Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 57/2004. PODER EJECUTIVO FEDERAL.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintidós de noviembre de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el once de mayo de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C.J., quien se ostentó como titular de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, en representación del Poder Ejecutivo Federal promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por las autoridades que a continuación se señalan:

"II Entidades demandadas: 1. Gobierno del Distrito Federal, con domicilio en Plaza de la Constitución No. 2 y P.S., Centro Histórico, D.C., C.P. 06068, Distrito Federal. 2. Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal, con domicilio en Plaza de la Constitución No. 1 y P.S., 3er. piso, Centro Histórico, D.C., C.P. 06068, Distrito Federal. IV. La norma general o acto cuya invalidez se demanda: 1. La N.A. del Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de marzo de 2004, y emitida por la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal y el Gobierno del Distrito Federal."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda son los siguientes:

"1. El 29 de diciembre de 1998 se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, misma que en sus artículos 1o., 15, fracción IV y 26 disponen que: Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. ‘Artículo 1o. Las disposiciones contenidas en la presente ley son de orden e interés público y tienen por objeto establecer la organización de la Administración Pública del Distrito Federal, distribuir los negocios del orden administrativo, y asignar las facultades para el despacho de los mismos a cargo del jefe de gobierno, de los órganos centrales, desconcentrados y paraestatales, conforme a las bases establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Estatuto de Gobierno.’. ‘Artículo 15. El jefe de Gobierno se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, que comprenden el estudio, planeación y despacho de los negocios del orden administrativo, en los términos de esta ley, de las siguientes dependencias: ... IV. Secretaría del Medio Ambiente; ...’. ‘Artículo 26. A la Secretaría del Medio Ambiente corresponde la formulación, ejecución y evaluación de la política del Distrito Federal en materia ambiental y de recursos naturales. Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: I.A. y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Ambiental del Distrito Federal, así como de las normas federales que incidan en el ámbito de competencia del Distrito Federal; II. Formular, ejecutar y evaluar el programa de protección al ambiente del Distrito Federal; III. Establecer las políticas a que deba sujetarse la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección del ambiente en el Distrito Federal; IV. Emitir los lineamientos de prevención y control de la contaminación ambiental; V.E. sistemas de verificación ambiental y monitoreo de contaminantes; VI. Determinar y aplicar, en coordinación con las demás autoridades competentes, los programas y medidas para prevenir y controlar contingencias y emergencias ambientales; VII. Establecer, en coordinación con la Secretaría de Obras y Servicios y la Comisión de Aguas del Distrito Federal, las políticas y normatividad, así como supervisar los programas de ahorro, tratamiento y rehuso de agua en el Distrito Federal; VIII. Regular y fomentar, en coordinación con la Secretaría de Obras y Servicios, las actividades de minimización, recolección, tratamiento y disposición final de desechos sólidos, establecer los sitios destinados a la disposición final, restaurar sitios contaminados, así como definir los sistemas de reciclamiento y tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos; IX. Establecer los lineamientos generales y coordinar las acciones en materia de protección, conservación y restauración de los recursos naturales, flora, fauna, agua, aire, suelo, áreas naturales protegidas y zonas de amortiguamiento; X. Promover y fomentar el desarrollo y uso de energías, tecnologías y combustibles alternativos, así como la investigación ambiental; XI. Evaluar y, en su caso, autorizar las manifestaciones de impacto ambiental y estudios de riesgo en términos de lo que establece la Ley Ambiental del Distrito Federal; XII. Convenir con los Gobiernos Federales, de las entidades federativas y de los Municipios limítrofes, así como con los particulares, la realización conjunta y coordinada de acciones de protección ambiental; XIII. Elaborar los programas y estrategias relacionadas con el equilibrio ecológico y la protección al ambiente; XIV.E. y promover políticas para la educación y participación comunitaria, social y privada, encaminadas a la preservación y restauración de los recursos naturales y la protección al ambiente; XV. Regular y controlar las actividades ambientalmente riesgosas, de conformidad con lo que establece la Ley Ambiental del Distrito Federal; XVI. Realizar actividades de vigilancia y verificación ambiental, así como aplicar las sanciones previstas en las disposiciones jurídicas de la materia, y XVII. Formular, conducir y ejecutar las políticas relativas a la flora y faunas silvestres que correspondan al ámbito de competencia del Distrito Federal, en términos de lo dispuesto por las leyes federales y locales en la materia y de conformidad con los convenios que se suscriban con la Federación; XVIII. Administrar, coordinar y supervisar la operación y funcionamiento de los zoológicos del Distrito Federal, como centros de conservación, preservación y exhibición de flora y fauna, con fines de investigación, educación, recreación y esparcimiento para la población; y XIX. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.’. 2. El 13 de enero de 2000, se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, la Ley Ambiental del Distrito Federal, cuyos artículos 1o., 2o., fracción II, 5o. y 37 disponen lo siguiente: ‘Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto: ...’. ‘Artículo 2o. Esta ley se aplicará en el territorio del Distrito Federal, en los siguientes casos: ... II. En la prevención y control de la contaminación de las aguas localizadas en el Distrito Federal, que de conformidad con el párrafo quinto del artículo 27 constitucional no son consideradas aguas nacionales, así como tratándose de aguas nacionales que hayan sido asignadas al Distrito Federal; ...’. ‘Artículo 5o. Para los efectos de esta ley, se estará a las definiciones de conceptos que se contienen en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley de Aguas Nacionales y la Ley Forestal, así como a las siguientes: ... Normas ambientales para el Distrito Federal: Las que emita la autoridad competente en la materia, en función de las atribuciones que esta ley y otros ordenamientos le confiere; normas oficiales mexicanas: Las normas oficiales mexicanas aplicables en materia ambiental; ...’. ‘Artículo 37. Las normas ambientales para el Distrito Federal podrán determinar requisitos, condiciones, parámetros y límites más estrictos que los previstos en las normas oficiales mexicanas y deberán referirse a materias que sean competencia local.’. 3. El 26 de marzo de 2004, la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal, publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal la N.A. del Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, en la que sin competencia alguna, y en franca invasión a la esfera de atribuciones de la Federación, establece condiciones y requisitos para la recarga por inyección de aguas residuales a un cuerpo propiedad de la nación, como lo es el acuífero de la zona metropolitana del Valle de México. La Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal y el Gobierno del Distrito Federal, emitieron la norma aludida, no sólo invadiendo la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal, sino en contravención a los diversos ordenamientos legales que regulan a los bienes propiedad de la nación."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son los siguientes:

"Único. Violación a los artículos 27, párrafos quinto y sexto; y 73, fracción XVII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con la emisión de la N.A. del Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, que constituye el acto cuya invalidez se reclama, la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal y el Gobierno del Distrito Federal, sin competencia alguna, y en franca invasión a la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal, pretenden determinar las características y condiciones de la recarga por inyección directa a un bien propiedad de la nación, que por su propia naturaleza se encuentra excluido del ámbito de atribuciones de dicha dependencia, y cuya regulación corre a cargo del Ejecutivo Federal, tanto por disposición constitucional como ordinaria. Como es del conocimiento de ese H. Tribunal Pleno, el artículo 27, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que las aguas nacionales, dentro de las que quedan comprendidas las del subsuelo, son propiedad de la nación, por lo que su administración corresponde a la Federación. A fin de dejar debidamente puntualizado lo anterior, se considera conveniente transcribir la parte conducente del artículo 27 constitucional, que a la letra precisa: ‘Artículo 27. ... Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de esta agua se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados. En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes ...’. Dicho artículo, como ha quedado indicado, dispone que la nación tendrá, en todo tiempo, el dominio directo sobre las aguas nacionales, mismas dentro de las que se insiste se encuentran las aguas del subsuelo. Asimismo, prevé que son aguas de jurisdicción estatal las que se encuentran excluidas de las enumeradas como aguas nacionales. Por su parte, el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone en su fracción XVII, que: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación y sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal.’. En ejercicio de dicha facultad el Congreso de la Unión expidió la Ley de Aguas Nacionales, misma que en su artículo 4o. establece expresamente: ‘Artículo 4o. La autoridad y administración en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente o a través de «la comisión». Ahora bien, de conformidad con la fracción II del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, por acuífero debemos entender: ‘Cualquier formación geológica por la que circulan o se almacenan aguas subterráneas que puedan ser extraídas para su explotación, uso o aprovechamiento.’. De donde queda de manifiesto que las aguas del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, no son de aquellas cuya competencia corresponde al Distrito Federal. Lo anterior es así, en virtud de que al ser aguas del subsuelo, éstas se encuentran consideradas conforme al texto constitucional como nacionales; esto es, de jurisdicción federal, máxime cuando, como en el caso, las aguas del acuífero de la Ciudad de México, no pueden ser libremente alumbradas de conformidad con el decreto de veda publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de agosto de 1954, emitido por la entonces Secretaría de Recursos Hidráulicos. Por su parte, el artículo 9o. de dicha ley, establece como atribuciones de la Comisión Nacional del Agua, las siguientes: ‘Artículo 9o. Son atribuciones de «la comisión»: I. Ejercer las atribuciones que conforme a la presente ley corresponden a la autoridad en materia hidráulica, dentro del ámbito de la competencia federal, excepto las que debe ejercer directamente el Ejecutivo Federal; II. Formular el programa nacional hidráulico respectivo, actualizarlo y vigilar su cumplimiento; III. Proponer los criterios y lineamientos que permitan dar unidad y congruencia a las acciones del Gobierno Federal en materia de aguas nacionales, y asegurar y vigilar la coherencia entre los respectivos programas y la asignación de recursos para su ejecución; IV. Fomentar y apoyar el desarrollo de los sistemas de agua potable y alcantarillado; los de saneamiento, tratamiento y rehuso de aguas; los de riego o drenaje y los de control de avenidas y protección contra inundaciones. En su caso, contratar o concesionar la prestación de los servicios que sean de su competencia o que así convenga con terceros; V.A. y custodiar las aguas nacionales y los bienes nacionales a que se refiere el artículo 113, y preservar y controlar la calidad de las mismas, así como manejar las cuencas en los términos de la presente ley; VI. Programar, estudiar, construir, operar, conservar y mantener las obras hidráulicas federales directamente o a través de contratos o concesiones con terceros, y realizar acciones para el aprovechamiento integral del agua y la conservación de su calidad; VII. Expedir los títulos de concesión, asignación o permiso a que se refiere la presente ley, reconocer derechos y llevar el Registro Público de Derechos de Agua; VIII. Conciliar, y en su caso, fungir a petición de los usuarios, como árbitro en la solución de los conflictos relacionados con el agua, en los términos del reglamento de esta ley; IX. Promover el uso eficiente del agua y su conservación en todas las fases del ciclo hidrológico, e impulsar una cultura del agua que considere a este elemento como un recurso vital y escaso; X. Ejercer las atribuciones fiscales en materia de administración, determinación, liquidación, cobro, recaudación y fiscalización de las contribuciones y aprovechamientos que se le destinen o en los casos que señalen las leyes respectivas, conforme a lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación; XI.P., y en su caso, realizar la investigación científica y el desarrollo tecnológico en materia de agua y la formación y capacitación de recursos humanos; XII. Expedir las normas en materia hidráulica en los términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización; XIII. Vigilar el cumplimiento y aplicación de la presente ley, interpretarla para efectos administrativos, y aplicar las sanciones y ejercer los actos de autoridad en la materia que no estén reservados al Ejecutivo Federal; XIV. Actuar con autonomía técnica y administrativa en el manejo de los recursos que se le destinen y de los bienes que tenga en los términos de esta ley, así como una autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto y de los objetivos y metas señalados en sus programas y presupuesto; XV. Expedir en cada caso, respecto de los bienes de propiedad nacional a que se refiere esta ley la declaratoria correspondiente, que se publicará en el Diario Oficial de la Federación; y XVI. Realizar las demás que señalan las disposiciones legales o reglamentarias.’. El artículo 91 de la Ley de Aguas Nacionales dispone que: ‘Artículo 91. La infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos, requiere permiso de «la comisión» y deberá ajustarse a las normas oficiales mexicanas que al efecto se emitan.’. Así las cosas, conforme al artículo 4o. de la Ley de Aguas Nacionales, reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia de aguas nacionales, la autoridad y administración en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal quien la puede ejercer directamente o a través de la Comisión Nacional del Agua, correspondiéndole, por tanto, establecer las medidas necesarias para la recarga de acuíferos y la prevención de su contaminación. En efecto, los artículos 4o., 86, fracciones I, II y III, y 91 de la Ley de Aguas Nacionales y 143 de su reglamento señalan: ‘Artículo 4o. La autoridad y administración en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente o a través de «la comisión». ‘Artículo 86. «La comisión» tendrá a su cargo: I.P. y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura federal y los servicios necesarios para la preservación, conservación y mejoramiento de la calidad del agua en las cuencas hidrológicas y acuíferos, de acuerdo con las normas oficiales mexicanas respectivas y las condiciones particulares de descarga, en los términos de ley; II. Formular programas integrales de protección de los recursos hidráulicos en cuencas hidrológicas y acuíferos, considerando las relaciones existentes entre los usos del suelo y la cantidad y calidad del agua; III. Establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones particulares de descarga que deben satisfacer las aguas residuales que se generen en bienes y zonas de jurisdicción federal; de aguas residuales vertidas directamente en aguas y bienes nacionales, o en cualquier terreno cuando dichas descargas puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos y en los demás casos previstos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; ...’. ‘Artículo 91. La infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos, requiere permiso de «la comisión» y deberá ajustarse a las normas oficiales mexicanas que al efecto se emitan.’. ‘Artículo 143. «La comisión» establecerá las condiciones particulares que deberán cumplir las descargas de aguas residuales previo a su posterior explotación, uso o aprovechamiento; asimismo, fijará las que deberán cumplir en el caso de su infiltración a un acuífero. «La comisión» podrá otorgar el permiso para recargar acuíferos con aguas depuradas, en los términos de la «ley» y el presente «reglamento»’. En virtud de lo anterior, la Comisión Nacional del Agua como autoridad en materia de aguas nacionales, como lo son las aguas del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, se encuentra facultada para custodiarlas y regular su uso, explotación o aprovechamiento, así como para otorgar los permisos necesarios para la recarga de acuíferos en cuyo caso se establecerán las medidas y procedimientos necesarios de conformidad con las normas oficiales mexicanas. En esa virtud, al ser competencia federal el regular las actividades de recarga de acuíferos, dicha regulación debe realizarse en términos de los ordenamientos federales vigentes mediante una norma oficial mexicana, al ser ésta la regulación técnica de observancia obligatoria a nivel federal cuya finalidad es establecer las características o especificaciones que deben reunir los procesos cuando éstos pueden constituir un riesgo para la seguridad de las personas o dañar la salud humana, animal, vegetal, el medio ambiente o para la preservación de los recursos naturales, como lo es el caso en concreto. Lo anterior de conformidad con los artículos 1o. y 40, fracción I, de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, mismos que señalan: ‘Artículo 1o. La presente ley regirá en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés social. Su aplicación y vigilancia corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias de la administración pública federal que tengan competencia en las materias reguladas en este ordenamiento.’. ‘Artículo 40. Las normas oficiales mexicanas tendrán como finalidad establecer: I. Las características y/o especificaciones que deban reunir los productos y procesos cuando éstos puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas o dañar la salud humana, animal, vegetal, el medio ambiente general y laboral, o para la preservación de recursos naturales.’. Entonces, resulta incuestionable que la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal carece de facultades para emitir una norma ambiental cuya materia es establecer las condiciones y requisitos para la recarga de un acuífero, aun y cuando éste se encuentre en el Distrito Federal. En efecto, conforme a los artículos 1o., fracción V, 2o., fracción II, 9o., fracciones IV y VII y 37 de la Ley Ambiental del Distrito Federal, la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal tiene competencia para emitir normas ambientales para el Distrito Federal, pero restringida al ámbito local, esto es, al ámbito de su competencia. A fin de clasificar las anteriores afirmaciones se considera conveniente transcribir los dispositivos legales antes mencionados, los que a la letra precisan: ‘Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto: ... V. Prevenir y controlar la contaminación del aire, agua y suelo en el Distrito Federal en aquellos casos que no sean competencia de la Federación.’. ‘Artículo 2o. Esta ley se aplicará en el territorio del Distrito Federal en los siguientes casos: ... II. En la prevención y control de la contaminación de las aguas localizadas en el Distrito Federal, que de conformidad con el párrafo quinto del artículo 27 constitucional no son consideradas aguas nacionales, así como tratándose de aguas nacionales que hayan sido asignadas al Distrito Federal.’. ‘Artículo 9o. Corresponde a la secretaría, además de las facultades que le confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, el ejercicio de las siguientes atribuciones: ... IV. Aplicar los instrumentos de política ambiental previstos en esta ley, para conservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger al ambiente en materias de su competencia; ... VII. Expedir normas ambientales para el Distrito Federal en materia de competencia local.’. ‘Artículo 37. Las normas ambientales para el Distrito Federal podrán determinar requisitos, condiciones, parámetros y límites más estrictos que los previstos en las normas oficiales mexicanas y deberán referirse a materias que sean de competencia local.’. En ese orden de ideas, la facultad tanto del Gobierno del Distrito Federal como de la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal se limita al ámbito local y, por lo tanto, únicamente puede emitir normas en materia hidráulica cuando se trate de aguas no consideradas como nacionales, conforme al párrafo quinto de artículo 27 constitucional, como incluso lo establece la fracción II del artículo 2o. antes transcrito. En conclusión, al ser el acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México una formación geológica por la que circulan o se almacenan aguas nacionales, la ‘N.A. del Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México’ invade la esfera federal y es violatoria del artículo 27 constitucional, pudiendo afirmarse que la misma carece de la debida fundamentación que debe revestir todo acto de autoridad, conforme al artículo 16 constitucional, al haberse emitido por autoridad incompetente para ello. R., cabe señalar que en el caso la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, es incompetente en razón de que: El fundamento con el que emite la mencionada norma es el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso j) y l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 87 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 1o., 2o., 15, fracción IV, 16, fracciones I, II, III y IV, 26, fracciones I, III, IV, VII y IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal; 6o., fracción II, 9o., fracciones IV, VII y XLVI, 36, fracción III, 37, 38, 39, 40, 41, 104 y 105, fracción III, de la Ley Ambiental del Distrito Federal y el artículo 15, fracción VI, de la Ley de Aguas del Distrito Federal, el cual es diverso al fundamento que se publicó para comentarios y que no consta que fue modificado en las respuestas de la Gaceta Oficial del Distrito Federal No. 16 del miércoles 3 de marzo de 2004. El fundamento en que se basan la Secretaría del Medio Ambiente local y el Gobierno del Distrito Federal para emitir la norma de referencia, no es aplicable al caso concreto; lo anterior en virtud de que los preceptos supracitados señalan: ‘Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento, la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo. ... C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa: ... V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: ... j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública y sobreexplotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal.’. De la anterior transcripción se desprende que la Asamblea Legislativa cuenta con facultades en materia de preservación del medio ambiente y protección ecológica, misma que se agota con la emisión de la Ley Ambiental del Distrito Federal, y por lo tanto, no es factible que sirva de fundamento para la emisión de la presente norma; máxime cuando en la mencionada ley, incluso, le otorga dicha facultad a la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, y que el inciso j) circunscribe la facultad en tratándose de bienes patrimoniales del Distrito Federal; y en el caso que nos ocupa, se trata de bienes del patrimonio nacional. En efecto, los artículos 6o., fracción II, 9o. fracciones IV, VII y XLVI, 36, fracción III, 37, 38, 39, 40, 41, 104 y 105, fracción III, de la Ley Ambiental del Distrito Federal señalan: ‘Artículo 6o. Son autoridades en materia ambiental en el Distrito Federal: ... II. El titular de la Secretaría del Medio Ambiente.’. ‘Artículo 9o. Corresponde a la Secretaría, además de las facultades que le confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, el ejercicio de las siguientes atribuciones: ... IV. Aplicar los instrumentos de política ambiental previstos en esta ley para conservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger al ambiente en materias de su competencia; ... VII. Expedir normas ambientales para el Distrito Federal en materias de competencia local; ... XLVI. Verificar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas y de las normas ambientales para el Distrito Federal.’. ‘Artículo 36. La secretaría, en el ámbito de su competencia emitirá normas ambientales las cuales tendrán por objeto establecer: ... III. Los requisitos, condiciones, parámetros y límites permisibles para el tratamiento y aprovechamiento de aguas residuales provenientes de actividades domésticas, industriales, comerciales, agrícolas, acuícolas, pecuarias o de cualquier otra actividad humana y que, por el uso recibido, se les hayan incorporado contaminantes.’. ‘Artículo 37. Las normas ambientales para el Distrito Federal podrán determinar requisitos, condiciones, parámetros y límites más estrictos que los previstos en las normas oficiales mexicanas y deberán referirse a materias que sean de competencia local.’. ‘Artículo 38. En la formulación de las normas ambientales para el Distrito Federal deberá considerarse que el cumplimiento de sus previsiones se realice de conformidad con las características de cada proceso productivo o actividad sujeta a regulación.’. ‘Artículo 39. La sociedad, las instituciones de investigación y educación superior, las organizaciones empresariales, así como las entidades y dependencias de la administración pública, podrán proponer la creación de las normas ambientales para el Distrito Federal, en los términos señalados en el reglamento que al efecto se expida. ‘Artículo 40. Una vez publicada una norma ambiental para el Distrito Federal en la Gaceta Oficial, será obligatoria. Las normas ambientales para el Distrito Federal señalarán su ámbito de validez, vigencia y gradualidad en su aplicación.’. ‘Artículo 41. La elaboración, aprobación y expedición de las normas ambientales para el Distrito Federal, así como sus modificaciones, se sujetarán al siguiente procedimiento: I. La secretaría publicará el proyecto de norma o de su modificación en la Gaceta Oficial, a efecto de que dentro del plazo correspondiente, los interesados presenten sus comentarios; II. Al término del plazo a que se refiere la fracción anterior, la secretaría estudiará los comentarios recibidos y, en su caso, procederá a modificar el proyecto; III. Se ordenará la publicación en la Gaceta Oficial de las respuestas a los comentarios recibidos así como de las modificaciones al proyecto, cuando menos 15 días naturales antes de la publicación de la norma ambiental para el Distrito Federal; y IV. Transcurridos los plazos anteriores, la secretaría publicará las normas ambientales para el Distrito Federal o sus modificaciones en la Gaceta Oficial.’. ‘Artículo 104. La secretaría regulará la eliminación gradual del uso de agua potable en los procesos en que se pueda utilizar aguas de rehuso o tratadas.’. ‘Artículo 105. Para el aprovechamiento sustentable de las aguas de competencia del Distrito Federal, así como el uso adecuado del agua que se utiliza en los centros de población, se considerarán los criterios siguientes: ... III. Para mantener la integridad y el equilibrio de los elementos naturales que intervienen en el ciclo hidrológico, se deberá considerar la protección de suelos y áreas boscosas así como el mantenimiento de caudales básicos y fuentes naturales de las corrientes de agua, para mantener la capacidad de recarga de los acuíferos.’. De la anterior transcripción se desprende que si bien es cierto la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, cuenta con facultades para emitir normas de carácter ambiental, no menos cierto es que dicha facultad se circunscribe al ámbito local, ya que en los preceptos citados se hace referencia a que sólo se cuenta con facultades respecto de aguas que no tengan el carácter de nacional, conforme al párrafo V del artículo 27 constitucional y que se trate de materias de competencia del Distrito Federal. En ese orden de ideas la presente norma ambiental evidentemente invade la esfera de competencia de la Federación, atendiendo a que se están estableciendo parámetros bajo los cuales se podrían realizar recargas de acuíferos en el acuífero (sic) de la zona metropolitana de la Ciudad de México, acuífero que además de tener el carácter de aguas nacionales, cuenta con una veda mediante la cual la Comisión Nacional del Agua, administra el uso, aprovechamiento o explotación del mismo. Con base en lo anterior, se acredita que la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal, invade la esfera de atribuciones que le otorga al Ejecutivo Federal, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la Ley de Aguas Nacionales, ya que sin fundamento alguno, esto es, sin competencia en el manejo de un bien propiedad de la nación, como lo son las aguas nacionales, publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, la norma ambiental para el Distrito Federal, que pretende regular las características de la inyección a un acuífero propiedad de la nación. Lo anterior, se corrobora de la sola lectura del artículo 1o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, antes transcrito, en el que se prevé que la aplicación y vigilancia de la ley corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias de la administración pública federal que tengan competencia en las materias reguladas en este ordenamiento. La competencia citada debe analizarse también a la luz de lo que establece la fracción XII del artículo 9o. de la Ley de Aguas Nacionales, en la que expresamente se prevé como atribución de la Comisión Nacional del Agua, aquella relativa a la expedición de las normas en materia hidráulica, en los términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Con base en los preceptos legales que han quedado citados, es clara la invasión a la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal por parte del Gobierno del Distrito Federal, así como de la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, ya que con la norma que publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el día 26 de marzo de 2004, pretende regular las características de las aguas residuales que se pueden infiltrar a un acuífero propiedad de la nación, como lo es el acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México. No pasa desapercibido el hecho de que la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, publicó la norma ambiental que establece condiciones y requisitos para la recarga al acuífero citado, habiéndose ejercitado por dicha secretaría una facultad que no le corresponde, y en consecuencia cobra aplicabilidad la invasión a la esfera de atribuciones que se controvierte. Otra razón que demuestra la invalidez del acto que se controvierte, radica en que la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal cita como fundamento de su actuar, los artículos 1o., 2o., 15, fracción IV, 16, fracción IV, 26, fracciones I y IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal; 6o., fracción II, 9o., fracciones IV, VII y XLVI, 19, fracción IV, 36, 37, 38 y 41 de la Ley Ambiental del Distrito Federal, mismos que no le otorgan atribución alguna para regular o expedir normas en materia de bienes nacionales, como lo son los acuíferos, en específico, el ubicado en la zona metropolitana del Valle de México, los que para una mejor comprensión a continuación se transcriben: Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. ‘Artículo 1o. Las disposiciones contenidas en la presente ley son de orden e interés público y tienen por objeto establecer la organización de la administración pública del Distrito Federal, distribuir los negocios del orden administrativo, y asignar las facultades para el despacho de los mismos a cargo del jefe de Gobierno, de los órganos centrales, desconcentrados y paraestatales, conforme a las bases establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Estatuto de Gobierno.’. ‘Artículo 2o. La administración pública del Distrito Federal será central, desconcentrada y paraestatal. La jefatura de Gobierno del Distrito Federal, las secretarías, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la Oficialía Mayor, la Contraloría General del Distrito Federal y la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, son las dependencias que integran la administración pública centralizada. En las demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal, la administración pública central contará con órganos político administrativos desconcentrados con autonomía funcional en acciones de gobierno, a los que genéricamente se les denominará delegación del Distrito Federal. Para atender de manera eficiente el despacho de los asuntos de su competencia, la administración centralizada del Distrito Federal contará con órganos administrativos desconcentrados, considerando los términos establecidos en el Estatuto de Gobierno, los que estarán jerárquicamente subordinados al propio jefe de Gobierno o bien, a la dependencia que éste determine. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos, son las entidades que componen la administración pública paraestatal. ‘Artículo 15. El jefe de gobierno se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, que comprenden el estudio, planeación y despacho de los negocios del orden administrativo, en los términos de esta ley, de las siguientes dependencias: ... IV. Secretaría del Medio Ambiente.’. ‘Artículo 16. Los titulares de las secretarías, de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, de la Oficialía Mayor, de la Contraloría General del Distrito Federal y de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales tendrán las siguientes atribuciones generales: ... IV. Suscribir los documentos relativos al ejercicio de sus atribuciones, así como celebrar, otorgar y suscribir los contratos, convenios, escrituras públicas y demás actos jurídicos de carácter administrativo o de cualquier otra índole dentro del ámbito de su competencia, necesarios para el ejercicio de sus funciones y en su caso de las unidades administrativas y órganos desconcentrados que les estén adscritos. También podrán suscribir aquellos que les sean señalados por delegación o les correspondan por suplencia. El jefe de Gobierno podrá ampliar o limitar el ejercicio de las facultades a que se refiere esta fracción.’. ‘Artículo 26. A la Secretaría del Medio Ambiente corresponde la formulación, ejecución y evaluación de la política del Distrito Federal en materia ambiental y de recursos naturales. Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: I.A. y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Ambiental del Distrito Federal; así como de las normas federales que incidan en el ámbito de competencia del Distrito Federal; ... IX. Establecer los lineamientos generales y coordinar las acciones en materia de protección, conservación y restauración de los recursos naturales, flora, fauna, agua, aire, suelo, áreas naturales protegidas y zonas de amortiguamiento; ...’. ‘Ley Ambiental del Distrito Federal. 6o., fracción II, 9o., fracciones IV, VII y XLVI, 19, fracción IV, 36, 37, 38 y 41 de la Ley Ambiental del Distrito Federal.’. l. Como se observa, la Secretaría del Medio Ambiente pretende sustentar su actuar en dispositivos legales que en modo alguno le otorgan facultades para regular bienes propiedad de la nación, más aún transgrede los artículos 1o. y 2o., fracción II, de la Ley Ambiental del Distrito Federal, ya que en ellos se prevé que la ley tiene por objeto, entre otros, el de prevenir y controlar la contaminación del aire, agua y suelo en el Distrito Federal en aquellos casos que no sean competencia de la Federación, así como que la misma se aplicará en el territorio del Distrito Federal, en la prevención y control de la contaminación de las aguas localizadas en el Distrito Federal, que de conformidad con el párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no son consideradas aguas nacionales. En efecto, dicho artículo aludido en el párrafo precedente, dispone lo siguiente: ‘Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto; ... V. Prevenir y controlar la contaminación del aire, agua y suelo en el Distrito Federal en aquellos casos que no sean competencia de la Federación: ...’. ‘Artículo 2o. Esta ley se aplicará en el territorio del Distrito Federal, en los siguientes casos: ... II. En la prevención y control de la contaminación de las aguas localizadas en el Distrito Federal, que de conformidad con el párrafo quinto del artículo 27 constitucional no son consideradas aguas nacionales, así como tratándose de aguas nacionales que hayan sido asignadas al Distrito Federal.’. Como se observa, el artículo 1o. de la Ley Ambiental del Distrito Federal establece expresamente que la misma tiene por objeto, entre otros, prevenir y controlar la contaminación del aire, agua y suelo en el Distrito Federal en aquellos casos que no sean competencia de la Federación. Por su parte, el artículo 2o. de dicho ordenamiento legal establece expresamente que la misma se aplicará en el territorio del Distrito Federal, en la prevención y control de la contaminación de las aguas localizadas en el Distrito Federal, sólo en aquellos casos que las aguas no sean consideradas aguas nacionales, luego, es obvio que en el caso, la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal, sólo tiene competencia local, con lo cual invade la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal, el que precisamente por disposición federal tiene la facultad de expedir normas oficiales mexicanas en materia hidráulica, en los términos de la Ley Federal de Metrología y Normalización (artículo 9o. de la Ley de Aguas Nacionales). Con base en lo anterior, no existe duda alguna en cuanto a la competencia de la Federación, y en particular, de la Comisión Nacional del Agua, para expedir normas oficiales mexicanas en materia de recarga de acuíferos, por tratarse de cuerpos de propiedad nacional; luego, solicitamos a ese H. Tribunal Pleno se declare la invalidez del acto que se controvierte."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son 27, párrafos quinto y sexto, y 73, fracción XVII.

QUINTO. Por acuerdo de trece de mayo de dos mil cuatro, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 57/2004, y por razón de turno designó como instructor al Ministro J.D.R..

Por auto de catorce de mayo del mismo año, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación, tuvo como tercero interesado a la Comisión Nacional del Agua, y ordenó dar vista a esta última para que manifestara lo que a su derecho conviniera y al procurador general de la República para que hiciera valer lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El jefe de Gobierno y la Secretaría del Medio Ambiente, ambos del Distrito Federal, al contestar la demanda, de manera conjunta, señalaron en síntesis:

1. Que es improcedente la presente controversia, toda vez que la parte actora carece de legitimación para promoverla, ya que conforme a los artículos 3o., fracciones V y VI, 9o., fracciones XII y XIII, de la Ley de Aguas Nacionales, la Comisión Nacional del Agua es el órgano federal con competencia en materia de aguas nacionales, por lo que si la norma ambiental impugnada lesionara alguna esfera de atribuciones, sería precisamente la de dicha comisión y, en consecuencia, es esta última quien tiene legitimación para promoverla, la cual dada su naturaleza jurídica no requiere ser representada por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Que apoyan lo anterior las tesis de rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA." y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO."

2. Que conforme a los artículos 19, fracción VIII, 10, fracción II y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, es improcedente la presente controversia constitucional, ya que la parte actora hace valer la supuesta invasión de competencias por parte de las demandadas, pero no establece en qué sentido la emisión de la norma ambiental impugnada es susceptible de causarle algún perjuicio o privarle de un beneficio en razón de la situación de hecho en la que se encuentra, con apoyo en la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA."

Que la norma impugnada no obstaculiza el ejercicio de la propia facultad de la actora para emitir alguna norma relacionada con la materia de su competencia, ni tampoco la Federación a la fecha ha emitido alguna norma relacionada con el mismo objetivo que el de la impugnada, de tal manera que esta última no contraviene ni se opone a otra norma de la misma naturaleza que haya emitido la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Que la actora omite señalar las razones por las cuales los niveles de calidad establecidos en la norma ambiental combatida resultan inadecuados para la protección ambiental o de la salud o afectan los mantos acuíferos y, por el contrario, en aquélla se establecen parámetros exigentes de calidad del agua de recarga.

Que además, la norma impugnada no sólo no causa perjuicio o priva de un beneficio a la Federación, sino que al tener como finalidad el beneficio para los habitantes de la Ciudad de México, al proteger el acuífero de la zona metropolitana y la salud de la población, implica un beneficio para la Federación y el Distrito Federal, en el que sólo pueden ser coincidentes ambos niveles de gobierno, por lo que al no existir perjuicio alguno, ello se traduce en una falta de agravio y da lugar al sobreseimiento de la controversia.

3. Que es improcedente el presente asunto, conforme al artículo 20, fracción II, en relación con el numeral 22, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, ya que la actora demanda la invalidez de la "N.A. del Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México"; sin embargo, la norma que fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del veintiséis de marzo de dos mil tres, se denomina "N.A. para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México.", de lo que se advierte que no existe la norma que se impugna, pues por una exigencia de orden técnico jurídico que deviene de la función de control de la constitucionalidad, se tiene que denominar correctamente la norma general o acto que se demande, ya que de no hacerlo así, se validaría o invalidaría una norma inexistente, diferente de la que se publicó.

4. Que es falso que la norma impugnada hubiera sido expedida sin competencia alguna y en invasión a la esfera de atribuciones de la Federación, ya que el artículo 27, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Federal, al referir los bienes propiedad de la nación, prevé que son imprescriptibles e inalienables, pero que se puede hacer uso, aprovechamiento y explotación de ellos en los términos que la propia Constitución y las leyes establecen y, además, la facultad reglamentaria que le concede la Norma Fundamental al Ejecutivo Federal en el citado artículo 27, se refiere exclusivamente a la extracción, entendida como la operación de retirar el agua de su fuente original y a la utilización, como el uso y destino que se le dará a ésta.

5. Que el título quinto de la Ley de Aguas Nacionales vigente en la fecha de expedición de la norma impugnada, de manera expresa alude a la existencia de estudios técnicos previos, que deben publicarse y conforme a los cuales el Ejecutivo Federal puede reglamentar la extracción y utilización de aguas nacionales, señalando expresamente los casos de interés público en que procede tal reglamentación (artículo 38), también establece que en la reglamentación sobre explotación, uso y aprovechamiento el Ejecutivo fijará los volúmenes de extracción y descarga que se podrán utilizar, y las modalidades y límites a derechos de los concesionarios o asignatarios (artículo 39). Que además, esa reglamentación se hace mediante decretos en los que se establecen o suprimen zonas de veda, así como las modalidades o límites de las extracciones o descargas temporales o definitivas (artículo 40) y por último, dicha ley señala que la explotación, uso o aprovechamiento de zonas que reglamente el Ejecutivo Federal requieren concesión o asignación.

6. Que es diferente el supuesto normativo que prevé la norma impugnada, ya que la conducta de establecer condiciones y requisitos para recarga por inyección de agua residual tratada no se refiere a modalidades, límites, fijación de volúmenes de extracción o de descarga de aguas del subsuelo a que se refieren la Constitución y la Ley de Aguas Nacionales, y como se advierte del apartado número uno de la norma ambiental que se combate, lejos de regular los volúmenes de extracción o utilización de aguas nacionales, o establecer modalidades y límites a estas operaciones, regula conductas realizadas con aguas residuales tratadas, las cuales no están definidas como propiedad de la nación, sino de quien las genera y les da el tratamiento.

Que entonces, la emisión de la norma ambiental combatida no afecta la facultad del Ejecutivo Federal relacionada con la extracción y descarga de las aguas del subsuelo, sino que tiene como finalidad promover el incremento de volumen de agua disponible y establecer condiciones mínimas de calidad de la recarga a las aguas del subsuelo, con independencia de que existan o no otras condiciones determinadas por las normas oficiales mexicanas.

7. Que aunado a ello, de la norma ambiental impugnada se desprende que su finalidad no es regular la explotación, uso o aprovechamiento del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, lo cual es facultad del Legislativo Federal, ni reglamentar la extracción o descarga de las aguas del subsuelo, facultad del Ejecutivo Federal, sino su protección a través del establecimiento de determinadas acciones descritas en la propia norma, centrándose en la calidad del agua utilizada para la recarga artificial; y si bien la norma impugnada tiene relación con las aguas del subsuelo, no invade la atribución del Ejecutivo de reglamentar la extracción o utilización de dichas aguas y, en todo caso, las referencias que la norma ambiental contiene recaen en aguas que han de ser incorporadas al subsuelo, pero no así a las aguas que preexisten en éste.

8. Que la norma ambiental que se impugna fue expedida en uso de facultades expresamente conferidas a la demandada y en cumplimiento de obligaciones legales establecidas, dado que el Distrito Federal, como entidad federativa, mediante un "título concesión-asignación" tiene conferido el uso, explotación y aprovechamiento de las aguas del subsuelo ubicadas en su territorio, conforme al cual no sólo está facultado para usar y aprovechar aguas nacionales del subsuelo por el volumen que indica el título concesión, sino que tiene la obligación de establecer las medidas necesarias para prevenir y controlar la contaminación de los mantos acuíferos y prevenir efectos negativos a terceros o al desarrollo hidráulico de la fuente de abastecimiento de la cuenca, y precisamente para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la ley y del "título concesión" se expidió la norma ambiental impugnada, con el objeto de prevenir la contaminación de las aguas que se inyecten a los mantos acuíferos ubicados en el territorio del Distrito Federal.

9. Que el artículo 36 de la Ley Ambiental local confiere a la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal atribuciones para emitir normas ambientales para esa entidad, y al expedir la norma impugnada en ningún momento se desconocen las facultades conferidas por las leyes federales a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Comisión Nacional del Agua, en tanto que se respeta el régimen de asignaciones, concesiones, permisos y autorizaciones de carácter federal a que se refiere la Ley de Aguas Nacionales, para llevar a cabo el uso, explotación y aprovechamiento de las aguas del subsuelo, como se constata en la propia norma impugnada, que hace referencia a la "autoridad competente", es decir, a la autoridad federal facultada para otorgar los permisos de descarga correspondientes.

10. Que la norma ambiental impugnada se expidió con apego a la Constitución Federal, puesto que conforme al artículo 4o., párrafo quinto, los habitantes del país tienen derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, lo que obliga al Estado a emitir normas que hagan efectivo ese derecho; que es de tal importancia la garantía constitucional en cita, que el Constituyente hace una excepción en materia ambiental a la división de competencias entre la Federación y las entidades federativas, y en el artículo 73, fracción XXIX-G, constitucional, establece que el Congreso de la Unión dictará las leyes generales que distribuyan en forma concurrente facultades entre la Federación, los Estados y los Municipios en materia de preservación y protección ecológica, por lo que la prevención de la contaminación del agua, como recurso natural no renovable y un elemento del ecosistema que debe ser preservado, no es una atribución exclusiva de la Federación sino una materia que por su importancia corresponde de forma coincidente a los distintos órdenes de gobierno y, por consiguiente, deben seguirse las disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que establecen facultades a los Gobiernos Locales en la materia de prevención de la contaminación de los cuerpos de agua, sin importar si son nacionales o no.

Que al respecto, el artículo 7o. de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, señala que corresponde a los Estados la aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales, así como la preservación del equilibrio ecológico y la regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas; el artículo 9o. de la misma ley prevé que corresponde al Gobierno del Distrito Federal, en materia de preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente, conforme a las disposiciones legales que expida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, las mismas facultades a que se refiere el artículo 7o., y por último, en su artículo 117 define como criterio para la política de prevención de la contaminación del agua que corresponde al Estado y a la sociedad, incluyendo al Distrito Federal, el prevenir la contaminación de las aguas incluyendo las del subsuelo, por lo que la Asamblea Legislativa ha emitido diversas leyes en materia de protección ecológica, con apego a la citada ley general.

Que, por otra parte, en la Ley Ambiental del Distrito Federal se recogen los mismos principios de la ley marco en materia de contaminación del agua, en la que supone que cuando coincide la titularidad de un permiso de descarga con la de una concesión para uso y aprovechamiento, el permisionario o concesionario del recurso mantiene un interés natural en su conservación. Que dicho interés existe también para los Gobiernos Locales en los que se ubican las aguas de jurisdicción federal, ya que es innegable que la prevención de la contaminación y el aseguramiento en la calidad del agua, sobre todo cuando ésta se destina a consumo humano, es un asunto de relevancia para todo el país.

Que en consecuencia, la administración pública del Distrito Federal, en materia de protección al ambiente, tiene la facultad de aplicar los instrumentos de política ambiental previstos por el legislador local, y en el caso, la norma ambiental impugnada constituye precisamente un instrumento de la política ambiental sustentable en los artículos 2o., fracción II, 9o., fracciones IV y VII, 36, 37, 105 y 155 de la Ley Ambiental del Distrito Federal, y además, el artículo 36 de la Ley de Aguas Nacionales es claro en cuanto a la facultad de la Secretaría del Medio Ambiente para la expedición de normas ambientales para el Distrito Federal en materia de recarga de acuíferos mediante agua residual tratada y, por consiguiente, la norma ambiental combatida se emitió con base en las leyes federales y locales citadas, y su objeto es tanto directo como indirecto, el primero consistente en establecer condiciones y requisitos para la recarga artificial por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, y el indirecto relativo a la protección del acuífero y de la salud de la población.

11. Que la actora confunde el hecho de establecer condiciones particulares de recarga de agua residual tratada para recarga artificial por inyección directa al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, y la acción misma de recargar el manto acuífero por inyección directa, la cual queda excluida de la regulación a cargo de la Federación, por no estar comprendida en el uso, aprovechamiento o explotación de las aguas del subsuelo a que se refieren la Constitución Federal y la Ley de Aguas Nacionales.

Que entonces, definidas esas diferencias, la emisión de la norma ambiental que se combate sólo busca mantener la integridad del cuerpo de agua como componente del ecosistema, mas no reglamentar la extracción o utilización de aguas del subsuelo, ni normar su uso o aprovechamiento, que son facultades de la Federación.

Que no existe confusión entre la acción preventiva a la que se sujetará la calidad del agua y el destino geológico final que se le dará, el cual evidentemente está sujeto al "título concesión" otorgado por la Comisión Nacional del Agua y a cuestiones de interés público, por lo que al ser facultad coincidente o concurrente entre la Federación y el Distrito Federal legislar en materia de preservación del medio ambiente y, por ende, de prevención de la contaminación de las aguas del subsuelo, la norma ambiental impugnada se ajusta a lo establecido en la Constitución Federal.

12. Que la norma ambiental cuya invalidez se solicita no invade la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal, sino que obedece a un objetivo de preservación y protección del medio ambiente, conforme a los principios que se establecen en los artículos 7o., 7o. bis, 14 bis-5 y 85 de la Ley de Aguas Nacionales, vigente a partir del veintinueve de abril de dos mil cuatro, los cuales son congruentes con lo establecido en dicha norma ambiental, como son la descentralización de una gestión integral del agua que correrá a cargo de los Estados y el Distrito Federal, así como el agua, no sólo como un bien propiedad de la nación, sino como la base fundamental del ecosistema que debe ser preservado, en íntima relación con la salud y bienestar de los habitantes del país, en el caso específico de la zona metropolitana de la Ciudad de México.

SÉPTIMO. El procurador general de la República al formular su contestación, sustancialmente, señaló:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia, en términos del artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Federal; el actor tiene legitimación para promoverla, pues el presidente de los Estados Unidos Mexicanos es representado por el secretario del Medio Ambiente y Recursos Naturales, quien acreditó su personalidad y cuenta con la capacidad jurídica para promover controversias constitucionales, y además fue presentada en forma oportuna.

2. Que la causal de improcedencia hecha valer por las demandadas referida a la legitimación de la Comisión Nacional del Agua para promover esta controversia, no se actualiza, ya que dicha comisión es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y conforme al artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, únicamente pueden promover las controversias constitucionales las entidades, órganos o poderes previstos en la Constitución Federal, con apoyo además en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."

3. Que la causal de improcedencia hecha valer por las demandadas, prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con la fracción I del artículo 10 de la misma ley, consistente en que no expresa en qué sentido la norma ambiental impugnada es susceptible de causarle algún perjuicio o privarle de un beneficio al actor, es infundada, porque los artículos 39 y 40 del citado ordenamiento facultan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para suplir la deficiencia de la queja.

4. Que respecto del motivo de sobreseimiento a que se refieren las demandadas, es infundado, debido a que la norma ambiental impugnada sí existe, como se advirtió de la copia de la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal de veintiséis de marzo de dos mil cuatro, en la que se publicó; y el hecho de que en la demanda se haga una errónea mención de su denominación, no implica la inexistencia de la misma.

5. Que la norma ambiental impugnada contiene las reglas técnicas que regulan las características físicas que deben reunir las aguas residuales tratadas para ser usadas en la recarga artificial por inyección directa al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México; así como las especificaciones del proceso de recarga, operación, monitoreo de la calidad de las aguas y la verificación del cumplimiento de la norma por parte de la autoridad ambiental del Gobierno del Distrito Federal; sin embargo, al establecer dicha norma ambiental los parámetros de la calidad del agua con la que se pretende recargar el acuífero en mención a efecto de evitar que éste se contamine, invade el ámbito de competencia de la Federación establecido en el referido artículo 27, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Federal, ya que conforme a este numeral corresponde al Gobierno Federal en exclusiva, el regular, administrar y custodiar los bienes y aguas nacionales, entre ellas, las aguas subterráneas contenidas en los acuíferos y, por tanto, también le corresponde expedir las disposiciones técnico administrativas para regular la calidad de las aguas residuales tratadas, que serán vertidas en el acuífero.

Que por lo anterior, si el acuífero ubicado en la zona metropolitana de la Ciudad de México está sujeto a la jurisdicción federal, a pesar de encontrarse una parte de él dentro del territorio del Distrito Federal, la autoridad competente para emitir la norma ambiental para regular la calidad de las aguas residuales tratadas con las que se pretende hacer la recarga del acuífero, es la Federación y no el Gobierno Local y, por ende, resulta fundada la violación al artículo 27, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Federal.

6. Que la infracción al numeral 73, fracción XVII, constitucional, es fundada, puesto que tal disposición señala la atribución exclusiva del Congreso de la Unión para legislar sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, facultad que el órgano legislativo de la Federación ejerció al emitir la Ley de Aguas Nacionales, de donde resulta que la autoridad del Distrito Federal al expedir la norma ambiental impugnada invadió la esfera de competencia de la Legislatura Federal, pues al emitir la norma ambiental para regular la calidad de las aguas residuales tratadas para su inyección a un acuífero propiedad nacional, pretende sustituir al órgano federal en su función de normar todo lo relacionado con las aguas sujetas a la jurisdicción de la Federación.

7. Que la violación al artículo 16 constitucional, también es fundada, ya que si bien la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal es competente para emitir normas ambientales en materia de agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, a efecto de establecer los parámetros de la calidad del agua que se debe mantener en cada uno de esos servicios, esto es, regular la calidad de las aguas que circulen o se almacenen en las redes de distribución de agua potable y drenaje, así como las que se acumulen en los vasos receptores que son del dominio del Distrito Federal o en aquellos que le hayan sido transferidos por la Federación, lo cierto es que tratándose de bienes nacionales como las aguas subterráneas o los acuíferos, la autoridad competente para emitir las disposiciones administrativas que establezcan los parámetros de la calidad de las aguas es la Federación, por conducto de la Comisión Nacional del Agua, conforme al artículo 16 de la Ley de Aguas Nacionales.

Que además, el artículo 8o., fracción V, de la Ley de Aguas Nacionales, establece la atribución del secretario del Medio Ambiente y Recursos Naturales para expedir las normas oficiales mexicanas en materia hídrica de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, por lo que es la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal, y éste a través de la secretaría del ramo la autoridad competente para establecer la normatividad acerca de la calidad de las aguas residuales tratadas que se descarguen en cuerpos receptores de propiedad nacional, facultad que derivó en la emisión de la Norma Oficial Mexicana NOM-001-ECOL-1996, publicada en el Diario Oficial de la Federación el seis de enero de mil novecientos noventa y siete, de lo que se deduce que la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal resulta incompetente para regular la calidad de las aguas que serán depositadas en el acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, al tratarse de un bien nacional y, por ende, el Gobierno del Distrito Federal está obligado a observar y cumplir la norma oficial mexicana emitida para regular la calidad de las aguas residuales que sean descargadas en los vasos receptores de propiedad nacional, de conformidad con el artículo 1o., fracción V y 2o., fracción II, de la Ley Ambiental del Distrito Federal.

OCTAVO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación por conducto del Poder Ejecutivo y el Distrito Federal.

SEGUNDO. En primer término, toda vez que la autoridad demandada niega la existencia del acto impugnado, resulta necesario determinar en primer término la certeza del mismo, pues de no existir deberá sobreseerse en el presente asunto, conforme al artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.

De la demanda se advierte que la parte actora señaló como acto o norma general impugnada: "IV. La norma general o acto cuya invalidez se demanda: 1. La N.A. del Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de marzo de 2004, y emitida por la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal y el Gobierno del Distrito Federal".

Por su parte, las demandadas argumentan que es improcedente el presente asunto, toda vez que la norma que fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de veintiséis de marzo de dos mil cuatro, se denomina: "N.A. para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México", de lo que se advierte que no existe la norma que se impugna, pues por una exigencia de orden técnico jurídico que deviene de la función de control de la constitucionalidad, se tiene que denominar correctamente la norma general o acto que se demande, ya que de no hacerlo así, se validaría o invalidaría una norma inexistente, diferente de la que se publicó, por lo que procede sobreseer en el juicio de conformidad con el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.

El artículo en cita dispone:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último."

En el caso no se actualiza tal motivo de sobreseimiento, dado que si bien es cierto el error en la denominación de la norma ambiental combatida, en que incurrió la parte actora en el capítulo correspondiente de su demanda, también lo es que ello no se traduce en su inexistencia, ya que de la lectura integral del oficio de demanda, así como de la Gaceta Oficial del Distrito Federal de veintiséis de marzo de dos mil cuatro, que se acompañó a aquél, se advierte claramente cuál es la norma que se combate, la fecha y el órgano oficial en que fue publicada, por lo que no existe duda sobre cuál es el acto o disposición general impugnado y su certeza.

TERCERO. Enseguida, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Como se ha precisado, en la presente controversia se demanda la invalidez de la "N.A. para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México", publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veintiséis de marzo de dos mil cuatro.

Este Tribunal Pleno advierte que si bien la norma ambiental impugnada es formalmente un acto administrativo, por provenir del órgano ejecutivo local, lo cierto es que se trata de una norma general, como se advierte de su contenido, que en lo que interesa señala:

"1. Objetivo. Proteger el acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México y la salud de la población, regulando las actividades de recarga artificial por inyección directa de agua residual tratada, a través del establecimiento de: a) Los valores permisibles de calidad del agua utilizada para la recarga artificial del acuífero, entendidos como condiciones particulares de recarga. b) Un programa de actividades para el control y vigilancia de la calidad del agua utilizada antes y después de la recarga artificial del acuífero. c) Los procedimientos administrativos a los que deberán estar sujetos los procesos de construcción y operación de los sistemas de recarga, para su autorización. 2. Campo de aplicación. Esta norma se aplica a los sistemas de recarga artificial por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, que pretendan construirse u operarse en el Distrito Federal, así como a los que ya se encuentren en operación, ya sean públicos o privados, o de cualquier persona física o moral. ... 9. Observancia. 9.1. Esta norma es de observancia obligatoria en todo el territorio del Distrito Federal para los organismos públicos y privados o cualquier persona física o moral que diseñe u opere sistemas de recarga artificial del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México. ... 10. Vigencia. ... 10.2. La presente norma entrará en vigor con carácter de obligatorio, al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. ..."

De lo anterior se advierte que la norma ambiental impugnada fija las condiciones y requisitos a que se sujetará la recarga al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, así como que debe observarse en todo el territorio del Distrito Federal, a nivel público y privado.

Por tanto, se concluye que la norma ambiental impugnada desde su aspecto material reviste las características de una norma general, ya que contiene normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y de observancia obligatoria que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó, esto es, se refiere a la recarga del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México; se dirige a los organismos públicos y privados o cualquier persona física o moral que diseñe u opere sistemas de recarga artificial del acuífero referido, no a una persona o caso en concreto; su aplicación es permanente mientras no sea abrogada o derogada; y, además, debe ser observada en forma obligatoria por dichos órganos.

En consecuencia, para verificar la oportunidad, debe atenderse al contenido de la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que establece:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

En el caso, del oficio de demanda se desprende que la parte actora impugna la aludida norma ambiental con motivo de su publicación, por lo que debe considerarse esa fecha para computar el plazo legal establecido, por tanto, si fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el viernes veintiséis de marzo de dos mil cuatro, el plazo de treinta días para la promoción de la demanda transcurrió del lunes veintinueve de marzo al jueves trece de mayo de dos mil cuatro, descontándose del cómputo respectivo los días tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro, veinticinco de abril y primero, dos, ocho y nueve de mayo todos de dos mil cuatro, por ser inhábiles, al corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el miércoles siete, jueves ocho y viernes nueve de abril del mismo año, en que se suspendieron las labores en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por acuerdo del Tribunal Pleno.

En consecuencia, si la demanda se presentó el once de mayo de dos mil cuatro ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se desprende del sello de recibo que obra al reverso de la foja treinta y seis de este expediente, esto es, el vigésimo octavo día del plazo, debe concluirse que fue presentada oportunamente.

CUARTO. A continuación se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

El artículo 11, párrafos primero y tercero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"...

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

En el presente asunto, signa la demanda en representación del Poder Ejecutivo Federal, el titular de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, personería que acredita con la copia certificada del nombramiento respectivo, suscrito por el presidente de la República (foja 38 de autos). Asimismo, obra en el expediente copia certificada del oficio por el que dicho secretario fue designado para promover el presente asunto (foja 37).

Luego, tomando en consideración que en términos del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, se encuentra acreditado que el citado secretario de Estado tiene en este asunto la representación del presidente de la República, y el Poder Ejecutivo es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que este último tiene la legitimación necesaria para promoverla.

No es óbice a lo anterior el argumento de la parte demandada en el sentido de que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que, según manifiesta, la parte actora carece de legitimación en la causa y en el proceso para promoverla, dado que la propia Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales que signa la demanda, reconoce que la Comisión Nacional del Agua es el órgano federal competente en materia de aguas nacionales, por lo que si la norma ambiental impugnada lesionara alguna esfera de atribuciones sería de dicha comisión y, por tanto, esta última es la que está legitimada para interponer la controversia constitucional, y que dada su naturaleza jurídica no requiere ser representada por la citada secretaría.

Al respecto, este Tribunal Pleno advierte en primer término que la demandada parte de una premisa equivocada, como es que quien promueve la controversia constitucional es la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, por sí misma, cuando lo cierto es que, como se ha indicado, la promueve el Poder Ejecutivo Federal, el que, como también se señaló, conforme al artículo 11, último párrafo, de la ley reglamentaria, podrá ser representado, entre otros, por el secretario de Estado que determine, como ocurrió en el presente caso.

Aunado a lo anterior, la circunstancia de que la Comisión Nacional del Agua sea el órgano al que corresponde la administración de las aguas nacionales y sus bienes inherentes, conforme a la legislación aplicable, no se traduce en que dicha comisión esté legitimada para promover el presente asunto, puesto que, en primer lugar, conforme al artículo 4o. de la Ley de Aguas Nacionales la "autoridad y administración" en materia de aguas nacionales corresponde al Poder Ejecutivo Federal, quien podrá ejercerla directamente o a través de la citada comisión, esto es, tales atribuciones corresponden originariamente a ese poder y, en segundo lugar, de acuerdo con el numeral 9o. del mismo ordenamiento legal, la citada comisión es un órgano desconcentrado de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, que forma parte de la administración pública federal centralizada y, por tanto, dependiente del Poder Ejecutivo Federal, por lo que carece del atributo de entidad, poder u órgano originario del Estado mexicano y, por ende, de personalidad jurídica propia o independiente, al estar subordinada al Poder Ejecutivo de la Unión, razones por las que corresponde a este último promover la presente controversia.

Apoya lo anterior, la tesis P.L., de este Tribunal Pleno, publicada en la página 790 del Tomo VIII, diciembre de 1998, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica."

En consecuencia, no se actualiza la causa de improcedencia hecha valer.

QUINTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Tienen el carácter de autoridad demandada en esta controversia, la Jefatura de Gobierno y la Secretaría del Medio Ambiente, ambas del Distrito Federal.

Los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

En el caso, da contestación a la demanda A.M.L.O., quien se ostentó como jefe de Gobierno, carácter que acreditó con la copia certificada del bando que contiene la declaración de jefe de Gobierno de esa entidad a favor de A.M.L.O., al resultar electo para el periodo comprendido del cinco de diciembre de dos mil al cuatro de diciembre de dos mil seis, expedido el once de septiembre de dos mil, por la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (foja 98 de este expediente).

Por otra parte, el artículo 122, párrafo cuarto, de la Constitución Federal establece:

"Artículo 122. ... El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta."

De este numeral se tiene que el jefe de Gobierno tiene a su cargo el Ejecutivo y la administración pública del Distrito Federal y, por tanto, se concluye que a él le corresponde la representación del Ejecutivo Local, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la propia ley reglamentaria, debe considerarse que el jefe de Gobierno del Distrito Federal tiene legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, ya que si bien es cierto que de la norma ambiental impugnada se advierte que él no la expidió directamente, sino que fue emitida por la Secretaría del Medio Ambiente de esa entidad, también lo es que conforme al artículo 5o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública, el jefe de Gobierno será el titular de la Administración Pública del Distrito Federal y a él le corresponden originalmente todas las facultades establecidas en los ordenamientos jurídicos relativos al Distrito Federal.

Por otra parte, compareció a juicio C.S.P., quien se ostentó como secretaria del Medio del Distrito Federal, carácter que acreditó con la documental que obra a foja noventa y nueve de autos, consistente en el nombramiento que para ocupar ese cargo le otorgó el jefe de Gobierno, el cinco de diciembre de dos mil.

En consecuencia, al encontrarse acreditado en autos la personalidad de dicha funcionaria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia transcrito, y además que, como se ha precisado, fue quien emitió la norma ambiental impugnada, se concluye que cuenta con la legitimación necesaria para comparecer a juicio, en términos de lo dispuesto por el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

SEXTO. Enseguida, procede analizar las restantes causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio.

La parte demandada plantea que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 10, fracción I, ambos de la ley reglamentaria de la materia, pues la parte actora hace valer la supuesta invasión de competencia por parte de la demandada; sin embargo, no señala en qué sentido la norma ambiental impugnada le causa agravio o la priva de un beneficio, además de que la Federación no ha emitido norma alguna relacionada con el mismo objetivo que la que impugna, por lo que esta última no contraviene ni se opone a otra norma de la misma naturaleza que hubiera emitido la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. Que además, la norma impugnada no sólo no causa un perjuicio a la parte actora, sino que al tener como finalidad el beneficio para los habitantes de la Ciudad de México, al proteger el acuífero de la zona metropolitana y la salud de la población, implica un beneficio para la Federación y el Distrito Federal, en lo que sólo pueden ser coincidentes ambos niveles de gobierno.

Procede desestimar la causa de improcedencia hecha valer, ya que en primer término, de la lectura integral del oficio de demanda se advierte que, contrariamente a lo que afirma la demandada, sí se señalan los motivos por los que la actora estima que la norma ambiental impugnada es contraria a la Constitución Federal y además, los argumentos que aduce para sustentar que se actualiza la causa de improcedencia a estudio, involucran cuestiones que atañen al fondo del asunto, como es el determinar si la norma ambiental impugnada vulnera o invade la esfera competencial de la parte actora, y de ahí, si se causa perjuicio o no a la misma, lo cual es precisamente la materia de la presente controversia constitucional y que para su examen requiere el estudio de la norma general impugnada a la luz de los conceptos de invalidez hechos valer.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 92/99 sustentada por este Tribunal Pleno, visible en la página setecientos diez, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Al no existir alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento que aleguen las partes o que este Tribunal Pleno advierta de oficio, procede analizar los conceptos de invalidez que se plantean.

SÉPTIMO. Los conceptos de invalidez que aduce la parte actora son, en síntesis, los siguientes:

1. Que la "N.A. del Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México", viola los artículos 27, párrafos quinto y sexto, y 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, por lo siguiente:

- Que se invade la esfera de competencia de la Federación, ya que la norma general impugnada determina las características y condiciones de la recarga por inyección directa a un bien propiedad de la nación, que por su propia naturaleza está excluido del ámbito de atribuciones de esa dependencia y cuya regulación corresponde al Ejecutivo Federal, conforme al artículo 27, párrafos quinto y sexto, el que dispone que las aguas nacionales, dentro de las que están comprendidas las aguas del subsuelo, son propiedad de la nación.

- Que el artículo 73, fracción XVII, constitucional dispone que el Congreso de la Unión tiene la facultad para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal y, en uso de esa atribución, expidió la Ley de Aguas Nacionales, que en su artículo 4o. señala que la autoridad y administración en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente o a través de la Comisión Nacional de Aguas, por lo que la norma ambiental impugnada invade la competencia del Poder Ejecutivo Federal.

- Que conforme al artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, por acuífero debe entenderse cualquier formación geológica por la que circulan o se almacenan aguas subterráneas que puedan ser extraídas para su explotación, uso o aprovechamiento y, por tanto, las aguas del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, no son aquellas cuya competencia corresponde al Distrito Federal, toda vez que al ser aguas del subsuelo, conforme al Texto Constitucional, son consideradas como nacionales, esto es, de jurisdicción federal, máxime cuando como en el caso, las aguas del acuífero de la Ciudad de México, no pueden ser libremente alumbradas de acuerdo con el decreto de veda publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de agosto de mil novecientos cincuenta y cuatro.

- Que de acuerdo con los artículos 4o., 9o., 86, fracciones I, II y III y 91 de la Ley de Aguas Nacionales y 143 de su reglamento, la Comisión Nacional del Agua como autoridad en materia de aguas nacionales, como son las aguas del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, está facultada para custodiarlas y regular su uso, explotación y aprovechamiento, así como otorgar los permisos necesarios para la recarga de acuíferos, en cuyo caso se establecerán las medidas y procedimientos necesarios de conformidad con las normas oficiales mexicanas.

- Que, por tanto, al ser competencia federal el regular las actividades de recarga de acuíferos, debe realizarse en términos de los ordenamientos federales vigentes, mediante una norma oficial mexicana, al ser ésta la regulación técnica de observancia obligatoria a nivel federal cuya finalidad es establecer las características o especificaciones que deben reunir los procesos cuando éstos pueden constituir un riesgo para la seguridad de las personas o dañar la salud humana, animal, vegetal, el medio ambiente o para la preservación de los recursos naturales, como ocurre en el presente caso, de acuerdo con los artículos 1o. y 40, fracción I, de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

- Que la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal carece de facultades para emitir una norma ambiental cuya materia es establecer las condiciones y requisitos para la recarga de un acuífero, aun cuando éste se encuentre en el Distrito Federal, toda vez que si bien conforme a los artículos 1o., fracción V, 2o., fracción II, 9o., fracciones IV y VII y 37 de la Ley Ambiental del Distrito Federal, la citada secretaría tiene competencia para emitir normas ambientales para el Distrito Federal, sólo es para el ámbito local y, por ende, únicamente puede emitir normas en materia hidráulica cuando se trate de aguas no consideradas como nacionales, conforme al párrafo quinto del artículo 27 constitucional y, por tanto, la norma impugnada carece de la debida fundamentación que debe revestir todo acto de autoridad en términos del artículo 16 de la Constitución Federal, al haberse emitido por autoridad incompetente para ello, y además, el fundamento en que se apoya tal norma no es aplicable al caso concreto, pues se reitera, se refiere a facultades dentro de su ámbito local.

Como se aprecia, la litis se constriñe a determinar si con la expedición de la norma ambiental impugnada se invade la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo Federal, en materia de aguas nacionales, por lo que en primer término debe precisarse el marco constitucional que regula este aspecto:

"Artículo 27. ... Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; la de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados.

"En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. ..."

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal.

"...

"XXIX. Para establecer contribuciones:

"...

"2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27; ..."

De los preceptos transcritos se desprende cuáles son las aguas propiedad de la nación; que las aguas del subsuelo podrán ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y establecer zonas vedadas; así como que el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible, y la explotación, uso o aprovechamiento de los aguas por parte de particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas requerirá de la concesión respectiva otorgada por el Ejecutivo Federal, conforme a la ley. Asimismo, que corresponde al Congreso de la Unión expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, y establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales.

En consecuencia, si bien el Texto Constitucional permite el alumbramiento de las aguas del subsuelo mediante obras artificiales por parte de particulares, la propia Constitución establece que las aguas del subsuelo constituyen uno de los recursos naturales propiedad de la nación, y a partir de aquí se destaca uno de los aspectos más importantes para resolver esta controversia, esto es, que al sentar las bases para regular su extracción y utilización, así como para establecer zonas vedadas, otorga competencia al Ejecutivo Federal, lo cual debe relacionarse con la facultad otorgada al Congreso de la Unión para legislar sobre aguas de jurisdicción federal, así como para imponer contribuciones por el aprovechamiento y explotación de dichas aguas del subsuelo, de todo lo cual se infiere que este recurso natural, conforme a la Constitución, está reservado a la esfera competencial federal.

Por su parte, el Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad aludida, expidió la Ley de Aguas Nacionales, en la que conforme al mandato constitucional regula lo concerniente al uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal; a partir de su última reforma, publicada el veintinueve de abril de dos mil cuatro, en lo que interesa, señala:

"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas nacionales; es de observancia general en todo el territorio nacional, sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable."

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"I. ‘Aguas nacionales’: Son aquellas referidas en el párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II. ‘Acuífero’: Cualquier formación geológica o conjunto de formaciones geológicas hidráulicamente conectados entre sí, por las que circulan o se almacenan aguas del subsuelo que pueden ser extraídas para su explotación, uso o aprovechamiento y cuyos límites laterales y verticales se definen convencionalmente para fines de evaluación, manejo y administración de las aguas nacionales del subsuelo;

"...

"IV. ‘Aguas del subsuelo’: Aquellas aguas nacionales existentes debajo de la superficie terrestre;

"...

"VI. ‘Aguas residuales’: Las aguas de composición variada provenientes de las descargas de usos público urbano, doméstico, industrial, comercial, de servicios, agrícola, pecuario, de las plantas de tratamiento y en general, de cualquier uso, así como la mezcla de ellas;

"...

"VIII. ‘Asignación’: Título que otorga el Ejecutivo Federal, a través de ‘la comisión’ o del organismo de cuenca que corresponda, conforme a sus respectivas competencias, para realizar la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, a los Municipios, a los Estados o al Distrito Federal, destinadas a los servicios de agua con carácter público urbano o doméstico;

"...

"XIII. ‘Concesión’: Título que otorga el Ejecutivo Federal, a través de ‘la comisión’ o del organismo de cuenca que corresponda, conforme a sus respectivas competencias, para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, y de sus bienes públicos inherentes, a las personas físicas o morales de carácter público y privado, excepto los títulos de asignación;

"...

"XVII. ‘Cuerpo receptor’: La corriente o depósito natural de agua, presas, cauces, zonas marinas o bienes nacionales donde se descargan aguas residuales, así como los terrenos en donde se infiltran o inyectan dichas aguas, cuando puedan contaminar los suelos, subsuelo o los acuíferos;

"...

"XXII. ‘Descarga’: La acción de verter, infiltrar, depositar o inyectar aguas residuales a un cuerpo receptor;

"...

"XXXI. ‘La comisión’: La Comisión Nacional del Agua;

"XXXII. ‘La ley’: Ley de Aguas Nacionales;

"...

"XXXIV. ‘La secretaría’: La Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales;

"...

"XXXVIII. ‘Normas oficiales mexicanas’: Aquellas expedidas por ‘la secretaría’, en los términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización referidas a la conservación, seguridad y calidad en la explotación, uso, aprovechamiento y administración de las aguas nacionales y de los bienes nacionales a los que se refiere el artículo 113 de esta ley.

"...

"LXV. ‘Zona de veda’: Aquellas áreas específicas de las regiones hidrológicas, cuencas hidrológicas o acuíferos, en las cuales no se autorizan aprovechamientos de agua adicionales a los establecidos legalmente y éstos se controlan mediante reglamentos específicos, en virtud del deterioro del agua en cantidad o calidad, por la afectación a la sustentabilidad hidrológica, o por el daño a cuerpos de agua superficiales o subterráneos, y ..."

"Artículo 4o. La autoridad y administración en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente o a través de ‘la comisión’."

"Artículo 9o. ‘La comisión’ es un órgano administrativo desconcentrado de ‘la secretaría’, que se regula conforme a las disposiciones de esta ley y sus reglamentos, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de su reglamento interior.

"‘La comisión’ tiene por objeto ejercer las atribuciones que le corresponden a la autoridad en materia hídrica y constituirse como el órgano superior con carácter técnico, normativo y consultivo de la Federación, en materia de gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio hídrico.

"En el ejercicio de sus atribuciones, ‘la comisión’ se organizará en dos modalidades:

"a. El nivel nacional, y

"b. El nivel regional hidrológico-administrativo, a través de sus organismos de cuenca.

"Las atribuciones, funciones y actividades específicas en materia operativa, ejecutiva, administrativa y jurídica, relativas al ámbito federal en materia de aguas nacionales y su gestión, se realizarán a través de los organismos de cuenca, con las salvedades asentadas en la presente ley.

"Son atribuciones de ‘la comisión’ en su nivel nacional, las siguientes:

"I. Fungir como la autoridad en materia de la cantidad y de la calidad de las aguas y su gestión en el territorio nacional y ejercer en consecuencia aquellas atribuciones que conforme a la presente ley corresponden a la autoridad en materia hídrica, dentro del ámbito de la competencia federal, con apego a la descentralización del sector agua, excepto las que debe ejercer directamente el Ejecutivo Federal o ‘la secretaría’ y las que estén bajo la responsabilidad de los Gobiernos de los Estados, del Distrito Federal o Municipios;

"II. Formular la política hídrica nacional y proponerla al titular del Poder Ejecutivo Federal, por conducto de ‘la secretaría’, así como dar seguimiento y evaluar de manera periódica el cumplimiento de dicha política;

"...

"VI. Emitir disposiciones de carácter general en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes;

"...

"IX. Programar, estudiar, construir, operar, conservar y mantener las obras hidráulicas federales directamente o a través de contratos o concesiones con terceros, y realizar acciones que correspondan al ámbito federal para el aprovechamiento integral del agua, su regulación y control y la preservación de su cantidad y calidad, en los casos que correspondan o afecten a dos o más regiones hidrológico-administrativas, o que repercutan en tratados y acuerdos internacionales en cuencas transfronterizas, o cuando así lo disponga el Ejecutivo Federal, así como en los demás casos que establezca esta ley o sus reglamentos, que queden reservados para la actuación directa de ‘la comisión’ en su nivel nacional;

"...

"XVII. Administrar y custodiar las aguas nacionales y los bienes nacionales a que se refiere el artículo 113 de esta ley, y preservar y controlar la calidad de las mismas, en el ámbito nacional;

"...

"XXXI. Proponer a ‘la secretaría’ las normas oficiales mexicanas en materia hídrica; ..."

"Artículo 86. ‘La autoridad del agua’ tendrá a su cargo:

"I.P. y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura federal, los sistemas de monitoreo y los servicios necesarios para la preservación, conservación y mejoramiento de la calidad del agua en las cuencas hidrológicas y acuíferos, de acuerdo con las normas oficiales mexicanas respectivas y las condiciones particulares de descarga;

"...

"III. Formular programas integrales de protección de los recursos hídricos en cuencas hidrológicas y acuíferos, considerando las relaciones existentes entre los usos del suelo y la cantidad y calidad del agua;

"IV.E. y vigilar el cumplimiento de las condiciones particulares de descarga que deben satisfacer las aguas residuales, de los distintos usos y usuarios, que se generen en:

"a. Bienes y zonas de jurisdicción federal;

"b. Aguas y bienes nacionales;

"c. Cualquier terreno cuando puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos, y

"d. Los demás casos previstos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y en los reglamentos de la presente ley; ..."

"Artículo 91. La infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos, requiere permiso de ‘la autoridad del agua’ y deberá ajustarse a las normas oficiales mexicanas que al efecto se emitan."

Asimismo, el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, en lo conducente, establece:

"Artículo 143. ‘La comisión’ establecerá las condiciones particulares que deberán cumplir las descargas de aguas residuales previo a su posterior explotación, uso o aprovechamiento; asimismo, fijará las que deberán cumplir en el caso de su infiltración a un acuífero.

"‘La comisión’ podrá otorgar el permiso para recargar acuíferos con aguas depuradas, en los términos de la ‘ley’ y el presente ‘reglamento’."

De estas disposiciones destaca lo siguiente:

1. Que la Ley de Aguas Nacionales es reglamentaria del artículo 27 constitucional en esa materia y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad.

2. Que por aguas nacionales se entienden aquellas referidas en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, y por acuífero, cualquier formación geológica o conjunto de formaciones geológicas hidráulicamente conectadas entre sí, por las que circulan o se almacenan aguas del subsuelo que pueden ser extraídas para su explotación, uso o aprovechamiento; que las aguas del subsuelo son aquellas aguas nacionales existentes debajo de la superficie terrestre, y aguas residuales son las aguas de composición variada provenientes de las descargas de usos público, urbano, doméstico, industrial, comercial, de servicios, agrícola, pecuario, de las plantas de tratamiento y en general de cualquier uso, así como la mezcla de ellas. Así como que por zona de veda se entienden aquellas áreas específicas de las regiones hidrológicas, cuencas hidrológicas o acuíferos, en las cuales no se autorizan aprovechamientos de agua adicionales a los establecidos legalmente y éstos se controlan mediante reglamentos específicos.

3. Que la "autoridad y administración en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes", corresponde al Ejecutivo Federal, quien puede ejercerla directamente o a través de la Comisión Nacional del Agua, estableciendo las atribuciones que le corresponden a esta última, entre ellas, administrar y custodiar las aguas nacionales, y preservar y controlar la calidad de éstas, en el ámbito nacional.

4. Que la infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos, requiere permiso de la "autoridad del agua" y debe ajustarse a las normas oficiales mexicanas relativas.

5. Que la comisión establecerá las condiciones que deberán cumplir las descargas de aguas residuales en el caso de su infiltración a un acuífero, así como que dicho organismo podrá otorgar el permiso para recargar acuíferos con aguas depuradas en los términos de esa ley y su reglamento.

De todo lo expuesto se puede concluir que tratándose de aguas del subsuelo, por mandato constitucional, que retoma la legislación secundaria relativa, corresponde al Poder Ejecutivo Federal regular su explotación, uso o aprovechamiento, incluido lo relativo a la extracción o descarga de esas aguas. Asimismo, la legislación federal aplicable establece expresamente que la infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos requerirá permiso de la comisión, así como que deberá ajustarse a las normas oficiales mexicanas que al efecto se emitan.

Aunado a lo anterior, cabe destacar que respecto de las aguas del subsuelo en la zona conocida como Valle de México, se expidió un decreto de veda, publicado en el Diario Oficial de la Federación de diecinueve de agosto de mil novecientos cincuenta y cuatro, que en lo que interesa establece:

"Decreto que establece veda por tiempo indefinido para el alumbramiento de aguas del subsuelo en la zona conocida por Cuenca o Valle de México. ... A.R.C., Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed: Que en uso de las facultades que al Ejecutivo de la Unión conceden los artículos 1o., 2o., 6o., 7o. y 8o. de la ley reglamentaria del párrafo quinto del artículo 27 constitucional, en materia de aguas del subsuelo; y Considerando: Que el rápido aumento de la población y el notable incremento industrial y agrícola de los últimos años en la Ciudad de México, han provocado un considerable aumento en la demanda de aguas potables que ha sido satisfecho en gran parte con aguas del subsuelo, provocando con ello un creciente desequilibrio hidrológico subterráneo que produce la desecación del subsuelo en que se asienta la Ciudad de México y con ello hundimientos, cuarteaduras en edificios, dislocaciones en la red de aguas y saneamiento, etc., etc., lo cual es de interés público evitar. Que fuera de los límites de la Ciudad de México, pero dentro de la cuenca, existen reservas hidrológicas subterráneas que en un futuro próximo se utilizarán como fuente de abastecimientos de agua para las poblaciones de la propia Cuenca, por lo que para lograr este objetivo y para evitar que la Ciudad de México siga sufriendo los perjuicios antes indicados mediante el restablecimiento del equilibrio hidrológico del subsuelo, expido el siguiente. Decreto: Artículo primero. Se establece por tiempo indefinido veda para el alumbramiento de aguas del subsuelo en la zona conocida por Cuenca o Valle de México, que a continuación se delimita: ... Artículo segundo. Excepto cuando se trate de alumbramientos de aguas para usos domésticos, a partir de la fecha en que este decreto se publique en el ‘Diario Oficial’ de la Federación, nadie podrá efectuar alumbramientos de aguas del subsuelo en la zona vedada, ni modificar los existentes, sin previo permiso por escrito de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, la que sólo lo expedirá en los casos en que de los estudios correspondientes se deduzca que no se causarán los daños que con el establecimiento de la veda tratan de evitarse. Artículo tercero. Tanto las obras existentes, como las nuevas que se construyan, quedarán sujetas a las disposiciones que dicte la Secretaría de Recursos Hidráulicos para regular y controlar el mejor aprovechamiento de las aguas del subsuelo. Artículo cuarto. Para la debida aplicación del presente decreto, los permisos para nuevos alumbramientos serán tramitados ante la Secretaría de Recursos Hidráulicos y se resolverán y controlarán de acuerdo con el estudio geohidrológico individual correspondiente. Artículo quinto. De autorizarse la obra de alumbramiento, como resultado de dicho estudio, los trabajos respectivos que al efecto se realicen, se sujetarán a los plazos y especificaciones que señale la propia secretaría, siendo motivo de cancelación del permiso la infracción de dichos plazos y especificaciones. Artículo sexto. A partir de la fecha en que entre en vigor el presente decreto, los actuales usuarios de aguas del subsuelo de la zona vedada, dispondrán de un término de 90 días para registrar sus aprovechamientos en las oficinas de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, expresando todas las características de la obra, del equipo de bombeo, del uso de las aguas, y en su caso, la superficie regada. Transitorio. Único. Este decreto entrará en vigor en la fecha de su publicación en el ‘Diario Oficial’ de la Federación. ..."

Como se advierte de este documento, el Ejecutivo Federal decretó veda por tiempo indefinido para el alumbramiento de las aguas del subsuelo de la zona del Valle de México, estableciendo, por tanto, que nadie podrá efectuar alumbramientos de aguas del subsuelo en la zona vedada, ni modificar los existentes, salvo que se cuente con permiso de la autoridad competente, en ese entonces de la Secretaría de Recursos Hidráulicos.

Ahora bien, la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal expidió la "N.A. para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México", impugnada en el presente asunto y que, en lo conducente, señala:

"Introducción. Uno de los mayores problemas que enfrenta actualmente el Distrito Federal es la continua demanda de agua para consumo humano. Esto ha ocasionado la sobreexplotación del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, del cual se extrae más del 50% del agua que la población del Distrito Federal recibe para su consumo. La explotación intensiva del agua subterránea aunado a la urbanización progresiva ha originado un déficit por la menor cantidad de agua que se infiltra al acuífero, tanto de manera natural como artificial. La diferencia en el balance hídrico ocasiona el abatimiento del nivel del agua y una serie de problemas inherentes como: la compactación del suelo -que puede causar daños a construcciones y al sistema de drenaje-, el deterioro en la calidad del agua que se extrae del acuífero, y el cambio en la pendiente del sistema de drenaje en el Distrito Federal, entre otros. Por este motivo es muy importante que se tomen acciones para recargar en forma artificial el acuífero promoviendo al mismo tiempo su protección para evitar la contaminación o disminución de su capacidad hidráulica. La recarga artificial es un proceso que puede contribuir a disminuir la diferencia en el balance hidráulico, a través de la inyección directa de agua residual tratada a los mantos freáticos del subsuelo del Distrito Federal. El agua residual tratada, considerada como fuente potencial para la recarga del acuífero, deberá someterse a los tratamientos que sean necesarios para evitar que se rebasen los límites fisicoquímicos y microbiológicos establecidos en la presente norma. Dada la importancia que tiene el acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, por ser la principal fuente de abastecimiento de agua potable para la población del Distrito Federal, las obras para recargar agua de manera artificial deben ser apropiadamente diseñadas y operadas, con el adecuado control y monitoreo para evitar que se infiltren contaminantes hasta el acuífero que pudieran alterar a corto, mediano y largo plazo, tanto su calidad fisicoquímica y microbiológica, como sus propiedades hidráulicas.-La presente norma está dirigida a regular la recarga artificial del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México dentro del Distrito Federal, sin embargo, es claro que la limitación de esta actividad a este acuífero en particular obedece a delimitaciones jurisdiccionales, y que todos los subsistemas que integran el acuífero se encuentran interconectados, por lo que el agua fluye entre ellos sin fronteras, siendo recomendable aplicar una estrategia metropolitana.-1. Objetivo.-Proteger el acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México y la salud de la población, regulando las actividades de recarga artificial por inyección directa de agua residual tratada, a través del establecimiento de: a) Los valores permisibles de calidad del agua utilizada para la recarga artificial del acuífero, entendidos como condiciones particulares de recarga; b) Un programa de actividades para el control y vigilancia de la calidad del agua utilizada antes y después de la recarga artificial del acuífero; c) Los procedimientos administrativos a los que deberán estar sujetos los procesos de construcción y operación de los sistemas de recarga, para su autorización.-2. Campo de aplicación.-Esta norma aplica a los sistemas de recarga artificial por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, que pretendan construirse u operarse en el Distrito Federal, así como a los que ya se encuentren en operación, ya sean públicos o privados, o de cualquier persona física o moral."

Como se observa, la norma ambiental impugnada regula las actividades para la recarga por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, estableciendo para ello las condiciones y requisitos, esto es, fija los lineamientos y parámetros, inclusive requisitos para la autorización de construcción y operación de proyectos para esa recarga (permisos).

Es cierto que la norma ambiental impugnada no regula directamente la extracción, uso o aprovechamiento del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, como hacen notar las demandadas en su contestación, que ponen de realce el resultado de su intervención en cuanto sólo se limita a incrementar el agua del depósito subterráneo, pero esta observación no es obstáculo para considerar que la norma impugnada sí invade la esfera de competencia federal, en virtud de que el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, al señalar que el Ejecutivo Federal tiene atribuciones para reglamentar la extracción y utilización de las aguas subterráneas, no está limitando la intervención del órgano federal a la expedición de reglas sobre esos aspectos -extracción y uso-, sino que establece que todo lo referente a las aguas subterráneas es competencia federal, si se tiene en cuenta, por una parte, que la Constitución le otorga facultades aun "para establecer zonas vedadas" y, por otra, que sería ilógico que el Constituyente encomendara a las autoridades federales facultades para reglamentar y legislar sobre aguas subterráneas en los aspectos de extracción, utilización, declaración de vedas y tributación y, en cambio, no les diera competencia para expedir normas ambientales para controlar, vigilar y regular la recarga de los acuíferos con aguas residuales tratadas.

No es óbice a lo anterior, que la parte demandada cuente con facultades para emitir normas ambientales en materia de prevención a la contaminación, toda vez que contrariamente a lo que aduce en su contestación de demanda, la norma general que se combate no se refiere a la prevención de la contaminación del acuífero, o bien, de las aguas residuales que se le inyecten y su tratamiento, ni tampoco a regular su uso adecuado, sino que establece precisamente el procedimiento de recarga por inyección directa del mencionado acuífero y su normatividad, para lo cual, se reitera, conforme a la legislación aplicable no es competente.

De igual manera, no pasa inadvertido que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisión Nacional del Agua, otorgó al entonces Departamento del Distrito Federal, título de concesión (foja 403), en los siguientes términos:

"Título de concesión No. 5DFE100309/26HMSG96.-Al Departamento del Distrito Federal (Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica), que en lo sucesivo se denominará ‘la concesionaria’, ... sí para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales superficiales por un volumen de 309'052,800 metros cúbicos anuales, en los términos de este título.-Sí, para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales de subsuelo por un volumen de 780'516,000 metros cúbicos anuales, en los términos de este título.-No, para explotar, usar o aprovechar cauces, vasos, zona federal o bienes nacionales a cargo de ‘la comisión’.-Permiso.-No, para construir las obras necesarias para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales.-Sí, para descargar aguas residuales.- ... La concesión(es) y el permiso de descarga de aguas residuales se otorga por un plazo de veinte años, contados a partir de la fecha del presente título.-México, D.F., a 4 de marzo de 1996.-Por ‘la comisión’.-Ing. H.G. Velasco.-Subdirector general de Administración del Agua.-Rúbrica."

Del título transcrito se advierte que se limita a otorgar concesión al entonces Departamento del Distrito Federal para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales superficiales y aguas nacionales del subsuelo, en los volúmenes que fija el propio título, así como a otorgar permiso para descargar aguas residuales por un plazo de veinte años a partir de la expedición del mismo título (4 de marzo de 1996).

Ahora bien, como se ha apreciado, conforme al artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, se entiende por descarga "la acción de verter, infiltrar, depositar o inyectar aguas residuales a un cuerpo receptor". Asimismo, dicha disposición establece que por cuerpo receptor se entiende "la corriente o depósito natural de aguas, presas, cauces, zonas marinas o bienes nacionales donde se descargan aguas residuales, así como los terrenos en donde se infiltran o inyectan dichas aguas, cuando puedan contaminar los suelos, subsuelo o los acuíferos". De lo que se desprende que la legislación aplicable distingue entre cuerpo receptor y acuíferos.

Luego, es inconcuso que si bien tal título de concesión le permite al Gobierno del Distrito Federal realizar determinadas acciones respecto de las aguas nacionales que se le asignan, lo cierto es que dicha concesión no le permite emitir la norma ambiental impugnada, ya que no debe confundirse el permiso para descargar aguas residuales, con el establecimiento y normatividad de todo un procedimiento de inyección directa al acuífero en comento, aun cuando para ello se utilicen aguas residuales, y además, como se ha precisado, la norma combatida no se limita a regular la descarga de aguas residuales en un cuerpo receptor determinado, para lo que sí tiene permiso y facultades la demandada, sino a prever todo un procedimiento normativo especial dirigido a inyectar al acuífero aguas residuales tratadas.

De igual manera, si bien como lo argumenta la demandada, tal título de concesión en su cláusula cuarta se condicionó a que la concesionaria establezca las medidas necesarias para prevenir y controlar la contaminación de los cuerpos receptores por las descargas de aguas residuales con motivo de los usos o de las actividades que realice, efectuar el tratamiento previo necesario, así como ejecutar las medidas para prevenir efectos negativos a terceros o al desarrollo hidráulico de la fuente de abastecimiento de la cuenca, ello no se traduce, como erróneamente lo aduce, en que el Distrito Federal esté facultado para que mediante la emisión de una norma ambiental pueda establecer la regulación de un procedimiento de recarga al acuífero en comento, ya que, en primer lugar, de acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales, el acuífero no constituye un cuerpo receptor y, en segundo lugar, su actuación no se limita a la prevención de la contaminación de las aguas que se inyecten a los mantos acuíferos ubicados en el territorio del Distrito Federal, sino que su objetivo primordial es establecer un procedimiento para recarga del acuífero, esto es, para aumentar su volumen, lo cual incide en las facultades que corresponden al Ejecutivo Federal, por tratarse de un procedimiento que evidentemente afecta aguas nacionales, como son las del subsuelo, sujeto a la legislación federal y de acuerdo con ésta, también a las normas oficiales mexicanas relativas.

En estas condiciones, es solamente a través de normas oficiales mexicanas que emita la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, que se debe regular la conservación, seguridad y calidad en la explotación, uso, aprovechamiento y administración de las aguas nacionales y, por ende, el Gobierno del Distrito Federal debe sujetarse a tales normas, sin que pueda emitir norma alguna que tenga esa finalidad, pues de hacerlo, invade precisamente el ámbito competencial federal.

Por consiguiente, si bien el Gobierno del Distrito Federal, como concesionario, tiene determinadas acciones importantes respecto de las aguas nacionales que se le han asignado, así como otras en materia ambiental, a fin de preservar ese recurso y evitar su contaminación, no puede ir más allá de esas atribuciones y establecer un procedimiento de recarga por inyección directa al acuífero en cuestión, como ocurre con la norma ambiental impugnada.

En efecto, como ya se ha precisado, de la lectura de la norma combatida se advierte que expresamente se señaló que su objetivo era dar solución al problema de desabastecimiento del agua, en virtud de la forma en que el acuífero se ha ido agotando y, por ende, se pretende aumentar el volumen del agua, recargando por inyección directa de aguas residuales tratadas esa formación geológica, mas no se constriñe a la prevención de la contaminación del agua del subsuelo que en él se contiene, ni tampoco a regular que esas aguas se utilicen en forma adecuada.

No pasa inadvertido que efectivamente el problema de la explotación y abasto del agua es uno de los más graves y que requiere solución, lo que amerita, por tanto, la protección y conservación de ese recurso natural, pero ello no puede justificar que las autoridades actúen fuera de su ámbito competencial e invadan las facultades de alguna otra, pues precisamente uno de los aspectos del orden constitucional es la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, lo cual debe ser acatado, en respeto al principio de supremacía constitucional.

Por tanto, al ser fundada la violación al artículo 27, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos que plantea la parte actora, pues cualquiera que fuera el resultado de su examen, no variaría la conclusión a que se ha arribado.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 100/99, publicada en la página setecientos cinco del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

En consecuencia, procede declarar la invalidez de la "N.A. para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México" expedida por la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal y publicada el veintiséis de marzo de dos mil cuatro en la Gaceta Oficial de esa entidad, en términos de lo apuntado en este considerando.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez de la "N.A. para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México" expedida por la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal y publicada el veintiséis de marzo de dos mil cuatro en la Gaceta Oficial de esa entidad, en los términos precisados en el considerando séptimo de esta ejecutoria.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H., S.M. y presidente A.G., se aprobó el proyecto; el señor M.G.P. y la señora M.S.C. votaron en contra y reservaron su derecho de formular voto de minoría.