Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2010. MUNICIPIO DE CHINAMECA, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE.

MINISTRO PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA.

SECRETARIA: M.S.D..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintinueve de septiembre de dos mil diez.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por oficio recibido el dieciocho de febrero de dos mil diez, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.A.T.J. y B.P.H., quienes se ostentaron como presidente municipal y síndico del Municipio de Chinameca del Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovieron controversia constitucional en la que se demandó la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por las autoridades que a continuación se señalan:

1. Autoridades demandadas:

a) El Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

b) El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz.

2. Acto cuya invalidez se demanda: El Decreto 591 de cuatro de enero de dos mil diez, publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el dieciocho del mismo mes y año.

3. Con el carácter de tercero interesado compareció el Municipio de O., Estado de Veracruz.

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes:

a) El Decreto 537, de veinticinco de febrero de dos mil tres, puso fin al conflicto de límites existente entre los Municipios de Chinameca y O., ambos del Estado de Veracruz, al cumplir con todos los requisitos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Constitución Local y de las leyes secundarias.

Con la intención de dar por terminado el conflicto, mediante minuta de dieciséis de diciembre de dos mil ocho, firmada por los presidentes municipales y síndicos de ambos Municipios, así como por los comités prodefensa de los límites territoriales de los Municipios, por el presidente y secretario de la Comisión Permanente de Límites Intermunicipales del Congreso del Estado, en presencia del representante de la Subsecretaría de Gobierno de la Dirección de Política Regional del Estado de Veracruz, se acordó estar y pasar de manera definitiva respecto de todos y cada uno de los términos del Decreto 537.

En seguimiento a dicho acuerdo, al emitir la opinión solicitada por el Congreso del Estado en cumplimiento a lo previsto en el artículo 4o. de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, previo a la emisión del Decreto 591, ahora impugnado, en sesión de Cabildo de nueve de diciembre de dos mil nueve, se acordó aprobar por unanimidad la ratificación del contenido del Decreto 537 de treinta de enero de dos mil tres y se aceptó erogar el cincuenta por ciento del cobro que se generara con la intervención del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

b) El Congreso del Estado, previo a emitir el decreto impugnado, incumplió con lo previsto en el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad, al omitir la promulgación por parte del Ejecutivo de la entidad y ordenar su publicación en la Gaceta Oficial del Estado.

Ante dicha omisión, la Secretaría de Gobierno por medio de su director general jurídico emitió un acuerdo, publicado en la propia gaceta el veintisiete de enero de dos mil diez, a través del cual dejó sin efectos la publicación del decreto impugnado.

c) No obstante las reiteradas peticiones a la Legislatura Estatal, tanto del Municipio de Chinameca, como del de O., hasta el mes de febrero de dos mil diez, no se había dado cumplimiento al Decreto 537 de veinticinco de febrero de dos mil tres.

TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte actora esgrimió, en síntesis, que:

a) El artículo 14 constitucional establece la garantía de previa audiencia como principio rector del derecho a la defensa del gobernado, el cual garantiza un procedimiento en el que deben cumplirse las formalidades esenciales, seguido conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho o acto.

En el caso, la violación se produce, pues el Decreto 591, proviene y se fundamenta en documentales utilizadas y "conceptuadas ex profeso".

b) Además, se incumplió con la formalidad prevista por el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, pues no se remitió el decreto al Ejecutivo Estatal para su promulgación y publicación en la gaceta de la entidad.

Esta anomalía fue detectada por la Secretaría de Gobierno del Estado y, con fundamento en los artículos 15 y 17, fracción VII, del reglamento interior de esa secretaría, el director general jurídico del Poder Ejecutivo ordenó, mediante acuerdo publicado en la Gaceta Oficial el veintisiete de enero de dos mil diez, dejar sin efectos la publicación del decreto impugnado.

c) De igual forma se vulnera el artículo 16 de la Constitución General de la República, pues el Decreto 591 que limita y restringe el territorio del Municipio de Chinameca, Veracruz, se encuentra fundado en el artículo 27 constitucional y en las leyes de reforma agraria que no tienen aplicabilidad ni nexo con el numeral 115 de la Norma Fundamental, que es la base del federalismo al ser el principio de la división territorial del país.

Por lo que hace a la motivación del acto, la Comisión Permanente de Límites Intermunicipales del Congreso del Estado utiliza en el capítulo de antecedentes de su proyecto de decreto los documentos que considera adecuados para su finalidad y les da el valor que cree indispensable para motivar el acto de autoridad que resulta inconstitucional, pues no se encuentra debidamente fundado y motivado, al valorar en su conjunto los medios de convicción.

d) Asimismo, con la emisión del acto impugnado se vulneró el artículo 115 constitucional, en vinculación con el numeral 68 de la Constitución del Estado, al contravenirse las instituciones fundamentales del federalismo, así como la garantía de audiencia y legalidad.

e) También se violan los principios de legalidad y definitividad de la cosa juzgada, ya que el Decreto 537 de treinta de enero de dos mil tres, generó una situación de hecho y de derecho a favor del Municipio de Chinameca, Veracruz, en lo que respecta a los límites intermunicipales, al haber sido emitido con todas las formalidades de ley y estar debidamente motivado.

En contra del citado decreto, el Municipio de O. promovió el juicio de amparo 206/2003, tramitado ante el Juez Noveno de Distrito en ese Estado, el cual fue sobreseído y negado. La sentencia fue impugnada mediante recurso de revisión RAD. 328/2003, del cual conoció el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Circuito, en el que revocó y sobreseyó, por lo que dicha ejecutoria es inamovible y constituye la verdad legal. En esas condiciones, el Decreto 537 debía ser acatado en sus términos, pues desde el dictado de la sentencia transcurrieron más de seis años, sin que la autoridad responsable hubiera cumplido con sus obligaciones constitucionales.

Además, el Decreto 537 fue impugnado por el Municipio de O., Veracruz, mediante la controversia constitucional 60/2004, la cual se sobreseyó, al actualizarse una causa de improcedencia.

CUARTO. Artículos constitucionales que se aducen violados. Los preceptos que se estiman infringidos son: 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Admisión y trámite. Por acuerdo de dieciocho de febrero de dos mil diez, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 11/2010 y, por razón de turno, designó al M.A.Z.L. de L. para que instruyera el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.

Mediante proveído de veintitrés de febrero de dos mil diez, el Ministro instructor admitió la demanda, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, así como al Municipio de O., Estado de Veracruz, a quien tuvo con el carácter de tercero interesado.

SEXTO. Contestación del Poder Legislativo. En su escrito, sustancialmente, señaló:

a) El Congreso Local cumplió con la garantía de audiencia que tutela el artículo 14 constitucional, pues del análisis del dictamen emitido se advierte que en el antecedente uno se estableció que por oficio DP-SO/1er/1er/109/2005, de catorce de abril de dos mil cinco, se turnó a la Comisión Permanente de Límites Territoriales, el oficio de siete de abril de dos mil cinco, firmado por la entonces diputada G.M.C., mediante el cual presentó minuta de trabajo con el acuerdo de los presidentes municipales de Chinameca y O., de establecer un diálogo a fin de buscar la solución al conflicto limítrofe.

b) También se turnó a dicha comisión el oficio 041/06, de nueve de marzo de dos seis, firmado por el presidente municipal, por el síndico único y por el secretario del Ayuntamiento de Chinameca, a través del cual solicitaron la intervención del Congreso para que el Ayuntamiento de O. acatara el Decreto 537.

c) De los antecedentes del dictamen se advierte la existencia de una minuta de trabajo de seis de abril de dos mil cinco, en donde intervinieron representantes del Distrito Electoral XXVII, del Gobierno del Estado y de los Municipios involucrados en la que se resalta la disponibilidad de ambos Ayuntamientos para la solución del conflicto de límites entre ellos.

Asimismo, de los antecedentes del decreto se acredita que los integrantes del Ayuntamiento de Chinameca tuvieron intervención en el procedimiento, por lo que sí se respetó la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional.

d) El Congreso dio cumplimiento al artículo 14 de la Constitución General, que garantiza un procedimiento en el que se cumplan las formalidades esenciales, seguido conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho, puesto que el trámite legislativo se llevó a cabo de conformidad con el artículo 35 de la Constitución Local.

El asunto fue turnado a la Comisión Permanente de Límites Intermunicipales, ésta realizó el dictamen, fue discutido en el Pleno del Congreso y aprobado por la mayoría que exigen la Constitución Local y la Ley Orgánica del Municipio Libre y, posteriormente, turnado al titular del Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación en la Gaceta Oficial del Estado.

El artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, que el Municipio actor aduce contravenido, no resulta aplicable al caso, pues se refiere al supuesto en que el decreto o ley no sea devuelto dentro de los días hábiles siguientes a su recepción; por lo que, si el Ejecutivo promulgó y mandó publicar el decreto, significa que lo aprobó.

e) En relación con el acuerdo por el que el director general jurídico de la Secretaría de Gobierno del Ejecutivo Estatal dejó sin efecto la publicación del Decreto 591, estima que no puede tener ningún efecto, pues los artículos 15 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y 17, fracción VII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, no son un fundamento idóneo para dicho acto, pues de acuerdo con la Constitución del Estado, el facultado para promulgar y publicar el decreto impugnado es el Poder Ejecutivo.

En esos términos, si el gobernador no hizo uso de la atribución que le concede el artículo 36 constitucional local, se estima que aprobó y consintió el decreto, por lo que lo promulgó y mandó publicar, siendo, por tanto, un acto formalmente válido.

f) Es infundado el concepto de invalidez relativo a la vulneración al artículo 16 constitucional, por falta de fundamentación y motivación del Decreto 591, al sustentarlo en el artículo 27, que no tiene nexo alguno con el artículo 115, ambos de la Norma Fundamental y con el indebido valor de los documentos mencionados en el proyecto de decreto.

Lo anterior, puesto que la abrogación del Decreto 537 se hizo con fundamento en el artículo 33, fracciones I y XI, inciso a), de la Constitución Local, que faculta al Congreso para aprobar, reformar y abolir las leyes o decretos, así como para aprobar, por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, previa opinión del o los Ayuntamientos interesados y del Gobierno del Estado, la fijación del territorio, límites y extensión que corresponda a cada Municipio, y resolver las cuestiones que surjan entre los Municipios.

En apoyo a lo anterior, cita la tesis jurisprudencial de la Séptima Época, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."

g) Tampoco se vulneró el artículo 115 constitucional, pues dicho precepto da a las Legislaturas de los Estados facultades para intervenir en aspectos de la administración pública municipal, de acuerdo a las Constituciones Locales. En el caso, el artículo 33, fracción XI, inciso f), de la Constitución Local, prevé que el órgano legislativo intervenga en los conflictos de límites entre los Municipios.

h) Por lo que hace al concepto de invalidez consistente en que se vulneró el principio de legalidad y definitividad de la cosa juzgada, resulta también infundado, pues el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Circuito, al resolver el expediente RAD. 328/2003, no entró al fondo del asunto, sino que revocó la sentencia dictada por el Juez de Distrito y sobreseyó, en virtud de que el juicio de amparo no era procedente para impugnar el Decreto 537.

Además, tratándose de leyes, decretos y acuerdos, por su propia naturaleza no adquieren calidad de cosa juzgada, al ser susceptibles de modificación.

SÉPTIMO. Contestación del Poder Ejecutivo. En síntesis, manifestó:

a) Se respetó la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional, puesto que el Congreso le remitió al Ejecutivo el dictamen con proyecto de decreto para que emitiera su opinión, por lo que pudo analizar los antecedentes. De ellos advirtió que se turnó a la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales el oficio de la entonces diputada G.M.C., en el que presentaron minuta de trabajo que contiene los acuerdos de los presidentes municipales de Chinameca y O., con la finalidad de buscar la solución al problema limítrofe.

Asimismo, se turnó a dicha comisión el oficio 041/06 de nueve de marzo de dos mil seis, firmado por integrantes del Ayuntamiento de Chinameca, en el cual solicitan la intervención del Congreso para que el Ayuntamiento de O. acatara el Decreto 537.

De igual forma se observa la existencia de la minuta de trabajo de seis de abril de dos mil cinco, en donde intervinieron representantes del Gobierno del Estado y de los Municipios actor y tercero interesado, en la que destaca el interés de los Ayuntamientos involucrados para solucionar el problema limítrofe. Por tanto, se respetó la garantía de audiencia del Municipio actor.

No se vulneró la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional, pues el procedimiento para la expedición del Decreto 591 fue llevado a cabo por el Poder Legislativo, cumpliendo con todas sus fases, por lo que la publicación en la Gaceta Oficial del Estado fue el último trámite, que fue debidamente observado.

b) Por lo que hace a la aducida falta de observancia de lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, es igualmente infundado, pues el Ejecutivo ordenó la publicación del Decreto 591, el cual fue debidamente promulgado y publicado en la Gaceta Oficial de la entidad en cumplimiento a lo establecido en el artículo 49, fracción II, de la Constitución Local, siendo irrelevante que se hubiere publicado después de los diez días a que refiere el citado precepto de la ley orgánica, pues en ningún momento el gobernador se negó a publicarlo, único supuesto en el que procedería la publicación directa por parte del Congreso.

c) El acuerdo publicado el veintisiete de enero de dos mil diez, por el director general jurídico, para dejar sin efecto la publicación del Decreto 591, no lo invalida, pues se trata de un trámite administrativo que faltaba de subsanarse, pero no de una parte esencial del procedimiento, por lo que subsiste la validez del decreto aludido.

d) El decreto impugnado fue emitido con fundamento en el artículo 33, fracciones I y XI, inciso a), de la Constitución del Estado, en concordancia con el 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme con los cuales tiene la atribución para aprobar por mayoría calificada la fijación del territorio, límites y extensión de cada Municipio, por lo que el acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado.

e) Tampoco existió violación de las garantías de audiencia y de legalidad, en relación con los artículos 115 de la Constitución Federal y 68 de la Constitución Estatal, puesto que el Congreso Local actuó dentro de las atribuciones conferidas en el artículo 33, fracción IX, inciso f), de la Constitucional Local.

f) Finalmente, no se actualiza la violación de los principios de legalidad y definitividad de la cosa juzgada, relativa al juicio de amparo y a la controversia constitucional promovidas por el Municipio de O., en los que se impugnó el Decreto Número 537 de fecha treinta de enero de dos mil tres, pues no hubo pronunciamiento de fondo, al haberse sobreseído en ambos procesos.

OCTAVO. Opinión del Municipio de O., Estado de Veracruz. En el escrito respectivo, señaló:

a) La creación y publicación del decreto impugnado cumplió con los principios de legalidad y seguridad jurídica que establece el artículo 14 constitucional, actuando el Congreso Estatal de manera imparcial, sin omitir ningún requerimiento legal, no afectando así el patrimonio territorial del Municipio de Chinameca.

La publicación por parte del Ejecutivo Estatal del decreto impugnado, se encuentra debidamente realizada, aun cuando el director estatal jurídico perteneciente a aquel poder, lo haya dejado sin efectos posteriormente.

No obstante lo anterior, el Decreto 591 no perdió imperio legal ya que fue votado por la Legislatura Local de conformidad con sus facultades, establecidas en la Constitución Local, en la Ley Orgánica del Poder Legislativo y en el Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo.

b) En ese orden de ideas el Congreso y el Poder Ejecutivo estatales valoraron correctamente las pruebas aportadas por los actores y por el Municipio de O., en el procedimiento de creación del Decreto 591, por consiguiente, deben ser inatendibles los conceptos de invalidez de la parte actora vertidos en su contra, los cuales no pueden ser considerados como tales, al no hacer una relación lógica jurídica de los hechos.

Tienen aplicación, por analogía, las jurisprudencias III.1o.P. J/11, cuyo rubro señala: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. CASO EN QUE TÉCNICAMENTE NO EXISTEN." y I.6o.C. J/29, de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. SON INOPERANTES CUANDO EN ELLOS NO PRECISAN CUÁLES FUERON LOS AGRAVIOS CUYO ESTUDIO SE OMITIÓ Y LOS RAZONAMIENTOS LÓGICO-JURÍDICOS TENDENTES A COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA.".

c) En el caso, se respetó la autonomía municipal y los principios del federalismo contenidos en el artículo 115 de la Constitución Federal, ya que el Congreso y el Poder Ejecutivo Locales hicieron uso debido y adecuadamente de las leyes que los facultan para decidir sobre el conflicto de límites territoriales invocado, al hacer un estudio analítico e integral de las pruebas, con lo que estuvo de acuerdo el Municipio actor, así como los principios de fundamentación y motivación de la causa del procedimiento.

d) Son inciertas las violaciones a las garantías de audiencia y legalidad, al constar en la Gaceta Legislativa de diecisiete de diciembre de dos mil nueve, la manifestación, decisión y conformidad de las determinaciones de las autoridades legislativas, así como de la forma en que se llevaron a cabo las resoluciones de los decretos en cuestión.

e) Resulta inatendible lo manifestado por la parte actora en relación al principio de definitividad de la cosa juzgada, toda vez que tanto el amparo como la controversia constitucional promovidas por este Municipio fueron sobreseídas, por tanto, no entraron al fondo del asunto, pudiendo el Congreso Estatal legislar sobre la materia de conformidad con la Constitución Local, en consecuencia, no existe ninguna violación constitucional en perjuicio del Municipio actor.

NOVENO. Opinión del procurador general de la República. El procurador al formular su opinión manifestó, en síntesis:

a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.

b) El Municipio de Chinameca, Estado de Veracruz, goza de legitimación procesal activa, y su representación recae en el síndico municipal, quien compareció en la demanda, acreditando su personalidad.

c) La controversia fue promovida oportunamente, toda vez que el Municipio actor se ostentó sabedor del decreto combatido por su publicación en la Gaceta Oficial del Estado, el dieciocho de enero de dos mil diez; por lo que el plazo para presentar la demanda empezó a correr el diecinueve de enero de dos mil diez, feneciendo el tres de marzo del mismo año, habiéndose presentado el dieciocho del mismo mes y año.

d) Se surte la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, en relación con la fracción I, inciso c), del numeral 105 de la Constitución General, ya que el Municipio actor no especifica la forma en la cual se ve afectado su ámbito competencial con el decreto impugnado, por lo que no hay un principio de agravio en su perjuicio que actualice el interés legítimo para promover la controversia constitucional.

Resultando innecesario el estudio de fondo del juicio para llegar a la citada conclusión, de conformidad con la tesis de jurisprudencia P./J. 50/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."

e) El concepto de invalidez aducido en relación con las violaciones al procedimiento legislativo resulta infundado, en virtud de que del análisis integral de las constancias y en específico del oficio P-65/2006 de veintiocho de julio de dos mil seis, así como del escrito de veintitrés de agosto de dos mil seis y del oficio sin número de diecinueve de noviembre de dos mil nueve, se desprende que tanto los Municipios de Chinameca y O., como el gobernador del Estado, emitieron la opinión solicitada por la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales del Congreso del Estado, respecto del conflicto de límites territoriales entre los Municipios citados.

En consecuencia, no se transgredió la garantía de audiencia del Municipio actor, ya que fue la propia comisión quien solicitó a los Municipios involucrados y al gobernador del Estado fijar su opinión respecto del conflicto territorial en cuestión, de conformidad con el artículo 33 de la Constitución Local.

f) En cuanto a la supuesta vulneración al artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad, resulta infundada, puesto que el gobernador del Estado no hizo observaciones al Decreto 591 y, en términos de los artículo 49, fracción II, de la Constitución Local y 49, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, aquél fue promulgado y publicado el dieciocho de enero de dos mil diez en la Gaceta Oficial del Estado.

Por tanto, no se actualiza la hipótesis contenida en el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, toda vez que el Poder Ejecutivo decidió no hacer observaciones al decreto impugnado, debiendo tenerse como aprobado.

Por su parte, el acuerdo suscrito por el director general jurídico de la Secretaría de Gobierno del Estado en el que deja sin efectos la publicación del decreto impugnado, carece de validez al ser emitido por un funcionario sin facultades para hacerlo, pues la atribución de promulgar las leyes y los decretos que expida el Congreso de la entidad, es exclusiva del Poder Ejecutivo Local.

g) Resulta infundada la violación al artículo 16 de la Constitución Nacional, toda vez que el decreto impugnado fue emitido por el órgano legislativo local, de conformidad con las facultades previstas en el artículo 33, fracción XI, incisos a) y f), de la Constitución Local, para legislar en materia de límites territoriales, con lo que se cumple el requisito de fundamentación.

En cuanto a la debida motivación, se advierte que el decreto obedeció a la inconformidad de los Municipios de O. y Chinameca respecto de la solución al problema de límites territoriales entre ambos Municipios, de donde se advierte que en el acto impugnado se regularon circunstancias sociales que ameritaban ser jurídicamente reguladas.

h) Tampoco se viola el principio de la cosa juzgada, pues tanto el juicio de amparo indirecto 206/2003-IV, como la controversia constitucional 60/2004, mediante los cuales se impugnó el Decreto 537, fueron sobreseídos, lo que implica que no se entró al estudio de fondo de esos asuntos y, en consecuencia, no se hizo algún pronunciamiento respecto de los temas tratados en los mismos.

i) En relación con la vulneración al artículo 115 de la Constitución Federal, el Municipio actor no vierte argumento alguno al respecto y, en suplencia de la queja, no advierte contraposición alguna.

DÉCIMO. Cierre de la instrucción. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 7o., fracción I, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el punto tercero, fracción I, del Acuerdo 5/2001, reformado por el Tribunal Pleno mediante Acuerdo 3/2008 de diez de marzo de dos mil ocho, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Veracruz por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de Chinameca, de la misma entidad, sin que se haya impugnado una norma general.

SEGUNDO. Oportunidad. Enseguida se analizará si la demanda se presentó en forma oportuna, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

El Municipio actor impugna el Decreto 591, de cuatro de enero de dos mil diez, publicado el dieciocho del mismo mes y año, en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, el cual tiene naturaleza de acto, en tanto crea una situación jurídica particular y concreta, consistente en determinar los límites territoriales entre los Municipios de O. y Chinameca, ambos de esa misma entidad.

De conformidad con el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(1) tratándose de actos, el plazo para la promoción de controversias constitucionales será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

En el caso, el Municipio actor se ostentó sabedor del decreto impugnado, con motivo de su publicación en el medio de difusión oficial del Estado, el dieciocho de enero de dos mil diez, por lo que el plazo transcurrió del martes diecinueve de enero al miércoles tres de marzo de dos mil diez, debiendo descontarse del cómputo los días veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de enero, seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de febrero, por corresponder a sábados y domingos, así como los días primero y cinco de febrero del mismo año por ser inhábiles, de conformidad con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el 74, fracción II, de la Ley Federal del Trabajo y el Acuerdo 2/2006 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de treinta de enero de dos mil seis.

En consecuencia, toda vez que la demanda de controversia constitucional se presentó el dieciocho de febrero de dos mil diez en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, según se advierte del sello de recepción, es evidente que su presentación fue oportuna.

TERCERO. Legitimación de la parte actora. A continuación se procederá a analizar la legitimación activa, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional(2) establecen que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, promovieron la controversia constitucional J.A.T.J. como presidente municipal y B.P.H., como síndico único del Municipio de Chinameca, Estado de Veracruz de I. de la Llave.

Por lo que hace al presidente municipal, mediante proveído de veintitrés de febrero de dos mil diez, el Ministro instructor no le reconoció la representación del Municipio, pues en términos del artículo 36, fracción XXIV, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado, le corresponde al síndico, salvo que se encuentre impedido legalmente, se excuse o se niegue a asumir dicha representación. En el caso, también compareció el síndico único del Ayuntamiento, por lo que se procede al análisis de la legitimación de ese funcionario.

El síndico municipal acreditó dicho carácter con copia certificada de la relación de integrantes de los Ayuntamientos del Estado de Veracruz electos en el proceso electoral de dos mil siete, publicada en la Gaceta Oficial del Estado el treinta y uno de diciembre de dos mil siete,(3) así como de la sesión de instalación de ese Ayuntamiento Municipal de primero de enero de dos mil ocho, de la que se advierte que estará en funciones a partir de esa fecha hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil diez,(4) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del mismo Estado.(5)

De lo que se concluye que B.P.H., síndico único del Municipio de Chinameca, Estado de Veracruz, está facultado legalmente para representar a dicho Municipio.

CUARTO. Legitimación de las partes demandadas. Enseguida, se procede al análisis de la legitimación de las autoridades demandadas, al ser una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que ésta resulte fundada.

En la presente controversia se señalan como autoridades demandadas:

a) Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

Comparece en su representación el diputado H.A.V.Z., en su carácter de presidente de la Diputación Permanente del Congreso Estatal, lo que acreditó con copia certificada del acta de la décima séptima sesión ordinaria de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso, correspondiente al primer periodo de sesiones ordinarias del tercer año de ejercicio de fecha treinta de enero de dos mil diez, en la que consta que fue electo con el carácter con el que comparece.(6)

Por su parte, el artículo 43, en relación con el 24, fracción I, ambos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz(7) disponen que los integrantes de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente tendrán las atribuciones de la directiva del Pleno, por tanto, el presidente de la Diputación Permanente del Congreso Estatal se encuentra legitimado para comparecer en representación de dicho poder.

b) Poder Ejecutivo de la entidad.

Comparece F.H.B., en su carácter de gobernador de la entidad, lo que acreditó con copia certificada de la Gaceta Oficial del Estado Número Ciento Noventa y Siete de fecha primero de octubre de dos mil cuatro, que contiene la publicación de la declaratoria de gobernador electo del Estado,(8) para el periodo comprendido del primero de diciembre de dos mil cuatro al treinta de noviembre de dos mil diez, expedida por la Sala Electoral del Tribunal Superior de Justicia de Veracruz, así como el acta de sesión solemne de primero de diciembre de dos mil cuatro, de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado,(9) que contiene la toma de protesta como gobernador de esa entidad.

El artículo 42 de la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave(10) dispone que el Poder Ejecutivo del Estado se deposita en el gobernador, por lo que se concluye que éste es parte legitimada para comparecer en esta controversia constitucional en representación de aquél.

Asimismo, debe considerarse que el Poder Ejecutivo cuenta con la legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la publicación del decreto cuya invalidez se demanda. Por tanto, se le tiene como legítimamente representado.

Finalmente, cabe señalar que el Municipio actor también señaló como demandados al presidente de la Sexagésima Primera Legislatura y al secretario general del Congreso del Estado de Veracruz; no obstante, en el auto admisorio no se les reconoció tal carácter, por tratarse de funcionarios dependientes del Poder Legislativo y Ejecutivo, respectivamente, siendo esas autoridades quienes en todo caso tendrían que dar cumplimiento a la resolución de este tribunal.

QUINTO. C. de improcedencia y sobreseimiento. A continuación se analizarán las causas de improcedencia, por tratarse de una cuestión de orden público y de estudio preferente.

El procurador general de la República sostiene que en el caso se actualiza la causal prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia,(11) en relación con el 105, fracción I, constitucional, toda vez que el acto impugnado no afecta el ámbito de atribuciones del Municipio actor, careciendo de interés legítimo para promover la presente controversia constitucional, al no existir conducta atribuible a las autoridades demandadas que sea susceptible de causar un perjuicio o afectación a la esfera de atribuciones del Municipio actor.

Resulta infundada dicha causa de improcedencia en virtud de que el Municipio actor aduce que con la emisión del decreto impugnado se vulneran en su perjuicio los artículos 14, 16 y 115 constitucionales, al afectarse parte del territorio que considera se encuentra dentro de su jurisdicción, por lo que su acción está encaminada a salvaguardar su integridad territorial. En estas condiciones, es evidente que sí se actualiza el interés legítimo del Municipio para acudir a este juicio, al impugnar un acto que afecta uno de sus elementos esenciales.

No advirtiéndose causa de improcedencia diversa a la analizada, procede estudiar el fondo del asunto.

SEXTO. Análisis del Decreto 591 que fija los límites territoriales entre los Municipios de Chinameca y O., ambos del Estado de Veracruz.

El Municipio actor, en primer término, plantea que con la emisión del decreto referido se violan en su perjuicio los artículos 14,(12) 16(13) y 115(14) constitucionales, en virtud de que el Congreso Local no respetó la garantía de audiencia previa.

Si bien los conceptos aducidos por el Municipio de Chinameca, Estado de Veracruz, están principalmente dirigidos a evidenciar el desapego del citado Congreso a la normativa local para la emisión del decreto impugnado, ello no condiciona a este tribunal a seguir dicha ruta argumentativa, pues al tratarse de un medio de control constitucional, es claro que debe priorizarse el estudio de los conceptos tendentes a evidenciar la trasgresión de la Norma Fundamental.

En estas condiciones, es necesario establecer el alcance que el Pleno de este tribunal ha fijado respecto de las garantías institucionales consagradas en el artículo 115 constitucional.(15)

Dicho precepto fundamental consagra al Municipio como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, reconociéndole amplias prerrogativas específicas en los aspectos relativos al territorio.

El cúmulo de competencias constitucionales en esa materia, se explica en tanto que el territorio es uno de los elementos esenciales, ya que a partir de su división y delimitación se determinará la población que lo conforma y el ámbito dentro del cual su órgano de gobierno puede desplegar las atribuciones que expresamente le confiere la Norma Fundamental.

Derivado de ello, este Alto Tribunal ha entendido que siempre que el territorio de un Municipio pueda verse afectado por cualquier acto en sentido amplio, aquél deberá intervenir activamente, pues es claro que al ser un elemento esencial, cualquier afectación necesariamente repercutirá en todos los ámbitos en que dicho orden de gobierno tiene incidencia, tales como el social, económico, legal, etcétera.

Así, para el análisis de actos consistentes en la creación de nuevos Municipios en los que necesariamente se da la afectación del territorio de uno o más preexistentes, el Pleno de esta Suprema Corte ha establecido elevados estándares a cumplir por los Congresos Locales, haciendo incluso aplicables a esos actos las garantías previstas para los supuestos de suspensión y desaparición de Ayuntamiento, y de suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros, consistentes en la necesidad de que la decisión sea tomada por las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura Local, sobre la base de condiciones preestablecidas en la ley, concediendo a los Municipios afectados la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos.

Lo anterior, ya que tales límites constitucionales al estar dirigidos a la salvaguarda de la autonomía municipal, por mayoría de razón deben proyectarse a actos o procedimientos que afectan también a su territorio, a su población y a los elementos materiales sobre los que se asienta el ejercicio de su competencia.(16)

En el caso específico de las garantías de audiencia y debido proceso, de la interpretación sistemática de los artículos 14, 16 y 115 constitucionales, el Pleno de este tribunal ha entendido que para que se entienda cumplida, previo a la emisión del acto, debe otorgarse al afectado el derecho de conocer el trámite que se sigue, la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como la de alegar en su favor, garantizando de esta forma una defensa adecuada.

Además, en el procedimiento deben cumplirse las formalidades esenciales necesarias para garantizar el derecho de defensa, que se traduce en: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y, 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, no se satisfaría la finalidad de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.(17)

Una vez sentado el contenido de garantía de audiencia verificable en los procedimientos en que se afecte al territorio de un Municipio, procede analizar el seguido en el caso, para determinar si fueron cumplidos los requisitos constitucionales a que se hizo referencia.

Previamente, cabe aclarar que si bien la doctrina jurisprudencial señalada fue generada con motivo de procedimientos de creación de Municipios, resulta igualmente aplicable al caso que nos ocupa, pues al efectuarse una delimitación limítrofe en la que subyace una disputa por la pertenencia del territorio, es evidente que se genera una afectación análoga a la referida en los precedentes, ya que los Municipios contendientes consideran que les pertenece, lo que tiene como consecuencia la realización de actos de gobierno y el reconocimiento de los pobladores como nativos de esa comunidad, amén de las consecuencias de carácter económico; por tanto, el procedimiento en el cual se realizará la determinación de a cuál de ellos corresponde, debe desahogarse siguiendo los mismos parámetros.

Del análisis del expediente se advierte la existencia de un conflicto añejo entre los Municipios de Chinameca y O. por una parte del territorio que ambos consideran les corresponde, según se expone a continuación:

- La delimitación territorial de dichos Municipios ha sido objeto de diversos decretos emitidos por el Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

- El Decreto 527 de dieciséis de enero de dos mil tres, ratificó la resolución presidencial de veintinueve de noviembre de mil novecientos sesenta y siete que dota de una porción de tierra al Municipio de O., considerando como plano oficial el realizado para dicha resolución en el que se señaló la extensión y límites territoriales de ese Municipio, así como los límites oficiales entre O. y Chinameca.

Esta resolución pretendía atender la solicitud formulada por el Ayuntamiento de O., en el que solicitaba se resolviera el problema de límites ente los Municipios de referencia, con motivo de las colonias denominadas "La Tina" y "El Porvenir".

- Posteriormente, mediante Decreto 537, de treinta de enero de dos mil tres, revocó el Decreto 527 antes referido, confirmó el acuerdo económico del propio Congreso, de veintiocho de septiembre de mil novecientos ochenta y tres, determinando la pertenencia de la zona denominada "Tina Chica", al Municipio de Chinameca, Veracruz, y fijó la superficie del Municipio de O..

No obstante los citados actos, el conflicto siguió latente, haciéndose necesario un nuevo acto de delimitación territorial, según se advierte de los diversos oficios enviados por ambos Municipios al Congreso:

- El Municipio de Chinameca, mediante oficio 041/06 de nueve de marzo de dos mil cinco, le solicita al Congreso que requiera al Municipio de O., a efecto de que acate el Decreto 537.

- El Municipio de O., por oficio PRES2005/132 de treinta y uno de marzo de dos mil cinco, manifiesta que el Municipio de Chinameca ha realizado actos de gobierno en las colonias "El Porvenir" y "T.G., lo que considera constituye una invasión, por lo que aun respetando el Decreto 537, resulta necesario se haga un deslinde territorial de campo para que estén en aptitud de conocer sus límites.(18)

- El seis de abril de dos mil cinco se celebró una reunión entre integrantes de los Ayuntamientos de O. y Chinameca, con la participación del agente municipal de la colonia "El Porvenir", ante la presencia de la diputada G.M.C. por el XXVII Distrito Electoral, el representante de la Secretaría General de Gobierno del Estado y por el Congreso de la entidad el representante del secretario general y el director de Servicios Jurídicos. A fin de establecer un diálogo para buscar la solución al problema limítrofe entre ambos Municipios.(19)

Esta reunión es la que da origen al procedimiento para la emisión del Decreto 591, el cual establece lo siguiente:

"Decreto Número 591

"Primero. Se abroga el Decreto Número 537 de fecha 30 de enero de 2003, que indicó los límites territoriales entre los Municipios de O. y Chinameca, Veracruz de I. de la Llave, emitido por la LIX Legislatura del honorable Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

"Segundo. Los límites entre los Municipios de O. y Chinameca, Veracruz de I. de la Llave, son los siguientes: partiendo del punto trino donde convergen los Municipios de Cosoleacaque, Chinameca y O., en el vértice 1 localizado en la calle nombrada L.B. y la vía del ferrocarril, se tiene la coordenada UTM X 325662.424980030 y 19931 42.06094192, colindando a la derecha con el Municipio de Chinameca y a la izquierda con el Municipio de O., continuando con rumbo S.O., sobre la vía hasta llegar al vértice 2 que se forma en la calle P.S. y la vía del ferrocarril cuyas coordenadas son X 324170.08254885, y 199234192, colindando a la derecha con el Municipio de Chinameca y a la izquierda con el Municipio de O., prosiguiendo hacia el N.O., sobre la vía hasta llegar al vértice 3, conformado por la calle Prolongación de C. y la vía del ferrocarril, colindando a la derecha con el Municipio de Chinameca y a la izquierda con el Municipio de O., teniendo como coordenadas X 323458.56682486 y 199257.70998522 con rumbo S.O., siguiendo sobre la vía hasta llegar al vértice 4, localizado en la carretera que va hacia Chinameca o también conocida como F.I.M. y la vía del ferrocarril colindando a la derecha con el Municipio de Chinameca y a la izquierda con el Municipio de O., con las coordenadas X 322663.98750740 y 1992010.98867504, siguiendo con rumbo al S.O., hasta llegar al vértice 5 ubicado en la calle Panteón y la vía del ferrocarril colindando a la derecha con el Municipio de Chinameca y a la izquierda con el Municipio de O., con las siguientes coordenadas X 322663.98750740 y 1992359.22304667, continuando hacia el N.O. hasta llegar al vértice 6 que lo hacen la calle L.M. y la vía colindando a la derecha con el Municipio de Chinameca y a la izquierda en el Municipio de O. en las coordenadas 321991.4984 y con rumbo hacia el S.P. hasta llegar al punto 7 que se forma por el arroyo O. y la vía del ferrocarril colindando a la derecha con el Municipio de Chinameca y a la izquierda con el Municipio de O. X 320810.64098864 y 1991705.67615452.

"Tercero. N. a los ciudadanos gobernador del Estado y presidentes municipales de los HH. Ayuntamientos de O. y Chinameca, Veracruz de I. de la Llave, para su conocimiento y efectos legales a que haya lugar.

"Cuarto. P. el presente decreto en la Gaceta Oficial, órgano del Gobierno del Estado."

El procedimiento seguido para su emisión se desarrolló conforme a lo siguiente:

1. Mediante Oficio DP-SO/1er./1er./109/2005 de catorce de abril de dos mil cinco, firmado por los diputados presidente y secretario de la Mesa Directiva del Congreso, remitieron a la presidenta de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales, el oficio de siete de abril de dos mil cinco de la diputada G.M.C., mediante el cual presentó la minuta de la reunión a que se hizo referencia previamente.

En dicho oficio, la diputada solicita que el asunto se presente al Pleno en la próxima sesión a efecto de que sea turnado a la Comisión de Límites Territoriales, que es la instancia competente para dictaminar ese asunto.(20)

2. Mediante oficio SG-SO/2do./2º/078/2006, de veinticuatro de mayo de dos mil seis, el diputado presidente y la diputada secretaria de la mesa directiva remitieron a la presidenta de la mencionada Comisión Permanente de Límites, oficio 041/06 de marzo de dos mil seis, en el que el presidente, síndico y secretario del Ayuntamiento de Chinameca, Estado de Veracruz, solicitan la intervención del Congreso del Estado a fin de verificar que el diverso Municipio de O., acate el Decreto 537.

3. Por oficio SMLG/086/2006, de veintiséis de julio de dos mil seis, dirigido a S.G.T., presidente municipal de Chinameca, Veracruz, signado por los integrantes de la Comisión Permanente de Límites Territoriales del Congreso del Estado, se le solicita su opinión en términos del artículo 4 de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

4. Mediante oficio SMLG/087/2006, de veintiséis de julio de dos mil seis, dirigido a J.L.P., presidente municipal de O., Veracruz, signado por los integrantes de la Comisión Permanente de Límites Territoriales del Congreso del Estado, se le solicita su opinión en términos del artículo 4o. de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

5. En el oficio P-65/2006 de veintiocho de julio de dos mil seis, dirigido a la diputada S.M.L.G., presidenta de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales, los ediles del Ayuntamiento de Chinameca, Veracruz, remiten la opinión solicitada.

6. Las autoridades del Ayuntamiento de O., Veracruz, mediante escrito de veintitrés de agosto de dos mil seis, dirigido a los integrantes de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales, rinden la opinión que corresponde respecto al asunto limítrofe entre los Municipios de O. y Chinameca.

7. Mediante escrito de catorce de septiembre de dos mil seis, signado por la diputada S.M.L.G., presidenta de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales, dirigido al diputado R. de la Vequia Bernardi, presidente del Congreso del Estado, le solicita que turne en sesión plenaria la petición al gobernador del Estado, con la finalidad de que emita su opinión respecto del asunto limítrofe entre los Municipios de O. y Chinameca, Veracruz.

8. En oficio 005457, de veintisiete de septiembre de dos mil seis, signado por el diputado R. de la Vequia Bernardi, presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente de la LX Legislatura Estatal, dirigido al gobernador del Estado, F.H.B., se le solicitó su opinión respecto del conflicto de límites territoriales entre los Municipios de Chinameca y O..

9. Por oficio de trece de noviembre de dos mil nueve, signado por el presidente de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales del Congreso del Estado, dirigido al diputado L.T.G., le remite dos dictámenes de veintiuno de septiembre de dos mil nueve, relativos a la definición de los límites de diversos Municipios.

10. Mediante oficio sin número, de diecisiete de noviembre de dos mil nueve, signado por el diputado L.T.G., dirigido al gobernador del Estado de Veracruz se le solicitó su opinión.

11. En oficio SG-DGJG/5120/09, de veinticuatro de noviembre de dos mil nueve, signado por R.G.E.P., secretario de Gobierno, dirigido al diputado L.T.G., le remite la opinión del Ejecutivo respecto a la definición de los límites de O. y Chinameca, Veracruz.

12. Por oficio SG-SO/1er./3er./103/2009, signado por los diputados, presidente y secretario de la Mesa Directiva del Congreso, de veintiséis de noviembre de dos mil nueve, dirigido al presidente de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales, remiten la opinión del gobernador del Estado.

13. En oficio sin número, de nueve de diciembre de dos mil nueve, signado por el presidente de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales, dirigido al presidente municipal de O., Veracruz, le solicita su opinión respecto del dictamen de límites territoriales entre su Municipio y el de Chinameca, Veracruz, en términos del artículo 4 de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

14. Mediante oficio sin número, de diez de diciembre de dos mil nueve, signado por el presidente municipal, síndico único y regidora única del Ayuntamiento de O., Veracruz, así como por los diputados presidente, secretario, primer y segundo vocales de la Comisión de Límites Municipales de O., Veracruz, dicho Municipio expresa su opinión.

15. Por oficio sin número, de nueve de diciembre de dos mil nueve, signado por el presidente de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales, dirigido al presidente municipal de Chinameca, Veracruz, le solicita su opinión respecto del dictamen relativo a los límites territoriales entre su Municipio y el de O., en términos del artículo 4 de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

16. En acta de sesión de Cabildo de nueve de diciembre de dos mil nueve, suscrita por el presidente municipal, síndico, regidor primero y regidor segundo, secretario y tesorera, todos del Ayuntamiento de Chinameca, Veracruz, aprueban por unanimidad la ratificación del acuerdo consistente en que se dé cumplimiento exacto por el Congreso al Decreto 537.

17. Mediante oficio sin número, de diez de diciembre de dos mil nueve, signado por el asesor jurídico del Ayuntamiento de Chinameca, Veracruz, se remite la sesión de Cabildo a que se hizo referencia.

18. El once de diciembre de dos mil nueve, la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales emite el dictamen con proyecto de decreto, mediante el cual se abroga el Decreto Número 537, de treinta de enero de dos mil tres.

19. El veintidós de diciembre de dos mil nueve, se levantó minuta de trabajo de la Comisión Permanente de Límites Territoriales Intermunicipales, en la que se recibió a una comisión de ciudadanos del Municipio de Chinameca, exponiendo su inconformidad en contra del decreto emitido. En dicha reunión se acordó realizar una reunión conjunta el doce de enero de dos mil diez, en la que participaran representantes de ambos Municipios a fin de que la Comisión Permanente de Límites llegara a un acuerdo.

20. El diecisiete de diciembre de dos mil nueve, se celebró la novena sesión del Congreso del Estado de Veracruz, en donde por una votación unánime de cuarenta votos a favor, cero en contra y cero abstenciones, el Pleno del Congreso declaró aprobado en lo general y en lo particular el dictamen con proyecto de Decreto 591.

De la revisión de las constancias del procedimiento seguido por el Congreso del Estado de Veracruz para la emisión del Decreto 591, en el que se resolvió el conflicto limítrofe, se advierte que aquél no cumplió con los requisitos fijados por el Pleno de esta Suprema Corte para entender que se ha satisfecho la garantía de previa audiencia.

No hay constancia de que haya habido un acuerdo de inicio del procedimiento, ni que éste haya sido notificado al Municipio actor, pues si bien es cierto, en distintos momentos, ambos solicitaron la participación del Congreso para la resolución del conflicto, no existe un auto de la fecha en que se inició propiamente como tal, ni que éste le haya sido notificado al Municipio actor.

Tampoco existe prueba de la existencia de una etapa probatoria en la que pudiera ofrecer los elementos que consideraran necesarios para su defensa y tener acceso a los que ofreciera la contraparte a fin de poder hacer las manifestaciones que al respecto estimaran pertinentes, ni formular alegatos.

De las constancias previamente relacionadas se advierte que la única intervención que tuvo el Municipio actor en el procedimiento para la emisión del decreto de fijación de límites fue mediante la formulación de una opinión, y no obstante que le fue solicitada en dos ocasiones, en ninguna de las dos se respetó sustantivamente su derecho a la defensa, lo que se evidencia con el oficio de veintiséis de julio de dos mil seis, redactado en los siguientes términos:

"La Comisión de Límites Territoriales Intermunicipales de este H. Congreso del Estado, con base en lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, solicitamos a usted se sirva emitir su opinión respecto del conflicto de límites territoriales existente ente su Municipio y el de O., Ver., respectivamente, toda vez que esta Comisión Permanente cuenta ya con los elementos suficientes para emitir el dictamen respectivo."

Si bien el oficio de nueve de diciembre de dos mil nueve, en el que, de nueva cuenta, se le pide su opinión no contiene la última parte, lo cierto es que tampoco se le dio mayor posibilidad de intervenir en forma activa dentro del procedimiento.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, toda vez que para la emisión del Decreto 591, por el cual se fijan los límites territoriales entre los Municipios de Chinameca y O., ambos del Estado de Veracruz, no se respetó la garantía de audiencia consagrada a favor de dichos órganos de gobierno en los artículos 14, 16 y 115 de la Norma Fundamental, lo procedente es declarar su invalidez.

No es obstáculo a esta conclusión el que el artículo 4 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz,(21) no establezca un procedimiento que garantice la debida participación de los Municipios involucrados en conflictos limítrofes, limitándolo a la simple emisión de una opinión, pues el Congreso del Estado se encuentra obligado a cumplir con las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que debía aplicar supletoriamente alguna normativa que otorgue plena garantía de audiencia, dando seguridad sobre la forma en que se desarrollaría el mismo y plazos adecuados para el desahogo de cada etapa procesal.(22)

Al haber resultado fundado el concepto de invalidez analizado, resulta innecesario el estudio del resto, pues a ningún fin práctico conduciría, lo que encuentra sustento en la tesis de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."(23)

SÉPTIMO. Efectos.

En atención a la invalidez decretada en el considerando que antecede y considerando que ante la existencia de un añejo conflicto entre dos comunidades vecinas, que tiene incidencia no sólo en el ámbito gubernamental, como podría ser lo relativo a las finanzas municipales, o a la ejecución de actos de gobierno, sino en todos los ámbitos del desarrollo de la vida cotidiana de los pobladores, lo que incluso puede llevar a conflictos sociales, se estima necesaria la actuación del Congreso a fin de dirimir dicho conflicto, en términos de las solicitudes que los propios Ayuntamientos le han formulado en diversos momentos.

En estas condiciones, el Poder Legislativo del Estado a la brevedad deberá iniciar el procedimiento de fijación de límites entre los Municipios de Chinameca y O., con el establecimiento de reglas procesales claras previas al inicio del procedimiento, en el cual éstos tengan la posibilidad de ser oídos, utilizando una normatividad que garantice el cumplimento de los estándares señalados en el considerando precedente, debiendo informar periódicamente a esta Suprema Corte sobre el cumplimiento dado a este fallo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se declara la invalidez del Decreto 591 emitido por el Congreso del Estado de Veracruz, en los términos del considerando sexto de la presente resolución, debiendo actuar de conformidad con los lineamientos fijados en el considerando séptimo de este fallo.

TERCERO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.R.C.D., J.N.S.M., O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L. (ponente).

______________

1. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

2. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y

"IV. El procurador general de la República."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

3. Fojas 24 y 25 del expediente principal.

4. Fojas 28 y 29 del expediente principal.

5. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo;

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

6. Fojas 248 a 258 del expediente principal.

7. "Artículo 43. Los integrantes de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente conducirán los trabajos de ésta y ejercerán, en lo conducente, las atribuciones que le otorga la presente ley a la directiva del Pleno."

"Artículo 24. El presidente de la mesa directiva, fungirá como presidente del Congreso del Estado y tendrá las atribuciones siguientes:

"I. Representar legalmente al Congreso del Estado y delegar dicha función al servidor público que designe, mediante acuerdo escrito."

8. Fojas 410 a 416 del expediente principal.

9. Fojas 417 a 420 del expediente principal.

10. "Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

11. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

12. "Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ..."

13. "Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."

14. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores. ..."

15. En la controversia constitucional 54/2004 resuelta por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte el 30 de junio de 2005, se sostuvieron estas consideraciones sustentadas en un detallado estudio cronológico de la evolución del artículo 115 constitucional, que demuestra el progreso de la figura del Municipio, hasta ser entendido como un verdadero nivel de gobierno.

16. Esto fue sostenido al resolver la citada controversia constitucional 54/2004 y, posteriormente, al fallar la controversia 11/2004 el veinte de septiembre de dos mil cinco, redactándose la tesis de jurisprudencia P./J. 151/2005, que dice:

"MUNICIPIOS. REQUISITOS CONSTITUCIONALES PARA SU CREACIÓN.-El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 107/2004, sostuvo que la competencia para crear nuevos Municipios corresponde a las entidades federativas sobre la base de la regla general establecida en el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según la cual las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. Ahora bien, la creación de un nuevo Municipio tiene una importancia indiscutible para los Estados, ya que los Municipios constituyen la base de su división territorial y organización política y administrativa, de manera que la competencia de que gozan las Legislaturas Locales para crearlos debe respetar los límites que derivan del artículo 115 constitucional, por lo que resulta exigible que los aspectos fundamentales del proceso de creación de un Municipio estén consignados en la Constitución Local y no en normas secundarias, a efecto de que sean indispensables para el legislador ordinario y su establecimiento sea fruto de un proceso deliberativo especialmente maduro. Además, para la creación de nuevos Municipios deben aplicarse analógicamente los requisitos previstos por el último párrafo de la fracción I del indicado artículo 115 para los casos en que las Legislaturas Estatales suspendan Ayuntamientos, los declaren desaparecidos, o suspendan o revoquen el mandato de alguno de sus miembros, pues si el respeto a la autonomía municipal exige que las Legislaturas Estatales no puedan afectar al órgano de gobierno de un Municipio cuando no se observan los límites constitucionales que las garantías mencionadas representan, con mayor razón estas garantías deben proyectarse a actos o procesos que afectan no solamente al órgano de gobierno del Municipio, sino también a su territorio, a su población y a los elementos materiales sobre los que se asienta el ejercicio de sus competencias. Por ello, las Legislaturas Locales deben decidir acerca de la creación de un nuevo Municipio por mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes, sobre la base de condiciones preestablecidas en la ley, concediendo a los Municipios afectados la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Pleno, T.X., diciembre de 2005, P./J. 151/2005, página 2298).

17. El alcance de la garantía de audiencia fijado en la citada controversia constitucional 54/2004, fue reiterado por el Pleno de esta Suprema Corte al resolver la controversia constitucional 131/2006 el 4 de noviembre de 2008.

Dicho criterio se encuentra contenido en la tesis jurisprudencial 80/2006, que señala:

"MUNICIPIO DE TEPATITLÁN DE MORELOS, JALISCO. EL DECRETO QUE CREÓ EL MUNICIPIO DE CAPILLA DE GUADALUPE EN PARTE DEL TERRITORIO DE AQUÉL Y REFORMÓ EL ARTÍCULO 4o. DE LA LEY DEL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, 16 y 115 de dicha Constitución se advierte que el territorio sobre el que un Municipio ejerce sus atribuciones es un elemento primordial en la integración de su autonomía, de manera que cualquier acto de autoridad que pueda tener como consecuencia escindirlo, debe respetar los principios constitucionales de previa audiencia, debido proceso y legalidad, a efecto de que aquél tenga plena oportunidad de defensa. En ese sentido, se concluye que el Decreto Número 20500 del Congreso del Estado de Jalisco, por el que se crea el Municipio Libre de Capilla de Guadalupe con la extensión, localidades y límites que se determinan y se reforma el artículo 4o. de la Ley del Gobierno y Administración Municipal del Estado de Jalisco contraviene los citados preceptos constitucionales, toda vez que no se respetó la garantía de previa audiencia del Municipio que resulta afectado, pues aun cuando se le solicitó que remitiera su opinión en un plazo no mayor a cinco días naturales a partir de la notificación del oficio por el que la Legislatura Local le envió el plano de los límites propuestos para la municipalización (sic) de Capilla de Guadalupe, es evidente que ello es insuficiente para considerar que se le respetó la indicada garantía, máxime que era prácticamente imposible que en el plazo otorgado pudiera recabar y aportar pruebas en su defensa, así como articular consideraciones para defender los derechos que con la emisión del acto impugnado le pudieran ser vulnerados. Asimismo, tampoco se respetaron las formalidades esenciales del procedimiento como son la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias, ya que no se emplazó al Municipio afectado con la solicitud de creación de uno nuevo, ni se le dio acceso al expediente íntegro del procedimiento para que pudiera conocer los pormenores del caso, pues el hecho de correrle traslado con el plano del nuevo Municipio no le hace conocer las documentales que obran en el expediente, ni la manera en que se satisfacían los requisitos que para la creación de Municipios prevé el artículo 6o. de la ley citada." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Pleno, T.X., junio de 2006, P./J. 80/2006, página 964).

18. Fojas 318-320 del expediente principal.

19. Fojas 261-263 del expediente principal.

20. Foja 260 del expediente principal.

21. "Artículo 4. Las cuestiones que surjan entre los Municipios por límites territoriales, competencias, o de cualquiera otra especie, siempre que no tengan carácter contencioso, se resolverán por el voto de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, previa opinión del o los Ayuntamientos interesados y del gobernador del Estado.

"Las controversias que surjan entre dos o más Municipios del Estado, se resolverán con arreglo a lo dispuesto por la Constitución Local."

22. Al resolver la controversia constitucional 131/2006, por mayoría, el Pleno de este Alto Tribunal estimó que toda vez que la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco, utilizada para el procedimiento de creación de un Municipio, no garantizaba una debida intervención del Municipio afectado "ante la ausencia de otra regulación específica a nivel local para este género de procedimientos, que la autoridad a quien corresponda la instrucción habilite un mayor tiempo para que los terceros interesados comparezcan a exponer su parecer y, de estimarlo conveniente, puedan oponerse a la solicitud aportando los medios de convicción que en abono de su postura les favorezcan".

23. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acción de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el propósito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno. Novena Época, T.X., junio de 2004, tesis P./J. 37/2004, página 863).