Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 68/2007. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIA: L.P.R.Z..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiocho de junio de dos mil siete.

VISTOS, para resolver los autos de la presente acción de inconstitucionalidad 68/2007, y;

RESULTANDO QUE:

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades (emisora y promulgadora), y norma impugnada. Por oficio presentado el veintinueve de enero de dos mil siete en el domicilio particular del funcionario autorizado por el secretario general de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para recibir demandas y promociones de término, E.M.M.I. en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de las normas generales que más adelante se señalan, emitidas y promulgadas por los órganos que a continuación se mencionan:

Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las normas generales que se impugnan:

a) Poder Legislativo del Estado de Coahuila.

b) Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila.

Normas generales cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicaron:

Artículos 10 y 32, fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", publicados en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila el veintinueve de diciembre de dos mil seis.

SEGUNDO. Conceptos de invalidez. El procurador general de la República en sus conceptos de invalidez, manifestó en síntesis que:

1. El artículo 10 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", es violatorio de los artículos 16, 73, fracción XXIX, sección 5a., inciso a), 124 de la Constitución Federal, por lo siguiente:

De conformidad con los artículos 40, 42 y 124 de la Constitución Federal, el Estado mexicano se constituye en una República Federal, compuesta de Estados libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de la Ley Fundamental, por lo que si bien los Estados pueden crear su propio sistema jurídico no deben contravenir las disposiciones del Pacto Federal en el que se establecen competencias residuales, de acuerdo con lo cual, todas aquellas facultades que no están expresamente otorgadas a la Federación, corresponden a los Estados.

En relación con lo anterior, de la interpretación literal del artículo 73, fracción XXIX, sección 5o., inciso a), de la Constitución Federal, se desprende que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión establecer contribuciones en materia de energía eléctrica.

Así, en términos de lo previsto por el artículo 5o. del Código Fiscal de la Federación, las contribuciones deben tener ciertos elementos, tales como sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y época de pago.

De acuerdo con el artículo 2o. del citado código, los tributos se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, siendo estos últimos las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público.

En este contexto, si bien es cierto que el artículo 115, fracción III, inciso b), de la Constitución Federal, prevé que el Municipio tendrá a su cargo el servicio público de alumbrado, también lo es que dicha facultad no se extiende para que este nivel de gobierno pueda, a través de su Ley de Ingresos, cobrar impuestos al consumo de energía eléctrica.

En este entendido, el artículo que se tilda de inconstitucional, al conformar la base del gravamen de acuerdo al importe del consumo de energía eléctrica, trastoca los artículos constitucionales mencionados, toda vez que no se está pagando por la prestación del servicio otorgado por el Municipio en sus funciones de derecho público, sino en relación con lo que el contribuyente consume de luz, resultando que a mayor consumo de energía eléctrica, la base gravable aumenta y, por ende, crece el pago del tributo, y en sentido contrario, a menor consumo de luz, menor la base gravable y, por consecuencia, disminuye la causación del gravamen.

De tal suerte que la base se establece de acuerdo a la capacidad contributiva, en relación con el consumo de energía eléctrica lo cual no corresponde a una actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado sino a un hecho o acto ajeno que tiende a gravar la capacidad tributaria de quienes utilizan el servicio.

Lo anterior se robustece con el criterio sustentado por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 25/2006. De tal modo que si la Legislatura de Coahuila, con la emisión del numeral 10 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", establece un impuesto al consumo del fluido eléctrico, resulta incontrovertible que desborda el marco de sus atribuciones y, por ende, invade la esfera de competencia exclusiva del Congreso de la Unión, establecida en el precepto 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo que debe declararse la inconstitucionalidad del artículo impugnado.

Cita en apoyo a lo anterior, las tesis de rubros: "ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN." y "ALUMBRADO PÚBLICO. LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN."

La garantía de legalidad prevista por el artículo 16 de la Constitución Federal, obliga a toda autoridad -incluidos los Congresos Locales- que emite un acto a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación. El primero de ellos, se cumple con la cita de los preceptos legales en que se apoye la determinación adoptada, el segundo, con la expresión de las causas inmediatas, razones particulares o circunstancias especiales que demuestren la adecuación de las hipótesis contenidas en las disposiciones que sirvieron de fundamento para emitir el acto con el caso concreto.

Agrega que ese Alto Tribunal ha considerado que tratándose de actos legislativos la garantía de legalidad se cumple cuando el órgano legislativo que expide el ordenamiento, constitucionalmente está facultado para ello, ya que tal requisito, se satisface cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere y, respecto a la motivación, ésta se colma cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.

De igual forma, apoya sus argumentos en la tesis de jurisprudencia de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.". Que el Poder Legislativo sólo puede emitir normas cuyo ámbito espacial, material y personal de validez corresponda a la esfera de atribuciones del órgano colegiado de acuerdo con la Ley Fundamental.

En este contexto, es evidente que el Congreso del Estado de Coahuila, al no estar facultado para fijar un impuesto en materia de energía eléctrica actuó fuera de los límites de las atribuciones que le confiere la Constitución Federal, transgrediendo con ello los artículos 16 y 124 de la Carta Magna, toda vez que fue más allá de su esfera de competencia y, en consecuencia, vulnera el numeral 73, fracción XXIX, sección 5o., inciso a), de la propia N.F..

2. Por otra parte, aduce que las fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", establecen diversas multas fijas, las cuales son contrarias al primer párrafo del artículo 22 de la Constitución Federal, mismo que instituye, entre otros supuestos, la prohibición del cobro de multas excesivas o fijas.

En el derecho penal como en el administrativo sancionador existen inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, como lo es la sanción, de tal forma que los principios establecidos en materia penal no son ajenos al ámbito administrativo para la aplicación de las sanciones.

En este sentido, el Congreso del Estado de Coahuila al legislar en materia de ingresos, debe salvaguardar el imperativo constitucional previsto en el artículo 22 de la Constitución Federal, esto es, al momento de crear la norma jurídica debe precisar en su contenido un parámetro que incluya un mínimo y un máximo en la cuantía de la multa o sanción, rango en el cual la autoridad fiscal deberá fijarla, basándose en la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que puede inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor, lo que garantiza el derecho fundamental a la seguridad jurídica.

La autoridad administrativa sancionadora estaría imposibilitada para calificar la gravedad de la conducta que genera la infracción, imponiendo una multa de manera irrazonable y desproporcionada, consecuentemente, esa falta de oportunidad para individualizar la sanción por parte de la autoridad administrativa, es lo que conduce a considerar que las citadas multas pueden ser excesivas.

Cita en apoyo a sus argumentaciones la tesis de rubro: "MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE."

Que se viola el artículo 16 de la Constitución Federal ya que, el Congreso Local, al prever una multa fija en el numeral impugnado, contravino lo dispuesto por el artículo 22 de la Carta Magna, toda vez que dicho precepto prohíbe expresamente las multas excesivas o fijas; en esta tesitura, al no poder existir dentro de nuestro marco jurídico este tipo de multas, el Congreso Local se extralimitó en sus atribuciones.

En este sentido, y toda vez que el numeral impugnado contradice lo dispuesto por los numerales 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución Federal, se rompe con la supremacía constitucional establecida, al pretender ubicarse por encima de la misma Carta Magna.

En mérito de lo expuesto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar la inconstitucionalidad de las fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", toda vez que son contrarios a lo dispuesto por los numerales 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución Federal.

TERCERO. Artículos constitucionales que el promovente señala como violados. Los preceptos de la Constitución Federal que se estiman infringidos son el 16, 22, 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a) y 124.

CUARTO. Admisión y trámite. Mediante proveído de treinta y uno de enero de dos mil siete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 68/2007 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.R.C.D..

En proveído de primero de febrero de dos mil siete, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al órgano ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes.

QUINTO. Informes de las autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada. Las autoridades emisora y promulgadora de la norma general impugnada al rendir sus informes manifestaron, en síntesis:

Poder Legislativo del Estado de Coahuila:

Aduce que cuenta con las facultades para emitir leyes donde se disponga el pago de contribuciones, incluidas las derivadas de derechos por la prestación de servicios públicos, así como que el procedimiento legislativo fue seguido puntualmente y que, por ende, no existe ilegalidad alguna en cuanto al procedimiento desarrollado por el Congreso Local.

Agrega que en el marco de un sistema de coordinación fiscal se pueden dar materias concurrentes, tal como ocurre en el caso, al prever el artículo 42 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado que los Municipios cobren el derecho del servicio de alumbrado público utilizando como base el consumo de energía eléctrica.

Que el artículo 73 de la Constitución Federal, dispone que corresponde al Congreso de la Unión establecer contribuciones sobre energía eléctrica; y, por su parte, el artículo 115, fracción III, inciso b), prevé que los Municipios tendrán a su cargo, entre otros servicios, el alumbrado público y, la fracción IV, inciso c), del mismo precepto, establece que los Municipios tienen derecho a recibir los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo, y en caso de que se utilice la figura del "derecho" para el financiamiento del servicio público, es facultad de este Congreso Estatal aprobar las Leyes de Ingresos de este nivel de gobierno.

De acuerdo con lo anterior, en principio se aprecia que, por una parte, el Congreso tiene atribución para el establecimiento de las contribuciones sobre energía eléctrica y, por la otra que al corresponder a las Legislaturas de los Estados fijar las contribuciones que correspondan a los Municipios por concepto de los servicios que presten, siendo de su competencia exclusiva el servicio de alumbrado público, éstos pueden, como consecuencia de esa atribución, realizar el cobro de los derechos con motivo de la prestación de dicho servicio.

Niega que exista violación alguna a la Constitución Federal, puesto que la Legislatura Estatal aplicó lo establecido en la Ley del Impuesto al Valor Agregado, y al amparo de esta ley, aprobada por el Congreso de la Unión en uso de las facultades que le concede el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5o., subinciso a), de la Constitución Federal, procedió a aprobar la Ley de Ingresos impugnada, misma que incluye el derecho de alumbrado público, utilizando la excepción que la ley fiscal federal otorga a los Municipios.

Por otra parte, en relación con las sanciones administrativas y fiscales que son tildadas como inconstitucionales, señala que las mismas son emitidas sobre la base de la libertad de hacienda que el artículo 115 constitucional otorga en beneficio de los Municipios, por lo que las mismas sanciones se aprobaron en estricto apego a lo establecido en la Carta Magna.

Añade que la finalidad de las normas que establecen multas administrativas, es la de mantener la observancia de los preceptos que establecen los reglamentos y normas que rigen la vida de los Municipios, a través de un sistema de sanciones que actualice la coercitividad de las normas y no como un método recaudatorio, por lo que en términos de naturaleza jurídica, no es válido aplicar los mismos criterios que rigen para las contribuciones en lo general.

Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila:

Es cierto el acto legislativo que aduce la parte demandante consistente en la promulgación de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila para el ejercicio fiscal del año 2007", en específico los artículos 10 y 32, fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 por medio del Decreto 182 publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha de veintinueve de diciembre de dos mil seis, sin embargo, dicho acto no es violatorio de la Constitución Federal, toda vez que el mismo reúne los requisitos de constitucionalidad y legalidad que lo rige, al ajustarse su actuación a lo previsto por el artículo 62, fracción IV, 64, 66 y 84, fracción III, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Agrega que la promulgación del decreto aludido, constitucionalmente son actos propios del Ejecutivo del Estado e implican un reconocimiento formal por éste consistente en que las leyes o decretos han sido aprobados conforme a derecho y deben ser obedecidos, tal es el alcance de la fórmula: "Imprímase, comuníquese y obsérvese", que señala el artículo 66 de la Constitución Política del Estado.

SEXTO. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción en este asunto, se envió el expediente al Ministro instructor, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO QUE:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre los artículos 10 y 32, fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. Oportunidad. Por razón de método, en primer término se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.

El párrafo primero del artículo 60(1) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial, sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

Ahora bien, la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", la cual contiene los artículos 10 y 32 fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 impugnados en el presente medio de control constitucional, se publicó el viernes veintinueve de diciembre de dos mil seis en el Periódico Oficial de la entidad, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado a fojas veintidós y siguientes del expediente, por lo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo de treinta días naturales para promover la presente acción transcurrió del sábado treinta de diciembre de dos mil seis al domingo veintiocho de enero de dos mil siete. Sin embargo, de conformidad con el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, cuando el último día del plazo fuese inhábil -tal como sucede en el caso-, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

En el caso concreto, según consta de la razón asentada al reverso de la foja veinte del presente expediente, la demanda se presentó en el domicilio particular del funcionario autorizado por el secretario general de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para recibir demandas y promociones de término, el último día del plazo, esto es, el lunes veintinueve de enero de dos mil siete, por lo que es evidente que es oportuna.

TERCERO. Legitimación del promotor de la acción. Se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la demanda, E.M.M.I., en su carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo, por parte del presidente de la República.(2)

De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone que el procurador general de la República, podrá ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras y, si en el caso, dicho funcionario ejercita la acción en contra de los artículos 10 y 32, fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", esto es, de una ley estatal, es inconcuso que cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

Apoyan la conclusión anterior, las tesis de jurisprudencia números P./J. 98/2001(3) y P./J. 92/2006,(4) de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA ESTÁ LEGITIMADO PARA SOLICITAR LA INVALIDEZ DE UNA LEY MUNICIPAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO ESTATAL."

CUARTO. Causas de improcedencia. En virtud de que en este asunto no se hacen valer causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento, ni este Alto Tribunal advierte que se actualice alguno, se debe proceder al estudio de los conceptos de invalidez que hace valer el accionante.

QUINTO. Estudio de fondo. (Temas: Facultades del Congreso de la Unión y naturaleza de la contribución prevista en el artículo impugnado). En primer término se estudiará el primer concepto de invalidez planteado por la parte promovente, tendente a evidenciar que el artículo 10 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", es violatorio del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), constitucional, toda vez que según aduce, en aquél se establece una contribución al consumo de energía eléctrica, lo cual excede la competencia de la Legislatura del Estado para fijar las contribuciones que deben recaudar los Municipios por el servicio de alumbrado público prevista por el artículo 115, fracción III, inciso b), en relación con la fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal.

La primera interrogante que tendremos que atender es ¿cuáles son las facultades del Congreso de la Unión en materia de energía eléctrica? El artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Federal, dispone que corresponde al Congreso de la Unión establecer contribuciones especiales sobre energía eléctrica; y por su parte, el 115, fracción III, inciso b), prevé que los Municipios tendrán a su cargo, entre otros servicios, el alumbrado público y la fracción IV, inciso c), del mismo precepto establece que los Municipios tienen derecho a recibir -entre otros- los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo y, en caso de que se utilice la figura del "derecho" para el financiamiento del servicio público, conforme al principio de reserva de ley que obliga a que las contribuciones sólo tengan esta fuente normativa, es facultad de las legislaturas aprobar las Leyes de Ingresos de este nivel de gobierno.(5)

De acuerdo con lo anterior, en principio se aprecia que, por una parte, el Congreso Federal tiene atribución para el establecimiento de las contribuciones sobre energía eléctrica y, por la otra, que al corresponder a las Legislaturas de los Estados fijar las contribuciones que correspondan a los Municipios por concepto de los servicios que presten, siendo de su competencia exclusiva el servicio de alumbrado público, éstos pueden, como consecuencia de esa atribución, realizar el cobro de los derechos con motivo de la prestación de dicho servicio.

En efecto, de conformidad con las fracciones III, inciso b) y IV, inciso c), del artículo 115 de la Constitución Federal, la hacienda pública de los Municipios se compone, entre otras cosas, de los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos que tengan a su cargo, y como ya se dijo el servicio público de alumbrado es uno de los servicios que prestan los Municipios. Por tanto, los Municipios al tener a su cargo el servicio público de alumbrado, indiscutiblemente pueden gravarlo a efecto de realizar cobros y recaudaciones para poder seguir prestando dicho servicio, sin embargo, deberán hacerlo como un derecho y no como impuesto.

¿El artículo impugnado es inconstitucional? A efecto de determinar si el artículo impugnado resulta constitucional o no, es necesario establecer claramente la naturaleza de la contribución contenida por el citado precepto, es decir, si el mismo se trata de una contribución de las previstas por el precitado artículo 73 de la Constitución Federal, tal como sostiene el procurador o si por el contrario se trata del establecimiento de un derecho como aduce el Congreso de la entidad.

En primer término, de manera general podemos señalar que desde tiempos pretéritos, las Constituciones del mundo han puesto especial énfasis en establecer limitaciones al poder público, que se plasman en diversos principios que deben seguir las contribuciones, ante la necesidad de protección al derecho de propiedad privada de los gobernados. Estos principios no sólo actúan como límites, sino que también dan sus notas distintivas a las obligaciones públicas denominadas contribuciones o tributos.

En nuestro país, el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal,(6) regula los principios que deben regir a las contribuciones tanto en nivel federal como en el del Distrito Federal, los Estados y los Municipios, ya que consagra los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, destino al gasto público, proporcionalidad y equidad; los cuales además de ser garantías individuales, enuncian las características que pueden llevarnos a construir un concepto jurídico de tributo o contribución con base en la N.F., las cuales se señalan a continuación:

a) Toda contribución tiene su fuente en el poder de imperio del Estado.

b) Constituyen prestaciones en dinero y excepcionalmente en especie o en servicios.(7)

c) Sólo se pueden crear mediante ley.

d) Se encuentran afectos a fines esencialmente recaudatorios, es decir, tienen por destino el gasto público, sin que se niegue la posibilidad de servir a propósitos de política económica.

e) Los criterios de justicia tributaria son el de proporcionalidad o capacidad contributiva y el de equidad.

De acuerdo con estas características previstas por la N.F., podemos esbozar un concepto jurídico de las contribuciones o tributos que resulte aplicable a todos los niveles de gobierno, al cual se le puede definir como un ingreso de derecho público -normalmente pecuniario- destinado al financiamiento de los gastos generales, obtenido por un ente de igual naturaleza -Federación, Distrito Federal, Estados o Municipios-, titular de un derecho de crédito frente al contribuyente, cuya obligación surge de la ley, la cual debe gravar un hecho indicativo de capacidad económica, dando un trato equitativo a todos los contribuyentes.

Una vez fijado un concepto constitucional de contribución o tributo, tenemos que éste se conforma de distintas especies, que comparten una configuración estructural compuesta por sus elementos esenciales, los que, por un lado, permiten, mediante su análisis integral y armónico, determinar su naturaleza y, por el otro, constituyen el punto de partida para el análisis de su adecuación al marco jurídico constitucional que los regula.

Dichos elementos esenciales de la contribución, reconocidos tanto doctrinalmente como en el derecho positivo, consisten en el sujeto, hecho imponible, base imponible, tasa o tarifa, y época de pago.

Así, aun cuando el Código Fiscal de la Federación señala como elementos del tributo al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa,(8) debe entenderse que el término "objeto", se refiere a un aspecto más complejo de los elementos del tributo, denominado hecho imponible y, en particular, a su aspecto objetivo, es decir, a la riqueza manifestada a través de la realización del supuesto previsto en ley.

Dichos conceptos pueden explicarse de la manera siguiente:

a) Sujeto: La persona física o moral que actualiza el hecho imponible, quedando vinculada de manera pasiva por virtud del nacimiento de la obligación jurídico-tributaria.

b) Hecho imponible: Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la obligación tributaria.

El hecho imponible constituye el hecho definidor o configurador que identifica a cada tributo, más aún, que legitima la imposición, en cuanto que sólo por su realización puede producirse la sujeción al tributo y será lícita su exigencia.

En efecto, el hecho imponible debe ser, en todos los casos, un elemento fijado por la ley; se trata siempre de un hecho de naturaleza jurídica, creado y definido por la norma, y que no existe hasta que ésta lo ha descrito o tipificado.(9)

c) Base imponible: El valor o magnitud representativo de la riqueza constitutiva del elemento objetivo del hecho imponible, que sirve para la determinación líquida del crédito fiscal, una vez que se aplica a dicho concepto la tasa o tarifa.

d) Tasa o tarifa: Es la cantidad porcentual o determinada que se aplica sobre la base imponible para efecto de obtener como resultado la determinación del crédito fiscal, y;

e) Época de pago: Momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible y, por tanto, debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

Ahora bien, aun cuando los mencionados componentes de los tributos son una constante estructural, su contenido es variable, presentándose de manera distinta, dependiendo de qué tipo de contribución se analice, dotando a su vez de una naturaleza propia a cada tributo.

Asimismo, cabe apuntar que de acuerdo con la autonomía de las entidades federativas, y con el sistema de distribución de competencias que prevé la Constitución Federal, tanto la Federación como el Distrito Federal y cada Estado para sí y para sus Municipios, tienen libertad para realizar su propia configuración de las categorías de las contribuciones o tributos, imprimiendo los matices correspondientes a su realidad; sin embargo, esta libertad no autoriza al legislador para desnaturalizar estas instituciones, por lo que deben respetar sus notas esenciales tanto en lo referente a su naturaleza como contribución, como a las notas de sus especies.

Una vez sentadas las bases anteriores, cabe señalar que en nivel federal el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación, establece la clasificación de las contribuciones comprendidas en nuestro ordenamiento jurídico, distinguiendo cuatro especies del género contribución, a saber: los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos, los cuales conceptualiza de la siguiente forma:

1. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo.

2. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

3. Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

4. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

Por su parte, el Código Financiero para los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza, en su artículo 5o.(10) reconoce como contribuciones a los impuestos, derechos y contribuciones especiales, y en su artículo 7o.(11) define a los derechos como las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Municipio, así como por recibir servicios que presta el Municipio en sus funciones de derecho público.

De lo expuesto, podemos afirmar que en las contribuciones denominadas "derechos", el hecho imponible lo constituye una actuación de los órganos del Estado a través del régimen de servicio público, o bien, el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Municipio; mientras que en el caso de los impuestos, el hecho imponible está constituido por hechos o actos que sin tener una relación directa con la actividad del ente público como tal, ponen de manifiesto de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo. No está por demás agregar que si bien la exigencia de capacidad contributiva es nota de las contribuciones, en el caso de los impuestos, que es su especie más importante, este aspecto cobra mayor relevancia.

Al respecto, cabe señalar que el hecho imponible de las contribuciones reviste un carácter especial entre los componentes que integran el tributo, toda vez que no sólo constituye el presupuesto para el nacimiento de la obligación tributaria, sino que además, sirve como elemento de identificación del tributo, pues en una situación de normalidad evidencia e identifica la categoría de la contribución a la que pertenece. Esta situación de normalidad, tiene como presupuesto la congruencia que debe existir entre dicho elemento y la base imponible, ya que mientras el primero ubica la situación, hecho, acto, o actividad denotativa de capacidad contributiva, el segundo representa la magnitud cuantificable de dicha capacidad, erigiéndose en premisa para la determinación en cantidad líquida de la contribución.

En este sentido, el hecho imponible otorga efectos jurídicos a la actualización de determinada hipótesis, debido a que la situación, hecho, acto, o actividad constituye un reflejo de la capacidad contributiva del sujeto que actualiza la mencionada hipótesis, y no una consecuencia jurídica derivada de la voluntad del legislador de manera arbitraria.

Conforme a los anteriores razonamientos, resulta lógico concluir que el hecho imponible, al referirse a la capacidad contributiva del sujeto pasivo que lo actualiza, requiere de un elemento adicional para poder concretar el monto de la obligación tributaria, de manera tal que se respeta la garantía de proporcionalidad tributaria en la medida en que exista congruencia entre el hecho imponible y la cuantificación de su magnitud, función esta última que le corresponde al elemento tributario conocido como base imponible. Asimismo, la exigencia de congruencia entre hecho imponible y base, además de ser un requisito de proporcionalidad, es también una cuestión de lógica interna de los tributos, pues de lo contrario existirá imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivo efectivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que inclusive puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa, pues ésta puede carecer de facultades constitucionales para gravar tal hecho o acto.

En efecto, la distorsión de la relación entre el hecho imponible y la base, normalmente nos llevará a una imprecisión respecto del aspecto objetivo u objeto que pretendió gravar el legislador, pues mientras el hecho imponible atiende a un objeto, la base mide un objeto distinto; sin embargo, este conflicto debe resolverse atendiendo a la base imponible, pues siendo el tributo una prestación dineraria, debe tomarse en cuenta que la base es la que sirve para la determinación pecuniaria del tributo, pues es a la medida que representa a la que se aplica la tasa o tarifa, razón por la cual podrá revelarnos el verdadero aspecto objetivo del hecho imponible gravado por el legislador, que se encuentra oculto en la base y que, inclusive, no necesita de la realización del hecho imponible ficticio para materializar el surgimiento de la obligación, lo cual en algunas ocasiones podrá revelarnos que un impuesto grava un objeto diferente al que refiere su hecho imponible o que una contribución es un impuesto o una contribución de mejoras y no un derecho y viceversa.

¿Cuál es la naturaleza de la contribución prevista en el artículo 10 impugnado? Para analizar esta cuestión, conviene citar el contenido del precepto impugnado, el cual se encuentra previsto en el título segundo denominado "De las contribuciones", capítulo séptimo denominado "De los derechos por la prestación de servicios públicos", sección segunda denominada "De los servicios de alumbrado público", de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007":

"Título segundo

"De las contribuciones

"Capítulo séptimo

"De los derechos por la prestación de servicios públicos

"Sección segunda

"De los servicios de alumbrado público

"Artículo 10. Es objeto de este derecho la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio. Se entiende por servicio de alumbrado público, el que el Municipio otorga a la comunidad, en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.

"Los derechos correspondientes al servicio de alumbrado público se pagará a razón del 2.5% para consumo domiciliario, y del 4.5% para consumo comercial e industrial sobre la base del consumo de energía eléctrica de cada usuario, de acuerdo a la facturación de la Comisión Federal de Electricidad.

"El resultado que se obtenga se cobrara individualmente a los usuarios, en el recibo que para tal efecto expida la Comisión Federal de Electricidad.

"La Comisión Federal de Electricidad, acreditará a favor del Municipio las cantidades que se recauden por el pago de este derecho y con cargo a las sumas acreditadas, se harán las siguientes aplicaciones:

"1. Cubrirá el importe de energía eléctrica suministrada al Municipio por el servicio de alumbrado público.

"2. Cualquier diferencia que resulte, se aplicara de acuerdo a los convenios que para tal efecto celebre el Municipio con la Comisión Federal de Electricidad."

Del artículo transcrito se advierte que la "Ley de Ingresos para el Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", establece una contribución a la que otorga la naturaleza jurídica de derecho, cuyo objeto o hecho imponible, lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público por el Municipio.

No obstante lo anterior, tenemos que la armonía que debe existir en los elementos esenciales del tributo relativos a un derecho, se rompe con el contenido del artículo 10, al regular que la base para el cálculo de este derecho es el importe del consumo de energía eléctrica, que realicen las personas físicas o morales de cada Municipio, y que a dicha base se aplicarán las tasas contenidas en dicho precepto.

De ello se advierte que la base imponible establece como magnitud o valor denotativo de capacidad contributiva, el consumo de energía eléctrica, por lo que en el caso, la base imponible se encuentra relacionada con un hecho imponible que no responde a una actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado público, sino a un hecho, acto, situación o actividad denotativos de capacidad contributiva ajenos a la actividad del ente público y, que en el caso, consiste en dicho consumo de energía.

Como expusimos, este conflicto entre el aspecto objetivo que denota el hecho imponible y el que denota la base, se resuelve en favor del contemplado en la base, pues es el que servirá para el cálculo del tributo, que se liquidará con base en el consumo de energía eléctrica e irá variando según aumente o disminuya dicho consumo.

El anterior razonamiento permite descubrir la verdadera naturaleza del tributo en análisis, puesto que al haber identificado el hecho imponible real, que se encuentra en la base, permite concluir que se trata de una contribución perteneciente a la categoría de los impuestos, ya que la naturaleza de las contribuciones se debe apreciar en relación con su propia estructura y no con el nombre con el que el legislador las denomine.

Por tanto, no obstante que el artículo 10 impugnado, denomina a la contribución de mérito "derecho", materialmente se trata de un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, tributo que como quedó previamente estudiado, es competencia exclusiva de la Federación, razón por la cual resulta contrario a lo previsto por el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Federal.

En similar sentido se ha pronunciado esta Suprema Corte, al plasmar este criterio en las tesis de jurisprudencia P./J. 6/88(12) y 2a./J. 25/2004,(13) de rubros: "ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN." y "ALUMBRADO PÚBLICO. LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN."

No obsta a la conclusión alcanzada, la manifestación del presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Coahuila, en el sentido de que, según el último párrafo de la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, el establecimiento de contribuciones en materia de energía eléctrica, no es facultad exclusiva de la Federación, sino concurrente con la de las entidades federativas, a través de las Legislaturas Locales, de modo que se les faculta para fijar el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos, por concepto de impuestos sobre energía eléctrica.

Sobre el particular, cabe destacar que el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo de la Constitución Federal,(14) establece que las entidades federativas participarán en el rendimiento de las contribuciones especiales -entre las que se encuentran las relativas a energía eléctrica-, en la proporción que la ley secundaria federal lo determine, y que las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.

En términos de lo que se ha venido exponiendo, lo anterior no significa que las entidades federativas tengan competencia concurrente con la Federación para que, a través de las Legislaturas Locales, fijen impuestos u otras contribuciones sobre energía eléctrica; por el contrario, al ser una materia de competencia exclusiva de la Federación, ésta es la única facultada para establecer contribuciones especiales en ese rubro.

Lo que en realidad dispone el precepto constitucional señalado, es que a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se permite a las entidades federativas recibir participaciones federales en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal; en el caso particular, se les autoriza a percibir ingresos de los recursos obtenidos a través de contribuciones especiales en materia de energía eléctrica (impuesto establecido por la Federación), pero al mismo tiempo, se impone a las Legislaturas Locales la obligación de fijar el porcentaje que corresponderá a los Municipios, respecto de dichos ingresos por concepto de impuesto sobre energía eléctrica.

En tales condiciones, queda claro que el precepto constitucional invocado por el Congreso Local, no establece una competencia concurrente en materia de contribuciones sobre energía eléctrica, sino sólo un sistema de distribución de participaciones federales por ese concepto a las entidades federativas y de éstas a los Municipios.

Al respecto, conviene tener presente el criterio de rubro: "IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS."(15)

De conformidad con lo expuesto, lo procedente es declarar la invalidez del artículo 10 de la "Ley de Ingresos para el Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007".

En similares términos ya se ha pronunciado este Alto Tribunal al resolver en la sesión pública de veintisiete de octubre de dos mil cinco, por unanimidad de nueve votos,(16) las acciones de inconstitucionalidad 21/2005,(17) 22/2005(18) y 23/2005.(19) Así como en la sesión pública de treinta de mayo de dos mil seis, por unanimidad de once votos, las acciones de inconstitucionalidad 10/2006,(20) 11/2006(21) y 12/2006;(22) en la sesión pública de primero de junio de dos mil seis, por unanimidad de once votos, la acción de inconstitucionalidad 16/2006;(23) y en la sesión pública de cinco de junio de dos mil seis, también por unanimidad de once votos, las acciones de inconstitucionalidad 14/2006,(24) 15/2006,(25) 17/2006,(26) 18/2006,(27) 19/2006,(28) 20/2006,(29) 21/2006,(30) 22/2006(31) y 23/2006.(32)

SEXTO. Estudio de fondo. (Tema: Multas fijas). Enseguida analizaremos la impugnación que el promovente hace respecto de las fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", en tanto que considera que en ellas se prevén multas fijas que son contrarias a los artículos 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución Federal.

En principio conviene precisar ¿qué es lo que se ha entendido por multa fija?

El artículo 22 de la Constitución Federal(33) establece que están prohibidas, entre otras penas, la multa excesiva.

Ya en diversos precedentes nos hemos pronunciado sobre este tema, en el sentido de que una multa es excesiva cuando la ley que la prevé no da posibilidad a quien debe imponerla, de determinar su monto o su cuantía, esto es, de considerar la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad de la infracción, a fin de individualizar el monto de la multa. Este criterio se plasmó en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/95(34) de rubro: "MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE."

Así, la imposición de multas o sanciones debe ser proporcional a la infracción cometida, para lo cual deben considerarse diversos elementos, de lo contrario, resultará excesiva.

En otras palabras, las multas deben guardar una relación de proporcionalidad frente a la infracción realizada, a fin de establecer su cuantía, para lo cual deberá considerarse la reincidencia, las posibilidades económicas del infractor, la gravedad del ilícito, etcétera.

En este sentido, para que una multa sea acorde al texto constitucional, debe contener un parámetro establecido en cantidades o porcentajes mínimos y máximos, que permitan a las autoridades facultadas para imponerlas, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica, la reincidencia o cualquier otro elemento del que se desprenda la levedad o gravedad de la infracción, ya que de lo contrario, el establecimiento de multas fijas que se apliquen a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, trae como consecuencia el exceso autoritario y un tratamiento desproporcionado a los infractores. Sirven de apoyo, las tesis de jurisprudencia P./J. 102/99(35) y P./J. 17/2000,(36) de rubros: "MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES." y "MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA."

Ahora bien, en el segundo concepto de invalidez planteado, el promovente aduce que el artículo impugnado establece, en las fracciones impugnadas, diversas multas fijas, que son contrarias al artículo 22 de la Constitución Federal, ya que no prevén los mínimos y máximos de la sanción económica que la autoridad municipal deberá tomar en cuenta al aplicarla.

En el caso, se impugnan las fracciones IV.11 a IV.15, IV.26 y IV.27 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", los cuales establecen:

"Artículo 32. Los ingresos, que perciba el Municipio por concepto de sanciones administrativas y fiscales, serán las siguientes:

"IV.11. Por no tener autorización para excavación y obra de conducción 5 S.M.

"IV.12. Por no tener autorización para obras complementarias 6 S.M.

"IV.13. Por no tener autorización para obras completas 2 S.M.

"IV.14. Por no tener autorización para alberca 2 S.M.

"IV.15. Por no construir el tapial para ocupación de vía pública de $ 22.00 a $ 43.00.

"IV.26. Los propietarios de vehículos que no cumplan con el pago de depósito al parquímetro 2 S.M.V.

"IV.27. No realizar el pago del derecho de compra venta, cesión de derechos, donación, herencia o cualquier traslación de dominio de servicio público de transporte (taxis, combis, microbuses y camiones de pasajeros) 300 S.M.V."

Las fracciones impugnadas, en términos generales establecen que los ingresos que perciba el Municipio por concepto de sanciones administrativas y fiscales, serán entre otras:

1. Cinco días de salario mínimo, a quien no tenga autorización para excavación y obra de conducción (fracción IV.11).

2. Seis días de salario mínimo, a quien no tenga autorización para obras complementarias (fracción IV.12).

3. Dos días de salario mínimo, a quien no tenga autorización para obras completas (fracción IV.13).

4. Dos días de salario mínimo, a quien no tenga autorización para alberca (fracción IV.14).

5. De $22.00 a $43.00 (veintidós pesos 00/100 M.N. a cuarenta y tres pesos 00/100 M.N.), a quien no construya el tapial para ocupación de vía pública (fracción IV.15).

6. Dos días de salario mínimo vigente, a los propietarios de vehículos que no cumplan con el pago de depósito al parquímetro (fracción IV.26).

7. Trescientos salarios mínimos vigentes, a quien no realice el pago del derecho de compra venta, cesión de derechos, donación, herencia o cualquier traslación de dominio de servicio público de transporte (fracción IV.27).

Como puede advertirse, las normas impugnadas establecen que la autoridad municipal sancionará con diversos días de salario mínimo específicos -con excepción de la fracción IV.15-,(37) a quienes realicen ciertas conductas, entre otras: a) no tenga autorización para excavación y obra de conducción; b) no tenga autorización para obras complementarias; c) no tenga autorización para obras completas; d) no tenga autorización para alberca; e) no cumplan con el pago de depósito al parquímetro; y f) no realicen el pago del derecho de compra venta, cesión de derechos, donación, herencia o cualquier traslación de dominio de servicio público de transporte.

Por consiguiente, al prever las fracciones IV.11, IV.12, IV.13, IV.14, IV.26 y IV.27 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", diversas multas o sanciones de días de salarios mínimos específicos, esto es, ser multas fijas, entonces efectivamente vulneran el artículo 22 constitucional, toda vez que la autoridad facultada para imponerlas no tiene la posibilidad para determinar en cada caso su monto o cuantía, tomando en cuenta el daño causado a la sociedad, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la magnitud del hecho infractor y de ahí, la multa que corresponda imponer a quien lo cometió, y como consecuencia de ello, también se vulnera el artículo 16 de la Constitución Federal.

En estas condiciones, debe declararse la invalidez de las fracciones IV.11, IV.12, IV.13, IV.14, IV.26 y IV.27 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007".

Por su parte, la fracción IV.15 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", al prever como sanción un rango determinado en pesos para que la autoridad facultada para imponerla tenga la posibilidad de determinar en cada caso su monto o cuantía, tomando en cuenta el daño causado a la sociedad, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la magnitud del hecho infractor y de ahí, la multa que corresponda imponer a quien lo cometió, es evidente que esta fracción no resulta violatoria del artículo 22 de la Constitución Federal. En efecto, en esta fracción se prevé una sanción de $22.00 a $43.00 (veintidós pesos 00/100 M.N. a cuarenta y tres pesos 00/100 M.N.), a quienes no construyan el tapial para la ocupación de vía pública, es decir, existe un rango dentro del cual la autoridad sancionadora podrá determinar la cantidad a imponer como sanción una vez que haya valorado todos los elementos necesarios para ello.

Por estas razones debe reconocerse la validez de la fracción IV.15 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007".

Finalmente conviene precisar que en similares términos se pronunció este Tribunal Pleno al resolver en la sesión pública de veinticinco de mayo de dos mil seis, por unanimidad de ocho votos,(38) las acciones de inconstitucionalidad 1/2006,(39) 2/2006(40) y 3/2006,(41) 4/2006,(42) 5/2006,(43) 6/2006,(44) 7/2006,(45) 8/2006(46) y 9/2006.(47)

SÉPTIMO. Efectos. De conformidad con los artículos 73 y 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(48) la invalidez decretada surtirá sus efectos a partir del día siguiente a la legal notificación de la presente ejecutoria al Congreso Local.

Por lo expuesto y fundado,

Se resuelve:

PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se declara la invalidez del artículo 10 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad, de veintinueve de diciembre de dos mil seis, en los términos precisados en el considerando quinto de la presente resolución.

TERCERO. Se declara la invalidez de las fracciones IV.11, IV.12, IV.13, IV.14, IV.26 y IV.27 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad, de veintinueve de diciembre de dos mil seis, en los términos precisados en el considerando sexto de la presente resolución.

CUARTO. Se reconoce la validez de la fracción IV.15 del artículo 32 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Frontera, Coahuila, para el ejercicio fiscal del año 2007", publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad, de veintinueve de diciembre de dos mil seis, en los términos precisados en la parte final del considerando sexto de la presente resolución.

QUINTO. La declaratoria de invalidez decretada surtirá efectos en términos del último considerando de esta ejecutoria.

SEXTO. P. esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila y en el S.J. de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y al Municipio de Frontera, Coahuila y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el veintiocho de junio de dos mil siete, puesto a votación el proyecto, se aprobó por unanimidad de once votos; el señor M.F.G.S. salvó su criterio respecto de las multas fijas y reservó, como la señora M.S.C. de G.V., su derecho de formular voto concurrente, y el señor M.C.D. reservó el suyo para formularlo en cuanto a las facultades del Pleno para imprimir efectos específicos a las declaraciones de invalidez.

_________________

1. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

2. Foja 21 del expediente.

3. Novena Época. Pleno. Tomo XIV, septiembre de 2001, S.J. de la Federación y su Gaceta, página 823.

4. Novena Época. Pleno. Tomo XXIV, julio de 2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, página 818.

5. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIX. Para establecer contribuciones: ... 5o. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; ..."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: ... b) Alumbrado público. ... Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio; ...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; ..."

6. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: ... IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."

7. En nuestro país las contribuciones pueden ser pagadas en dinero o bien en especie, en tanto que el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal no se limita al dinero, sino que genéricamente se refiere a "Contribuir para los gastos públicos ...". Para ejemplificar lo anterior, se cita el tercer párrafo del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2006, que dispone: "El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión de los ingresos pagados en especie o en servicios, por contribuciones, así como, en su caso, el destino de los mismos."

8. "Artículo 5o. Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa.

"Las otras disposiciones fiscales se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica. A falta de norma fiscal expresa, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho federal común cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del derecho fiscal".

9. Este elemento es de naturaleza compleja y este Alto Tribunal al resolver el amparo en revisión 351/97, el veinte de enero de mil novecientos noventa y ocho, estableció que se compone de dos elementos: el subjetivo y el objetivo. El elemento subjetivo es la relación, preestablecida también por la ley, en la que debe encontrarse el sujeto pasivo del tributo con aquel primer elemento (objetivo) a fin de que pueda surgir frente a él el crédito impositivo del ente público. Por su parte, el elemento objetivo del hecho imponible (o presupuesto objetivo) es un acto, un hecho o una situación de la persona o de sus bienes que puede ser contemplado desde varios aspectos (material, espacial, temporal y cuantitativo).

10. "Artículo 5o. Son contribuciones los impuestos, derechos y contribuciones especiales."

11. "Artículo 7o. Son derechos las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Municipio, así como por recibir servicios que presta el Municipio en sus funciones de derecho público."

12. Octava Época, S.J. de la Federación, Tomo I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página 134.

13. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2004, página 317.

14. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX. Para establecer contribuciones:

"...

"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."

15. Esta tesis fue emitida por el Tribunal Pleno y es consultable en el S.J. de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Primera Parte, página 149 y su texto es el siguiente: "Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118)."

16. No asistieron los señores Ministros presidente M.A.G. y G.D.G.P., por estar cumpliendo con comisiones de carácter oficial.

17. Fue ponente el M.S.A.V.H..

18. Fue ponente el M.J.D.R..

19. Fue ponente el M.G.D.G.P., y dada su ausencia en la sesión en la que se resolvió el asunto, hizo suyo el proyecto la Ministra O.M.d.C.S.C..

20. Fue ponente el M.J.R.C.D..

21. Fue ponente la M.M.B.L.R..

22. Fue ponente el M.S.A.V.H..

23. Fue ponente el M.S.S.A.A..

24. Fue ponente el M.G.D.G.P..

25. Fue ponente el M.G.I.O.M..

26. Fue ponente el M.J. de J.G.P..

27. Fue ponente el M.J.N.S.M..

28. Fue ponente la M.O.S.C..

29. Fue ponente el M.J.R.C.D..

30. Fue ponente la M.M.B.L.R..

31. Fue ponente el M.S.A.V.H..

32. Fue ponente el M.J.D.R..

33 "Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales."

34. Esta tesis fue emitida por el Tribunal Pleno y es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo II, de julio de 1995, en la página 5 y su texto es el siguiente: "De la acepción gramatical del vocablo ‘excesivo’, así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda."

35. Esta tesis fue emitida por el Tribunal Pleno y es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, página 31, y su texto es el siguiente: "Esta Suprema Corte ha establecido, en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/95, que las leyes que prevén multas fijas resultan inconstitucionales por cuanto al aplicarse a todos por igual de manera invariable e inflexible, propician excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares; sin embargo, no pueden considerarse fijas las multas establecidas por el legislador en porcentajes determinados entre un mínimo y un máximo, porque con base en ese parámetro, la autoridad se encuentra facultada para individualizar las sanciones de conformidad con la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor."

36. Esta tesis fue emitida por el Tribunal Pleno y es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, marzo de 2000, página 59, y su texto es el siguiente: "El establecimiento de multas fijas es contrario a los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución, por cuanto que al aplicarse a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares. En virtud de ello, los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para estimar que una multa es acorde al texto constitucional, se cumplen mediante el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mínimas y máximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica y la gravedad de la violación."

37. En efecto, esta fracción no impone un número específico de días de salario mínimo, más bien establece en pesos un rango determinado. Sin embargo esto se aclarará más adelante.

38. No asistieron los señores M.A.A., C.D. y A.G..

39. Fue ponente la M.M.B.L.R..

40. Fue ponente el M.S.A.V.H..

41. Fue ponente el M.J.D.R..

42. Fue ponente el M.G.D.G.P..

43. Fue ponente el M.G.I.O.M..

44. Fue ponente el M.S.S.A.A..

45. Fue ponente el M.J. de J.G.P..

46. Fue ponente el M.J.N.S.M..

47. Fue ponente la M.O.S.C..

48. "Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada ..."