso legislativo, necesaria para el inicio de la vigencia. Sin embargo, por lo que toca a la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, así como a diversas leyes orgánicas de casi todas las entidades federativas, incluida la propia Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, no requieren de su promulgación para entrar en vigor. Por lo que podríamos decir que constituyen una excepción a la regla general.

"Bien podría ocurrir que una de estas leyes orgánicas no sean publicadas, no obstante que haya iniciado su vigencia, lo que en una interpretación aislada del segundo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional podría dejar en estado de indefensión a quien quisiera recurrirlas puesto que no podría iniciar el cómputo de treinta días naturales ‘a partir de su publicación’ a que se refiere dicha disposición. Por tanto, por lo que corresponde a las normas cuya promulgación (publicación) no se requiere para el inicio de su vigencia, en una interpretación correcta, debe entenderse que el término para acudir a la acción de inconstitucionalidad debe contar a partir de la entrada en vigor de dicha norma o más exactamente a partir del primer acto de aplicación de la ley que se impugna, como lo previene la segunda hipótesis de la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En este orden de ideas, la acción de inconstitucionalidad, motivo del presente asunto, fue presentada fuera del término que se establece en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, por lo que debe declararse su improcedencia.

"Tercera. Debe declararse improcedente la acción de inconstitucionalidad que combate ‘los acuerdos tomados por mayoría, por los que se aprobó el proyecto presentado en la sesión extraordinaria de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, celebrada el 3 de noviembre de 1997’, porque no pueden ser atacados en vía de acción de inconstitucionalidad, dado que la naturaleza de esta vía es la declaratoria de invalidez de una norma de carácter general y en el caso, los acuerdos tomados durante el proceso legislativo que dio lugar a la norma son meros trámites administrativos que de ninguna manera se equiparan a la naturaleza de la norma general, por tanto al no encontrarse en el supuesto establecido por la fracción II del artículo 105 de la Constitución General de la República, debe declararse la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad por lo que toca a dichos actos, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII en relación con los artículos 20, fracción III y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En consecuencia debe declararse el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad con fundamento en el artículo 20, fracción II de la disposición citada.

"Cuarta. Debe declararse improcedente la acción de inconstitucionalidad en virtud de que la ley que se combate no es de carácter general sino particular.

"Como lo señala el artículo 105, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las acciones de inconstitucionalidad pueden plantearse cuando se presume la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución, en este orden de ideas, en primer lugar habría que analizar y determinar, en su caso, si la norma impugnada, es decir, la Ley Orgánica del Congreso, tiene el carácter de norma general, ya que de no ser así, tendría que declararse la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad, así las cosas, siguiendo la doctrina, encontramos que no todas las normas son para todas las personas, ya que existen normas que sólo tienen validez para un grupo que puede ser extenso o reducido de personas, y otras que sólo son válidas para personas determinadas; por tal razón, atendiendo al ámbito personal de validez, las normas jurídicas pueden ser:

"a) Generales o válidas para todas las personas.

"b) Genéricas o válidas para un grupo extenso o género de personas.

"c) Específicas o válidas para un grupo reducido y limitado de personas (una especie).

"d) Individualizadas o válidas sólo para individuos determinados.

"En el caso de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, aprobada el 3 de noviembre del año de 1997, nos encontramos ante una ley secundaria que desarrolla el texto de la Constitución del Estado, regulando la estructura y el funcionamiento del Poder Legislativo, por tal razón, no tiene el carácter de norma general, requisito constitucional para que el más Alto Tribunal del país pueda conocer de una acción de inconstitucionalidad. Profundizando, podemos señalar que las normas generales son aquellas que se dirigen no a individuos en particular, sino a un género de personas, es decir, se refieren a clases de comportamientos que pueden ser realizados por todos aquellos que se coloquen en el supuesto que la norma contempla, como podría ser el caso de la Constitución, de las leyes o de los reglamentos, pero no de una Ley Orgánica del Poder Legislativo; por otra parte, la doctrina define a las normas jurídicas individuales, como aquellas que se dirigen a uno o varios individuos en concreto, es decir, determinan el cumplimiento de uno o varios individuos, en una situación particular, tal es el caso de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que determina el cumplimiento a que deben ajustarse los integrantes del Poder Legislativo del Estado, esta afirmación se respalda con lo dispuesto en el artículo primero de la Ley Orgánica del Congreso que a la letra señala: ‘Artículo primero. La presente ley tiene por objeto regular la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Poder Legislativo, y se expide con fundamento en lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos.’.

"Por otra parte, es importante destacar que la doctrina establece, una clara distinción entre las normas jurídicas generales y las normas jurídicas individuales; cuando una norma jurídica alude a una conducta atribuible a un número indeterminado de individuos, estaríamos en presencia de una norma jurídica de carácter general, que no es el caso de la Ley Orgánica del Congreso del Estado; en cambio, una norma jurídica es individual, cuando está dirigida a uno o varios individuos de forma personal; así las cosas, la Ley Orgánica del Congreso que se impugna, está dirigida a los diputados del Congreso del Estado de Morelos, ya que sólo se refiere a un grupo perfectamente delimitado de individuos que conforman el Poder Legislativo Local.

"A mayor abundamiento, los actos del Congreso que contienen disposiciones generales tienen el carácter de leyes en sentido formal y material; con estos elementos se puede formar la estructura jerárquica escalonada del orden jurídico positivo, atendiendo al procedimiento de creación de las normas, que se basa en la validez de las más altas, las cuales sirven de fundamento formal a las inmediatamente inferiores; así se estructura la pirámide jurídica; el plano inmediato inferior se integra con las legislaciones ordinarias, que sigue un proceso de creación y concluye con la publicación del ordenamiento, revistiendo las características de impersonal, general y abstracto; de los elementos anteriores se desprende que el ordenamiento jurídico del que se demanda su inconstitucionalidad, carece de dichos elementos, es decir, no es impersonal porque va dirigido específicamente a un ente determinado; no es general porque regula una situación concreta, la administración y organización interna del Congreso del Estado de Morelos, por lo que no teniendo dichos elementos no puede considerarse como una norma de carácter general, ni mucho menos son actos que revistan dichas características; en esa tesitura, válidamente debe declararse la improcedencia de la acción en la sentencia que llegue a dictarse.

"Por lo antes expuesto, consideramos que la acción de inconstitucionalidad promovida por un grupo de diputados del Congreso del Estado, impugnando la ley orgánica del mismo, aprobada el pasado 3 de noviembre de 1997, no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 105, fracción II de la Constitución Política Mexicana, porque la norma impugnada no tiene el carácter de norma general, hipótesis constitucional que requiere ser satisfecha para que el más Alto Tribunal del país conozca de acciones de inconstitucionalidad. Asimismo, el artículo 61, fracción III de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitucional Política de los Estados Unidos Mexicanos, determina como requisitos de la demanda, por la que se ejerció la acción de inconstitucionalidad, que deberá contener: ‘la norma general cuya invalidez se reclame’; como se desprende de la demanda presentada, los actores señalaron como norma general, cuya invalidez se reclama, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos. Por tal razón, la acción de inconstitucionalidad promovida, debe declararse improcedente en virtud de que no se reúnen los requisitos que se establecen en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, ni el requisito establecido en el artículo 61, fracción III de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Mexicana. En razón de lo anterior la demanda debe ser declarada improcedente en virtud de que la norma impugnada, no es una norma de carácter general.

"Razones y fundamentos de la legalidad de la norma impugnada.

"Consideramos oportuno referirnos al proceso legislativo que se siguió para la aprobación de la nueva Ley Orgánica del Congreso, ya que los demandantes, dentro de los conceptos de invalidez, hacen referencia al mismo, señalando que el proceso seguido fue violatorio de los artículos 16 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Es importante destacar que en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, se establece el proceso legislativo, que debe seguirse y respetarse en el Congreso de la Unión, por tal razón, no es correcta la afirmación de los demandantes en el sentido de que no fue respetado el procedimiento legislativo, que se establece en el artículo 16 de la Constitución Federal, los artículos aplicables al proceso legislativo federal, son los que hemos señalado anteriormente, es decir, el 71 y 72 de la Constitución Federal. La norma jurídica positiva, cualquiera que ésta sea, debe de ser reconocida como válida, en tanto que haya sido elaborada en la forma y por el órgano que prescribe otra norma superior del orden jurídico, por tal razón, la relación de subordinación formal, con otra norma superior del ordenamiento y por el órgano, que otra norma superior determine como responsable de esa tarea, como lo han señalado destacados juristas mexicanos; entre otras cosas, la Constitución pretende: ‘ordenar jurídicamente el poder, y lo hace estableciendo los poderes constituidos, cada uno con su formación y competencia perfectamente definidas en la propia Constitución’.

"Por tal razón, consideramos que el procedimiento legislativo que se siguió para la aprobación de la ley orgánica vigente del Congreso, se ajustó a lo establecido en las normas constitucionales locales, es decir, el Congreso del Estado, actuó dentro de los límites constitucionales de sus funciones, por tal razón, su competencia para aprobar su propia ley orgánica, está fuera de cualquier duda. Como se desprende de los artículos 31, 42, 43 y 44 de la Constitución del Estado; en el artículo 31 se determina que el Congreso no puede abrir sus sesiones sin la concurrencia de más de la mitad del número total de sus miembros; a la sesión en la que fue aprobada la ley orgánica impugnada, asistieron 28 diputados, como se desprende del acta levantada con tal motivo; el artículo 42 señala en su fracción II, que los diputados tienen derecho de iniciar leyes y decretos; en el caso que nos ocupa, un grupo de diputados presentaron en su momento, una iniciativa de nueva Ley Orgánica del Congreso; el artículo 43, establece que las iniciativas presentadas por 3 o más diputados, pasarán desde luego a la comisión respectiva; en el asunto que nos ocupa la iniciativa fue signada por 5 diputados y fue turnada a las comisiones respectivas. El artículo 44 señala que para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto de ley, necesita en votación nominal, la aprobación de la mayoría absoluta de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; en el caso de la Ley Orgánica del Congreso, ésta fue aprobada tanto en lo general, como en lo particular, por 16 diputados, es decir, el número previsto en este artículo constitucional, sin necesidad de la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado, en virtud de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 38 de la propia Constitución Local, que determina: ‘la ley del Congreso para tener vigencia no requerirá de la promulgación expresa del Ejecutivo del Estado’.

"Como se puede observar, el proceso legislativo que se siguió para la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso, fue respetuoso del procedimiento constitucional establecido para tal efecto; en este orden de ideas, las normas de la ley orgánica que se impugnan, fueron creadas por un órgano competente, siguiendo plenamente el procedimiento legislativo establecido en la Constitución del Estado.

"Por otra parte, se alega la violación al artículo 16 constitucional, en el sentido de que no se observó el procedimiento establecido en la ley abrogada para aprobar el ordenamiento que ahora se reclama de inconstitucional, lo anterior es inexacto porque, con fundamento en los artículos 96, 97, 98, 99, 108, 109, 112 y 113 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado abrogada, previo a la aprobación, se presentó la iniciativa, se turnó a las comisiones correspondientes, éstas presentaron su dictamen, se distribuyó previamente entre los diputados, se listó en la orden del día, la asamblea votó la dispensa de la segunda lectura por considerarlo de obvia y urgente resolución, fue votada en lo general y en lo particular, posteriormente fue votada y aprobada por la asamblea, lo que desde luego fue realizado en apego estricto a las disposiciones referidas.

"No obstante lo anterior, lo actores demandan el procedimiento en que culminó la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado sin que en la Constitución Federal se establezca acción para impugnar tal procedimiento, ya que los demandantes combaten los acuerdos tomados en la sesión del 3 de noviembre de 1997. Sin que esto sea objeto de la acción de inconstitucionalidad, porque la fracción II del artículo 105 constitucional establece:

"‘... De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.’, luego entonces si tomamos en consideración la clasificación que la propia contraria hace de las leyes, podemos concluir que los aludidos acuerdos, no son normas generales y por lo tanto no son susceptibles de impugnación en esta vía.

"Por lo antes expuesto, y en virtud de que la Ley Orgánica del Congreso del Estado, no contraviene ninguno de los artículos de la Constitución Federal a que hace referencia la parte actora, ni alguno de los otros de nuestra Carta Magna, no invocados por los demandantes, debe la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reconocer la validez de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, ya que su creación se ajustó al marco de la Constitución del Estado, que es la Norma Fundamental a que debe ajustarse el Poder Legislativo, para el nacimiento de normas jurídicas para el Estado de Morelos y para expedir su propia ley orgánica.

"Finalmente, queremos expresar que la actuación de la asamblea se ajustó, como ya lo demostramos, al marco constitucional local, por el bien de la justicia de nuestro país, estamos seguros de que la conclusión a la que llegue, será el resultado de un estudio serio y profundo, para determinar finalmente, que no se violaron artículos de nuestra Carta Fundamental.

"Si bien es cierto que el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido la tesis jurisprudencial número 23/1997, que a la letra dice:

"‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.’

"También es cierto que esa Suprema Corte ha sostenido que:

"‘En efecto, en primer lugar debe distinguirse que pueden darse violaciones de carácter formal que pueden trascender de manera fundamental a la norma misma, de tal forma que provoque su invalidez o inconstitucionalidad, y otras que aun habiendo transgredido las disposiciones que rigen el proceso legislativo, no trascienden al contenido mismo de la norma que provoque su invalidez o inconstitucionalidad.

"‘Esto sucede, por ejemplo, cuando una norma se apruebe sin que hubiere existido iniciativa, quórum necesario o que no haya sido aprobada por el Pleno, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental en la norma provocando su invalidez o inconstitucionalidad.

"‘En otro sentido, cuando por ejemplo se tiene que las comisiones no siguieron el trámite para estudio de las iniciativas y remisión del dictamen respectivo, pero que finalmente cumplió con el fin último buscado de análisis y proposición de dictamen, es claro que los vicios que en este sentido se pudieron haber cometido no trascendieron de modo fundamental a la norma con la que culminó el proceso legislativo.

"‘... Tales violaciones, con independencia de que sean fundadas o no, no puede estimarse que trasciendan al contenido mismo de la norma que provoque su invalidez o inconstitucionalidad, debido a que la discusión del dictamen primero en lo general y luego en lo particular, el uso de la voz de un diputado y la votación general y particular de los preceptos reformados, no significa que el decreto aprobado tenga vicios que lo afecten de fondo.

"‘Lo anterior aunado a que de cualquier manera la norma fue aprobada por el Pleno, por lo que, aun de haberse llevado a cabo el procedimiento en los términos que señala la parte actora, sin prejuzgar si le asiste o no, en nada hubiera cambiado el sentido de la norma.’

"Todo lo anterior está contenido en la sentencia dictada al resolver la acción de inconstitucionalidad 9/97, promovida por diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, en contra del Congreso y gobernador del propio Estado.

"Así también esta Corte ha establecido la siguiente tesis de jurisprudencia, que sirve de base para declarar improcedente la acción ejercitada, que aparece en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 193-198, Primera Parte, visible en la página 128, que a la letra dice:

"‘LEYES INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge de la contradicción de ésta y un precepto de la constitución, y no de conflictos entre leyes de la misma jerarquía.’

"Antes de pasar a referirme a los conceptos de invalidez en particular, resulta importante hacer notar que, en la demanda se impugna la ley manifestándose que es inconstitucional, pero a la parte considerativa del acto no hacen manifestación alguna por lo que resulta a todas luces improcedente la demanda. Más aún, los conceptos de invalidez que hacen valer no contienen ninguna objeción formulada en contra de los considerandos que rigen la ley reclamada, aun y cuando señalen los artículos constitucionales que consideren violados; por lo tanto si no se refieren, ni precisan argumentos que estén en relación directa e inmediata con los fundamentos contenidos en esa parte del acto reclamado, así como si no hacen la concordancia necesaria entre éstos y los dispositivos legales que estiman infringidos, es indiscutible que la ley sigue firme y por lo mismo, continúa rigiendo los puntos decisorios respectivos, por lo que es improcedente la demanda de inconstitucionalidad planteada.

"Al efecto tiene aplicación por analogía la tesis registrada bajo el número 8276, correspondiente al año 1993, Octava Época, que dice: ‘REVISIÓN, NO PROCEDE CONTRA SENTENCIA DICTADA EN AMPARO DIRECTO CUANDO DECIDEN SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY EN RELACIÓN CON UNA CONSTITUCIÓN LOCAL Y NO CON LA FEDERAL. Conforme a lo establecido por los artículos 107, fracción IX de la Constitución Federal y 83, fracción V de la Ley de Amparo, el recurso de revisión es procedente contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncian los Tribunales Colegiados de Circuito cuando decidan sobre la constitucionalidad de una ley, pero en el entendido de que esa determinación de constitucionalidad debe ser en relación directa con la Constitución General de la República y no respecto de la perteneciente a una entidad federativa. Por lo tanto, cuando el recurrente aduce que alguna ley local contraviene la Constitución del Estado respectivo, el recurso de revisión que intente contra la sentencia de amparo directo en la que se haya abordado ese tema es improcedente porque no se trata de un pronunciamiento de constitucionalidad a la luz del Pacto Federal.’.

"Por tanto, debe declararse la validez de la norma impugnada en virtud de que la misma no contraviene ningún precepto de la Constitución General de la República, como se aprecia de las razones y fundamentos que anteriormente se han expresado y además por lo que a continuación se expresa y que por técnica se relaciona con cada uno de los conceptos de invalidez que hacen valer los inconformes.

"Primer concepto de invalidez.

"Según lo vertido por los actores, ‘el proceso legislativo que culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, cuya inconstitucionalidad se reclama es violatorio de los artículos 16 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’.

"Los artículos 95 y 97, fracciones VII y VIII de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicada el veintidós de marzo de mil novecientos noventa, a la letra establecían:

"‘Artículo 95. Todos los dictámenes deberán recibir dos lecturas y ser repartidos previamente a su discusión a todos los miembros del Congreso.’

"‘Artículo 97. Los documentos con que se dé cuenta serán tramitados de la manera siguiente:

"‘...

"‘VII. Los dictámenes que emitan las comisiones tendrán dos lecturas en diferentes sesiones, debiéndose leer en la primera sesión todo el dictamen junto con el articulado de la iniciativa; si los legisladores aprueban que se dispense la segunda lectura, el dictamen podrá ser sometido a discusión y votación en la misma sesión.

"‘VIII. Sólo podrá dispensarse de este requisito aquel asunto que por acuerdo expreso de la asamblea se califique de urgente u obvia resolución.’

"Sostienen los inconformes, sustancialmente que:

"‘Nunca se dio segunda lectura a la iniciativa de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete, por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional.

"‘No discutió y en su caso aprobó o rechazó la iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada en el mes de marzo de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional.’

"Por lo tanto, sostenemos que, en nada afecta a la presente ley el que nunca se le haya dado lectura a la iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada en el mes de marzo de 1997 por la fracción priísta, ya que la misma es una ley completamente distinta a la aprobada. De hecho, en ninguna de las partes que componen el articulado de la ley orgánica vigente en el momento en que la nueva ley fue aprobada, se prevé que para que una iniciativa de ley sobre la que se ha formulado dictamen y que se presenta ante el Pleno del Congreso para su discusión; en el supuesto de existir una iniciativa similar; que la segunda tenga que ser sometida a discusión o desechada, para proceder a la discusión de la primera y aprobación, en su caso. Como ya se ha mencionado en nada afecta a la ley orgánica que pretenden los diputados actores sea declarada inconstitucional, el que no se haya discutido por segunda vez la iniciativa presentada por la XLVI Legislatura, y mucho menos el que ésta se haya o no desechado, ya que la ley no obliga o preceptúa al respecto.

"Siguen diciendo los recurrentes que:

"‘Al aprobar el punto del orden del día que contenía el nuevo proyecto de la ley orgánica presentado en el mes de julio de mil novecientos noventa y siete por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, tan nuevo, que tratando de cubrir los requisitos de la ley orgánica fue acompañado de la siguiente solicitud de dispensa de segunda lectura.’

"‘... Los suscritos diputados integrantes de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y Prácticas Parlamentarias, nos permitimos turnar a usted ... el dictamen de iniciativa de Ley Orgánica del Congreso, que fue turnado a estas comisiones para su análisis y dictamen correspondiente, para efectos de que dé cuenta del mismo a la presidencia en turno y ésta a su vez lo someta a la consideración del Pleno, de conformidad con el artículo 69, fracción VIII y 94 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado en vigor, asimismo, y por considerar este asunto como urgente y pronta resolución, solicitamos se le dispense la segunda lectura del mismo, de conformidad como lo establece el numeral 97, en su fracción V, del ordenamiento legal invocado.’

"‘En el proceso legislativo que culminó con la aprobación del ordenamiento jurídico cuya invalidez se reclama, se violaron las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo en los términos que han quedado precisados, infringiéndose con ello los mandatos constitucionales invocados, puesto que:

"‘Se viola el principio de legalidad que consagra el artículo 16, al haberse aprobado una ley sin sujeción a las normas aplicables de la ley orgánica vigente en el momento de expedición de la norma.

"‘Si la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Morelos, prevé que el Poder Legislativo de la entidad debe regirse por su respectiva ley orgánica, es incuestionable que al no haberse acatado este último ordenamiento jurídico, se viola, no nada más la Constitución Local, sino también lo ordenado por el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a los poderes de las entidades federativas a regirse conforme a sus propias Constituciones, y a las leyes que de la misma emanen.’

"Resulta falso lo señalado por los actores en el sentido de que se viola el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución General de la República y mucho menos el 116 del ordenamiento legal en comento; ya que tan se actuó apegado al mencionado principio de legalidad y se acató lo previsto en los artículos 95 y 97, fracciones VII y VIII de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, que, tal y como lo mencionan los actores al momento en que el dictamen de la ley orgánica aprobada en la sesión de fecha tres de noviembre de 1997, se puso a consideración del Pleno, se presentó la solicitud de dispensa de la segunda lectura del dictamen que dio lugar al cuerpo legal en controversia, por medio del oficio s/n de fecha tres de noviembre de 1997, recibido en la misma fecha por la Oficialía Mayor del Congreso del Estado de Morelos, rubricado por los diputados J.A.R.A., J.R.H.Á., E.C.M. y C.B.A., en virtud de ser un asunto con carácter de urgente. Solicitud de dispensa que en su momento fue sometida a la consideración del propio Pleno del Congreso, y dispensa que además, fue otorgada en forma mayoritaria por dicho órgano, como consta en el orden del día de la sesión en comento, en el acta de dicha sesión pública, así como en el Semanario de los Debates número 24 en el que se incluye la sesión de referencia.

"A mayor abundamiento, alegan los demandantes en el apartado primero, que se viola el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo del texto de la demanda, no se desprende que los actores viertan agravio alguno, es decir, se concretan a manifestar que se viola la disposición referida, sin que digan el porqué de la violación, concretándose a transcribirla sin emitir razonamiento legal alguno.

"No es óbice mencionar que, el artículo 116 constitucional establece en el párrafo primero, la forma de organización de los Poderes de los Estados, destacando que no podrán reunirse en una sola persona dos o más poderes; evidentemente dicha disposición únicamente prevé la división de los Poderes de los Estados, sin que la actuación del Poder Legislativo en la aprobación de la citada ley caiga en el supuesto referido, es decir, no se están depositando en una sola persona dos poderes, ni se están invadiendo esferas competenciales de los otros dos Poderes del Estado, ya que si esto hubiera ocurrido, se debería de demandar la invasión de esferas por los poderes afectados para declarar la inconstitucionalidad del ordenamiento impugnado.

"Por lo que se refiere al artículo 16 constitucional, cabe precisar que no existe la violación alegada por lo siguiente: es cierto que la ley que ahora se reclama como inconstitucional no recibió dos lecturas, sin embargo tal situación se encontraba contemplada dentro de los supuestos a que se refiere el artículo 97, fracciones VII y VIII de la Ley Orgánica del Congreso del Estado abrogada, es decir, la primera de las fracciones establecía, los dictámenes recibirán dos lecturas en diferente sesión y los legisladores pueden dispensar la segunda lectura a los dictámenes, pudiendo someterse en esa sesión a discusión y aprobación; por su parte la fracción VIII establece, que el requisito a que se refiere la fracción anterior sólo podrá dispensarse por acuerdo expreso de la asamblea y que se califique de urgente u obvia resolución; evidentemente la asamblea observó dichas disposiciones, puesto que no existe impedimento legal para dispensar la segunda lectura, así como tampoco se establece qué debía de entenderse por urgencia u obvia resolución, ya que esto lo califica la asamblea, lo que en el caso así ocurrió, al dispensar la segunda lectura y proceder a la aprobación de la multicitada ley.

"Por otra parte, en el supuesto caso y no concedido que hubiera existido la violación a que aluden los diputados actores, el procedimiento que culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, se convalidó, porque si bien es cierto, que el diputado F.J.M.M. manifestó que no estaba de acuerdo con la citada sesión, también lo es, que durante el desarrollo de la misma, participaron en la aprobación de la ley que estaba a discusión, es decir, propusieron modificaciones, las que como ellos lo confiesan, no fueron todas tomadas en cuenta; por lo que si hubiera existido la violación al artículo 16 constitucional, lógicamente los diputados actores se hubieran abstenido de participar en la sesión y así lo hubieran manifestado al presidente en turno, lo que desde luego no ocurrió.

"En virtud de lo manifestado, respetuosamente solicito se declare inoperante e infundado el presente concepto de invalidez.

"Segundo concepto de invalidez.

"Sostienen los inconformes que: ‘La Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, aprobada en sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Morelos de fecha 3 de noviembre de 1997, y publicada en el Periódico Oficial «Tierra y Libertad» del 12 de noviembre de 1997, es violatoria de los artículos 5o., párrafo cuarto, 36, fracción IV, 39, 40, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos, toda vez que:

"‘2.3. En el capítulo tercero del ordenamiento jurídico que se impugna, se establece el estatuto de los diputados, derechos, obligaciones y sanciones.

"‘El artículo 22 del ordenamiento impugnado en su parte conducente establece lo que a continuación se transcribe:

"‘«

"‘«Artículo 22. Las sanciones disciplinarias que podrán aplicarse a los diputados son:

"‘«I.A.;

"‘«II. Amonestación;

"‘«III. Amonestación con constancia en acta;

"‘«IV. Disminución de su remuneración;

"‘«V. Suspensión de sus derechos y obligaciones;

"‘«VI. Pérdida del cargo.

"‘«Las causas y los mecanismos de aplicación de las medidas disciplinarias se estipularán y se sujetarán a lo dispuesto por esta ley y su reglamento.»

"‘En términos de lo anterior resulta claro que la ley que ahora se impugna es inconstitucional, por lo siguiente:

"‘Las sanciones que establece el artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, no se encuentran previstas como tales en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

"‘No se especifican las causas por virtud de las cuales se pueden aplicar las sanciones previstas en dicho precepto legal, delegándose la determinación de dichas causas a un reglamento.

"‘Se establecen sanciones tales como la suspensión y la pérdida del cargo, cuando dichas sanciones se reservan al juicio político y al desafuero para los diputados locales.

"‘La legislatura, vía ley secundaria, se atribuye la facultad de juzgar o no la conveniencia de que un representante permanezca o no con tal status, convirtiéndose así en censor y Juez del voto popular y arrogándose la facultad de desconocerlo. En síntesis, se infringe el principio de la determinación constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, que se deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’

"Ante lo anterior, se señala que los actores se confunden; ya que si bien es cierto que el artículo 109 y su correlativo 110 de la Constitución Federal, señalan el camino a seguir a fin de sancionar a un funcionario público en caso de que incurra en responsabilidad, en virtud de su ejercicio como tal; así como las personas que pudieran estar sujetas a juicio político y el procedimiento para alcanzar dicho fin; así como las sanciones, en caso de que éste proceda. En el articulado que se señala no se prevé que las sanciones ahí previstas sean exclusivas de los supuestos incluidos en el mismo. Llegar a tal conclusión sería tanto como decir que el fuero constitucional deviene o es sinónimo de impunidad.

"Efectivamente, dichos artículos señalan, como ya lo he mencionado, lo que se deberá hacer para fincarles responsabilidades a los funcionarios públicos por el ejercicio de su cargo; y las sanciones aplicables en su momento, en caso de que efectivamente se detecte que un funcionario es responsable de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos.

"Sin embargo, aun cuando la pérdida de su cargo o la suspensión en sus funciones de un servidor público o de un diputado local, procederá como consecuencia de un juicio político; derivado de la procedencia de acción penal en su contra; la excitativa para promover el juicio político en contra de funcionario alguno no se circunscribe a lo señalado por los actores.

"Tan es así que el propio artículo 109, invocado por los actores, en su párrafo primero, señala lo siguiente:

"‘Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:’ siendo que la norma en controversia es precisamente una de las previstas por el propio artículo 109.

"Por otra parte, las sanciones que se establecen en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, sí se encuentran previstas en la Constitución del Estado y lo único que se hizo fue adoptarlas en la ley orgánica que se impugna, para que en su momento se estableciera en el reglamento correspondiente el procedimiento que tiene que seguirse para que puedan ser aplicadas. Haciendo saber que dicho reglamento se encuentra en proceso de integración en las comisiones respectivas. Asimismo, la Constitución del Estado establece en su artículo 37, que los diputados que sin la licencia respectiva dejen de asistir hasta por el término de ocho sesiones consecutivas no tendrán derecho de percibir las dietas correspondientes, si la falta se prolongare por más tiempo sin justificarla se llamará al suplente respectivo quien deberá concurrir a las sesiones hasta la terminación del periodo en que ocurra la falta, lo que implicaría la pérdida o separación del cargo; por otra parte en el supuesto de que algún diputado fuera sometido a juicio político y se determinara su culpabilidad, por este motivo sería separado o perdería el cargo. Éste es el sentido o el espíritu bajo el cual se legisló lo relativo al artículo 22 en cuestión.

"Los actores esgrimen también la violación al artículo 5o., fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo el mencionado artículo carece de la fracción IV, por lo que no puede alegarse la violación de una disposición que no existe; también mencionan al artículo 36, fracción IV del mismo cuerpo de leyes, sin embargo, el Congreso del Estado, no viola tal disposición porque no se coarta su derecho político para desempeñar los cargos de diputados, mismos que gozan y están ejerciendo; los artículos 40 y 41 establecen la forma de organización de la República Mexicana y la norma que se impugna regula la vida interna del Congreso del Estado, sin que implique la transgresión a normas generales, las restantes disposiciones no violan la Constitución porque la Ley Orgánica del Congreso del Estado, prevé medidas disciplinarias que pueden o no aplicarse, es decir, son normas de aplicación futura e inciertas que no perjudican en estos momentos a los diputados actores.

"Por tanto, sostenemos que los actores no violan los artículos señalados (sic), ni se infringe el principio de la determinación constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, que se deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En razón de lo vertido, respetuosamente se solicita declarar inoperante e infundado el presente concepto de invalidez.

"Tercer concepto de invalidez.

"Alegan los promoventes, que ‘... La Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, aprobada en sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Morelos, de fecha 3 de noviembre de mil novecientos noventa y siete ... viola los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que:

"‘Los mencionados artículos, según quedó expresado en el concepto anterior, establecen que la soberanía del pueblo se expresa en las Constituciones de los Estados en lo que hace al ámbito normativo que corresponde a éstos y se ejercita a través de ellas. Es a las Constituciones de los Estados a las que les corresponde organizar y dotar de facultades a los órganos legislativo, ejecutivo y judicial y no a éstos arrogárselas por su cuenta, contraviniendo a la Constitución Estatal que dispone algo distinto.

"‘El artículo 38 del ordenamiento impugnado establece:

"‘«Artículo 38. La Comisión de Régimen Interno y Concentración Política tendrá las siguientes atribuciones:

"‘«...

"‘«d) Autorizar la plantilla de personal y sus movimientos, así como el tabulador de sueldos.

"‘«...

"«h) Designar al director general del Instituto de Investigaciones Legislativas, al secretario técnico de la propia comisión y al director del área de Comunicación Social del Congreso del Estado.»

"‘De conformidad con lo dispuesto por el artículo 40, fracción XXVI de la Constitución del Estado, esta facultad corresponde al Congreso, al que le asigna «nombrar y remover a los trabajadores al servicio del Poder Legislativo con arreglo a las leyes a que se refiere la fracción XX’»; la fracción citada se refiere a las leyes relativas a la relación de trabajo entre los poderes y los Ayuntamientos del Estado y sus trabajadores.

"‘... El artículo 38 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, desconoce al Congreso el carácter de asamblea, que es la esencia del órgano legislativo y deposita funciones que corresponden al Legislativo como asamblea a un grupo de representantes.

"‘Con ello contraviene los artículos 39, 40, 42 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que:

"‘Se regula un Poder Estatal por ley y no por la Constitución del Estado, como lo exige el artículo 41 con toda claridad. Es más, las disposiciones de la ley orgánica son contrarias a las de la Constitución del Estado y en este caso, la contradicción viola el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"‘Contraría el principio de no concentración del Legislativo, que contiene el artículo 116, depositando una facultad del Legislativo en un grupo de personas, distinto de la asamblea legislativa en quien las Constituciones Federal y de los Estados han depositado la soberanía popular.’

"Por tanto, se manifiesta que el hecho de que en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado aprobada en sesión del 3 de noviembre pasado, se establezca que la Comisión de Régimen Interno y Concentración Política tiene la facultad de autorizar la plantilla de personal y sus movimientos; designar al director del Instituto de Investigaciones Legislativas, secretario técnico de la propia comisión y director del área de Comunicación Social del Congreso del Estado, no por ello se viola disposición constitucional alguna, porque como acertadamente lo mencionan los actores, el artículo 38 de la Constitución Local establece la facultad de que el propio Congreso del Estado expida su ley orgánica que va a regir su estructura interna y funcionamiento, luego entonces, si existe esa facultad y la asamblea del Congreso encomienda a la Comisión de Régimen Interno y Concentración Política la facultad de dirigir la administración del personal no se contrapone a disposición constitucional alguna; además de que no por ello se está depositando la facultad en una persona, dejando de observar los actores lo establecido en el artículo 33 de la multicitada ley, es decir, la integración de la comisión se compondrá de los coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios y por los diputados cuyo partido político no integre un grupo parlamentario, razón por la que esta parte estima que no se infringe disposición alguna.

"R. a las disposiciones que a juicio de los actores se inmiscuyen en otras ramas de la administración pública estatal, desde luego, que no es en la forma planteada, porque de los textos de los artículos podemos concluir, que no se trata de normas inconstitucionales y, que de ser así, la acción la tienen las entidades de la administración que se consideren afectadas para impugnar cada uno de los artículos, ya que cada una de las disposiciones se refiere a actividades que no tienen intervención directa en el desarrollo de cada uno de los entes mencionados.

"Asimismo, a mayor abundamiento, resulta falso lo señalado por los actores, en razón de que el mencionado artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, no se arroga facultades de asamblea legislativa; sino por el contrario, perfecciona dicha facultad, como explicaré a continuación:

"El mencionado artículo 38 de la ley en comento determina que la Comisión de Régimen Interno y Concentración Política tendrá las siguientes atribuciones:

"‘d) Autorizar la plantilla del personal y sus movimientos, así como el tabulador de sueldos.

"‘...

"‘h) Designar al director general del Instituto de Investigaciones Legislativas, al secretario técnico de la propia comisión y al director del área de Comunicación Social del Congreso del Estado.’

"A su vez, el artículo 37 de la propia ley orgánica prevé:

"‘Artículo 37. Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por mayoría absoluta, considerando como base el voto ponderado de cada uno de sus integrantes. El presidente de la mesa directiva del Congreso, podrá participar en las reuniones con derecho sólo a voz.’

"Asimismo, el artículo 32 de la multicitada ley orgánica señala:

"‘Artículo 32. El régimen interno del Congreso del Estado se ejercerá a través de una comisión denominada «de Régimen Interno y Concentración Política», con el fin de optimizar las funciones legislativas, políticas y administrativas del propio Congreso.’

"Y precisamente el interés de lograr la optimización de las funciones administrativas a que hace alusión el mencionado artículo 32, las atribuciones señaladas en los incisos d) y h) del artículo 38; se perfeccionará en el momento en que el acuerdo tomado por la propia comisión, en el que se lleven a cabo las facultades ahí mencionadas, se conviertan en resoluciones, derivadas del voto ponderado de cada uno de los integrantes de la propia comisión.

"Y en caso de que los actores ignoren el significado del concepto de ponderado, me permito transcribir el significado de dicha palabra, de acuerdo con el Diccionario Pequeño Larousse Ilustrado, edición 1993:

"‘Ponderado: adj. Moderado, prudente. II Aplícase en estadística a una magnitud cuyo valor ha sido modificado con arreglo a determinadas reglas.’

"En lo específico, la asamblea se encuentra representada en la Comisión de Régimen Interno y Concentración Política por cada uno de los diputados coordinadores de los grupos parlamentarios y los diputados cuyo partido político no integren grupo parlamentario y estén constituidos como fracción parlamentaria. Es decir, el voto ponderado de cada uno de los diputados que conforman la comisión a que se alude, equivale estadísticamente al voto total de la fracción partidista que dicho diputado representa; y en consecuencia el voto de los miembros de la comisión equivale ponderadamente al voto de la asamblea.

"Así las cosas, los actores vierten como uno de sus argumentos a foja 47 de su escrito inicial, el siguiente:

"‘De conformidad con lo dispuesto por el artículo 40, fracción XXVI de la Constitución del Estado, esta facultad corresponde al Congreso, al que le asigna «nombrar y remover a los trabajadores al servicio del Poder Legislativo con arreglo a las leyes a que se refiere la fracción XX»; la fracción citada se refiere a las leyes relativas a la relación de trabajo entre los poderes y los Ayuntamientos del Estado y sus trabajadores.

"‘Aunque el contenido de las facultades a que se refiere la disposición que se cuestiona parece inocuo, se fundamenta, sin embargo, en un gravísimo principio: el desplazamiento de facultades del Congreso a las comisiones sustrayéndolas a la votación de la mayoría de sus miembros y sometiéndolas a minorías transitorias que forman sus comisiones.’

"Y en párrafos posteriores, específicamente a fojas 48 y 49 del mismo escrito mencionan:

"‘Los artículos 20 y 21 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos establecen la división de poderes, acorde con el citado 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"‘El artículo 24 de la Constitución del Estado establece: «El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos ...». A dicha asamblea se le dota de competencias, entre otras las que corresponden a nombramientos y remociones que contiene el artículo 40, fracción XX citado. El artículo 38 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, desconoce a éste el carácter de asamblea que es la esencia del órgano legislativo y deposita funciones que corresponden al Legislativo como asamblea en un grupo de representantes.’

"Los diputados que conforman la parte actora pretenden hacer una interpretación a su conveniencia del mencionado artículo 40 de la Constitución del Estado de Morelos, interpretación además errónea del mencionado artículo; ya que éste en su parte inicial dice:

"‘Artículo 40. Son facultades del Congreso: ...

"Pretendiendo ver que las facultades de dicho poder, consignadas en las fracciones I a la LII, son propias y exclusivas del Pleno del Congreso o de la asamblea, como ellos lo nombran. Sin embargo, es de todos sabido que tanto las facultades del Congreso del Estado de Morelos, las de cualquier otro órgano legislativo de alguna de las entidades que componen nuestra República o las del propio Congreso de la Unión, no son exclusivas de el Pleno de los mencionados cuerpos, sino que algunas de dichas facultades, si no es que las más de ellas se reservan para las comisiones que prevé la ley orgánica de los mismos.

"Resultando falso, en consecuencia que se violen por ello los mencionados artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"No sólo eso, sino que además resulta igualmente falso, lo mencionado por los actores en el sentido de que las funciones que se le atribuyen a la Comisión de Régimen Interno y Concentración Política, sean exclusivas de la asamblea legislativa en Pleno, ya que del estudio de los precitados artículos de nuestra Constitución Federal, nunca se desprende lo vertido por dichos actores.

"A mayor abundamiento, de la lectura de los artículos 39, 40 y 41, solamente se desprende:

"a) En quién reside la soberanía nacional;

"b) De quién dimana el poder público;

"c) El derecho inalienable de nuestro pueblo de modificar la forma de gobierno en cualquier tiempo;

"d) El tipo de gobierno en que nos hemos instituido como nación; y,

"e) La forma en que el pueblo habrá de ejercer su soberanía.

"Y si bien el artículo 116, contiene en su esencia, entre otros principios el que menciona la parte actora de ‘no concentración del Legislativo’; lo que olvidó señalar, es que, dicho principio se refiere a la no concentración del Legislativo en una sola persona, y no es un ‘grupo de personas distinto de la asamblea legislativa’; como ellos afirman. Lo cual tampoco se da en el caso que nos ocupa.

"Con fundamento en lo previamente manifestado solicito respetuosamente a esta autoridad superior se declare inoperante e infundado el presente concepto de invalidez.

"Cuarto concepto de invalidez.

"Expresa la parte actora, que ‘... La Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, aprobada en sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Morelos ... viola los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"‘Diversos artículos de la ley impugnada rebasan con mucho tales límites, contrariando la naturaleza orgánica de dicha ley, imponiendo obligaciones a personas ajenas al Congreso, violando con ello las normas constitucionales que establecen la competencia de órganos administrativos federales y estatales y con ello contraviniendo el artículo 116 que impone la división de poderes a los Estados.

"‘Dichas violaciones se realizan dotando de facultades exorbitantes e ilimitadas a las comisiones del Congreso.

"‘El artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso establece:

"«Artículo 39. Las Comisiones del Congreso son órganos colegiados cuyas funciones son las de conocer, analizar, investigar, discutir y en su caso dictaminar, las iniciativas de ley, los proyectos de decreto y demás asuntos que le sean turnados.»

"‘Diversos artículos que contienen las facultades de las comisiones rebasan tales acotamientos, según se expone a continuación:

"‘El artículo 53 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos dispone:

"‘«Artículo 53. Corresponde a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos.»

"‘«...

"‘«... b) Dar seguimiento a las recomendaciones de la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

"‘... Las Comisiones de Derechos Humanos son organismos autónomos que llevan su propio control y seguimiento. Tal autonomía se pierde si el Congreso se superpone a ellas.»

"‘El mismo artículo 53 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, establece:

"‘«Artículo 53. Corresponde a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos:

"‘«...

"‘«... d) Conocer de los asuntos relacionados con la procuración e impartición de justicia.

"‘«e) Emitir opinión sobre la observancia y aplicación de las leyes de la materia.»

"‘Las facultades anteriores constituyen una violación a las normas constitucionales que establecen la competencia del Poder Judicial donde no se hacen distinciones entre la Justicia Federal y la estatal.

"‘Emitir opinión sobre la observancia y aplicación de las leyes sobre la materia sería facultar al Congreso para discutir y revisar sentencias.

"‘El artículo 53 otorga facultades que permitirán al Legislativo una posición jerárquica sobre el Judicial, violándose el párrafo segundo del artículo 116.

"‘También constituye una violación a las normas constitucionales que establecen la competencia de la Procuraduría General de Justicia del Estado, al establecer una injerencia del Congreso en la procuración de justicia. El artículo 40 de la Constitución Estatal no establece facultades para que el Congreso pueda «conocer los asuntos relacionados con la procuración de justicia», y los artículos 79-A y 79-B regulan la institución del Ministerio Público y sus atribuciones.

"‘Observaciones semejantes pueden hacerse sobre el artículo siguiente.

"‘El artículo 54 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado establece:

"‘«Artículo 54. ...

"‘«La Comisión de Trabajo y Previsión Social tendrá bajo responsabilidad:

"‘«...

"‘«... b) Opinar sobre la política laboral y desempeño de los tribunales laborales.»

"‘Esta vez, las facultades se extienden a órganos administrativos que desempeñan la función jurisdiccional y constituyen verdaderos tribunales.

"‘El artículo 59 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado establece:

"‘«Artículo 59. Corresponde a la Comisión de Desarrollo Agropecuario el conocimiento de los asuntos siguientes:

"‘«a) Los relacionados con los programas y acciones en materia de desarrollo agropecuario que ejecute el Gobierno del Estado en favor de ejidatarios, comuneros o pequeños propietarios agrícolas, forestales y ganaderos, que sean competencia estatal, de conformidad con las disposiciones de las leyes de la materia.

"‘«... c) Lo relacionado a políticas de inversión, financiamiento, subsidios apoyo técnico e investigación en la producción, industrialización y comercialización de productos agropecuarios.»

"‘El artículo 60 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado establece:

"‘«Artículo 60. Corresponde a la Comisión del Medio Ambiente y Recursos Naturales:

"‘«... b) Conocer y opinar sobre los casos relacionados con la afectación del entorno ambiental, que puedan producir los establecimientos industriales, comerciales y los desarrollos urbanos.

"‘«c) Coadyuvar con las políticas y programas educativos sobre ecología y preservación del medio ambiente.»

"‘... Ahora bien, en todos estos supuestos se está facultando a las comisiones de trabajo interno del Congreso para que tengan intervención o injerencia en la función pública conferida al Poder Ejecutivo, pues se señala que estos órganos colegiados pueden de manera general conocer, opinar y hasta coadyuvar en algunas de las ramas que componen la administración pública, violándose con ello las normas constitucionales que establecen la competencia del Poder Ejecutivo del Estado.

"‘Por lo tanto, se contraviene el principio constitucional que establecen los artículos 40, 41 y 116 de la Constitución General de la República, que erigen la división de poderes como una de las decisiones políticas fundamentales del pueblo mexicano y que son una norma para las Constituciones de los Estados ...’

"Al igual que los anteriores pretendidos conceptos de invalidez señalados por los actores del presente juicio de inconstitucionalidad, resulta falso lo que por ellos vertidos en el último de éstos.

"En efecto, conforme al artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, las facultades de las comisiones se limitan a conocer, analizar, investigar, discutir y sobre todo les facultan para dictaminar las iniciativas y demás asuntos que les sean turnados, es decir, se les otorga la división del trabajo, sin que ello implique, que las comisiones intervengan en forma directa e inmediata en las atribuciones que a cada uno de los órganos de la administración competen, como órganos ejecutivos en la aplicación de las leyes aprobadas por el Congreso, mismo que tiene la obligación de vigilar, conocer, investigar y analizar las acciones de las diversas ramas de la administración pública estatal, e incluso, de hacer comparecer a sus titulares para pedir informes sobre asuntos de la administración a su cargo conforme lo establece el artículo 45 de la Constitución Política Local.

"En otro orden de ideas, los actores señalan que: ‘Diversos artículos de la ley impugnada (mismos que han sido transcritos en párrafos precedentes) rebasan con mucho tales límites, contrariando la naturaleza orgánica de dicha ley imponiendo obligaciones a personas ajenas al Congreso, violando con ello las normas constitucionales que establecen la competencia de órganos administrativos federales y estatales y con ello contraviniendo el artículo 116 que impone la división de poderes a los Estados. Dichas violaciones se realizan dotando de facultades exorbitantes e ilimitadas a las comisiones del Congreso.’.

"No es cierto lo señalado en el sentido de que algunos de los artículos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, recién aprobado imponga obligaciones a personas ajenas al Congreso, además de que la parte actora no precisa en forma clara e indubitable, quiénes o cuáles son las mencionadas personas ajenas al Congreso, a las que según ellos, le son impuestas obligaciones por parte de dicho poder; y mucho menos se viola el ámbito jurisdiccional de algún órgano federal o estatal, ni se contraviene el artículo 116 de la Constitución Federal, en la parte relativa a la división de poderes.

"Asimismo, tampoco se está dotando a alguna de las comisiones del Congreso de facultades exorbitantes o ilimitadas, como a continuación expongo:

"En primer lugar, de acuerdo a lo que establece el artículo 56 de la ley orgánica en controversia, referente a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, en ninguno de los apartados de dicho artículo, se señala que las facultades otorgadas a la comisión que se cita, se superpongan a las facultades propias de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos y mucho menos se atenta contra su autonomía: como equivocadamente señalan los actores.

"Por supuesto, tampoco por el simple hecho de que la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso emita opiniones sobre la observancia y aplicación de las leyes sobre la materia, se deberá considerar, que ello faculta al Congreso para discutir y revisar sentencias; lo cual, por cierto, es derecho de cualesquier ciudadano, y coartar tal derecho, sería tanto como coartar el derecho a ciudadano alguno de emitir opinión o de expresarse.

"Igualmente, tampoco se deducen de las facultades otorgadas a la comisión del Congreso que se viene señalando, una posición jerárquica superior a la del Poder Judicial. De ninguno de los incisos que componen el precitado artículo 53 de la Ley Orgánica del Estado de Morelos se desprende una relación de supra a subordinación entre la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso del Estado de Morelos y la Procuraduría General de Justicia de dicha entidad; y si bien, de lo previsto en el artículo 40 de la Constitución del Estado, no se desprende que existan facultades para que el Congreso conozca de la procuración de justicia; lo que prevé el artículo 53 de marras; no implica injerencia en las labores del Poder Judicial del Estado.

"Asimismo, resulta falso lo señalado por los actores en el sentido de que los artículos 54, 59 y 60 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, sujeta a controversia, viole alguna de las disposiciones previstas en el artículo 116 de la Constitución Federal, ya que si bien los precitados artículos señalan ciertas facultades de las comisiones en que se divide el Congreso del Estado, igualmente ninguna de dichas facultades, implica intervención e injerencia en la función pública conferida al Poder Ejecutivo, ni violan las normas constitucionales estatales o federales.

"A mayor abundamiento, me permitiré vertir lo que señala el Diccionario Pequeño Larousse Ilustrado, edición 1993, en relación a los términos utilizados por la propia ley, y que desde el punto de vista de los actores al momento de ser incluidos en la ley, motivo de la controversia, a fin de describir las facultades de las Comisiones del Poder Legislativo del Estado de Morelos; y que desde el punto de vista de los actores implican violación a lo previsto por distintos numerales de nuestra Carta Magna:

"Conocer: v. t. Tener la idea o la noción de una persona o cosa, entender de un negocio.

"Opinar: v. i. (lat. opinare). Formar opinión sobre una cosa. Hacer conjeturas. Expresar la opinión.

"Coadyuvar: v. t. e. i. (lat. coadjuavere) Contribuir, asistir o ayudar para realizar o conseguir alguna cosa.

"En virtud de lo señalado solicito respetuosamente a esta autoridad se declare infundado e inoperante lo vertido por la parte actora y se deseche lo señalado por la misma en el presente concepto de invalidez.

"Por último, es menester que ese Poder Judicial de la Federación, esté en el conocimiento de que por voluntad del pueblo de Morelos en ejercicio de la soberanía que le atribuye el artículo 39 constitucional, el pasado 16 de marzo de 1997, tuvo a bien determinar mediante el Sufragio Libre y Directo, que se constituyera un Congreso plural conformado por 11 diputados del PRD, 5 diputados del PAN, 13 diputados del PRI y 1 diputado del Partido Civilista Morelense. De esta manera se integró una nueva e innovadora asamblea legislativa en el Estado de Morelos, cobrando vida una instancia esperanzadora para los morelenses, al contar con un Congreso de mayoría distinta a la filtración política del titular del Poder Ejecutivo y que puede y está ejerciendo un contrapeso a los abusos mayoritarios, mecánicos e irreflexivos que acostumbran tener bajo control todo cuanto por ley se pusiese a la atención del Poder Legislativo.

"Esta conquista social, un Congreso con mayoría plural y distinta al PRI en el Estado de Morelos, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, ha determinado realizar una serie de acciones que tienden a dignificar la representación popular que sus diputados ostentan, por lo que uno de los primeros pasos para romper con el cacicazgo político autoritario bajo el que se conducían las tareas legislativas, fue la elaboración de un nuevo, dinámico y más amplio marco jurídico que rigiera su vida interna, el cual paradójicamente es materia del presente asunto.

"Finalmente, como otro punto de reflexión se hace notar a ese Supremo Poder Judicial de la Federación que dentro del Pacto Federal contenido en nuestra Carta Magna y particularmente de acuerdo a su artículo 40, por voluntad del pueblo mexicano nos constituimos en una República, representativa, democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios constitucionales de dicha Ley Fundamental; de donde se deriva lo establecido por su artículo 116, que estipula que el poder público de los Estados se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y además se preceptúa que los Poderes de los Estados tienen libertad de organizarse conforme a la Constitución de cada uno de ellos, por lo que el Poder Legislativo del Estado de Morelos en ejercicio amplio de su autonomía, para la cual pedimos el respeto que expresamos y reiteramos a las demás instancias del Poder Federal o Estatal, decidió modificar y adecuar a las circunstancias políticas que en nuestra entidad federativa se viven, el cuerpo legal, al tenor del cual, se erigirá su gobierno interno y además deberán ceñirse los procedimientos legislativos que regirán la vida social y política del Estado de Morelos.

"No está por demás señalar que a raíz de esta nueva ley, impugnada, en el seno del Congreso del Estado, se tiene una vida más democrática, y donde el consenso es un principio fundamental que se privilegia."

CUARTO. El Gobernador Constitucional y el procurador general de Justicia, ambos del Estado de Morelos, rindieron su informe en los siguientes términos:

"Estando en tiempo y con apoyo en lo dispuesto por el artículo 64 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, venimos por medio del presente ocurso a rendir el informe a que se refiere el precepto legal invocado, con motivo de la acción de inconstitucionalidad promovida por los diputados integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, en los siguientes términos:

"A) La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé en su artículo 116 las características que deberá presentar la estructura de los poderes de las entidades federativas, y al efecto en su primer párrafo ordena lo que a continuación se transcribe:

"‘El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo ...’

"B) De la anterior transcripción se advierte que se establece con carácter obligatorio para las entidades federativas, la existencia en su estructura interna de uno de los elementos del Estado de derecho: el principio de la división de poderes, principio este que se consigna en el artículo 49 de la Carta Magna.

"C) En estricto apego a lo que dispone el artículo 116, primer párrafo de la Constitución Federal, el artículo 20 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, reconoce la división de poderes en la organización política de dicha entidad, al establecer textualmente que: ‘El poder público del Estado se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’.

"D) El artículo 24 de la Constitución Política del Estado de Morelos, dispone que el Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos.

"Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo individuo que se denomina Gobernador Constitucional del Estado, según se desprende del artículo 57 de la Constitución Local.

"E) Del título tercero de la Constitución Política del Estado de Morelos, que regula lo relativo al Poder Legislativo, se desprenden las facultades del Congreso del Estado de Morelos, previendo en su artículo 40, que entre otras facultades que corresponden al Congreso del Estado de Morelos, se comprenden las que enseguida se describen:

"a) De conformidad con las fracciones II y VI del precepto legal invocado, las siguientes:

"La de expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y administración interior del Estado.

"La de legislar sobre todo aquello que la Constitución General de la República no encomiende expresamente al Congreso de la Unión.

"Cabe destacar que el Poder Ejecutivo del Estado tiene una participación efectiva en la formación de leyes, toda vez que:

"a.1. El artículo 42, fracción I de la Constitución Local, prevé que al gobernador del Estado le corresponde el derecho de iniciar leyes y decretos.

a.2. De conformidad con los artículos 47, 48 y 49 de la Constitución Política del Estado de Morelos, se le concede la facultad para ejercer el derecho de veto respecto de las iniciativas de leyes o decretos aprobados por el Congreso.

"Los artículos 47, 48 y 49 invocados son del tenor literal siguiente:

"‘Artículo 47. Los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer, los publicará inmediatamente, se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto no devuelto al Congreso, con observaciones, dentro de los diez días útiles.’

"‘Artículo 48. Si al concluir el periodo de sesiones, el Ejecutivo manifestare tener que hacer observaciones a algún proyecto de ley o decreto, el Congreso prorrogará aquéllas por los días que fueren necesarios para ocuparse exclusivamente del asunto de que se trate. Si corriendo el término a que se refiere el artículo anterior, el Congreso clausurase sus sesiones, sin recibir manifestación alguna del Ejecutivo, la devolución del proyecto de ley o decreto, con sus observaciones, se hará el primer día útil en que aquél esté reunido.’

"‘Artículo 49. El proyecto de ley o decreto observado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto por éste y deberá ser discutido de nuevo y si fuese confirmado por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso, volverá al Ejecutivo para su publicación.’

"Con el derecho de veto que se concede al Poder Ejecutivo, lo que se pretende es, por un lado, asociar al Ejecutivo en la formación de las leyes, haciéndolo intervenir en la generación de las mismas y, por otro lado, dotarlo de una defensa contra la posible invasión del Legislativo, es decir, también constituye una defensa del Ejecutivo frente al Poder Legislativo.

"a.3. En términos del artículo 70, fracción XVII se establece la obligación a su cargo de promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

"b) De conformidad con el artículo 38, el Congreso del Estado de Morelos, estará facultado para expedir la ley que regule su estructura y funcionamiento interno, en los términos que a continuación se transcriben:

"‘Artículo 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos económicos sólo por los secretarios.

"‘El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.’

"Del artículo 38 transcrito, se advierte que en contraste con la participación que corresponde al Poder Ejecutivo en la formación de leyes, por lo que hace a la ley que regula la estructura y funcionamiento del Congreso del Estado, se establecen importantes excepciones.

"En efecto:

"b.1. El Poder Ejecutivo no podrá vetar la ley aprobada por el Congreso del Estado, por la que éste regule su estructura y funcionamiento interno. La limitación que se impone al Poder Ejecutivo se justifica, ya que de concedérsele el derecho de veto respecto de la ley aprobada por el Congreso del Estado, por la que éste regule su estructura y funcionamiento interno.

"La limitación que se impone al Poder Ejecutivo se justifica ya que de concedérsele el derecho de veto respecto de la ley por la que el Congreso se organiza internamente, se atentaría contra la autonomía del Poder Legislativo del Estado, quebrantándose con ello el principio de la división de poderes que se consigna en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que se reconoce en la propia Constitución del Estado de Morelos.

"b.2. Derivado de lo anterior, la ley que regula la estructura y funcionamiento interno del Congreso del Estado de Morelos, no requerirá para su vigencia, que el Poder Ejecutivo la promulgue.

"F) En términos de lo anterior, para que la ley aprobada por el Congreso del Estado de Morelos en la que se prevea la regulación de su estructura y funcionamiento interno tenga plena vigencia, bastará que dicho cuerpo colegiado la apruebe.

"G) En virtud de lo antes expuesto, y en relación con la acción de inconstitucionalidad promovida por los diputados integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, nuestra parte manifiesta:

"a.1. Del escrito inicial de demanda, se advierte que la norma general cuya invalidez se reclama, básicamente la constituye la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, por estimarse inconstitucional. En el propio escrito inicial de demanda, se atribuye al titular del Poder Ejecutivo de la entidad, la publicación en el Periódico Oficial de la norma general cuya invalidez se reclama.

"a.2. Es cierto como lo sostienen los promoventes, en el sentido de que el Poder Ejecutivo de Morelos, publicó la norma cuya invalidez se reclama, en el Periódico Oficial del Estado denominado ‘Tierra y Libertad’, el doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete. Sobre este punto, nuestra parte considera pertinente destacar:

"a.2.1. Que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, no tuvo participación alguna en el proceso legislativo que culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, cuya invalidez se reclama, por tratarse del ordenamiento jurídico que regula la estructura y funcionamiento del Congreso del Estado, y según ha quedado precisado conforme al artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos, las leyes de esta naturaleza no pueden ser vetadas ni requieren que el Poder Ejecutivo las promulgue para tener vigencia.

"a.2.2. Con fecha 3 de noviembre de 1997, el Congreso del Estado de Morelos, por conducto del presidente de la mesa directiva, señor diputado J.I.S.H. y de los señores diputados F.J.M.C. y E.M.A.O., remitieron al titular del Poder Ejecutivo de la entidad, el decreto por el que se aprobó la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, para los efectos de su publicación.

"Atendiendo a que se trataba de la ley que regula la estructura y funcionamiento del Congreso del Estado, el Poder Ejecutivo del Estado procedió a la publicación de la referida ley, con lo cual éste dio cumplimiento a la obligación que sobre el particular le corresponde, conforme a los artículos 38, 47, 70, fracción XVII de la Constitución Política del Estado de Morelos y 27, fracción XXVIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos.

"a.3. En términos de lo anterior, resulta claro que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, al publicar la norma general cuya invalidez se reclama, se ajustó a las disposiciones legales aplicables."

QUINTO. Los actores de la presente acción de inconstitucionalidad se encuentran legitimados para promoverla.

En primer término, conviene transcribir los artículos 105, fracción II, inciso d) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el 62 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto, los cuales establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. ...

"II. ...

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"a), b) y c) ...

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano;

"e) y f) ..."

"Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos ..."

Conviene precisar que la demanda de acción de inconstitucionalidad fue promovida por los diputados M.d.R.C.P., V.M.S.P., F.R.A.V., A.F.E., A.M.A., L.C.O.G., P.R.A.E., P.R.C., M.S.C., L.R.C.C., F.J.M.M., R.D.S.M. y R.V.P..

Como se puede observar de los textos legales transcritos, la acción de inconstitucionalidad debe ejercitarse, cuando menos, por el 33% de los diputados integrantes de la legislatura, lo anterior, para que se considere que los actores cuentan con legitimidad para promover el presente medio de defensa de la Constitución.

Ahora bien, conforme al artículo 2o. de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, dicho Poder Legislativo Estatal se integra por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa y, por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional. Por lo tanto, el total de diputados que integran dicha asamblea son treinta, de ahí que si la presente acción de inconstitucionalidad fue promovida por trece diputados, ello representa el cuarenta y tres por ciento de los diputados de la XLVII Legislatura del Estado de Morelos, que representa un porcentaje mayor al establecido como mínimo para el ejercicio de la presente acción. El precepto antes invocado establece:

"Artículo 2o. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denominará Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial. Por cada diputado propietario habrá un suplente.

"El Congreso del Estado procurará un orden público justo y eficaz, mediante la expedición de leyes y decretos, conciliando e incorporando los legítimos intereses de la sociedad.

"El ejercicio de las funciones de los diputados durará tres años y constituye una legislatura la que se identificará con el número ordinal sucesivo que le corresponda."

Además, los promoventes de la presente acción de inconstitucionalidad, anexaron a su escrito inicial, diversos documentos, entre otros:

El Periódico Oficial del Estado, del 30 de mayo de 1997, en donde a páginas 7 y 8, consta el número de diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Estado de Morelos, de los cuales, 18 fueron electos por el principio de mayoría relativa y 12 por el sistema de representación proporcional, dando un total de 30 diputados integrantes de dicha legislatura.

Una certificación del licenciado J.M.G., oficial mayor del Congreso del Estado de Morelos, de 9 de diciembre de 1997, en donde consta que todos y cada uno de los promoventes de la presente acción de inconstitucionalidad son diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Estado de Morelos.

Con estos documentos se considera que quienes promovieron la demanda son diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Estado de Morelos y los mismos constituyen el cuarenta y tres por ciento del total de 30 diputados integrantes de dicha legislatura, por lo que sí se cumple con el requisito establecido en el artículo 105, fracción II, inciso d) de la Constitución General.

SEXTO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en el último párrafo del artículo 19 de la ley de la materia, de oficio, advierte que en la especie se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del precepto antes citado, en relación con los artículos 10, fracción II, 20, fracción IV, 59 y 61, fracción II de la propia Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

Los referidos preceptos disponen lo siguiente:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia. ..."

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

"Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener: ...

"II. Los órganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas ..."

De los preceptos antes transcritos se desprende que en una acción de inconstitucionalidad tendrá el carácter de parte demandada el órgano legislativo que hubiere emitido la norma general impugnada y el órgano ejecutivo que le hubiere promulgado.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, sus reformas y adiciones no necesitan de promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia. El referido precepto dispone lo siguiente:

"Artículo 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos económicos sólo por los secretarios.

"El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia."

Por su parte, el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, dispone:

"Artículo 3o. Esta ley, así como sus reformas y adiciones, no podrán ser objeto de veto alguno, ni requerirán para su vigencia de la promulgación por parte del gobernador del Estado. El Congreso, en su caso, ordenará su publicación."

Por lo tanto, si por promulgación debe entenderse el acto mediante el cual se da publicidad a la ley, es decir el acto de publicidad de la norma general impugnada, el cual lo ordena el Congreso Estatal, resulta incuestionable que el acto reclamado al Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, resulta inexistente. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1291, del Tomo XVIII, de la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN. La ley emplea como sinónimos los términos promulgación y publicación, confundiendo el significado técnico de cada una de esas voces."

También la Segunda S. de este Alto Tribunal se ha pronunciado en los mismos términos, en la tesis XXVII/97, visible en la página 490, de la Gaceta correspondiente al mes de marzo de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"PROMULGAR, PUBLICAR Y CIRCULAR LAS LEYES SON VOCABLOS SINÓNIMOS. Si los términos en que está redactado el precepto de una Constitución Local conforme al cual se otorgan facultades al gobernador para promulgar, publicar y hacer circular las leyes que expide el Congreso Local, son similares al contenido de los numerales 70, 72, inciso a), 89, fracción I, de la Carta Magna, deben también estimarse como sinónimos los vocablos ‘promulgar, publicar y circular’, con apoyo en la tesis sustentada por el Tribunal Pleno, visible en la página doscientos veinticuatro de los Volúmenes ciento treinta y nueve a ciento cuarenta y cuatro de la Séptima Época, de rubro ‘PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES.’, pues con fundamento en dicha tesis, la orden o facultad contenida en el precepto constitucional local, consistente en que el titular del Poder Ejecutivo haga circular las leyes del Congreso de la entidad federativa, no es otra cosa que la de promulgar o publicar formalmente la ley, por lo que ningún agravio se irroga con tener por inexistente un acto reclamado consistente en la ‘circulación’ de una ley local, al haberse tenido como cierto el diverso acto relativo a la promulgación, ya que esos términos deben considerarse como sinónimos."

Luego, si sólo pueden tener el carácter de demandados en una acción de inconstitucionalidad el órgano que emitió la norma general y el que la promulgó, y si en la especie la norma general impugnada no fue promulgada por el gobernador del Estado de Morelos, no puede tenérsele como parte, por lo que, con fundamento en el artículo 20, fracción II de la ley de la materia, lo procedente es sobreseer en la acción de inconstitucionalidad en relación con dicha autoridad.

No es óbice para lo anterior, el hecho de que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, al contestar la acción de inconstitucionalidad de que se trata, haya manifestado que procedió a la publicación de la referida ley, con motivo de que le remitieron el decreto por el que se aprobó la misma, habida cuenta que la norma general impugnada no fue publicada por orden del referido gobernador, sino por que así lo determinó el Congreso del Estado de Morelos, en el artículo sexto transitorio de la ley orgánica controvertida, que establece:

"Artículo sexto. Para efectos de su publicidad, remítase un ejemplar de la presente al secretario general de Gobierno del Estado, en su carácter de director del Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ órgano de difusión del Gobierno Libre y Soberano de Morelos, para su publicación correspondiente."

Además, la facultad del gobernador del Estado de Morelos, para promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos que apruebe el Congreso del propio Estado, se refiere a todas las demás leyes que apruebe dicha asamblea legislativa, excepto la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que regula su estructura y funcionamiento interno, porque como ya quedó precisado el artículo 38 de la Constitución Política de dicha entidad federativa, le confiere dicha facultad al propio Congreso del Estado.

Las consideraciones que preceden conducen a sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los actos reclamados al gobernador del Estado de Morelos.

SÉPTIMO. Las causales de improcedencia por extemporaneidad de la acción de inconstitucionalidad, planteadas por el Congreso del Estado de Morelos, son infundadas.

La primera causal de improcedencia se formula con apoyo en lo dispuesto en los artículos 59 y 65 de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 19, fracción VII y 21, fracción II de dicho ordenamiento jurídico, porque se estima que la acción de inconstitucionalidad se presentó en forma extemporánea, con base en los siguientes argumentos:

Que el artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos prevé que la ley que regule la estructura y funcionamiento interno del Congreso de dicha entidad, no requiere promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia. Que en razón de lo anterior, para el inicio de la vigencia de la ley que regule la estructura y funcionamiento interno del Congreso del Estado de Morelos, no se requiere su publicación. Cuestión ésta, que según expone la demandada, no nada más se desprende del artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos, sino del artículo primero transitorio del ordenamiento jurídico cuya invalidez se impugna.

También sostiene que si bien es cierto que en la ley cuya invalidez se reclama se ordenó su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", conforme al artículo sexto transitorio de dicho ordenamiento jurídico, ello se hizo exclusivamente para efectos de su divulgación, mas no para el inicio de su vigencia. Por lo anterior, y como la ley cuya invalidez se reclama inició su vigencia el día cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete, el término de treinta días naturales para acudir a la acción de inconstitucionalidad concluyó el día tres de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por tal motivo se argumenta que al presentarse la demanda hasta el día once de diciembre de mil novecientos noventa y siete, se debe sobreseer la presente acción de inconstitucionalidad.

Los numerales 105, fracción II, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la ley reglamentaria del artículo 105, establecen lo siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. ...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma ..."

El primer párrafo del artículo 60 de la ley reglamentaria, reitera la disposición constitucional en lo relativo al plazo para promover acción de inconstitucionalidad, como sigue:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse al primer día hábil siguiente ..."

Conforme a los preceptos legales antes transcritos, resulta claro que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, mismos que se cuentan a partir de la fecha en que la ley de que se trate sea publicada en el medio oficial correspondiente, siendo indiferente la fecha en que inicie la vigencia de la misma.

En el caso que nos ocupa, la acción de inconstitucionalidad materia de este juicio fue promovida dentro del plazo concedido por la ley, esto es, dentro de los treinta días naturales contados a partir del día siguiente al en que la ley cuya invalidez se reclama fue publicada en el medio oficial correspondiente.

En efecto, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos aprobada el tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Morelos con fecha doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete. Atento a lo anterior, el cómputo del plazo para promover la acción de inconstitucionalidad corrió del día trece de noviembre de mil novecientos noventa y siete al doce de diciembre de mil novecientos noventa y siete. La demanda se presentó ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día once de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por lo que se presentó en tiempo.

El hecho de que la ley que se impugna no requiera de promulgación (publicación) para tener vigencia, ello resulta indiferente en el caso concreto, pues lo cierto es que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, fue publicada en el medio oficial correspondiente, y es a partir del día siguiente de dicha publicación en que debe computarse el término correspondiente. El artículo 105, fracción II constitucional y el diverso 60 de la ley reglamentaria, no dan lugar a una interpretación diversa.

Ahora bien, la Ley Reglamentaria del Artículo 105, en el numeral 60, establece claramente que el plazo concedido para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, deberá ser contado a partir del día siguiente al en que la ley o tratado internacional impugnado "sean publicados en el correspondiente medio oficial". Por ello, el hecho de que la norma general impugnada haya iniciado su vigencia con anterioridad a su publicación, antes de la publicación de la norma, resulta ser irrelevante, pues ese supuesto no lo contempla la ley de la materia y, al no contemplarlo, la parte actora no tenía por qué haber presentado la demanda dentro de los 30 días naturales, contados a partir del día en que la norma impugnada inició su vigencia.

Sin perjuicio de lo anterior, de donde se advierte con toda claridad que la acción de inconstitucionalidad materia de este juicio fue presentada en tiempo, cabe destacar lo siguiente:

Tal y como lo sostiene la demandada, en términos del artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos, la ley cuya invalidez se reclama no requiere la promulgación expresa del Poder Ejecutivo para tener vigencia. Convenimos con la demanda en el sentido de que por promulgación debe entenderse el acto por virtud del cual se da publicidad a la ley. No obstante ello, y a pesar de que la ley cuya invalidez se reclama no requería de promulgación (publicación) expresa para tener vigencia, ello no implica que el cómputo debe realizarse a partir de su vigencia, como de manera reiterada lo sostiene la autoridad emisora.

Sobre el particular, debe decirse que el M.J.V.C. y C., en su libro "El Artículo 105 Constitucional", E.P., Primera Edición, páginas 132 y 133, sostiene:

"Este plazo debe ser entendido partiendo del día siguiente a la fecha en que la ley o el tratado internacional impugnado, sean publicados en el correspondiente medio de información oficial.

"En el juicio de amparo el cómputo de los plazos -sobre todo en los amparos indirectos- puede partir de distintos acontecimientos, como podría ser aquel en que surta sus efectos una notificación obligada del acto reclamado, o en que una persona se haga sabedora del acto que después impugna; o bien de la publicación oficial, en tratándose de la promulgación de leyes por amparo contra ellas.

"Es muy entendible por lo tanto, que en las acciones de inconstitucionalidad siempre el acto impugnado es una norma general, y por tanto el punto de partida para computar el plazo en todo caso es la publicación de dicha norma en el medio oficial que se utiliza para su conocimiento general. Nótese con cuidado que la fecha en que entra en vigor la norma general, ley o tratado internacional, no tiene ninguna trascendencia para el cómputo del plazo en el ejercicio de la acción, sino simplemente debemos atenernos a la fecha de la publicación de la norma general."

Por otra parte, la autoridad legislativa demandada argumenta que también se surte la causal de improcedencia establecida en el artículo 65 de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 19, fracción VII y 21, fracción II de dicho ordenamiento jurídico, porque en términos del artículo primero transitorio de la ley cuya invalidez se reclama, se estableció que la misma entraría en vigor al día siguiente de su aprobación. Que en razón de que la ley orgánica se aprobó el día tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, dicho ordenamiento jurídico entró en vigor el día cuatro del mismo mes y año, y su primer acto de aplicación se verificó el cinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete.

También alega que como la Ley Orgánica del Congreso no requería de promulgación (publicación) expresa para que iniciara su vigencia, el cómputo del término para promover la acción de inconstitucionalidad en su contra, debía computarse a partir del primer acto de aplicación, mismo que se verificó el día cinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete, pues en esta fecha se celebró la primera sesión del segundo periodo ordinario de sesiones y en la misma se pasó lista a los diputados y, si la demanda se presentó hasta el 11 de diciembre de 1977, concluye que se presentó fuera del plazo que fija el artículo 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105.

El hecho de que el primer acto de aplicación se haya llevado a cabo, antes de la publicación de la norma general impugnada, también resulta irrelevante, pues el artículo 60 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, en ninguno de sus párrafos se refiere a que el plazo para interponer la acción de inconstitucionalidad se deberá contar a partir de que se ejecute o lleve a cabo el primer acto de aplicación, sino de su publicación en el medio oficial.

Ahora bien, se advierte que la demandada pretende establecer que en el caso concreto se debe de aplicar lo dispuesto por el artículo 21, fracción II de la ley reglamentaria que prevé los plazos para la interposición de las demandas que se formulen en la vía de controversia constitucional, en los siguientes términos:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será ...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

La demandada sostiene que la aplicación en el caso concreto de lo dispuesto por el precepto legal antes transcrito, deriva de los artículos 19, fracción VII y 65 de la ley reglamentaria, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y ..."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

Lo argumentado por la demandada carece de sustento jurídico, pues si bien es cierto que el artículo 65 de la ley reglamentaria, hace una remisión a las causales de improcedencia de las controversias constitucionales, previstas por el artículo 19, autorizando, con ciertas excepciones, su aplicación en las acciones de inconstitucionalidad, ello no debe entenderse en el sentido de que las causales de improcedencia previstas para las controversias constitucionales deban aplicarse a las acciones de inconstitucionalidad, en términos textuales.

El artículo 19, fracción VII de la ley reglamentaria prevé la causal de improcedencia para el caso de que la demanda, ya sea intentada en la vía de controversia constitucional o de acción de inconstitucionalidad no sea presentada dentro de los términos previstos en cada caso. Por lo que se refiere a las controversias constitucionales, se debe atender a los plazos que fija el artículo 21, mientras que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad está previsto en el artículo 60; es decir, para que se actualizara la causal de improcedencia prevista por el artículo 19, fracción VII de la ley reglamentaria, tratándose de una acción de inconstitucionalidad, resultaría necesario que la demanda no fuera promovida dentro del plazo de treinta días naturales contados a partir del día siguiente de la publicación de la ley impugnada (artículo 60), no habiendo lugar a que se apliquen los supuestos que contempla el artículo 21, que exclusivamente se refiere a los plazos para la interposición de controversias constitucionales. Sobre este punto debe destacarse que en las acciones de inconstitucionalidad únicamente son aplicables las normas que regulan a las controversias constitucionales, es decir, aquellas que se contienen en el título II de la ley reglamentaria, en todo aquello que no esté previsto en el título III de dicho ordenamiento jurídico que regula el procedimiento relativo a las acciones de inconstitucionalidad, según se desprende del artículo 59 que a continuación se transcribe:

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

Toda vez que la ley reglamentaria, en su artículo 60, expresamente prevé los plazos en que se debe presentar la demanda en la vía de acción de inconstitucionalidad, no resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 19 de dicho ordenamiento. En esos términos, y atendiendo a que la demanda materia de este juicio fue presentada dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación en el medio oficial correspondiente, resulta incuestionable que tampoco tiene razón en este aspecto.

En este orden de ideas, debe concluirse que como la acción de inconstitucionalidad fue ejercida en tiempo, resultan infundadas las causales de improcedencia planteadas en este aspecto por la autoridad demandada.

OCTAVO. También es infundada la causal de improcedencia planteada por la autoridad legislativa demandada en el sentido de que los acuerdos de mayoría tomados durante el proceso legislativo no pueden ser atacados en la vía de acción de inconstitucionalidad.

La autoridad legislativa demandada argumenta que debe declararse improcedente la acción de inconstitucionalidad planteada, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII en relación con los artículos 20, fracción III y 65 de la ley reglamentaria, por cuanto a que los acuerdos tomados por mayoría, en los que se aprobó el proyecto presentado en la sesión extraordinaria de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, celebrada el tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, no pueden ser atacados en la vía de acción de inconstitucionalidad, dado que la naturaleza de esta vía es la declaratoria de invalidez de una norma de carácter general, y en la especie, los acuerdos tomados durante el proceso legislativo que dio lugar a la norma que se combate son meros trámites administrativos que de ninguna manera se equiparan a la naturaleza de la norma general.

En primer término, debe decirse que la constitucionalidad de una ley puede ser cuestionada tanto desde el punto de vista material, como desde el punto de vista formal. Esto es, la inconstitucionalidad de una ley puede derivar, por un lado de que su contenido en general, o de alguno de sus preceptos en particular, contravengan lo dispuesto por la Constitución General de la República y, por otro, de la incompetencia del órgano que la expide o de algún vicio en el proceso legislativo que le dio origen. En el primer caso, se estaría ante una inconstitucionalidad material y en el segundo, ante una inconstitucionalidad formal.

La inconstitucionalidad material de una ley necesariamente implicaría la violación directa a la Constitución; mientras que la inconstitucionalidad formal, si bien también puede constituir una violación directa, por regla general, implicaría una violación indirecta, pero no por ello menos trascendente.

También es pertinente señalar que la finalidad perseguida por el Constituyente Permanente, al instituir las acciones de inconstitucionalidad, fue la de establecer un mecanismo que permitiera someter al análisis de la Suprema Corte de Justicia, de modo integral, la constitucionalidad de las leyes, pero que, a diferencia de lo que ocurre en el juicio de amparo, la sentencia que al efecto se dictara tuviera efectos generales.

En este orden de ideas, atendiendo a la diferencia entre constitucionalidad material y formal de una ley y a la finalidad perseguida por el Constituyente Permanente al instituir las acciones de inconstitucionalidad, la fracción II del artículo 105 constitucional, en cuanto dispone que éstas tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, debe ser interpretada en el sentido de que a través de este procedimiento puede plantearse tanto la inconstitucionalidad material, como la formal de una ley.

Esto es, de interpretarse el precepto constitucional en cita de la manera restringida en que lo hace la autoridad demandada, en el sentido de que en esta acción sólo puede plantearse la inconstitucionalidad material de una ley, se estaría soslayando la intención del Constituyente Permanente de someter a la decisión judicial el examen integral de la constitucionalidad de las leyes, pues se estaría cerrando la posibilidad de plantearse la inconstitucionalidad formal de éstas.

Por lo tanto, si bien es cierto como lo sostiene la demandada, que los actores están combatiendo en la presente acción de inconstitucionalidad los acuerdos tomados por mayoría, por los que se aprobó el proyecto presentado en la sesión extraordinaria de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, celebrada el tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete.

De la demanda, materia de esta acción se desprende que la parte actora combate dichos actos en virtud de que en la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, no se observaron los ordenamientos jurídicos aplicables relativos al proceso de creación de normas, violándose con ello la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las bases previstas por el artículo 116 del mismo ordenamiento jurídico.

El hecho de que los actos que han quedado precisados no puedan equipararse a una norma general, no exime a este Alto Tribunal del análisis de las violaciones que se destacan en la demanda, relativas al proceso legislativo que dio lugar a la ley cuya invalidez se reclama.

En efecto, del análisis integral del escrito de demanda se aprecia que, sustancialmente, se alegan violaciones a diversos artículos de la Constitución Federal, entre ellos el artículo 16, cuya norma genérica de legalidad, que obliga a todo tipo de autoridades, se invoca en relación con otras disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, en cuyo caso esta Suprema Corte considera que no hay impedimento para examinar tal tipo de violaciones indirectas a la Constitución Federal, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con la ley impugnada; esto es, no cualquier tipo de violación a disposiciones secundarias o locales, sino cuando trasciendan al contenido mismo de la norma impugnada.

Este Alto Tribunal estima que esta apertura es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 constitucional, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas cuando se afecten de manera fundamental a causa de violaciones cometidas dentro del proceso legislativo del que emanan, que se estima que en ningún caso deben contrariar alguna disposición de la Carta Fundamental.

Ahora bien, los acuerdos impugnados forman parte del procedimiento legislativo de creación de leyes, es decir, es la última etapa de dicho procedimiento, es el momento en que un proyecto de ley pasa a ser ley, independientemente de su promulgación y publicación. Por lo anterior, esos acuerdos sí pueden ser objeto de estudio de la acción de inconstitucionalidad; por lo que su estudio se reserva para el análisis de fondo.

Si bien es cierto que las acciones de inconstitucionalidad, en términos de lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no es menos cierto que, la finalidad perseguida por dichas acciones es someter a la decisión judicial el examen integral de las normas cuya invalidez se reclame, debiéndose comprender dentro de dicho análisis, la regularidad del proceso legislativo que da lugar a la norma combatida. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 23/97 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 134, de la Gaceta correspondiente al mes de abril de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, de aplicación analógica, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados."

Además, la causal de improcedencia planteada por la demandada no se encuentra prevista dentro de las establecidas en el artículo 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105.

En este orden de ideas, resulta incuestionable que sí procede impugnar en esta vía, los acuerdos tomados en el proceso legislativo que dio lugar a la ley cuya invalidez se reclama y, en consecuencia esta causal también debe declararse infundada.

NOVENO. La demandada sostiene que es improcedente la presente acción de inconstitucionalidad en virtud de que los actores no expresan concepto de invalidez alguno en la demanda, tendiente a demostrar la inconstitucionalidad de los acuerdos de mayoría tomados durante el proceso legislativo con el que culminó la ley impugnada.

Sobre el particular debe decirse, que del análisis integral de la demanda, se desprende que entre otros, los actores señalaron como precepto constitucional violado en su perjuicio el artículo 16; además, en los conceptos de invalidez expresados en la demanda se hacen valer vicios en el procedimiento legislativo que dio origen a la ley combatida, razón por la cual, es evidente que el planteamiento de inconstitucionalidad que se hace es desde el punto de vista formal que, como ya se dijo antes, también puede analizarse en la presente acción de inconstitucionalidad.

Además, independientemente de que los argumentos expresados en la demanda correspondiente sean o no auténticos conceptos de invalidez, tendientes a demostrar la inconstitucionalidad de la ley reclamada, debe decirse que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene la obligación de suplir la deficiencia de los mismos, en términos del artículo 71 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105; por lo tanto, basta el simple planteamiento, aunque sea deficiente para que este Alto Tribunal proceda a su análisis. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 68/96, de este Tribunal Pleno, visible en la página 325, de la Gaceta correspondiente al mes de noviembre de 1996, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales, la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados."

DÉCIMO. Es infundada la última causal de improcedencia planteada por el Congreso del Estado de Morelos, en la que sostiene que debe declararse improcedente la presente acción de inconstitucionalidad en virtud de que la ley impugnada no es una norma general.

La demandada argumenta que debe declararse improcedente la acción de inconstitucionalidad planteada, en virtud de que no se reúnen los requisitos que se establecen en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni el requisito establecido en el artículo 61, fracción II de la ley reglamentaria, en virtud de que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos no es una norma de carácter general, sino particular.

Para un adecuado análisis de la causal de improcedencia hecha valer, se debe precisar, en primer término, contra qué es procedente la acción de inconstitucionalidad, para así establecer si procede contra la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos.

Se debe partir del análisis e interpretación de la fracción II del artículo 105 constitucional, que dispone lo siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y

"e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea.

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

"Las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos."

Del precepto antes transcrito se desprende lo siguiente:

a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, entonces son procedentes sólo contra normas de carácter general.

b) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, cuando en el propio precepto se habla de leyes y tratados internacionales, obviamente se refiere a éstos entendiéndolos como normas de carácter general.

c) Las acciones de inconstitucionalidad proceden sólo contra normas de carácter general, pero no contra cualquier norma general, sino únicamente contra aquellas que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales.

Por su parte, los preceptos relativos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo conducente, disponen:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

"Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener:

"I. Los nombres y firmas de los promoventes;

"II. Los órganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas;

"III. La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado;

"IV. Los preceptos constitucionales que se estimen violados; y

"V. Los conceptos de invalidez."

"Artículo 64. Iniciado el procedimiento conforme al artículo 24, si el escrito en que se ejercita la acción fuere oscuro o irregular, el Ministro instructor prevendrá al demandante o a sus representantes comunes para que hagan las aclaraciones que correspondan dentro del plazo de cinco días. Una vez transcurrido este plazo, dicho Ministro dará vista a los órganos legislativos que hubieren emitido la norma y el órgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que dentro del plazo de quince días rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad. Tratándose del Congreso de la Unión, cada una de las Cámaras rendirá por separado el informe previsto en este artículo.

"En los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, los plazos a que se refiere el párrafo anterior serán, respectivamente, de tres días para hacer aclaraciones y de seis días para rendir el informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la constitucionalidad de la ley impugnada.

"La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

"Artículo 67. Después de presentados los informes previstos en el artículo 64 o habiendo transcurrido el plazo para ello, el Ministro instructor pondrá los autos a la vista de las partes a fin de que dentro del plazo de cinco días formulen alegatos.

"Cuando la acción intentada se refiera a leyes electorales, el plazo señalado en el párrafo anterior será de dos días."

"Artículo 68. Hasta antes de dictarse sentencia, el Ministro instructor podrá solicitar a las partes o a quien juzgue conveniente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten necesarios para la mejor solución del asunto.

"Cuando la acción de inconstitucionalidad se interponga en contra de una ley electoral, el Ministro instructor podrá solicitar opinión a la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

"Agotado el procedimiento, el Ministro instructor propondrá al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el proyecto de sentencia para la resolución definitiva del asunto planteado.

"En los casos de materia electoral, el proyecto de sentencia a que se refiere el párrafo anterior deberá ser sometido al Pleno dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya agotado el procedimiento, debiéndose dictar el fallo por el Pleno a más tardar en un plazo de cinco días, contados a partir de que el Ministro instructor haya presentado su proyecto."

"Artículo 69. El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de oficio o a petición de parte, podrá decretar la acumulación de dos o más acciones de inconstitucionalidad siempre que en ellas se impugne la misma norma.

"Cuando exista conexidad entre acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y juicios de amparo, se estará a lo dispuesto en los artículos 37 y 38 de esta ley."

"Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial.

"Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial."

"Artículo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto."

De los preceptos antes transcritos, se desprende que la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, al hablar de acciones de inconstitucionalidad, se refiere, como lo hace el precepto que reglamenta, únicamente a normas generales, leyes y tratados, por lo que, consecuentemente, también debe concluirse que establece la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad únicamente en contra de normas de carácter general que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales.

La conclusión anterior se corrobora con el hecho de que la intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes.

Así es, en la exposición de motivos de la iniciativa de reformas a la Constitución, que presentó el Ejecutivo Federal a la Cámara de Senadores, el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, se dice:

"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ...

"Se trata de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garantías individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jurídica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccionándolo, a fin de permitir cada vez una adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad.

"Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo, la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes ...

"Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el procurador general de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional ...

"Al existir tribunales con atribuciones para anular las leyes con efectos generales, es conveniente que sus miembros se renueven periódicamente a fin de evitar un esquema rígido de interpretación constitucional ...

"La iniciativa propone mantener plenamente vigente el juicio de amparo, fortaleciéndolo con algunas precisiones que se mencionarán mas adelante en este texto. Este proceso es eficaz para el control cotidiano de los actos del poder público y accionable a partir de los agravios que las personas sufran en sus vidas, papeles, posesiones o derechos. De igual modo, propone conservar íntegramente la fórmula O., con lo que las resoluciones de amparo seguirán teniendo efectos sólo respecto de las personas que hubieren promovido el juicio. Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

"La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las más importantes innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del poder público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federales o locales, se nutrirá una auténtica cultura constitucional que permite la vida nacional.

"Por razones de seguridad jurídica y estabilidad social, aun cuando las declaraciones de inconstitucionalidad produzcan efectos, éstos habrán de limitarse en el tiempo a fin de impedir que las resoluciones tengan efectos retroactivos, con excepción de la materia penal ...

"Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias, en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.

"Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los Congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas ..."

El Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de Senadores, Cámara de Origen, presentado al Pleno de la Cámara el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice lo siguiente:

"En los últimos años en nuestro país han venido ganando terreno las propuestas realizadas por distinguidos juristas mexicanos, tanto en congresos nacionales e internacionales, como en estudios jurídicos diversos, para establecer en nuestro país la Declaración General de Inconstitucionalidad de Leyes y Actos.

"Propuestas como éstas se han sustentado en el hecho de que, el amparo mexicano, la institución jurídica de mayor raigambre en nuestra historia quizá, la mejor aportación jurídica de México al mundo jurídico, solamente tiene efectos relativos entre partes; es decir, que los efectos de la sentencia sólo alcanzan a aquellos que intervinieron en el proceso respectivo. Situación que se ha considerado injusta por esos sectores de la academia mexicana, pues para ellos genera un terrible problema de impartición de justicia, en millones de personas, que no tienen recursos económicos suficientes para contratar un abogado y solicitar la protección de la Justicia Federal en contra de una ley que ha sido declarada inconstitucional para quien sí los tuvo.

"Ciertamente un sector importante de la doctrina jurídica mexicana ha considerado extremosa la posibilidad arriba anunciada y ha sostenido que desnaturalizado el juicio de amparo, al darle a esta vía la posibilidad de alcanzar la declaración general de inconstitucionalidad, mientras que otro sector, ha considerado que tarde o temprano el amparo contra leyes, retomará la propuesta con los alcances expresados originalmente por M.O. en el Acta de Reformas de 1847 y podrá anular toda ley contraria a la Constitución.

"Desde la anterior perspectiva, el contenido de la iniciativa presidencial, respecto a la declaración general de inconstitucionalidad, es un trascendente y significativo avance, al establecer un novedoso procedimiento, mediante la acción para solicitar la intervención de la Suprema Corte de Justicia, para que intervenga, dentro de los primeros 30 días de vigencia de una ley y resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma. De darse el último supuesto, esta ley quedaría nulificada.

"Estas comisiones unidas consideran que debe aprobarse la reforma propuesta, para que México dé un paso gigantesco en la impartición de justicia y se ponga a la altura de los países más avanzados de las democracias occidentales, quienes, siguiendo el ejemplo del modelo austriaco, que introdujo la Constitución Federal de Austria de 1920, debido a las propuestas del insigne jurista H.K., desde hace un tiempo contemplan dentro de sus instituciones constitucionales, la declaración general de inconstitucionalidad. Por otro lado, estas comisiones unidas consideran que la reforma propuesta, se encuentra perfectamente armonizada con los principios y tradiciones jurídicas mexicanas, fundamentalmente con la máxima institución mexicana: el amparo.

"La iniciativa del Ejecutivo contempla que tanto las Cámaras de Senadores y de Diputados, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, así como los Congresos Locales, puedan presentar una solicitud de declaración de inconstitucionalidad de leyes con sólo el treinta y tres por ciento de sus miembros. Otro aspecto de trascendencia de esta reforma, es que da a las minorías la legitimidad procesal para enfrentar decisiones de la mayoría dentro de un marco legal.

"Garantizar la constitucionalidad de normas y decisiones que afecten a la sociedad es llevar la función de la Suprema Corte de Justicia a sus últimas consecuencias: un tribunal constitucional autónomo que garantice por su eficacia y legitimidad las garantías individuales y sociales y el proyecto de nación común que nos unen a todos los mexicanos."

Por su parte, el Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, presentado al Pleno de la Cámara el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice:

"En este mismo dispositivo se introduce una figura novedosa en nuestro sistema jurídico: la acción de inconstitucionalidad, como una garantía de la supremacía constitucional, que procede respecto de contradicciones entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, acción que podrá ejercitarse dentro de los 30 días siguientes a su publicación por el equivalente al 33% de los miembros de los órganos colegiados facultados para el ejercicio de la función legislativa en los ámbitos Federal, Estatal y del Distrito Federal, y para la Cámara de Senadores respecto de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Destaca el otorgamiento de esa facultad al procurador para ejercitarla en contra de normas generales en los ámbitos mencionados e incluso, en contra de tratados internacionales.

"En la iniciativa se proponía el 45% que el Senado de la República estimó necesario reducir a fin de hacer más viable su ejercicio. Dichas resoluciones, con efectos generales, serán retroactivas sólo en materia penal y para que tengan dichos efectos se aplicaría el mismo número de votos necesarios, con lo que estas comisiones unidas concuerdan."

Por lo tanto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general.

Los artículos 59 y 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponen lo siguiente:

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

Por su parte, el artículo 1o. de la ley en cita establece:

"Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

Ahora bien, para determinar la procedencia de la presente acción intentada, debe precisarse que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables.

Por lo tanto, debe estimarse que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, es una disposición de carácter general, abstracto e impersonal.

Para efectos del caso que nos ocupa, es pertinente poner especial énfasis en la generalidad, como característica esencial de la ley. En efecto, la generalidad de la ley debe estimarse como la esencia misma de la función legislativa, al grado de que, como una garantía contra la arbitrariedad de los gobernantes que es precisamente el fundamento racional e histórico del principio de la generalidad que la Constitución en su artículo 13, ha consignado como un derecho de los gobernados en el sentido de que nadie puede ser juzgado por leyes privativas, es decir por leyes que no sean generales.

Por generalidad debe entenderse que el acto jurídico no desaparezca después de su aplicación, de ahí que, además, deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona.

Por particularidad, en cambio, se entiende que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, por lo que, una vez aplicado, se extingue.

Esta Suprema Corte de Justicia ha admitido sin reserva tales principios, al establecer entre otras, la siguiente jurisprudencia:

"LEYES PRIVATIVAS. Es carácter constante de las leyes, que sean de aplicación general y abstracta; es decir, que deben contener una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicación, y se apliquen sin consideración de especie o de persona, a todos los casos idénticos al que previenen, en tanto que no sean abrogadas. Una ley que carece de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad, garantizado por el artículo 13 constitucional, y aún deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden ser privativas, tanto en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter de generalidad, se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de las leyes privativas, protege el ya expresado artículo 13 constitucional."

(Quinta Época, Tercera S., Semanario Judicial de la Federación, Tomo: XXVIII, página: 1959).

En este orden de ideas, tanto por su denominación, como por el objeto que tiene la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, consistente en regular la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Poder Legislativo de dicha entidad federativa, debe concluirse que la legislación impugnada tiene carácter de norma general; es decir, el Congreso del Estado de Morelos por medio de la ley orgánica combatida dio nacimiento a una situación jurídica general, que es condición indispensable para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad planteada.

Además, debe decirse que del artículo 1o. de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, se desprende que el Congreso Estatal expidió dicha ley en ejercicio de su función propiamente legislativa, pues dicho precepto establece:

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Poder Legislativo, y se expide con fundamento en lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos."

Del precepto antes transcrito se desprende que la ley impugnada es una norma de observancia general y obligatoria, en virtud de que aunque dicha ley sólo establezca la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Poder Legislativo, de cualquier forma es una norma general.

El Constituyente en el artículo 105, fracción II de la Constitución Federal, reconoció que las leyes expedidas por los Poderes Legislativos, son normas de carácter general, por lo que hace procedente contra ellas la acción de inconstitucionalidad, por una minoría parlamentaria.

Por otra parte, debe decirse que la característica de la generalidad de la norma a que se refieren los demandados carece de sustento, porque si la generalidad es un requisito de la ley, hay que tener en cuenta que esta característica no es la temporalidad de la misma, ni tampoco radica en la indeterminación del número de actos a regular por la disposición jurídica, sino que hace referencia a la finalidad general que la ley debe siempre perseguir (bien común), y a su eficacia igualmente general (deber general de respeto).

En este orden de ideas, debe concluirse que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, tiene carácter de norma general, tanto en su sentido formal y material, no sólo porque así deriva de la Constitución General de la República, sino por la trascendencia que para la vida de los ciudadanos tiene su aprobación, sin olvidar las importantes facultades desde el punto de vista constitucional que se atribuyen a la labor legislativa.

Además, la generalidad de la ley no opera para determinar el concepto de norma general a que se refieren los preceptos que establecen la acción de inconstitucionalidad, sino sólo para aplicar la garantía de igualdad contenida en el artículo 13 constitucional; es decir, la exigencia de generalidad de la ley, como medio para garantizar la igualdad, sólo tiene sentido allí donde el principio de igualdad no opera como un mandato frente al legislador, sino sólo como una norma dirigida a los órganos que aplican la ley. Por ello, exigir a la ley impugnada la generalidad, como lo hace la demandada, resulta intranscendente, ya que para ello existe el principio constitucional de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Federal.

Cabe ponderar que desde el punto de vista de su ámbito personal de validez, las normas se dividen en genéricas (generales) e individualizadas. Las normas generales son aquellas que obligan o facultan a todos los comprendidos dentro de la clase designada por el concepto -sujeto de la disposición normativa-, mientras que las individualizadas son aquellas que obligan o facultan a uno o varios miembros de la misma clase, individualmente determinados.

Las normas individualizadas se dividen en privadas y públicas. Las primeras derivan de la voluntad de los particulares, en cuanto éstos se aplican ciertas normas generales; las segundas, de la actividad de las autoridades. Tienen carácter privado los contratos y los testamentos; tienen carácter público, las resoluciones judiciales y administrativas.

Atendiendo a lo anterior, resulta claro que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos es una norma de carácter general, ya que obliga y faculta a todos los comprendidos dentro de las hipótesis normativas que prevé, es decir no obliga a persona alguna individualmente determinada. La individualización no se actualiza sino con actos concretos de aplicación de la ley.

De conformidad con el criterio sostenido por esta Suprema Corte antes transcrito, y sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, es evidente que la norma cuya invalidez se reclama tiene el carácter de general y abstracta, puesto que su aplicación no se agotará con la actual legislatura y los miembros que la integran, sino que se aplicará a todas las subsecuentes legislaturas y a todas aquellas personas que integren el Congreso del Estado de Morelos.

En este orden de ideas, contrariamente a lo que sostiene la demandada, la ley cuya invalidez se reclama sí es una norma general y abstracta, cuyas disposiciones no desaparecen después de aplicarse a los casos que la norma prevé, pues reglamenta una situación general, de interés para toda la población del Estado de Morelos, a la que también debe sujetarse la autoridad.

Si bien es cierto que la ley cuya invalidez se reclama regula la estructura y funcionamiento interno del Congreso del Estado, ello no determina que dicho ordenamiento jurídico sea de carácter particular como lo argumenta la demandada, máxime que dentro de la clasificación que la propia demandada propone, no se contemplan a las normas particulares. Si lo que la demandada pretendía establecer es que la Ley Orgánica del Congreso es una norma individualizada, debe hacerse notar, como ya se dijo, que dicho carácter únicamente lo tienen aquellas normas que obligan o facultan a uno o varios miembros de la misma clase, individualmente determinados; en el ámbito privado, tienen tal carácter los contratos y los testamentos, mientras que en el ámbito público, lo tienen las resoluciones judiciales y administrativas. Atento a lo anterior, es incuestionable que la norma cuya invalidez se reclama no tiene el carácter de individualizada.

No es óbice para llegar a la anterior conclusión el hecho de que la Ley Orgánica del Congreso, únicamente sea aplicada a los miembros que integran al Congreso del Estado de Morelos, es decir, a los diputados y demás personal administrativo. Esto es así, en virtud de que la aplicación de la ley en cuestión no se agotará con la actual legislatura, sino que se aplicará a todas las subsecuentes legislaturas y a todas aquellas personas que en un futuro integren a dicho cuerpo colegiado, por lo que no puede ni remotamente establecerse que dicho ordenamiento jurídico está dirigido a una o varias personas individualmente determinadas.

Por lo tanto, la presente causal de sobreseimiento es infundada, puesto que, contrariamente a lo afirmado por la autoridad emisora, la norma impugnada, sí reviste el carácter de general que exige la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, toda vez que las normas de carácter general son aquellas cuya materia no desaparece después de su aplicación a los casos previstos en ella y comprende a todos aquellos individuos que se encuentren o lleguen a encontrarse dentro de la situación jurídica abstracta, impersonal y permanente prevista en la propia norma legal, características que se encuentran en la norma impugnada por la parte actora.

No se puede considerar que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos sea una norma de carácter particular, como lo afirma la autoridad emisora, ya que el carácter de general está en el hecho de que la misma va dirigida no a un solo diputado, o a una fracción parlamentaria, sino que va dirigida a todos y cada uno de los diputados que integren tanto la presente legislatura como las futuras; asimismo regula el desarrollo no de una sesión en especial, sino de todas aquellas que a partir de su vigencia se celebren. De ahí la confirmación de la generalidad de la norma impugnada.

Por último, la autoridad emisora confunde la generalidad de una norma con la regulación de una materia específica, es decir, considera que por el simple hecho de que la norma impugnada regula la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Poder Legislativo, carece de generalidad, lo que no es correcto. La generalidad, como ya quedó especificado, se encuentra en el hecho de que dicha norma va dirigida a todos aquellos individuos que actualicen el supuesto jurídico normativo.

Las consideraciones que preceden conducen a estimar infundada la presente causal de sobreseimiento, porque la ley impugnada sí tiene carácter de norma general.

DÉCIMO PRIMERO. El primer concepto de invalidez relativo a las violaciones en el proceso legislativo con el que culminó la norma impugnada, es infundado.

Antes de iniciar el estudio de los conceptos de invalidez, es conveniente referirnos a los hechos que constituyen los antecedentes de la presente acción de inconstitucionalidad.

En marzo de 1997, en la XLVI Legislatura del Estado de Morelos, la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, presentó una iniciativa de Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación.

El 9 y 14 de abril del mismo año, en sesiones extraordinarias, se llevó a cabo, respectivamente, la primera y segunda lectura, así como la discusión del dictamen emitido por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación.

En la segunda lectura y discusión, la Asamblea de la XLVI Legislatura del Estado de Morelos, acordó, por unanimidad, poner en reserva el proyecto de iniciativa en cita para que fuera discutida y, en su caso, aprobada por la XLVII Legislatura.

En este punto, los actores afirman que no se dio la segunda lectura al dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación.

El 17 de abril del año próximo pasado, entró en funciones la XLVII Legislatura del Estado de Morelos.

La fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, presentó una nueva iniciativa de reforma a la multicitada Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, turnándosela a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, para su estudio y dictamen.

El 3 de noviembre, en sesión extraordinaria, se incluyó en la orden del día, entre otros asuntos:

La primera lectura y discusión del dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, inherentes a la iniciativa de Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, presentada por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional; y,

La consulta al Pleno de dicho Congreso para la dispensa de la segunda lectura al dictamen anterior, así como en el caso, discusión y aprobación.

En esa misma sesión, el diputado F.J.M.M., manifestó que se estaba omitiendo analizar la iniciativa de Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, presentada en marzo de 1997 por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, en la XLVI Legislatura; por lo que solicitó que se retirara de la orden del día, el cuarto punto, relativo a la dispensa de la segunda lectura del dictamen relativo a la ya citada ley orgánica, solicitud que fue desechada por la mayoría, con lo cual, consideran se viola el artículo 97, fracción VII de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos.

Asimismo, se dio lectura al dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, referente a la multicitada iniciativa de ley, y por mayoría, la asamblea dispensó la segunda lectura y discusión del dictamen en cuestión; procediendo a la discusión en lo general y en lo particular del proyecto presentado por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional; posteriormente se votó y fue aprobado.

Finalmente, el 12 de noviembre de 1997, previa su promulgación por el Ejecutivo Local, se publicó en el Periódico Oficial del Estado.

En contra de esta ley, el cuarenta y tres por ciento de los diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Estado de Morelos, promovieron la presente acción de inconstitucionalidad por considerar que diversos numerales de la misma pugnan con lo dispuesto por los artículos 5o., fracción IV, 14, 16, 36, fracción IV, 38, 39, 40, 41, 108, 109, 110, 111, 112, 113 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En el primer concepto de invalidez, los actores argumentan esencialmente que se violan los artículos 16 y 116 de la Constitución Federal, toda vez que, al aprobar la ley impugnada, no se acató la Constitución Política del Estado de Morelos y, por ende se viola, no solamente la Constitución Local, sino también la Federal.

Además, manifiestan que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicada el 22 de marzo de 1990, establece, en sus artículos 95 y 97, fracciones VII y VIII, que todos los dictámenes deberán ser repartidos previamente a su discusión y recibir dos lecturas en diferentes sesiones, lo que en la especie no sucedió, ya que:

a) Nunca se dio la segunda lectura a la iniciativa de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos presentada, en la XLVI Legislatura, por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional; y,

b) No se discutió y, en su caso, aprobó o rechazó dicha iniciativa de ley.

Por su parte, la autoridad emisora manifiesta que es falso que se viole el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución General de la República y mucho menos el 116, ya que se actuó con apego al mencionado principio de legalidad y se acató lo previsto en los artículos 95 y 97, fracciones VI y VII de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, que, tal y como lo mencionan los actores al momento en que el dictamen de la ley orgánica aprobada en la sesión de fecha tres de noviembre de 1997, se puso a consideración del Pleno, se presentó la solicitud de dispensa de la segunda lectura del dictamen que dio lugar al ordenamiento legal en controversia.

También, señala que en nada afecta a la ley impugnada, el que nunca se le haya dado lectura a la iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, presentada en marzo de 1997 por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, ya que la misma es una ley completamente distinta a la aprobada.

Igualmente, afirma que es cierto que la ley que ahora se reclama como inconstitucional no recibió dos lecturas, sin embargo, tal situación se encontraba contemplada dentro de los supuestos a que se refiere al artículo 97, fracciones VII y VIII de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, vigente en este momento.

Por último, argumenta que en el supuesto caso de que hubiera existido la violación al procedimiento que culminó en la aprobación de la ley orgánica impugnada, dicha violación se convalidó, porque durante el desarrollo de la sesión en que se discutió, participaron en la aprobación de la ley los impugnantes, es decir, propusieron modificaciones; por lo que, si hubiera existido la violación al artículo 16 constitucional, los diputados actores se hubieran abstenido de participar en la sesión.

Previamente al estudio del presente concepto de invalidez, es conveniente transcribir los siguientes artículos:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento ..."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"I. a VII. ...".

Constitución Política del Estado de Morelos.

"Artículo 44. Para que un proyecto o iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes en votación nominal; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado."

Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos (ley abrogada).

"Artículo 95. Todos los dictámenes, deberán recibir dos lecturas y ser repartidos previamente a su discusión a todos los miembros del Congreso."

"Artículo 97. Los documentos con que se dé cuenta al Congreso serán tramitados de la manera siguiente:

"I. a VI. ...

"VII. Los dictámenes que emitan las comisiones, tendrán dos lecturas en diferentes sesiones, debiéndose leer en la primera sesión todo el dictamen junto con el artículo de la iniciativa, si los legisladores aprueban que se dispensa la segunda lectura, el dictamen podrá ser sometido a discusión y votación en la misma sesión.

"VIII. Sólo podrá dispensarse de este requisito aquel asunto que por acuerdo expreso de la asamblea se califique de urgente u obvia resolución.

"IX. ..."

En contra de lo que alegan los actores, debe decirse que conforme a los preceptos antes transcritos, los dictámenes que emitan las comisiones tendrán dos lecturas en diferentes sesiones debiéndose leer en la primera sesión todo el dictamen junto con el articulado de la iniciativa, si los legisladores aprueban que se dispense la segunda lectura, el dictamen podrá ser sometido a discusión y votación en la misma sesión. Que sólo podrá dispensarse este requisito cuando el asunto se califique por acuerdo expreso de la asamblea de urgente u obvia resolución.

Por ende, como se ha dejado precisado, el procedimiento de creación de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos vigente, se llevó a cabo conforme lo establece la Constitución Local y la anterior ley orgánica; esto es así, en virtud de que, en primer término se llevó a cabo una primera lectura y discusión de la iniciativa de la ley presentada en la actual legislatura, y en segundo término también hubo un acuerdo en el que la mayoría de los diputados integrantes de la actual legislatura, dispensó la segunda lectura, pues la calificó de urgente resolución, pasando posteriormente en la misma sesión a discutirla y a probarla. Por ello, resulta infundado el concepto de violación de que se trata.

Lo anterior aunado a que de cualquier manera la norma fue aprobada por el Pleno, por lo que, aun de haberse llevado a cabo el procedimiento en los términos que señala la parte actora, sin prejuzgar si le asiste o no la razón, en nada hubiera cambiado el sentido de la norma.

En este orden de ideas, los acuerdos controvertidos, son constitucionales porque como lo manifiestan los actores, fueron tomados por el voto mayoritario de los diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Estado de Morelos, requisito necesario para que dichos acuerdos tenga plena validez.

Es pertinente aclarar que cada legislatura es autónoma e independiente de las que le preceden, por lo que, la actual legislatura no tenía la obligación de discutir y aprobar un proyecto de ley presentado en la anterior legislatura, por mucho que se haya emitido un acuerdo económico en el que se acordó posponer la segunda lectura y discusión para la XLVII Legislatura, ya que aquélla debió agotar, en su momento, el procedimiento legislativo de creación de leyes y no dejarle a la siguiente legislatura la labor que a ella le correspondía. Por ello, la actual legislatura actuó dentro de sus atribuciones ya que está facultada para no entrar al debate del proyecto de Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos que no fue presentado en esta gestión.

Además, las violaciones que plantea la parte actora en relación al proyecto de ley presentado en la anterior legislatura, con independencia de que sean fundadas o no, no pueden estimarse que trasciendan al contenido mismo de la norma aprobada, que provoque su inconstitucionalidad, debido a que la omisión de la discusión del dictamen exhibido en la anterior legislatura, no significa que el decreto aprobado tenga vicios que lo afecten de fondo; es decir, tal omisión no trasciende a la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos vigente.

DÉCIMO SEGUNDO. El tercer concepto de invalidez es infundado.

En el tercer concepto de invalidez, los actores manifiestan, en esencia, que la ley impugnada como inconstitucional viola la soberanía nacional y la forma de gobierno de los Estados integrantes de la Federación, ya que en su artículo 38, incisos d) y h) desplazan facultades del Congreso a comisiones internas, trasladándolas a minorías transitorias que forman dichas comisiones, contrariando con ello el principio de no concentración del Legislativo en un grupo distinto de la asamblea legislativa, en quien las Constituciones, tanto la Federal como la Local, han depositado la soberanía popular.

Por su parte, la autoridad emisora manifiesta que el hecho de que el artículo 38 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos establezca que la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política tiene la facultad de autorizar la planilla de personal y sus movimientos, designar al director del Instituto de Investigaciones Legislativas, secretario técnico de la propia comisión y director del área de Comunicación Social del Congreso del Estado, no viola disposición constitucional alguna, porque el artículo 38 de la Constitución Local establece la facultad de que el propio Congreso del Estado expida la ley orgánica que va a regir su estructura interna y funcionamiento. Sigue diciendo que el artículo impugnado, no delega facultades de la asamblea legislativa, sino que por el contrario, perfecciona dicha facultad.

También manifiesta que los diputados actores pretenden hacer una interpretación a su conveniencia del artículo 40 de la Constitución del Estado de Morelos, pretendiendo hacer creer que las facultades de dicho poder, consignadas en las fracciones I a LII, son propias y exclusivas del Pleno del Congreso o de la asamblea. Sin embargo, expone que es de todos sabido que tanto las facultades del Congreso del Estado de Morelos, las de cualquier otro órgano legislativo de alguna de las entidades que componen la República Mexicana o las del propio Congreso de la Unión, no son exclusivas del Pleno sino que algunas de dichas facultades se reservan para las comisiones que prevé la ley orgánica de los mismos.

Para el estudio de este concepto de invalidez, resulta necesario transcribir los siguientes artículos:

Constitución Política del Estado de Morelos.

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"I. a XIX. ...

"XX. Expedir leyes relativas a la relación de trabajo entre los poderes y los Ayuntamientos del Estado y sus trabajadores y la seguridad social de dichos trabajadores, sin contravenir las siguientes bases:

"A) a M) ...

"XXI. a XXV. ...

"XXVI. Nombrar y remover a los trabajadores al servicio del Poder Legislativo con arreglo a las leyes a que se refiere la fracción XX;

"XXVII. a LII. ...".

Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos (actual).

"Artículos 32. El régimen interno del Congreso del Estado se ejercerá a través de una Comisión denominada ‘De Régimen Interno y Concertación Política’, con el fin de optimizar las funciones legislativas, políticas y administrativas del propio Congreso."

"Artículo 33. La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, la integrarán:

"a) Los diputados coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios,

"b) Los diputados cuyo partido político no integren grupo parlamentario y estén constituidos como fracción parlamentaria, en los términos preceptuados por esta ley."

"Artículo 34. La comisión se conformará por un presidente, un secretario y los vocales a que haya lugar; mismos que serán designados por sus integrantes, quienes determinarán el tiempo de duración para cada encargo."

"Artículo 37. Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por mayoría absoluta, considerando como base el voto ponderado de cada uno de sus integrantes. El presidente de la mesa directiva del Congreso, podrá participar en las reuniones con derecho sólo a voz."

"Artículo 38. La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política tendrá las siguientes atribuciones:

"a) a c) ...

"d) Autorizar la plantilla de personal y sus movimientos, así como el tabulador de sueldos.

"e) a g) ...

"h) Designar al director general del Instituto de Investigaciones Legislativas, al secretario técnico de la propia Comisión y al director del área de Comunicación Social del Congreso General del Estado.

"i) a j) ...".

Sobre el particular debe decirse que el concepto de invalidez en análisis resulta infundado puesto que, en caso de existir violación alguna sería a la Constitución particular del Estado de Morelos y no a la Federal, pues es en aquélla, en donde se establecen las facultades concedidas al Congreso Local.

Por lo tanto, las facultades desplazadas a las comisiones, que a decir de los actores, son inconstitucionales, no violan los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal.

Ahora bien, en el capítulo III, del título tercero de la Constitución Política del Estado de Morelos, en su artículo 40, establece las facultades del Congreso, sin especificar de manera alguna, cuáles son las facultades exclusivas de la asamblea legislativa, ni tampoco aclara cuáles facultades están designadas a las comisiones internas creadas por las legislaturas. Por ende, si las facultades establecidas en los incisos d) y h) del artículo 38 de la ley orgánica impugnada, no están expresamente marcadas como facultades exclusivas de la asamblea legislativa, pueden válidamente, ser llevadas a cabo por la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política.

En efecto, conforme al artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, las facultades de las comisiones se limitan a conocer, analizar, investigar, discutir y sobre todo les facultan para dictaminar las iniciativas y demás asuntos que les sean turnados, es decir, se les otorga la división del trabajo, sin que ello implique, que las comisiones intervengan en forma directa e inmediata en las atribuciones que a cada uno de los órganos de la administración competen, como órganos ejecutivos en la aplicación de las leyes aprobadas por el Congreso, mismo que tiene la obligación de vigilar, conocer, investigar y analizar las acciones de las diversas ramas de la administración pública estatal, e incluso, de hacer comparecer a sus titulares para pedir informes sobre asuntos de la administración a su cargo conforme lo establece el artículo 45 de la Constitución Política Local.

Asimismo, debe decirse que si bien es cierto que el artículo 40, fracción XXVI de la Constitución Local faculta al Congreso para nombrar y remover a los trabajadores al servicio del Poder Legislativo y el artículo impugnado faculta a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política para autorizar la plantilla de personal y sus movimientos, así como el tabulador de sueldos y designar al director general del Instituto de Investigaciones Legislativas, al secretario técnico de la propia comisión y al director del área de Comunicación Social del Congreso del Estado, también lo es que ello no implica, de ninguna manera, que se esté depositando el Poder Legislativo en un grupo de personas distintas a la asamblea legislativa, puesto que tal comisión se encuentra integrada por todos y cada uno de los grupos parlamentarios que tienen representación en el Congreso Local; además, con las facultades concedidas a la multicitada comisión, se descarga de trabajo meramente administrativo al Congreso, con el fin de que cumpla debidamente con su objetivo.

DÉCIMO TERCERO. El cuarto concepto de invalidez planteado por los actores, es infundado.

En el cuarto concepto de invalidez, los promoventes de la presente acción de inconstitucionalidad manifiestan, en síntesis, que la ley impugnada de inconstitucional, viola los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que los numerales 53, incisos b), d) y e), 54, inciso b), 59, incisos a) y c), 60, incisos b) y c), rebasan los límites que la Constitución Local le impone al Congreso Estatal, violando con ello, las normas constitucionales que establecen la competencia de los órganos administrativos federal y estatal y, con ello, se contraviene el artículo 116 que impone la división de poderes. Los promoventes sustancialmente sostienen:

a) El artículo 53, inciso b) de la ley impugnada, rebasa los límites que la Constitución Federal y Local imponen al Congreso, porque las Comisiones de Derechos Humanos son organismos autónomos que llevan su propio control y seguimiento y, tal autonomía se pierde si el Congreso se superpone a ella, como el artículo 53 impugnado de hecho lo hace.

b) Por otra parte, señalan que los incisos d) y e) del artículo 53 de la ley impugnada, violan las normas constitucionales que establecen:

La competencia del Poder Judicial ya que, el emitir opinión sobre la observancia y aplicación de las leyes, sería facultar al Congreso para discutir y revisar sentencias, otorgando al Congreso, facultades que permitirían al Poder Legislativo Local, una posición jerárquica sobre el Judicial, violando con ello, el párrafo segundo del artículo 116 constitucional.

La competencia de la Procuraduría General de Justicia del Estado, ya que el artículo 40 de la Constitución Local no establece facultades para que el Congreso Local pueda conocer de los asuntos relacionados con la procuración de justicia.

c) Asimismo, el inciso b) del artículo 54 de la ley impugnada, viola las normas constitucionales que establecen la competencia de los órganos administrativos que desempeñan la función jurisdiccional en materia laboral, ya que no es competencia del Congreso Local, el intervenir en la política laboral y el desempeño de los tribunales laborales.

d) Por último, concluyen diciendo que el artículo 59, en sus incisos a) y c), viola las normas constitucionales que establecen la competencia del Poder Ejecutivo, ya que facultan a comisiones de trabajo interno del propio Congreso para que tengan intervención o injerencia en la función pública conferida al Poder Ejecutivo, pues se señala que estas comisiones pueden, de manera general, conocer, opinar y hasta coadyuvar en alguna de las ramas que componen la administración pública.

Por su parte, la autoridad emisora manifiesta que conforme al artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, las facultades de las comisiones se limitan a conocer, analizar, investigar, discutir y sobre todo les faculta para determinar las iniciativas y demás asuntos que les sean turnados, es decir, se les otorga la división del trabajo, sin que ello implique, que las comisiones intervengan en forma directa e inmediata en las atribuciones que a cada uno de los órganos de la administración competen, como órganos ejecutivos en la aplicación de las leyes aprobadas por el Congreso, mismo que tiene la obligación de vigilar, conocer, investigar y analizar las acciones de las diversas ramas de la administración pública estatal, e incluso, de hacer comparecer a sus titulares para pedir informes sobre asuntos de la administración a su cargo, conforme lo establece el artículo 45 de la Constitución Local.

Sobre el particular conviene transcribir los siguientes artículos:

Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos (actual).

"Artículo 39. Las comisiones del Congreso son órganos colegiados, cuyas funciones son las de conocer, analizar, investigar, discutir y en su caso dictaminar, las iniciativas de ley, los proyectos de decreto y demás asuntos que les sean turnados."

"Artículo 53. Corresponde a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos.

"a) ...

"b) Dar seguimiento a las recomendaciones de la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

"c) ...

"d) Conocer de los asuntos relacionados con la procuración e impartición de justicia.

"e) Emitir opinión sobre la observancia y aplicación de las leyes de la materia."

"Artículo 54. La Comisión de Trabajo y Previsión Social tendrá bajo su responsabilidad:

"a) ...

"b) Opinar sobre la política laboral y desempeño de los tribunales laborales.

"c) ...

"Artículo 59. Corresponde a la Comisión de Desarrollo Agropecuario, el conocimiento de los asuntos siguientes:

"a) Los relacionados con los programas y acciones en materia de desarrollo agropecuario que ejecute el Gobierno del Estado en favor de ejidatarios, comuneros o pequeños propietarios agrícolas, forestales y ganaderos, que sean de competencia estatal, de conformidad con las disposiciones de las leyes de la materia.

"b) ...

"c) Lo relacionado a políticas de inversión, financiamiento, subsidios apoyo técnico e investigación en la producción, industrialización y comercialización de productos agropecuarios."

En primer término, es preciso establecer que la naturaleza jurídica de las comisiones legislativas es de órganos colegiados que únicamente tienen la facultad de conocer, analizar, investigar, discutir y en su caso dictaminar las iniciativas de ley, los proyectos de decreto y los demás asuntos que les sean encomendados, como lo establece claramente el artículo 39 de la ley orgánica impugnada.

De lo anterior, se desprende que dichas comisiones son creadas para que el Congreso Local pueda llevar a cabo las facultades de ejercer sus funciones como órgano legislativo; es decir, para que el Congreso del Estado de Morelos esté en aptitud de crear, derogar o abrogar una determinada ley o decreto (por ejemplo una relacionada con la procuración e impartición de justicia), es necesario que el Congreso se allegue de información relativa a la materia de que se trate, para lo cual se hace necesario que el Congreso cree una comisión especial para que ésta conozca, analice, investigue, discuta y, en su caso, dictamine la iniciativa de ley; sin que ello implique que tal comisión invada las facultades de la autoridad que realice la función prevista en dicha ley.

Por otra parte, no es cierto lo señalado en el sentido de que algunos de los artículos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Morelos, recién aprobado imponga obligaciones a personas ajenas al Congreso, además de que la parte actora no precisa en forma clara e indubitable, quiénes o cuáles son las mencionadas personas ajenas al Congreso, a las que según ellos, le son impuestas obligaciones por parte de dicho poder; y mucho menos se viola el ámbito jurisdiccional de algún órgano federal o estatal, ni se contraviene el artículo 116 de la Constitución Federal, en la parte relativa a la división de poderes.

Asimismo, tampoco se está dotando a alguna de las comisiones del Congreso de facultades exorbitantes o ilimitadas, porque en primer lugar, de acuerdo a lo que establece el artículo 56 de la ley orgánica en controversia, referente a la comisión de Justicia y Derechos Humanos, en ninguno de los apartados de dicho artículo, se señala que las facultades otorgadas a la comisión que se cita, se superpongan a las facultades propias de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos y mucho menos se atenta contra su autonomía, como incorrectamente lo alegan los actores.

Además, tampoco por el simple hecho de que la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso emita opiniones sobre la observancia y aplicación de las leyes sobre la materia, se deberá considerar, que ello faculta al Congreso para discutir y revisar sentencias.

Igualmente, tampoco se deducen de las facultades otorgadas a la comisión del Congreso que se viene señalando, una posición jerárquica superior a la del Poder Judicial. De ninguno de los incisos que componen el precitado artículo 53 de la Ley Orgánica del Estado de Morelos se desprende una relación de supra a subordinación entre la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso del Estado de Morelos y la Procuraduría General de Justicia de dicha entidad; y si bien, de lo previsto en el artículo 40 de la Constitución del Estado, no se desprende que existan facultades para que el Congreso conozca de la procuración de justicia, lo que prevé el artículo 53 invocado, no implica injerencia en las labores del Poder Judicial del Estado.

Asimismo, resulta falso lo señalado por los actores en el sentido de que los artículos 54, 59 y 60 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, sujeta a controversia, viole alguna de las disposiciones previstas en el artículo 116 de la Constitución Federal, ya que si bien los precitados artículos señalan ciertas facultades de las comisiones en que se divide el Congreso del Estado, igualmente ninguna de dichas facultades, implica intervención e injerencia en la función pública conferida al Poder Ejecutivo, ni violan las normas constitucionales estatales o federales.

Cabe ponderar que dentro del Pacto Federal contenido en nuestra Carta Magna y particularmente de acuerdo a su artículo 40, por voluntad del pueblo mexicano nos constituimos en una República, representativa, democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios constitucionales de dicha Ley Fundamental; de donde se deriva lo establecido por su artículo 116, que estipula que el poder público de los Estados se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y además se preceptúa que los Poderes de los Estados tienen libertad de organizarse conforme a la Constitución de cada uno de ellos, por lo que el Poder Legislativo del Estado de Morelos decidió modificar y adecuar a las circunstancias políticas que en esa entidad federativa se viven, el cuerpo legal combatido, al tenor del cual, se erigirá su gobierno interno y además deberán ceñirse los procedimientos legislativos que regirán la vida social y política del Congreso Local del Estado de Morelos.

Cabe resaltar que las entidades federativas deben ajustar su marco legislativo a los lineamientos generales establecidos en la Constitución Federal, concretamente al artículo 116 de la Constitución Federal, como lo es garantizando los principios de certeza y legalidad; sin embargo, no se impone obligación de seguir reglas específicas para tal efecto, ya que ello corresponde instrumentarlo a las propias entidades, atento al sistema federal imperante y a la soberanía de los Estados y a su libertad para organizarse en su régimen interior conforme a los artículos 124 y 133 de la Constitución General.

Por ende, esta obligación implica que deban observarse en la legislación estatal, los principios rectores instituidos en dicho dispositivo fundamental, pero sin que se les haya impuesto reglas específicas para su reglamentación, de tal manera que las entidades federativas, siguiendo esos lineamientos fundamentales, pueden instrumentar y establecer los mecanismos legales que estimen convenientes para su debida regulación.

Así las cosas, es evidente que los Estados, conforme al sistema federal y a la soberanía de que gozan en su régimen interior, pueden realizar las reformas que estimen necesarias para tal efecto y, específicamente el Congreso del Estado se encuentra facultado para regular la vida interna y reglamentar las facultades de las comisiones de que se trata.

Contrariamente a lo alegado por los actores, debe decirse que los criterios que pudieran considerarse los más convenientes para lograr los objetivos de la Norma Fundamental, son cuestiones que tienen que evaluar las propias entidades federativas y únicamente de llegarse a demostrar que se hacen nugatorios dichos principios, procedería decretar la inconstitucionalidad de las normas que lo motiven.

Cabe agregar que la parte actora hace una serie de manifestaciones que hacen suponer una posible violación a los aludidos principios, pero no aporta elemento de juicio concreto que demuestre que efectivamente las reformas impugnadas dan lugar a la contravención de los principios rectores de referencia.

Asimismo, las facultades de las comisiones legislativas no violan los artículos 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Federal.

En efecto, ya que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través de su artículo 116, establece que los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, debiendo respetar el Poder Legislativo, lo siguiente:

Que el número de representantes en las Legislaturas de los Estados sea proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población excede de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de once en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.

Que los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.

Que los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.

Que las Legislaturas de los Estados se integren con diputados electos según los principios de mayoría y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes.

De lo anterior, es de resaltarse que el Poder Legislativo del Estado de Morelos debe apegarse a los anteriores lineamientos; sin que de ellos se desprenda un especial mandamiento respecto de las comisiones legislativas; en tal virtud, el Congreso Local puede crear las comisiones legislativas que considere necesarias y otorgarles las facultades que estime pertinentes, siempre y cuando no invada las facultades de otros poderes.

En este orden de ideas, las facultades de las comisiones en estudio, no invaden la esfera de atribuciones de ningún órgano administrativo del Poder Ejecutivo Local pues, como ya quedó asentado con anterioridad, las comisiones legislativas solamente están facultadas para conocer, analizar, investigar, discutir y en su caso dictaminar las iniciativas de ley, los proyectos de decreto y los demás asuntos que le sean encomendados, por lo que no afectan materialmente las facultades que se dicen invadidas.

DÉCIMO CUARTO. Finalmente, el segundo concepto de invalidez, es fundado.

En el segundo concepto de invalidez, los actores de la presente acción de inconstitucionalidad reclaman fundamentalmente, que el texto del artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, infringe el principio de la determinación constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, que se deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque:

a) Las sanciones que establece el artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, no se encuentran previstas como tales en la Constitución Local;

b) No se especifican las causas por virtud de las cuales se pueden aplicar las sanciones previstas en dicho precepto legal, delegándose la determinación de dichas causas al Reglamento de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos;

c) Se establecen sanciones tales como la suspensión y la pérdida del cargo, cuando dichas sanciones se reservan al juicio político y al desafuero para los diputados locales; y,

d) La legislatura, vía ley secundaria, se atribuye la facultad de establecer sanciones disciplinarias mediante las cuales determina o no la conveniencia de que un diputado permanezca o no con tal status, y si bien la Constitución del Estado de Morelos prevé que si no se presentan los diputados a la apertura de sesiones dentro de los plazos establecidos, se entenderá que por ese solo hecho, hay causa bastante para considerarlos separados del cargo; sin embargo, con las correcciones disciplinarias establecidas en el precepto impugnado la legislatura demandada no puede convertirse en censor y Juez del voto popular arrogándose la facultad de desconocerlo.

Por su parte, el Congreso del Estado de Morelos manifiesta que las sanciones que se establecen en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, sí se encuentran previstas en la Constitución del Estado y lo único que se hizo fue adoptarlas en la ley orgánica que se impugna, para que en su momento se estableciera en el reglamento correspondiente, el procedimiento para que puedan ser aplicadas. Asimismo alega que el sentido o espíritu bajo el cual se legisló lo relativo al artículo 22 impugnado, se encuentra en el artículo 37 de la Constitución del Estado, ya que los diputados que sin licencia dejen de asistir hasta por el término de ocho sesiones consecutivas, no tendrán derecho de percibir las dietas correspondientes y, si la falta se prolongare por más tiempo, sin justificarla, se llamará al suplente respectivo, quien deberá concurrir a las sesiones hasta la terminación del periodo en que ocurra la falta, lo que implicaría la pérdida o separación del cargo, del mismo modo, en el supuesto de que algún diputado fuera sometido a juicio político y se determinara su culpabilidad, por este motivo sería separado o perdería su cargo.

Respecto de lo argumentado por los actores en el sentido que no se especifican las causas por virtud de las cuales se pueden aplicar las sanciones previstas en el artículo impugnado, delegándose esto a un reglamento, dicho razonamiento resulta fundado, porque efectivamente en la ley orgánica no se establecen las causas y mecanismos para la imposición de las sanciones disciplinarias delegándose su determinación a un reglamento.

Ahora bien, dentro de los lineamientos que establecen los artículos 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 141 de la Constitución Política del Estado de Morelos, no se establece la facultad para que se determinen, mediante un reglamento, las causas o mecanismos de aplicación de sanciones y, por lo tanto, el precepto combatido que así lo establece viola el precepto de la Constitución Federal invocado. Para así estimarlo, conviene transcribir los citados artículos, que establecen:

"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos y omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."

"Artículo 141. La responsabilidad administrativa de los servidores públicos se fijará y sancionará de acuerdo a las leyes correspondientes."

El artículo 113 antes transcrito se refiere a las responsabilidades administrativas, aludiendo a que las Legislaturas Locales expedirán las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, en las que se pueden establecer causas de violaciones a las obligaciones de carácter administrativo que pueden producir su destitución; por lo que conforme a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos se puede sancionar con la destitución del cargo. Pues llegar a una conclusión contraria sería tanto como decir que el fuero constitucional deviene o es sinónimo de impunidad.

Del diverso precepto de la Constitución Local, se infiere que esta responsabilidad no podrá sancionarse con la pérdida del cargo o la suspensión que la Constitución de la República y la del Estado de Morelos reserva al juicio político y al desafuero. En efecto, la Constitución Local del Estado de Morelos establece una reserva de ley, al disponer que la responsabilidad de los servidores públicos se sancionará de acuerdo con lo que establezcan las leyes, no los reglamentos.

El artículo controvertido en la presente acción de inconstitucionalidad es el 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que previene:

"Artículo 22. Las sanciones disciplinarias que podrán aplicarse a los diputados, son:

"I.A.;

"II. Amonestación;

"III. Amonestación con constancia en acta;

"IV. Disminución de su remuneración;

".S. de sus derechos y obligaciones;

"VI. Pérdida del cargo.

"Las causas y los mecanismos de aplicación de las medidas disciplinarias se estipularán y se sujetarán a lo dispuesto por esta ley y su reglamento."

Ahora bien, las sanciones que establece el artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, no se encuentran previstas como tales en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, tampoco las causas y los mecanismos de aplicación de dichas medidas disciplinarias las establece la invocada ley orgánica; es decir, en la ley no se establecen las bases, los parámetros o las circunstancias conforme a las cuales deben ser aplicadas las sanciones disciplinarias establecidas en dicho precepto, delegándose la determinación de dichas causas al reglamento de la ley orgánica lo que es incorrecto.

En efecto, de la lectura integral de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, se advierte que no se especifican las causas por virtud de las cuales se pueden aplicar las sanciones previstas en dicho precepto legal, delegándose la determinación de dichas causas a un reglamento; es decir, dicha legislación orgánica es omisa al respecto, dado que no regula por qué conductas se incurre en las causas para la imposición de las correcciones disciplinarias señaladas y tampoco establece los términos a que se sujetará el procedimiento para la imposición de dichas sanciones.

Por ende, se infringe el principio de la determinación constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, que se deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; principio conforme al cual se exige que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las causas y los mecanismos de aplicación de las medidas disciplinarias que deban imponerse a los diputados locales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad. Aunque desde el punto de vista material, las leyes y reglamentos son normas similares, éstos se distinguen de aquéllas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, por lo cual el principio de la determinación constitucional prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes de las legislaturas.

Conforme al principio de que se trata, una materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes, como acontece en el precepto impugnado, que establece que las causas para la aplicación de las correcciones disciplinarias se establecerán en la ley y su reglamento y, como se ha visto en la ley no se estipulan, y no es correcto delegarlo a un reglamento. Así, no se excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación del principio de la determinación constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, que reservan las Constituciones Federal y Local, en favor del legislador; de ahí que, en el artículo 22 controvertido, se hace incorrectamente una delegación a un reglamento, de una materia reservada a la ley.

Si bien es cierto que la Constitución Local sólo señala en su artículo 137, que los diputados locales son responsables por los actos u omisiones que causen perjuicio a los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; sin embargo, falta la incorporación en una ley secundaria de las conductas u omisiones que puedan darse para la imposición de las sanciones disciplinarias previstas en el artículo impugnado, de estimarse que por dichos supuestos pueden imponerse las correcciones disciplinarias de que se trata.

De considerarse que alterar la disciplina parlamentaria es un acto en perjuicio de los intereses públicos fundamentales del Estado de Morelos, o de su buen despacho, en su caso, deberá precisarse en la ley orgánica respectiva, y no remitir las causas y los mecanismos de aplicación a un reglamento. Procedimiento este que no se ajusta a las reglas previstas en los artículos 109 y 110 de la Constitución Federal, ni tampoco al procedimiento contemplado en los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución Política del Estado de Morelos. Bien sea para la sustanciación del juicio político de que se trate, o para la formación de la causa necesaria para proceder penalmente si la conducta se adecua a un tipo delictivo.

Por ello, no es correcto remitir a un reglamento las causas y mecanismos de aplicación de las medidas disciplinarias, porque con ello se viola el principio de la determinación constitucional de las responsabilidades de los servidores públicos, previsto en el artículo 113 constitucional que ya quedó transcrito.

Asimismo, debe decirse que los artículos 109 y 110 de la Constitución Federal señalan lo que se deberá hacer para fincarles responsabilidades a los funcionarios públicos por el ejercicio de su cargo; y las sanciones aplicables en su momento, en caso de que efectivamente se detecte que un funcionario es responsable de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos.

Aun cuando la pérdida del cargo o la suspensión en las funciones de un servidor público, como lo es un diputado local, procederá como consecuencia de un juicio político, la excitativa para promover el juicio político en contra de funcionario alguno, no puede derivar de la imposición de una medida disciplinaria.

Cabe destacar que si bien es cierto que la Constitución del Estado establece en su artículo 37, que los diputados que sin la licencia respectiva dejen de asistir hasta por el término de ocho sesiones consecutivas no tendrán derecho de percibir las dietas correspondientes, si la falta se prolongare por más tiempo sin justificarla se llamará al suplente respectivo quien deberá concurrir a las sesiones hasta la terminación del periodo en que ocurra la falta, lo que implicaría la pérdida o separación del cargo; por otra parte, en el supuesto de que algún diputado fuera sometido a juicio político y se determinara su culpabilidad, por este motivo sería separado o perdería el cargo. Empero, en ese sentido no se legisló lo relativo al artículo 22 en cuestión, porque el espíritu bajo cual se legisló el precepto en comento es en el sentido de establecer de manera autónoma e independiente las sanciones disciplinarias que pueden aplicarse a los diputados.

También, tienen razón los actores porque efectivamente la fracción VI del artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos es inconstitucional. Existe tal violación porque la fracción impugnada al imponer la pérdida del cargo de diputado como una medida disciplinaria, excede a la Constitución Federal.

Para así estimarlo, debe precisarse que la cuestión controvertida es determinar si la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que es una ley de carácter local, puede o no establecer como sanción disciplinaria para un diputado local la pérdida o destitución del cargo.

Por ende, previamente conviene precisar el marco jurídico, los caracteres del servidor público como lo es un diputado local para, posteriormente, proceder a identificar las disposiciones normativas a que se sujeta en el desempeño de su encargo y los términos y condiciones en que pueden ser sancionados con la destitución o pérdida del cargo.

El artículo 108 constitucional, establece:

"Artículo 108. Para efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular ... quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

"... los diputados a las Legislaturas Locales ... serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."

Del precepto antes transcrito, se desprenden cuatro premisas, a saber:

a) Los diputados locales son servidores públicos por encontrarse su carácter expresamente previsto en el párrafo primero del texto en comento.

b) Las responsabilidades de carácter federal por las que pueden ser sancionados, se encuentran previstas en el título cuarto del texto constitucional.

c) Las responsabilidades que contempla el numeral son por violaciones a la Constitución Federal, las leyes federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

d) El segundo párrafo del artículo establece la concurrencia en la materia entre la Federación y los Estados.

De lo expuesto, se desprende que el artículo analizado regula un tipo determinado de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos locales, diputados entre otros. No obstante, las Legislaturas Locales por virtud de facultades concurrentes, Federación-Estados, establecidas de manera expresa en el texto pueden legislar en materia de responsabilidades de servidores públicos por violaciones a las constituciones locales, leyes locales y por el manejo indebido de fondos y recursos locales. Y, los diputados locales, al igual que los gobernadores y Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, pueden ser no sólo sujetos de responsabilidad administrativa, penal y civil de carácter federal; sino, además, una vez que las legislaturas respectivas expidan las leyes de responsabilidades de los servidores públicos locales, éstas pueden prever otro tipo de conductas con cuya comisión u omisión se incurra en responsabilidad política o administrativa, a la vez que penal y civil de carácter local.

Los procedimientos para la aplicación de las sanciones que correspondan deberán, en todos los casos, sujetarse a las prevenciones establecidas en los artículos 109 y 110 del texto de la Constitución Federal, por ser ésta una facultad expresa a favor de la Federación, en términos del principio de supremacía constitucional. A través de este principio, consagrado en el artículo 133 constitucional, se garantiza la unidad del sistema normativo mexicano, y, desde el punto de vista de la certeza jurídica existen mayores márgenes de seguridad en los procesos legislativos si en éstos hay una plena separación de los diferentes niveles competenciales que señala el texto constitucional.

Conviene señalar que si bien es cierto que los artículos 109 y 110 de la Constitución Federal, señalan el camino a seguir a fin de sancionar a un funcionario público en caso de que incurra en responsabilidad, en virtud de su ejercicio como tal, así como las personas que pudieran estar sujetas a juicio político y el procedimiento para alcanzar dicho fin, así como las sanciones, en caso de que éste proceda; en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos controvertido, no se establece que las correcciones disciplinarias ahí previstas sean impuestas con motivo del juicio político, sino como sanciones disciplinarias.

Si bien la doctrina existente sobre la interpretación del artículo mencionado no es uniforme, si es unánime al considerar que entre la legislación federal y la local no existe diferencia alguna; la importancia estriba en observar en todos sus ámbitos y alcances el orden constitucional vigente. En este contexto, es donde se produce la distinción entre leyes de uno y otro nivel, atendiendo al carácter federal del Estado mexicano que implica, necesariamente, la definición de competencias entre éste y los diferentes miembros integrantes de la Federación.

El doctor J.C., sostiene que no sólo en el artículo 133 constitucional se enuncia el principio de supremacía, sino también en los artículos 41 y 128. Así lo señala al sostener: "El artículo 41 encierra la idea de que es la Constitución Federal la que distribuye competencias, es la que delimita a los Gobiernos Federales y Locales por ser superior a ellos, por ser la voluntad expresa del pueblo ... El artículo 128 dice: ‘todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen’. Este principio es para defender la Constitución y al mismo tiempo reafirma su supremacía." (C., J.. Estudios Constitucionales, E.P., Quinta Edición, México 1996, pp. 15 y 16).

Sobre este mismo particular el maestro M. de la Cueva expone que: "este juramento tiene dos dimensiones: I) compromiso de no tocar las decisiones fundamentales, esos principios que son la base y columna de todo el Estado y de todo el derecho, y II) la obligación de seguir todos los procedimientos tal como los establece la Constitución en la realización de sus actos." (cita por C., op. cit. pág. 16).

El rango superior de las normas jurídicas constitucionales permite que haya unidad jurídica en el país pues, todas las normas jurídicas en cuanto a su validez dependerán de su apego a las directrices implantadas por la Ley Fundamental.

Ahora bien, conviene transcribir el artículo 39 de la Constitución Federal, que dispone:

"La soberanía reside esencial y originalmente en el pueblo.

"Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene, en todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."

Es dogma, dentro de nuestro régimen constitucional que tal derecho sólo puede ejercerse a través de los órganos creadores y reformadores de la Constitución de la República y las de los Estados, en su caso, o sea a través del Poder Constituyente, general o estatal.

Así, el artículo 40 constitucional establece que:

"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior ..."

Por su parte, el artículo 41 de la Ley Fundamental, dispone:

"El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente, establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."

Del precepto antes transcrito, se desprende que el ejercicio de la soberanía de los Estados debe ejercitarse por los poderes respectivos en los términos establecidos en las Constituciones de los Estados y no por disposiciones de orden secundario.

Es importante destacar que se establece como forma de gobierno, además de la República y de la Federación, la democracia representativa. El propio artículo 41 estatuye:

"La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas ..."

Las reglas que la Constitución Federal, como ordenamiento supremo dicta a los Estados de la Federación, se contienen en el artículo 116, que establece:

"El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas ..."

Conforme a dicho precepto, es principio fundamental que la estructura, funcionamiento, competencia y relaciones de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial debe quedar en la Constitución Estatal y que las leyes no pueden ir más allá de aquélla. El ejercicio de la representatividad es la forma de hacer efectiva la voluntad del pueblo y por tanto, es materia de la Constitución del Estado todas las causas que motiven la pérdida de los derechos y obligaciones del cargo de diputado local, no de una ley y mucho menos de un reglamento.

Dentro de nuestro régimen constitucional el desempeño de los cargos de elección popular es obligatorio, según señalan los artículos 5o., párrafo cuarto y 36, fracción IV.

Ahora bien, como el desempeño de los cargos de elección popular es obligatorio, resulta incuestionable que no hay mayor responsabilidad ciudadana que la representación del pueblo, soberano único. Solamente el soberano, puede conceder, con su voto la representación y sólo el pueblo puede exceptuarla en casos excepcionales.

El pueblo, repetimos es quien sólo ejerce su soberanía a través de las Constituciones donde se expresa, organiza los poderes y les da pauta para su ejercicio. Sólo el pueblo, por mandato constitucional expreso regula el status de sus representantes.

La Constitución del Estado de Morelos en su artículo 31, prevé que si no se presentan los diputados a la apertura de sesiones, dentro de los plazos establecidos "se entenderá que por ese solo hecho, hay causa bastante para considerarlos separados del cargo". Único caso considerado de separación del cargo.

Es a la Constitución, a quien corresponde definir y presentar el status de sus representantes y no dejarlo en manos de la legislatura, órgano constituido por voluntad del pueblo, que nunca podrá arrogarse la facultad de juzgar o no la conveniencia de que un representante permanezca o no con tal status convirtiéndose en censor y Juez del voto popular y arrogándose la facultad de desconocerlo.

Por ello, no es correcto desconocer la voluntad popular, estableciendo la pérdida del cargo de un servidor público electo, como sanción disciplinaria establecida en una ley, tampoco se justifica que en dicha ley no se especifiquen las causas de separación, y se deleguen por disposición expresa a un reglamento, porque la pérdida del cargo de diputado no puede generarse por la simple imposición de una sanción disciplinaria tendiente a corregir la conducta del servidor.

Por otra parte, cabe ponderar que el título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene el régimen de responsabilidades de los servidores públicos. Dicho régimen es una defensa subsidiaria de la propia Constitución y de las leyes federales; en este contexto establece responsabilidades para servidores públicos locales, pero además establece las reglas básicas para la estructura de los regímenes de responsabilidades locales.

Respecto a las entidades federativas establece en el artículo 108 la responsabilidad de los servidores locales en lo que se refiere a la constitución y leyes federales. El tercer párrafo del precepto en comento, dice:

"Los gobernadores de los Estados, los diputados de las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales."

En torno a las responsabilidades locales, las delega a las Constituciones de los Estados en el último párrafo del propio artículo 108, que dispone:

"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y, para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."

Por ello, corresponde por determinación de la Constitución de la República, a las Constituciones Locales fijar las bases de la responsabilidad a nivel local atentas las limitaciones que aquélla imponga.

El artículo 109 de la Constitución General, establece:

"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 119 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones."

La fracción I del artículo 109 antes transcrito, se refiere a la responsabilidad política y hace una remisión al artículo siguiente. A su vez, el artículo 110, en su párrafo segundo, señala como servidores públicos a los diputados locales y, el tercer párrafo establece:

"Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público."

Por consiguiente, dada la remisión que el artículo 109 hace al 110, es indudable que la destitución de un diputado local es una sanción que sólo puede imponerse como consecuencia de un juicio político conforme a la Constitución del Estado. Tal criterio está establecido en la Constitución del Estado de Morelos, pues su artículo 135, dispone:

"El gobernador, los diputados al Congreso del Estado y los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia son responsables en los términos del título cuarto de la Constitución General de la República."

El procedimiento para el juicio político se establece en los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución Local del Estado de Morelos.

La fracción II del artículo 110 de la Constitución de la República se refiere a la responsabilidad penal, imponiendo como regla que ésta se perseguirá de acuerdo con la legislación penal (local en este caso).

En este orden de ideas, queda incólume el principio de la determinación constitucional de las responsabilidades que contiene el último párrafo del artículo 108 de la Constitución Federal; la Constitución del Estado de Morelos en el artículo 136, prevé en estos casos la suspensión de funciones y la puesta a disposición a los tribunales comunes, o sea, el desafuero.

La fracción III del artículo 110 de la Carta Magna se refiere a la responsabilidad administrativa, mencionando que se aplicarán sanciones en los casos ahí previstos.

Así lo entendió el propio legislador de Morelos, que en el artículo 30 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de 1983, estableció:

"Las responsabilidades administrativas de los servidores públicos de los Poderes Legislativo y Judicial, cuando no se trate de los diputados del Congreso del Estado y de los Magistrados por Tribunal Superior de Justicia respectivamente, se fincarán y sancionarán de acuerdo con lo establecido en sus respectivas leyes y reglamentos."

En efecto, la facultad de legislar en materia de responsabilidades, si bien es de carácter concurrente, en los casos en que se prevea disposición expresa a favor de la Federación en dicha materia, los Estados no deben legislar sobre la excepción plasmada en el texto constitucional, ya que como sostiene E.A.N.: "por excepción la facultad puede ser ejercida indistintamente y en forma válida, por los Poderes Federales y Locales sin que exista invasión de jurisdicción. Como excepción, sólo puede darse si existe texto expreso, y su aplicación debe ser restrictiva, no susceptible de ser ampliada." (A., N.E., Derecho Constitucional Estatal, E.P., México 1988, pág. 38).

Estas facultades concurrentes tienen su fundamento en lo dispuesto en el artículo 124 constitucional, mismo que reserva a los funcionarios locales todas las atribuciones que no estén expresamente otorgadas a los federales, y las responsabilidades en que pueden incurrir los diputados locales no se agotan sólo con las previstas en el texto de la Constitución Federal. Sería incorrecto considerar que como el título cuarto de la Constitución General sólo previene sanciones a los diputados locales por violaciones a la Constitución Federal y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, las legislaturas de las entidades federativas no estuvieran en aptitud de legislar localmente en materia de responsabilidades de los servidores públicos de carácter local y, dentro de éstos respecto a los diputados locales por violaciones cometidas en contra de su Constitución y de las leyes que de ella dimanan, así como por las derivadas por el manejo indebido de fondos y recursos de carácter local. Sobre el particular cabe invocar la tesis XLVI/96 de este Máximo Tribunal, visible en la página 460, de la Gaceta correspondiente al mes de marzo de 1996, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"MUNICIPIO DE SAN P.G.G., ESTADO DE NUEVO LEÓN. SU AYUNTAMIENTO TIENE FACULTADES PARA EXPEDIR DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS SOBRE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPALES, PERO CON SUJECIÓN A LAS BASES NORMATIVAS ESTABLECIDAS POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, POR LA CONSTITUCIÓN LOCAL Y POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO. De conformidad con el artículo 108 de la Constitución General de la República, corresponde al Constituyente del Estado la expedición de las normas relativas a la responsabilidad de los servidores públicos municipales, en tanto que el artículo 107 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, reserva dicha facultad en relación con todos los funcionarios públicos al Congreso del Estado. Por su parte, el artículo 115, fracción II de la Constitución Federal faculta a los Ayuntamientos para expedir Bandos de Policía y Buen Gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, siempre que se sujeten a las bases normativas que establezcan las Legislaturas de los Estados. Asimismo, de los artículos 45 y 46 de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, y de los artículos 14, fracción III, 27, fracción XIII, 30, fracciones II, III y V, 31, fracción X, y 79, fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la misma entidad federativa, se deduce la existencia de bases suficientes para que los Ayuntamientos puedan válidamente expedir normas reglamentarias en materia de responsabilidades de los servidores públicos municipales, aunque no de manera arbitraria, sino con arreglo a tales bases y con las limitaciones que fijan las disposiciones constitucionales federales y locales, y las leyes aplicables ... de cuya observancia dependerá su validez jurídica."

Ahora bien, los procedimientos establecidos para la imposición de sanciones por responsabilidad a que se sujetarán los diputados locales, se establecen en los artículos 109 y 110 de la Constitución Federal, mismos que ya quedaron transcritos con anterioridad. El segundo de dichos preceptos determina, los servidores públicos respecto de los cuales es necesaria la sustanciación de un juicio político previo, para la imposición de sanciones por responsabilidad.

La razón de prever un procedimiento especial para la imposición de sanciones a los diputados locales, entre otros, a que hace mención el artículo antes invocado, es porque estos servidores públicos gozan de fuero constitucional, entendiendo por éste, según el maestro H.F.Z., "una situación jurídica de un sector de funcionarios a los cuales se considera necesario proteger para evitar que sus actividades se vean dificultadas por la acción de otros funcionarios o los órganos del poder a los cuales estos últimos pertenecen" (F., Z., H., et al. Las Responsabilidades de los Servidores Públicos, E.P., México 1984, pp.64 y 65).

Dicha protección se otorga mediante instrumentos tutelares denominados inviolabilidad e inmunidad. Se entiende por inviolabilidad la protección de que gozan los diputados locales en el desempeño de sus cargos de manera que no pueden ser perseguidos por las expresiones o su conducta realizadas en el ejercicio de sus funciones y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. Mientras que la inmunidad deberemos entenderla desde el punto de vista procesal, es decir "que los propios funcionarios de alta jerarquía que están provistos de este instrumento no pueden ser enjuiciados por los delitos o las faltas graves que cometan, ya sea de carácter ordinario o bien con motivo de sus atribuciones oficiales, sin que previamente se cumplan determinados requisitos que suspenden la inmunidad, o bien su enjuiciamiento por un órgano determinado que sigue un procedimiento específico, en este segundo supuesto calificado generalmente como juicio político" (F., op. cit. pág. 65).

Las responsabilidades políticas, que están estrechamente relacionadas con la inviolabilidad y la inmunidad, se exigen a los miembros del Poder Legislativo por los mismos cuerpos a los que pertenecen mediante los procedimientos previstos en el texto de la propia Constitución.

D.I.V., al comentar sobre el juicio político nos señala la importancia de su regulación dado que lo considera una garantía del sistema representativo y, en consecuencia del artículo 109 constitucional, sin el fuero político de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial no existiría el sistema representativo, porque con un auto de formal prisión, esos poderes podrían desaparecer, porque el decreto de un Juez, aun suponiéndolo la más fiel expresión de la justicia, podría sobreponerse a la voluntad del pueblo, destruir el gobierno y trastornar todo el orden político y constitucional de la República (Citado por G.B., J.J.. Delitos de los Altos Funcionarios y el Fuero Constitucional, Ediciones Botas, México 1946, pp. 62 y 63).

Además, el título cuarto de la Constitución General prevé dos clases de sanciones que pueden ser impuestas a diputados por la comisión de responsabilidades derivadas de violaciones a la Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo de fondos y recursos federales: la destitución del puesto y la inhabilitación del mismo para desempeñar empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el servicio público.

Tratándose de diputados federales, el procedimiento para la imposición de sanciones es el siguiente:

a) Corresponderá a la Cámara de Diputados ser el órgano acusador ante la de Senadores y esta última, en su carácter de órgano de instrucción y decisorio, determinará si se ha configurado alguna de las causales previstas en la Constitución teniendo carácter constitutivo dicha declaración.

b) Si absuelve, ningún otro tribunal podrá llegar a ocuparse del caso, ejecutoriamente resuelto, a diferencia de lo que ocurre en los delitos comunes, donde el desafuero no prejuzga de la acusación de que conocerá el Juez ordinario. Si condena aplicará como pena la privación del puesto que, en este caso, es definitiva.

Tratándose de diputados locales, conforme al artículo 110, párrafo segundo de la Constitución Federal y, 24, último párrafo de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, el procedimiento es el siguiente:

a) Corresponde a la Cámara de Senadores resolver, con carácter declarativo, si se ha configurado alguna de las causales previstas en la Constitución.

b) La Cámara de Senadores comunicará a la Legislatura Local respectiva la resolución correspondiente, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda.

Los requisitos de procedibilidad establecidos en la Constitución Federal, son los siguientes:

a) La previa sustanciación de un juicio político.

b) El otorgamiento al diputado de la garantía de audiencia.

La Constitución Política del Estado de Morelos previene en su artículo 135, las causas de responsabilidad de los diputados locales que contempla la legislación local, al establecer que:

"Artículo 135. El gobernador, los diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y los miembros del Consejo de la Judicatura Estatal son responsables en los términos del título cuarto de la Constitución General de la República."

De la interpretación de dicho numeral, se desprende que los funcionarios que contempla no son la totalidad de los servidores públicos con que se cuenta a nivel local, sino que, única y exclusivamente, el listado incorpora los relacionados en el artículo 108 de la Constitución General, del cual es correlativo. Si bien se trata de servidores públicos locales, éstos gozan de fuero constitucional y, las responsabilidades que se prevén en el artículo 108 ya analizado son de carácter federal. Por tanto, el procedimiento para la sustanciación y aplicación de las sanciones que pueden imponérseles a dichos servidores, previstas en el artículo 136 de la Constitución Local, es acorde con los términos y condiciones establecidos en los artículos 109 y 110 del texto federal. Dicho procedimiento lo establece el invocado artículo 136, que dispone lo siguiente:

"Artículo 136. ... el Congreso del Estado declarará por mayoría absoluta del total de sus miembros previa audiencia del acusado por sí, o por su defensor o por ambos, si ha lugar o no a la formación de causa.

"En caso negativo cesará todo procedimiento en contra del servidor público, sin perjuicio de que la acusación continúe cuando éste termine su cargo. En caso afirmativo, quedará suspendido en ejercicio de sus funciones y a disposición de los tribunales comunes, para la instrucción del proceso respectivo ..."

Cabe destacar que en la misma Constitución Estatal, en su artículo 137 se regulan otro tipo de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos locales, al mencionarse que son responsables, ya no en términos de lo dispuesto por el artículo 108 constitucional, sino por la comisión de actos u omisiones en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, ya que el precepto local dispone:

"Artículo 137. Son responsables y serán sometidos a juicio político por actos u omisiones en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, los diputados al Congreso del Estado, los secretarios de despacho, el procurador general de Justicia, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los Magistrados del Tribunal Estatal Electoral, los integrantes del Consejo de la Judicatura, el consejero presidente y los consejeros Estatales Electorales del Instituto Estatal Electoral y los miembros de los Ayuntamientos."

Este precepto en lógica congruencia con la Constitución Federal, si bien regula otro tipo de responsabilidades, reproduce el listado de servidores públicos locales que incorpora el artículo 110 de la Constitución Federal que deben de sujetarse a la sustanciación previa de juicio político para ser sancionados. El procedimiento al que se sujetará el juicio político por estas responsabilidades se contiene en el artículo 138 y los términos de aplicación de la sanción en el artículo 139, ambos de la Constitución Local.

Por otra parte, debe decirse que en la propia Constitución Estatal, se establece que a un diputado local se le considerará separado del cargo por no aceptación, cuando no concurra a la apertura de sesiones o a ejercer su cargo, ya que el artículo 31 de la Constitución Local, establece:

"Artículo 31. El Congreso no puede abrir sus sesiones sin la concurrencia de más de la mitad del número total de sus miembros.

"Si el día señalado por la ley no hubiera quórum, los diputados presentes exhortarán a los ausentes para que concurran, a más tardar dentro del término de diez días, con la advertencia de que si no lo hacen se entenderá, por ese solo hecho, que hay causa bastante para considerarlos separados del cargo ..."

Este artículo de la Constitución Local es correlativo del artículo 63 de la Constitución Federal, que señala que el diputado que no concurra a la apertura de sesiones o a ejercer su cargo se considera que no aceptó el mismo. En este supuesto se llamará al suplente, mismo que si en el plazo igual tampoco se presentase se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas elecciones; es decir, en este supuesto se le considera separado del cargo por no aceptación, no por la imposición de una sanción derivada de responsabilidad en términos de lo previsto en el título cuarto de la Constitución Federal, razón por la que no existe sujeción al procedimiento previsto en los artículos 109 y 110 del título cuarto de la Constitución Federal y artículos 137 y 138 de la Constitución Local.

El hecho de que los diputados no concurran a la apertura del Congreso que deban integrar impide, precisamente, su instalación y, si dicho Congreso no está instalado, existe imposibilidad real y jurídica de sustanciar juicio político alguno para determinar la pérdida del cargo de diputado local.

Por otra parte, es claro que los supuestos por los cuales se puede perder el carácter de diputado local que contempla el artículo 21 de la Ley Orgánica del Congreso de Morelos no necesariamente tienen como consecuencia la aplicación de una sanción por responsabilidad; mientras que el ausentarse injustificadamente a la apertura de sesiones del Congreso Local para desempeñar el cargo para el que se fue electo, en los términos previstos en el artículo 31 de su Constitución, no implica la imposición de una sanción disciplinaria, sino que se tiene al servidor público como no aceptando el cargo para el que fue electo, como ya se señaló. Tampoco puede constituirse en responsabilidad imputable al servidor público el hecho de que esté impedido de ejercer su cargo por sufrir una incapacidad física o mental.

Precisado lo anterior, debe decirse que la fracción VI del artículo 22 impugnada, si bien establece la pérdida del cargo como sanción disciplinaria, no incorpora dicho supuesto al listado de casos por los que se puede perder la condición de diputado, previstos en el artículo 21 antes analizado, ya que las sanciones disciplinarias establecidas en el precepto en estudio, se encuentran previstas de manera autónoma e independiente.

Del análisis de los dos artículos invocados, se desprende que regulan dos diferentes supuestos en los que puede perderse el cargo de diputado local. El artículo 21, fracción III, se refiere a un supuesto previsto en el texto constitucional que necesariamente implica que el servidor público no aceptó el encargo conferido por el voto popular. Mientras que el artículo 22, fracción VI establece que puede perderse el cargo de diputado por virtud de una sanción disciplinaria parlamentaria y que las causas y mecanismos de aplicación para su imposición se estipularán y se sujetarán a lo dispuesto en la propia ley y su reglamento.

Por ello, cuando se trata de servidores públicos de elección popular, particularmente en el caso de diputados, no puede mediante una simple corrección disciplinaria privarse del cargo al que accedieron por la voluntad popular expresada a través del voto y mucho menos, como en el caso de las sanciones disciplinarias, que al ser aplicadas irían en contra de la voluntad popular.

Cabe hacer mención que en el caso de que a un miembro del Congreso Local se le impusiera como medida disciplinaria la pérdida del cargo de diputado, no se le estaría disciplinando, pues el objeto de la sanción disciplinaria es guardar el orden y respeto debido al cargo que ostenta y, al destituirlo, se extinguiría el objeto o bien jurídico tutelado por la figura jurídica de la sanción disciplinaria.

En este orden de ideas, debe concluirse que el artículo 22, fracción VI de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 12 de noviembre de 1997, es inconstitucional, por no sujetarse a lo dispuesto en los artículos 109 y 110 de la Constitución Federal en relación con el procedimiento bajo el cual puede ser sancionado por responsabilidad administrativa un servidor público local que goza de fuero constitucional, como es el caso de los diputados al Congreso del Estado de Morelos. Ya que si bien es cierto que a las Legislaturas Locales corresponde fijar las bases de la responsabilidad de sus servidores públicos, tal regulación debe ajustarse a los términos establecidos en la Constitución General de la República cuando se trate de servidores públicos que gozan de fuero constitucional por disposición de este último cuerpo normativo.

Además, es inconstitucional la fracción del precepto que se analiza, que establece la pérdida del cargo de diputado, como una sanción disciplinaria, porque va en contra del artículo 36, fracción IV y, como consecuencia el 16, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues se le estaría impidiendo desempeñar el cargo de elección popular que tiene obligación de prestar, fundándose en una norma legal que no tiene sustento en la Constitución Federal, pues el título cuarto de la Carta Magna, artículos del 108 al 114 inclusive, solamente autorizan la destitución del cargo, con motivo de un juicio político y no de una sanción disciplinaria.

Las consideraciones que preceden, conducen a declarar parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad, declarando la validez de las disposiciones generales impugnadas con excepción del artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, del que procede declarar su invalidez.

DÉCIMO QUINTO.-Se procede a determinar los alcances y efectos de la presente sentencia.

El artículo 105, fracción II, último párrafo y penúltimo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los diversos 41, fracción IV, 43, 44, 45, 72 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 invocado, establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada ..."

"Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las S.s, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."

"Artículo 44. Dictada la sentencia, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenará notificarla a las partes, y mandará publicarla de manera íntegra en el Semanario Judicial de la Federación, conjuntamente con los votos particulares que se formulen.

"Cuando en la sentencia se declare la invalidez de normas generales, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenará, además, su inserción en el Diario Oficial de la Federación y en el órgano oficial en que tales normas se hubieren publicado."

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

"Artículo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercida y ordenará el archivo del asunto."

"Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."

De los preceptos antes transcritos, se desprende que las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas siempre que fueren aprobadas por cuando menos ocho votos, si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto.

La declaración de invalidez del artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, no tendrá efectos retroactivos.

En este orden de ideas, debe concluirse que como la Legislatura Local se excedió en sus facultades procede declarar la invalidez del artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, para el efecto de que dicha Legislatura Local proceda a dejarlo insubsistente.

El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá ordenar notificar esta resolución a las partes y mandará publicarla de manera íntegra en el Semanario Judicial de la Federación, en el Diario Oficial de la Federación y en el órgano oficial en que tal norma se publicó, que es el Periódico Oficial del Estado de Morelos.

Por ende, esta ejecutoria surtirá plenos efectos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Cabe destacar que este criterio lo adoptó el Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98 promovida por el Partido de la Revolución Democrática, que fue resuelto el veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.

Las consideraciones que preceden conducen a declarar parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad, por las razones expuestas en el considerando décimo cuarto de este fallo.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente la acción de inconstitucionalidad promovida por los diputados integrantes del Congreso del Estado de Morelos, en contra de los actos y autoridades que quedaron precisados en el resultando primero de esta resolución.

SEGUNDO.-Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los actos reclamados al gobernador del Estado de Morelos, en los términos precisados en el considerando sexto de esta ejecutoria.

TERCERO.-Es parcialmente fundada la acción de inconstitucionalidad que se resuelve, por las razones expuestas en el considerando décimo cuarto de este fallo.

CUARTO.-Se declara la invalidez del artículo 22 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial del Estado, el doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete, por las razones precisadas en el considerando décimo cuarto de este fallo.

QUINTO.-Con la salvedad anterior, se reconoce la validez de las disposiciones impugnadas, mismas que quedaron precisadas en el resultando primero de esta resolución.

SEXTO.-Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Morelos y en el Semanario Judicial de la Federación.

SÉPTIMO.-Esta ejecutoria surtirá plenos efectos, a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C. y presidente el señor Ministro Aguinaco Alemán. Ausente el señor M.S.M., por estar disfrutando de vacaciones. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..

Nota: La presente ejecutoria aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 13 de noviembre de 1988.