Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Margarita Beatriz Luna Ramos,José Fernando Franco González Salas,Genaro Góngora Pimentel,Mariano Azuela Güitrón
Fecha de publicación01 Abril 2010
Número de registro22124
Fecha01 Abril 2010
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXI, Abril de 2010, 2156
MateriaDerecho Fiscal,Derecho Constitucional
EmisorSegunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 33/2009. MUNICIPIO DE XOCHITEPEC, ESTADO DE MORELOS.


MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIA: Y.P.F.C..


México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cuatro de noviembre de dos mil nueve.


VISTOS; Y

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado el treinta de marzo de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, B.M.R., en su carácter de presidente del Municipio de Xochitepec, Estado de M., promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se mencionan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:


Poder y órganos demandados:


a) Congreso del Estado de M.;


b) Gobernador Constitucional del Estado de M.;


c) Secretario de Gobierno del Estado de M.; y


d) Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M..


Actos reclamados:


a) El oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., documento que fue notificado el día trece de febrero de dos mil nueve.


b) El oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior del Congreso del Estado de M., documento que fue notificado con la misma fecha.


c) El acta de inicio de auditoría a la cuenta pública del Municipio de Xochitepec, M., correspondiente al periodo comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre del ejercicio presupuestal del dos mil ocho, formulada con fecha trece de febrero de dos mil nueve.


d) El desarrollo y conclusión de la citada autoría (sic) a la cuenta pública precisada en los incisos anteriores, así como las determinaciones y actos que se deriven directa o indirectamente o que sean consecuencia de los citados actos de fiscalización.


e) Por extensión y efectos, se demanda la invalidez del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., en la porción normativa que establece "5% pro-universidad"; así como de los artículos 38 fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., por cuanto obligan a los servidores públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos.


SEGUNDO. Como antecedentes de los actos cuya invalidez se demanda se manifestaron los siguientes:


1. Mediante las controversias constitucionales números 77, 133 y 156, todas del año dos mil ocho, el Municipio de Xochitepec, Estado de M., cuestiona la constitucionalidad de las normas que regulan al órgano de fiscalización de la Legislatura del Estado de M..


2. El trece de febrero de dos mil nueve, el Municipio de Xochitepec recibió el oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., en el que, aduciendo la práctica de la revisión a la cuenta pública del año dos mil siete (sic), solicitó diversa documentación e información de los archivos oficiales del Municipio.


3. El día trece de febrero de dos mil nueve, el órgano de fiscalización del Congreso de M. dio a conocer el oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, mediante el cuál dio a conocer "... el inicio de la fiscalización de la cuenta pública correspondiente al ejercicio presupuestal dos mil ocho ..."


TERCERO. Artículos constitucionales que se estiman violados. La parte actora estimó violados los artículos 14, 16, 35, fracción II, 113, 115, 116 y 123 apartado ‘B’ fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO. Conceptos de invalidez. En la demanda de controversia constitucional, la parte actora expresó en síntesis los siguientes conceptos de invalidez:


1) Primero. La invalidez del oficio ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, así como del segundo párrafo del inciso a) del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., en su porción normativa que establece: "5% Pro-universidad" violan en perjuicio del Ayuntamiento actor los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Señala la parte actora que se vulneran los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al momento en que la Legislatura Local, en aplicación del segundo párrafo del inciso a) del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal para esa entidad federativa, exige al Municipio actor "la relación de enteros del 5% a la UAEM", lo que puede apreciarse de la lectura al oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, suscrito por el C.G.C.G., en su carácter de auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M..


De lo anterior, se estima que los artículos 14 y 16 constitucionales determinan la obligación de toda autoridad para emitir sus actos o resoluciones de manera fundada y motivada, actuando dentro del marco que las leyes les permiten, por lo que cualquier acto o resolución que se encuentre violentando lo dispuesto por nuestra N.F., vulnera los principios de legalidad tutelados por los dispositivos constitucionales anteriormente señalados. Y por su parte, el artículo 115, fracción IV, establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda la cual se formará, de entre otras, por las contribuciones y las tasas adicionales que se establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, señalando además, que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.


Posteriormente, aduce que los preceptos de la N.F. que se hayan transgredido, al momento en que el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, exige imperativa y coercitivamente al Municipio actor, concretamente en el numeral 3 del apartado denominado "Ingresos", la relación de los recursos que el Municipio actor haya enterado por concepto "del 5% a la UAEM" durante el ejercicio fiscal del año dos mil ocho, otorgando un plazo de tres días hábiles y apercibiendo al Municipio para que, en caso de no cumplir con el plazo otorgado, le será impuesta una multa en aplicación del artículo 51 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., apercibimiento que también se impugna, dado que dicho numeral no autoriza a la imposición de sanciones por la revisión ordinaria de la cuenta pública anual de los Municipios, sino cuando se ejerce o practica una revisión "excepcional", regulada en el capítulo único del título octavo de la misma Ley de Fiscalización Superior del Estado de M..


La parte actora señala adicionalmente que este Alto Tribunal ha establecido como criterio, que el establecimiento de un destino específico sobre el gasto público municipal, respecto de sus ingresos autónomos, invade la facultad municipal de aprobar su presupuesto de egresos e incurre en la prohibición constitucional de establecer subsidios a favor de persona o institución alguna sobre los ingresos que les corresponde recibir.


En el mismo apartado se expresa que el artículo 115, en su fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las siguientes bases:


La hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente:


a) Las contribuciones que los Estados establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, incluyendo tasas adicionales;


b) Las participaciones en recursos federales, y


c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


Se prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c) y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.


La actora señala que este Alto Tribunal ha sostenido el criterio de que la fracción IV del artículo 115 «de la Constitución General» tutela dos importantes garantías, una es el principio de reserva a los Municipios de determinadas fuentes de ingreso y la otra el principio de libre administración que se aplica a parte de los recursos que integran la hacienda municipal, apoyándose en las jurisprudencias de rubros: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."; "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."; "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA."


En adición a lo anterior, se menciona que el Pleno de este Alto Tribunal, en sesión de fecha seis de diciembre de dos mil siete, al momento de resolver la controversia constitucional número 14/2007, presentada por el Municipio de Jiutepec, Estado de M., declaró la invalidez del segundo párrafo del inciso a) del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal de la citada entidad federativa, al señalar que viola la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, porque condiciona el destino de uno de los ingresos cuya recepción está constitucionalmente reservada a los Municipios, quedando incluido además dentro del conjunto de recursos sobre los cuales aquéllos gozan de potestad de libre administración.


2) Segundo. El Congreso del Estado de M., a través de su auditor superior de fiscalización y mediante oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, al exigirle al Municipio actor exhiba la fianza del tesorero del Ayuntamiento, y por extensión y efectos, la invalidez de los artículos 38 fracción XXIX y artículo 79, en sus tres últimos párrafos, ambos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., ya que se violan los artículos 14, 16, 35, fracción II, 113, 115, fracciones II y VIII y 123 apartado ‘B’ fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En la demanda se estima que los artículos 14 y 16 constitucionales determinan la obligación de toda autoridad para emitir sus actos o resoluciones de manera fundada y motivada, respetando el ámbito de competencia y atribuciones de las demás autoridades, en este caso municipales.


Posteriormente, se sostiene que el artículo 115, fracciones II y VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce a los Municipios la potestad de emitir los actos de gobierno que sean necesarios para cumplir con sus atribuciones, entre ellos, definir su organización interna o estructura orgánica y nombrar al personal que se desempeñe en el servicio público municipal, sin más obligaciones que las de cumplir con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de su empleo, cargo o comisión conferida, como reza el numeral 113 de la misma Constitución Federal.


En el mismo apartado señalan que, el artículo 123, apartado ‘B’ fracción VII, constitucional establece respecto de las relaciones de los gobiernos con sus trabajadores, que la designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes.


En este sentido, la actora señala que las normas antes mencionadas han sido transgredidas en cuanto el auditor superior del Congreso del Estado, a través del oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, concretamente en el numeral 11 del apartado denominado "Egresos", exige al Municipio, la exhibición de la "fianza del tesorero"; otorgando un plazo de tres días hábiles y apercibiendo al Ayuntamiento para que, en caso de no cumplir con el plazo otorgado, se hará acreedor a una multa en aplicación del artículo 51 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M..


Derivado de lo anterior, la actora señala que la exigencia del auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., es vinculante hacia el Municipio actor, en virtud de que el funcionario estatal aprovecha sus facultades de revisión y fiscalización que sobre las cuentas públicas municipales le han sido atribuidas, para ordenar al Ayuntamiento la exhibición de la "fianza del tesorero", so pena de imponer una multa a la autoridad municipal, en caso de incumplir esta orden. La exigencia del citado órgano de fiscalización se origina por la aplicación de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.. Bajo estos textos normativos la actora sostiene que imponen la obligación al Ayuntamiento actor de exigir y a la persona que se designe como tesorero a pagar, de su peculio, una fianza que cubra proporcionalmente el monto del presupuesto ejercido por el mismo gobierno municipal.


En relación con el citado argumento, se señala que este Alto Tribunal ha sostenido que la exigencia de fianza para ocupar un empleo o comisión en la función pública, con cargo al peculio del nombrado, actualiza la violación al derecho constitucional que tienen los ciudadanos mexicanos de acceder a los empleos públicos, el cual está consagrado en la fracción II del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En adición a lo anterior, se expone que se limita la potestad del gobierno municipal para nombrar libremente a los servidores públicos que le sean subordinados, en donde las condiciones tendrían que atender exclusivamente a las de perfil, capacidad, idoneidad, honradez, experiencia, sin tener que involucrar aquella que atiende exclusivamente a una cuestión ajena al servicio público, como lo es la capacidad económica del aspirante o seleccionado.


De esta manera, se sostiene que la Constitución Federal garantiza el derecho a los ciudadanos a acceder a la función pública; asimismo, este derecho se sujeta a las calidades que establezca la ley, sin embargo, éstas deben ser razonables y no discriminatorias, en tanto tienen sustento en un precepto que establece una condición de igualdad para los ciudadanos, además que el mismo debe interrelacionarse con los preceptos constitucionales que regulan la función pública.


Aunado a lo anterior, se expone que al igual que en el caso del derecho al acceso a la función pública, la cuestión del problema de la igualdad no se reduce solamente al trato igualitario para todos aquellos que son considerados iguales por la ley, sino que consiste en garantizar incluso frente al legislador que sean todos los ciudadanos a la luz de sus méritos y capacidades quienes puedan acceder a la función pública y no sólo una parte de ellos, en virtud de su condición de superioridad económica o su cercanía con el poder del Estado.


La demanda establece que este Alto Tribunal, al realizar el análisis del artículo 35, fracción II, constitucional, ha sostenido que se advierte que, si bien estamos ante un derecho de configuración legal, pues corresponde al legislador fijar las reglas selectivas de acceso a cada cargo público, su desarrollo no es completamente disponible para el legislador, pues la utilización del concepto "calidades" se refiere a las cualidades o perfil de una persona, que vaya a ser nombrada en el empleo, cargo o comisión de que se trate, que pueden ser: capacidad, aptitudes, preparación profesional, edad y demás circunstancias, que pongan en relieve el perfil idóneo para desempeñar con eficiencia y eficacia el empleo o comisión que se le asigne.


En este sentido, la actora señala que el concepto "calidades" también debe vincularse con el principio de eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones contenido en el artículo 113, así como con lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción VII, que dispone que la designación del personal sea mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, del que se desprenden los principios de mérito y capacidad; interpretación que debe ser relacionada con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción VI, «constituciopnales» que ordenan que las relaciones de trabajo entre los Estados y los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución y sus disposiciones reglamentarias.


La conclusión a que arriba la actora es que la Constitución impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública, requisito o condición alguna que no sea referible a los principios de eficiencia, mérito y capacidad que se plasman en dichos preceptos, de manera que deben considerarse violatorios de la prerrogativa de los ciudadanos de acceso a los cargos públicos todos aquellos supuestos que, sin esta referencia, establezcan una diferencia discriminatoria.


Como consecuencia de lo anterior, la actora señala la siguiente tesis jurisprudencial, bajo el siguiente rubro: "ACCESO A EMPLEO O COMISIÓN PÚBLICA EN CONDICIONES DE IGUALDAD. LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 271 DEL CÓDIGO HACENDARIO PARA EL MUNICIPIO DE VERACRUZ CONTRAVIENE ESE DERECHO.".(1)


3) Tercero. El auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, al ordenar la revisión de la cuenta pública del Municipio de Xochitepec por el ejercicio presupuestal dos mil ocho, sin señalar los elementos mínimos para llevar a cabo dicha revisión, que otorguen legalidad y certidumbre jurídica al Ayuntamiento violan los artículos 14, 16, 115 fracción IV y 116 fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


La parte actora sostiene que los artículos 14 y 16 constitucionales determinan la obligación invariable de cualquier autoridad para emitir sus resoluciones o actuar de manera fundada y motivada, respetando el ámbito de competencia y atribuciones de las demás autoridades, en este caso municipales.


En el mismo concepto de invalidez se expone que la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política Federal, establece que las Legislaturas de los Estados revisarán y fiscalizarán las cuentas públicas.


De igual forma, en este apartado de la demanda se menciona que el artículo 116, fracción II, párrafo cuarto, determina que la función de fiscalización que desarrollen las Legislaturas Locales se sujetará a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.


En la demanda se concluye que los citados mandamientos constitucionales han sido transgredidos en agravio del Municipio actor, cuando el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, informa al Municipio actor sobre el inicio de la fiscalización de la cuenta pública correspondiente al ejercicio presupuestal dos mil ocho, sin establecer los elementos mínimos que otorguen legalidad y certidumbre jurídica al Municipio, para llevar a cabo dicho acto de fiscalización, es decir, en dicha determinación el auditor jamás menciona los rubros, conceptos o elementos que en específico serán objeto de dicho acto de revisión, y tampoco indica o fija reglas claras respecto del proceso de fiscalización.


La actora establece que el oficio del auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M. carece de los siguientes elementos que son indispensables para el cumplimiento del principio de legalidad, que establece el artículo 84 de la Constitución Política del Estado de M. y que son:


a) Carece del señalamiento respecto del tipo de auditoría que se practicará.


b) Es omiso en determinar las áreas específicas que serán auditadas durante el proceso de fiscalización.


c) Está ausente el señalamiento respecto del periodo que abarcará la auditoría; es decir, un mes, dos meses, o todo el ejercicio fiscal. Pero invariablemente el señalamiento del periodo es indispensable.


d) Carece del señalamiento respecto del tiempo que durará la auditoría, pues no puede dejarse abierto, debe determinarse el inicio de la revisión y estimarse el tiempo de duración de la misma.


Todos los anteriores elementos son indispensables para cumplir con las premisas constitucionales en materia de fiscalización de las cuentas públicas.


La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política Federal establece que las Legislaturas de los Estados revisarán y fiscalizarán las cuentas públicas de los Municipios atendiendo a lo que dispongan tanto la Constitución Federal, como la Constitución y las leyes locales, el artículo 84 de la Constitución Política del Estado de M. al igual que el artículo 11, fracción II, de la Constitución Federal, determina que la función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, por su parte, la fracción III del artículo 35 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., establece que en el ejercicio de la función de fiscalización se tendrán en cuenta los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad; señalando además que en el proceso de fiscalización mediarán acciones integrales y sistematizadas de las diversas dependencias de la auditoría superior, precisando los objetivos, estableciendo procedimientos y fijando plazos para la ejecución de tales acciones.


En este sentido, el actor reprocha al auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M. el hecho de pretender dar inicio al proceso de revisión de la cuenta pública sin observar los elementos que tanto la Constitución Política Federal como la local le imponen, por lo cual, vulnera en perjuicio del Municipio actor, la garantía de legalidad prevista en los artículos 14, 16 y 116, fracción II, constitucionales, apoyándose en los siguientes criterios de jurisprudencia, cuyos rubros son: "CUENTAS PÚBLICAS. PARA DETERMINAR LAS FACULTADES DE LOS CONGRESOS LOCALES EN MATERIA DE REVISIÓN DE AQUÉLLAS, DEBE ATENDERSE TANTO A LAS PRESCRIPCIONES DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL COMO A LAS DE LAS CONSTITUCIONES Y LEYES LOCALES."(2) y "PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN. LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO SEGUNDO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES FISCALES, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2000, QUE EXCEPCIONA A CIERTAS REVISIONES DEL LÍMITE TEMPORAL ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 50 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.".(3)


4) Cuarto. El auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, al pretender dar inicio a una auditoría en las instalaciones del Municipio actor, sin notificarle las normas de auditoría que regirán el proceso de fiscalización, es violatorio de los artículos 14, 16, 113 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


La parte actora sostiene que el contenido de los artículos 14 y 16 constitucionales determinan la obligación de toda autoridad para emitir sus actos o resoluciones de manera fundada y motivada, actuando dentro del marco que las leyes les permiten, por lo que cualquier acto o resolución que se encuentre fuera del ámbito de sus atribuciones, que no tenga sustento jurídico o que sea contrario a lo dispuesto por nuestra N.F. y las leyes que de ella derivan, vulnera los principios de legalidad tutelados por los dispositivos constitucionales anteriormente señalados.


En concordancia con lo anterior, la fracción IV del artículo 115 constitucional establece que las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas.


Posteriormente, se alude que en comunión con las disposiciones constitucionales antes referidas, los artículos 116, fracción II, de la Constitución Política Federal y 84 de la Constitución Política del Estado de M. establecen que la función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.


Consecuentemente de lo anterior, la fracción VIII del mismo artículo 84 de la Constitución Política de M. dispone como obligación del órgano de fiscalización del Poder Legislativo Local, expedir las normas de auditoría que regularán el ejercicio de la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M.. Lo que constituye un derecho del Ayuntamiento actor, como ente o entidad auditada, para conocer con toda certeza las reglas o normas bajo las cuales desplegará sus atribuciones de fiscalización respecto de la cuenta pública anual del año dos mil ocho.


En concordancia con lo anterior, la actora sostiene que la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., en su artículo 10, fracción I, también atribuye al auditor superior de fiscalización la expedición de las normas de auditoría que regularán su ejercicio, así como las reglas del proceso de fiscalización y su control interno.


En ese mismo tenor, en la demanda se expone que el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., en su artículo 11 atribuye al auditor superior de fiscalización la facultad de autorizar, expedir y actualizar los manuales de organización, de procedimientos y servicios públicos, mismos que serán publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de M., asimismo, las guías e instructivos que prevean las políticas, normas técnicas, métodos y procedimientos a que se sujetará el personal adscrito a la auditoría superior al efectuar las visitas, revisiones, inspecciones, auditorías y evaluaciones correspondientes.


Las normas de auditoría que regulan el proceso de fiscalización, por cuanto hace a las visitas, revisiones e inspecciones, son fundamentales para cumplir con el principio de legalidad previsto en el artículo 84 de la Constitución Política Local, así como en el artículo 10, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M..


Asimismo, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 11 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., dichas normas de auditoría deben ser publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de M., pues es la única manera de cumplir con el citado principio de legalidad, otorgando certidumbre jurídica a los entes auditados en contra de eventuales actos arbitrarios por parte del mencionado órgano de fiscalización.


La actora sostiene que el funcionario estatal aduce dar cumplimiento a la fracción I del artículo 10 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., entregando al Municipio actor un "CD" que contiene las normas de auditoría, dicho CD se adjuntó al mencionado oficio; sin embargo, se desconoce su contenido, ya que el medio magnético se encontraba dañado, por lo cual la actora sostiene que el presente concepto de invalidez se basa en el incumplimiento del auditor superior de fiscalización, a lo dispuesto por el artículo 11 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización, que establece que las normas de auditoría deberán expedirse previamente y publicarse en el Periódico Oficial del Estado de M..


5) Quinto. El auditor superior gubernamental del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, al exigir información de manera genérica e imprecisa es violatorio de los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En el concepto de invalidez de referencia la parte actora sostiene que el auditor superior gubernamental del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, exige de manera genérica e imprecisa la siguiente información:


1. O. general del Ayuntamiento autorizado.


2. Plantilla de personal autorizada.


3. Copias certificadas de todas y cada una de las actas de Cabildo


4. Relación de juicios y demandas del Ayuntamiento.


5. Altas y bajas del personal.


6. Padrón del impuesto predial, detallando el total de contribuyentes, el número de ciudadanos al corriente de su obligación fiscal, el número de contribuyentes en rezago y la cuantificación del rezago.


7. Padrón de licencias de funcionamiento comercial detallando su situación tributaria, de establecimientos cuya actividad sea la venta de bebidas alcohólicas en envase cerrado o al copeo.


8. Inventario de equipo de cómputo.


9. Resguardos de equipo de cómputo.


10. Cotización y en su caso licitaciones para la adquisición de equipo de cómputo.


11. Convenios con C. u otros que correspondan.


12. O. autorizado con nombres de los puestos del área de obras públicas del ejercicio dos mil ocho.


13. Relación de maquinaria y equipo de su propiedad con que cuente el Ayuntamiento.


En orden de lo anterior, la parte actora expone que los artículos 14 y 16 constitucionales determinan la obligación invariable de cualquier autoridad para emitir sus resoluciones o actuar de manera fundada y motivada, respetando el ámbito de competencia y atribuciones de las demás autoridades, en este caso municipales.


En este sentido, se expone que la fracción IV del artículo 115 constitucional establece que las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas.


De lo anterior, la actora desprende que las normas constitucionales antes mencionadas son vulneradas en agravio del Municipio actor, cuando el auditor superior de fiscalización del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, exige al Municipio información o documentos que van más allá de las facultades que, en esta materia, le atribuye la Constitución Federal, la Particular del Estado de M. y la propia Ley de Fiscalización Superior de la misma entidad federativa; en este sentido se señala el otorgamiento de un plazo de tres días hábiles apercibiendo que, en caso de no cumplir con el plazo otorgado, se hará acreedor a una multa en aplicación del artículo 51 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M..


La actora sostiene que en materia de cuentas públicas y su fiscalización por parte de las Legislaturas Locales, el alcance de las facultades atribuidas a éstas, debe atender a lo que dispongan tanto la Constitución Federal, como las Constituciones Estatales, incluyendo también a las leyes locales, lo anterior se apoya en la tesis de jurisprudencia, cuyo rubro es: "CUENTAS PÚBLICAS. PARA DETERMINAR LAS FACULTADES DE LOS CONGRESOS LOCALES EN MATERIA DE REVISIÓN DE AQUÉLLAS, DEBE ATENDERSE TANTO A LAS PRESCRIPCIONES DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL COMO A LAS DE LAS CONSTITUCIONES Y LEYES LOCALES.".(4)


Del contenido de la tesis anterior, la demanda destaca que la Constitución Política del Estado de M. creó un órgano con autonomía técnica y de gestión denominado "Auditoría Superior de Fiscalización", dependiente del Poder Legislativo Local encargado de llevar a cabo la revisión y fiscalización de las cuentas públicas de los poderes del Estado y de los Municipios, cuyo sustento legal y atribuciones principales se contienen en los numerales 32, último párrafo, 40, fracciones XXVIII y XLVII y 84, apartado ‘A’ de la mencionada Constitución Local.


Luego, la parte actora sostiene que las facultades del Congreso del Estado de M., en materia de fiscalización, derivan de la presentación de las cuentas públicas por parte del Estado y de los Ayuntamientos; en consecuencia, en la demanda se define en términos de la legislación local que se entiende como "cuenta pública", a continuación se citan los artículos 2o., fracción III y 27 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., así como del artículo 42 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de la misma entidad federativa.


Bajo estas consideraciones, se sostiene que la cuenta pública abarca principalmente los ingresos y egresos que realice el Ayuntamiento en un ejercicio fiscal, por lo que cualquier otro rubro no conectado a estos aspectos es ajeno a la cuenta pública.


En ese contexto, el concepto de invalidez señala que el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, exige al Municipio actor, entre otras cosas, "el padrón del impuesto predial, detallando el total de contribuyentes, el número de ciudadanos al corriente de su obligación fiscal, el número de contribuyentes en rezago y la cuantificación del rezago".


De lo anterior la demanda sostiene:


a) Los contribuyentes en rezago fiscal todavía no reportan ingreso para el Ayuntamiento, y por tanto, al no haber ingreso, esta situación es ajena a la cuenta pública.


b) La relación entre el gobierno del Municipio y sus contribuyentes es parte de los actos de gobierno y de imperio que ejerce el Ayuntamiento, por lo que no puede ser motivo de fiscalización, ni de responsabilidad administrativa.


c) El rezago en el pago del impuesto predial se da por diversos motivos, como por el hecho de que hay muchos vecinos de este Municipio que se encuentran actualmente en la Unión Americana por motivos de trabajo; que siendo contribuyentes no radican en el Municipio.


d) El Ayuntamiento a través de resoluciones de carácter general tiene facultades para adoptar decisiones de diversa naturaleza como el otorgamiento de estímulos fiscales, subsidios, etcétera, por lo mismo, la existencia de contribuyentes en rezago es ajena a la cuenta pública y su fiscalización por el Poder Legislativo Local.


Lo anterior se señala, debido a que el órgano de fiscalización del Congreso del Estado de M., ya ha impuesto observaciones al Municipio actor en esta materia, en ese contexto la actora señala el contenido del informe de resultados de la revisión a la cuenta pública del Municipio de Xochitepec, M., correspondiente al ejercicio presupuestal del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil seis, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" número 4600, tercera sección, de fecha 19 de marzo de dos mil ocho, mismo que se anexa como prueba a esta demanda y en cuyo numeral 8.2, inciso A), se lee:


"Ingresos


"8.2. Resumen de observaciones. Periodo del 01 de noviembre al 31 de diciembre de 2006.


"A) Observaciones administrativas


"Observación No. Concepto


"24 Rezago en el cobro del impuesto predial


"1 Total"


En relación con el citado argumento, la parte actora también sostiene que se encuentran en igual situación el organigrama general del Ayuntamiento; la plantilla de personal; las actas de Cabildo; la relación de juicios y demanda del Ayuntamiento; las altas y bajas del personal; el padrón de licencias de funcionamiento; el inventario de equipo de cómputo; el resguardo del equipo de cómputo; los convenios celebrados con CEAMA; el organigrama del área de obras públicas; la relación de maquinaria y equipo del Ayuntamiento.


De esta manera, en la demanda se considera que lo anterior no forma parte de la cuenta pública, porque no deriva de los ingresos y egresos que se reportan anualmente, y sí pertenece a los actos y decisiones de gobierno que no pueden estar subordinados al órgano de fiscalización del Congreso, pues estaría supliendo las decisiones del Gobierno Municipal.


Por consecuencia, la actora sostiene que la fiscalización que realiza el Congreso del Estado a través de su órgano de fiscalización, deriva de la revisión de la "cuentas" (sic) que presenta el Municipio; es decir, de los ingresos recaudados por el Ayuntamiento en un ejercicio fiscal y de cómo ese ingreso fue gastado a través del presupuesto de egresos. Por tanto la Auditoría Superior de Fiscalización no puede ir más allá de eso, de lo ingresado y de lo gastado en un ejercicio presupuestal.


En adición a lo anterior, la parte actora expone que el auditor superior del Congreso del Estado apercibe al Municipio actor, respecto de la imposición de una multa en caso de no cumplir con la entrega de la información y documentación original dentro del plazo ordenado, al efecto los criterios establecidos en la controversia constitucional 44/2005, aludidos y acudiendo a la cita de la tesis de rubro: "CUENTAS PÚBLICAS MUNICIPALES. LA PRÁCTICA DE PROCEDIMIENTOS ESPECIALES DE INVESTIGACIÓN Y REVISIÓN SI BIEN PUEDE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL COMO UNA POTESTAD FISCALIZADORA DEL ESTADO, LA MISMA DEBE DERIVAR DE ACTUACIONES FUNDADAS Y MOTIVADAS DEBIÉNDOSE INVALIDAR LAS QUE REVELEN UN ACTO ARBITRARIO, COMO INTERFERIR EN LOS ASUNTOS MUNICIPALES O SOMETER AL MUNICIPIO EN MÁS DE UNA OCASIÓN AL PROCESO FISCALIZADOR DE UN MISMO EJERCICIO, SALVO EXCEPCIONES JUSTIFICADAS."(5)


QUINTO. Por acuerdo de treinta y uno de marzo de dos mil nueve, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 33/2009. Considerando que en proveído de presidencia del día de la fecha, se turnó al Ministro G.D.G.P. la diversa controversia constitucional 32/2009, la cual tiene conexidad con este asunto, al promoverse las demandas por dos Municipios del Estado de M., en contra de las mismas autoridades y respecto de normas generales y actos concretos referidos al mismo tema jurídico; se designó al Ministro G.D.G.P. como instructor del procedimiento.


Mediante proveído de primero de abril de dos mil nueve, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno y a la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso, todos del Estado de M., para que formularan su contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. Contestaciones de la demanda. El Congreso, el gobernador constitucional, el secretario de Gobierno y el auditor superior de fiscalización, todos del Estado de M., contestaron la demanda de controversia constitucional manifestando en síntesis los siguientes argumentos:


A. El Congreso del Estado de M.:


• Contestación de los conceptos de invalidez.


1) Primero. En cuanto al primer concepto de invalidez.


La demandada expone que el Ayuntamiento tiene la obligación de entregar de forma trimestral y anual la cuenta pública para que el Congreso del Estado la revise y ello lo hará por medio del organismo técnico Auditoría Superior de Fiscalización, lo cual encuentra su fundamento legal en el artículo 6, primer párrafo, de la Ley de Auditoría Superior de Fiscalización,(6) (sic) de esta forma el procedimiento de auditoría de fiscalización se inicia primeramente mediante oficio girado al presidente municipal de Xochitepec, M., mediante el cual se le solicita su colaboración y apoyo para que el personal de Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado lleve a cabo la auditoría correspondiente al ejercicio del año dos mil ocho. Acto seguido es que se levanta un acta de inicio de auditoría para culminar con un acta de cierre de la misma, de lo anterior la demandada señala que resulta incongruente para invalidar el procedimiento de fiscalización reclamado por el actor.


Posteriormente, se alude a que no se altera en ningún momento el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública del Municipio de Xochitepec, M., del ejercicio fiscal correspondiente del dos mil ocho; toda vez que el órgano de fiscalización tiene la facultad de requerir la información que considere pertinente con el objeto de verificar lo concerniente a la cuenta pública, por lo que con la emisión de los oficios números ASF/01068/2009 y ASF/01069/2009 de fechas trece y doce de febrero de dos mil nueve no se vulnera de ninguna forma lo preceptuado por los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Conforme a lo anterior el Municipio actor aduce que se trata de la notificación de inicio de auditoría mas no así del procedimiento administrativo de responsabilidad ya que para llegar a éste es necesario que previamente se inicie la revisión de la cuenta pública en el caso del ejercicio fiscal de dos mil ocho, al finalizar la revisión se emite el pliego de observaciones y este mismo se notifica a las autoridades responsables del ejercicio fiscal para que solventen las irregularidades que resultaron de la revisión, posteriormente a ello se emite el resultado final o resolución en la cual se determina la existencia de irregularidades no solventadas mismas que van a dar origen al procedimiento administrativo de responsabilidad y éste se instaura en contra de los servidores públicos que se consideren responsables de tales actos.


En conclusión, la demandada señala que en ningún momento son alteradas las reglas generales del procedimiento de responsabilidades, sino por el contrario, la notificación de inicio de auditoría se encuentra apegado a derecho y como lo establecen los artículos 32, 40, fracción IV, 84 y 141 de la Constitución Política del Estado de M., los artículos 1, 2, fracciones II, IX y XI, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 16, 27, 35, 367(sic), 38, 40, 41, 42 y 45 de la Ley de Fiscalización Superior, como se puede observar del oficio de inicio de auditoría se encuentra debidamente fundado y motivado, lo anterior se apoya con la tesis de rubro: "AMPARO. DISTINCIÓN Y PRELACIÓN EN EL ESTUDIO DE LAS VIOLACIONES QUE LEGALMENTE SE PUEDEN ADUCIR EN ÉL, DERIVADAS DE PROCEDIMIENTOS SEGUIDOS EN FORMA DE JUICIO.".


2) Segundo. En cuanto al segundo concepto de invalidez.


La parte demandada, órgano legislativo, manifiesta que el Municipio actor impugna en su segundo concepto de invalidez, lo referente a la exhibición de la fianza del tesorero del Ayuntamiento, so pena de la imposición de una multa en términos del artículo 51 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M..


Al respecto, la demandada sostiene que tal requerimiento se origina, por la aplicación de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.,(7) en consecuencia resulta erróneo el criterio sostenido por la parte actora ya que confunde los momentos en que el tesorero municipal deba exhibir la fianza requerida, siendo uno el que cuente los requisitos indispensables para acceder al cargo, el cual efectivamente se toman en cuenta las condiciones inmediatas al perfil, capacidad, idoneidad, honradez, experiencia y otro diferente es la perspectiva con la que lo pretende hacer ver el actor, pretendiendo confundir y pretender hacer creer que para acezar (sic) a dicho cargo se tome en cuenta la capacidad económica del aspirante o seleccionado, y que se exijan ciertos requisitos para el acceso a la función pública.


3) Tercero. En cuanto al tercero y cuarto conceptos de invalidez (página 19).


En este apartado, el Congreso Estatal contesta los conceptos de invalidez tercero y cuarto, en el que el Municipio actor alega que se vulneran los artículos 14, 16, 113, 115, fracción IV y 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que a través del oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve se ordena la revisión a la cuenta pública correspondiente al ejercicio dos mil ocho sin señalar los elementos mínimos para llevar a cabo la auditoría, así como que se ordena dar inicio a la misma sin notificar las normas de auditoría.


En la contestación a la demanda, se expone que es erróneo el argumento hecho valer por el actor, en cuanto a que se ordena dar inicio a la auditoría sin notificar las normas de auditoría, se destaca la puntualidad con que se desarrolla el proceso de fiscalización, el cual se modifica con fines de organización y complementación, guardando con estricto cuidado los plazos que para cada una de las actividades se requieren, fijando un máximo desde su inicio hasta su conclusión de quince meses, los cuales resultan suficientes para que tanto la autoridad fiscalizadora como las entidades fiscalizadas, realicen las actividades necesarias para el cumplimiento de los deberes que les son impuestos por las normas que regulan su actuar en particular. Así como la coadyuvancia y responsabilidad solidaria de los titulares de las entidades que estén siendo sujetas de un proceso de fiscalización, para que como obligados solidarios den cuenta y proporcionen toda la información que haya constado en el proceso de entrega recepción o comprobación de las correspondientes cuentas públicas y que sea necesaria para cumplir con los propósitos de la auditoría, concepto que es plasmado en el artículo 2o. de la Ley de Fiscalización Superior.(8)


En cuanto al tópico de la función y atribuciones de fiscalización de la Legislatura, se expone como:


• La evaluación y revisión de las acciones del gobierno, considerando su veracidad, razonabilidad y apego a la ley.


• Definiéndose como la instrumentación y el mantenimiento de sistemas de operación, registro, control e información, para vigilar que el manejo y la aplicación de los recursos públicos responde a criterios de economía, eficacia y eficiencia.


• F. en sí, derivado de su significado original, significa averiguar o criticar y traer a juicio las acciones y obras de otros.


• La fiscalización es entonces un esfuerzo de transparencia, de rendición de cuentas y de combate a la corrupción.


• El artículo 4 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.(9) que define a este órgano.


• La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que prevé las facultades de fiscalización y control que el Poder Legislativo debe establecer en el manejo de los recursos públicos efectuados por la administración pública en los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal. Igualmente, estableciendo que las Legislaturas de los Estados revisarán las cuentas públicas.


• La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M. determina las atribuciones de fiscalización de la Legislatura en su artículo 40, fracción XXVIII.(10)


En este sentido, examinar la cuenta pública que deberán presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el artículo 32 (sic) de esa Constitución,(11) en la que se revisará la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su caso con el programa financiero y los informes de gobierno; estas últimas acciones por conducto de la Auditoría Superior de Fiscalización.


De lo anterior y atendiendo al mejoramiento en la fiscalización, se tienen como retos de la misma el esfuerzo de rendición de cuentas, de transparencia y de combate a la corrupción, el contribuir al desarrollo de una administración pública más eficaz y al desarrollo de mejores recursos humanos; así como abatir las prácticas de corrupción e impunidad, haciendo partícipe a la sociedad, para fomentar la confianza y credibilidad en la administración pública.


En conclusión, no se transgrede el principio de autonomía en sus aspectos de gestión, de organización interna, de funcionamiento, así como tampoco se lesionan los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad, de manera que no son violentados por la Legislatura Local los artículos 14, 16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que esta autoridad demandada le reconoce al Ayuntamiento de Xochitepec, M., su autonomía, personalidad y atribuciones en la organización de su administración pública, asimismo y con fundamento en el artículo 40 fracciones XXVIII y XLVII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.,(12) es el Congreso del Estado de M. el que tiene la facultad de fiscalizar al Estado, Municipio y entes fiscalizados.


En la especie, son los artículos 40, fracción LV y 84 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., los que disponen como facultad del Congreso del Estado Libre y Soberano de M., la de incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de la propia Constitución del Estado, atribución que será ejercida por la Auditoría Superior de Fiscalización, esta última como el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones en los términos que disponga la ley, misma que tienen como facultades entre otras revisar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de gobierno del Estado y de los Municipios.


Por tanto, no son violatorios de los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que los actos de autoridad emitidos por la Auditoría Superior de Fiscalización fueron fundados y motivados debidamente, como se desprende de cada uno de ellos; por lo que resulta incoherente la argumentación de la actora, al señalar la presunta violación a los numerales 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


4) Cuarto. En cuanto al quinto concepto de invalidez.


Después de desarrollar los argumentos expresados por la parte actora en este concepto de invalidez, el demandado señala que del contenido del artículo 10 de la Ley de fiscalización Superior Gubernamental(13) (sic) los Municipios podrán solicitar los datos, libros y documentación comprobatorios de ingresos y gasto público, informes especiales para la mejor fiscalización a la cuenta pública, de tal numeral se desprende que la auditoría superior tiene la facultad de solicitar la información que requiera para llevar a cabo la fiscalización del ente fiscalizado, en el caso, el Municipio de Xochitepec, M., debe proporcionar y colaborar con la información solicitada, ello con fundamento en el artículo 11(14) de la Ley de Auditoría Gubernamental (sic) del Estado de M..


De lo anterior, se señala que el auditor superior de fiscalización se encuentra en la facultad de solicitar la información que éste requiera para poder llevar a cabo la fiscalización, sin que con ello se vulnere de ninguna forma la autonomía del Municipio ni mucho menos el manejo de las finanzas del Ayuntamiento de Xochitepec, M., por lo que resulta inverosímil lo argumentado por la actora.


En conclusión, la demandada expone que el término a que se refiere la cuenta pública concierne al documento en su totalidad que es presentado ante el Congreso del Estado por los órganos estatales, los municipales y los órganos autónomos, sentido bajo el cual la documentación requerida al Municipio actor a través del oficio número ASF/01069/2009 de fecha doce de febrero de dos mil nueve, se relaciona directamente con la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos así como de los egresos, por tanto no se vulneran los preceptos constitucionales que invoca el actor.


5) Quinto. El demandado, Congreso Estatal, establece que el Municipio actor señaló en su demanda los siguientes argumentos:


Que los artículos 14, 16, 113 y 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son vulnerados toda vez que de la lectura de los oficios impugnados del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, invariablemente se alteran los principios y las reglas o normas que regulan el proceso de fiscalización con sus posibles consecuencias jurídicas.


Estiman inconstitucional que el proceso de fiscalización de una cuenta pública, puede llevarse a cabo sin normas, procedimientos, ni plazos.


Ahora bien, el Congreso del Estado señala que su órgano de fiscalización es el encargado de realizar el proceso de fiscalización de la cuenta pública del Municipio, siendo ésta una función institucional, ordinaria e impersonal que se realiza con el fin de verificar la legalidad de la administración de los recursos municipales correspondientes a un año de calendario.


En este sentido, el demandado señala que en los conceptos de invalidez tercero y cuarto reclama el actor que invariablemente se alteran los principios y las reglas o normas que regulan el proceso de fiscalización con sus posibles consecuencias jurídicas.


En la contestación a la demanda se establece que la función de la Auditoría Superior de Fiscalización es el organismo fiscalizador de las cuentas públicas que le son enviadas por el Congreso del Estado, ello con fundamento en los artículos 32 y 84 de la Constitución Política del Estado de M., por lo que una de sus facultades es la de realizar visitas, auditorías, revisiones de las cuentas públicas, al resultado de ello se emite un pliego de observaciones en el cual se señalan las irregularidades encontradas en la revisión de la cuenta pública.


Derivado de lo anterior, se expone que desde la Constitución Política del Estado de M. se establece que el Congreso del Estado faculta a la Auditoría Superior de Fiscalización para la revisión de la cuenta pública, de lo cual deriva que cuenta con estructura propia y con un procedimiento que deberá aplicar para llevar a cabo la revisión de los entes fiscalizables, por lo que, en la ley secundaria prevé que debe establecer las bases para su funcionamiento, lo que da origen a poder establecer dentro de la estructura de su funcionamiento al comité de solventación.


6) Sexto. En la contestación a la demanda se señala que la actora manifiesta que los citados mandamientos constitucionales y ordinarios han sido violentados, toda vez que el órgano de fiscalización de la Legislatura Local, en aplicación de los inconstitucionales artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la Constitución Política de M., vigentes hasta el día 9 de octubre del año dos mil ocho, o bien, en aplicación de los artículos 1, inciso a), 10 fracciones XIV y XV, 16, fracciones IV, XVIII y XXII, 36, fracción VI y 47, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., que en todos los casos autorizan inconstitucionalmente a la Legislatura Local por conducto de su órgano de fiscalización, para investigar, determinar y sancionar cualquier falta de manera administrativa, lo que evidentemente vulnera la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, al establecer una inconstitucional intromisión en los actos de gobierno del Municipio actor, que le permiten conocer, juzgar y sancionar al Congreso de M. o a su órgano de fiscalización, cualquier falta administrativa que sea ajena a lo intrínsecamente relativo a la fiscalización de su cuenta pública.


Así como que en aplicación de los inconstitucionales artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la Constitución Política de M., vigentes hasta el día 9 de octubre del año dos mil ocho, así como de los artículos 1 inciso a), 10, fracciones XIV y XV, 16, fracciones IV, XVIII y XXII, 36, fracción VI y 47, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., que en todos los casos autorizan a la Legislatura Local por conducto de su órgano de fiscalización, para investigar, determinar y sancionar cualquier falta de manera administrativa.


Ahora bien, la Ley de Auditoría Superior Gubernamental fue abrogada el día diez de octubre del dos mil ocho, fecha en que entró en vigor la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., por lo que en términos del decreto mil sesenta y uno, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad número 4667 de fecha diecisiete de diciembre de dos mil ocho, por el que se reforma la Ley de Auditoría Superior Gubernamental a través del cual se adiciona un artículo séptimo transitorio.(15)


Por tanto, resulta correcta la aplicación de la Ley de Fiscalización Superior como fundamento del oficio a través del cual se notifica el inicio de auditoría de fecha trece de febrero de dos mil nueve y correspondiente al primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil ocho.


B. El Gobernador Constitucional del Estado de M..


• Contestación de los conceptos de invalidez.


Contestó la demanda y expresó como consideraciones previas de la fijación de la litis que al Poder Ejecutivo del Estado de M., únicamente se le reclama la promulgación y orden de publicación de las disposiciones legales que impugna el Municipio actor.


Al respecto se expresa que los actos que llevó a cabo el titular del Poder Ejecutivo del Estado de M., en el desarrollo de los procesos legislativos que culminaron con las publicaciones de las disposiciones legales impugnadas, consistentes tales actos en su promulgación y orden de publicación, se realizaron en apego a las facultades constitucionales y legales con que cuenta el Poder Ejecutivo del Estado de M., conforme a lo dispuesto en el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M..(16)


En la contestación a la demanda, se destaca que el Municipio actor se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de promulgación y orden de publicación atribuidos al Poder Ejecutivo del Estado de M., por lo que resulta evidente que éste, únicamente se encuentra llamado en la demanda de controversia constitucional, cumpliendo con el requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen expedido o promulgado las leyes generales impugnadas, para la adecuada tramitación y resolución de la controversia constitucional en que se actúa, apoyándose con la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA DEBE LLAMARSE A JUICIO COMO DEMANDADOS TANTO AL ÓRGANO QUE LA EXPIDIÓ COMO AL QUE LA PROMULGÓ, AUNQUE NO SE ATRIBUYAN VICIOS PROPIOS A CADA UNO DE ESTOS ACTOS, SALVO CUANDO SE RECLAME UNA OMISIÓN LEGISLATIVA."(17)


De lo expuesto el demandado, Poder Ejecutivo Estatal afirma que en el proceso legislativo para la emisión de las disposiciones que se impugnan, únicamente llevó a cabo su promulgación y orden de publicación, sin que tales actos hayan sido motivo de impugnación por vicios propios.


En conclusión, se señala que resultan notoriamente infundados los conceptos de invalidez que plantea el Municipio de Xochitepec, M., en contra del Poder Ejecutivo del Estado de M..


C. El secretario de gobierno del Estado de M..


• Contestación de los conceptos de invalidez.


La demandada, secretario de Gobierno del Estado de M., contestó la demanda y expresó como consideraciones previas de la fijación de la litis que a esta autoridad únicamente se le reclama el refrendo y publicación de las disposiciones legales que impugna el Municipio actor.


Al respecto, en la contestación de la demanda se expresa que los actos que llevó a cabo el secretario de Gobierno del Estado de M., en el desarrollo de los procesos legislativos que culminaron con las publicaciones de las disposiciones legales impugnadas, consistentes tales actos en su refrendo y publicación, se realizaron en apego a las facultades constitucionales y legales con que cuenta el secretario de Gobierno del Estado de M., conforme a lo dispuesto en artículos 76 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., y 26, fracciones XXII y XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M..(18)


La demandada, secretario de Gobierno del Estado de M., señala que en los actos de refrendo y publicación de las disposiciones que impugna, en ningún momento incurrió en violación a los dispositivos constitucionales que señala.


Lo anterior se funda en que el Municipio actor se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de refrendo y publicación atribuidos al secretario de Gobierno del Estado de M., por lo que resulta evidente que éste, únicamente se encuentra llamado en la demanda de controversia constitucional, cumpliendo con el requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen expedido o promulgado la ley general impugnada, para la adecuada tramitación y resolución de la controversia constitucional en que se actúa, tales aseveraciones se justifican en la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, DEBE LLAMARSE A JUICIO COMO DEMANDADOS TANTO AL ÓRGANO QUE LA EXPIDIÓ COMO AL QUE LA PROMULGÓ, AUNQUE NO SE ATRIBUYAN VICIOS PROPIOS A CADA UNO DE ESTOS ACTOS, SALVO CUANDO SE RECLAME UNA OMISIÓN LEGISLATIVA."(19)


Finalmente, en esta parte, el demandado concluye que su participación en los procesos legislativos para la emisión de las disposiciones que se impugnan, únicamente llevó a cabo su refrendo y publicación, sin que tales actos hayan sido motivo de impugnación por vicios propios, por lo que es falso que esta autoridad viole en perjuicio del Municipio actor, las disposiciones constitucionales que invoca en cada uno de sus conceptos de invalidez.


D. El auditor superior de Fiscalización del Estado de M..


• Contestación de los conceptos de invalidez.


1) Primero. El Oficio ASF/01069/2009, no vulnera los artículos 14, 16, 35, fracción II, 113, 115, fracciones II y VII y 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


El demandado sostiene que el argumento expresado en el segundo concepto de invalidez, que hace valer la actora, en relación a que el oficio ASF/01069/2009, vulnera los artículos 14, 16, 35, fracción II, 113, 115, fracciones II y VII y 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de señalar que el requerimiento se encuentra apegado a la constitucionalidad, si se toma en consideración que la finalidad de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. consiste en que los tesoreros municipales, al manejar los recursos provenientes de las contribuciones que aportan los ciudadanos para satisfacer las necesidades del lugar en que residen, tienen que garantizar los posibles daños que pudieran causar por el indebido manejo de los recursos públicos que se les han conferido.


Luego, en el mismo apartado se afirma que el gasto público reviste una exigencia social, que puede ser coartada por los daños que a la hacienda pública pudiera ocasionar quien lo administra de manera irresponsable; con lo que quedarían inatendibles el sinnúmero de necesidades, tales como la educación, la seguridad, la salud, etcétera.


Adicionalmente, se cita la tesis de jurisprudencia con rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER."(20)


En este contexto, la demandada señala que los argumentos y criterios jurisprudenciales que esgrime la actora, no se vinculan al planteamiento del problema a resolver; pues no es posible considerar que la totalidad de los servidores públicos deben acceder a cargos en igualdad de circunstancias; toda vez que, en la especie, la función que desempeña el tesorero municipal reviste una trascendencia en el patrimonio del Ayuntamiento; lo que hace perfectamente justificable la necesidad de que otorgue la fianza prevista por la Ley Orgánica Municipal.


2) Segundo. Los oficios suscritos por esta Auditoría Superior de Fiscalización no vulnera en perjuicio del Municipio actor, los artículos 14, 16, 113, 115 y 116 de la Constitución Federal.


En relación con los conceptos de invalidez tercero, cuarto y quinto en los que se aduce por la actora, que los oficios suscritos por esta Auditoría Superior de Fiscalización vulnera en perjuicio del Municipio actor, los artículos 14, 16, 113, 115 y 116 de la Constitución Federal, es de hacer notar a ese Alto Tribunal, que resultan ineficaces para acreditar tal situación.


Tales consideraciones las sustenta en que los argumentos hechos valer por la actora se reducen a suponer que se vulneran los preceptos constitucionales en cita, sin acreditar la afectación que aduce sufrir el Ayuntamiento; siendo que el proceso de revisión y fiscalización de la cuenta pública se ha ejercicio conforme a la normatividad correspondiente.


Conforme a lo anterior, se alude a que la actora tiene como finalidad el entorpecimiento de la rendición de cuentas por el ejercicio del gasto público que la ciudadanía le ha conferido; pues lo cierto es que el único afectado es el cúmulo de contribuyentes y ciudadanos en general, toda vez que la rendición de cuentas tiene un sentido social y alcance de interés colectivo, al respecto se cita la tesis con rubro: "GASTO PÚBLICO."(21)


SÉPTIMO. El procurador general de la República formuló su opinión, en la que en síntesis manifestó:


1. El Municipio de Xochitepec, M., si bien refiere se violan los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, lo cierto es que sólo esgrime argumentos tendentes a demostrar la violación al numeral 115, fracción IV, incisos a) y c).


2. Este Supremo Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 14/2004, interpuesta por el Municipio de Guadalajara, Jalisco, ... el conjunto de estas previsiones configura una serie de garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario muy claras a favor de las haciendas municipales. De entre esas garantías jurídicas, dos son las centralmente relevantes para la resolución del punto que nos ocupa: el principio de reserva a los Municipios de determinadas fuentes de ingreso y el principio de libre administración que se aplica a parte de los recursos que integran la hacienda municipal.


3. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha destacado que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal establece un régimen de libre administración hacendaria que confiere a los Municipios amplias potestades para disponer y aplicar libremente, sin la intervención de las autoridades federales ni estatales los siguientes tres tipos de recursos: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria en los términos descritos en el citado precepto constitucional; b) las participaciones en recursos federales; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Se apoya con las tesis de jurisprudencia con rubros: "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA."(22)


4. El artículo 123, inciso a), de la Ley General de Hacienda Municipal, resulta inconstitucional, ya que obliga al Municipio de Xochitepec a entregar lo obtenido con la recaudación del impuesto adicional a la Universidad Autónoma del Estado de M., vedando, por tanto, la posibilidad de que el Cabildo escoja un destino distinto, como puede legítimamente hacer en uso de su potestad de administrar libremente la hacienda municipal, se encuentra sustento en la tesis de jurisprudencia, cuyo rubro es: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ‘LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002’ DEL ESTADO DE SONORA)."(23)


5. El requerimiento de los enteros del 5% pro-universidad se basa en una norma que es inconstitucional y que en caso de que el Ayuntamiento no se pronuncie al respecto, le puede deparar una responsabilidad en el desarrollo y conclusión de la revisión a su cuenta pública.


6. La cuestión del problema de la igualdad no se reduce solamente al trato igualitario para todos aquellos que son considerados iguales por la ley, sino que consiste en garantizar incluso frente al legislador que sean todos los ciudadanos a la luz de sus méritos y capacidades quienes puedan acceder a la función pública y no sólo una parte de ellos en virtud de su condición de superioridad económica o su cercanía con el poder del Estado.


7. Del análisis del artículo 35, fracción II, constitucional, se advierte que si bien estamos ante un derecho de configuración legal, pues corresponde al legislador fijar las reglas selectivas de acceso a cada cargo público, su desarrollo no es completamente disponible para el legislador, pues la utilización del concepto "calidades" se refiere a las cualidades o perfil de una persona, que vaya a ser nombrada en el empleo, cargo o comisión.


8. La Constitución impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública, requisito o condición alguna que no sea referible a los principios de eficiencia, mérito y capacidad que se plasman en dichos preceptos, mismos que deben ser respetados por el legislador en la regulación que realice de manera que deben considerarse violatorios de la prerrogativa de los ciudadanos de acceso a los cargos públicos todos aquellos supuestos que, sin esta referencia, establezcan una diferencia discriminatoria entre los ciudadanos mexicanos.


9. Los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, que disponen que los servidores públicos, entre ellos el tesorero municipal, están obligados a pagar de su peculio las primas relativas de las fianzas suficientes para garantizar el pago de la responsabilidad en que pudieran incurrir en el desempeño de su cargo, contraviene lo dispuesto en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal, en virtud de que incluye un requisito no exigido por la Constitución, además, no puede considerarse acorde con los principios de eficiencia, mérito y capacidad para el acceso a la función pública, que derivan de los artículos 113 y 123, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


10. Debe considerarse que ante las posibles conductas irregulares de los servidores públicos que intervengan en el manejo de su hacienda pública la Constitución Federal estructura un sistema de responsabilidades de los servidores públicos, que en el caso de los Estados y los Municipios se ordena en torno a los artículos 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


11. Resultan fundados los argumentos del Municipio de Xochitepec, M., relacionados con el artículo 123, inciso a), de la Ley General de Hacienda Municipal y con el oficio ASF/01069/2009, numeral 3 del apartado denominado "Ingresos", el cual obliga al actor a entregarle al órgano de fiscalización estatal la relación de los enteros del 5% a la Universidad Autónoma del Estado y, por ende, procede declarar la inconstitucionalidad del precepto y actos antes citados.


12. El Municipio de Xochitepec argumenta en el presente apartado que el órgano de fiscalización estatal no estableció los elementos mínimos para llevar a cabo la revisión a la cuenta pública. Del contenido de los artículos 4, 5, 6, 10, 35, 36, 37, 38, 39, 40 y 41 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., que establecen las bases para la organización y el funcionamiento de la Auditoría Superior de Fiscalización y la regulación del proceso de control, evaluación, revisión y auditoría de la actividad financiera y en general de las cuentas públicas de los poderes del Estado, de los Municipios, del sector paraestatal y paramunicipal que los integra, así como de los órganos autónomos y sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas del gobierno del Estado y Municipios, se puede observar que la Auditoría Superior del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.


13. En cuanto al argumento relacionado a que previo a la revisión de la cuenta pública del Municipio de Xochitepec, del ejercicio fiscal de dos mil ocho se debieron expedir las normas de la misma, así como las reglas del proceso de fiscalización y su control interno, resulta infundado tal aseveración, ya que del análisis integral de la norma que sirve de base para fiscalizar las cuentas públicas, no se desprende la obligación del órgano de fiscalización estatal, de emitir los lineamientos para llevar a cabo la fiscalización.


14. Se procede declarar la constitucionalidad de los oficios ASF/1068/2009 y ASF/1069/2009, emitidos por el auditor superior de fiscalización, relacionados con el inicio de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Xochitepec, M., con independencia de las conclusiones arribadas en los anteriores apartados.


15. Respecto del desarrollo y conclusión de la auditoría a la cuenta pública, resulta innecesario pronunciarse al respecto, por un lado, porque el actor no esgrimió razonamiento alguno tendente a demostrar su inconstitucionalidad y, por el otro, porque son actos que no se han materializado en la especie.


OCTAVO. Celebración de la audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el trece de agosto de dos mil nueve, se llevó a cabo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, en relación con el punto único del Acuerdo 3/2008 de diez de marzo de dos mil ocho, por tratarse de una controversia constitucional entre el Municipio de Xochitepec del Estado de M. y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad federativa, toda vez que no se acredita el cuestionamiento de la constitucionalidad de una norma general, por lo que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.


SEGUNDO. Definición de la cuestión efectivamente planteada. Con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, se examinan en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.


De los actos y normas impugnadas en el presente asunto, podemos observar que el Municipio actor impugna esencialmente el oficio por el cual da inicio a los trabajos de auditoría correspondientes a la cuenta pública del ejercicio presupuestal dos mil ocho, en las instalaciones del Municipio actor. Asimismo, se reclama la inconstitucionalidad del oficio por medio del cual la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., solicita que el Municipio actor proporcione datos, informes, documentos y todos los elementos que sean requeridos por el personal comisionado para la realización de la auditoría de referencia en las instalaciones de esa entidad (oficio ASF/01068/2009).


Igualmente, se impugna el oficio ASF/01069/2009, especialmente en la parte de "egresos", en el cual se solicitan al Municipio actor información y documentos relacionados con ese rubro.


El Municipio actor reclama que tanto el inicio de la auditoría, como la información y documentación requerida para tal efecto, son violatorios de los artículos 14, 16, 35, fracción II, 113, 115, fracciones II y VIII y 123, apartado 'B', fracción VII, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que consideran que el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M. informa el inicio de fiscalización de cuenta pública correspondiente al ejercicio presupuestal dos mil ocho, sin establecer los elementos mínimos que otorguen legalidad y certidumbre jurídica al Municipio para llevar a cabo dicho acto de fiscalización, toda vez que no fija reglas claras respecto del procedimiento.


Por otra parte, se impugna que en el oficio ASF/01069/2009, se exigen documentos que van más allá de las facultades que en esta materia le atribuye la Constitución Federal, la Constitución local y la ley de fiscalización estatal, pues la información que requiere no deriva de la revisión de la cuenta pública municipal, sino más bien se trata de un acto arbitrario que invade la esfera jurídica del Municipio, además de que se otorga un plazo de tres días hábiles bajo el apercibimiento de que en caso de no cumplirse se impondrá una multa.


A partir de lo anterior, también se impugna por extensión y efectos, la solicitud del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal, en lo que respecta al requerimiento de los documentos que avalan los enteros del 5% del impuesto pro-universidad, así como los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., por fundamentar la exigencia del documento que exhiba la fianza del tesorero municipal.


Finalmente, se reclaman el desarrollo y conclusión de la auditoría a la cuenta pública realizada al Municipio de Xochitepec, M., así como las determinaciones y actos que se deriven directa o indirectamente como consecuencia de los citados actos de fiscalización.


Bajo este contexto, se puede advertir que en caso de superar los presupuestos procesales, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe realizar el análisis de constitucionalidad del contenido de los oficios impugnados en lo relativo a las facultades de la Auditoría de Fiscalización del Estado de M. y la posible invasión a la esfera del Municipio actor, por carecer de reglas claras que llevan aparejada una multa de ejecución inmediata y por estimar que se vulnera su libre administración hacendaria.


Del mismo modo, se deberá determinar si es posible valorar la constitucionalidad de las normas impugnadas, a partir de la solicitud de documentos en donde fueron aplicadas, previo estudio de la oportunidad de su impugnación por la fecha de publicación o por acreditarse el primer acto de aplicación.


TERCERO. Legitimación. A continuación se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción. Asimismo, se analiza la legitimación pasiva de quienes comparecieron con el carácter de demandados.


a) Legitimación activa: En el presente asunto comparece a promover la demanda de controversia constitucional B.M.R., presidente del Municipio de Xochitepec, Estado de M., carácter que acredita con copia certificada del acta de la sesión de Cabildo con fecha nueve de febrero del año dos mil nueve (fojas 50 a 54 del cuaderno principal).


El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes.


De conformidad con el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., se establece lo siguiente:


"Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para: ... II. Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que señale la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales."


Por su parte, el artículo 44 de la citada ley orgánica expone:


"Artículo 44. El presidente municipal asumirá la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuere parte cuando el síndico esté impedido física o legalmente para ello, o cuando éste se niegue a asumirla; en este último caso se obtendrá la autorización del ayuntamiento, pero en este supuesto deberá dar cuenta inmediata de su actuación al Cabildo."


De lo anterior se establece que en el Estado de M., el presidente municipal tiene la representación jurídica de los Municipio, en los siguientes casos:


• Cuando el síndico esté impedido física o legalmente para ello.


• Cuando el síndico se niegue a asumirla, en tal caso se necesitará autorización del Ayuntamiento y dar parte al Cabildo.


Al respecto, es importante señalar que por acta de sesión extraordinaria de Cabildo 66a.SEC/HAX/09-II-09, de nueve de febrero de dos mil nueve (fojas 50 a 54, del cuaderno principal), se advierte que se autorizó al Dr. B.M.R., para que a partir de esa fecha, sea quien asuma la defensa del Municipio en las controversias constitucionales, por lo cual procede reconocerle legitimación para interponer el presente juicio.


b) Legitimación pasiva: Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia constitucionalidad las siguientes:


a) El Congreso del Estado de M.;


b) El gobernador constitucional del Estado de M. (por lo que hace a la intervención que tienen en el proceso legislativo local, es decir, por la promulgación de las normas cuya invalidez se reclama);


c) El secretario de Gobierno del Estado de M. (por lo que hace al refrendo de las normas cuya invalidez se reclama); y


d) La Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M..


Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia establecen que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, se prevé que deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo, y que en todo caso se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.


1. El artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M. establece que el presidente de la mesa directiva es el representante legal del Congreso Local:


"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:


"...


"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado;"


En el presente asunto, y en representación del Poder Legislativo del Estado de M. compareció J.T.E., diputado presidente de la mesa directiva del Congreso del Estado de M., carácter que acredita con una copia certificada del acta de sesión ordinaria, celebrada el día quince de julio de dos mil ocho del Congreso Local, en la que fue nombrado con la calidad con la que se ostenta (fojas 2 a 27 del Tomo I, del cuaderno de pruebas presentadas por el Poder Legislativo del Estado de M.).


En consecuencia, deben reconocerse facultades legales al presidente de la mesa directiva para representar al Congreso del Estado de M. en el presente juicio.


2. En representación del Poder Ejecutivo del Estado de M. compareció M.A.A.C., gobernador de esa entidad federativa, carácter que acredita con un ejemplar del Periódico Oficial Local del veintinueve de septiembre de dos mil seis por el que se dio a conocer el bando solemne que lo declara gobernador de dicho Estado (foja 147 del cuaderno principal).


El artículo 57 de la Constitución del Estado de M. establece que el Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador local, servidor público cuya existencia y facultades, en lo que al caso interesa, están previstas en los artículos 57 y 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado de M., en los siguientes términos:


"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará gobernador constitucional del Estado."


(Reformado primer párrafo, P.O. 5 de diciembre de 2007)

"Artículo 70. Son facultades u obligaciones del gobernador del Estado: ...


(Reformada, P.O. 11 de agosto de 2003)

"XVII. Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, para lo que tendrá a su cargo el Periódico Oficial del Estado, como órgano de difusión; ..."


En estas condiciones, se reconoce legitimación pasiva al gobernador del Estado de M., por la promulgación y publicación de las normas que se impugnan en la presente controversia constitucional.


3. En representación de la Secretaría General de Gobierno del Estado de M. compareció su titular, J.M.B., quien acreditó contar con el nombramiento respectivo, de fecha dieciocho de febrero de dos mil nueve, cuya copia certificada obra en autos (fojas 159 del expediente principal); servidor público que cuenta con la facultad de refrendo que se le reclama, en términos del párrafo segundo del artículo 76 de la Constitución Política del Estado de M., que al efecto establece:


(Reformado, P.O. 20 de julio de 2005)

"Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del Gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.


"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."


De lo anterior, se reconoce legitimación pasiva al gobernador del Estado de M., por el refrendo de las normas que se impugnan en la presente controversia constitucional.


4. En representación de la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso compareció su titular, G.C.G..


Los artículos 4 y 5 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. establecen lo siguiente:


"Artículo 4. La Auditoría Superior del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley y su reglamento y estará a cargo del auditor superior."


"Artículo 5o. A la Auditoría Superior le corresponde la fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los poderes y los ayuntamientos, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto."


Los artículos citados exponen que el órgano superior de fiscalización del Estado es un órgano técnico auxiliar del Congreso Local, que goza de autonomía funcional y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y se encuentra facultado para revisar y fiscalizar las cuentas del erario estatal y municipal, así como para investigar los hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios a la hacienda pública, por lo que, aun cuando no es un órgano originario previsto en el artículo 105, fracción I, constitucional, cuenta con legitimación pasiva para intervenir en este juicio.


Apoya la anterior consideración, la tesis plenaria que a continuación se transcribe:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VIII, diciembre de 1998, tesis P. LXXIII/98, página 790).


Adicionalmente, sirve de apoyo la jurisprudencia cuyo rubro y contenido son:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REGULA LA LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA, ADMITE INTERPRETACIÓN FLEXIBLE. Dicho precepto establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes y que, en todo caso, la representación se presumirá, salvo prueba en contrario. Ahora bien, del contenido de esa facultad otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para presumir la representación de quien promueve se desprende que la interpretación jurídica que debe realizarse respecto de las normas que regulan dicho presupuesto procesal, admite interpretación flexible, de manera que se procure no convertir las normas legales en obstáculos para el acceso a la justicia, si se advierte que se presenta una hipótesis no prevista específicamente en la ley local y, sobre todo, si en autos existen elementos de los que se infiere que quien promueve no actúa en interés propio, sino en el del órgano en nombre de quien lo hace."(24)


En estas condiciones y en razón de que los actos impugnados por la parte actora fueron emitidos por el órgano de fiscalización actuando en ejercicio de la autonomía técnica y de gestión que le fueron concedidas por el propio Congreso del Estado de M., es que se estima conveniente reconocerle legitimación pasiva.


CUARTO. Legitimación del procurador. El procurador general de la República está legitimado para ser parte en el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO. Oportunidad de la demanda. Se procede al análisis del presupuesto procesal de oportunidad de la demanda.


Como ha sido precisado en la presente controversia constitucional, se tienen como oficios impugnados por el Municipio de Xochitepec, M., los siguientes:


a) El oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., documento que fue notificado el día trece de febrero del año dos mil nueve.


b) El oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior del Congreso del Estado de M., documento que fue notificado con la misma fecha.


c) El acta de inicio de auditoría a la cuenta pública del Municipio de Xochitepec, M., correspondiente al periodo comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre del ejercicio presupuestal del dos mil ocho, formulada con fecha trece de febrero de dos mil nueve.


Atento a lo anterior, en el caso debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para promover controversias constitucionales tratándose de actos, que a la letra indica:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos ..."


Como puede advertirse, el plazo para la promoción de la controversia constitucional tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.


Es conveniente mencionar que tanto el oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve y el oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, así como el acta de inicio de auditoría a la cuenta pública del Municipio de Xochitepec, M., correspondiente al periodo comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre del ejercicio presupuestal del dos mil ocho, fueron notificados el trece de febrero de dos mil nueve.


Por tanto, debe considerarse que el plazo de treinta días para promover la controversia constitucional para los tres actos impugnados (los oficios número ASF/01069/2009, el oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve y el acta de inicio de auditoría a la cuenta pública), inició el diecisiete de febrero del dos mil nueve, para concluir el treinta y uno de marzo del mismo año. Sin computar los días veintiuno, veintidós y veintiocho de febrero, uno, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de marzo, por ser sábados y domingos; y el día dieciséis de marzo, por ser inhábil, conforme a lo dispuesto por los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia, 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto séptimo del Acuerdo 2/2006 emitido por el Tribunal Pleno el treinta de enero de dos mil seis.


En consecuencia, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el treinta de marzo de dos mil nueve, según se advierte del sello asentado al reverso de la foja cuarenta y ocho de autos, resulta indudable que la presentación, respecto de los mencionados oficios, resulta oportuna.


Lo antes dicho se ilustra en el siguiente calendario:


Ver calendario

Por lo que respecta a las normas impugnadas, y a la impugnación del desarrollo y conclusión de la auditoría iniciada por el periodo comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, así como los actos que se deriven directa o indirectamente o que sean consecuencia de la citada fiscalización, en atención a su naturaleza, a continuación se realiza su respectivo cómputo.


1) El actor reclama la invalidez por extensión y efectos del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., en la porción normativa que establece "5% pro-universidad".


El Municipio actor reclama la invalidez por extensión y efectos del segundo párrafo del inciso a) del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., que establece lo siguiente:


"Artículo 123. El impuesto adicional referido a:


"a) Impuesto de traslado de dominio, así como de los derechos sobre fraccionamientos se aplicará como sigue:


"...


"5% pro-universidad. ..."


Lo anterior se impugna a partir del contenido del oficio ASF/01069/2009, de doce de febrero de dos mil nueve, en razón de que en su contenido se exige al Municipio actor la "relación de enteros del 5% a la UAEM".


Al respecto y por tratarse de un presupuesto procesal indispensable, se requiere valorar la oportunidad de la impugnación de la citada norma, toda vez que en relación al artículo impugnado de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en relación con el artículo 21, fracción II, del mismo ordenamiento legal, que disponen:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VII. Cuando la demanda se presente fuera de los plazos previstos en el artículo 21. ..."


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. ..."


El último de los numerales transcritos señala que tratándose de normas generales, la demanda de controversia constitucional debe presentarse en el plazo de treinta días y que la parte actora dispone de dos oportunidades para que comience a computarse ese plazo: 1. A partir del día siguiente a la fecha de publicación de la norma general, y 2. A partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma general que genera la demanda.


En concordancia, el artículo 19 de referencia determina la improcedencia de la controversia constitucional, en el evento de que la demanda no sea presentada con la oportunidad establecida en el mismo ordenamiento y que se han detallado en el párrafo anterior.


De acuerdo con lo expuesto en el escrito inicial de demanda, la parte actora impugna el segundo párrafo, inciso a), del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., a partir de que mediante el oficio ASF/01069/2009 se le requirió "la relación de los enteros del 5% a la UAEM", de lo que se infiere que no precisan en forma específica circunstancias de modo, tiempo y lugar de algún acto concreto de aplicación de esa norma y, por tanto, debe concluirse que se combaten en virtud de su publicación.


Por tal razón, su impugnación debe estimarse extemporánea, ya que en tal supuesto, el plazo legal de treinta días que prevé la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, debe contarse a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de M.: "Tierra y Libertad", el cuatro de enero de mil novecientos ochenta y cuatro; por lo que si la demanda se presentó hasta el treinta de marzo de dos mil nueve, es evidente que transcurrió en exceso la citada temporalidad.


Inclusive, la demanda debe considerarse extemporánea en el respectivo apartado, aun en el escenario, no admitido, de estimar que la norma general de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M. se combata a partir del primer acto de su aplicación.


Efectivamente, de conformidad con los actos de aplicación que derivan del artículo 123, inciso a), segundo párrafo, de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., puede observarse que en el cuaderno de pruebas presentado por la Auditoría de Fiscalización del Estado, consistentes en los recibos expedidos por la Universidad Autónoma del Estado de M., por concepto de pago de la aportación del cinco por ciento pro-universidad, se advierte que, en ese caso, el primer acto de aplicación correspondería al recibo más antiguo de los exhibidos para el periodo fiscal de dos mil ocho, esto es, al de fecha diecinueve de febrero de ese año, lo cual apunta claramente a la extemporaneidad de la demanda, en atención a que, como se dijo, se presentó hasta el treinta de marzo de dos mil nueve.


Los citados recibos que en copia certificada fueron exhibidos por la Auditoría de Fiscalización del Estado de M., en el transcurso del procedimiento y obran a fojas 1187 a 1237 del tomo II, del cuaderno de pruebas presentado por la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado y 1335 a 1348 del tomo II, del cuaderno de pruebas presentado por la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado correspondientes al pago por los meses de enero a diciembre de dos mil ocho, según se detalla en la tabla siguiente:


Ver tabla

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia que se transcribe a continuación:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRATÁNDOSE DE NORMAS GENERALES, AL ESTUDIARSE EN LA SENTENCIA LA OPORTUNIDAD EN LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA RELATIVA DEBERÁ ANALIZARSE SI LA IMPUGNACIÓN DE AQUÉLLAS SE HACE CON MOTIVO DE SU PUBLICACIÓN O DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en sus fracciones I y II el plazo de treinta días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos o normas generales, el que se computará tratándose de actos: a) a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efecto la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) al en que el actor haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; y en el caso de normas generales: a) a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; o, b) a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. En este orden, tratándose de la impugnación de normas generales, al estudiarse en la sentencia la oportunidad en la presentación de la demanda deberá analizarse en qué momento se hizo, con motivo de su publicación o de su primer acto de aplicación."(25)


Siguiendo este tenor de ideas, se puede derivar que, en todo caso, el indicado recibo de diecinueve de febrero de dos mil ocho, constituye el primer acto de aplicación de la norma general impugnada para el periodo de fiscalización correspondiente a ese año, de la Ley General de Hacienda Municipal, del Estado de M.; lo cual implica que la fecha del conocimiento del segundo al último de los recibos exhibidos como pago del concepto aportación cinco por ciento pro-universidad para el periodo dos mil ocho, no pueden tomarse como punto de partida para computar el plazo legal de treinta días para la presentación de la demanda, al no darse el supuesto que prevé la segunda parte de la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que permite la impugnación de las normas generales a partir del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante.


Como se indica, para impugnar normas generales en el juicio de controversia constitucional, se requiere que se presente la demanda dentro de los plazos previstos legalmente, lo que significa que no es procedente la impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación de la norma controvertida en perjuicio del actor.


Dicho de otra forma, la omisión de presentar la demanda de controversia constitucional dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente de su publicación, o en su caso, del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma, implica el consentimiento de la disposición general impugnada; porque no obstante que en primer término, ya transcurrió el plazo de treinta días a partir de la publicación y, en segundo lugar, los efectos jurídicos de la norma fueron individualizados por primera vez en perjuicio del actor, éste combatió su inconstitucionalidad hasta un ulterior acto concreto de aplicación.


Entonces, el consentimiento de la norma reclamada parte de la premisa de que el actor no promovió la demanda de controversia constitucional dentro de los plazos previstos en la ley reglamentaria de la materia a pesar de que fue individualizada la norma reclamada en perjuicio del actor y, por ello, debe sobreseerse con relación a los ulteriores actos de aplicación del impuesto pro-universidad, consistentes en los recibos de pagos expedidos por la Universidad Autónoma del Estado de M., para el periodo correspondiente al año dos mil ocho, debido a que se surte la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 21, fracción II, aplicado en sentido contrario, ambos de la ley reglamentaria en uso.


Al respecto tiene aplicación la jurisprudencia cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito."(26)


Así las cosas, procede sobreseer en la presente controversia constitucional respecto a la reclamación de inconstitucionalidad del segundo párrafo del inciso a) del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


2) El actor demanda la invalidez por extensión y efectos de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., por cuanto obligan a los servidores públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos.


La parte actora reclama la invalidez por extensión y efectos de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., que obliga a los servidores públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos, la cual reclama aplicada a través del oficio ASF/01069/2009, en la parte que le exige al Municipio actor que exhiba la fianza del tesorero del Ayuntamiento.


Los preceptos impugnados sostienen lo siguiente:


"Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para:


"...


(Reformada, P.O. 2 de agosto de 2006)

"XXIX. Exigir la exhibición de la garantía, hipotecaria o pecuniaria o cualquier otra modalidad que establezca la ley, al tesorero municipal y a todos los servidores públicos que manejen fondos o valores municipales; ..."


"Artículo 79. La tesorería municipal estará a cargo de una persona distinta de los integrantes del Ayuntamiento llamada tesorero; quien será propuesto y removido libremente por el presidente municipal.


" ...


(Reformado, P.O. 2 de agosto de 2006)

"El tesorero y los servidores públicos que manejen fondos o valores estarán obligados a afianzar el manejo que realicen de los fondos del erario, en la forma y términos que dispongan la legislación aplicable y el Ayuntamiento.


(Adicionado, P.O. 2 de agosto de 2006)

"El Ayuntamiento deberá exigir la exhibición de la fianza, antes de iniciar el ejercicio de sus funciones. Dicha garantía será renovada en términos del contrato respectivo en tanto la persona ocupe el cargo.


(Adicionado, P.O. 2 de agosto de 2006)

"El monto de la fianza será determinado, por cada Ayuntamiento proporcionalmente al monto del presupuesto ejercido. En ningún caso el tesorero municipal podrá tomar posesión de su cargo si omite cumplir con este requisito. ..."


Atendiendo a los argumentos expresados en el punto anterior, se requiere valorar la oportunidad de la impugnación de la citada norma, toda vez que por lo que hace a la impugnación de los artículos combatidos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en relación con el artículo 21, fracción II, del mismo ordenamiento legal, por lo que hace a su impugnación por la fecha de su publicación.


Tal afirmación deriva de lo expuesto en el escrito inicial de demanda, en donde la parte actora impugna la inconstitucionalidad de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., a través del oficio ASF/01069/2009, en razón de que en el citado documento se le requiere información sobre la fianza del tesorero del Ayuntamiento.


Por tal razón, su impugnación debe estimarse extemporánea, ya que en tal supuesto, el plazo legal de treinta días que prevé la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, debe contarse a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de M.: "Tierra y Libertad", el dos de agosto de dos mil seis; por lo que si la demanda se presentó hasta el treinta de marzo de dos mil nueve, es evidente que transcurrió en exceso la citada temporalidad.


Inclusive, la demanda debe considerarse extemporánea en el respectivo apartado, aun en el escenario, no admitido, de estimar que las normas generales de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., se combatan a partir del primer acto de su aplicación.


Efectivamente, de conformidad con los actos de aplicación que derivan de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., puede observarse que en el cuaderno de pruebas presentado por la Auditoría de Fiscalización del Estado, en copia certificada fue exhibida por la Auditoría de Fiscalización del Estado de M. (fojas 1243 a 1245, del tomo II, del cuaderno de pruebas presentado por la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado) la póliza de fianza por doscientos cincuenta mil pesos, en donde es beneficiario el Municipio de Xochitepec, M., por concepto de responsabilidades que puedan resultarle a uno o varios de sus servidores públicos, correspondiente del dos de noviembre de dos mil ocho, al primero de noviembre de dos mil nueve, por lo se advierte que existe un acto de aplicación de la normatividad impugnada que puede interpretarse a partir de esas fechas, lo cual apunta claramente a la extemporaneidad de la demanda, en atención a que, como se dijo, se presentó hasta el treinta de marzo de dos mil nueve.


Con relación al tema se encuentra la jurisprudencia que se transcribe a continuación:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO. La interpretación sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite concluir que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda de una controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de aplicación, debe computarse a partir del día siguiente al en que tenga conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de la norma general, cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo se realice a partir de la fecha en que se produjo el acto de aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y literal de la fracción II del artículo 21 de la ley señalada, generaría la indefensión del actor, violando en su perjuicio una formalidad esencial del procedimiento. La aplicación supletoria del artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista en el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, establece como regla general que toda notificación surtirá sus efectos al día siguiente al en que se practique, lo que responde a la lógica, pues no puede producir afectación un acto cuya existencia se desconoce. Conforme a este principio si el actor se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a demostrar que tuvo conocimiento del mismo deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la presentación de la demanda."(27)


Resulta oportuno precisar que la fianza cuya existencia obra en autos, tiene el concepto de "las responsabilidades que puedan resultarle a uno o varios de sus servidores públicos, que por sí, o en conveniencia con otras personas ajenas o no, a ‘el beneficiario’, cometan cualesquiera de los delitos de robo, fraude, abuso de confianza y peculado en bienes propiedad de ‘el beneficiario’ o bienes de cualquier naturaleza que a éste le hayan sido confiados y de los cuales sea legalmente responsable".


Lo anterior se menciona, debido a que aun cuando dicha fianza exhibida por la Auditoría Superior de Fiscalización no exprese textualmente que se trata de la del tesorero, lo cierto es que sí permiten inferir que su contenido deriva de la exigencia establecida en la hipótesis normativa prevista en los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., al consistir una fianza solicitada en beneficio del Municipio actor, por las responsabilidades de los servidores públicos que pudieran encontrarse manejando bienes del beneficiario.


Entonces, lo relevante para efectos de realizar el cómputo de las citadas normas impugnadas, es atender que su hipótesis normativa se hubiere aplicado al Municipio actor, por lo que es factible advertir que el consentimiento de la norma reclamada parte de la premisa de que el actor no promovió la demanda de controversia constitucional dentro de los plazos previstos en la ley reglamentaria de la materia a pesar de que fue individualizada la norma reclamada en perjuicio del actor y, por ello, debe sobreseerse con relación al segundo y ulteriores actos de aplicación de los artículos 38, fracción XXIX y 79, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., consistentes en la exhibición de la fianza del tesorero del Ayuntamiento, debido a que se surte la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 21, fracción II, aplicado en sentido contrario, ambos de la ley reglamentaria en uso.


Así las cosas, procede sobreseer en la presente controversia constitucional por lo que respecta a la impugnación de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Por lo que respecta a la impugnación que se refiere al desarrollo y conclusión de la auditoría materia de la controversia, así como las determinaciones y actos que se deriven directa o indirectamente o que sean consecuencia de los citados actos de fiscalización, cabe señalar que no se precisan en forma específica, circunstancias de modo, tiempo y lugar de algún acto concreto de aplicación que permita que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronuncie.


En este sentido y toda vez que para el cómputo de los actos impugnados de la controversia constitucional, en términos de lo previsto por el precepto 21, fracción I, de la ley reglamentaria del artículo 105, requieren ser considerados a partir de la fecha en que se presentó la demanda relativa y no una posterior, pues de lo contrario la sentencia tendría que ocuparse de actos inexistentes, lo que de suyo sería jurídicamente imposible, ello implica que la citada impugnación se ubique en la hipótesis del artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido es:


"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:


"...


"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia o cuando no se probare la existencia de ese último; y ..."


Al respecto y por analogía, conviene citar la jurisprudencia, cuyo rubro y contenido son los siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE SI LA APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES LEGALES COMBATIDAS PRETENDE ACREDITARSE CON ACTOS POSTERIORES A LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA. Conforme a la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional, tratándose de normas generales con motivo de su primer acto de aplicación, es de 30 días contados a partir del día siguiente al en que se produzca dicho acto, por lo que es indispensable que el acto concreto de aplicación sea de fecha anterior a la de presentación de la demanda, ya que es en ese momento cuando deben reunirse los requisitos de procedencia señalados por la ley para el ejercicio de la acción y no con la probable o eventual actualización de dicho acto. Por tanto, la controversia constitucional es improcedente si la aplicación de las disposiciones legales combatidas pretende acreditarse con actos posteriores a la presentación de la demanda, en virtud de que se obligaría a la Suprema Corte a analizar y pronunciarse sobre actos posteriores y distintos a los que originaron la promoción del juicio, sin que hubiese seguridad jurídica para la parte demandada en cuanto al acto respecto del cual tendría que ejercer su defensa."(28)


Por estas consideraciones, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que resulta inoportuno e improcedente el estudio de lo que se impugnó como el desarrollo y conclusión de la citada auditoría a la cuenta pública realizada al Municipio actor, derivada de los oficios reclamados, así como de las determinaciones y actos que se deriven directa o indirectamente o que sean consecuencia de los citados actos de fiscalización, ya que el Municipio pretende acreditar una violación constitucional a partir de actos inexistentes o posiblemente futuros que no logran acreditarse con la presentación de la demanda de controversia constitucional y que en todo caso, podrían reclamarse como supervenientes de conformidad con el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(29)


En este sentido es que procede sobreseer en la presente controversia constitucional por lo que respecta a la impugnación del desarrollo y conclusión de la auditoría materia de la controversia, así como las determinaciones y actos que se deriven directa o indirectamente o que sean consecuencia de los citados actos de fiscalización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracciones II y III, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


SEXTO. Causales de improcedencia. A continuación se analizarán las causales de improcedencia aducidas por las partes o las que se adviertan de oficio.


El gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M. manifestaron que el actor carece de legitimación ad causam, toda vez que carece de titularidad del derecho que pretenden hacer valer mediante la presente controversia constitucional.


Es infundada la causal de improcedencia hecha valer, en razón de que en la demanda de controversia constitucional, el Municipio actor reclama diversos oficios emitidos por la Auditoría de Fiscalización Superior del Estado de M., en razón de que estima que su contenido es inconstitucional por causarle un perjuicio en su esfera municipal.


Bajo este tenor, es posible acreditar la existencia de un interés legítimo suficiente para estimar procedente la presente controversia constitucional, por lo que respecta a los actos impugnados en la demanda inicial. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN."


Por su parte, la Auditoría Superior de Fiscalización establece que se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 20, fracción II, en relación con el diverso 19, fracción III, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que existen controversias constitucionales relacionadas con el presente asunto, que se encuentran pendientes de resolver (controversias constitucionales 77/2008, 133/2008 y 156/2008).


Es infundada la causal de improcedencia hecha valer por la auditoría de fiscalización local, debido a que si bien es cierto que existen controversias constitucionales que concentran temas similares pendientes de resolver, también lo es que en el presente asunto se impugnan actos diversos de los que se reclaman en los asuntos que también se sustancian en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Asimismo, porque con base en el artículo 38 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que no procederá la acumulación de controversias constitucionales, y que cuando exista conexidad entre dos o más de ellas y su estado procesal lo permita, podrá acordarse que se resuelvan en la misma sesión.


Al respecto tiene aplicación la jurisprudencia cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. AL ACORDARSE DE CONFORMIDAD LA SOLICITUD DE FUSIÓN DE DOS O MÁS Y ORDENARSE QUE FORMEN UNA SOLA, PROPIAMENTE SE ESTÁ LLEVANDO A CABO UNA ACUMULACIÓN, LA CUAL ESTÁ PROHIBIDA EN ESA CLASE DE PROCESOS. De lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que el legislador prohibió expresamente la acumulación de controversias constitucionales, de manera que cualquier acción que implique el mismo efecto de esa institución jurídica no puede efectuarse en estas instancias constitucionales, pues contravendría el espíritu que inspiró la prohibición impuesta legalmente. Por tanto, cuando se acuerda de conformidad la solicitud de la fusión de dos o más controversias constitucionales y se ordena que formen una sola, se contraviene lo dispuesto en el citado artículo 38, pues en rigor se está ordenando la acumulación de tales procesos constitucionales, ya que la fusión tiene las mismas características de dicha institución y busca lograr los mismos efectos, esto es, que los procesos formen uno solo para ser resueltos en una sentencia única, más aún cuando la aplicación de esa figura no se encuentra legalmente prevista."(30)


En otro punto, el procurador general de la República, hace valer la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VI, de la ley reglamentaria del artículo 105,(31) pues los actos impugnados carecen de definitividad, en virtud de que pertenecen al proceso de revisión de cuenta pública de los entes de gobierno estatales, el cual se encuentra pendiente de desahogarse.


Resulta oportuno citar la jurisprudencia cuyo rubro y contenido son los siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."(32)


Es parcialmente fundada la causal hecha valer por el procurador general de la República, por cuanto hace al oficio del acta de inicio de auditoría (fojas 66-69, del cuaderno principal), de fecha trece de febrero de dos mil nueve, en razón de que el mismo únicamente contiene la de notificación hecha por el auditor de fiscalización del Estado de M. al presidente municipal del Estado de M., con lo cual se indica la existencia de un procedimiento que está por iniciar y que por tanto, requiere agotar las etapas que le permitan arribar a la resolución que en su caso, podrá acreditar un principio de afectación que pueda atenderse por este medio de control constitucional.


Asimismo, porque del contenido de la citada acta de notificación no se desprenden argumentos que reclamen violaciones directas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o sin fundamentación, ni tampoco la existencia de una ejecución de difícil o imposible reparación, que justifique que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un juicio de constitucionalidad para analizar su validez.


Es bajo estas consideraciones que de conformidad con el artículo 19, fracción VI y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos procede el sobreseimiento del estudio del acta de inicio de auditoría, de fecha trece de febrero de dos mil nueve.


No obstante lo anterior, resulta infundada la causal invocada por el procurador general de la República, en cuanto a la improcedencia del estudio de los oficios ASF/01068/2009 y ASF/01069/2009 toda vez que de su contenido se desprenden elementos que guardan relación con el estudio del fondo, por tener relación con el contenido sustancial de los conceptos de invalidez hechos valer por la parte actora y que reclaman la posible violación de preceptos de la Constitución Federal.


La parte actora impugna que los citados oficios ASF/01068/2009 y ASF/01069/2009 carecen de fundamentación y motivación, por tanto, transgreden el contenido de diversos preceptos constitucionales federales que según la parte actora le causan afectación desde la esfera de atribuciones constitucionales del Municipio actor, aun cuando no constituyen actos definitivos.


Derivado de lo anterior y como acontece en la especie en que la parte actora alega que del oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, se le informa sobre el inicio de la fiscalización de la cuenta pública correspondiente al ejercicio presupuestal dos mil ocho, sin establecer los elementos mínimos que otorguen legalidad y certidumbre jurídica, para llevar a cabo dicho acto de fiscalización y que en el oficio número ASF/01069/2009, se le exigió información de manera genérica e imprecisa, bajo el apercibimiento de que de no cumplir en el término de tres días se le impondría una sanción inmediata, por lo que reclama en su perjuicio la violación de los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Es por estas consideraciones que resulta procedente el estudio de los oficios ASF/01068/2009 y ASF/01069/2009, debido a que la acreditación del posible perjuicio en contra del Municipio actor involucra el estudio de los argumentos expresados en la demanda de controversia constitucional, lo cual encuentra su apoyo en la siguiente jurisprudencia, cuyo texto es el siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."(33)


Adicionalmente, porque debe señalarse que de la lectura integral de la demanda se desprende que las violaciones se plantean en relación con la transgresión de los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, además de que en el escrito inicial de demanda se expresan claramente los conceptos de invalidez por los que se estiman vulnerados los preceptos de la Constitución Federal antes referidos. Al respecto, sirve de apoyo la jurisprudencia P./J. 116/2005, cuyo rubro y contenido son:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VÍA PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE). El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto; sin embargo, esta causal de improcedencia no opera, aunque existan otros medios de defensa previstos en las legislaciones locales, cuando en la demanda se invocan violaciones directas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque estas cuestiones sólo toca resolverlas a la Suprema Corte de Justicia. Ahora bien, el artículo 56, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave establece que corresponde al Poder Judicial de esa entidad ‘garantizar la supremacía y control de esta Constitución mediante su interpretación y anular las leyes o decretos contrarios a ella’; y los artículos 64, fracción III, y 65, fracción I, del mismo ordenamiento dan competencia a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado para tramitar esas controversias así como para formular los proyectos que el Pleno de dicho tribunal local resolverá en definitiva. Por lo tanto, los promoventes de la diversa controversia constitucional prevista en la fracción I del artículo 105 constitucional no tienen la carga de agotar previamente aquel medio de defensa local si en la demanda respectiva plantean violaciones inmediatas y directas a la Ley Fundamental."(34)


Sentado lo anterior, procede el estudio de los oficios ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., documento que fue notificado el día trece de febrero de dos mil nueve, así como del oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior del Congreso del Estado de M., documento que fue notificado con la misma fecha.


No habiendo otras causales de improcedencia hechas valer o que se observen de oficio, procede el estudio del fondo de la presente controversia constitucional, respecto de aquellos actos que quedaron subsistentes.


SÉPTIMO. Estudio de fondo. A partir de las consideraciones anteriores, este Alto Tribunal procede al estudio de los actos que se estimaron procedentes en la presente controversia constitucional.


1) El oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior del Congreso del Estado de M., documento que fue notificado con la misma fecha.


En los conceptos de invalidez tercero y cuarto, el Municipio actor señala que se violan los artículos 14, 16, 113, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos «Mexicanos».


Asimismo, la parte actora sostiene que cuando el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., a través del oficio número ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, informa al Municipio actor sobre el inicio de la fiscalización de la cuenta pública correspondiente al ejercicio presupuestal dos mil ocho, no establece los elementos mínimos que otorguen legalidad y certidumbre jurídica al Municipio para llevar a cabo dicho acto de fiscalización, es decir, en dicha determinación el auditor jamás menciona los rubros, conceptos o elementos que en específico serán objeto de dicho acto de revisión, y tampoco indica o fija reglas claras respecto del proceso de fiscalización.


El Municipio actor también precisa que la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., en su artículo 10, fracción I, atribuye al auditor superior de fiscalización la expedición de las normas de auditoría que regularán su ejercicio, así como las reglas del proceso de fiscalización y su control interno. Al respecto, señalan que el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., en su artículo 11, establece que el auditor superior de fiscalización tiene la facultad de autorizar, expedir y actualizar los manuales de organización, de procedimientos y servicios públicos, mismos que serán publicados en el Periódico Oficial del Gobierno Estado de M., asimismo, las guías e instructivos que prevean las políticas, normas técnicas, métodos y procedimientos a que se sujetará el personal adscrito a la auditoría superior al efectuar las visitas, revisiones, inspecciones, auditorías y evaluaciones correspondientes.


Sobre este punto, destaca lo expresado por la parte actora en el sentido de que en el oficio impugnado se desprende que la auditoría quiso dar cumplimiento al artículo 10, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., entregando al Municipio un "CD" que contiene las normas de auditoría, por lo cual reclama el incumplimiento de los requisitos mínimos para iniciar la auditoría.


A partir de lo anterior, resulta importante citar el contenido del oficio ASF/01068/2009 impugnado, cuyo contenido es el siguiente:


Ver oficio 1

Como se desprende del contenido del oficio impugnado, es cierto lo reclamado por la parte actora, en el sentido de que en cumplimiento al artículo 10, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. se anexó un "CD" que contiene las "Normas de la Auditoría Gubernamental ‘NAG-MOR’", y por tanto procede analizar si tal situación transgrede los elementos mínimos de claridad, fundamentación y motivación de las auditorías practicadas por parte del órgano fiscalizador del Estado de M..


Para atender lo anterior, resulta conveniente identificar el conjunto normativo que genera las reglas a permiten que la Auditoría de Fiscalización Superior del Estado de M. fiscalizar al Municipio actor:


De acuerdo al artículo 32 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., se establece que el Congreso Estatal tendrá la facultad de la revisión de la cuenta pública del Estado, apoyándose en la Auditoría Superior de la Federación para llevar a cabo la revisión de la cuenta pública, señalando:


"Artículo 32. El Congreso del Estado tendrá cada año dos períodos de sesiones ordinarias, el primero se iniciará el 1 de septiembre y terminará el 15 de diciembre; el segundo empezará el 1 de febrero y concluirá el 15 de julio. El Congreso se ocupará, conforme a sus facultades, del examen y la revisión de la cuenta pública del Estado misma que se presentará trimestralmente, a más tardar el último día hábil del mes siguiente a aquel en que concluya cada trimestre de calendario, conforme al avance de gestión financiera en concordancia con el avance del Plan Estatal de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo auxiliar y, en su caso, del programa financiero. ... Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en la Auditoría Superior de Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y la ley."


Por su parte, el artículo 40, fracciones XXVIII y XLVII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M. establece:


"Artículo 40. Son facultades del Congreso:


"...


"XXVIII. Examinar la cuenta pública que trimestralmente deberán presentar los Poderes del Estado, misma que turnará a la Auditoría Superior de Fiscalización, en la que se revisará el ingreso y la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo auxiliar, en su caso, con el programa financiero y los informes de gobierno.


"...


"Así mismo, examinar la cuenta pública que deberán presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su caso con el programa financiero y los informes de gobierno; estas últimas acciones por conducto de la Auditoría Superior de Fiscalización.


"...


"XLVII. Por conducto de la Auditoría Superior de Fiscalización, practicar toda clase de visitas, inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento, operación, cumplimiento, financieras y de evaluación, a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Municipios, verificando su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo, en su caso con los programas financieros o de deuda pública, determinando las responsabilidades que en su caso procedan."


De igual forma, el artículo 84 de la Constitución Estatal proporciona las características de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de M., así como sus atribuciones, bajo los siguientes lineamientos:


"Artículo 84. La Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, y estará a cargo del auditor superior de Fiscalización.


"La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los Poderes y los Municipios, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto, la realizará el Congreso a través del órgano que se crea denominado Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.


"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.


"A. La auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá:


"I.F. los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos de los poderes del Estado, todos los organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y metas establecidos en sus programas.


"También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan, los Municipios, los que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes aplicables y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.


"Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.


"Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestal de los recursos del Estado y de los Municipios que les sean transferidos y asignados de acuerdo con los criterios que establezca la constitución y la ley, garantizando que los recursos económicos de que dispongan se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.


"Sin perjuicio del principio de anualidad, la Auditoría Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por periodos semestrales la información correspondiente al ejercicio de la cuenta pública. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente se tengan que emitir deberán observar en todo momento el apego a la normatividad aplicable.


"II. Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de gobierno del Estado y de los Municipios. En el caso de que existan recomendaciones al desempeño las entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la Auditoría Superior de Fiscalización las mejoras realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.


"III. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las dependencias o entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial en cualesquiera de los Tribunales Estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto Estatal Electoral y los ayuntamientos del Estado, organismos constitucionales autónomos, en cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, en los términos de la legislación en la materia.


"IV. En su caso, determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos del Estado y Municipios, promover juicios civiles y presentar denuncias o querellas y actuar como coadyuvante del ministerio público;


"V. Remitir al Congreso del Estado, los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;


"VI. Informar al Congreso y en su caso, dar parte a la autoridad que corresponda, si del informe de resultados se desprenden actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos públicos;


"VII. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades públicas y fincar a los responsables las sanciones correspondientes, así como promover en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;


"VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el ejercicio de la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, las relativas al control interno; y


"IX. Las demás que establezca esta Constitución y las leyes aplicables.


"Los poderes del Estado y las entidades fiscalizadas, facilitarán los auxilios que requiera la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado para el ejercicio de sus funciones. ..."


Del precepto anterior, se advierte que la Auditoría de Fiscalización Superior es el órgano fiscalizador que vigila el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos federales que administren o ejerzan los Municipios de esta revisión. Asimismo, el citado precepto establece que las atribuciones de órgano de fiscalización son: realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social.


Por tanto, el órgano de fiscalización tiene la facultad de rendir los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública, mismos que se tendrán que remitir al Congreso del Estado. Finalmente, el precepto constitucional señala que la fiscalizadora deberá expedir las normas de auditoría que regularán el ejercicio de la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, las relativas al control interno.


La Ley Orgánica Municipal del Estado de M., en sus artículos 117 y 118, establece lo siguiente:


"Artículo 117. La cuenta pública anual de cada Municipio se formará, rendirá y aprobará en cada Ayuntamiento, conforme a las disposiciones de la Constitución Política del Estado y a las de esta ley. ...


(Reformado, P.O. 16 de julio de 2008)

"Cuando se trate del término de un periodo constitucional, la administración municipal saliente aprobará su cuenta pública, correspondiente al periodo de enero a octubre, dentro de los últimos diez días del mes de octubre del año en que concluyan dicho periodo constitucional y la presentará al Congreso del Estado a más tardar el treinta de noviembre de dicho año, conforme a lo previsto por la Constitución Política Local."


"Artículo 118. La inspección de la hacienda pública municipal compete al Ayuntamiento por conducto del presidente municipal en términos de esta Ley y al Congreso del Estado conforme a la Constitución Política Local y demás leyes aplicables.


"La Secretaría de la Contraloría tendrá la intervención en términos de la presente ley."


Por lo que respecta a la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., conviene citar los siguientes artículos:


"Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto: ... a) Establecer las bases para la organización y el funcionamiento de la Auditoría Superior de Fiscalización; b) Regular el proceso de control, evaluación, revisión y auditoría de la actividad financiera y en general de las cuentas públicas de los poderes del Estado, de los Municipios, del sector paraestatal y paramunicipal que los integra, así como de los órganos autónomos y sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas del gobierno del Estado y Municipios;


(Reformado, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"c) Determinar la responsabilidad administrativa y sanciones que correspondan por violaciones a los deberes que les imponga esta ley y su reglamento, la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y los demás ordenamientos que regulen su actuar.


"d) F. el destino del gasto público que reciban administren o ejerzan, las personas físicas o morales de derecho privado. No se considerarán sujetos de revisión particular aquellas que obtengan recursos que se destinen como remuneraciones personales."


"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:


"...


"III. Cuenta pública. Es el documento que presentan al Congreso del Estado, los órganos estatales, los municipales, y los órganos autónomos, rinden al Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos y los egresos, en el ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ajustan a las disposiciones legales, administrativas, criterios y programas aplicables; ..."


"Artículo 3. La fiscalización que realice la auditoría superior, será sobre las cuentas públicas que presenten las entidades fiscalizadas, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de las entidades fiscalizadas."


"Artículo 10. La auditoría superior será competente para:


"I. Expedir las normas de auditoría que regularán su ejercicio, así como las reglas del proceso de fiscalización y su control interno;


"II. Requerir a las entidades fiscalizadas la documentación específica para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización, así como solicitar los datos, libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto público, y la demás información que considere necesaria;


"III. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, administrado o ejercido recursos públicos federales o estatales, lo hayan realizado conforme a los planes y programas aprobados y montos autorizados, con apego a las disposiciones aplicables;


"IV. Revisar el cumplimiento de los programas de las entidades fiscalizadas;


"V. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas y financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las entidades fiscalizadas;


"VI. Acordar con la comisión las auditorías que por situaciones especiales no formen parte del programa anual, debiendo someterlo a aprobación del congreso;


"VII. Verificar, en forma posterior a la presentación de las cuentas públicas, si su gestión y el ejercicio del gasto público de las entidades fiscalizadas, se efectuaron conforme a las disposiciones aplicables en la materia;


"VIII. Comprobar y verificar que la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, estatales y municipales y los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebraron se apegaron a la legalidad y no causaron daños o perjuicios a las haciendas públicas federal, estatal y municipal, así como a su patrimonio;


"IX. Verificar obras en proceso o ejecutadas, bienes adquiridos y servicios contratados para comprobar que las inversiones y gastos autorizados a las entidades fiscalizadas, se hayan aplicado conforme a los objetivos y metas de los programas aprobados;


"X. Requerir, en su caso, a terceros que hubieran contratado bienes o servicios mediante cualquier instrumento legal con las entidades fiscalizadas, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de las cuentas públicas, a efecto de realizar las compulsas correspondientes;


"XI. Realizar visitas a las entidades fiscalizadas, para requerir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas para la compulsa y cateo;


"XII. Requerir, en su caso, a los prestadores de servicios profesionales que contrate, los informes o dictámenes de las auditorías y revisiones por ellos practicadas;


"XIII. Elaborar los pliegos de observaciones por actos u omisiones que representen probables irregularidad (sic) en la cuenta pública;


(Reformada, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"XIV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades fiscalizadas y proceder en los términos establecidos en esta ley y su reglamento, la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás ordenamientos aplicables;


"XV. Conocer y realizar las investigaciones sobre las quejas o denuncias en contra de los servidores públicos y determinar las responsabilidades administrativas en que incurran, de conformidad con la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás ordenamientos aplicables;


"XVI. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos, así como en el cumplimiento de los planes y programas;


"XVII. Entregar al Congreso, a través de la comisión, el informe de resultados de la revisión de las cuentas públicas;


"XVIII. Promover ante las autoridades competentes, el fincamiento de la responsabilidad que corresponda, cuando existan elementos para ello;


"XIX. Elaborar y presentar al Congreso su proyecto de presupuesto de egresos anual;


"XX. Participar en foros nacionales e internacionales, cuya temática sea acorde con sus atribuciones;


"XXI. Conocer de la situación patrimonial y de las responsabilidades de los servidores públicos en los términos de lo dispuesto por la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;


"XXII. Elaborar y publicar un padrón de auditores externos autorizados en términos del reglamento interior, para realizar las tareas de auditoría externa a las entidades fiscalizadas a que se refiere la presente ley;


(Adicionada, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"XXIII. Conocer y resolver del recurso de reconsideración;


"XXIV. Examinar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas estatales y municipales, a efecto de verificar la legalidad en el uso de los recursos públicos; y


(Reformada, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"XXV. Las demás que expresamente señalen la Constitución del Estado, la ley y, su reglamento, los decretos y los acuerdos del Congreso."


"Artículo 27. Las cuentas públicas se integrarán, por lo señalado en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de M.."


(Reformado, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"Artículo 28. Las entidades fiscalizadas deberán presentar su cuenta pública al Congreso por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes siguiente. Asimismo, presentarán a más tardar el último día hábil del mes de enero de cada año, la cuenta pública anual correspondiente al ejercicio anterior."


"Artículo 29. La auditoría superior deberá informar al Congreso a través de la comisión del cumplimiento o incumplimiento de la presentación de las cuentas públicas, dentro de los tres días siguientes al vencimiento del plazo."


"Artículo 30. A solicitud de la auditoría superior, las entidades fiscalizadas le informarán de los actos, convenios y contratos de los que resulten derechos u obligaciones directas o contingentes, que tengan efectos sobre el ejercicio de su presupuesto o sobre su patrimonio."


"Artículo 31. La falta de cumplimiento en la exhibición de la información requerida sin que exista una justificación, dará lugar a las sanciones que establece la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos."


(Reformado primer párrafo, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"Artículo 32. En caso de que no se presenten las cuentas públicas trimestrales y/o anuales, en los plazos previstos en los artículos anteriores y no medie autorización de prórroga, la auditoría superior impondrá a los servidores públicos responsables, las siguientes sanciones:


"I. Cuenta pública trimestral. De 500 a 1000 días de salario mínimo general vigente en el Estado; y


"II. Cuenta pública anual: de 1000 a 1500 días de salario mínimo general vigente en el Estado.


"En los casos antes señalados, se apercibirá a los servidores públicos responsables para que presenten la cuenta pública y en caso de que no la presenten, en un último término de diez días hábiles, contados a partir de que sean notificados, se procederá conforme a lo dispuesto en la Ley de (sic) Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y en su caso, se les aplicará la sanción que corresponda, debiendo informar al Congreso de éstas acciones.


"Independientemente de las multas y sanciones que se impongan, existe la obligación de presentar la cuenta pública que corresponda."


"Artículo 33. La fiscalización de la cuenta pública está limitada al principio de anualidad que se establece en la Constitución Política del Estado y esta ley, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada en ese ejercicio, al rendirse la cuenta pública; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido."


"Artículo 34. Sin perjuicio del principio de anualidad a que se refiere el artículo anterior, la auditoría superior podrá revisar de manera casuística y concreta, información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales."


"Artículo 35. En el ejercicio de la función de fiscalización se tendrán en cuenta los principios de posteridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, así como las siguientes bases:


"I. La función técnica de fiscalización tiene carácter autónomo, externo y permanente;


"II. En los procedimientos de fiscalización, se utilizarán las normas y técnicas de auditoría pública generalmente aceptadas;


"III. En el proceso de fiscalización mediarán acciones integrales y sistematizadas de las diversas dependencias de la auditoría superior, precisando objetivos, estableciendo procedimientos y fijando plazos para la ejecución de tales acciones;


"IV. Las observaciones que se generen durante el proceso de fiscalización, se darán a conocer a la entidad fiscalizada, para que sean atendidas durante el mismo proceso y hasta antes de concluir el informe de resultados, en cualquier caso se procurará agotar las acciones de fiscalización que sean necesarias para que se atiendan o corrijan los defectos de la información sobre el uso de los recursos públicos;


(Reformada, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"V. El proceso de fiscalización tendrá un plazo máximo de duración de quince meses, salvo que por resolución jurisdiccional se ordene su reposición, en cuyo caso se deberá concluir dentro de los seis meses posteriores a la notificación de la reposición respectiva. Este último plazo podrá ser prorrogado por seis meses más y por una única ocasión. El incumplimiento a lo dispuesto por esta fracción, tendrá como consecuencia una responsabilidad administrativa, sin perjuicio de que se concluya el procedimiento de fiscalización;


"VI. El proceso de fiscalización deberá documentarse en su totalidad;


"VII. La auditoría superior formulará un informe de resultados, en los plazos previstos por esta ley para los efectos conducentes; y


(Reformada, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"VIII. Las recomendaciones que resulten del proceso de fiscalización tendrán el seguimiento y la verificación por parte de la auditoría superior, en los términos de esta ley y su reglamento."


"Artículo 36. La fiscalización de las cuentas públicas tiene por objeto determinar:


"I. Si los programas de las entidades fiscalizadas se ajustan a los términos y montos aprobados;


"II. Si las cantidades correspondientes a los ingresos y a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas y a su debida comprobación;


" III. Si la gestión financiera cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en la ejecución del gasto público;


"IV. Si las entidades fiscalizadas se han apegado a la legalidad en cuanto a la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos estatales, municipales o en su caso federales, y si no han causado daños o perjuicios en contra de su hacienda pública o su patrimonio;


"V. Las responsabilidades a que haya lugar; y


(Reformada, P.O. 17 de diciembre de 2008)

"VI. La imposición de las sanciones que correspondan en los términos de esta ley y su reglamento, la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás disposiciones aplicables."


"Artículo 37. Las cuentas públicas trimestrales y anuales, serán presentadas al Congreso para su fiscalización dentro de 103 (sic) plazos que señala la Constitución Política del Estado y esta ley."


"Artículo 38. El proceso de fiscalización de las cuentas públicas a que se refiere este capítulo constará de las siguientes fases:


"I. El Congreso una vez que reciba las cuentas públicas, las turnará a la comisión dentro de los siguientes tres días hábiles;


"II. La comisión una vez que reciba las cuentas públicas las remitirá a la auditoría superior, en los siguientes tres días hábiles;


"III. La auditoría superior iniciará la fiscalización de las cuentas públicas dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de su recepción;


"IV. En caso de no existir observación o recomendación alguna, se formulará el informe de resultados para remitir al Congreso en términos del artículo 21 fracción III de esta ley, a efecto de que realice la declaratoria correspondiente;


"V. En caso de existir observaciones o recomendaciones, la auditoría superior las notificará a las entidades fiscalizadas a efecto de que las aclare, atienda o solvente por escrito dentro del término de cincuenta días naturales contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación;


"VI. El plazo previsto en la fracción anterior podrá prorrogarse hasta por veinte días naturales más por causa justificada a juicio del auditor superior. La solicitud deberá contener la justificación y presentarse después de los primeros veinticinco días y hasta transcurridos treinta y cinco días de dicho plazo;


"VII. Una vez presentada la solicitud de prórroga, el auditor superior deberá dar contestación dentro de los cinco días naturales siguientes;


"VIII. Concluido el plazo para que la entidad fiscalizada atienda o dé respuesta a las observaciones y recomendaciones o agotadas las acciones necesarias para su esclarecimiento, se pasará a la etapa de análisis final para la elaboración de dictámenes y del informe de resultados en un plazo no mayor de sesenta días naturales;


"IX. Si de la fiscalización de la cuenta pública se desprenden situaciones que hagan presumir la existencia de daños y perjuicios a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades fiscalizadas, se procederá a emitir un dictamen que establezca: ...


"X. Considerando el contenido de la fracción anterior, se elaborará además, un dictamen técnico jurídico, en el que se precisen ...


"XI. Una vez elaborado el informe de resultados del que formarán parte los dictámenes a que se refieren las fracciones IX y X, éste se notificará a la entidad fiscalizada dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a su elaboración;


"XII. La entidad fiscalizada contará con un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación para promover el recurso de reconsideración previsto en esta ley;


"XIII. Agotado el plazo sin que se haya presentado o resuelto éste en los siguientes veinte días hábiles, contados a partir de su admisión, dentro de los cinco días hábiles siguientes, el auditor superior remitirá el informe de resultados al Congreso, para que emita la declaratoria correspondiente en un plazo que no excederá de 30 días naturales;


"XIV. Hecha la declaratoria correspondiente por el Congreso, en caso de ser procedente, se notificará dentro de los diez días hábiles siguientes a la misma, a la auditoría superior para que ésta a su vez notifique dentro de los siguientes cinco días hábiles a la entidad fiscalizada las recomendaciones contenidas en el informe de resultados, a efecto de que sean atendidas;


"XV. Las recomendaciones deberán ser atendidas en un plazo de veinte días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación;


"XVI. Sólo por causa justificada a juicio del auditor superior, podrá prorrogarse por una sola vez el plazo referido en la fracción anterior. Dicha prórroga no podrá exceder de quince días hábiles;


"XVII. La solicitud de prórroga deberá presentarse dentro del plazo señalado para la atención de las recomendaciones;


"XVIII. Una vez que se acredite el debido cumplimiento de la totalidad de las recomendaciones, la auditoría superior expedirá, en un plazo máximo de cinco días hábiles, la resolución correspondiente, para los efectos a que haya lugar en los ámbitos de competencia de la entidad fiscalizada y de la propia auditoría superior;


"XIX. Emitida la resolución la auditoría superior remitirá inmediatamente a la comisión la constancia respectiva, que deberá fundarse y motivarse, ser clara, precisa y congruente, y decidirá todas las cuestiones derivadas del expediente, para efectos de que el congreso emita el decreto que corresponda;


"XX. El proceso de fiscalización culmina con la resolución dictada por el titular de la auditoría superior, misma que deberá contener ..."


De la lectura de los preceptos anteriores, se puede advertir que existen bases para la organización y funcionamiento de la Auditoría Superior de Fiscalización, que le permiten regular el proceso de control, evaluación, revisión y auditoría de la actividad financiera de los entes fiscalizados. Asimismo, que la auditoría debe regirse por los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.


Por lo que respecta a la competencia, la auditoría superior cuenta con la facultad de expedir las normas de auditoría que regularán su ejercicio, así como las reglas del proceso y fiscalización y su control interno, y también, con la competencia de requerir a las entidades fiscalizadas la documentación específica para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización, así como solicitar los datos, libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto público, y la demás información que considere necesaria.


Según lo establece el citado ordenamiento, las entidades fiscalizadas deben presentar su cuenta pública al congreso por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes siguiente y presentarán a más tardar el último día hábil del mes de enero de cada año la cuenta pública anual correspondiente al ejercicio anterior.


En lo relativo al procedimiento de fiscalización, en el artículo 35 de la ley que se comenta, se establece que en los procedimientos de fiscalización se utilizarán las normas y técnicas de auditoría pública generalmente aceptadas. También se menciona que el proceso de fiscalización tendrá un plazo máximo de duración de quince meses, salvo que por resolución jurisdiccional se ordene su reposición, en cuyo caso deberá concluir dentro de los seis meses posteriores a la notificación de la reposición respectiva.


Una vez que el Congreso reciba las cuentas públicas, las turnará a la comisión dentro de los siguientes tres días hábiles, quien a su vez las remitirá a la auditoría superior, en los siguientes tres días hábiles.


La auditoría superior iniciará la fiscalización de las cuentas públicas dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de recepción y en caso de existir observaciones o recomendaciones se notificará a las entidades fiscalizadas a efecto de que las aclare, atienda o solvente por escrito dentro del término de cincuenta días naturales contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación.


A partir de lo anterior, podemos considerar que el proceso de fiscalización de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., se desprenden los siguientes puntos:


a) El objeto de la fiscalización, el cual será sobre las cuentas públicas integradas de acuerdo a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de M..


b) Tiempo de entrega, las fiscalizadas presentarán trimestralmente y anualmente la cuenta pública.


c) Solicitud de información, el ente fiscalizador podrá requerir información de los actos, convenios y contratos de los que resulten derechos u obligaciones directas o contingentes, que tengan efectos sobre el ejercicio de su presupuesto o sobre su patrimonio.


d) Sanción, la falta de cumplimiento en la exhibición de la información requerida sin que exista una justificación, dará lugar a las sanciones que establece la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


Otras facultades del órgano fiscalizador comprenden las siguientes funciones:


• Utilizar las normas y técnicas de auditoría pública generalmente aceptadas.


• Precisar objetivos, estableciendo procedimientos y fijando plazos para la ejecución de tales acciones.


La Ley de Fiscalización señala que el proceso de fiscalización tendrá un plazo máximo de duración de quince meses y que la fiscalización de las cuentas públicas tiene por objeto determinar si los programas de las entidades fiscalizadas se ajustan a los términos y montos aprobados y si estas cantidades corresponden a los ingresos y a los egresos, con lo cual establece los parámetros mínimos para llevar a cabo dicho procedimiento de fiscalización.


Las cuentas públicas trimestrales y anuales serán presentadas al Congreso, las turnará a la comisión dentro de los siguientes tres días hábiles y ésta las remitirá a la auditoría superior, en los siguientes tres días hábiles, iniciando la fiscalización de las cuentas públicas dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de su recepción.


El proceso de fiscalización culmina con la resolución dictada por el titular de la auditoría superior.


Por su parte, el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de M., establece:


"Artículo 11. El auditor, sin perjuicio a lo dispuesto por el artículo 16 de la ley, podrá:


"I.P. las actividades y aprobar el programa anual de la auditoría superior, con base en el proyecto que le propongan los directores generales;


"II. Promover ante las autoridades competentes, conforme a la información emitida por la Dirección General Jurídica, las acciones legales que procedan en contra de servidores públicos y/o particulares que resulten responsables por las faltas u omisiones en que incurran en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, o como proveedor de bienes o servicios.


"III. Autorizar, expedir y actualizar los manuales de organización, de procedimientos y servicios al público, mismos que serán publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, asimismo las guías e instructivos que prevean las políticas, normas técnicas métodos u procedimientos a que se sujetará el personal adscrito a la auditoría superior al efectuar las visitas, revisiones, inspecciones, auditorías y evaluaciones correspondientes;


"IV. Determinar y asignar a los directores generales, la coordinación de programas y actividades específicos y vigilar su cumplimiento;


"V. Prestar el apoyo técnico contable y de auditoría del personal a su cargo, a la comisión en la formulación de dictámenes y el desahogo de los asuntos relativos a su competencia;


"VI. Establecer las bases de coordinación con las autoridades relacionadas con la competencia y atribuciones de la entidad;


"VII. Determinar las políticas, bases e instrumentos para prestar la asesoría y el apoyo técnico que en su caso soliciten las entidades fiscalizadas, en relación a las atribuciones de la auditoría superior;


"VIII. Realizar las revisiones, análisis, estudios y proyectos que en el ámbito de su competencia, le solicite el Congreso o la comisión;


"IX. Imponer a los servidores públicos de la auditoría superior, las sanciones procedentes cuando incurran en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, de las que dará aviso oportuno a la Unidad de Evaluación y Control;


".A. y determinar, los casos en que se considere necesaria la contratación de profesionales externos, para la ejecución de acciones de fiscalización;


"XI. Expedir las normas, formatos, manuales e instructivos, bajo los cuales los servidores públicos presentarán su declaración patrimonial ante la auditoría superior y ordenar el registro e integración de los expedientes personales correspondientes;


"XII. Establecer la coordinación necesaria con los Ayuntamientos para sancionar el proceso de entrega recepción, y dictar los lineamientos bajo los cuales el personal de la auditoría superior participará en dicho proceso;


"XIII. Solicitar a la dependencia del Poder Ejecutivo que corresponda, la aplicación del procedimiento administrativo de ejecución fiscal para el cobro de indemnizaciones y sanciones derivadas de la revisión y fiscalización a las entidades fiscalizadas;


"XIV. Solicitar y requerir los informes, documentos y en general toda la información a que se refiere la Ley de Fiscalización para el ejercicio de sus atribuciones;


"XV. Emitir los citatorios y resoluciones que deba formular la entidad; y


"XVI. Las demás que le sean atribuidas por la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica del Congreso del Estado, la Ley de Fiscalización, el presente reglamento y otras disposiciones aplicables."


De una interpretación conjunta de los preceptos anteriores, podemos advertir que existe una legislación que regula las facultades y competencia de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de M., y que a su vez establece lineamientos generales que permiten realizar auditorías a los Municipios que integran a la citada entidad federativa.


Destaca que la Auditoría Superior de Fiscalización se encuentra facultada para la elaboración, expedición y actualización de programas, manuales y actividades relacionadas con la revisión y fiscalización de la cuenta pública.


En este sentido conviene retomar que el cuestionamiento planteado en la presente controversia constitucional impugna esencialmente si el contenido del oficio ASF/01068/2009, transgrede los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al haber informado al Municipio actor sobre el inicio de la fiscalización de la cuenta pública correspondiente al ejercicio presupuestal dos mil ocho, sin establecer los elementos mínimos que otorguen legalidad y certidumbre jurídica al Municipio, para llevar a cabo dicha fiscalización, en razón de que no se mencionan los rubros, conceptos o elementos que en específico serán objeto de dicho acto de revisión, aunado a la ausencia de reglas claras respecto del proceso de fiscalización.


Los preceptos constitucionales antes señalados expresan en la parte relativa lo siguiente:


"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.


"...


"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ..."


"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.


"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:


"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.


"Las Legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.


"El titular de la entidad de fiscalización de las entidades federativas será electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las Legislaturas Locales, por periodos no menores a siete años y deberá contar con experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y de responsabilidades. ..."


Los citados preceptos constitucionales se reclaman violados por la parte actora, en razón de que estima que con el oficio impugnado no se respetaron los elementos indispensables para cumplir con las premisas constitucionales en materia de fiscalización de cuentas públicas, tales como la existencia de las normas que regirán la auditoría, destacando que el citado oficio omite señalar lo siguiente:


"a) Carece del señalamiento respecto del tipo de auditoría que se practicará.


"b) Es omiso en determinar las áreas específicas que serán auditadas durante el proceso de fiscalización.


"c) Está ausente el señalamiento respecto del periodo que abarcará la auditoría; es decir, un mes, dos meses, o todo el ejercicio fiscal. Pero invariablemente el señalamiento del periodo es indispensable.


"d) Carece del señalamiento respecto del tiempo que durará la auditoría, pues no puede dejarse abierto, debe determinarse el inicio de la revisión y estimarse el tiempo de duración de la misma."


Es infundado el argumento del Municipio actor, en razón de que aun el oficio ASF/01068/2009, se sustenta en "los artículos 40, fracciones XXVIII y XLVII y 84, apartado A, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.; 49, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal; 117 y 118 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.; 1, 2, fracciones II, IX y XI, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 16, 27, 35, 36, 38, 40, 41, 42 y 45 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.; 3, fracción II, 8, 10, 23, fracción (sic) V y VI y 25 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de M.; 8, 37, 38, 42 y 46 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de M.; 99 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M.; y demás aplicables en materia de rendición de cuentas y fiscalización", con lo cual sujeta su actuación a un parámetro legal que sí contempla elementos mínimos de su actuación respecto a los entes auditados.


Sobre este punto conviene considerar que además de existir lineamientos generales en el marco normativo local, también se advierte que la Auditoría Superior de Fiscalización se encuentra facultada para expedir normas de auditoría que regularán su ejercicio, las fiscalizaciones y su control interno. Por tanto, puede estimarse que se atiende que en cumplimiento del artículo 10, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., que establece que la auditoría superior será competente para: "I. Expedir las normas de auditoría que regularán su ejercicio, así como las reglas del proceso de fiscalización y control interno", se precisó que se anexaban en un CD que contenía las "Normas de Auditoría Gubernamental del Estado de M. ‘NAG-MOR’", las cuales obran agregadas en el cuaderno principal (fojas 315 a 358 ).


Cabe precisar que las "NAG-MOR", o Normas de Auditoría Gubernamental del Estado de M., regulan los principios de auditoría gubernamental, las normas generales de auditoría gubernamental, las normas personas (sic) del auditor gubernamental, las normas de ejecución del trabajo de la auditoría gubernamental, el informe y comunicación de resultados, las normas para la auditoría especial, la planificación de la auditoría especial, la ejecución detallada del trabajo, el informe y comunicación de resultados, un glosario de términos y un código de ética del auditor gubernamental.


En estas condiciones, es oportuno citar lo sostenido por este Alto Tribunal, en el sentido de que la fundamentación y motivación son requisitos elementales para cualquier acto de autoridad, aun cuando se manifiesten en los ámbitos interno o entre autoridades, ya que ello significa el cumplimiento de la garantía de legalidad que tiene por objeto que se respete el orden jurídico para que no se afecte la esfera de competencia que corresponde a una autoridad por parte de otras. Al respecto, sirven de apoyo los siguientes criterios jurisprudenciales:


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación."(35)


"CUENTAS PÚBLICAS MUNICIPALES. LA PRÁCTICA DE PROCEDIMIENTOS ESPECIALES DE INVESTIGACIÓN Y REVISIÓN SI BIEN PUEDE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL COMO UNA POTESTAD FISCALIZADORA DEL ESTADO, LA MISMA DEBE DERIVAR DE ACTUACIONES FUNDADAS Y MOTIVADAS DEBIÉNDOSE INVALIDAR LAS QUE REVELEN UN ACTO ARBITRARIO, COMO INTERFERIR EN LOS ASUNTOS MUNICIPALES O SOMETER AL MUNICIPIO EN MÁS DE UNA OCASIÓN AL PROCESO FISCALIZADOR DE UN MISMO EJERCICIO, SALVO EXCEPCIONES JUSTIFICADAS. Si bien es cierto que la práctica de revisiones especiales a las cuentas públicas de los Municipios puede preverse en la legislación de las entidades federativas en ejercicio de su competencia para reglamentar los procesos de revisión de las cuentas públicas estatales, en términos de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, manteniéndose, en cualquier caso, la necesidad de respetar la esfera de atribuciones de los órganos fiscalizados, también lo es que si en un caso particular se comprobara que las órdenes de investigación y revisión no obedecen a un motivo legítimo desde la perspectiva de la tarea fiscalizadora encomendada a la Legislatura, sino que constituyen un acto arbitrario, sin motivación sólida, encaminado a interferir en los asuntos municipales, aquéllas deberán invalidarse; además de que las Legislaturas Estatales no podrían someter en más de una ocasión a un Municipio al proceso general, global y exhaustivo de fiscalización de la cuenta pública de un determinado ejercicio, pues ello dejaría a los Municipios en un estado de inseguridad y quitaría valor conclusivo al documento que recoge los resultados del proceso fiscalizador anual; pero la posibilidad de practicar revisiones e investigaciones sobre asuntos concretos, incluso respecto de ejercicios cuya fiscalización global ya se efectuó, cabe dentro de la esfera de las potestades fiscalizadoras estatales, máxime si se practican como consecuencia de una recomendación formulada como parte de los resultados de la fiscalización de la cuenta pública, y se instrumentan a través de actuaciones debidamente fundadas y motivadas."(36)


En este contexto, la debida fundamentación y motivación por parte del ente fiscalizador tiene por objeto que se respete el propio orden jurídico y no se afecte la esfera de competencia que corresponde a una autoridad, por parte de otra u otras, situación que no se vulnera en el contenido del oficio ASF/01068/2009, en razón de que en el mismo, la auditoría informa de las Normas de Auditoría Gubernamental del Estado de M., aunado a que del conjunto normativo que concede facultades y competencia al órgano fiscalizador ...


Con base en lo anterior, se considera infundado el argumento del Municipio actor, según el cual, el oficio ASF/01068/2009 de fecha trece de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior del Congreso del Estado de M., es violatorio de los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


2) El oficio número ASF/01069/2009, de fecha doce de febrero de dos mil nueve, suscrito por el auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., documento que fue notificado el día trece de febrero de dos mil nueve.


En el quinto concepto de invalidez, el Municipio actor sostiene que a través del oficio ASF/01069/2009, se le exigió información de manera genérica e imprecisa, y por tanto, se violaron en su perjuicio los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Asimismo, la parte actora reclama que mediante el citado oficio se le concede el plazo de tres días hábiles, apercibiéndolo que en caso de no cumplir con el plazo otorgado, se hará acreedor a una multa en aplicación del artículo 51 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M..


Para analizar los argumentos expresados por la parte actora, resulta conveniente conocer el contenido del oficio materia de estudio:


Ver oficio 2

Es infundado el argumento expresado por la parte actora, en el sentido de que con el citado oficio se vulneran los artículos 115, fracción IV y 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, por considerar que la Auditoría Superior de Fiscalización requiere documentos que transgreden sus facultades y competencia, en razón de que es la propia Ley Superior de Fiscalización la que en su artículo 10, fracción II, le concede la posibilidad de requerir a las entidades fiscalizadas la documentación específica para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización, así como solicitar los datos, libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto público, y la demás información que considere necesaria, tal y como se transcribe a continuación:


"Artículo 10. La auditoría superior será competente para:


" ...


"II. Requerir a las entidades fiscalizadas la documentación específica para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización, así como solicitar los datos, libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto público, y la demás información que considere necesaria;"


No obstante lo anterior, resulta cierto lo manifestado por la parte actora en el sentido de que después de la fecha de notificación del oficio impugnado, el Municipio actor cuenta con un plazo no mayor a tres días hábiles para entregar la documentación requerida, bajo el apercibimiento de que en caso de no hacerlo se le impondrá la sanción prevista en el artículo 51 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M..


De lo anterior y en atención al artículo que fundamenta la sanción señalada en el oficio impugnado, se debe precisar que el tipo de auditoría practicada al Municipio actor, se refiere a la correspondiente a la cuenta pública del ejercicio presupuestal dos mil ocho, según se desprende del acta que da inicio a la citada auditoría (fojas 66 a 69 de cuaderno principal), la cual en su punto segundo establece lo siguiente:


"Segundo. Vistas las manifestaciones vertidas por los ciudadanos, se hace constar que se da inicio a los trabajos de auditoría correspondientes a la cuenta pública del ejercicio presupuestal 2008, exponiendo los alcances de los trabajos a desarrollar, los cuales se ejecutarán al amparo de la orden de auditoría señalada en el oficio mencionado en las líneas que anteceden, mismos que estarán enfocados a la evaluación en las áreas de control interno, ingresos, egresos, obra pública, e informática de la revisión integral de la cuenta pública 2008, que consta de 558 carpetas; las cuales se encuentran debidamente foliadas y que integrarán la información financiera de la cuenta pública del ejercicio 2008, así como también 125 expedientes técnicos de recursos propios, fondo III, fondo V, habitat y espacios públicos ..."


La cita anterior sirve para identificar que estamos ante el inicio de una auditoría regular que no justifica la sanción prevista en el artículo 51 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., que se ubica en el título octavo, referido a las revisiones de situaciones excepcionales y sanciones, tal y como a continuación se muestra:


"Título octavo

"De las revisiones de situaciones excepcionales y sanciones

"Capítulo único


"Artículo 48. Para los efectos de esta ley, se entenderá por situaciones excepcionales, aquéllas derivadas de quejas o denuncias en contra de de (sic) los servidores públicos del Poder Legislativo del Gobierno del Estado y de los titulares de los órganos autónomos constitucionales y de los cuales se deduzca alguna de las circunstancias siguientes:


"I. Afectación a la hacienda pública; y


"II. Afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la administración."


"Artículo 49. Cuando el Congreso o la auditoría superior reciban quejas o denuncias de las que se desprendan circunstancias por las que pueda suponerse el indebido manejo, aplicación o custodia de recursos públicos o de su desvío, la auditoría superior, con la autorización del Congreso, procederá a requerir a la entidad fiscalizada la documentación e información necesarias para su revisión, por los conceptos específicos vinculados de manera directa con los hechos que motivaron la queja o denuncia presentada."


"Artículo 50. Las entidades fiscalizadas deberán contestar a la auditoría superior en un plazo que no excederá de diez días naturales contados a partir de la recepción del requerimiento. Este informe en ningún caso contendrá información clasificada como reservada o confidencial."


"Artículo 51. Si transcurre el plazo concedido para la presentación de la documentación e información solicitada y que no se haya rendido sin causa justificada, la auditoría superior fincará las responsabilidades que correspondan e impondrá a los responsables una multa de doscientos a quinientos días de salario mínimo vigente en el Estado.


"En el caso de reincidencia, la auditoría superior solicitará de manera inmediata a la entidad fiscalizada la remisión de la información omitida y sancionará al responsable con una multa de hasta el doble de la anteriormente señalada.


"Antes de imponer la multa correspondiente, la auditoría superior concederá audiencia al presunto responsable a efecto de conocer su situación económica, la gravedad de la infracción cometida, el importe o monto del daño o perjuicio y su nivel jerárquico, integrando constancia escrita en el expediente en que se actúe."


"Artículo 52. Si derivado de la queja o denuncia, la autoridad competente determina que existió indebido manejo, aplicación o custodia de recursos públicos o su desvío, se procederá al fincamiento de responsabilidad y en su caso, a la imposición de sanciones, de conformidad con lo previsto en el título décimo de esta ley.


"El fincamiento de responsabilidades y la imposición de sanciones no relevan al infractor de cumplir con las obligaciones o regularizar las situaciones que las motivaron."


Como puede advertirse, el oficio impugnado por la parte actora prevé una sanción que no atiende a la naturaleza del tipo de auditoría practicada.


Sobre este punto, el argumento resulta fundado, porque como se mencionó con anterioridad, la fundamentación y motivación de los actos que tienen lugar en el ámbito interno de relación entre autoridades, la garantía de legalidad, en su parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se satisface por un lado con la existencia de una norma legal que atribuya a la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y con el hecho de que esa autoridad se ajuste escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; por otro lado, también es necesario que existan los antecedentes fácticos que evidencien que procedía aplicar la norma correspondiente, y que justifiquen con plenitud que la autoridad haya actuado en el sentido en que lo hizo.


Para robustecer lo anterior, resulta oportuno citar el sistema de sanciones previsto en la Ley de Auditoría Superior de Fiscalización para que con ello logre evidenciarse que la sanción mencionada en el oficio ASF/01069/2009, carece de la debida fundamentación y motivación, al no corresponder con los supuestos para los cuales fue prevista por el legislador del Estado de M..


Pues bien, a continuación se citan las disposiciones de la Constitución Local y de la Ley de Auditoría Superior de Fiscalización para el Estado de M. que prevén el sistema de sanciones establecido en los procesos regulares de fiscalización de la entidad federativa:


Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.


"Artículo 32. ... La falta de presentación oportuna, en los plazos que señala esta Constitución de las cuentas públicas del Estado y de los Municipios, así como de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y de las Leyes de Ingresos de los Municipios, dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en la leyes respectivas, independientemente de las revisiones e inspecciones que realice la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado y de las responsabilidades que se deriven o puedan derivarse por el ejercicio de los recursos públicos.


"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en la Auditoría Superior de Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y la ley."


"Artículo 84. ...


"A. La Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá:


"...


"IV. En su caso, determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos del Estado y Municipios, promover juicios civiles y presentar denuncias o querellas y actuar como coadyuvante del Ministerio Público;


"V. Remitir al Congreso del Estado, los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;


"VI. Informar al Congreso y en su caso, dar parte a la autoridad que corresponda, si del informe de resultados se desprenden actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos públicos;


"VII. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades públicas y fincar a los responsables las sanciones correspondientes, así como promover en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; ..."


Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.


"Artículo 10. La auditoría superior será competente para:


"...


"XIII. Elaborar los pliegos de observaciones por actos u omisiones que representen probables irregularidad (sic) en la cuenta pública;


"XIV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades fiscalizadas y proceder en los términos establecidos en esta ley y su reglamento, la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás ordenamientos aplicables ...


"...


"XVI. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos, así como en el cumplimiento de los planes y programas;


"XVII. Entregar al Congreso, a través de la Comisión, el informe de resultados de la revisión de las cuentas públicas;


"XVIII. Promover ante las autoridades competentes, el fincamiento de la responsabilidad que corresponda, cuando existan elementos para ello; ..."


"Artículo 28. Las entidades fiscalizadas deberán presentar su cuenta pública al Congreso por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes siguiente. Asimismo, presentarán a más tardar el último día hábil del mes de enero de cada año, la cuenta pública anual correspondiente al ejercicio anterior."


"Artículo 31. La falta de cumplimiento en la exhibición de la información requerida sin que exista una justificación, dará lugar a las sanciones que establece la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos."


"Artículo 32. En caso de que no se presenten las cuentas públicas trimestrales y/o anuales, en los plazos previstos en los artículos anteriores y no medie autorización de prórroga, la auditoría superior impondrá a los servidores públicos responsables, las siguientes sanciones:


"I. Cuenta pública trimestral. De 500 a 1000 días de salario mínimo general vigente en el Estado; y


"II. Cuenta pública anual: de 1000 a 1500 días de salario mínimo general vigente en el Estado.


"En los casos antes señalados, se apercibirá a los servidores públicos responsables para que presenten la cuenta pública y en caso de que no la presenten, en un último término de diez días hábiles, contados a partir de que sean notificados, se procederá conforme a lo dispuesto en la Ley de (sic) Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y en su caso, se les aplicará la sanción que corresponda, debiendo informar al Congreso de éstas acciones.


"Independientemente de las multas y sanciones que se impongan, existe la obligación de presentar la cuenta pública que corresponda."


De la transcripción de los anteriores artículos, se desprende que es facultad del Congreso del Estado revisar y fiscalizar las cuentas públicas que los Municipios le presentan trimestral y anualmente. El Congreso Local lleva a cabo el proceso de revisión y fiscalización aludido a través de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado, por lo cual cuenta con la facultad de formular recomendaciones a las entidades fiscalizadas, o bien, imponer sanciones por la falta de exhibición de la información requerida. La Auditoría superior tiene entre sus obligaciones:


1. Apercibimiento a los servidores públicos.


2. Imposición de multas a los servidores públicos que no presenten las cuentas públicas en tiempo.


3. Información al Congreso Local de la aplicación de las sanciones.


4. Seguimiento de todas las acciones derivadas de dichas recomendaciones hasta su total conclusión.


En cuanto a las revisiones en situaciones excepcionales, la Ley de Fiscalización Superior establece que la auditoría superior goza de atribuciones para solicitar a los entes fiscalizados documentación e información en momentos diversos a la cuenta anual o trimestral, cuando se denuncien circunstancias que puedan suponer el indebido manejo de los recursos públicos; derivado de esta fiscalización especial la ley contempla sanciones a la fiscalizada en caso de no proporcionar la información requerida contempladas en el artículo 51 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado que establece:


Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.


"Artículo 51. Si transcurre el plazo concedido para la presentación de la documentación e información solicitada y que no se haya rendido sin causa justificada, la auditoría superior fincará las responsabilidades que correspondan e impondrá a los responsables una multa de doscientos a quinientos días de salario mínimo vigente en el Estado ..."


Ahora bien, del oficio impugnado, como se precisó, estamos ante el inicio de una auditoría regular, por lo cual la aplicación de una sanción prevista para las revisiones de situaciones excepcionales y sanciones constituye un acto arbitrario, que no cuenta con la fundamentación y motivación, toda vez que establece un plazo y una sanción que no atienden lo establecido en el marco normativo correspondiente.


En este sentido se determina declarar la invalidez del oficio, ASF/01069/2009, en razón de que de su contenido se advierte que la sanción prevista para el caso de incumplimiento de la entrega de la información requerida, transgrede los principios de debida fundamentación y motivación tutelados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO. Se sobresee en los términos expresados en los considerandos quinto y sexto de la presente resolución.


TERCERO. Se reconoce la validez del oficio ASF/01068/2009.


CUARTO. Se declara la invalidez del oficio ASF/01069/2009, en los términos expresados en el considerando séptimo de la presente resolución.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., M.B.L.R. y Ministro presidente J.F.F.G.S., quien votó en contra del resolutivo cuarto. Fue ponente el segundo de los señores Ministros antes mencionados.








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1. No. Registro: 177,103. Jurisprudencia. Materia: Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2005. Tesis P./J. 124/2005. Página 1873.


2. No. Registro: 190,672. Jurisprudencia. Materia: Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000. Tesis P./J. 140/2000, Página 1114.


3. No. Registro: 173,708. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, diciembre de 2006. Tesis 1a. CLXXXI/2006. Página 181.


4. No. Registro: 190,672. Jurisprudencia. Materia: Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000. Tesis P./J. 140/2000. Página 1114.


5. No. Registro: 169,518. Jurisprudencia. Materia: Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008. Tesis P./J. 34/2008. Página 958.


6. "Artículo 6o. La revisión y fiscalización de las cuentas públicas, está a cargo del Congreso del Estado, el cual se apoya para tales efectos en la auditoría superior gubernamental ..."


7. "Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para: ... XXIX. Exigir la exhibición de la garantía de hipotecaria o pecuniaria o cualquier otra modalidad que establezca la ley, al tesorero municipal y todos los servidores públicos que manejen fondos o valores municipales ...". Asimismo el artículo 79 señala: "... El tesorero y los servidores públicos que manejen fondos o valores estarán obligados a afianzar el manejo que realicen de los fondos del erario, en la forma y términos que dispongan la legislación aplicable y el Ayuntamiento. El Ayuntamiento deberá exigir la exhibición de la fianza, antes de iniciar el ejercicio de sus funciones. Dicha garantía será renovada en términos del contrato respectivo en tanto la persona ocupe el cargo. El monto de la fianza será determinado por cada Ayuntamiento proporcionalmente al monto del presupuesto ejercido. En ningún caso el tesorero municipal podrá tomar posesión de su cargo si omite cumplir con este requisito ..."


8. "Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por: ... XI. Fiscalización. Proceso de control, evaluación, revisión y auditoría de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas desde su inicio hasta su conclusión; ..."


9. "Artículo 4. La Auditoría Superior del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley y su reglamento estará a cargo del auditor superior."


10. "Artículo 40. Son facultades del Congreso: ... XXVIII. Examinar la cuenta pública que trimestralmente deberán presentar los Poderes del Estado, misma que turnará a la Auditoría Superior de Fiscalización, en la que se revisará el ingreso y la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo auxiliar, en su caso, con el programa financiero y los informes de gobierno. ..."


11. "Artículo 32. (sic) ... XLVII. Por conducto de la auditoría superior de fiscalización, practicar toda clase de visitas, inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento, operación, cumplimiento, financieras y de evaluación, a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Municipios, verificando su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo, en su caso con los programas financieros o de deuda pública, determinando las responsabilidades que en su caso procedan. ..."


12. "Artículo 40. Son facultades del Congreso: ... XXVIII. Examinar la cuenta pública que trimestralmente deberán presentar los Poderes del Estado, misma que turnará a la Auditoría Superior de Fiscalización, en la que se revisará el ingreso y la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo auxiliar, en su caso, con el programa financiero y los informes de gobierno. Asimismo, examinar la cuenta pública que deberán presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su caso con el programa financiero y los informes de gobierno; estas últimas acciones por conducto de la auditoría superior de fiscalización. ..."


13. "Artículo 10. La auditoría superior será competente para: ... II. Requerir a las entidades fiscalizadas la documentación específica para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización, así como solicitar los datos, libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto público, y la demás información que considere necesaria. ..."


14. "Artículo 11. En el ámbito de su competencia, la auditoría superior podrá establecer coordinación y colaboración con: I. Los órganos estatales o municipales a fin de promover la unificación de criterios en materia de normas, procedimientos y sistemas de contabilidad y archivo contable, que permita la conservación y guarda de los libros y de la documentación justificativa y comprobatoria de la actividad financiera, así como todos aquellos elementos que permitan la práctica idónea de las revisiones. ..."


15. "Séptimo. Los asuntos seguidos durante la vigencia de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental y su reglamento interior, así como la revisión de las cuentas públicas correspondientes al ejercicio fiscal del año 2007, continuarán tramitándose por la Auditoría Superior de Fiscalización, en los términos de los referidos ordenamientos hasta su conclusión."


16. "Artículo 70. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado: I. ... XVII. Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, para lo que tendrá a su cargo el Periódico Oficial del Estado como órgano de difusión ..."


17. No. Registro: 172,562 Tesis aislada, Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007. Tesis P. XV/2007, página 1534.


18. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del Gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda. El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno." "Artículo 26. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, el despacho de los siguientes asuntos: ... XXII. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo, así como publicar las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado. ... XXIII. Administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’; ..."


19. No. Registro: 172,562. Tesis aislada. Materia: Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXV, mayo de 2007. Tesis P. XV/2007. Página 1534.


20. Tesis P./J. 101/99, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 708.


21. Tesis 2a. IX/2005, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, enero de 2005, página 605.


22. Tesis P./J. 6/2000, de la Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514; tesis P./J. 9/2000, de la Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514.


23. Tesis P./J. 53/2002, de la Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2003, página 1393.


24. Tesis P./J. 52/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2003, página 1057.


25. Tesis P./J. 65/2009, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1535.


26. Tesis P./J. 121/2006, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, noviembre de 2006, página 878.


27. Tesis P./J. 64/96, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, noviembre de 1996, página 324.


28. Jurisprudencia P./J. 96/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1501.


29. "Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."


30. No. Registro: 182,685. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2003, tesis P./J. 72/2003, página 755.


31. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto. ..."


32. Tesis P./J. 12/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, página 275.


33. Tesis P./J. 92/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.


34. Tesis P./J. 116/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2005, página 893.


35. Tesis P./J. 50/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 813.


36. Tesis P./J. 34/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 958.


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