Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezJosé de Jesús Gudiño Pelayo,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Juan N. Silva Meza,José Ramón Cossío Díaz
Fecha de publicación01 Agosto 2010
Número de registro22382
Fecha01 Agosto 2010
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXII, Agosto de 2010, 1751
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 93/2009. MUNICIPIO DE NUEVO CASAS GRANDES, ESTADO DE CHIHUAHUA.


MINISTRA PONENTE: O.S.C.D.G.V..

SECRETARIA: A.C.C.P..


México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diecinueve de mayo de dos mil diez.


VISTOS; y

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado el catorce de octubre de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.M.P.F., quien se ostenta con el carácter de presidente del Ayuntamiento de Nuevo Casas Grandes en el Estado de C.; en representación del mismo, promovió controversia constitucional en contra de los poderes y actos siguientes:


a) Del Poder Ejecutivo del Estado de C., la omisión consistente en no llevar a cabo las funciones de organización, supervisión, sostenimiento, administración y financiamiento del establecimiento penitenciario ubicado dentro del Municipio de Nuevo Casas Grandes; b) Del Congreso del Estado de C., la omisión de legislar de acuerdo con la reforma constitucional, en particular, de los artículos 18 y 21, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día dieciocho de junio de dos mil ocho; c) Del Congreso del Estado de C., la omisión de no prever, a favor del Municipio de Nuevo Casas Grandes, en el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado la cantidad necesaria para el sostenimiento del Cereso.


SEGUNDO. En la demanda inicial de la controversia constitucional se señalaron como antecedentes los siguientes:


"1. La cárcel municipal, en donde se cumplen los arrestos por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, se encuentra ubicada en un inmueble, propiedad del propio Municipio de Nuevo Casas Grandes. 2. El Cereso también se encuentra construido sobre el citado inmueble, propiedad del Municipio (una certificación del director de catastro municipal se agrega como anexo ‘C’ a la presente demanda de controversia constitucional), el cual es sostenido por éste y continúa operando el día de hoy. 3. Por lo anterior, el Municipio ha venido administrando y sosteniendo este Cereso, pues ahí han sido remitidos los procesados y sentenciados locales y federales, tal como lo demuestro con la relación de internos que se anexa a la presente demanda. 4. En ese sentido, a pesar de que el Municipio de Nuevo Casas Grandes no es responsable ni constitucional ni legalmente del sostenimiento (organización, supervisión, administración y financiamiento, etcétera) del Cereso, frente a la omisión de parte del Estado de C. consistente en hacerse cargo de dicho Cereso, el Municipio de Nuevo Casas Grandes se ha visto en la necesidad de solventar todos los gastos relativos al Cereso, lo que provoca una seria afectación a su hacienda municipal. Durante los años 2007 y 2008 del Municipio de Nuevo Casas Grandes se ha visto obligado, como consecuencia de la omisión del Estado, a realizar gastos por la cantidad de $8'211,069.38 pesos (ocho millones doscientos once mil sesenta y nueve pesos 38/100 M.N.) (una relación de dichos gastos se agrega como anexo ‘E’ a la presente demanda de controversia constitucional). 5. Con fecha 26 de diciembre de 2008 se entregó en la oficina del gobernador del Estado de C., el oficio 1000/08 de fecha 22 de diciembre de 2008 (este documento se agrega como anexo ‘D’ a la presente demanda de controversia constitucional), por medio del cual, en mi carácter de presidente municipal, le hice saber al licenciado J.R.B.T., Gobernador Constitucional del Estado de C., que el Ayuntamiento del Municipio de Nuevo Casas Grandes, C., en sesión extraordinaria de Cabildo de fecha 16 de octubre de 2008, decidió entregar al Estado los reos internos en el Cereso. 6. Frente al silencio tanto del H. Congreso del Estado como del gobernador del Estado de C., y ante la imposibilidad de liberar a los reos que se encuentran en el Cereso, pues ello tendría consecuencias nefastas para la paz pública, el proceso jurisdiccional de los procesados y la readaptación social de los sentenciados, el Municipio de Nuevo Casas Grandes se ha visto obligado a realizar todos los gastos relacionados con el Cereso históricamente; tan sólo en el presente año, del 1o. de enero de 2009 al 20 de septiembre de 2009, el Municipio de Nuevo Casas Grandes se ha visto obligado a pagar la cantidad de $3'166,295.42 pesos (tres millones ciento sesenta y seis mil doscientos noventa y cinco pesos 42/100 M.N.) (una relación de los gastos realizados a partir del 1o. de enero de 2009 hasta el 20 de septiembre de 2009 se agrega como anexo ‘G’ a la presente demanda de controversia constitucional). 7. Al día 20 de septiembre de 2009, el número de internos en el Cereso es de 71 (setenta y uno: a) 9 (nueve) sentenciados del fuero federal; b) 40 (cuarenta) sentenciados del fuero común; c) 2 (dos) procesados del fuero federal, y; d) 20 (veinte) procesados del fuero común."


TERCERO. Los preceptos que se estiman violados son los artículos 18, 21, 73, fracción XIII, 115 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO. La parte actora en la presente controversia constitucional adujo, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:


1) Que la omisión del Estado de C., consiste en no hacerse cargo del sostenimiento del Cereso, lo cual resulta violatoria del artículo 115 de la Constitución, en relación con el 21 del mismo ordenamiento, porque dicha omisión se traduce en un incumplimiento del mandato constitucional sobre la manera en que se debe prestar el servicio público de seguridad pública por el Estado, toda vez que dicha omisión tiene como consecuencia que el Municipio de Nuevo Casas Grandes, por una necesidad material, esté desempeñando el servicio público de seguridad pública en exceso y defecto a lo dispuesto por la Constitución.


Que con base en el artículo 115 constitucional, fracción III, inciso h), los Municipios tendrán a su cargo la prestación de seguridad pública de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 constitucional; en ese sentido, el servicio de seguridad pública puede ubicarse dentro de lo que la doctrina conoce como "régimen constitucional de las relaciones de colaboración del sistema federal mexicano".


Que como parte de lo que comprende la "seguridad pública" se encuentra la reinserción social del individuo, esto es, todo lo relacionado con los establecimientos penitenciarios destinados a la extinción de las penas por la comisión de delitos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o., primer párrafo, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.


Que tanto la determinación de los delitos como lo relacionado con los establecimientos penitenciarios destinados a la extinción de las penas por la comisión de delitos es facultad tanto de la Federación como de los Estados, nunca de los Municipios, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución.


Que la Constitución es muy clara cuando dispone que la organización del sistema penitenciario corresponde en exclusiva a la Federación, a los Estados y al Distrito Federal, con motivo de la comisión de delitos en sus respectivas jurisdicciones (artículo 18).


Que los Municipios no tienen ninguna facultad en relación con los establecimientos penitenciarios estatales en los que se compurgan penas derivadas de la comisión de delitos, tan es así que la propia Ley de Seguridad no incluyó al orden municipal como parte de los integrantes de la Confederación del Sistema Penitenciario.


Que de conformidad con la información contenida en el documento titulado "Resumen de población penitenciaria" correspondiente al mes de julio de dos mil nueve, publicado por la Secretaría de Seguridad Pública, el Estado cuenta con 9 (nueve) Ceresos y con 6 (seis) cárceles municipales. Dentro de los "Ceresos", dicho documento incluye al Cereso de Nuevo Casas Grandes y lo distingue con claridad de las 6 (seis) cárceles municipales del Estado de C., lo cual nos permite concluir que el Cereso es uno de los centros de reinserción social que dependen de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de C., por conducto de la Dirección de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, razón por la cual se concluye que el Municipio de Nuevo Casas Grandes no tiene responsabilidad ni constitucional ni legal del sostenimiento (organización, supervisión y administración, etcétera) del Cereso y que dicha función le corresponde al Estado de C..


Que la omisión del Estado de C., en no hacerse cargo del sostenimiento del Cereso en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, es violatoria del artículo 115, en relación con los artículos 18 y 21 de la Constitución, porque dicha omisión se traduce en un incumplimiento del mandato constitucional sobre la manera en que se debe prestar el servicio público de seguridad pública por el Estado. Además, dicha omisión tiene como consecuencia que el Municipio de Nuevo Casas Grandes, por una necesidad material, esté desempeñando el servicio público de seguridad pública en exceso a lo dispuesto por la Constitución.


2) Que derivado de la omisión del Estado de C., en no hacerse cargo del sostenimiento del Cereso, el Municipio de Nuevo Casas Grandes, se ha visto obligado a llevar a cabo pagos que trastocan de manera grave el fundamental principio de la libre administración hacendaria, pues dichos pagos deberían ser realizados por el Estado y bajo ningún motivo por el Municipio, lo cual se traduce en un debilitamiento de la autonomía y autosuficiencia económica del Municipio, debido a que al verse obligado a llevar a cabo gastos que no le corresponden en realidad no tiene la libre disposición y aplicación de sus recursos para la satisfacción de sus necesidades; que inclusive, ha preferido llevar a cabo provisionalmente estos pagos, con el propósito de evitar un problema de consecuencias nefastas; además de que el Estado de C. se está aprovechando de esta situación, para eludir su obligación constitucional y legal que consiste en hacerse cargo del sostenimiento del Cereso.


3) Que se viola el artículo 18 constitucional, en virtud de que a pesar de que la Constitución no establece prohibición alguna sobre reunir en un mismo lugar a condenados y a infractores administrativos, siguiendo un argumento a fortiori es fácil concluir que si procesados y condenados deben estar separados, con mayoría de razón lo deben estar los infractores administrativos de aquéllos; lo cual representa una cuestión intolerable, no sólo por la contravención del precepto, sino por la violación de los derechos fundamentales de las personas, situación que sólo agrava el problema planteado.


4) Que la omisión legislativa en que incurre el Congreso del Estado de C., al no adecuar su legislación a la reforma constitucional publicada el dieciocho de junio de dos mil ocho, viola el artículo 133 de la Constitución.


Que en el folleto anexo al Periódico Oficial del Estado de C. de primero de abril de dos mil nueve, se publicó la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Estado, en la que se reconoce en el artículo cuarto transitorio que los Municipios están de hecho a cargo de centros de reclusión y de custodia de procesados y sentenciados, independientemente que también se reconoce, en el mismo precepto, que el Estado tiene que asumir esta facultad.


Que la administración de tal tipo de centros de reclusión es facultad exclusiva de la Federación, Estados y Distrito Federal con base en el artículo 18 constitucional.


Que el Congreso del Estado de C. ha sido omiso en adecuar la legislación estatal a la referida reforma constitucional, en donde se establece que sólo la Federación, los Estados y el Distrito Federal son los únicos responsables del establecimiento de un sistema integral de justicia, generando una violación constitucional directa que atenta contra la supremacía constitucional establecida en su artículo 133, toda vez que esta omisión también ha redundado en quebranto de la hacienda pública municipal, al ser el Estado y la Federación los responsables del establecimiento de ese sistema y no el Municipio, que en este caso, es el que ha tenido que sufragar el sostenimiento del Cereso.


Que el Estado de C., por conducto de su Poder Ejecutivo, en virtud de la presente omisión legislativa, también ha incumplido con su responsabilidad constitucional, en relación con el sostenimiento del Cereso de Nuevo Casas Grandes, C., pues la legislación local no ha sido reformada en concordancia con el Texto Constitucional referido, dejando tal responsabilidad al Municipio, en contravención precisamente a lo previsto en la citada reforma.


QUINTO. Por acuerdo de quince de octubre de dos mil nueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 93/2009; y designó a la M.O.S.C. de G.V. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.


Mediante proveído de dieciséis de octubre de dos mil nueve, la Ministra instructora admitió la demanda de controversia constitucional, reconociendo al presidente del Municipio actor, personalidad jurídica y facultades de representación para promover a nombre de éste. Asimismo, se reconoció con el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de C., a quienes se ordenó emplazar al efecto de formular lo que a su derecho corresponda dentro del juicio de controversia constitucional; teniendo como tercero interesado al Poder Ejecutivo Federal; de igual manera, se ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. El secretario de Seguridad Pública del Gobierno Federal, en representación del Ejecutivo Federal quien es tercero interesado en la presente controversia constitucional, manifestó que no existe omisión por parte del Ejecutivo Federal en proveer los recursos para el sostenimiento financiero de dicho centro carcelario, habida cuenta que de enero de dos mil siete a julio de dos mil nueve, la Federación ha entregado al Estado de C. diversas cantidades por concepto de socorro de ley.


Que en términos de los artículos 1, 2, 3 y 39, apartado B, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la seguridad pública comprende la sanción de las infracciones administrativas y la reinserción social del delincuente, entre otras; corresponde a la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios el cumplimiento de la ley; los Estados y los Municipios podrán coordinarse para hacer efectivo lo previsto en el numeral 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a la seguridad pública; y las leyes estatales de seguridad pública podrán establecer la posibilidad de coordinar y, en su caso, los medios para la más eficaz prestación del servicio de seguridad pública entre un Estado y sus Municipios.


Que por tanto, la participación, atribución y responsabilidad en materia de seguridad pública y de la administración penitenciaria, recae tanto en la Federación, Estados y Municipios, como el actor de la instancia constitucional.


SÉPTIMO. El titular de la Secretaría de Servicios Parlamentarios y Vinculación Ciudadana del Congreso del Estado de C., así como el director jurídico de la Secretaría de Finanzas y Administración, delegado del gobernador del propio Estado, dieron contestación a la demanda de manera idéntica, manifestando en síntesis lo siguiente:


1) Que no se agotó legalmente la vía para la solución del conflicto por parte del Ayuntamiento actor.


Que la petición realizada por el alcalde al gobernador del Estado de C., no reúne los requisitos para considerar que se trate formalmente de una petición de transferencia del servicio público de seguridad que se presta para la custodia de los internos, sino que solamente se limita a informar que pretende entregarlos al Estado para que queden bajo su responsabilidad, así como las erogaciones correspondientes, por lo que no puede estimarse que se trate propiamente de una transferencia de servicios, lo cual se advierte de la lectura del oficio 1000/08 signado por el presidente municipal actor.


2) Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21, fracción II, ambos numerales de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto del artículo cuarto transitorio de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Estado de C., toda vez que no se impugnó dentro del término de treinta días que se tenía para hacerlo.


3) Que no hay violación al mandato contenido en el artículo 115 constitucional, por el hecho de que el Municipio actor esté a cargo del sostenimiento del Cereso ubicado en la jurisdicción de dicho Municipio, ya que el servicio de seguridad pública es un sistema que compete a los tres niveles de gobierno.


Que los centros penitenciarios forman parte de las funciones de seguridad pública, y ésta es competencia de los tres niveles de gobierno, por disposición expresa del artículo 21, párrafo noveno, constitucional, aunado a que el párrafo octavo del artículo 18, también en nuestra Carta Magna, dispone que lo sentenciados podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, por tanto, es responsabilidad de los Municipios prevista en la ley federal, contenida en el segundo párrafo del inciso i) de la fracción III del artículo 115 constitucional, por lo cual no hay ninguna contravención al Pacto Federal.


Que carece de razón el Municipio actor, toda vez que si éste administra y sostiene el Cereso distrital, es en razón de que corresponde a un servicio público en beneficio de la comunidad, de conformidad con el artículo 115, fracción III, inciso i), párrafo segundo, constitucional.


Que carece de fundamento el reclamo del Municipio actor, en cuanto al planteamiento, que con base en el artículo 115 constitucional, fracción III, inciso h), los Municipios tendrán a su cargo la prestación de la seguridad pública de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 constitucional, pero contrario a la controversia que se plantea.


Que no hay ninguna violación al marco constitucional como lo manifiesta el Municipio actor, en virtud de que el régimen penitenciario es parte de la seguridad pública, ya que es competencia de los tres niveles de gobierno dar seguridad, protección y tranquilidad a la población, por cuanto que, aquellas personas que han infringido el ordenamiento jurídico y que se consideran peligrosas para la tranquilidad social por el delito que realizaron, deben ser sujetas a un régimen penitenciario lo más cercano a su domicilio, por ello, pueden existir convenios de colaboración entre el Municipio, el Estado y la Federación.


Que es irrefutable que la función penitenciaria es una actividad inmersa y que debe conceptuarse como de seguridad pública, ya que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 18, segundo párrafo, confiere a los gobiernos de la Federación y de los Estados, la atribución de organizar el sistema penal en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación, como medios para la readaptación social del delincuente.


Que el sistema penitenciario mexicano como función de seguridad pública es competencia concurrente entre la Federación, los Estados y Municipios, quienes deben coadyuvar a lograr los objetivos de ésta, por lo que no puede desprenderse una parte de esas obligaciones contenidas en las garantías a un solo nivel de gobierno o dejar fuera a uno de ellos para su observancia, por lo que es incorrecta la argumentación del Municipio actor, de que no puede hacerse cargo de una penitenciaría.


Que algunos Municipios del Estado de C. tienen a su cargo la administración de centros de readaptación social y, en la medida que el Gobierno del Estado tenga posibilidades económicas, asumirá dichos centros penitenciarios, pero de ninguna manera se puede hablar de irresponsabilidad por parte del Gobierno del Estado, de asumir dichos centros, pues en el presupuesto de la Ley de Ingresos se asigna al Municipio actor participaciones federales, contenidas en el ramo 33, que se incluye la participación económica para fortalecer al Municipio y dentro de ella está el rubro de seguridad pública, que se insiste es concurrente en los tres niveles de gobierno, por lo cual el Municipio podrá solicitar la asignación de más recursos económicos, pero ello no implica incumplimiento por parte del Estado.


Que si bien el artículo 30 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública no incluye al Municipio como parte integrante del sistema nacional penitenciario, eso no lo excluye de participar en materia de seguridad nacional.


2) Que no existe la supuesta violación del artículo 115, fracción IV, que la omisión del Estado de C., consistente en no hacerse cargo del sostenimiento del Centro de Readaptación Social Distrital ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, viola directamente el artículo 115 constitucional, fracción IV, por el simple hecho de que el Municipio actor esté a cargo del sostenimiento del Cereso ubicado en la jurisdicción de dicho Municipio, ya que es competencia de los tres niveles de gobierno la prestación del servicio de seguridad pública.


Que existen participaciones federales en materia de fortalecimiento al Municipio en conformidad con los artículos 25, fracción IV y 37 de la Ley de Coordinación Fiscal, para solventar gastos en materia de seguridad pública, y que el H. Congreso del Estado de C., por Decreto Número 469/08 I P.O., aprobó la Ley de Ingresos del Municipio de Nuevo Casas Grandes, C., publicado en el Periódico Oficial del Estado, el día veintisiete de diciembre del año dos mil ocho, de conformidad con el artículo 115, fracción IV, inciso c), párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se asignó al Municipio actor un total de aportaciones federales del ramo 33, sumando la cantidad total de $31'396,948.13 (treinta y un millones trescientos noventa y seis mil novecientos cuarenta y ocho 13/100 M.N.), por lo que resulta falso que no se le haya asignado partida presupuestal para el sostenimiento del Cereso ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, ni que dicho presupuesto fuera insuficiente.


3) Que de ninguna manera puede traducirse en invalidez el actuar de la autoridad la supuesta violación del artículo 18 constitucional, en cuanto a que no se deben mezclar reos sentenciados con procesados, puesto que eso es responsabilidad de la dirección de los centros, y ello no atañe a la presente controversia.


Que no hay ninguna violación a los derechos fundamentales de las personas, ante el sostenimiento que el actor hace del Cereso, ya que se está respetando lo más estricto posible lo que el Constituyente Permanente plasmó en el artículo 18, párrafo octavo, constitucional.


4) Que los argumentos del Municipio actor son improcedentes, ya que no contravienen a los artículos 18, 19, 20, 21 y 22 constitucionales, ni resultan aplicables al caso las tesis que transcribe el presidente municipal, en virtud de que el hecho de que el Municipio actor tenga a su cargo la administración y sostenimiento del Cereso distrital ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, no constituye controversia alguna.


Que el servicio que se presta para la administración y dirección de los centros penitenciarios, se encuentra inmerso en las funciones de seguridad pública, como se ha expuesto suficientemente y ésta es competencia de los tres niveles de gobierno, por disposición expresa del artículo 21, párrafo noveno, constitucional.


Que el párrafo octavo del artículo 18 constitucional dispone que los sentenciados podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, por tanto, la Constitución le otorga competencia a los Municipios en la materia en términos de la observancia obligatoria de los Municipios a la Ley Suprema, contenida en el segundo párrafo del inciso i) de la fracción III del artículo 115 constitucional.


Que, por tanto, no hay contravención al Pacto Federal como manifiesta el Municipio actor, sino por el contrario, dado que se trata de competencia concurrente, pueden prestarse los servicios de manera directa o por medio de convenios para que los procesados o sentenciados por delitos del fuero común o federal puedan compurgar sus penas en dichos centros más cercanos a su comunidad, como es el caso del Cereso ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, C..


Que por lo que respecta a la supuesta violación al artículo 20 constitucional, el Municipio actor carece de razón en vista de que el artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, de fecha dieciocho de junio de dos mil ocho, le da validez legal a las actuaciones procesales con este nuevo esquema de impartición de justicia, sustentado en los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, ya que mediante Decreto 611/2006, aprobado por el H. Congreso del Estado de C., el día quince de junio de dos mil seis y publicado en el Diario Oficial del Gobierno del Estado, se sentaron las bases de una mejor impartición de justicia local, que no hay contravención al Pacto Federal como manifiesta el Municipio actor, sino por el contrario, dado que se trata de competencia concurrente, pueden prestarse los servicios de manera directa o por medio de convenios para que los procesados o sentenciados por delitos del fuero común o federal pueden compurgar sus penas en los centros más cercanos a su comunidad.


Que por tanto, se concluye, que los conceptos de invalidez son inatendibles, porque de la relación de los oficios agregados en el expediente, no se desprende fehacientemente la voluntad del Municipio para transferir al Gobierno del Estado de C. el servicio público que reclama ahora, dado que no fue autorizado por las dos terceras partes del Ayuntamiento, sólo por mayoría y ello constituye una causal de improcedencia por ser requisitos de procedibilidad previsto en la propia Constitución y en las leyes secundarias citadas, lo que no ha acontecido en virtud de que el actor no ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos para tal efecto, por lo que no se viola lo dispuesto por el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal.


OCTAVO. El procurador general de la República, al emitir su opinión respecto del escrito de demanda, en síntesis, manifestó lo siguiente:


1) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la controversia constitucional; que la actora cuenta con legitimación procesal; que la demanda fue interpuesta de manera oportuna y que no se actualiza ninguna causa de improcedencia.


2) Que atendiendo al sistema de distribución de competencias establecido en el diverso numeral 124 de la Constitución General de la República, las facultades que no están expresamente concedidas por la propia N.S. a la Federación, se entienden reservadas a los Estados y que dentro del catálogo de facultades contenido en el artículo 73 de la Ley Fundamental, no se encuentra ninguna relativa a la administración de centros de reinserción social en las entidades federativas, por tanto, quienes deberán legislar en la materia son las Legislaturas Estatales, en el caso concreto la de C..


Que respecto del tema de administrar los centros de reinserción social, las Cámaras que integran el Congreso de la Unión coincidieron en señalar dentro del proceso legislativo que culminó con la emisión del decreto que modificó, entre otros numerales, el 18 de la Constitución Federal, que consideraba pertinente transformar el sistema penitenciario pero, esto no sería posible si permanecen las prisiones bajo el control absoluto del Poder Ejecutivo, es por tanto, que se acepta limitar la facultad del Ejecutivo únicamente a la organización de las prisiones y otorgar la facultad de ejecutar las sentencias al Poder Judicial.


Que por tanto, la organización y administración de los mencionados centros de reclusión corresponde al Ejecutivo de la entidad, resultando que el Cereso que se encuentra ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, C., debe estar bajo la administración del titular del Ejecutivo Estatal, pues es a él a quien le corresponde su organización y no así al Ayuntamiento actor.


Que de los artículos 1, 2, 3, 4 y 16 de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Estado de C., se advierte con claridad que la administración y organización de los centros penitenciarios en la entidad le compete de manera exclusiva al titular del Poder Ejecutivo, por tanto, el hecho de que el Cereso que se encuentra en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, C., esté a cargo del citado Ayuntamiento implica una omisión por parte del gobernador de la entidad, ya que no asume su responsabilidad que realmente le compete.


Que la omisión en que incurre el gobernador de la entidad es de carácter absoluto, toda vez que no obstante de estar obligado por mandato de ley no ajustó su actuar a dicho imperativo, sino por el contrario, pretende delegarlo al Municipio promovente sin tener algún sustento para ello.


Que resulta evidente la omisión en la que incurre el Ejecutivo Estatal de no tomar la administración y organización del centro penitenciario que se encuentra ubicado en la jurisdicción territorial del Municipio actor, por tanto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá exhortar al gobernador del Estado a asumir la administración del referido Cereso.


Que al resultar fundados los argumentos de la actora, relativos a la omisión en que incurrió el gobernador del Estado, resulta innecesario entrar al estudio de la pretendida violación de los numerales 21, 73, fracción XXIII, 115 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a que con ello se cumple con el propósito del promovente cuando solicita se declare la omisión respectiva.


3) Que el Municipio promovente aduce que el Congreso de la entidad ha incurrido en una diversa omisión legislativa al no adecuar el marco normativo en materia de ejecución de penas y medidas de seguridad, a lo establecido en la Constitución General de la República, específicamente en su numeral 18.


Que no se actualiza ningún supuesto de omisión legislativa, toda vez que el Congreso de la entidad emitió la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Estado de C., misma que fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de nueve de diciembre de dos mil seis, ordenamiento del cual se advierte que en la entidad, la materia que nos ocupa se regula plenamente en cumplimiento a las reformas, de entre otros numerales, al artículo 18 de la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, por lo que se deberá decretar que en la especie, el Congreso Local no ha incurrido en algún tipo de omisión con respecto al ejercicio legislativo que le corresponde.


Que en cuanto a la omisión por parte del Congreso Local de asignar un presupuesto a favor del Municipio actor para la administración y organización del Cereso que se encuentra en su jurisdicción, es de mencionar que la misma no se actualiza, en razón de que como ya se señaló, la administración de dicho centro penitenciario corresponde al titular del Poder Ejecutivo por lo que, resulta indudable que no le corresponde al Poder Legislativo de la entidad otorgar un presupuesto al Ayuntamiento promovente para el sostenimiento del Cereso en cuestión.


NOVENO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en la cual, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.


DÉCIMO. Previo dictamen de la Ministra ponente, el presidente de este Alto Tribunal ordenó enviar el presente asunto a esta Primera Sala, en donde su presidente se avocó a su conocimiento y ordenó devolver los autos a la propia ponente.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11 fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con la fracción I del punto tercero del Acuerdo General 5/2001, aprobado por el Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, reformado mediante Acuerdo 3/2008 emitido por el Tribunal Pleno el diez de marzo de dos mil ocho; en virtud que se plantea una controversia constitucional entre un Municipio y dos Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos.


SEGUNDO. Previo al análisis de la oportunidad, es necesario establecer la existencia de los actos omisivos cuestionados, a efecto, de que una vez acreditado, en su caso, tal supuesto, se proceda a analizar el fondo de la cuestión planteada, en cuanto a si la supuesta omisión vulnera el contenido de la Constitución Federal.


Cabe precisar, que en la diversa controversia constitucional 32/2000, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo que es posible analizar de manera individual la existencia de los actos omisivos y, posteriormente, la validez de los mismos, puesto que para determinar su existencia se analiza o califica el imperativo legal para actuar de determinada manera.


En la especie, el Municipio actor reclama la omisión por parte del Congreso del Estado de C. de legislar de acuerdo con la reforma constitucional publicada el dieciocho de junio de dos mil ocho, en particular de los artículos 18 y 21.


El artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo fue reformado en su párrafo segundo, quedando de la siguiente manera:


"Artículo 18. ...


"...


"El sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto."


La entrada en vigor del párrafo transcrito quedó determinada en el artículo quinto transitorio de la mencionada reforma, señalando lo siguiente:


"Quinto. El nuevo sistema de reinserción previsto en el párrafo segundo del artículo 18, así como el régimen de modificación y duración de penas establecido en el párrafo tercero del artículo 21, entrarán en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin que pueda exceder el plazo de tres años, contados a partir del día siguiente de la publicación de este decreto."


De las dos reproducciones anteriores se advierte, que la adecuación de la legislación secundaria estatal al sistema de reinserción previsto en la Constitución Federal, puede realizarse incluso hasta después de tres años de la fecha en que se publicó la reforma, lo cual sería hasta dos mil once, sin embargo, en el caso de C., tal adecuación, relacionada con el sistema penitenciario, ya se realizó.


En efecto, por Decreto Número 397-08 I P.O., de dieciocho de febrero de dos mil nueve, publicado en el Periódico Oficial del Estado de C., se reformó el artículo 127 de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de dicha entidad, quedando de la siguiente manera:


"Artículo 127. Bases del proceso de reinserción.


"La dirección organizará los establecimientos penitenciarios e instituciones del sistema, vigilando que el proceso de reinserción de los internos esté basado en el trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte."


Asimismo, por decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintinueve de agosto de dos mil nueve se adicionó el siguiente párrafo al artículo 138 de la misma ley, el cual es del tenor siguiente:


"Artículo 138. Programas educativos.


"...


"En los establecimientos penitenciarios se promoverá la instrucción para las mujeres que carezcan de estudios, así como para aquellas que se hubieren encontrado realizando sus estudios antes de su reclusión o que tengan estudios inconclusos, así como propiciar la educación sexual y reproductiva a través de programas de información destinados a ello."


Así las cosas, resulta evidente que las adecuaciones referidas y que tienen que ver con el sistema penitenciario, fueron realizadas antes de la presentación de la demanda de la presente controversia constitucional (catorce de octubre de dos mil nueve), por lo que, con base en el criterio sustentado en la diversa controversia constitucional 32/2000, aplicado también en la controversia constitucional 10/2008, en que se determinó que para que exista una omisión, debe existir un deber o una conducta de hacer incumplida, en el caso es evidente que al momento de promoverse la presente controversia era inexistente el acto consistente en la omisión por parte de Congreso del Estado de C. de legislar de acuerdo con la reforma constitucional publicada el dieciocho de junio de dos mil ocho, en particular, respecto al artículo 18.


Por lo que hace a la omisión que se reclama de legislar de acuerdo con la reforma al artículo 21 constitucional de dieciocho de junio de dos mil ocho, debe señalarse lo siguiente:


Los párrafos tercero y séptimo del referido artículo 21, que fueron modificados con la mencionada reforma, son del siguiente tenor:


"Artículo 21.


"...


"La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial.


"...


"El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley."


Por lo que hace a la adecuación del contenido del tercer párrafo a las legislaciones secundarias, el artículo quinto transitorio establece lo siguiente:


"Quinto. El nuevo sistema de reinserción previsto en el párrafo segundo del artículo 18, así como el régimen de modificación y duración de penas establecido en el párrafo tercero del artículo 21, entrarán en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin que pueda exceder el plazo de tres años, contados a partir del día siguiente de la publicación de este decreto."


En relación con la adecuación del párrafo séptimo a las legislaciones secundarias, los artículos segundo y tercero transitorios disponen:


"Segundo. El sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de este decreto.


"En consecuencia, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos legales que sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal acusatorio. La Federación, los Estados y el Distrito Federal adoptarán el sistema penal acusatorio en la modalidad que determinen, sea regional o por tipo de delito.


"En el momento en que se publiquen los ordenamientos legales a que se refiere el párrafo anterior, los poderes u órgano legislativos competentes deberán emitir, asimismo, una declaratoria que se publicará en los órganos de difusión oficiales, en la que señale expresamente que el sistema procesal penal acusatorio ha sido incorporado en dichos ordenamientos y, en consecuencia, que las garantías que consagra esta Constitución empezarán a regular la forma y términos en que se sustanciarán los procedimientos penales."


"Tercero. No obstante lo previsto en el artículo transitorio segundo, el sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19, 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor al día siguiente de la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación, en las entidades federativas que ya lo hubieren incorporado en sus ordenamientos legales vigentes, siendo plenamente válidas las actuaciones procesales que se hubieren practicado con fundamento en tales ordenamientos, independientemente de la fecha en que éstos entraron en vigor. Para tal efecto, deberán hacer la declaratoria prevista en el artículo transitorio segundo."


Como se advierte, la reforma al párrafo tercero del artículo 21 constitucional, versa sobre el régimen de modificación y duración de penas; y la reforma al párrafo séptimo del propio precepto, trata sobre el sistema procesal penal acusatorio, temas diversos al sistema penitenciario, tema al cual corresponde la omisión de la que se duele la parte actora.


En esas condiciones, es evidente que en los mencionados párrafos del artículo 21 constitucional que fueron reformados por decreto publicado el dieciocho de junio de dos mil ocho, no contienen ningún imperativo dirigido al Congreso del Estado de C., que debiera realizar por lo que hace al sistema penitenciario, por lo que no existe el presupuesto que condicione la existencia de la omisión reclamada.


El artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:


"Artículo 20. El sobreseimiento procede en los casos siguientes:


"...


"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último."


En este orden, lo procedente es decretar el sobreseimiento en el juicio por lo que hace a los actos omisivos señalados en este apartado.


TERCERO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.


En primer término, debe señalarse que la demanda que dio inicio a la presente controversia constitucional fue presentada el catorce de octubre de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que se impugnó, por un lado, la omisión del gobierno local de hacerse cargo del sostenimiento del establecimiento penitenciario, y por el otro, la omisión del Congreso Local de legislar de acuerdo a la reforma de dieciocho de junio de dos mil ocho a los artículos 18 y 21 de la Ley Suprema y de prever en el presupuesto de egresos del Estado la cantidad necesaria para el sostenimiento del Centro de Readaptación Social.


Como se observa, los actos que impugna el Municipio actor son de carácter omisivo, éstos se generan cuando la autoridad deja de hacer lo que a su competencia corresponde, y esa falta de cumplimiento de sus deberes se hace por una evasión de su parte; por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, ante un deber o una conducta que deba ser cumplida, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no se actúe, esto se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad, dando lugar así a consecuencias que constantemente se actualizan.


Ahora bien, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días, tratándose de actos y disposiciones generales. Cuando la demanda se promueva con motivo de disposiciones generales, el plazo para su presentación se computará a partir de su publicación, o bien, a partir de su primer acto de aplicación y, tratándose de conflictos de límites diversos a los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Federal, el plazo será de sesenta días computados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine. Sin embargo, respecto de actos de carácter omisivo la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.


Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos, y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de la conducta omisiva de la autoridad.


Luego, es inconcuso que la omisión de la autoridad demandada constituye el actuar omisivo que la actora impugna; actuar que, por su propia naturaleza conforme quedó explicado, es impugnable mientras subsista.


De lo anterior se concluye, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, y para efecto de determinar la oportunidad de la demanda, que su presentación se realizó en tiempo.


Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente jurisprudencia:


"No. Registro: 183581

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, agosto de 2003

"Tesis: P./J. 43/2003

"Página: 1296


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."


CUARTO. A continuación se analiza la legitimación de quien promueve la presente controversia constitucional.


Por tanto, cabe destacar lo estipulado en los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en lo conducente establecen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


De las disposiciones legales transcritas, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio constitucional por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


En la presente controversia constitucional, promovió la demanda el Municipio de Nuevo Casas Grandes, Estado de C., por conducto de J.M.P.F., quien se ostenta como presidente del H. Ayuntamiento de ese Municipio, carácter que acreditó con la constancia de mayoría y validez expedida por el Instituto Electoral del Estado de C. el tres de julio del año dos mil siete.


El artículo 29 del Código Municipal para el Estado de C. dispone:


"Artículo 29. El presidente municipal tendrá las siguientes facultades y obligaciones:


"...


"XII. Representar al Municipio, con todas las facultades de un apoderado general; nombrar asesores y delegados y otorgar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas."


Por tanto, si el presidente, cuenta con la representación del Municipio y, tomando en consideración que este último se encuentra comprendido en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que el Municipio actor está legitimado para plantear la presente controversia.


QUINTO. Ahora, se procede al análisis de la legitimación de la parte demandada, en atención a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que resulte fundada.


El artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala textualmente:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


En el auto de admisión de esta controversia constitucional se reconoció como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de C.; y de la demanda se advierte que es a estos poderes a quienes se les imputan los actos omisivos que se impugnan, por lo que es de considerarse que cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio.


Ahora bien, los hechos que se señalan en la demanda respecto de dichas autoridades, se tienen como presuntivamente ciertos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de las ley reglamentaria de la materia, el cual textualmente dice:


"Artículo 30. La falta de contestación de la demanda o, en su caso, de la reconvención dentro del plazo respectivo, hará presumir como ciertos los hechos que se hubieren señalado en ellas, salvo prueba en contrario, siempre que se trate de hechos directamente imputados a la parte actora o demandada, según corresponda."


Por su parte, el artículo 11, primer párrafo, del mismo ordenamiento, señala:


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


En el caso, si bien los poderes demandados presentaron escritos de contestación a la demanda, lo cierto es que ninguno compareció a juicio por conducto de los funcionarios que tienen facultad para representarlos, como se pasa a demostrar.


En representación del Poder Ejecutivo del Estado de C., contestó la demanda J.H.D.P., director jurídico de la Secretaría de Finanzas y Administración, representación que acredita con la copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el Gobernador Constitucional del Estado de C. (foja 805) y con la publicación en el Periódico Oficial del Estado del Acuerdo 078, de diecisiete de agosto de dos mil siete, mediante el cual el gobernador le delega la facultad de la representación del Estado (foja 808).


Dicho acuerdo, signado únicamente por el gobernador y el secretario de Gobierno, en lo conducente establece:


"Primero. Se delega en el secretario general de Gobierno, en el secretario de Finanzas y Administración y en el director jurídico de la Secretaría de Finanzas y Administración para que ejerzan conjunta o separadamente, la facultad de representar el Estado Libre y Soberano de C. en los procedimientos, juicios o controversias de naturaleza administrativa, fiscal, laboral, penal, civil, mercantil o agraria, cuando puedan afectar los intereses patrimoniales o hacendarios de éste. Consecuentemente podrán, de manera enunciativa mas no limitativa, promover demandas y contestar las que se presenten en contra del Estado, presentar denuncias y querellas, promover y comparecer en los juicios de amparo derivados de, o relacionados con los juicios y controversias mencionados, ofrecer pruebas, articular y absolver posiciones, formular alegatos, interponer recursos, celebrar transacciones en o con motivo de los procedimientos y procesos instaurados, intervenir en tercerías y, en general, realizar cuantas promociones sean necesarias para representar debidamente los intereses del Estado."


De lo anterior se advierte que el gobernador delega a favor del director jurídico de la Secretaría de Finanzas y Administración la representación del Estado, y conforme al artículo 11 antes transcrito, los demandados deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.


Por tanto, si el director jurídico de la Secretaría de Finanzas y Administración funda su representación en un acuerdo emitido por el propio gobernador, en el cual no se establecen las facultades y atribuciones del señalado director para representar al órgano demandado, esto es, de manera originaria, sino delegada, es claro que no se trata de una norma que rija las facultades de representación.


En tales condiciones, carece de representación para comparecer a la presente controversia constitucional, a nombre del gobernador del Estado de C., el director jurídico de la Secretaría de Finanzas y Administración.


Tampoco se encuentra debidamente representado el Poder Legislativo del Estado de C..


En representación de dicho poder, contestó la demanda N.M.P.C., en su carácter de titular de la Secretaría de Servicios Parlamentarios y Vinculación Ciudadana del Congreso del Estado, nombramiento que acreditó con la copia certificada del Decreto Número 9/07 I P.O., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el treinta y uno de octubre de dos mil siete (foja 218).


El artículo 75 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de C. señala:


"Artículo 75. Corresponde a la Secretaría de Servicios Parlamentarios y Vinculación Ciudadana:


"I.A. al presidente de la mesa directiva o de la Diputación Permanente, en su caso, en la ejecución de los acuerdos del Congreso y de la Junta de Coordinación Parlamentaria;


"II. Realizar la función de secretario técnico de la Junta de Coordinación Parlamentaria;


"III. Realizar las tareas de consulta y atención ciudadana, relaciones públicas y comunicación social del Congreso;


"IV. Llevar los servicios de gestoría social de los diputados y auxiliar a las comisiones en los procesos de consulta pública para dar contenido a las iniciativas de ley o decreto;


"V. Coordinar la Unidad de Información del Poder legislativo;


"VI. Actuar como apoderado general del Congreso, con facultades para pleitos y cobranzas, ante otras instancias, así como llevar un control de las demandas judiciales y, en su caso, asumir su representación en juicio y fuera de él;


"VII. Expedir y certificar las copias de documentos oficiales del Congreso, en ausencia de los secretarios y prosecretarios;


"VIII. Coordinarse con las otras secretarías para la ejecución de las resoluciones del Congreso, de la Junta de Coordinación Parlamentaria, así como de la mesa directiva o de la Diputación Permanente, en su caso;


"IX. Nombrar y remover al personal de la Secretaría de Servicios Parlamentarios y Vinculación Ciudadana;


"X. Realizar el análisis y verificación de la viabilidad social y económica de los proyectos legislativos; y


"XI. Las demás que le confieran otras disposiciones legales."


Del precepto transcrito no se advierte que corresponda a la Secretaría de Servicios Parlamentarios y Vinculación Ciudadana del Congreso del Estado, la representación del Congreso del Estado, lo cual sí se desprende, a favor del presidente de la mesa directiva de dicho Congreso, de la lectura del artículo 30, fracción XVI, del mismo ordenamiento:


"Artículo 30. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:


"...


"XVI. Representar al Congreso en juicio y fuera de él."


Así, resulta evidente que quien compareció a la presente controversia a nombre del Poder Legislativo demandado, carece de facultades para representarlo.


En las relatadas consideraciones se tiene que los poderes demandados cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, sin embargo, y en virtud de que comparecieron a juicio por conducto de funcionarios que carecen de facultad para representarlos, se les tiene por no contestada la demanda y con fundamento en el artículo 30 de la ley reglamentaria de la materia, como presuntivamente ciertos los hechos señalados en la misma, con excepción de los actos por los que se sobreseyó en el considerando segundo de esta resolución.


SEXTO. Es esencialmente fundado el concepto de invalidez, suplido en su deficiencia, en el que la parte actora se duele de la omisión por parte del Estado de C. de hacerse cargo de la organización, supervisión, sostenimiento, administración y financiamiento del centro penitenciario ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes en el Estado de C..


El artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, textualmente señala:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"...


"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito."


Al respecto, el artículo 21 de la Constitución Federal, en su noveno párrafo establece:


"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución."


De los numerales transcritos se advierte que los Municipios tendrán a su cargo, entre otros servicios, el de seguridad pública en términos del artículo 21 de la propia Carta Magna, conforme al cual, la seguridad pública comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas.


Debe destacarse que entre los rubros que comprende la seguridad pública, no se encuentra la administración de centros penitenciarios; asimismo, es de destacarse que en ningún inciso de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, se establece dicha actividad a cargo de los Municipios.


En esas condiciones, si bien la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, lo cierto es que entre los rubros que ésta comprende no se encuentra la administración y organización de centros penitenciarios, actividad que se comprende en el sistema penitenciario, el cual está regulado en el artículo 18 de la Constitución Federal.


Dicho precepto textualmente dice:


"Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados.


"El sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.


"La Federación, los Estados y el Distrito Federal podrán celebrar convenios para que los sentenciados por delitos del ámbito de su competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa.


"La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.


"La operación del sistema en cada orden de gobierno estará a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e impartición de justicia para adolescentes. Se podrán aplicar las medidas de orientación, protección y tratamiento que amerite cada caso, atendiendo a la protección integral y el interés superior del adolescente.


"Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El internamiento se utilizará sólo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de conductas antisociales calificadas como graves.


"Los sentenciados de nacionalidad mexicana que se encuentren compurgando penas en países extranjeros, podrán ser trasladados a la República para que cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinserción social previstos en este artículo, y los sentenciados de nacionalidad extranjera por delitos del orden federal o del fuero común, podrán ser trasladados al país de su origen o residencia, sujetándose a los tratados internacionales que se hayan celebrado para ese efecto. El traslado de los reclusos sólo podrá efectuarse con su consentimiento expreso.


"Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.


"Para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales. Las autoridades competentes podrán restringir las comunicaciones de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada con terceros, salvo el acceso a su defensor, e imponer medidas de vigilancia especial a quienes se encuentren internos en estos establecimientos. Lo anterior podrá aplicarse a otros internos que requieran medidas especiales de seguridad, en términos de la ley."


De la lectura del numeral transcrito, se advierte que la organización, establecimiento y administración del sistema penitenciario se encuentra a cargo de la Federación, de los Estados y del Distrito Federal, pues aun y cuando no lo establece de manera expresa, lo cierto es que en ninguna parte del mismo se hace referencia al Municipio, limitándose a establecer la organización del sistema penitenciario a favor de la Federación, los Estados y el Distrito Federal.


Ahora bien, por Decreto 691-06 I P.O., el Congreso del Estado de C. expidió la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, la cual fue publicada en el Periódico Oficial de ese Estado el nueve de diciembre de dos mil seis, en donde se establece que corresponde al Ejecutivo del Estado, a través de la Dirección de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, organizar, supervisar y administrar los establecimientos penitenciarios en el Estado.


Lo anterior se corrobora de la lectura de los artículos 4, fracción IV y 16, fracción III, de la mencionada ley:


"Artículo 4. G..


"Para los efectos de la presente ley, se entenderá por:


"...


"IV. Dirección. La Dirección de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad."


"Artículo 16. Facultades de la dirección.


"La dirección, dependiente de la Secretaria de Seguridad Pública, será el órgano del Poder Ejecutivo al que corresponderá:


"...


"III. Dentro del sistema.


"...


"b) Organizar, supervisar y administrar los establecimientos penitenciarios en el Estado; expedir la normatividad y demás lineamientos de orden interno por las que habrán de regirse, así como vigilar su estricto cumplimiento."


En las relatadas consideraciones, es de concluirse que no corresponde al Municipio actor hacerse cargo de la organización, supervisión, sostenimiento, administración y financiamiento del centro penitenciario ubicado en el mismo, pues no es una atribución que constitucional o legalmente sea de su competencia, por lo que debe declararse fundada la omisión reclamada en tal sentido al Poder Ejecutivo del Estado de C..


Por otra parte, debe desestimarse la omisión que el Municipio actor reclama del Congreso del Estado, consistente en no prever en el presupuesto de egresos una cantidad a su favor para el sostenimiento del centro de readaptación social ubicado dentro del propio Municipio.


Lo anterior en virtud de que, como quedó apuntado, la organización, supervisión, sostenimiento, administración y financiamiento del centro penitenciario ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, es una atribución que ni constitucional ni legalmente es de la competencia de dicho Municipio, por lo que menos aún, el Congreso del Estado puede tener obligación de asignar presupuesto alguno al actor para realizar una actividad que no le es propia.


SÉPTIMO.-A continuación se procede a determinar los efectos de esta ejecutoria conforme a lo establecido en los numerales 41 y 45 de la ley reglamentaria de la materia, en cuya parte conducente señalan:


"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:


"...


"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;


"...


"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."


"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


Como se desprende de la transcripción anterior, esta Suprema Corte debe fijar los efectos y alcances de la sentencia, el término para su cumplimiento y que surtirá efectos a partir de la fecha que este Alto Tribunal lo determine pero no tendrán efectos retroactivos.


En tales condiciones, se otorga a la parte demandada, Poder Ejecutivo del Estado de C., un plazo de noventa días contados a partir de la notificación de esta sentencia, para que se haga cargo de la organización, supervisión, sostenimiento, administración y financiamiento del centro penitenciario ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se sobresee respecto de la omisión que se atribuye al Congreso del Estado de C., de legislar de acuerdo con la reforma constitucional publicada el dieciocho de junio de dos mil ocho, en particular de los artículos 18 y 21, en términos de lo dispuesto en el considerando segundo de la presente resolución.


TERCERO.-Se ordena al Poder Ejecutivo del Estado de C., que dentro del plazo de noventa días contados a partir de la notificación de esta resolución, se haga cargo de la organización, supervisión, sostenimiento, administración y financiamiento del centro penitenciario ubicado en el Municipio de Nuevo Casas Grandes, en términos de los dos últimos considerandos de este fallo.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.N.S.M., O.S.C. de G.V. (ponente). En contra del voto emitido por el Ministro presidente J. de J.G.P., quien formulará voto particular.


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