Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005. MUNICIPIO DE CENTRO DEL ESTADO DE TABASCO.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIOS: L.P.R.Z.Y.R.M.M.G..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día tres de octubre de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poderes demandados y actos o normas impugnadas.

Por oficio recibido el once de febrero de dos mil cinco en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Blanca Estela Pulido de la Fuente, quien se ostentó como primer síndico de Hacienda del Municipio de Centro, Estado de Tabasco, en representación del Municipio, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

Poderes demandados:

a) Poder Legislativo del Estado de Tabasco.

b) Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco.

Actos y normas cuya invalidez se demanda.

Del Poder Legislativo del Estado de Tabasco:

1. La omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes, presentada por el Municipio actor ante la Oficialía Mayor del Poder Legislativo del Estado, el veintinueve de octubre de dos mil cuatro, enviándose un atento recordatorio el seis de enero de dos mil cinco.

2. La omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa presentada el veintiséis de noviembre de dos mil cuatro al Poder Legislativo del Estado, por la que el Municipio actor solicitó autorización para celebrar la contratación de empréstitos hasta por la cantidad de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años a partir de su otorgamiento para llevar a cabo inversiones y proyectos productivos, así como para que con las participaciones federales que le corresponden garantice el cumplimiento de dichos créditos.

3. La aprobación y expedición de la Ley de Ingresos para el Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, mediante Decreto 051 publicado en el Periódico Oficial del Estado, suplemento N 6503, particularmente su artículo 1o., fracción I, toda vez que al determinar los ingresos que le corresponden al Municipio de Centro por concepto del pago del impuesto predial, sin fundamento alguno, indebidamente disminuyó la cantidad señalada en la iniciativa presentada por dicho Municipio de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.) a $30'001,668.00 (treinta millones un mil seiscientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.).

Del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco:

1. La promulgación y publicación del Decreto 051, en el Periódico Oficial del Estado suplemento N 6503 el primero de enero de dos mil cinco.

SEGUNDO. Antecedentes.

Los antecedentes del caso narrados en la demanda son los siguientes:

1. El veintinueve de octubre de dos mil cuatro, el Ayuntamiento del Municipio de Centro, Tabasco, presentó ante el Congreso del Estado, la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de fundamento para determinar el pago del impuesto predial.

El Congreso Estatal turnó dicha iniciativa a la Comisión de Hacienda y Presupuesto el cuatro de noviembre de dos mil cuatro. Sin embargo, a la fecha no ha sido dictaminada ni sometida a la consideración del Pleno de la Legislatura, pese a que de ella depende que el Municipio de Centro perciba proporcionalmente los ingresos del orden tributario que necesita para cumplir con la prestación de los servicios públicos a su cargo.

2. De igual manera, el veintinueve de octubre de dos mil cuatro, el Ayuntamiento del Municipio de Centro, Tabasco, presentó ante el Congreso del Estado, la iniciativa para la expedición de la Ley de Ingresos del citado Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil cinco.

El Congreso Estatal turnó dicha iniciativa a la Comisión de Hacienda y Presupuesto, la que el veinte de diciembre de dos mil cuatro, emitió el dictamen correspondiente, mismo que fue sometido al Pleno del Congreso, el veintiuno de diciembre del citado año, en periodo extraordinario de sesiones, aprobándose la expedición del Decreto 051 que contiene la Ley de Ingresos, cuyo artículo 1o., fracción I, se reclama en esta vía.

3. A su vez, el veintiséis de noviembre de dos mil cuatro, el Ayuntamiento del Municipio de Centro, Tabasco, presentó ante el Poder Legislativo del Estado, iniciativa por la que solicitó autorización para celebrar la contratación de empréstitos hasta por la cantidad de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años a partir de su otorgamiento para llevar a cabo inversiones y proyectos productivos, así como para que con las participaciones federales que le corresponden garantice el cumplimiento de dichos créditos.

Que a la fecha, y no obstante su importancia, esta iniciativa no ha sido dictaminada ni sometida a la consideración del Pleno del Congreso del Estado.

TERCERO. Conceptos de invalidez.

Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son los siguientes:

1. Que la omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes, viola lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), y antepenúltimo párrafo de dicha fracción de la Constitución Federal, así como el artículo quinto transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el artículo 115 aludido, por lo siguiente:

A) De conformidad con la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, corresponde a los Ayuntamientos proponer a las respectivas Legislaturas Estatales las cuotas o tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

B) Que conforme al artículo quinto transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el artículo 115 constitucional, es obligación de las Legislaturas Estatales en coordinación con los Municipios de su entidad federativa, adoptar las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad, y realicen en todo caso las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de dichas contribuciones, garantizando su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.

C) Que, en el caso, la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones que a la fecha se utiliza para determinar el pago del impuesto predial, tiene una vigencia de doce años ya que fue expedida mediante Decreto 0486, publicado el veintiocho de abril de mil novecientos noventa y tres, por lo que resulta obvio que los valores determinados en ésta, no corresponden al valor actual del mercado de las propiedades inmobiliarias, es decir, dichos valores son obsoletos.

D) Que el sistema tributario es un todo armónico y, por ello, la Legislatura Estatal estaba obligada a dictaminar, en principio, la iniciativa presentada por el Municipio actor para la actualización de la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, y posteriormente a dictaminar y aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, ya que ambas guardan una estrecha relación, pues el monto estimado de los ingresos en la ley correspondiente depende de la actualización de las respectivas tablas de valores.

Que derivado de lo anterior, el Congreso del Estado de Tabasco al aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, modificó el artículo 1o., fracción I, en el rubro relativo al impuesto predial, disminuyéndolo de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.) a $30'001,668.00 (treinta millones un mil seiscientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.), argumentando para ello, que si bien ya se analizó la iniciativa propuesta por el Municipio sobre la actualización a la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones que servirá de base para el cobro de las contribuciones correspondientes, ésta no ha sido dictaminada.

Que al respecto, si bien la legislatura reconoce que la Comisión Legislativa correspondiente analizó la iniciativa de actualización a la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, lo cierto es que no la dictaminó y, por consiguiente, no la aprobó, por tanto, dicha omisión ocasionó la modificación a la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, causándose un perjuicio hacendario al Municipio actor, el cual debe ser reparado en esta vía, ordenándose al Congreso Estatal que de inmediato dictamine y resuelva respecto de la iniciativa en comento.

E) Que de conformidad con la tesis de jurisprudencia P./J. 122/2004, cuyo rubro es: "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", la Suprema Corte determinó que las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, deben ser propuestas por los Municipios, y que a las Legislaturas Locales les compete decidir respecto de estas tablas de valores, al momento de aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios.

Que el Congreso Local no cumplió con esa obligación constitucional que tiene a su cargo, máxime que el Municipio actor presentó en tiempo y forma la iniciativa para actualizar la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, y el citado órgano legislativo no resolvió respecto de ella.

F) Que la citada omisión redunda en la inconstitucionalidad de la Ley de Ingresos para el Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco.

G) Que también se viola el procedimiento legislativo, ya que de conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco, las comisiones a las que se turnen las iniciativas deben rendir por escrito su dictamen dentro de los veinte días hábiles siguientes a la recepción de la iniciativa correspondiente, lo que en el caso no ha ocurrido; sin ser óbice a lo anterior, el hecho de que del quince de diciembre de dos mil cuatro al treinta y uno de enero de dos mil cinco, el Congreso Estatal se encontraba en periodo de receso, porque de conformidad con el segundo párrafo del artículo 23 de la Constitución Local, las distintas comisiones internas de carácter permanente que integran el citado órgano legislativo, continúan cumpliendo sus funciones e inclusive tiene facultades para que el Pleno lleve a cabo periodos extraordinarios.

2. Que el Congreso del Estado de Tabasco, por inobservancia a lo dispuesto por el artículo 36, fracción XLIV, en relación con el 65, fracción VI, último párrafo, de la Constitución Local, viola indirectamente el artículo 115 de la Constitución Federal, ya que omite dictaminar y resolver respecto de la iniciativa por la que se solicitó la autorización para la celebración de empréstitos hasta por la cantidad de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años a partir de su otorgamiento para llevar a cabo inversiones y proyectos productivos, así como para que con las participaciones federales que le corresponden, garantice el cumplimiento de dichos créditos.

Que la citada iniciativa fue presentada por el Municipio actor en la Oficialía Mayor del Congreso Local desde el veintiséis de noviembre de dos mil cuatro, y a la fecha no ha sido dictaminada ni mucho menos sometida a la consideración del Pleno, no obstante que ya fue turnada a la Comisión de Hacienda y Presupuesto.

Que la citada omisión causa graves perjuicios al Municipio actor, así como a los habitantes, porque parte de los recursos por los que se está solicitando la autorización para el endeudamiento serán utilizados para las siguientes acciones: a) Rehabilitación de la planta de agua potable de la ciudad de Villahermosa Tabasco; b) Construcción de una nueva planta "Planta Potabilizadora Carrizal"; c) Estudios y proyecto; y, d) Edificación de oficinas desconcentradas en beneficio de la población.

Que también se viola el procedimiento legislativo, ya que de conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco, las comisiones a las que se turnen las iniciativas deben rendir por escrito su dictamen dentro de los veinte días hábiles siguientes a la recepción de la iniciativa correspondiente, lo que en el caso no ha ocurrido, sin ser óbice a lo anterior, el hecho de que del quince de diciembre de dos mil cuatro al treinta y uno de enero de dos mil cinco, el Congreso Estatal se encontraba en periodo de receso, porque de conformidad con el segundo párrafo del artículo 23 de la Constitución Local, las distintas comisiones internas de carácter permanente que integran el citado órgano legislativo, continúan cumpliendo sus funciones e inclusive tiene facultades para que el Pleno lleve a cabo periodos extraordinarios.

Que sirven de apoyo las tesis de jurisprudencia cuyos rubros son: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS."

Que en este caso el Congreso del Estado actuó de manera inequitativa, pues a pesar de que el Municipio de Centro presentó en tiempo y forma la solicitud de la autorización para la contratación del empréstito aludido, y la iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, precisándose que de autorizarse dicha contratación, el monto respectivo se agregará al rubro de ingresos proveniente del empréstito respectivo, el Congreso del Estado, al emitir el Decreto 051, no hizo pronunciamiento alguno en relación con la solicitud del empréstito precisado, con lo que se causan perjuicios jurídicos y económicos a la hacienda pública municipal.

Que el trato es injusto, inequitativo y desigual, porque el Congreso del Estado, sin emitir consideración alguna que motivara la autorización para la contratación de empréstitos, al resolver las iniciativas de las Leyes de Ingresos de los Municipios de C. y Macuspana, mediante los Decretos 036 y 041, ambos publicados en suplementos al Periódico Oficial del Estado de primero de enero de dos mil cinco, resolvió en los artículos 10 de cada decreto, que los citados Ayuntamientos podrían contratar empréstitos hasta por un monto neto del veinte por ciento del importe total de la suma de las participaciones, aportaciones federales o ingresos propios para el ejercicio de dos mil cinco, cuya garantía serían las participaciones fiscales provenientes del erario federal.

3. Que el Congreso del Estado de Tabasco violó los artículos 16 y 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal, porque al aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, determinó de manera infundada disminuir los ingresos estimados en la iniciativa por el Municipio de Centro, por concepto del pago del impuesto predial de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.), a $30'001,668.00 (treinta millones un mil seiscientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.).

Que lo anterior es así, porque no existe disposición alguna que faculte al Congreso del Estado de Tabasco a modificar la Ley de Ingresos que se le presente, pues el artículo 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal, únicamente señala que las Legislaturas Estatales aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, mas no les otorga facultades para modificar los montos que se propongan en las iniciativas correspondientes.

Que al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 14/2004, por unanimidad de once votos, determinó que de conformidad con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, corresponde a los Municipios proponer las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, y que a las Legislaturas Estatales les compete resolver sobre la regulación del impuesto predial, pero no en forma absoluta, sino siempre sobre la base de la propuesta de los Municipios, y que únicamente pueden apartarse de esta propuesta cuando tengan y expongan razones y fundamentos para ello.

CUARTO. Artículos constitucionales que el actor señala como violados.

Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son: 16, 115, fracción IV, inciso a), antepenúltimo y último párrafo de dicha fracción, así como el artículo quinto transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el citado artículo 115 constitucional.

QUINTO. Trámite de la controversia.

Auto de radicación y turno.

Por acuerdo de quince de febrero de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 14/2005, y por razón de turno designó como instructor al M.J.R.C.D..

Auto admisorio.

Mediante proveído de diecisiete de febrero de dos mil cinco, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Contestación de demanda.

Poder Legislativo del Estado de Tabasco.

El Poder Legislativo del Estado de Tabasco, al contestar la demanda, señaló en síntesis:

1. Que por lo que se refiere a los dos primeros conceptos de invalidez en los que el Municipio actor aduce la omisión del Congreso Estatal de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de actualización de las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones y de la iniciativa por la que se solicitó la autorización para la celebración de la contratación de empréstitos, la inconformidad de la parte actora carece de sustentación jurídica, porque si bien es cierto que a la fecha no se han dictaminado dichas iniciativas, ello de ningún modo significa que no se han tomado en cuenta dentro de las tareas de la legislatura, como se demuestra con las diversas minutas de trabajo de la Comisión de Hacienda y Presupuesto:

A) El dos de diciembre de dos mil cuatro, la diputada R.L.H., en su carácter de presidenta de la Comisión Dictaminadora, propuso que a la iniciativa del Municipio de Centro respecto a la Ley de Ingresos se le diera un trato diferente que a la iniciativa de los dieciséis Municipios restantes del Estado, por estar vinculada con las propuestas del mismo Municipio para el aumento al impuesto predial, al agua potable y empréstitos, y consecuentemente, consideró que debía ser llevada a las distintas fracciones parlamentarias antes de dictaminarse para lograr el consenso entre los integrantes de la legislatura con el presidente municipal promovente.

B) En sesión celebrada el seis de diciembre de dos mil cuatro, con la presencia del secretario de finanzas del Estado, se comentó el impacto de la nueva tabla de valores para el cobro del impuesto predial que propone el Municipio de Centro en su iniciativa en relación con la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco.

C) El quince de marzo de dos mil cinco, se llevó a cabo reunión de trabajo en la que se abordaron los casos de las iniciativas presentadas por el Municipio de Centro, Tabasco, para la contratación de empréstitos y la actualización de la tabla de valores de uso de suelo y construcción, con la presencia de un representante del Ayuntamiento del Municipio de Centro y la subdelegada estatal de Banobras.

D) El veintiuno de marzo de dos mil cinco, se dio a conocer el proyecto de dictamen de la aprobación de la iniciativa para la autorización de la contratación de empréstitos de los Municipios de Centro y Macuspana, Tabasco, detallándose en la correspondiente minuta de trabajo la redacción de los artículos primero, segundo, tercero y transitorio segundo.

Que de lo anterior queda demostrado que la Quincuagésima Octava Legislatura ha estado dando seguimiento a las iniciativas de referencia, no obstante que ambas fueron presentadas en los meses de octubre y noviembre de dos mil cuatro, respectivamente, es decir, en el segundo periodo ordinario de sesiones del Congreso, en el cual, por mandato del artículo 39 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, prioritariamente se encarga del estudio, discusión y votación de las Leyes de Ingresos de los Municipios y del Estado, así como del presupuesto de egresos de este último.

Que, por tanto, la no aprobación de las citadas iniciativas dentro del periodo en que fueron presentadas, no causa violación alguna al Municipio actor, ya que la respuesta a toda iniciativa debe darse en el término que racionalmente sea necesario para estudiar y discutir cada caso concreto para llegar a una determinación, máxime que en el caso de la iniciativa para la actualización de la tabla de valores para uso de suelo y construcciones, se sustenta en un estudio realizado por profesionistas en el ramo, y para que esta legislatura pueda emitir opinión al respecto, es necesaria la asesoría de expertos en la materia, que permita determinar si la actualización de la tabla de valores es procedente en los términos solicitados o debe modificarse.

2. Que en cuanto al tercer concepto de invalidez en el que el Municipio actor plantea que el Congreso del Estado viola en su perjuicio el principio de legalidad, al modificar sin fundamento el artículo 1o., fracción I, de la iniciativa presentada de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, a fin de disminuir los ingresos estimados por concepto del pago de impuesto predial de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.) a $30'001,668.00 (treinta millones un mil seiscientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.), señala lo siguiente:

A) Que la reducción de la cantidad estimada de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.), es una consecuencia lógica derivada de que aún está pendiente de dictaminar la iniciativa de actualización de la tabla de valores de uso de suelo y construcciones presentada por el propio Ayuntamiento de Centro, por lo que a la fecha de la aprobación no existía sustento legal para admitir el incremento previsto por el Municipio actor en su iniciativa.

Que en este sentido, hubiera resultado contradictorio tomar en cuenta los nuevos valores propuestos cuando aún no se ha aprobado la iniciativa correspondiente.

B) Que el Congreso del Estado no es una mera instancia de trámite, por lo que no está obligado a aceptar la propuesta de iniciativa íntegramente tal cual fue presentada, como pretende hacer valer la parte actora, al decir que "el Congreso del Estado sólo tiene que emitir el dictamen y votarlo en Pleno", pues si bien es cierto que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reserva a los Municipios la facultad de administrar libremente su hacienda municipal -en la que se incluye el impuesto predial-, esto no significa que la Legislatura Estatal esté impedida para modificar la propuesta municipal.

Que lo anterior es así, ya que de acuerdo con el criterio más reciente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la facultad constitucional en cuanto a la regulación del impuesto predial, es una atribución compartida en la que corresponde al Municipio proponer las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de dicho impuesto, así como las cuotas o tarifas que habrán de aplicarse; y a las legislaturas les compete la decisión final, la cual puede variar cuando existan causas fundadas y no se actúe arbitrariamente. Que sirve de apoyo la jurisprudencia de rubro: "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."

Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco.

Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco al contestar la demanda, sustancialmente, manifestó:

Que es cierto que sancionó y ordenó la publicación en el Periódico Oficial de la entidad, del Decreto 051 relativo a la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, ajustándose su actuación a las disposiciones legales aplicables, ya que con fundamento en los artículos 28, 35 y 51, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Tabasco, al no tener observaciones sobre dicho decreto, pues en su expedición se cumplieron los requisitos formales del procedimiento legislativo y no era contrario a la Constitución Federal, procedió a sancionarlo y publicarlo, previo refrendo del secretario de Gobierno y, por tanto, su actuación fue legal, puesto que constitucional y legalmente está obligado a promulgar las leyes, decretos y acuerdos que le sean enviados por la Legislatura del Estado para su validez, aunado a que la promulgación de una ley es obligación de los titulares del Poder Ejecutivo de los Estados, en tanto que con ese acto culmina el procedimiento legislativo.

SÉPTIMO. Opinión del procurador general de la República.

El procurador general de la República al formular su opinión manifestó sustancialmente:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto conforme al artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; quien promueve la demanda cuenta con legitimación para hacerlo; así como que fue presentada en forma oportuna.

2. Que los argumentos que expresa el Municipio actor en los conceptos de invalidez primero y tercero son fundados por lo siguiente:

A) Que la facultad de iniciativa legislativa de los Municipios en relación con la regulación del impuesto predial, tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Estatales, de lo que se desprende que los Congresos Locales pueden no atender e incluso modificar las propuestas de los Ayuntamientos, siempre y cuando expresen argumentos suficientes para configurar una justificación objetiva y razonable.

B) Que, en el caso, el Congreso Local al no haber dictaminado la iniciativa de actualización de la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones propuesta por el Municipio actor, violó lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), penúltimo y antepenúltimo párrafos, de la Constitución Federal, toda vez que los argumentos que expresó para motivar la reducción del impuesto predial propuesto por el Municipio de Centro, Tabasco, en el artículo 1o., fracción I, punto 1, de la iniciativa de Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, no son objetivos ni razonables, de los cuales se derive una justificación para haber modificado de manera significativa lo propuesto inicialmente por la actora.

Que por lo anterior, el artículo 1o., fracción I, punto 1, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, debe declararse inconstitucional.

C) Que al ser inconstitucional la disposición general impugnada, deviene innecesario entrar al estudio de los restantes argumentos en los que se alegan violaciones al artículo 16, primer párrafo y quinto transitorio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por el que se reformó y adicionó el numeral 115 de la Constitución Federal. Cita como apoyo la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."

3. Que es infundado el segundo concepto de invalidez planteado por el Municipio actor, porque del análisis de los artículos 36, fracción XLIV y 65, fracción VI, de la Constitución Política del Estado de Tabasco; y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, no se desprende que el Congreso Local esté obligado a resolver, previo a la aprobación de las Leyes de Ingresos de los Municipios de la entidad, las solicitudes de autorización de endeudamiento que le presenten los Municipios, máxime que el artículo 9o. de la Ley de Deuda Pública estatal, no ordena que las solicitudes que formulen los Municipios para empréstitos, tengan que ser aprobadas por el Congreso, toda vez que es una facultad discrecional de éste, si autoriza o no la aprobación de dicho endeudamiento.

Que por lo anterior, aun cuando la solicitud para el endeudamiento del Municipio actor haya cumplido con todos los requisitos que establece la Ley de Deuda Pública, el Congreso Local no estaba obligado a pronunciarse respecto a dicha solicitud, previo a la expedición de la Ley de Ingresos respectiva, motivo por el cual el concepto de invalidez es infundado.

OCTAVO. Audiencia.

Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO. Alegatos de las partes.

Alegatos del Municipio actor.

El Municipio actor al manifestar sus alegatos esencialmente reiteró los conceptos de invalidez que planteó en su demanda.

Alegatos del Poder Legislativo del Estado de Tabasco.

El Poder Legislativo del Estado al rendir sus alegatos manifestó en esencia:

1. Que por lo que hace a la supuesta omisión de dictaminar la iniciativa del Municipio de Centro, Tabasco, respecto de la autorización para la contratación de empréstitos hasta por la cantidad de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), dicha iniciativa ya fue dictaminada por la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado, el veintisiete de abril de dos mil cinco, y ésta fue aprobada por el Pleno de la Cámara de Diputados en sesión pública de veintinueve del mismo mes y año. Que en este sentido, con fundamento en los artículos 19, fracción V y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, se debe decretar el sobreseimiento del segundo concepto de invalidez aducido en la demanda, al haber cesado los efectos del acto materia de la controversia.

2. Que por lo que respecta a la iniciativa presentada por el Municipio de Centro, Tabasco, para la actualización de la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro del impuesto predial, a la fecha aún no se ha dictaminado, pero ello se debe a que el Congreso del Estado no es una mera instancia de trámite -como lo aduce el Municipio actor- que esté obligada a aprobar sus propuestas sin ningún tipo de análisis, sino por el contrario, la legislatura como instancia competente para dictaminar la iniciativa propuesta, tiene la responsabilidad de actuar dentro del marco de la legalidad y emitir un resultado que sea producto de su actuación responsable, lo cual requiere del tiempo razonablemente necesario para emitir un dictamen en el que se refleje el análisis y discusión de la propuesta municipal.

Que al respecto, del análisis hasta ahora realizado se puede apreciar que los incrementos que solicita el Municipio de Centro, Tabasco, tendrían una seria afectación económica sobre la ciudadanía, ya que no solamente lesionaría sus finanzas, sino también se afectaría necesariamente la distribución del Fondo Municipal de Participaciones hacia los Municipios del Estado, por lo que, con base en ello, este órgano legislativo considera que la solución integral debe ser la modificación de las tablas de valores de todos los Municipios y también la modificación de la Ley de Coordinación Fiscal. De lo anterior resulta claro que, en el caso, se necesita realizar un análisis a fondo, lo cual, obviamente, implica tiempo suficiente.

Alegatos del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco.

El Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco no rindió alegatos.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia.

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Centro y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Tabasco.

SEGUNDO. Oportunidad.

Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

En la presente controversia se demanda la invalidez de lo siguiente:

1. La promulgación y publicación del Decreto 051 por el que se expidió la Ley de Ingresos para el Municipio de Centro, Estado de Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el primero de enero de dos mil cinco.

2. La omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones presentada por el Municipio actor ante el Poder Legislativo Local.

3. La omisión de resolver respecto de la iniciativa sobre la autorización para la contratación de empréstitos solicitada por el Municipio actor al órgano legislativo.

De lo que se advierte que, por una parte, se impugna una norma general, la Ley de Ingresos del Municipio actor y, por otra, diversos actos omisivos (conductas que consisten en un no hacer), que se imputan al Poder Legislativo del Estado.

En el primer caso, es decir, en cuanto a la norma general impugnada, para efectos de computar el plazo para su promoción, debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, el cual señala que para el ejercicio de la acción de controversia constitucional, cuando se impugnan normas generales, el plazo para presentar la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la misma.

Del oficio de demanda se desprende que la parte actora promueve la presente controversia con motivo de la publicación de la ley combatida, que se efectuó el primero de enero de dos mil cinco, según consta del ejemplar del Periódico Oficial del Estado de Tabasco, que obra en autos (foja cuatrocientos nueve), por lo que el plazo de treinta días para la promoción de la demanda transcurrió del lunes tres de enero de dos mil cinco al lunes catorce de febrero de dos mil cinco, descontándose del cómputo respectivo los días ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de enero, así como el cinco, seis, doce y trece de febrero de dos mil cinco, por corresponder a sábados y domingos y ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el cinco de enero de dos mil cinco, en el que por acuerdo del presidente de este Alto Tribunal se determinó que se suspenderían las labores y no correrían términos.

En consecuencia, si la demanda se presentó el viernes once de febrero de dos mil cinco, según se desprende del sello de recibo que obra al reverso de la foja treinta y cinco de este expediente, esto es, el penúltimo día del plazo, debe concluirse que fue presentada oportunamente.

Por lo que se refiere a los actos omisivos impugnados, toda vez que el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia no prevé el plazo para su presentación, a fin de examinar la oportunidad de la demanda, es necesario tomar en consideración la tesis de jurisprudencia P./J. 43/2003,(1) que dispone lo siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

Por tanto, si de las constancias de autos no se advierte que esté demostrado que en la fecha de presentación de la demanda, la parte demandada hubiera subsanado las omisiones que se le imputan, debe considerarse oportuna, ya que el plazo para ello se computa de momento a momento mientras las omisiones subsistan.

TERCERO. Legitimación.

A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes:

Legitimación activa.

Por el Municipio actor comparece Blanca Estela Pulido de la Fuente, en su carácter de primer síndico de Hacienda del Municipio de Centro, Estado de Tabasco, quien acredita su cargo con copia certificada de la constancia de mayoría y validez de veinticuatro de octubre de dos mil tres, expedida por el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Tabasco, en la que se advierte que se le designó como síndico de Hacienda del Municipio de Centro, para el periodo dos mil cuatro-dos mil seis (foja treinta y nueve del expediente), quien está facultada para acudir en representación del Municipio actor, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 36, fracción II, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco.(2)

Asimismo, el citado Municipio cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional, de conformidad con el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

Legitimación pasiva.

Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tabasco.

Por el Poder Legislativo del Estado comparece A.D.O., en su carácter de presidente de la Junta de Coordinación Política del Congreso del Estado, lo que acredita con la copia certificada del acta de sesión número 108 de primero de marzo de dos mil cinco, en la que consta que: "... con fecha de hoy quedó debida, formal y legalmente constituida la Junta de Coordinación Política, órgano de gobierno de la Quincuagésima Octava Legislatura del Honorable Congreso del Estado de Tabasco ... se integra de la siguiente manera: Presidente: Diputado A.D.O., de la fracción parlamentaria del PRD; ...", (foja seiscientos ochenta y siete del expediente), quien de conformidad con el artículo 56, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado,(3) cuenta con la representación legal del Congreso del Estado.

Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco compareció a juicio por conducto de M.A.D., quien se ostentó como gobernador de la entidad, lo que acredita con el ejemplar del Periódico Oficial estatal de cinco de diciembre de dos mil uno, en el que se publicó el Decreto número 040 del Poder Legislativo, que contiene el bando solemne para dar a conocer en todo el Estado de Tabasco la declaratoria de gobernador electo (foja seiscientos treinta y seis de autos).

Ahora, el artículo 42 de la Constitución Política del Estado de Tabasco(4) dispone que el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco se deposita en el gobernador, por lo que se concluye que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia en representación de aquél.

Asimismo, debe considerarse que los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tabasco cuentan con la legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se les imputa la expedición de la norma general y los actos omisivos cuya invalidez se demanda.

CUARTO. Causas de improcedencia.

Enseguida, procede analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio.

El Congreso del Estado de Tabasco al rendir sus alegatos manifestó que con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se debe sobreseer en la controversia constitucional respecto del segundo concepto de invalidez, debido a que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, del citado ordenamiento legal, ya que por lo que hace a la supuesta omisión de dictaminar la iniciativa del Municipio de Centro, Tabasco, respecto de la autorización para la contratación de empréstitos hasta por la cantidad de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), dicha iniciativa ya fue dictaminada por la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado el veintisiete de abril de dos mil cinco, y ésta fue aprobada por el Pleno de la Cámara de Diputados en sesión pública de veintinueve del mismo mes y año.

Ahora bien, el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de la materia(5) establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia.

Respecto de la causa de improcedencia aludida, el Tribunal Pleno ha determinado su alcance en la jurisprudencia P./J. 54/2001,(6) que señala:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de las leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

Ahora bien, en el caso, el Municipio actor en su segundo concepto de invalidez reclama del Congreso Estatal la omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa por la que le solicitó la autorización para la celebración de empréstitos hasta por la cantidad de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años a partir de su otorgamiento, para llevar a cabo inversiones y proyectos productivos, así como para que con las participaciones federales que le corresponden, garantice el cumplimiento de dichos créditos.

Al respecto, el Congreso del Estado de Tabasco al rendir sus alegatos manifestó que dicha iniciativa ya fue dictaminada por la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado, el veintisiete de abril de dos mil cinco, y fue aprobada por el Pleno de la Cámara de Diputados en sesión pública de veintinueve del mismo mes y año.

Ahora bien, de constancias de autos se advierte que efectivamente a fojas doscientos setenta y ocho y doscientos ochenta y tres del tomo dos del expediente, obran el dictamen de la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado de Tabasco emitido el veintisiete de abril de dos mil cinco, y la minuta de trabajo de la citada comisión, mediante los cuales se aprobó la iniciativa del Municipio de Centro, Tabasco, para la contratación de los empréstitos solicitados. De las documentales citadas se desprende en lo que al caso interesa, lo siguiente:

Dictamen de la Comisión de Hacienda y Presupuesto.

"Dictamen. Artículo primero: Es de autorizarse la contratación de empréstitos para financiar proyectos de ‘inversión pública productiva’ del Municipio de Centro, y el desarrollo urbano denominado ‘Macuspana Siglo XXI’ del Municipio de Macuspana, Tabasco, hasta por la suma de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.) y $120'000,000.00 (ciento veinte millones de pesos 00/100 M.N.), respectivamente, más los accesorios fiscales y financieros que se generen, por un plazo máximo de cinco años para el Municipio de Centro y de ocho para el Municipio de Macuspana, contados a partir de la fecha de la firma del contrato respectivo. Artículo segundo: El endeudamiento de los 126 millones de pesos que contratará el Ayuntamiento de Centro, se destinará para financiar los siguientes proyectos: construcción de la planta potabilizadora ‘Carrizal’, por un monto de 60 millones de pesos; desconcentración de servicios municipales, 36 millones de pesos; rehabilitación de la planta ‘Villahermosa’, 20 millones de pesos; y estudios y proyectos, 10 millones de pesos. ... Artículo cuarto. Los honorables Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Centro y Macuspana, Tabasco, podrán garantizar el monto del empréstito solicitado, con las participaciones que les correspondan durante el tiempo de la vigencia del contrato, con o sin el aval del Gobierno del Estado."

Minuta de trabajo de la Comisión de Hacienda y Presupuesto.

"Análisis, discusión y aprobación, en su caso, del dictamen que autoriza la contratación de empréstitos de los Municipios de Macuspana y Centro, Tabasco; la diputada R.H., presidenta de la comisión, solicitó al diputado S.P.E., secretario, procediera a dar lectura al referido dictamen. Los diputados integrantes de la comisión, después de escuchar el contenido del dictamen referido, procedieron al análisis y discusión de cada una de sus observaciones y comentarios. Posteriormente, al concluirse el dictamen con las modificaciones y/o correcciones respectivas, la diputada R.L.H., presidenta de la comisión, solicitó al diputado R.S.P.E., secretario, sometiera a votación nominal, en lo general y en lo particular, el dictamen por el cual se autoriza la contratación de empréstitos para el desarrollo de ‘proyectos de inversión pública productiva’ y del desarrollo urbano denominado ‘Macuspana Siglo XXI’ de los Municipios de Centro y Macuspana, Tabasco, respectivamente; aprobándose en ambas votaciones con los siguientes sentidos del voto:

Ver tabla

Asimismo, a foja doscientos ochenta y nueve del tomo dos de autos obra el acta número ciento veinticuatro de la sesión pública celebrada por el Congreso del Estado el veintinueve de abril de dos mil cinco, en la que consta que por mayoría de treinta y un votos se aprobó por el Pleno del Congreso la iniciativa de referencia. Así, en la citada acta, en lo conducente, se lee lo siguiente:

"El siguiente punto del orden del día fue el relativo a la lectura, discusión y aprobación en su caso de un dictamen de decreto emitido por la Comisión de Hacienda y Presupuesto, por el que se autoriza la contratación de empréstitos para financiar proyectos de ‘inversión pública productiva’ del Municipio de Centro, y el desarrollo urbano denominado ‘Macuspana Siglo XXI’ del Municipio de Macuspana, Tabasco; por lo que en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 85 y 89 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, solicitó al diputado secretario, se sirviera dar lectura al dictamen mencionado. En consecuencia, el diputado secretario dio lectura a dicho dictamen. Terminada la lectura, la diputada presidenta dijo que toda vez que el dictamen de decreto había recibido lectura, previo a su aprobación, de conformidad con los artículos 90 y 92 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, se procedería a la discusión del mismo, primero en lo general y posteriormente en lo particular, por constar de varios artículos, y solicitó a las compañeras y compañeros diputados que desearan intervenir en la discusión del dictamen de decreto en lo general, se anotasen ante la mesa dando a conocer si era a favor o en contra. Acto seguido y en virtud de que ningún diputado se anotó para la discusión del dictamen de decreto en lo general, la diputada presidenta dijo que para los efectos establecidos en el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, se solicitaba a las compañeras y compañeros diputados que desearan apartar algún artículo en particular, lo manifestaran ante la presidencia, dando a conocer el o los artículos que desearan impugnar. Posteriormente y de conformidad con lo previsto en los artículos 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 90 del Reglamento Interior del Congreso, la diputada presidenta agregó que al no haberse inscrito ningún diputado o diputada, en contra del dictamen de decreto en lo general, ni haberse impugnado ninguno de sus artículos en lo particular, procederían a su votación en un solo acto, tanto en lo general como en la totalidad de sus artículos en lo particular; por lo que instruyó al diputado secretario que en votación nominal sometiera el dictamen de decreto en lo general en unión de la totalidad de sus artículos en lo particular, a la consideración de la soberanía. El diputado secretario cumplió su encomienda y posteriormente informó a la diputada presidenta que el dictamen de decreto en lo general, en unión de la totalidad de sus artículos en lo particular, había resultado aprobado con 31 votos a favor y 2 abstenciones. A continuación, la diputada presidenta dijo que aprobado el dictamen de decreto en lo general y la totalidad de sus artículos en lo particular, de conformidad con lo establecido en los artículos 35, primer párrafo, 36, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, 74, 117 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado y 77 del Reglamento Interior de este Honorable Congreso, declaraba aprobado el dictamen de decreto por el cual el honorable Congreso del Estado autoriza la contratación de empréstitos para financiar proyectos de ‘inversión pública productiva’ del Municipio de Centro, y el desarrollo urbano denominado ‘Macuspana Siglo XXI’ del Municipio de Macuspana, Tabasco; por lo que ordenó expedir el Decreto 0702 y enviar su original al Ejecutivo del Estado, para su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

Por último, cabe señalar que a foja trescientos once del tomo dos de autos, obra un ejemplar del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, de fecha once de mayo de dos mil cinco, en el que se publicó el Decreto 72, mediante el cual el Congreso del Estado de Tabasco, autorizó al Municipio de Centro, Tabasco, la contratación de los empréstitos solicitados para financiar proyectos de inversión pública productiva, hasta por la suma de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años.

De lo anterior se concluye que el acto omisivo que el Municipio actor reclamaba al Congreso del Estado de Tabasco, consistente en la omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa por la que solicitó la autorización para la celebración de empréstitos hasta por la cantidad de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años a partir de su otorgamiento para llevar a cabo inversiones y proyectos productivos, cesó en sus efectos, ya que ha quedado plenamente acreditado que el Congreso del Estado de Tabasco ya se pronunció sobre dicha iniciativa y determinó la contratación de los empréstitos solicitados por el Municipio actor.

En consecuencia, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, lo procedente es decretar el sobreseimiento, con fundamento en el numeral 20, fracción II, del mismo ordenamiento legal.

No existiendo otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento que hagan valer las partes, o que este Alto Tribunal advierta de oficio, procede realizar el estudio de los restantes conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor, concretamente el primero y el tercero.

QUINTO. Estudio de fondo.

Ahora bien, respecto de lo que será materia de estudio de este Alto Tribunal, el Municipio actor adujo en su primer y tercer conceptos de invalidez, los siguientes argumentos:

1. Que la omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes, viola lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), y antepenúltimo párrafo de dicha fracción de la Constitución Federal, así como el artículo quinto transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el artículo 115 aludido, por lo siguiente:

A) De conformidad con la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, corresponde a los Ayuntamientos proponer a las respectivas Legislaturas Estatales, las cuotas o tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

B) Que conforme al artículo quinto transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el artículo 115 constitucional, es obligación de las Legislaturas Estatales en coordinación con los Municipios de su entidad federativa, adoptar las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y realicen, en todo caso, las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de dichas contribuciones, garantizando su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.

C) Que, en el caso, la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones que a la fecha se utiliza para determinar el pago del impuesto predial tiene una vigencia de doce años, ya que fue expedida mediante Decreto 0486, publicado el veintiocho de abril de mil novecientos noventa y tres, por lo que resulta obvio que los valores determinados en ésta, no corresponden al valor actual del mercado de las propiedades inmobiliarias, es decir, dichos valores son obsoletos.

D) Que el sistema tributario es un todo armónico, y por ello la Legislatura Estatal estaba obligada a dictaminar, en principio, la iniciativa presentada por el Municipio actor para la actualización de la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, y posteriormente a dictaminar y aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, ya que ambas guardan una estrecha relación, pues el monto estimado de los ingresos en la ley correspondiente depende de la actualización de las respectivas tablas de valores.

Que derivado de lo anterior el Congreso del Estado de Tabasco al aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, modificó el artículo 1o., fracción I, en el rubro relativo al impuesto predial, disminuyéndolo de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.) a $30'001,668.00 (treinta millones un mil seiscientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.), señalando que si bien ya se analizó la iniciativa propuesta por el Municipio sobre la actualización a la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones que servirá de base para el cobro de las contribuciones correspondientes, ésta no ha sido dictaminada.

Que si bien la legislatura reconoce que la comisión legislativa correspondiente analizó la iniciativa de actualización a la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, lo cierto es que no la dictaminó y, por consiguiente, no la aprobó, por tanto, dicha omisión ocasionó la modificación a la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, causándose un perjuicio hacendario al Municipio actor, el cual debe ser reparado en esta vía, ordenándose al Congreso Estatal que de inmediato dictamine y resuelva respecto de la iniciativa en comento.

E) Que de conformidad con la tesis de jurisprudencia P./J. 122/2004, cuyo rubro es: "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", la Suprema Corte determinó que las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro del impuesto predial, deben ser propuestas por los Municipios, y que a las Legislaturas Locales les compete decidir respecto de estas tablas de valores al momento de aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios.

Que el Congreso Local no cumplió con esa obligación constitucional que tiene a su cargo, máxime que el Municipio actor presentó en tiempo y forma la iniciativa para reformar la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, y el citado órgano legislativo no resolvió respecto de ella.

F) Que la citada omisión redunda en la inconstitucionalidad de la Ley de Ingresos para el Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco.

G) Que también se viola el procedimiento legislativo, ya que de conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco, las comisiones a las que se turnen las iniciativas deben rendir por escrito su dictamen dentro de los veinte días hábiles siguientes a la recepción de la iniciativa correspondiente, lo que en el caso no ha ocurrido, sin ser óbice a lo anterior, el hecho de que del quince de diciembre de dos mil cuatro al treinta y uno de enero de dos mil cinco, el Congreso Estatal se encontraba en periodo de receso, porque de conformidad con el segundo párrafo del artículo 23 de la Constitución Local, las distintas comisiones internas de carácter permanente que integran el citado órgano legislativo, continúan cumpliendo sus funciones e inclusive tiene facultades para que el Pleno lleve a cabo periodos extraordinarios.

2. Que el Congreso del Estado de Tabasco violó los artículos 16 y 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo de la Constitución Federal, porque al aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, determinó de manera infundada disminuir los ingresos estimados en la iniciativa por el Municipio de Centro por concepto de pago del impuesto predial de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.) a $30'001,668.00 (treinta millones un mil seiscientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.).

Que lo anterior es así, porque no existe disposición alguna que faculte al Congreso del Estado de Tabasco a modificar la Ley de Ingresos que se le presente, pues el artículo 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal, únicamente señala que las Legislaturas Estatales aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, mas no les otorga facultades para modificar los montos que se propongan en las iniciativas correspondientes.

Que al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 14/2004, por unanimidad de once votos, determinó que de conformidad con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, corresponde a los Municipios proponer las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, y que a las Legislaturas Estatales les compete resolver sobre la regulación del impuesto predial, pero no en forma absoluta, sino siempre sobre la base de la propuesta de los Municipios, y que únicamente pueden apartarse de esta propuesta cuando tengan y expongan razones y fundamentos para ello.

De los argumentos sintetizados se advierte que el Municipio actor en su demanda de controversia constitucional solicitó la invalidez de los siguientes actos:

1. La omisión de dictaminar y resolver por parte del Congreso Local, respecto de la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes.

2. La invalidez del artículo 1o., fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, puesto que el Congreso Local al aprobar esta ley, determinó de manera infundada disminuir los ingresos estimados en la iniciativa presentada por el Municipio actor por concepto del pago del impuesto predial de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.) a $30'001,668.00 (treinta millones un mil seiscientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.).

En este sentido, este Alto Tribunal estima conveniente, en principio, señalar los siguientes antecedentes:

1. En sesión extraordinaria de Cabildo de veintiséis de octubre de dos mil cuatro, fue aprobada por mayoría de votos de los regidores presentes, la propuesta de la actualización de la tabla de valores unitarios de suelo y de construcción para su remisión al Congreso Local.(7)

2. Mediante oficio número SM/633/04, de fecha veintiséis de octubre de dos mil cuatro, recibido en la Oficialía Mayor del Congreso del Estado de Tabasco el veintinueve del mismo mes y año, el Ayuntamiento de Centro de la citada entidad, presentó "Iniciativa de actualización de la tabla de valores unitarios de suelo y de construcción que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes".(8)

En la parte relativa a la fundamentación de dicha iniciativa, el Municipio de Centro, Tabasco, señaló lo siguiente: "Con la facultad que confieren al Ayuntamiento de Centro, Tabasco, los artículos 115, fracción IV, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 33, fracción IV, de la Constitución Política Local, y 36 de la Ley de Catastro, como órgano ejecutivo del mismo, asistido del ciudadano secretario municipal, me permito remitir a esta honorable soberanía, iniciativa que contiene la propuesta aprobada por el Cabildo del H. Ayuntamiento de Centro, Tabasco, en sesión pública de esta fecha, relativa a la actualización de la tabla de valores unitarios del suelo y de construcción en los términos siguientes: ..."

3. En sesión extraordinaria de Cabildo de veintisiete de octubre de dos mil cuatro, fue aprobada por mayoría de votos de los regidores presentes, la iniciativa de Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, que sería remitida a la Legislatura Local.(9)

4. Mediante oficio número SM/659/04 de fecha veintisiete de octubre de dos mil cuatro, recibido en la Oficialía Mayor del Congreso del Estado de Tabasco el veintinueve del mismo mes y año, el Ayuntamiento de Centro de la citada entidad, presentó "Iniciativa de Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de 2005."(10)

En la parte relativa a la fundamentación de dicha iniciativa, el Municipio de Centro, Tabasco, señaló lo siguiente: "Con la facultad que confieren al Ayuntamiento de Centro, Tabasco, los artículos 115, fracción IV, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 33, fracción IV, de la Constitución Política Local, y 72, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, como órgano ejecutivo del mismo, asistido del ciudadano secretario municipal, se remite a esta honorable soberanía iniciativa de Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de 2005, previamente aprobada para su remisión, por el Cabildo del H. Ayuntamiento de Centro, Tabasco, en sesión pública de esta fecha, al tenor de la exposición de motivos, fundamentos y conclusiones siguientes: ..."

De lo anterior se advierte que el Municipio actor presentó ante el Congreso Local, dos iniciativas distintas, que si bien ambas se refieren a la materia fiscal, en tanto una es la relativa a la actualización de las tablas de valores unitarios de suelo y construcción que servirán de base para el cobro del impuesto predial, y la otra se refiere a la Ley de Ingresos del Municipio actor para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, ley en la que obviamente se contiene la estimación del monto a recaudar anualmente por concepto de impuesto predial, lo cierto es que se trata de dos iniciativas distintas a las que les corresponderá un procedimiento legislativo diverso y por separado.

Así entonces, al haberse aprobado estas iniciativas en diversas sesiones extraordinarias de Cabildo (veintiséis y veintisiete de octubre de dos mil cuatro), con una distinta fundamentación, y dirigidas al Congreso Local mediante diferentes números de oficios (SM/633/04 y SM/659/04), resulta obvio que aun cuando se hayan presentado ante este órgano legislativo local el mismo día (veintinueve de octubre de dos mil cuatro), se trata de dos iniciativas distintas a las que les corresponderán trámites diversos.

Ahora bien, antes de entrar al análisis de los conceptos de invalidez aducidos por el Municipio actor, este Tribunal Pleno estima conveniente aludir al marco constitucional que en el caso resulta trascendente para la resolución del caso.

Los artículos 115, fracción IV, inciso a), antepenúltimo y penúltimo párrafos de dicha fracción, y quinto transitorio del decreto por el que se reformó y adicionó el citado artículo en mil novecientos noventa y nueve, disponen:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"...

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

"Artículo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad."

Sobre los preceptos transcritos, ya esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos precedentes(11) se ha pronunciado sobre su alcance, y al respecto ha señalado lo siguiente:

1. Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

2. Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, que asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de que disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos en ese aspecto. Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(12)

3. Se consagra el derecho de los Municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.(13)

4. Se consagra también el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, el cual asegura a los Municipios que tendrán disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.(14)

5. Se establece la facultad constitucional de los Ayuntamientos para que en el ámbito de su competencia propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.(15)

6. Que esta facultad de propuesta legislativa de los Ayuntamientos respecto de la regulación del impuesto predial, tiene un alcance superior al de fungir como simple elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues esta propuesta tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Estatales.

6. Que la propuesta a las Legislaturas Locales sobre la modificación de las tablas de valores unitarios de los inmuebles para igualarse a los de mercado, corresponde a los Ayuntamientos municipales, porque ellos están más cerca de la población y tienen mejores elementos para determinar el valor de los inmuebles sujetos a su circunscripción territorial.

7. Que por ser conocedores de las condiciones económicas de la población, a dichos Ayuntamientos compete proponer a los Poderes Legislativos Locales, las tasas aplicables al impuesto predial.

8. Que de la interpretación de la palabra "proponer", se llegó a la conclusión de que significa, básicamente, manifestar con razones una cosa a alguien para inducirlo a adoptarla o hacerla suya; de aquí que trasladado ese concepto a la interpretación sistemática, deba entenderse que al hacer la proposición de actualización de valores unitarios y tasas a los Congresos Locales, los Ayuntamientos deben explicitar las razones y acompañar los estudios correspondientes que tiendan a demostrar su intención, debiendo destacarse que la propuesta de mérito puede ser acogida o no por los Congresos Locales.

9. Que los Congresos Locales no tienen, concomitantemente, la obligación de simplemente aceptar las propuestas realizadas por los Municipios, sino que deben decidir con prudencia y sensatez, con una visión global, lo que procede admitir de la proposición y lo que no. En efecto, los Congresos Locales tienen la obligación de ponderar, estudiar y tomar en consideración las propuestas de los Municipios al decidir razonablemente si admiten o no la propuesta que les planteen, y cuando emitan su decisión, deberán señalar razonablemente los motivos por los cuales decidieron aceptar, modificar o rechazar las propuestas de los Municipios.

10. Se establece la facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios.

11. Se prevé que antes del ejercicio fiscal de dos mil dos, las Legislaturas Estatales en coordinación con los Municipios deberán adoptar las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad, para lo cual deberán realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de dichas contribuciones.

De lo anterior se aprecia que estos preceptos establecen un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, en los que se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente -fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve- para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional.

Una vez precisado lo anterior, enseguida se analizará el concepto de invalidez en el que el Municipio actor aduce que la omisión del Congreso del Estado de Tabasco de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de propuesta para la actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes, viola lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), y antepenúltimo párrafo de dicha fracción de la Constitución Federal, así como el artículo quinto transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el artículo 115 aludido.

En el caso, el Municipio actor reclama del Congreso Local la "omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones", es decir, se trata de actos de naturaleza omisiva, concretamente de omisiones legislativas, respecto de las cuales este Tribunal Pleno ya ha señalado en diversos precedentes,(16) que en contra de este tipo de actos sí procede la controversia constitucional.

En el caso concreto se reclama la omisión del Congreso del Estado de Tabasco de dictaminar y resolver sobre la iniciativa de propuesta para la actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcción, es decir, se reclama la omisión legislativa en que ha incurrido dicho órgano legislativo estatal.

D. existen diversos criterios de clasificación respecto del ejercicio de las competencias de los órganos del Estado, y ya referidos a la actuación de los órganos legislativos y en particular, propiamente a las omisiones legislativas, de entre todos ellos, a este Tribunal Pleno le parece aceptable el siguiente:

En un Estado federal, el principio de división funcional del poder se desarrolla constitucionalmente mediante la atribución de competencias expresas a los órganos superiores del Estado; en este sentido, el principio que cierra la posibilidad de actuación de las autoridades dentro del ordenamiento jurídico, es que todo aquello que no se encuentra expresamente facultado para las autoridades se encuentra prohibido, y que las autoridades sólo pueden realizar los actos dictados sobre bases expresas previstas en el ordenamiento y, en particular, en la Constitución.

Este sistema competencial establecido en la Constitución se expresa positivamente de varias maneras: existen prohibiciones expresas que funcionan como excepciones o modalidades de ejercicio de otras competencias concedidas; existen competencias de ejercicio potestativo, en donde el órgano del Estado puede decidir si ejerce o no la atribución conferida y, finalmente, existen competencias de ejercicio obligatorio, en donde el órgano del Estado se encuentra obligado a ejercer la competencia establecida en la Constitución.

Ahora bien, en relación con los órganos legislativos del Estado, únicos a los que deberemos referirnos para la resolución de este asunto, las facultades o competencias de ejercicio potestativo son aquellas en las que dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no, y en qué momento lo harán. La competencia, en sentido estricto, no implica una obligación: es simplemente la posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear, modificar o suprimir normas generales. Es decir, en este tipo de competencias, los órganos legislativos cuentan con la potestad de decidir si las ejercerán o no y en qué momento las llevarán a cabo, sin que estén obligadas a ejercerlas. Por tanto, el órgano legislativo tiene la potestad de decidir, libremente, si crea o no determinada norma jurídica y en qué momento lo hará.

Por otro lado, las facultades o competencias de ejercicio obligatorio son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de realizarlas por parte de los órganos legislativos a los que se les han otorgado, con la finalidad de lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones, de ahí que en caso de que no se realicen, el incumplimiento trae aparejada una sanción. En este tipo de competencias, el órgano legislativo no tiene la opción de decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedir determinada ley.

Esta obligación (mandato) de ejercicio de la facultad para la expedición de leyes, puede encontrarse de manera expresa o implícita en las normas constitucionales, así sea en su texto mismo o en su derecho transitorio. Respecto de esto último, ello es así en tanto que las normas transitorias cumplen con la función de establecer las obligaciones, parámetros y tiempos para la adecuación de los cambios normativos establecidos por el órgano de reforma constitucional.

Atendiendo a esta clasificación (competencias o facultades de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo), es necesario considerar las posibilidades de no ejercicio de las mismas, lo cual se traduce en omisiones. Claramente existen solamente dos opciones en relación con el no ejercicio de las competencias concedidas a los órganos legislativos; por un lado, se puede dar una omisión absoluta por parte del órgano legislativo del Estado, en donde éste simplemente no ha ejercido su competencia de crear leyes en ningún sentido, ni ha externado normativamente ninguna voluntad para hacerlo, de ahí que la misma siga siendo puramente potencial; por otro lado, el órgano legislativo puede haber ejercido su competencia, pero de manera parcial o simplemente no realizándola de manera completa e integral, impidiendo así el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. En este último caso nos encontramos frente a omisiones relativas en cuanto al ejercicio de la competencia establecida constitucionalmente.

Podemos combinar los dos tipos de competencias que han quedado precisadas -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y los tipos de omisiones -absolutas y relativas- que pueden presentarse en el desarrollo de las facultades otorgadas a los órganos legislativos del Estado, por lo que tendremos como resultado el siguiente cuadro:

Ver cuadro

De lo anterior se aprecia que tratándose de omisiones legislativas respecto de las competencias de ejercicio obligatorio o potestativo, éstas se pueden clasificar de la siguiente manera:

1. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio obligatorio;

2. Omisiones relativas en competencias de ejercicio obligatorio;

3. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio potestativo; y,

4. Omisiones relativas en competencias de ejercicio potestativo.

Así, tendremos una omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste tenga una obligación o mandato relativo a la expedición de una ley determinada, y no la haya expedido.(17)

Por otro lado, estaremos en presencia de una omisión legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste la emita, teniendo la obligación o un mandato relativo a la expedición de cierta ley, pero lo haga de manera incompleta o deficiente.(18)

Por omisiones legislativas absolutas en competencias de ejercicio potestativo, podemos comprender aquellas en las que el órgano legislativo decide no actuar, debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga.

En el caso de las omisiones legislativas relativas en competencias de ejercicio potestativo, estaremos ante ellas cuando el órgano legislativo decida hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley, lo haga de manera incompleta o deficiente.

Ahora bien, en el caso, el Municipio actor reclama del Congreso Local la "omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes". Es decir, se trata de la impugnación de una omisión legislativa, consistente en que el Congreso Local no se ha pronunciado sobre la iniciativa en comento que le presentó el Municipio actor el veintinueve de octubre de dos mil cuatro.

Para la resolución del caso, en principio, debe determinarse si esta omisión legislativa que se reclama al Congreso del Estado de Tabasco, deriva de una competencia de ejercicio obligatorio, o si se trata de una competencia de ejercicio potestativo, así como si en el caso estamos frente a una omisión absoluta o a una omisión relativa.

Conviene recordar aquí lo que establecen los artículos 115, fracción IV, inciso a), antepenúltimo y penúltimo párrafos, así como el artículo quinto transitorio aludido,(19) para el efecto de determinar si en el caso nos encontramos ante una omisión legislativa absoluta o relativa, ya sea en una competencia de ejercicio obligatorio o en una de ejercicio potestativo.

Del contenido de los artículos aludidos se advierte que en el caso existía un mandato expreso de la Constitución Federal para que todas las Legislaturas Estatales en coordinación con los Municipios adoptaran las medidas relativas conducentes para actualizar los valores unitarios de suelo y de construcción que sirvieran de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Al respecto, conviene precisar que la naturaleza de los artículos transitorios es la de establecer los lineamientos para el funcionamiento de la norma, provisionales o de tránsito (circunstancias de modo, tiempo y lugar); esto es, permiten su eficacia al estar dirigidos a una cuestión específica que tenderán a la especialización de los ámbitos normativos. De este modo, si el objeto de los artículos transitorios es precisar un mandato de orden general y abstracto que establece derechos y obligaciones, poderes, facultades, sujeciones y cargas, podemos concluir que dichos preceptos forman parte integral de la norma general, la cual siempre contendrá obligaciones de hacer o dejar de hacer.

En el caso a estudio, el artículo quinto transitorio del Decreto de mil novecientos noventa y nueve, por el que se reformó y adicionó el artículo 115 de la Constitución Federal, forma parte integral de la Constitución Federal, ya que establece los lineamientos a través de los cuales se harán efectivas las disposiciones establecidas en el inciso a) de la fracción IV del citado artículo 115 constitucional.

En efecto, del artículo transitorio en comento se desprende que las Legislaturas de los Estados en coordinación y únicamente a propuesta de los Municipios respectivos, estaban constitucionalmente obligadas a adecuar, antes del inicio del ejercicio fiscal de dos mil dos, los valores unitarios de suelo que servirían de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria a fin de que éstos fueran equiparables a los valores de mercado. Lo anterior con la finalidad de hacer efectivas y plenamente eficaces las disposiciones que sobre la materia establece el artículo 115 de la Constitución Federal.

Así, en la especie, el Congreso del Estado de Tabasco en coordinación con los Municipios del Estado, tenía la obligación constitucional de adoptar las medidas necesarias a fin de resolver fundada y motivadamente sobre la actualización de los valores unitarios de suelo que sirvieran de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, dentro de un plazo determinado impuesto expresamente por el Órgano Reformador de la Constitución -antes del inicio del ejercicio fiscal de dos mil dos-, siempre y cuando los Municipios le hicieran la previa propuesta.

De lo anterior se concluye que en el caso nos encontramos ante una competencia de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo local, ya que de conformidad con el transcrito artículo quinto transitorio, los Congresos Locales, dados los supuestos mencionados en el párrafo anterior, tenían la obligación constitucional en coordinación con los Municipios de las respectivas entidades federativas, de actualizar los valores unitarios de suelo dentro de un plazo determinado. En efecto, se trata de una competencia de ejercicio obligatorio, porque deriva de un mandato expreso del Órgano Reformador de la Constitución Federal, dirigido al legislador estatal.

Enseguida se analiza si en el caso nos encontramos ante una omisión absoluta o una relativa. Para ello, resulta conveniente señalar cuál es la situación actual en la que se encuentra el presente caso, para lo cual se hace la siguiente relación de antecedentes:

1. De constancias de autos se advierte que el Municipio actor presentó, el veintinueve de octubre de dos mil cuatro, ante el Congreso del Estado de Tabasco, la iniciativa de propuesta para la actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones (foja sesenta y ocho de autos).

2. Dicha iniciativa fue turnada a la Comisión de Hacienda y Presupuesto para su estudio y dictamen, el primero de diciembre de dos mil cuatro (foja treinta y cinco del cuaderno de pruebas).

3. Por diverso escrito entregado al Congreso del Estado de Tabasco el diecisiete de enero de dos mil cinco, el Municipio actor le solicitó que a la brevedad posible dictaminara la iniciativa de actualización de las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (foja trescientos uno de autos).

4. Hasta el día de la resolución del presente asunto, en autos no obra constancia alguna con la que se haya acreditado que el Congreso Local hubiere dictaminado la iniciativa señalada. En efecto, a la fecha la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado de Tabasco, no ha dictaminado la citada iniciativa y, por consiguiente, el Congreso del Estado no se ha pronunciado sobre ésta, lo cual redunda en una omisión legislativa absoluta al ejercicio de una competencia de ejercicio obligatorio por mandato constitucional, lo cual transgrede la propia Constitución Federal, ya que el legislador local con su inactividad quebranta la normatividad constitucional al desobedecer un mandato expreso constitucional de legislar en el tema en comento.

Ahora bien, la única referencia que se encuentra en autos, de la que se advierte que el Congreso Local alude a la iniciativa presentada por el Municipio actor para la actualización de las tablas de valores de suelo y construcción, es la que se contiene en la copia certificada del dictamen que la Comisión de Hacienda y Presupuesto emitió el veinte de diciembre de dos mil cuatro, sobre la diversa iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco.(20) Dicho dictamen se analizó y discutió en la sesión extraordinaria del Congreso Local, celebrada el veintiuno de diciembre de dos mil cuatro; y de la copia certificada del acta número 92 de dicha sesión(21) se advierte, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

"Décimo. Derivado del análisis a la iniciativa presentada por el Cabildo del Municipio de Centro, Tabasco, se advierte la estimación de los ingresos acorde a las también iniciativas municipales presentadas en tiempo y forma, en la que se hacen las propuestas de actualización a las tablas unitarias de valores de suelos y de construcciones y la diversa relativa a la actualización de las tarifas del servicio público de agua potable, drenaje y alcantarillado y conexos que presta el Municipio, que de aprobarse ésta en sus términos deberán considerarse para los efectos legales. Sin perjuicio de lo anterior y considerando que en los términos de las disposiciones constitucionales corresponde a la Legislatura Estatal aprobar los ingresos que perciba en el ejercicio fiscal respectivo la hacienda pública municipal; y que es bien sabido que la Ley de Ingresos de los Municipios, constituye proyecciones o estimaciones de ingresos que se calculan con respecto a lo recaudado en el ejercicio inmediato anterior en términos de lo que establece la Ley de Hacienda Municipal del Estado; es dable determinar que en lo tocante al monto contenido en la iniciativa, respecto al impuesto predial en el que se tomó como base la propuesta de actualización a las tablas unitarias de valores de suelos y de construcciones y toda vez que a la fecha, si bien ha sido analizada, no ha sido dictaminada, se considera pertinente que dicho monto, como estimación, parta del monto que fue autorizado para el ejercicio fiscal 2004 ... . Décimo segundo. En tal virtud, considerándose procedente lo expuesto en la iniciativa presentada por el H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Centro, Tabasco, con las precisiones contenidas, siendo facultad de este H. Congreso, expedir, adicionar, derogar o abrogar leyes y decretos, con apoyo en los artículos arriba invocados, sometemos a la consideración del Pleno del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco, el siguiente: Dictamen. Artículo único. Se aprueba Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal del año 2005, para quedar como sigue: Artículo 1o. Para cubrir los gastos de su administración, servicios públicos, obras y demás obligaciones a su cargo, el Municipio de Centro, Tabasco, percibirá los ingresos estimados provenientes de los conceptos que a continuación se enumeran: I. Impuestos $61'066,668.00 1. Predial $30'001,668.00."

De lo anterior se advierte que el Congreso Local al discutir y aprobar en la sesión extraordinaria de veintiuno de diciembre de dos mil cuatro, la Ley de Ingresos del Municipio actor para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, señaló de manera expresa y categórica que el Municipio actor le presentó en tiempo y forma diversa iniciativa en la que propuso la actualización a las tablas unitarias de valores de suelos y de construcciones, pero que, sin embargo, hasta esa fecha, si bien ya había analizado esta última iniciativa, aún no la había dictaminado, por lo que decidió aprobar el monto correspondiente al impuesto predial para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, tomando como base el autorizado para el ejercicio fiscal anterior.

En relación con lo anterior, a fojas seiscientos cincuenta y ocho y siguientes del cuaderno de pruebas de la controversia constitucional, obra copia certificada del acta de la sesión celebrada por el Congreso Local el veintinueve de noviembre de dos mil cuatro, en la que se advierte lo siguiente:

"Como siguiente punto del orden del día, el diputado presidente solicitó al diputado secretario diera lectura al oficio SM/633/04, suscrito por los ciudadanos licenciado F.M.P. y doctor P.G.G., presidente municipal y secretario, respectivamente, del honorable Ayuntamiento Constitucional de Centro, a través del cual remiten la iniciativa de actualización de la tabla de valores unitarios de suelo y de construcción, que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes. Por lo que el diputado secretario actuó en consecuencia y dio lectura al mencionado oficio. Terminada la lectura, el diputado presidente turnó la iniciativa presentada por el honorable Ayuntamiento Constitucional de Centro, a la Comisión Permanente de Hacienda y Presupuesto, para su estudio y dictamen correspondiente, e instruyó al oficial mayor para que realice los trámites respectivos."

De lo anterior, queda claro que el Congreso Local en su sesión de veintinueve de noviembre de dos mil cuatro, ordenó que la iniciativa presentada por el Municipio actor, relativa a la propuesta para la actualización a las tablas de valores de suelo y construcción, fuera turnada a la Comisión Permanente de Hacienda y Presupuesto, para que ésta la estudiara y la dictaminara.(22)

En este mismo orden de ideas, el Congreso del Estado de Tabasco al rendir sus alegatos mediante escrito presentado el cuatro de mayo de dos mil cinco en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, adujo expresamente:

"La iniciativa del Municipio de Centro, Tabasco, para la actualización de la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro del impuesto predial, a la fecha no ha sido dictaminada, pues contrariamente a lo que erróneamente sostiene el Municipio actor, el Congreso del Estado no es una mera instancia de trámite que esté obligada a aprobar sus propuestas sin ningún tipo de análisis, por el contrario, la legislatura, como instancia competente para dictaminar respecto a la iniciativa propuesta, tiene la responsabilidad legal e histórica de actuar dentro del marco de la legalidad y emitir un resultado que sea producto de su actuación responsable, en el que bien puede aprobar íntegramente la propuesta o modificarla si existe justificación objetiva y razonable."(23)

Resulta conveniente distinguir aquí lo que debe entenderse por el análisis y el dictamen de una iniciativa por parte del órgano legislativo. Por el análisis debemos entender el estudio exhaustivo y pormenorizado de la iniciativa de ley que le ha sido turnada al órgano legislativo para que haga un pronunciamiento sobre ella; por su parte, el dictamen de la iniciativa de ley, es un paso posterior al análisis de esta, debemos entender tanto el documento por escrito como las razones por las que de manera fundada y motivada se explicitó el porqué se aprueba, modifica, acepta o rechaza la iniciativa de ley que le fue presentada.

En este orden de ideas, resulta claro que el análisis y el dictamen de una iniciativa de ley son cuestiones totalmente distintas y, en el caso, el hecho de que el Congreso Local haya expresado que ya analizó la iniciativa presentada por el Municipio actor relativa a la propuesta para la actualización a las tablas de valores de suelo y construcción, no significa que ya la haya dictaminado.

Ahora bien, el artículo 115, fracción IV, inciso a), antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal, establece una facultad a favor de los Ayuntamientos para proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Sobre el alcance y límites de esta facultad de propuesta a favor de los Ayuntamientos, este Tribunal Pleno ya se ha pronunciado en el siguiente sentido:(24)

1. Que la propuesta a las Legislaturas Locales sobre la modificación de las tablas de valores unitarios de los inmuebles para igualarse a los de mercado, corresponde a los Ayuntamientos, porque ellos están más cerca de la población y tienen mejores elementos para determinar el valor de los inmuebles sujetos a su circunscripción territorial.

2. Que por ser conocedores de las condiciones económicas de la población, a dichos Ayuntamientos compete proponer a los Poderes Legislativos Locales las tasas aplicables al impuesto predial.

3. Que de la interpretación de la palabra "proponer", se llegó a la conclusión de que significa, básicamente, manifestar con razones una cosa a alguien para inducirlo a adoptarla o hacerla suya; de aquí que trasladado ese concepto a la interpretación sistemática, deba entenderse que al hacer la proposición de actualización de valores unitarios y tasas a los Congresos Locales, los Ayuntamientos deben explicitar las razones y acompañar los estudios correspondientes que tiendan a demostrar su intención, debiendo destacarse que la propuesta de mérito puede ser acogida o no por los Congresos.

4. Que los Congresos Locales no tienen, concomitantemente, la obligación de simplemente aceptar las propuestas realizadas por los Municipios, sino que deben decidir con prudencia y sensatez, con una visión global, lo que procede admitir de la proposición y lo que no. En efecto, los Congresos Locales tienen la obligación de ponderar, estudiar y tomar en consideración las propuestas de los Municipios, al decidir razonablemente si admiten o no la propuesta que les planteen.

Por tanto, está claro que los Congresos Locales no están obligados a aprobar las propuestas de los Ayuntamientos, tal cual éstos se las planteen, puesto que efectivamente no son una instancia de mero trámite, pero sí tienen la obligación de pronunciarse respecto de dichas propuestas, señalando razonablemente los motivos por los cuales decidan aceptar, modificar o rechazar las propuestas de los Municipios.

Además, este Tribunal Pleno estima que esa obligación de los Congresos Locales, de pronunciarse respecto de las propuestas que les planteen los Municipios, deberán realizarla de manera fundada, motivada y en congruencia con todos los puntos propuestos por los Municipios, sin omitir pronunciarse sobre alguno de ellos. Lo anterior significa que el legislador, al emitir sus razones, debe responder también de un modo razonable a los planteamientos hechos por el Ayuntamiento, lo cual conlleva, a su vez, a que se den las razones de la aceptación o rechazo de esas propuestas, con un grado cierto de conexión.

En atención a lo anterior, en el caso concreto, como ya se señaló, de las constancias de autos no se advierte que exista documento alguno en el que el Congreso del Estado de Tabasco haya expresado de manera fundada y motivada las razones por las cuales haya aceptado, modificado o rechazado la iniciativa presentada por el Municipio actor el veintinueve de octubre de dos mil cuatro, relativa a la actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y de construcción que servirán de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

En este entendido, resulta claro que el Congreso del Estado de Tabasco ha incurrido en una omisión legislativa de carácter absoluto respecto de una competencia de ejercicio obligatorio, ya que tal como se señaló anteriormente, hasta el día de la resolución del presente asunto, en autos no obra constancia alguna con la que se haya acreditado que el Congreso Local hubiere dictaminado la iniciativa señalada. Por tanto, si el Congreso Local no ha dictaminado la citada iniciativa y, por consiguiente, no se ha pronunciado sobre ésta, ello redunda en una omisión legislativa absoluta al ejercicio de una competencia de ejercicio obligatorio por mandato constitucional que transgrede la propia Constitución Federal, ya que el legislador local con su inactividad quebranta la normatividad constitucional al desobedecer un mandato expreso constitucional, que le señalan los artículos 115, fracción IV, inciso a), antepenúltimo y penúltimo párrafos, y quinto transitorio de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, al citado precepto de la Constitución Federal.

El hecho de que el Congreso Local, por conducto de su Comisión de Hacienda y Presupuesto, haya empezado a analizar la propuesta municipal que se comenta, pero que a la fecha no haya emitido el dictamen correspondiente, significa que el Congreso Local no se ha pronunciado sobre dicha propuesta, y que con ello se ha incumplido de un modo absoluto la obligación impuesta mediante el artículo transitorio mencionado.

En este sentido, la trasgresión a la Constitución Federal surgió en general, desde el momento en que tanto el Municipio actor como la Legislatura Local no cumplieron con el mandato expreso que contemplaba el artículo quinto transitorio del decreto de mil novecientos noventa y nueve mediante el que se reformó el artículo 115 de la Constitución Federal. Sin embargo, en el caso particular consideramos que la transgresión a la Constitución surgió desde el momento en que el Municipio actor presentó a la Legislatura Estatal la propuesta de actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones (veintinueve de octubre de dos mil cuatro), y este órgano legislativo no cumplió con su obligación de pronunciarse de manera fundada, motivada, razonada y congruente respecto de esta propuesta municipal, es decir, desde que el Congreso Local ha sido omiso en pronunciarse respecto de la propuesta municipal, y dicha transgresión se extiende hasta esta fecha, pues ya ha quedado acreditado que el Congreso Local aún no se pronuncia sobre esta requisitoria municipal.

En estas condiciones, en el presente caso el Congreso del Estado de Tabasco al haber incurrido en una omisión legislativa absoluta de una competencia de ejercicio obligatorio, consistente en que hasta la fecha no se ha pronunciado sobre la iniciativa de la propuesta municipal relativa a la actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones presentada por el Municipio actor, transgrede los mandatos constitucionales que expresamente le señalan los artículos 115, fracción IV, inciso a), antepenúltimo y penúltimo párrafos, así como el artículo quinto transitorio del Decreto de mil novecientos noventa y nueve, por el que se adicionó y reformó el aludido artículo 115 constitucional, ya que se impide su plena eficacia.

En virtud de lo anterior, procede declarar fundado el presente concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor, ya que el Congreso del Estado de Tabasco con su omisión legislativa ha incurrido en el desacato de un mandato expreso de la Constitución Federal, que expresamente le atribuyó el Constituyente Permanente.

Enseguida se analizará el concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor, en el que solicita la invalidez del artículo 1o., fracción I, de su Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil cinco.

Sobre el tema de la regulación del impuesto predial, en tanto que concurren de manera coordinada tanto los Municipios como las Legislaturas Estatales, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 14/2004(25) se pronunció, esencialmente, en los siguientes términos:

1. El impuesto predial es una contribución de naturaleza real, cuya base fundamental de cálculo es el valor unitario de los predios y de las construcciones.

2. En la configuración normativa de este impuesto se deben atender las exigencias de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, las cuales se proyectan sobre el proceso de determinación de los valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, los que deben ser equiparables a los valores de mercado, y las tasas aplicables para dicho cobro.

3. Lo que se recaude por concepto de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria está constitucionalmente destinado a las haciendas municipales.

4. Las medidas necesarias para acercar los valores unitarios de suelo y construcciones al valor de mercado, y para adecuar las tasas aplicables para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, deben ser tomadas por las Legislaturas de los Estados en coordinación con los Municipios respectivos. Sin embargo, las Legislaturas Estatales deben decidir acerca de la regulación del impuesto predial, siempre sobre la base de la propuesta que al respecto hagan los Municipios, porque de lo contrario, si las Legislaturas Estatales pudieran determinar con absoluta libertad en las Leyes de Ingresos municipales las cuotas, tarifas y tablas de valores unitarios de suelo y construcciones a efecto del cobro del impuesto predial, quedarían burlados y vacíos de contenido el principio de reserva de fuentes de ingresos a los Municipios y el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

5. La facultad de iniciativa legislativa de los Ayuntamientos en relación con la regulación del impuesto predial, tiene un rango constitucional de igual importancia que la facultad decisoria de las Legislaturas Estatales, y dado que estas últimas legislan acerca de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales -de importancia crítica para que los Municipios puedan cumplir con sus competencias y responsabilidades-, las Legislaturas Estatales sólo podrán alejarse de las propuestas de los Ayuntamientos cuando durante el desarrollo del procedimiento legislativo hayan manifestado argumentos que justifiquen objetiva y razonablemente ese actuar, es decir, nunca podrán hacerlo de manera arbitraria.

Así, la confluencia de competencias que la Constitución Federal establece en la regulación del impuesto predial, exige un proceso de discusión y decisión que refleje una interacción sustantiva, y no meramente formal, entre los Ayuntamientos proponentes y las legislaturas que toman la decisión final. En este contexto de colaboración legislativa, la propuesta de los Ayuntamientos goza de una "vinculatoriedad dialéctica", ya que dicha propuesta no es vinculante si se entiende por ella la imposibilidad de que la legislatura haga cambio alguno, pero sí lo es si por ella se entiende la imposibilidad de que ésta introduzca cambios sin argumentar motivos objetivos, razonables y públicamente en, al menos, alguna de las etapas del procedimiento legislativo. El aludido proceso de discusión que debe llevar el Congreso Estatal, no necesariamente debe ser a nivel plenario, pues la fase de dictamen en la comisión correspondiente también es un momento legislativo adecuado para llevar a cabo esa deliberación, ya que en él intervienen las distintas fuerzas políticas que integran al órgano legislativo.

De las consideraciones precisadas que sustentan la sentencia emitida por este Tribunal Pleno en la citada controversia constitucional 14/2004, se emitieron, entre otras, las tesis de jurisprudencia 122/2004(26) y 123/2004,(27) que son del tenor siguiente:

"PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer el proceso de regulación del impuesto predial, divide las atribuciones entre los Municipios y las Legislaturas Locales, pues mientras aquéllos tienen competencia constitucional para proponer las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de base para el cobro del impuesto relativo, así como las cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre dichas tablas para el cálculo final de la cantidad a pagar por los contribuyentes; las Legislaturas Estatales, por su parte, son competentes para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las Leyes de Ingresos de los Municipios. Ahora bien, el alcance exacto y la articulación mutua de las competencias señaladas debe derivarse de una interpretación sistemática de la citada fracción IV, la cual regula, entre otros aspectos, las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, asimismo, establece diversas garantías a favor de los Municipios, como la libre administración de la hacienda municipal, la integridad de los recursos económicos municipales y la existencia de fuentes de ingreso reservadas a los Municipios, las cuales quedarían soslayadas si las Legislaturas Estatales pudieran determinar con absoluta libertad los elementos configuradores del mencionado impuesto, sin necesidad de considerar la propuesta municipal más allá de la simple obligación de recibirla y tenerla como punto de partida formal del proceso legislativo. Por ello, si se toma en cuenta que dicha atribución de propuesta tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Locales, y que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales, es indudable que sólo pueden alejarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable; de ahí que cuando las legislaturas, al aprobar las Leyes de Ingresos municipales, modifiquen las propuestas de los Ayuntamientos referentes al impuesto predial, es necesario que las discusiones y constancias del proceso legislativo demuestren que dichos órganos colegiados no lo hicieron arbitrariamente, sino que la motivación objetiva en la cual apoyaron sus decisiones se refleje, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo."

"PREDIAL MUNICIPAL. LA REGULACIÓN DE LA MECÁNICA PARA EL CÁLCULO DEL IMPUESTO RELATIVO DEBE TOMAR EN CUENTA EN LO FUNDAMENTAL, EL VALOR DE LOS INMUEBLES. Del párrafo tercero de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del artículo quinto transitorio del decreto por el que se reforma y adiciona ese precepto constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, se advierte que el impuesto predial es concebido constitucionalmente como un impuesto de naturaleza real cuya base de cálculo debe ser el valor unitario de los predios y de las construcciones. Ahora bien, el citado artículo transitorio dispone que el predial se configura como un tributo en el que los principios de proporcionalidad y equidad tributarias se proyectan fundamentalmente sobre el proceso de determinación de los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, los cuales deben ser equiparables a los valores de mercado y a las tasas aplicables para dicho cobro; de ahí que dicho proceso de determinación y adecuación de los valores unitarios y de las tasas aplicables deban realizarlo las Legislaturas de los Estados en coordinación con los Municipios, lo cual es congruente con la reserva constitucional a las haciendas municipales de los recursos derivados de las construcciones sobre la propiedad inmobiliaria, así como de aquellas que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles."

Una vez precisado el criterio del Tribunal Pleno en este tema, se analizará el proceso decisorio del que emanó el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, relativo al impuesto predial.

A foja trescientos ochenta del expediente obra copia certificada de la iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, presentada por el propio Municipio el veintinueve de octubre de dos mil cuatro ante el Congreso del Estado. De dicha constancia se aprecia que la propuesta presentada por el Municipio actor fue en los siguientes términos:

"Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal del año 2005. Artículo 1o. Para cubrir los gastos de su administración, servicios públicos, obras y demás obligaciones a su cargo, el Municipio de Centro, Tabasco, percibirá los ingresos estimados provenientes de los conceptos que a continuación se enumeran:

I Impuestos $93'065,000.00

1 Predial $62'000,000.00."

Por su parte, a foja seiscientos treinta de autos, obra un ejemplar del Periódico Oficial del Estado de Tabasco en el que se publicó el Decreto 051 que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, aprobada por el Congreso del Estado, y en cuanto al artículo 1o., fracción I, referente al impuesto predial, se advierte que se aprobó y publicó en los siguientes términos:

"Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal del año 2005. Artículo 1o. Para cubrir los gastos de su administración, servicios públicos, obras y demás obligaciones a su cargo, el Municipio de Centro, Tabasco, percibirá los ingresos estimados provenientes de los conceptos que a continuación se enumeran:

I Impuestos $61'066,668.00

1 Predial $30'001,668.00."

A foja setecientos ochenta del cuaderno de pruebas de la presente controversia constitucional, obra copia certificada de la sesión de la Comisión de Hacienda y Presupuesto celebrada el dos de diciembre de dos mil cuatro, a la que asistieron los siete diputados que la integran, y de la cual se aprecia que en dicha sesión se analizaron las propuestas de las Leyes de Ingresos de cinco Municipios del Estado -Centla, Comalcalco, E.Z., J. y Teapa-; y que en lo referente al Municipio actor se señaló lo siguiente:

"La diputada R.L.H. intervino para proponer que en posteriores reuniones la comisión vaya agotando la Ley de Ingresos de 16 Municipios, ya que en el caso del Municipio Centro, comentó, la propuesta debe ser llevada a las fracciones parlamentarias para lograr los consensos respectivos antes de dictaminar, pues, indicó que para el Municipio de Centro se tienen las propuestas de aumento predial, al agua potable y empréstitos, por lo que a nombre de la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática (PRD), solicitó presentar la propuesta a sus compañeros y darle la oportunidad al presidente municipal de dicho Municipio para que cabildee ..."

Asimismo, a foja setecientos ochenta y seis del citado cuaderno de pruebas, obra copia certificada de la sesión de la Comisión de Hacienda y Presupuesto celebrada el seis de diciembre de dos mil cuatro, a la que también asistieron los siete diputados que la integran, y de la cual se desprende que en dicha sesión se analizó lo relativo a las iniciativas de diversas Leyes de Ingresos municipales, entre ellas, la del Municipio actor, y al respecto se señaló lo siguiente:

"4. Informe del secretario técnico y asesores sobre las Leyes de Ingresos de los Municipios; y la diputada R.L.H., para dar inicio con este punto del orden del día, dio a conocer a los integrantes de la comisión, que el Lic. C.M.D.H., secretario técnico de la comisión, entregó algunos proyectos de dictámenes de Ley de Ingresos de los Municipios, los cuales contienen todo el articulado jurídico; sin embargo, destacó, por áreas se realizó un esquema de comparación de la Ley de Ingresos en lo monetario, sobre el cual, resaltó, es donde existen varias observaciones. Por lo anterior, solicitó a la Lic. O.C., asesora de la comisión, explicara dichas observaciones. En uso de la voz, la Lic. O.C., asesora de la comisión, explicó que a grandes rasgos se realizó un comparativo para que los Municipios estuvieran orientando perfectamente sus ingresos, en el sentido de que ni los subestimaran ni los sobreestimaran, para poder realmente hallarlos en un sistema que pudieran ejercerlos, para plantear su inversión de una manera ordenada y que lo pudieran tener recaudado para las fechas estimadas. Con base en eso, dijo, se capturó en una columna lo que autorizó para el año 2004, el Congreso del Estado, en la legislatura pasada, para cada uno de los 17 Municipios, indicando que los saldos significan todo lo que contiene el total de los ingresos, es decir, los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, las participaciones y las aportaciones federales, así como los otros ingresos de cada uno de ellos. ... Por otra parte, destacó que en algunos conceptos existen diferencias significativas que habría que comentarlos personalmente con cada uno de los Municipios, porque algunos de ellos, como el predial, se subestiman, siendo que este año captaron poco más de un millón de pesos en predial y están presupuestando aproximadamente $797 mil pesos. La Lic. O.C., asesora de la comisión, cedió el uso de la palabra al Lic. M.D., asesor de la diputada R.L.H. y encargado de actualizar las cifras para, obviamente, llevarlos a términos reales y poder hacer un comparativo más preciso de las cifras que los Municipios están presupuestando, lo anterior con la finalidad, indicó, de que se puedan aprobar y proyectar los datos más cercanos a la realidad. El Lic. M.D., en uso de la voz, explicó que se está tratando de revisar lo que están proponiendo en las Leyes de Ingresos los Municipios respectivos, para que no se queden cortos ni sobreestimados los valores que en determinado momento no se van a recaudar y puedan ocasionar problemas con sus finanzas. Para continuar, detalló que, en primer lugar, se consideró la estructura porcentual autorizada en el 2004, luego se obtuvo la estructura porcentual observada al 31 de diciembre o a la fecha en que los Municipios proporcionaron el corte, con la finalidad de obtener un comparativo más certero de lo que ellos están proponiendo, es decir, cuestionó, cuál es la estructura porcentual que ellos están proponiendo y cuáles son los crecimientos reales propuestos a obtener en sus diversas fuentes de ingresos. El Lic. M.D. comentó que algunos Municipios están subestimando la recaudación por predial, por lo que sugirió acercarse con el Municipio para aclarar los motivos por los cuales están estimando ese comportamiento, el cual podría ser un problema durante el ejercicio. ... La Lic. O.C. destacó que en el Municipio de Centro hay varios detalles interesantes, como es el tema del predial, ya que proponen como parte del presupuesto para el 2005 $62 millones de pesos y el acumulado a septiembre de 2004 es de $28.87 millones de pesos, así como también una cifra de $160 millones en el tema de Sapaet, lo que obviamente hace que se presente un incremento en sus ingresos y esto, de alguna forma, tiene una afectación en el Fondo Municipal de Participaciones. Al respecto, explicó, el Fondo Municipal de Participaciones se conforma de poco más de $2,700 millones de pesos, es decir, el 22% del cual habló hoy en la mañana el secretario de finanzas. Este fondo, precisó, se divide en 5 bolsos: el fondo predial, el recaudatorio, el básico, el legislativo y el de desarrollo social. El fondo predial, detalló, actualmente se paga 2 a 1 a cada uno de los Municipios, es decir, aclaró, si tu cobras un peso, el Estado te da otro peso. A continuación mencionó que en el asunto del predial, si entrara a la cifra que ellos están calculando, el cual imagino es al 100% de la tabla que están proponiendo, entrarían cerca de $60 millones con base en una recaudación de más o menos $200 millones, es decir, ejemplificó, el 25% de lo que vienen siendo las participaciones totales se irían para el Municipio de Centro, y según la Ley de Coordinación Fiscal, nadie puede recibir más del 25% del Fondo General de Participaciones. Aclaró que al participar con más en el esquema de distribución, obviamente, se topa hasta el 25% de una desigualdad. Argumentó que el tema del predial sería viable dentro del Fondo General de Participaciones, si en un momento dado la gran parte de los Municipios actualiza su tabla de valores o, en un segundo escenario, entrara con un menor porcentaje para que no afectara dentro del esquema de participación y de institución de dicho fondo. Para aclarar lo antes expuesto, indicó que los $2,700 millones a repartir se dividen en 5 fondos, y el del predial se paga al 2 a 1, por lo que ejemplificó, si ahora se cobran $20 millones y de repente, al subir el predial, se cobran $60 millones, entonces se pagarán $120 millones, por lo que en una condición de igualdad se afectaría a los otros 16 Municipios, porque éstos van a recibir menos, en total, del fondo general, es decir, se restaría esa cantidad al fondo recaudatorio, al básico, al legislativo y al de desarrollo social. El diputado R.S.P.E., secretario de la comisión, intervino para preguntar lo siguiente: ¿Qué pasaría si se incrementara la recaudación aunque haya presupuestado menos, si nosotros le concedemos menos, qué sucede si recaudan mayor cantidad y reciben mayor cantidad del fondo?. La Lic. O.C. contestó que se repartiría menos a los demás Municipios. El diputado R.P.E. comentó que entonces esto es una situación del presupuesto, o sea, no es algo que van a recaudar ellos, porque pueden recaudar más o recaudar menos, ya que en la Ley de Ingresos no se señalan tarifas ni actualizaciones. La diputada R.L.H. intervino para comentar que la forma en que se reparte la bolsa en un principio es total, y aclaró que en el esquema del predial siempre el Centro ha obtenido más, porque obviamente es el que tiene más urbanidad, pero precisó que si se aumenta o autoriza al Municipio de Centro su tabla de actualización, se afecta a los otros Municipios que no han actualizado dicha tabla, ya que, indicó, esto se realiza con base en el monto y no con base gravable, por lo que aclaró que si fuera con base gravable como se distribuye ese fondo, no tendría importancia el Municipio que no actualice su tabla de valores, pues sería con base en la cantidad de contribuyentes que se tiene para cobrar. El diputado R.P.E. consideró que lo interesante sería la actualización de fondos de sus tarifas, pues indicó que si se le autoriza a uno se le tiene que autorizar a todos, y si no se le autoriza a nadie, pueden estimar cualquier cantidad en el presupuesto de ingresos y no, nada más, recaudar fondo. La Lic. O.C. precisó que su exposición era referente a que, si en un momento dado se ligaba la actualización de la tabla de valores, esa sería la repercusión. La diputada R.L.H. consideró que el problema no sólo es el Municipio Centro, sino que es distintivo de muchos Municipios, porque como ejemplo indicó, hay un Municipio que estimó $50 millones de pesos más en su Fondo General Municipal. Por ello, recalcó que el problema es que el presupuesto que aprueben los Cabildos se sobreestime. El diputado R.P.E. intervino para comentar su experiencia como presidente municipal, indicando que la secretaria de Finanzas proporciona un techo financiero, es decir, envía un oficio de autorización del total a presupuestar por participaciones, y que los recursos propios se presupuestan cada mes, entonces, dijo, conforme se recauda se autoriza y de acuerdo a la recaudación real, se convoca a una reunión de Cabildo para dar a conocer el monto a invertir. El diputado N.C.B.A., vocal de la comisión, intervino para preguntar lo siguiente: ¿De ese fondo presupuestado por los Municipios, históricamente, cuánto han utilizado o alcanzado, para saber realmente qué se hace?. La Lic. O.C. respondió que el tema del fondo predial representa el 11% del total de la bolsa de $2,700 millones de pesos, pero aclaró que cuando entra en juego un aumento, donde el gran recaudador es el Municipio de Centro, obviamente, se convierte en un tema de discusión por la desigualdad. La diputada R.L.H. argumentó que el Municipio de Centro, Macuspana y C. presentaron altos ingresos presupuestados, porque solicitarán créditos de Banobras, indicando que los parámetros para el otorgamiento de esos créditos es la garantía que pueden dar los ingresos propios del Municipio, lo que sería una irresponsabilidad porque son ingresos que no recaudarán. Por lo anterior, propuso comunicar esta situación a los Municipios o elaborar el dictamen con un precepto de recomendación por las sobreestimaciones. Al respecto, los diputados integrantes de la comisión concluyeron considerando la propuesta del diputado R.P.E., referente a que mediante escrito y de manera respetuosa, se sugiera a los Municipios sometan a consideración del Cabildo la modificación de los conceptos sobreestimados."

De las anteriores transcripciones se advierte que la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado de Tabasco, analizó en diversas sesiones -dos y seis de diciembre de dos mil cuatro- las iniciativas de Leyes de Ingresos propuestas por los Municipios del Estado, entre ellas la del Municipio actor, y se aprecia que la citada comisión realizó diversos estudios comparativos con la finalidad de estudiar las propuestas y poder determinar si los diversos Municipios estaban subestimando o sobreestimando los recursos que suponen recaudarían. Por lo que respecta al Municipio actor, de las citadas constancias se desprende que hubo un amplio análisis en cuanto al tema del impuesto predial, y al respecto se señalaron entre otros argumentos, los siguientes:

1. Que el Municipio de Centro en cuanto al tema del impuesto predial, propone como parte del presupuesto para dos mil cinco, la cantidad de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones de pesos 00/100 M.N.). Sin embargo, el acumulado a septiembre de dos mil cuatro es de $28'870,000.00 (veintiocho millones ochocientos setenta mil pesos 00/100 M.N.), lo que obviamente genera un incremento en sus ingresos y esto, de alguna forma, afectará en el Fondo Municipal de Participaciones.

2. Que si realmente se recaudara por concepto de impuesto predial la cifra que el Municipio de Centro está calculando, el veinticinco por ciento de lo que son las participaciones totales serían para ese Municipio, lo cual está prohibido por la Ley de Coordinación Fiscal, que señala que nadie puede recibir más del veinticinco por ciento del Fondo General de Participaciones.

3. Se precisó que si se aumenta o autoriza al Municipio de Centro su tabla de actualización de valores, se afectaría a los otros Municipios que no la han actualizado en lo que se refiere a la repartición del Fondo General de Participaciones, por lo que se propuso la conveniencia de la actualización de las tablas de valores de todos los Municipios del Estado.

Ahora bien, a foja setecientos cuarenta y ocho del cuaderno de pruebas de la presente controversia constitucional, consta copia certificada del dictamen que la Comisión de Hacienda y Presupuesto que emitió el veinte de diciembre de dos mil cuatro, sobre la iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco. Asimismo, a foja ciento setenta y nueve del tomo segundo de autos, obra copia certificada del acta número 92 de la sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Tabasco, celebrada el veintiuno de diciembre de dos mil cuatro, en la que se advierte que dentro del orden del día se encontraba como punto décimo, la lectura, discusión y aprobación en su caso, del citado dictamen emitido por la Comisión Permanente de Hacienda y Presupuesto.

De dichas constancias se advierte que durante el desarrollo de la sesión en comento, se dio lectura al mencionado dictamen, y en la parte conducente señalaba lo siguiente:

"Décimo. Derivado del análisis a la iniciativa presentada por el Cabildo del Municipio de Centro, Tabasco, se advierte la estimación de los ingresos acorde a las también iniciativas municipales presentadas en tiempo y forma, en la que se hacen las propuestas de actualización a las tablas unitarias de valores de suelos y de construcciones, y la diversa relativa a la actualización de las tarifas del servicio público de agua potable, drenaje, y alcantarillado y conexos que presta el Municipio, que de aprobarse ésta en sus términos deberán considerarse para los efectos legales. Sin perjuicio de lo anterior y considerando que en los términos de las disposiciones constitucionales corresponde a la Legislatura Estatal aprobar los ingresos que perciba en el ejercicio fiscal respectivo la hacienda pública municipal; y que es bien sabido que la Ley de Ingresos de los Municipios constituye proyecciones o estimaciones de ingresos que se calculan con respecto a lo recaudado en el ejercicio inmediato anterior en términos de lo que establece la Ley de Hacienda Municipal del Estado; es dable determinar que en lo tocante al monto contenido en la iniciativa, respecto al impuesto predial en el que se tomó como base la propuesta de actualización a las tablas unitarias de valores de suelos y de construcciones, y toda vez que a la fecha, si bien ha sido analizada, no ha sido dictaminada, se considera pertinente que dicho monto, como estimación, parta del monto que fue autorizado para el ejercicio fiscal 2004, contenido en el Decreto 255, emitido por la pasada legislatura, publicado en el Periódico Oficial de fecha 6 de diciembre de 2003, y que acorde al corte, al mes de noviembre del presente año, según información oficial emitida por la Secretaría de Finanzas de $30'001,668.00 moneda nacional, por lo que será este último el que se considere en tal estimación mínima de ingresos.

"...

"Décimo segundo. En tal virtud, considerándose procedente lo expuesto en la iniciativa presentada por el H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Centro, Tabasco, con las precisiones contenidas, siendo facultad de este H. Congreso, expedir, adicionar, derogar o abrogar leyes y decretos, con apoyo en los artículos arriba invocados, sometemos a la consideración del Pleno del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco, el siguiente: Dictamen. Artículo único. Se aprueba Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal del año 2005, para quedar como sigue: Artículo 1o. Para cubrir los gastos de su administración, servicios públicos, obras y demás obligaciones a su cargo, el Municipio de Centro, Tabasco, percibirá los ingresos estimados provenientes de los conceptos que a continuación se enumeran: I. Impuestos $61'066,668.00 1. Predial $30'001,668.00."

Siguiendo en el desarrollo de la citada sesión, una vez que se concluyó la lectura del dictamen en comento, el diputado presidente del órgano legislativo sometió a discusión el multicitado dictamen, por lo que solicitó a los integrantes del Congreso que desearan intervenir en el debate, se anotaran ante la mesa directiva. Sin embargo, de constancias de autos se advierte que ningún diputado se inscribió para debatir este punto. Como consecuencia de lo anterior, el diputado presidente sometió a votación el dictamen, obteniéndose como resultado de ésta dieciocho votos a favor y quince en contra y, por consiguiente, se declaró aprobado el dictamen de Decreto 051, por el cual el Congreso del Estado aprobó la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco.

Lo anterior se desprende de la copia certificada del acta número 92 de la sesión extraordinaria del Congreso del Estado de Tabasco, celebrada el veintiuno de diciembre de dos mil cuatro, la cual, en esta parte, señala lo siguiente:

"Al terminar la lectura, el diputado presidente concedió anuencia a la diputada R.M.H. para abandonar el recinto, con fundamento en el artículo 73 del Reglamento Interior de este Congreso. Seguidamente dijo que toda vez que el dictamen de decreto había recibido la lectura, de conformidad con los artículos 90 y 92 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado y previo a su aprobación, se procedería a la discusión del mismo, primero en lo general y posteriormente en lo particular, por constar de varios artículos. Por lo que solicitó a las compañeras y compañeros diputados que desearan intervenir, se anotasen ante la mesa dando a conocer si era a favor o en contra del dictamen. Al no haberse inscrito ningún diputado para la discusión del mencionado dictamen en lo general, el diputado presidente dijo que para los efectos establecidos en el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, solicitaba a las compañeras y compañeros que desearan apartar algún artículo en particular, lo manifestaran ante la mesa, dando a conocer el o los artículos que desearan impugnar. Acto seguido, el diputado presidente dijo que de conformidad con lo previsto en el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 90 del Reglamento Interior de este honorable Congreso, al no haberse inscrito ningún diputado o diputada en contra del dictamen de decreto en lo general, ni haberse impugnado la totalidad de sus artículos en lo particular, procederían a su votación en un solo acto, tanto en lo general, como en la totalidad de sus artículos en lo particular, por lo que solicitó al diputado secretario sometiera el dictamen de decreto en lo general, en unión de la totalidad de sus artículos en lo particular, a la consideración de esta soberanía en votación ordinaria. El diputado secretario actuó en consecuencia e informó que el dictamen de decreto en lo general, en unión de la totalidad de sus artículos en lo particular, había resultado aprobado con dieciocho votos a favor y quince en contra. Seguidamente, el diputado presidente dijo que aprobado el dictamen de decreto en lo general y la totalidad de sus artículos en lo particular, de conformidad con lo establecido en los artículos 27, primer párrafo, 35, primer párrafo, 36, fracciones I y VII y 65, fracción VI, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, 74 y 117, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado y 77 del Reglamento Interior de este honorable Congreso, se declaraba aprobado el dictamen de Decreto 051, por el cual el honorable Congreso del Estado aprueba la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal del año 2005, por lo que ordenó expedir el Decreto 051 y remitir su original al Ejecutivo del Estado para su publicación en el periódico oficial. Asimismo, instruyó al oficial mayor para que realizara los trámites que en derecho procedieran."

De las constancias transcritas se advierte que la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado de Tabasco, después de haber analizado en diversas reuniones -dos y seis de diciembre de dos mil cuatro- la iniciativa de Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, presentada por el propio Municipio, la dictaminó el veinte de diciembre de dos mil cuatro. Que dicho dictamen se encontraba agendado en el orden del día de la sesión del Congreso del Estado que se llevaría a cabo el veintiuno de diciembre de dos mil cuatro; que en la citada sesión del Congreso el mencionado dictamen fue leído y puesto a consideración del Pleno para su debate y discusión -tanto en forma general como en forma particular respecto de cada uno de los artículos que lo integran-; sin embargo, ninguno de los diputados integrantes del Congreso externó su deseo de hacer uso de la palabra para participar en el debate y discusión del dictamen aludido y, por consiguiente, se puso a votación y éste fue aprobado por dieciocho votos a favor y quince en contra.

De todo lo precisado se advierte que el Congreso del Estado de Tabasco, a través de la Comisión Permanente de Hacienda y Presupuesto, en el dictamen que ésta elaboró sobre la iniciativa de Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, en lo referente al artículo 1o., fracción I, relativo al impuesto predial, modificó la propuesta del Municipio actor -después de haberla analizado-, dando como razón final para ello que "... en lo tocante al monto contenido en la iniciativa, respecto al impuesto predial en el que se tomó como base la propuesta de actualización a las tablas unitarias de valores de suelos y de construcciones, y toda vez que a la fecha, si bien ha sido analizada, no ha sido dictaminada, se considera pertinente que dicho monto, como estimación, parta del monto que fue autorizado para el ejercicio fiscal 2004 ..."

En efecto, el Congreso del Estado al aprobar la Ley de Ingresos del Municipio actor para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, modificó la propuesta del citado Municipio, disminuyendo la cantidad propuesta por concepto del pago del impuesto predial de $62'000,000.00 (sesenta y dos millones 00/100 M.N.), a $30'001,668.00 (treinta millones un mil seiscientos sesenta y ocho 00/100 M.N.). Sin embargo, a juicio de este Alto Tribunal, dicho órgano legislativo realizó la citada modificación con base en motivaciones objetivas y razonables, puesto que adujo que lo hizo porque si bien la Comisión de Hacienda y Presupuesto ya había analizado la iniciativa del Municipio actor sobre la propuesta para la actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, lo cierto es que a la fecha en que aprobó la Ley de Ingresos correspondiente aún no la había dictaminado, situación por la cual consideró pertinente que el monto relativo al impuesto predial partiera del que fue autorizado para el ejercicio fiscal de dos mil cuatro.

De lo anterior resulta evidente que los motivos aducidos por la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado para modificar la propuesta del Municipio actor contenida en la Ley de Ingresos, relativa al impuesto predial, son objetivos y razonables, ya que explicó de manera motivada las razones por las que modificó el monto propuesto por él en su iniciativa de Ley de Ingresos respecto del ingreso a recaudarse por concepto de impuesto predial, y dicha modificación no la hizo de manera arbitraria.

En estas condiciones, al haber quedado plenamente acreditado que el Congreso del Estado de Tabasco al modificar el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, lo hizo sobre una base objetiva y razonable y no de manera arbitraria, lo procedente es reconocer la validez del citado precepto.

SEXTO.-Efectos.

En atención a que resultó fundado el concepto de invalidez en el que el Municipio actor impugnó la omisión del Congreso Local de pronunciarse respecto de la iniciativa de propuesta de actualización a las tablas de valores de suelo y construcciones, presentada por el Municipio actor ante el Congreso Local desde el veintinueve de octubre de dos mil cuatro, se procede a fijar los efectos de esta resolución.

Los efectos de este fallo se determinarán conforme a lo establecido en los artículos 41, fracciones IV y V, y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que disponen que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación debe fijar con precisión los alcances y efectos de la sentencia, los órganos obligados a cumplirla, el término para el cumplimiento y que surtirán sus efectos "a partir de la fecha que determine la Suprema Corte", ya que éstas no tendrán efectos retroactivos, salvo en materia penal.

En tales condiciones, este Tribunal Pleno determina que el Congreso del Estado de Tabasco, dentro del segundo periodo de sesiones que de acuerdo con los artículos 23 de la Constitución Local y 35 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, comprende del primero de octubre al quince de diciembre de dos mil cinco, deberá pronunciarse de manera fundada, motivada, razonada, objetiva y congruente, respecto de la iniciativa de propuesta de la actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las contribuciones correspondientes presentada por el Municipio actor, a efecto de dar cumplimiento al mandato establecido en el artículo 115, fracción IV, inciso a), y antepenúltimo párrafo de la Constitución Federal, así como el artículo quinto transitorio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por el que se reformó y adicionó el artículo 115 aludido.

Lo anterior lo deberá hacer del conocimiento de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, acompañando las constancias que así lo acrediten.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee respecto del acto impugnado por el Municipio actor al Poder Legislativo del Estado de Tabasco, consistente en "la omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa por la que le solicitó la autorización para la celebración de empréstitos hasta por la cantidad de $126'000,000.00 (ciento veintiséis millones de pesos 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años a partir de su otorgamiento para llevar a cabo inversiones y proyectos productivos", en los términos del considerando cuarto de la presente ejecutoria.

TERCERO.-Se reconoce la validez del artículo 1o., fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco.

CUARTO.-El Congreso del Estado de Tabasco deberá proceder en los términos especificados en el último considerando de la presente resolución.

QUINTO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: S.S.A.A., J.R.C.D., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.R.C.D..

Ausente la señora M.M.B.L.R., por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.

El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

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1. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de dos mil tres, página 1296.

2. "Artículo 36. El síndico del Ayuntamiento tendrá las siguientes facultades y obligaciones: ... II. La representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éstos fueren parte y en las gestiones de las negociaciones de la hacienda municipal."

3. "Artículo 56. Corresponden al presidente de la Junta de Coordinación Política las atribuciones siguientes: ... VIII. Tener la representación legal del Congreso, quedando facultado para otorgar, sustituir o revocar poderes y mandatos, incluso aquellos que requieran cláusula especial."

4. "Artículo 42. Se deposita el Poder Ejecutivo en un ciudadano que se denominará gobernador del Estado Libre y Soberano de Tabasco."

5. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto de materia de la controversia."

6. Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos.

7. En la foja setenta y cuatro del tomo principal de la controversia constitucional obra esta constancia.

8. A fojas sesenta y ocho y siguientes del tomo principal de la controversia constitucional obra esta constancia.

9. A foja trescientos noventa y dos del tomo principal de la controversia constitucional obra esta constancia.

10. A fojas trescientos ochenta y siguientes del tomo principal de la controversia constitucional obra esta constancia.

11. Los precedentes aludidos son la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro, y la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco.

12. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)" y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente.

13. En cuanto a este punto de la integridad de los recursos municipales, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en el sentido de que los Municipios deben percibir efectiva y puntualmente los recursos a que constitucionalmente tienen derecho, y que en el caso de que los Estados no lo hagan así, estarán obligados a pagar los intereses correspondientes que se generen. Este criterio se refleja en la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página ochocientos ochenta y tres.

14. Este principio de reserva de fuentes de ingresos municipales se sostuvo por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, al resolver por unanimidad de once votos la controversia constitucional 14/2004 en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro.

15. Sobre este tema el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia emitió la tesis de jurisprudencia 122/2004, de rubro: "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).". Sin embargo, en el tratamiento del proyecto, este tema se aborda más adelante.

16. Los precedentes aquí aludidos son la controversia constitucional 46/2002, fallada por mayoría de siete votos, en sesión de diez de marzo de dos mil cinco, y la controversia constitucional 80/2004, fallada por mayoría de siete votos, en sesión de catorce de julio de dos mil cinco.

17. Respecto de este tipo de omisiones, esta Suprema Corte ya se ha pronunciado sobre ellas en las diversas controversias constitucionales 363/2001, 326/2001, 46/2002 y 80/2004.

18. Respecto de este tipo de omisiones, este Alto Tribunal ha conocido de ellas al resolver la controversia constitucional 25/98.

19. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"...

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

"Artículo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad."

20. La copia certificada de este dictamen obra a foja setecientos cuarenta y ocho del cuaderno de pruebas de la presente controversia constitucional.

21. La copia certificada del acta de sesión número 92, obra a foja ciento setenta y nueve del tomo II de la controversia constitucional.

22. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco.

"Artículo 73. Las iniciativas presentadas por el Ejecutivo del Estado, Tribunal Superior de Justicia, Ayuntamientos, C.M., o diputados, pasarán desde luego a comisión para su estudio y dictamen. ..."

"Artículo 74. Aprobado un dictamen, se remitirá al Ejecutivo la ley o decreto correspondiente, quien si no tuviere observaciones que hacer, ordenará su promulgación y publicación."

23. Foja cuarenta del tomo II del cuaderno principal de la controversia constitucional.

24. Contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco, por unanimidad de once votos. De este precedente surgió la tesis de jurisprudencia número P./J. 1/2005, cuyo rubro es: "PREDIAL MUNICIPAL. REFORMAS AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999, Y ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO CORRESPONDIENTE. LAS FACULTADES QUE OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS PARA PROPONER A LOS CONGRESOS LOCALES LAS BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRECIONAL, POR LO QUE SU OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES."

25. Esta controversia constitucional se resolvió por unanimidad de once votos, en la sesión de Pleno de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro.

26. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, diciembre de dos mil cuatro, página mil ciento veinticuatro.

27. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, diciembre de dos mil cuatro, página mil ciento veinticinco.