Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 91/2003. PODER EJECUTIVO FEDERAL.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintitrés de junio de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el treinta de septiembre de dos mil tres en el domicilio particular del secretario autorizado para recibir las promociones, a que se refiere el artículo 7o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su consejera jurídica, demandó de la Cámara de Diputados y de la A. Superior de la Federación la invalidez de los siguientes actos:

"A) Los oficios dirigidos por la auditoría al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público son los siguientes:

"1. Oficio número AED/DGAE/232/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06B00-6-199-01-002, en los términos siguientes: ‘... es necesario que esa dependencia a su cargo, como fideicomitente del F., implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 1,931.2 millones de pesos, a valor histórico, correspondiente a los 22 créditos relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B. por el F., previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"2. Oficio número AED/DGAE/234/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-004, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 71.8 millones de pesos, a valor histórico, correspondiente a los 1,945 créditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"3. Oficio número AED/DGAE/235/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-008, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 119.5 millones de pesos, a valor histórico, correspondiente a los 4,163 créditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"4. Oficio número AED/DGAE/236/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-003, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto correspondiente a los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"5. Oficio número AED/DGAE/237/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-007, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"6. Oficio número AED/DGAE/238/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-013, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"7. Oficio número AED/DGAE/239/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-019, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de B., S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"8. Oficio número AED/DGAE/240/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-014, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 249.8 millones de pesos, a valor histórico, correspondiente a los 12,435 créditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"9. Oficio número AED/DGAE/241/2003, del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-022, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, deberá implementar las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dicho monto.’

"10. Oficio número AED/DGAE/242/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-023, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, deberá implementar las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 249.8 millones de pesos, a valor histórico, correspondiente a los 10,327 créditos menores a 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dicho monto.’

"11. Oficio número AED/DGAE/243/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-013, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 923.6 millones de pesos, a valor histórico correspondiente a los 165 créditos relacionados, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el fondo, previa la actualización del importe con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal cancele su aval por dicho monto.’

"12. Oficio número AED/DGAE/244/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-024, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II del Banco Mercantil del Norte, S., por el fondo, previa la actualización del importe con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"13. Oficio número AED/DGAE/245/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-199-01-025, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 559.0 millones de pesos, a valor histórico, correspondiente a los 31,100 créditos menores a 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., por el fondo, previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.’

"14. Oficio número AED/DGAE/316/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-015, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 256.4 millones de pesos, a valor histórico, correspondientes a créditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro previa actualización del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, como representante del Gobierno Federal cancele su aval por dicho monto.’

"15. Oficio número AED/DGAE/318/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-005, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 104.9 millones de pesos, a valor histórico correspondientes a créditos entre 100 mil y 200 mil pesos incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; previa actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal cancele su aval por dicho monto.’

"16. Oficio número AED/DGAE/320/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06100-6-199-01-009, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su carácter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 205.7 millones de pesos, a valor histórico, correspondientes a créditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; previa actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal cancele su aval por dicho monto’.

"B) Los oficios dirigidos por la auditoría al IPAB siguientes:

"1. Oficio número AED/DGAE/233/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06B00-6-199-01-002, en los términos siguientes: ‘... es necesario que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 1,931.2 millones de pesos, a valor histórico, previa la actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Nacional de México, S., correspondientes a los 22 créditos relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro. Asimismo, deberá ajustar la provisión de sus registros contables.’

"2. Oficio número AED/DGAE/246/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-002, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 71.8 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Internacional, S., correspondientes a los 1,945 créditos menores a 100 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro.’

"3. Oficio número AED/DGAE/247/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-008, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 119.5 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de Banco Internacional, S., correspondientes a los 4,163 créditos menores a 100 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro.’

"4. Oficio número AED/DGAE/248/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-001, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Internacional, S., el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe con sus respectivos intereses’.

"5. Oficio número AED/DGAE/249/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye a atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-005, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de Banco Internacional, S., el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe con sus respectivos intereses.’

"6. Oficio número AED/DGAE/250/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-018, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe con sus respectivos intereses.’

"7. Oficio número AED/DGAE/251/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender acción promovida número 01-06747-6-199-01-016, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe con sus respectivos intereses.’

"8. Oficio número AED/DGAE/252/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-017, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 196.8 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., correspondientes a los 10,327 créditos menores a 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro.’

"9. Oficio número AED/DGAE/253/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-019, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 559.0 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., correspondientes a los 31,100 créditos menores a 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro.’

"10. Oficio número AED/DGAE/254/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-013, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 923.6 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de B., S., correspondientes a los 165 créditos relacionados de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, deberá ajustar la provisión en sus registros contables.’

"11. Oficio número AED/DGAE/255/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-010, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 249.8 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de B., S., correspondientes a los 12,435 créditos menores a 100 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro.’

"12. Oficio número AED/DGAE/256/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-009, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garantía o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de B., S., el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe con sus respectivos intereses.’

"13. Oficio número AED/DGAE/257/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-015, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de B., S., el monto correspondiente a los créditos en litigio que sufran evicción de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe con sus respectivos intereses.’

"14. El oficio número AED/DGAE/317/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-011, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 256.4 millones de pesos, a valor histórico previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de B., S., correspondientes a créditos entre 100 mil y 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"15. El oficio número AED/DGAE/319/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-003, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 104.9 millones de pesos, a valor histórico previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de Banco Internacional, S., correspondientes a créditos entre 100 mil y 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"16. El oficio número AED/DGAE/321/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06747-6-199-01-007, en los términos siguientes: ‘... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 205.7 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo II de Banco Internacional, S., correspondientes a créditos entre 100 mil y 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"C) Los oficios dirigidos por el auditor especial de desempeño de la auditoría a la SFP (Secretaría de la Función Pública) siguientes:

"1. El oficio número AED/DGAE/258/2003 del 14 de agosto de 2003, en el cual instruye atender las acciones promovidas correspondientes, en los términos siguientes:

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-009. Recomendación: ‘... que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ámbito de sus atribuciones, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, con relación a la sustitución o disminución del monto del pagaré y/o de la obligación asumida por los derechos de crédito en moneda extranjera, correspondientes al tramo I de B., S., los créditos en litigio que sufran de evicción y sus correspondientes intereses; e informe a la A. Superior de la Federación de los resultados de su gestión.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-015. Recomendación: ‘... que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ámbito de sus atribuciones, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, con relación a la sustitución o disminución del monto del pagaré y/o de la obligación asumida por los derechos de crédito en moneda extranjera correspondiente al tramo II de B., S., créditos en litigio que sufran de evicción y sus correspondientes intereses; e informe a la A. Superior de la Federación de los resultados de su gestión’.

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-013. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, implementen las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir el monto de 923.6 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito correspondiente a los 165 créditos relacionados, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo l de B., S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del IPAB.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-010. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 249.8 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito o la sustitución de los 12,435 créditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S. por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-016. Recomendación: ‘... que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ámbito de sus atribuciones, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, con relación a la sustitución o disminución del monto de los pagarés y/o de las obligaciones asumidas por los derechos de crédito en moneda extranjera, correspondientes al tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., los créditos en litigio que sufran de evicción y sus correspondientes intereses; e informe a la A. Superior de la Federación de los resultados de su gestión.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-018. Recomendación: ‘... que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ámbito de sus atribuciones, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, con relación a la sustitución o disminución del monto del pagaré y/o de la obligación asumida por los derechos de crédito en moneda extranjera, correspondientes al tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., los créditos en litigio que sufran de evicción y sus correspondientes intereses, e informe a la A. Superior de la Federación de los resultados de su gestión.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-017. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 196.8 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito o la sustitución de los 10,327 créditos menores a 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del IPAB.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-019. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 559.0 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito o la sustitución de los 31,100 créditos menores a 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-001. Recomendación: ‘... que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, con relación a la sustitución o disminución del monto del pagaré y/o de la obligación asumida por los derechos de créditos en moneda extranjera, relativos al tramo I de Banco Internacional, S., los créditos en litigio que sufran de evicción y sus correspondientes intereses, e informe a la A. Superior de la Federación de los resultados de su gestión.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-005. Recomendación: ‘... que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ámbito de sus atribuciones, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, con relación a la sustitución o disminución del monto del pagaré y/o de la obligación asumida por los derechos de crédito en moneda extranjera, correspondientes al tramo II de Banco Internacional, S., los créditos en litigio que sufran de evicción y sus correspondientes intereses, e informe a la A. Superior de la Federación de los resultados de su gestión.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-002. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 71.8 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito o la sustitución de los 1,945 créditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-006. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, dentro del marco de las atribuciones que le confieren los artículos 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y décimo séptimo transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 119.5 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito o la sustitución de los 4,163 créditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"Acción promovida número 01-06B00-6-199-01-002. Recomendación: ‘... es necesario que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir el monto de 1,931.2 millones de pesos, a valor histórico, previa actualización de dicho importe, con sus respectivos intereses del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito correspondientes (sic) los 22 créditos relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B. por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"2. El oficio número AED/DGAE/322/2003 del 9 de septiembre de 2003, en el cual le notifica que, una vez analizada y evaluada la recomendación, como la información y documentación que le proporcionó la SFP, reitera la instrucción de atender las acciones promovidas correspondientes, en los términos siguientes:

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-011. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito, el monto de 256.4 millones de pesos, a valor histórico, correspondientes a los créditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-003. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito, el monto de 104.9 millones de pesos, a valor histórico, correspondientes a los créditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’

"Acción promovida número 01-27100-6-199-01-007. Recomendación: ‘... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir del pagaré y/o de la obligación de los derechos de crédito, el monto de 205.7 millones de pesos, a valor histórico, correspondientes a los créditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, previa actualización del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, para que se ajuste la provisión en los registros contables del instituto.’."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados por la actora, son los siguientes:

"1. Mediante oficio número OASF-1085/2002, la auditoría informó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de su inclusión en los trabajos de la revisión de la cuenta de la hacienda pública federal 2001. Es de resaltar; sin embargo, que la auditoría no informó a dicha secretaría ni a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores que esa inclusión comprendía la auditoría número 199 a las operaciones F. -IPAB-, de la cual se derivarían en su momento los actos impugnados.

"2. Mediante oficio número AED/DGAE/222/02, la auditoría informó al IPAB la auditoría número 199 a las operaciones de F., para comprobar el cumplimiento de la normatividad en la materia. Cabe destacar que en el oficio en cuestión no se señalaba como entes auditables a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la SFP, ni a la CNBV.

"3. La auditoría referida fue practicada por la Dirección General de A.s Especiales de la auditoría, la cual inició el 22 de agosto de 2002 y concluyó el 4 de marzo de 2003. De tales trabajos, la indicada dirección general emitió el informe de resultados correspondiente, el cual se integró al ‘Informe de Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2001’. El 31 de marzo de 2003, la auditoría presentó el citado informe a la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia.

"4. Mediante oficio OASF-0453/2003 del 3 de abril de 2003, la auditoría hizo del conocimiento del secretario ejecutivo del IPAB, la formulación de las recomendaciones números 01-06747-6-199-01-001 a 01-06747-6-199-01-020. Lo anterior, como resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública de 2001, a efecto de que dicho instituto adoptara las medidas o ejerciera las acciones que procedieran y las hiciera del conocimiento de la propia auditoría dentro del plazo improrrogable de 45 días hábiles, haciendo constar que en caso de no recibirse la información solicitada, dentro del plazo concedido, se promoverá la instauración de los procedimientos administrativos correspondientes.

"5. Mediante oficio OASF-0485/2003 del 3 de abril de 2003, la auditoría hizo del conocimiento del titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la formulación de las recomendaciones números 01-06100-6-199-01-001 a 01-06100-6-199-01-026 y 01-06100-6-203-01-001 a 01-06100-6-203-01-018. Lo anterior, como resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública de 2001, a efecto de que dicha Secretaría de Hacienda y Crédito Público adoptara las medidas o ejerciera las acciones que procedieran y las hiciera del conocimiento de la propia auditoría dentro del plazo improrrogable de 45 días hábiles, haciendo constar que en caso de no recibirse la información solicitada, dentro del plazo concedido, se promoverá la instauración de los procedimientos administrativos correspondientes.

"6. Mediante oficio OASF-0476/2003 del 3 de abril de 2003, la auditoría hizo del conocimiento del titular de la entonces Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, la formulación de las recomendaciones números 01-27100-6-199-01-001 a 01-27100-6-199-01-020. Lo anterior, como resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública de 2001, a efecto de que dicha secretaría adoptara las medidas o ejerciera las acciones que procedieran y las hiciera del conocimiento de la propia auditoría dentro del plazo improrrogable de 45 días hábiles, haciendo constar que en caso de no recibirse la información solicitada, dentro del plazo concedido, se promoverá la instauración de los procedimientos administrativos correspondientes.

"7. Mediante oficio 529-I-081/03 del 29 de abril de 2003, la Procuraduría Fiscal de la Federación (PFF) remitió a la auditoría copia del oficio DGBA/DGABM/321/2003 de la Dirección General de Banca Múltiple (DGABM) y GTLF/038/2003 del Banco de México en su carácter de fiduciario del F., y sus anexos en respuesta a las recomendaciones: 01-06100-6-199-01-013, 01-06100-6-199-01-016, 01-06100-6-199-01-018, 01-06100-6-199-01-019, 01-06100-6-199-01-021, 01-06100-6-199-01-022, 01-06100-6-199-01-024, 01-06100-6-199-01-026, 01-06100-6-199-01-002, 01-06100-6-199-01-003, 01-06100-6-199-01-006, 01-06100-6-199-01-007, 01-06100-6-199-01-010 y 01-06100-6-199-01-012.

"8. Mediante oficio 529-I-116/03 del 3 de junio de 2003, la PFF remitió la información y documentación enviada por la DGABM mediante el oficio DGBA/DGABM/408/2003 del 30 de mayo de 2003, al cual se anexó la comunicación GTLF/041/2003, emitida por el Banco de México en su carácter de fiduciario del F., con lo cual se dio respuesta a las recomendaciones 01-06100-6-199-01-020, 01-06100-6-199-01-001 y 01-06100-6-199-01-011, relativas a B., B. y Bital, respectivamente.

"9. Mediante oficio 529-I-136/03 del 10 de junio de 2003, la PFF remitió copia del diverso DGBA/DGABM/929/2003 del 10 de junio de 2003 y sus anexos, mediante el cual la DGABM dio respuesta particular a las recomendaciones 01-06100-6-203-01-001, a la 01-06100-6-203-01-018.

"10. Mediante oficio 529-I-135/03 del 10 de junio de 2003, la PFF en adición a la información y documentación remitida mediante los oficios 529-I-081/03 y 529-I-116/03, remitió copia del oficio DGBA/DGABM/930/2003 del 10 de junio de 2003 y sus anexos, mediante el cual la DGABM proporciona información complementaria con relación a las recomendaciones 01-06100-6-199-01-001 a 01-06100-6-199-01-026.

"11. Mediante oficio SCAGP/200/182/2003 del 10 de junio de 2003, la Subsecretaría de Control y A. de la Gestión Pública de la Secretaría de la Función Pública, en atención al diverso OASF-0476/2003 de la auditoría remite las medidas o acciones ejercidas por esa dependencia para dar atención entre otras, a las recomendaciones números 01-27100-6-199-01-001 a 01-27100-6-199-01-020.

"12. Mediante el oficio 529-I-149/03 del 23 de junio de 2003, la PFF remitió a la auditoría, copia del oficio DGBA/DGABM/448/2003 del 16 de junio de 2003 de la DGABM y sus anexos (601-l-VSIF ‘1’-205023-2003) mediante el cual en adición a lo manifestado en el oficio DGBA/DGABM/930/2003, proporciona información complementaria con relación a las recomendaciones 01-06100-6-199-01-017, 01-06100-6-199-01-018, 01-06100-6-199-01-010, 01-06100-6-203-01-005 y 01-06100-6-203-01-010.

"13. La auditoría, mediante los oficios AED/DGAE/232/2003; AED/DGAE/234/2003; AED/DGAE/235/2003; AED/DGAE/236/2003; AED/DGAE/237/2003; AED/DGAE/238/2003; AED/DGAE/239/2003; AED/DGAE/240/2003; AED/DGAE/241/2003; AED/DGAE/242/2003; AED/DGAE/243/2003; AED/DGAE/244/2003; AED/DGAE/245/2003 del 13 de agosto de 2003, relacionados con las recomendaciones 01-06B00-6-199-01-002, 01-06100-6-199-01-004, 01-06100-6-199-01-008, 01-06100-6-199-01-003, 01-06100-6-199-01-007, 01-06100-6-199-01-013, 01-06100-6-199-01-019, 01-06100-6-199-01-014, 01-06100-6-199-01-022, 01-06100-6-199-01-023, 01-06100-6-199-01-017, 01-06100-6-199-01-024 y 01-06100-6-199-01-025, respectivamente y AED/DGAE/316/2003; AED/DGAE/318/2003 y AED/DGAE/320/2003 del 8 de agosto de 2003, relacionados con las observaciones 01-06100-6-199-01-015, 01-06100-6-199-01-005 y 01-06100-6-199-01-009, comunicó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que las recomendaciones señaladas se encontraban no solventadas.

"14. La auditoría, mediante oficio AED/DGAE/258/2003 de fecha 14 de agosto de 2003, solicitó a la SFP que en el ámbito de sus atribuciones y facultades procediera, a dar seguimiento de la revisión practicada al PCCC, registrada bajo el número 199 a que se refería en este mismo oficio, tomándose las medidas preventivas y correctivas para evitar daños a la hacienda pública federal, en especial a las recomendaciones formuladas por la auditoría especial de desempeño a las entidades fiscalizadas Secretaría de Hacienda y Crédito Público e IPAB. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones de auditoría, control y evaluación gubernamental, investigación, instrucción y aplicación de responsabilidades derivadas de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; coordinación del desarrollo integral de la administración pública federal, y comisario de la Junta de Gobierno del IPAB, que en el ámbito de su competencia y en el ejercicio de sus facultades y atribuciones determine efectuar ese órgano fiscalizado, a fin de alcanzar los objetivos definidos en el artículo décimo séptimo transitorio de la LPAB.

"15. La auditoría, mediante oficio AED/DGAE/322/2003 de fecha 9 de septiembre de 2003, solicita a la SFP que en el ámbito de sus atribuciones y facultades procediera a dar procedimiento de la revisión practicada al PCCC registrada bajo el número 199 y relativa al IPAB, tomándose las medidas preventivas y correctivas para evitar daños a la hacienda pública federal, en especial a las recomendaciones procedentes formuladas por la auditoría especial de desempeño a las entidades fiscalizadas Secretaría de Hacienda y Crédito Público e IPAB. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones de auditoría, control y evaluación gubernamental, investigación, instrucción y aplicación de responsabilidades derivadas de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; coordinación del desarrollo integral de la administración pública federal, y comisario de la Junta de Gobierno del IPAB, que en el ámbito de su competencia y en el ejercicio de sus facultades y atribuciones determine efectuar ese órgano fiscalizado, a fin de alcanzar los objetivos definidos en el artículo décimo séptimo transitorio de la LPAB.

"16. Mediante oficio OAEPI/556/2003 recibido el 9 de septiembre de 2003, la auditoría comunicó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la solventación de las acciones promovidas que se relacionan con las recomendaciones números 01-06100-6-203-01-001 a 01-06100-6-203-01-004, 01-06100-6-203-01-006 a 01-06100-6-203-01-009, 01-06100-6-203-01-011, 01-06100-6-203-01-013, 01-06100-6-203-01-018, 01-06100-6-199-01-016, 01-06100-6-199-01-026, 01-06100-6-199-01-006 y 01-06100-6-199-01-010.

"17. Cabe señalar que, respecto de las recomendaciones identificadas con los números 01-06100-6-203-01-005, 01-06100-6-203-01-010, 01-06100-6-203-01-012 y 01-06100-6-203-01-014 a 01-06100-6-203-01-017 mismas que fueron atendidas por la DGABM mediante el oficio DGBA/DGABM/929/2003 referido y remitidas por la PFF a la auditoría mediante el diverso 529-I-136/03, la propia auditoría no ha comunicado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público pronunciamiento definitivo hasta el momento. Por lo cual, no se formula controversia en relación con ellas, en tanto no se comunique por dicha auditoría el pronunciamiento definitivo respectivo y el mismo vulnere los principios de nuestra Constitución.

"18. Por otro lado, respecto de las recomendaciones números 01-06100-6-199-01-001, 01-06100-6-199-01-002, 01-06100-6-199-01-011, 01-06100-6-199-01-012, 01-06100-6-199-01-018, 01-06100-6-199-01-020 y 01-06100-6-199-01-021, en relación con las cuales la auditoría tampoco ha comunicado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público pronunciamiento definitivo, se manifiesta que no se formula controversia en relación con ellas, en tanto no se comunique por dicha auditoría el pronunciamiento definitivo respectivo y el mismo vulnere los principios de nuestra Constitución.

"19. Mediante oficio número OASF-0430/2003 del 3 de abril de 2003, la auditoría informó a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) que como resultado de la revisión de la cuenta pública 2001 formuló diversas recomendaciones (que incluyeron las observaciones y la acción promovida número 01-06B00-6-199-01-002, solicitando a dicho órgano que aclare y compruebe a la auditoría que los créditos relacionados incluidos en la cartera originadora de flujos adquirida por el F. a B., en el tramo I, cumplieron con la legislación y normatividad aplicables a la fecha de la operación; asimismo, se solicitó se confirmara a la auditoría que no fueron incluidos en la adquisición de los tramos I y II otros créditos de los llamados relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, diferentes a los ya determinados en dicha revisión.

"20. Una vez analizada y evaluada tanto la recomendación, como la información y documentación recibida para su atención, la auditoría emitió los oficios impugnados, relativos a observaciones-recomendaciones que no se solventaron, haciendo la aclaración de que las observaciones que se encuentran solventadas o en análisis serán objeto de diversa comunicación."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que se hacen valer, son los siguientes:

"Primero. Los oficios impugnados contienen órdenes dirigidas al Poder Ejecutivo Federal:

"En efecto, los oficios impugnados, en el rubro denominado ‘Seguimiento de recomendación’, contienen una serie de órdenes a los entes auditados, consistentes en sustituir créditos o disminuir el monto de los pagarés F. y en cancelar el aval del Gobierno Federal, en los términos transcritos en el capítulo III de este escrito. En algunos oficios (AED/DGAE/232, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 240, 243, 244, 245, 316, 318 y 320/2003) se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que, en su carácter de fideicomitente en el F., implemente acciones para sustituir créditos o disminuir el monto de los pagarés F. y que, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval. Lo mismo sucede en relación con el IPAB cuando se le instruye que a la firma del contrato del nuevo programa previsto en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones necesarias para disminuir determinados importes del instrumento de pago respectivo (oficios AED/DGAE/317, 319 y 321/2003). Ahora bien, en otros oficios (AED/DGAE/241 y 242/2003) se utiliza un lenguaje completamente imperativo al señalar que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ‘deberá implementar’. A mayor abundamiento y en relación con lo anterior, se precisa acreditar que no obstante que el lenguaje empleado por la auditoría es sutil, en los oficios impugnados se contienen advertencias sobre las consecuencias posibles para los servidores públicos, en caso de incumplir con las supuestas recomendaciones. Es decir, los oficios impugnados contienen supuestas recomendaciones que, por sus consecuencias y alcances jurídicos, implican materialmente instrucciones a los entes fiscalizados. En ese sentido, sí existen consecuencias jurídicas para el servidor público en caso de incumplir las instrucciones de la auditoría, las supuestas ‘recomendaciones’ tienen carácter imperativo, motivo por el que no constituyen sugerencias optativas en su cumplimiento. A fin de comprobar lo anterior, se transcriben la primera, segunda, tercera y quinta de las ‘consideraciones finales’ de los oficios impugnados: ‘Consideraciones finales. Primera. De conformidad con los antecedentes y fundamentos expuestos, se solicita que en el ámbito de sus atribuciones y facultades proceda, en su caso, a instrumentar las acciones promovidas enunciadas anteriormente para esa entidad fiscalizada a su cargo, en seguimiento de la revisión practicada al Programa de Capitalización y Compra de Cartera, registrada bajo el número 199 a que se refiere el presente, tomándose las medidas preventivas y correctivas para evitar daños a la hacienda pública federal, actuando conforme a la normatividad aplicable. ... Tercera. Con fundamento en el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el Reglamento Interior de la A. Superior de la Federación y demás disposiciones aplicables, la A. Superior de la Federación fiscalizará la aplicación de los recursos que se ejerzan, promoviendo, en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades procedentes, incluidas las previstas en el título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ... Quinta. Esta auditoría especial a mi cargo, conforme al artículo 77, fracciones IV, VII, VIII, XI y demás relativos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, tiene, entre otras facultades para ordenar y realizar auditorías, visitas e inspecciones, formular recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de sus resultados e instruir los procedimientos para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias que correspondan. Lo anterior, permitirá además que la A. Superior de la Federación pueda informar a la Cámara de Diputados, sobre la instrumentación procedente de las acciones promovidas.’. Como puede observarse, la auditoría, en los oficios impugnados, emplea un lenguaje amigable y, simultáneamente, señala a los servidores públicos que apliquen medidas preventivas, a fin de evitar causar perjuicios al erario federal, pues en caso contrario, se procederá a iniciar el fincamiento de responsabilidades resarcitorias. Éste es el elemento clave de sus instrucciones, ya que aunque la auditoría las simula como sugerencias, existe una amenaza al servidor público para sancionarlo por no proceder en los términos sugeridos. Lo anterior se confirma con los oficios AED/258/2003, AED/322/2003 de fechas 14 de agosto de 2003 y 9 de septiembre de 2003 respectivamente, emitidos por la auditoría y donde se instruye a la SFP que vigile que tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como el IPAB dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del artículo quinto transitorio del LPAB con relación a la sustitución o disminución de los pagarés F. y con ello se tomen las medidas preventivas y ‘correctivas’ para evitar daños a la hacienda pública federal ‘... sin perjuicio de las acciones de auditoría, control y evaluación gubernamental, investigación, instrucción y aplicación de responsabilidades derivadas de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos ...’. Es decir, en los oficios impugnados se pretende simular bajo la denominación de consideraciones finales y de seguimiento de recomendaciones, verdaderas órdenes a dependencias y entidades del Ejecutivo Federal, como lo son la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la SFP y el IPAB. Al respecto, es de señalar que lo hasta aquí expuesto no se desvirtúa por la circunstancia de que en los oficios impugnados se emplee la expresión ‘... proceda, en su caso, instrumentar (sic) la acción promovida ...’, pues el término ‘en su caso’ de esta expresión queda anulado y resulta irreal por la circunstancia de que, como ya se señaló, la auditoría indica con posterioridad en los propios oficios la procedencia del fincamiento de responsabilidades resarcitorias, imprimiendo así a su solicitud un carácter imperativo. Lo anterior se corrobora, por ejemplo, con la afirmación realizada por la Cámara de Diputados al contestar la demanda de la controversia constitucional 36/2003 en el sentido de que: ‘... la A. Superior de la Federación cuenta en esencia con facultades para determinar responsabilidades de acuerdo con la ley. Para llegar a tal posibilidad, la A. Superior de la Federación debe efectuar la fiscalización correspondiente, por lo que en un momento dado deberá formular las recomendaciones necesarias o, ejercer las acciones legales pertinentes, incluso preventivas, a fin de que los entes fiscalizados ajusten su actuación al marco legal que los regule, so pena de determinar las responsabilidades procedentes, ante el riesgo de que se actualicen de modo irreparable daños a la hacienda pública.’ (página. 62). De esta manera, puede afirmase que los oficios impugnados violan lo dispuesto en los artículos 49, 74, fracción IV, 79, 89, fracción I y 133 constitucionales, en razón de que la auditoría no tiene facultades para expedir órdenes o instrucciones a los entes fiscalizados para corregir supuestas irregularidades. La simple lectura de los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución, relativos a la revisión de la cuenta pública federal, permite afirmar de manera contundente que ninguno de ellos faculta a la auditoría para dar órdenes o instrucciones a los entes fiscalizados. Ningún otro artículo constitucional otorga a dicha entidad la citada facultad. En la reforma constitucional de julio de 1999 se ampliaron las atribuciones de la entidad de fiscalización y se previó, entre otras modificaciones, la posibilidad de que finque directamente responsabilidades resarcitorias. No obstante, ni antes ni después de la reforma, dicha entidad tiene facultades para dar órdenes o instrucciones a los entes fiscalizados. Corresponde precisar que en ningún momento se cuestiona la atribución de revisar la cuenta pública, pero dicha atribución no implica facultades para expedir órdenes a los entes fiscalizados. El que la auditoría no tenga facultades para dar órdenes no significa que haya impunidad. La Constitución expresamente señala que, de encontrarse irregularidades, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. La auditoría tiene facultades para determinar directamente las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, sin perjuicio de promover ante otras autoridades el fincamiento de las demás responsabilidades de naturaleza distinta, como por ejemplo las penales. Sin embargo, ningún precepto constitucional prevé que la auditoría se sustituya en las funciones del ente fiscalizado e imponga medidas para corregir supuestas irregularidades detectadas. La revisión de la cuenta pública federal es una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados y, por virtud de ella, puede fiscalizar los actos de los demás poderes. En la relación entre poderes, las atribuciones de uno frente a los otros deben encontrarse expresamente previstas en la Constitución. De lo contrario se vulnera el principio de supremacía constitucional, pues corresponde a ésta, como norma superior, regular la relación entre ellos. Si se acepta que pudiese haber alguna relación no prevista en la Constitución, ésta perdería su carácter de norma suprema. De igual manera, se rompería el equilibrio en la división de poderes, pues uno de ellos tendría, respecto de los demás, atribuciones no previstas en la N.F.. Por tanto, si la Constitución no prevé expresamente que la auditoría se encuentra facultada para expedir órdenes, ésta no podrá hacerlo. Por otra parte, si la auditoría tuviere facultades de dar órdenes, sustituiría en última instancia al ente fiscalizado. A través de dichas órdenes, la auditoría tendría la última palabra en relación con los actos de gobierno y de administración pública. Mediante dichas órdenes, tendría la posibilidad de administrar y se invadiría la esfera de competencia del Ejecutivo Federal, a quien constitucionalmente corresponde la titularidad de la administración pública federal. A través de dichas órdenes, la auditoría estaría en posibilidad de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes del Congreso, lo que corresponde al Ejecutivo Federal conforme al artículo 89, fracción I, de la Constitución. De ahí que esa Suprema Corte -al referirse a las facultades del Congreso del Estado de México para revisar la cuenta pública del Municipio de Tecamac de la propia entidad federativa-, haya considerado que: ‘Así las cosas, es claro a todas luces que las facultades de revisión y fiscalización de dicho órgano, así como aquellas encaminadas para la realización de ello, son facultades que encuentran como soporte de su constitucionalidad el propio artículo 115, en la parte antes reproducida (primer párrafo y fracción IV). Este propio Pleno incluso apoyado en el texto constitucional referido, ha sentado criterio jurisprudencial en caso análogo en el cual de manera clara reconoce la constitucionalidad de disposiciones estatales en ese sentido. En efecto, se ha sentado la tesis de jurisprudencia que dice (transcribe la tesis consultable bajo el rubro: «CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS ARTÍCULOS 45 Y 58, FRACCIÓN VI DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, QUE FACULTAN AL CONGRESO DE ESA ENTIDAD PARA REVISAR Y CALIFICAR LAS CUENTAS PÚBLICAS MUNICIPALES, NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.»). Estas facultades constitucionalmente otorgadas a las Legislaturas Estatales, para su cabal realización, pueden incluir entre las normas que las desarrollan, tanto disposiciones tendentes a sancionar aquellas conductas, positivas o negativas, por las que se evada el cumplimiento de las mismas o se contravengan expresamente impidiendo así la ejecución de los actos necesarios para el cumplimiento de la tarea fiscalizadora; como también pueden incluir disposiciones tendentes a asegurar el cumplimiento de las mismas, como serían la fijación o la posibilidad de decretar medidas precautorias con ello vinculadas. Sin embargo, dichas normas de desarrollo, aun cuando su naturaleza o fines sean meramente precautorios o punitivos, no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el fiscalizado, en este caso, el Municipio. Esto es, la esfera de atribuciones de que goza el fiscalizado, es decir el Municipio, funge como extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas el fiscalizador.’. En este orden de ideas, aplicables por analogía, aun cuando en el presente caso la LFSF, al desarrollar las facultades inherentes a la revisión de la cuenta pública a que se refieren los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución concede a la auditoría, entre otras, la facultad de formular recomendaciones que deriven de los resultados de su revisión y de las auditorías que practique y de remitirlas a los Poderes de la Unión (artículo 77, fracción VII); puede afirmarse que el ejercicio de tal facultad de ninguna manera debe rebasar los límites que le marcan las facultades constitucionales y legales que corresponden al sujeto de la fiscalización, esto es, en el caso a estudio, los límites que le fijan las facultades que corresponden al presidente de la República como titular del Poder Ejecutivo Federal, pues, de lo contrario, se vulnera el orden constitucional y se desvirtúan los altos fines que persigue la propia Constitución al otorgar a la Cámara de Diputados la facultad de revisar la cuenta pública (artículo 74, fracción IV), en la cual queda comprendida la de emitir y solventar recomendaciones con motivo de ella. Dicha afectación a la esfera del Ejecutivo se produce cuando las recomendaciones que se emiten no se apegan al orden jurídico establecido, vulnerando el principio de legalidad, como se demuestra en los conceptos de invalidez subsecuentes. Por último, cabe decir que si una recomendación de la auditoría se apega al orden jurídico establecido, entonces podría afirmarse que el ente al que se dirige está obligado a actuar en el sentido de la recomendación; pero no por virtud de ésta, que en este caso es un reflejo de la ley, sino por virtud de la fuerza de los mandamientos legales cuyo cumplimiento compete a toda autoridad. En cambio, cuando la recomendación es contraria al orden jurídico establecido, la pretensión de que se actúe en el sentido de la recomendación no tiene más sustento que la voluntad de quien la emite, apoyada en una facultad de carácter coercitivo que torna a la recomendación en una orden imperativa contraria a derecho, como es el caso en la presente controversia constitucional. Por todo lo anterior, es de concluirse que:

"a) Los oficios impugnados contienen, bajo las denominaciones de seguimiento de recomendaciones y de consideraciones finales, una serie de órdenes de carácter imperativo para que sus destinatarios lleven a cabo diversas acciones contrarias a la ley, determinadas de manera unilateral y coercitiva por la auditoría;

"b) La simple lectura de los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución, relativos a la revisión de la cuenta pública y a las atribuciones de la auditoría, permiten afirmar que no tiene facultades para expedir órdenes a los entes fiscalizados, bajo la forma de supuestas recomendaciones con la finalidad de corregir supuestas irregularidades y,

"c) En los oficios impugnados, la auditoría indica las acciones a seguir para corregir supuestas irregularidades y, con ello, sustituye al ente fiscalizado ejecutor original de dichos actos. En el caso concreto, invade la esfera de competencia del Ejecutivo Federal, en violación a la fracción I del artículo 89 constitucional.

"Segundo. La auditoría aplica de forma retroactiva la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y el artículo 79 constitucional.

"La Cámara de Diputados y la auditoría, pretenden dar una aplicación retroactiva a las disposiciones contenidas en el artículo 79 constitucional, así como en la LFSF; lo anterior, en virtud de lo que a continuación se detalla: La retroactividad de una norma implica trasladar sus efectos jurídicos a la regulación de situaciones de derecho creadas con anterioridad al inicio de la vigencia de la misma, situación que prohíbe el artículo 14 constitucional, en virtud de la inseguridad jurídica que ello causaría a los sujetos regulados por dicho ordenamiento jurídico. Especial importancia tiene para este tema el criterio sostenido por ese Supremo Tribunal, según el cual toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia; cuando el primero se presenta, la segunda se produce y se generan derechos y obligaciones. Con el fin de determinar si con base en esta tesis existe o no retroactividad, se debe estar a las siguientes hipótesis:

"1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella, no puede aplicarse a tales circunstancias una norma posterior sin violar el principio de irretroactividad;

"2. Cuando una norma establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas, si durante la vigencia de esta norma se presenta el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias pero no todas, en caso de que se pretenda aplicar una norma posterior a las referidas consecuencias se estará en presencia de una indebida aplicación retroactiva; y,

"3. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto integrado por diversos actos parciales y sucesivos y, una consecuencia, la norma posterior no podrá variar los actos acontecidos bajo el imperio de la norma anterior, pero sí lo podrá hacer respecto de los actos que sucedan con posterioridad al inicio de la vigencia de aquélla.

"En el caso específico que nos ocupa, y en virtud de que la revisión de la cuenta pública de los años 1995 a 1998 ya concluyó con la presentación del Informe de Resultados de la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal de los referidos ejercicios por parte del contador Mayor de Hacienda, tal como se señala en el sexto concepto de invalidez de la presente demanda, es claro que se está en presencia del supuesto planteado en el numeral 1 inmediato anterior, motivo por el cual la auditoría viola claramente la garantía contenida en el artículo 14 constitucional. Por otro lado, para la doctrina, en particular para el tratadista C., la irretroactividad de la ley: ‘... significa que el J. no puede aplicarla a hechos pasados, o desconociendo las consecuencias ya realizadas o quitando eficacia o atribuyendo una diversa a las consecuencias nuevas sobre la única base de la apreciación del hecho pasado.’. En términos de lo antes señalado, el principio de irretroactividad contenido en el artículo 14 constitucional otorga la seguridad que debe prevalecer entre las partes que intervienen en las relaciones jurídicas que son afectadas por las disposiciones de carácter general aplicables al caso específico; esto es, las situaciones y relaciones jurídicas deben ser regidas por las disposiciones legales vigentes en el tiempo en que surgen, pues de lo contrario estaríamos frente a la inconsistencia e inseguridad que implica la posibilidad de que aquéllas, puedan ser regidas o revisadas de nueva cuenta, bajo un orden jurídico distinto, lo cual a todas luces implicaría una violación al principio de seguridad jurídica para los participantes. Caso contrario, es aquel en el que las disposiciones jurídicas vigentes al momento en que se suscitan las situaciones y relaciones jurídicas, continúan vigentes aún después de que ha sido abrogada la ley que les da origen, ello en virtud de que en algunos casos (sobre todo en aquellos en los que dichas situaciones y relaciones no han concluido), se requiere que las disposiciones legales abrogadas continúen siendo aplicables a los casos específicos. En caso contrario (supuesto descrito en el párrafo anterior), se estaría frente a la aplicación retroactiva de la ley, supuesto prohibido por el artículo 14 constitucional. Una prueba tangible de lo mencionado en los párrafos que anteceden, es la voluntad del legislador plasmada en el artículo cuarto transitorio de la LFSF, que señala: ‘Cuarto. La revisión de la cuenta pública, que incluye al Informe de Avance de Gestión Financiera, conforme a las disposiciones de esta ley, se efectuará a partir de la cuenta pública del año 2001. Las revisiones de las cuentas públicas de los años 1998, 1999 y 2000 se efectuarán conforme a las disposiciones vigentes en dichos ejercicios.’. Como se puede observar, en pleno acatamiento de lo señalado por el artículo 14 constitucional, el legislador determinó la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (LOCMH) a la revisión de las cuentas públicas de los años anteriores a la expedición de la LFSF (Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2000, vigente al día siguiente), en virtud de que en caso de pretender sujetar a dichos ejercicios a lo dispuesto por la LFSF, implicaría una aplicación retroactiva de ésta en perjuicio de las entidades fiscalizadas, con lo cual se les estaría dejando en un claro estado de inseguridad jurídica. Adicionalmente, es de destacar que el propio artículo cuarto transitorio en comento recoge el principio de anualidad a que se refiere el artículo 74, fracción IV, constitucional, con base en el cual: ‘La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.’. Lo señalado en ambas disposiciones legales implica que, por una parte, la revisión de las cuentas públicas es anual y debe circunscribirse a los hechos y actos sucedidos en el periodo que se revisa; por otra parte, en la revisión en cuestión se debe estar a lo dispuesto por los ordenamientos legales que son aplicables para cada caso específico (las de la LOCMH en el caso de los ejercicios 1998 a 2000 y las de la LFSF para la de 2001 y subsecuentes). Incluso, el artículo 20 de la LFSF ratifica este criterio al señalar: ‘La fiscalización del Informe de Avance de Gestión Financiera y la revisión de la cuenta pública están limitadas al principio de anualidad a que se refiere la fracción IV del artículo 74 constitucional, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la cuenta pública; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido. En virtud de lo anterior, la revisión de conceptos ya fiscalizados con motivo del Informe de Avance de Gestión Financiera, no deberán duplicarse a partir de la revisión de la cuenta pública. Sin perjuicio del principio de anualidad a que se refiere el párrafo anterior, la A. Superior de la Federación podrá revisar de manera casuística y concreta, información y documentos relacionados con conceptos específicos de gastos correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada.’. En virtud de lo anterior, de manera muy ingeniosa la auditoría recurre a confundir a las entidades fiscalizadas, al pretender revisar ejercicios anteriores (1995, 1996, 1997 y 1998) en el ejercicio de 2001, con la finalidad de evitar la aplicación de lo dispuesto por el artículo cuarto transitorio de la LFSF descrito con anterioridad, lo cual, a todas luces implica la aplicación retroactiva de la LFSF a las situaciones y hechos realizados durante la vigencia de la LOCMH. La anterior mención, con independencia de que el análisis de los años 1995 a 1998 en el ejercicio de 2001, viola el principio de anualidad que se trata en otros conceptos de invalidez de la presente controversia. No se podría argumentar cosa distinta para el caso del segundo párrafo del artículo 20 de la LFSF, en virtud de que lo señalado en dicha disposición implica una clara violación al principio de anualidad antes referido. Dicha disposición legal otorga facultades a la auditoría para revisar información y documentos relacionados con conceptos específicos, correspondientes a ejercicios distintos al que se revisa, pero tal facultad está sujeta a que en su ejercicio se atiendan los requisitos al efecto señalados en el propio párrafo, que son:

"I) La revisión debe ser casuística y concreta, y

"II) El programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, debe abarcar diversos ejercicios fiscales para su ejercicio y pago.

"Es de especial importancia lo señalado en esta parte final, pues un requisito sine qua non para que se pueda dar esta revisión ‘multi anual’, es que exista una erogación a realizar en los diversos ejercicios a revisar, situación que no se presenta para el caso del PCCC, como se demuestra en el tercer concepto de invalidez de esta demanda. Independientemente de lo anterior, y suponiendo sin conceder que con base en el artículo 20 de la LFSF, la auditoría pudiera revisar el PCCC del F. fuera del ejercicio en que se dieron los hechos, la referida revisión tendría que ser efectuada conforme a la ley aplicable, esto es la LFSF, cuestión que se encuentra fuera de contexto en virtud de que las revisiones fueron concluidas en congruencia con el principio de irretroactividad de la norma jurídica que debe regir los actos de autoridad. Por otra parte, esa Suprema Corte ha establecido el criterio de que las reformas a las disposiciones constitucionales se deben considerar como establecidas en el momento de promulgación de la propia Ley Suprema. Resulta cuestionable lo señalado en dicha tesis, pues se debe partir de la base de que lo señalado en el artículo 14 constitucional, en relación con la prohibición de dar efectos retroactivos a las leyes (‘A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. ...’), es de aplicación general para todas las leyes que emanen del Congreso de la Unión, sin hacer diferenciación específica respecto de las reformas que se pudieran realizar a las disposiciones constitucionales. A simple vista, ello implica que cualquier reforma al texto de la Constitución tampoco puede ser aplicada en forma retroactiva en perjuicio de persona alguna. Independientemente de lo anterior, se debe tomar en cuenta lo establecido por el artículo segundo transitorio del decreto por el que se reformó, entre otros, el artículo 79 constitucional (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999): ‘Segundo. ... La entidad de fiscalización superior de la Federación revisará la cuenta pública de los años 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto.’. Como se puede observar, el contenido del artículo cuarto transitorio del decreto por el que se expide la LFSF es un reflejo fiel y exacto de lo señalado en el artículo segundo transitorio aquí señalado y, como ya se mencionó, ello debe interpretarse como un reconocimiento expreso por parte del legislador, de los principios de irretroactividad y anualidad consagrados por la Ley Suprema (artículos 14 y 74, fracción IV). De lo anterior, se puede concluir que independientemente de que las disposiciones de la LFSF sean ‘una repetición sustancial’ de la reforma realizada al artículo 79 constitucional, existe una disposición expresa en ambos ordenamientos legales con base en la cual, para la revisión que en su momento realice la auditoría de las cuentas públicas de 1998 a 2000, se deben utilizar las disposiciones vigentes en tales ejercicios (la LOCMH). Por lógica, la revisión que en su momento pretenda hacer la auditoría de cuentas anteriores (independientemente de que sean válidas o no conforme al principio de anualidad), debe basarse en las disposiciones de la LOCMH. Tanto la Cámara de Diputados como la auditoría, mediante los oficios impugnados, pretenden confundir a las autoridades en ellos citadas, en virtud de que aplican retroactivamente en perjuicio de la demandante, las disposiciones del artículo 79 de la Constitución (reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999), así como las de la LFSF (expedida mediante decreto publicado en el referido diario el 29 de diciembre de 2000). Lo anterior, en virtud de que las operaciones del F. a través del PCCC iniciaron en junio de 1995 y el último cierre de operaciones fue en diciembre de 1998, siendo el caso de que el artículo cuarto transitorio de la LFSF señala que el ejercicio de 1998 sería revisado con base en las disposiciones legales vigentes en ese momento (LOCMH), mientras que en el caso de los ejercicios 1995 a 1997, se encontraba en plena vigencia dicha ley y éstos fueron revisados con base en sus preceptos, sin que los informes presentados por la Contaduría Mayor de Hacienda hayan reportado irregularidad alguna. Por último, se concluye que al aplicar las disposiciones legales señaladas en el párrafo anterior en la revisión de las cuentas públicas en las que tuvo injerencia el PCCC, se está violando el principio de irretroactividad consagrado por el artículo 14 constitucional. No se omite señalar que ni la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ni la SFP ni la CNBV fueron entidades fiscalizadas durante la revisión de la cuenta pública de 2001, por lo que respecta a las operaciones que, en el marco del PCCC, celebró el F.; de la cual derivaron los oficios que hoy se impugnan. Al respecto, entre los oficios mencionados, destaca aquel con número de referencia AED/DGAE/232/2003, mediante el cual la auditoría hace del conocimiento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que, derivado de una revisión al IPAB, se emitieron observaciones a la CNBV y, una de ellas, se consideró como no solventada, por lo que se hace necesario que dicha secretaría implemente ciertas acciones, según ordena la propia auditoría. De lo anterior, se desprende que las observaciones-recomendaciones que la auditoría dirigió tanto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como a la CNBV, así como las instrucciones notificadas a dicha dependencia, derivadas de la auditoría número 199 practicada al IPAB, son contrarias a los preceptos constitucionales y legales que regulan las facultades de la entidad de fiscalización superior de la Federación en cuanto a la revisión de la cuenta pública. Por otra parte, la auditoría carece de facultades para revisar las operaciones celebradas por el F. en el marco del PCCC, ya que, como se ha señalado anteriormente, tal revisión resulta contraria a los principios de anualidad y definitividad que debe observar la auditoría en el ejercicio de sus facultades; más aún, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo décimo séptimo transitorio de la LPAB, la entidad de fiscalización superior de la Federación, conforme a las disposiciones aplicables en términos del propio precepto, contaría con facultades para fiscalizar las operaciones que celebre el IPAB con motivo del nuevo programa a que se refiere el artículo quinto transitorio de la última ley citada, durante la revisión de la cuenta pública que corresponda al ejercicio fiscal en que tal programa sea implementado, no así tratándose del PCCC, el cual, como se ha mencionado, tuvo vigencia en ejercicios fiscales anteriores al de la cuenta pública actualmente en revisión, y no se ha incurrido aún en gasto que, en términos de las disposiciones aplicables, sea objeto de revisión por parte de la auditoría.

"Tercero. Violación al principio de fiscalización posterior:

"Suponiendo sin conceder, que al amparo de la LFSF, la auditoría tuviera la facultad de revisar las operaciones del PCCC de B., B., Bital y B., celebradas entre los años de 1995 y 1998, aplicando dicha ley de forma retroactiva; la citada auditoría, con la emisión y notificación de los oficios impugnados, está violando lo dispuesto en el artículo 79, fracción I, de la Constitución. Del mismo modo, si la auditoría aplicara la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda al emitir los oficios impugnados, estaría violando el entonces vigente artículo 74, fracción IV, constitucional, en virtud de que éste establecía que sólo se pueden fiscalizar cantidades gastadas, en tanto que el 79 constitucional (hoy vigente), prevé que la auditoría tiene la facultad para fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos del Gobierno Federal, mientras que los oficios impugnados fueron emitidos dentro de un procedimiento de fiscalización de un programa en el que todavía no existe erogación alguna a cargo del Poder Ejecutivo, toda vez que los pagarés F. tienen fecha de vencimiento a partir del año de 2005, fecha en la que, de ser el caso, el Gobierno Federal tendría que honrar su compromiso, haciendo la erogación correspondiente al aval respectivo. En efecto, los artículos 74, fracción IV (vigente antes de la reforma de 1999) y 79, fracción I (hoy vigente), ambos de la Constitución, establecen: ‘Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ... IV. ... así como revisar la cuenta pública del año anterior. ... Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.’. ‘Artículo 79. ... Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley; ...’. Como puede observarse, de conformidad con los preceptos constitucionales transcritos, la auditoría tenía y tiene facultades para fiscalizar ingresos que se han obtenido y egresos que se han realizado; motivo por el cual su labor de revisión debe ser posterior a que se presenten esos supuestos. En esa tesitura, es claro que para que la auditoría esté posibilitada material y jurídicamente para fiscalizar al Poder Ejecutivo Federal, se requiere que exista una salida o partida de descargo. Es decir, para que dicha entidad de fiscalización esté en posibilidad de revisar las operaciones del PCCC, se requiere que el Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, haya efectuado algún pago, es decir, haya realizado alguna erogación, situación que no se ha actualizado en el presente caso, sino que se materializará hasta el año 2005. Ello es congruente con la naturaleza propia de la fiscalización superior. Una revisión preventiva puede realizarse por quien ordena o ejecuta el acto; pero la fiscalización superior y, por tanto, externa y definitiva, no debe ser preventiva y debe quedar referida a procesos concluidos. Lo contrario implicaría que la entidad fiscalizadora intervenga o participe en las decisiones sobre las actividades por realizar. También implicaría una alta posibilidad de conflicto de intereses. La revisión posterior por un tercero ayuda a la imparcialidad y objetividad. Esta situación ha sido reconocida por la auditoría en los oficios impugnados, toda vez que en la tercera y cuarta de las ‘consideraciones finales’ de los oficios impugnados, se menciona lo siguiente: ‘Tercera. Con fundamento en el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el Reglamento Interior de la A. Superior de la Federación y demás disposiciones aplicables, la A. Superior de la Federación fiscalizará la aplicación de los recursos que se ejerzan, promoviendo, en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades procedentes, incluidas las previstas en el título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’. ‘Cuarta. La A. Superior de la Federación, conforme al artículo 16, fracciones V y VI, al título quinto y demás relativos de la Ley de Fiscalización Superior, dará seguimiento al ejercicio de los recursos que las entidades fiscalizadas hayan erogado, conforme a los programas aprobados, montos autorizados y a las disposiciones legales y administrativas aplicables a la materia de que se trate.’. Como se aprecia, la auditoría, en los oficios impugnados está reconociendo que puede fiscalizar recursos que se ejerzan o que se hayan erogado por las entidades fiscalizadas, lo que lleva a concluir que la citada auditoría está imposibilitada para revisar y fiscalizar conceptos que todavía no se han ejercido. Ahora bien, carece de sentido que la propia auditoría esté señalando que procederá a fiscalizar en el futuro las operaciones del PCCC en lo relativo a los recursos que se vayan a ejercer, cuando con la emisión y notificación de los oficios impugnados ya está fiscalizando dicho programa. Bajo ese contexto, resulta evidente que se carece de facultades previstas en ley para realizar, como lo pretende la auditoría, una fiscalización preventiva, en razón de que, de conformidad con la fracción I del artículo 79 constitucional, la fiscalización debe ser posterior a los ingresos y egresos que haya efectuado el Gobierno Federal. Dicha fiscalización previa se acredita con la transcripción de los oficios impugnados, en su parte conducente, donde se instruye por la auditoría la disminución de los pagarés F. y la cancelación del aval del Gobierno Federal. Al respecto, se solicita a ese Supremo Tribunal se tengan por reproducidos como si a la letra se insertaran. En este sentido, los oficios impugnados contravienen lo dispuesto en los artículos 16 y 79, fracción I, de la Constitución, toda vez que la mencionada auditoría realizó, en exceso de sus atribuciones, una revisión preventiva a un programa sobre el cual no se ha erogado egreso alguno por parte del Ejecutivo Federal; por tanto, los mencionados oficios carecen de la debida fundamentación y motivación que exige la Ley Suprema.

"Cuarto. Las instrucciones contenidas en los ‘oficios impugnados’ contravienen las disposiciones jurídicas especiales aplicables y consecuentemente, vulneran la Constitución:

"1. Los pagarés suscritos por el F. y el aval que otorgó el Gobierno Federal se rigen por las disposiciones especiales contenidas en la LPAB. Tanto los pagarés como el aval otorgado por el Gobierno Federal en el marco del PCCC instrumentado por el F. (a que se refieren los ‘oficios impugnados’), se rigen por las disposiciones especiales contenidas en la LPAB, ya que:

"a) El PCCC fue uno de los programas instrumentados por el F. para enfrentar la crisis bancaria que inició a finales de 1994 y principios de 1995.

"b) La LPAB, en su artículo quinto transitorio, previó la sustitución del programa en cuestión, al cual se adhirieron, B., Bital, B. y B.. Dicha sustitución aún no se perfecciona, toda vez que, además de la declaración de voluntad de tales instituciones en el sentido de adherirse al nuevo programa a que se refiere el artículo quinto transitorio citado, es necesario que se lleve a cabo el intercambio de los pagarés suscritos por el F. por los instrumentos de pago que al efecto emita el IPAB, para lo cual deberán dejarse sin efectos los contratos llevados a cabo con el F. y celebrarse con el IPAB los contratos relativos al nuevo programa.

"c) En cumplimiento de lo preceptuado por los artículos quinto y octavo transitorios de la LPAB, se suscribió el convenio de extinción del F. sujeto a las condiciones que en él se señalan.

"2. Las instrucciones contenidas en los oficios impugnados contravienen la LPAB, lo que conlleva su inconstitucionalidad.

"Los artículos quinto, octavo, en su parte conducente, y décimo séptimo transitorios de la LPAB establecen: ‘Quinto. El fideicomiso a que se refiere el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto permanecerá en operación, con el único objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de «capitalización y compra de cartera» y de dar cumplimiento a lo señalado en el artículo séptimo transitorio de este decreto, a fin de que se concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados. El Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados tomarán las medidas pertinentes para que las auditorías concluyan en un plazo máximo de 6 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley. En la medida que las operaciones del fondo sean auditadas, se procederá conforme a lo siguiente: I. En caso de que la auditoría reporte irregularidades, se procederá inmediatamente a deslindar las responsabilidades a que hubiere lugar y los infractores asumirán su plena responsabilidad legal y económica. II. Una vez concluidas las auditorías, las instituciones correspondientes podrán optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que mantenían con el fondo, para lo cual deberán regresar al mismo los títulos de crédito que éste hubiere emitido a su favor, y a cambio, el fondo les deberá devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del Programa de Capitalización y Compra de Cartera. Simultáneamente con lo anterior, el instituto otorgará a las citadas personas una garantía o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro, en los términos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emita la Junta de Gobierno del instituto. A esta garantía o instrumento, le será aplicable lo dispuesto en los artículos 45 y 47 de esta ley. El instituto deberá formular y hacer del conocimiento de los interesados, las referidas reglas generales, a más tardar treinta días naturales después de que haya iniciado sus operaciones. En caso de que durante las auditorías se detecten créditos ilegales el instituto, mediante resolución de la Junta de Gobierno podrá optar por rechazar y devolver los mismos a las instituciones, mismas que deberán designar otros activos por un monto equivalente al de los créditos devueltos a satisfacción del instituto. En caso contrario, éste reducirá el monto respectivo de la garantía o instrumento de pago respectivo. Cuando la ilegalidad del crédito, sea atribuible a la administración de la institución de que se trate, ésta deberá absorber el costo de dicho crédito, al efecto el instituto reducirá el monto de la garantía o instrumento de pago.’. ‘Artículo octavo. El Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Banco de México, realizarán los actos necesarios para la extinción de los fideicomisos a que se refieren los artículos 122 de la Ley de Instituciones de Crédito y 89 de la Ley del Mercado de Valores vigentes hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto, en el caso del fideicomiso primeramente citado con sujeción a lo establecido en el quinto transitorio del presente decreto. ...’. ‘Décimo séptimo. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo ejercerán directamente, respecto de las actividades a que se refieren los artículos anteriores, las atribuciones que las leyes les confieren, respecto a la fiscalizaron y control correspondiente.’. Por su parte, la regla tercera de las reglas generales del nuevo programa dispone: ‘Tercera. Cuando concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las instituciones que participaron en el «Programa de Capitalización y Compra de Cartera», podrán optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que mantenían con el fondo, en cuyo caso deberán regresar al fondo para su cancelación los instrumentos de pago que se emitieron a su favor; a cambio, se les devolverán los derechos sobre los «flujos» de la cartera objeto del «Programa de Capitalización y Compra de Cartera.». El programa será voluntario. La solicitud para que la institución sea considerada dentro del programa, así como toda la información financiera a que se refieren estas reglas, deberán ser remitidas al instituto mediante carta firmada por el director general de la institución, a más tardar en un plazo de treinta días naturales, contando a partir de la fecha en que se le notifique a la institución que han concluido las auditorías citadas, manifestando su conformidad en los términos y condiciones del programa.’ (énfasis añadido). Como se desprende de las disposiciones transcritas, el Congreso de la Unión reconoce y valida las operaciones realizadas por el F. en el citado programa, y sujeta las operaciones contenidas en éste a un régimen jurídico especial. Así, a partir de la entrada en vigor de los artículos quinto y octavo transitorios, el F. no puede celebrar nuevas operaciones y únicamente puede realizar aquellas necesarias para:

"• Administrar las operaciones del PCCC, lo que significa que el F. únicamente puede realizar el canje a que el propio artículo quinto transitorio hace referencia, pues todas las instituciones participantes en el mismo, optaron por salir de dicho programa y participar en el nuevo a implementar por el IPAB. Lo anterior no significó que las instituciones de banca múltiple hubieran renunciado a un derecho adquirido, pues esa opción no se perfeccionará sino hasta que ocurra el canje de pagarés, y,

"• Que el IPAB asuma la titularidad de las demás operaciones del propio F.. En ambos casos, expresamente se indica que el F. permanecerá en operación ‘... a fin de que se concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados’ las que, como ha reconocido esa Suprema Corte (controversia constitucional 26/99), ya concluyeron.

"Ahora bien, como se ha precisado con antelación, las instrucciones que se impugnan y que se encuentran contenidas en los actos cuya invalidez se demanda, señalan:

"I. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que, entre otras cosas, deberá:

"a) Como fideicomitente en el F., implementar las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones por diversos montos a valor histórico, correspondientes a diversos créditos tanto relacionados como menores a 100 mil pesos, entre 100 mil y 200 mil pesos, menores a 200 mil pesos, y en litigio que sufran evicción, incluidos en la compra de cartera originadora de flujos de los contratos celebrados entre ese fondo y las instituciones de banca múltiple respectivas, previa actualización del importe con sus respectivos intereses, y,

"b) Como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos intereses moratorios y montos.

"II. Al IPAB que, entre otras cosas, deberá a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LIPAB, implementar las acciones que permitan disminuir el importe a valor histórico, previa actualización con sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro de los contratos celebrados entre el F. y las instituciones de banca múltiple respectivas, correspondientes a créditos entre 100 mil y 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el fondo, así como ajustar la provisión en los registros contables del instituto, y,

"III. A la SFP que, entre otras cosas, deberá vigilar que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el IPAB implementen las acciones precisadas en los numerales que anteceden.

"Las instrucciones anteriores son violatorias de las disposiciones legales antes transcritas, como se detalla a continuación:

"a) La auditoría carece de competencia alguna y sus actos están en contravención a lo que disponen los artículos quinto y octavo transitorios de la LPAB, ya que:

"• Se instruye a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a renegociar contratos celebrados entre particulares, como son el F. y B., Bital, B. y B., con lo cual se violaría la garantía de legalidad, ya que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público actuaría sin contar con facultades expresas y, consecuentemente, en perjuicio de los contratantes al vulnerar derechos adquiridos;

"• Se instruye al IPAB para que modifique unilateralmente el contenido de la obligación que surge a cargo del instituto al momento en que las instituciones cancelen las operaciones que mantenían con el F. y celebren las nuevas operaciones a que se refiere el artículo quinto transitorio de la LPAB, y,

"• La auditoría se arroga facultades jurisdiccionales al pretender ordenar la renegociación de los contratos y la fiscalización de su cumplimiento, sin tener facultades para ello.

"Aunado a lo anterior, cabe precisar que la única vía jurídicamente posible para efectuar la reducción de las operaciones del F. en el marco del PCCC, es la prevista por el artículo quinto transitorio y no la vía de acción que sugiere la auditoría. Como se indicó, entre los aspectos esenciales del artículo quinto transitorio destaca que:

"• El F. debe permanecer en operación únicamente a efecto de administrar las operaciones del PCCC, para que éste fuera auditado por la propia Cámara de Diputados de conformidad con el artículo séptimo transitorio de la LPAB.

"• En caso de que de la auditoría ordenada por la Cámara de Diputados se desprendieran irregularidades, se debería proceder a deslindar responsabilidades y a sancionar a los infractores.

"• Concluidas las auditorías, las instituciones podían optar por terminar la relación jurídica que mantenían con el F. y canjear con el IPAB un instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro.

"• En el caso de que durante dichas auditorías se detecten créditos ilegales, el IPAB tiene el derecho de optar por rechazar y devolver los mismos a los bancos y recibir otros créditos por un monto equivalente, en caso contrario éste reducirá el monto respectivo de la garantía o instrumento de pago.

"• Cuando la ilegalidad del crédito sea atribuible a la administración de la institución de que se trate, ésta deberá absorber el costo de dicho crédito, al efecto el IPAB reducirá el monto de la garantía o instrumento de pago.

"De la exposición anterior y de la redacción del propio artículo quinto transitorio, es claro que al tratarse de una opción para el IPAB el ‘rechazar y devolver’ los créditos ilegales a las instituciones, mismas que deberán ‘designar otros activos’, el legislador pretendía no afectar el patrimonio de las instituciones de banca múltiple, excepto cuando la ilegalidad sea atribuible a su administración, ya que de lo contrario se afectaría su solvencia y capitalización, trastornando con ello el buen funcionamiento del sistema bancario. En este sentido, es importante destacar que si se instruye a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones ciertos montos y cancelar el aval de los pagarés, como lo pretende la auditoría, así como instruir al IPAB un procedimiento de canje en el que se varíen los montos de las obligaciones y/o instrumentos de pago unilateralmente, se contravendría lo dispuesto por el citado artículo quinto transitorio, ya que como se dijo, lo procedente sería en primer término que la emisión de los instrumentos a cargo del IPAB sea con base en los créditos que fueron objeto del PCCC y la devolución de los créditos ilegales a los bancos y su sustitución por otros créditos de los propios bancos y, sólo de no darse este supuesto el IPAB reduciría el monto del instrumento de pago correspondiente. Estas afirmaciones se fortalecen si tomamos en cuenta la tesis jurisprudencial ubicada en la página 1450 de la parte LXIV del Semanario Judicial de la Federación, que al rubro señala: ‘LEYES, INTERPRETACIÓN DE LAS.’, la cual establece: ‘La interpretación de las leyes sólo tiene lugar cuando son imprecisas, de manera que su aplicación haga necesario acudir a sus fuentes, a la finalidad que se propuso el legislador y a otros medios legales que conduzcan a dilucidar cuál fue la intención de éste; pero cuando las leyes son claras y precisas y de su simple lectura es posible percatarse de los casos que comprenden, no ameritan interpretación ninguna y deben aplicarse literalmente.’. En consecuencia, se colige que las autoridades sólo pueden actuar con base en las facultades que los citados artículos les otorgan, por lo que cualquier acto de autoridad que se aparte de su literalidad violaría las garantías y derechos que el propio artículo quinto transitorio otorgó a las instituciones de banca múltiple, y las autoridades financieras estarían incurriendo en responsabilidad al actuar fuera del marco legal establecido por el Poder Legislativo en el precepto transitorio de referencia.

"b) Según se desprende del mencionado artículo quinto transitorio y de la tercera regla general, antes transcritos, suponiendo sin conceder que la auditoría estuviera facultada para reabrir auditorías que ya fueron aprobadas por la Cámara de Diputados, debió circunscribir su nueva auditoría a verificar que el intercambio de los derechos de crédito entre el fideicomiso y las instituciones, o bien, entre el IPAB y éstas, según la opción ejercida por las instituciones, se hubiera ajustado al procedimiento previsto por el artículo citado y a las reglas generales expedidas por el IPAB, como ordenamientos especiales y aplicables al referido procedimiento, lo que no hizo, ya que lo que ha estado realizando la auditoría es revisar el PCCC. La auditoría pretendió sustentar su revisión al PCCC en las facultades que le concede la Constitución y la ley para auditar la cuenta pública del año 2001, desconociendo de manera arbitraria el régimen jurídico especial a que se viene aludiendo en el presente concepto de invalidez, así como las circunstancias de hecho que se han verificado en atención al citado régimen especial.

"c) El IPAB y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como fideicomitente en el F., se encuentran imposibilitados material y jurídicamente para reducir el monto del instrumento de pago correspondiente en el PCCC de las instituciones de crédito referidas en los oficios impugnados, tal como lo instruye la auditoría, en virtud de lo dispuesto por los citados artículos quinto y octavo transitorios y el convenio de extinción del F.. Como se ha indicado, de acuerdo con los citados preceptos, el F. únicamente subsiste, en lo que aquí interesa, para dos fines fundamentales:

"I) Concluir las auditorías a que se refiere el artículo séptimo transitorio de la LPAB (las cuales ya finalizaron), y administrar el PCCC, lo que significa que el F. únicamente puede realizar el canje a que el artículo quinto transitorio hace referencia. En ese sentido, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de fideicomitente en el F., no cuenta con atribuciones para ejecutar la instrucción de la auditoría relativa a disminuir el monto del instrumento de pago respectivo. Asimismo, resulta importante mencionar que la citada dependencia del Ejecutivo Federal, como fideicomitente en el F., no cuenta con facultades de dominio (como lo es la disminución del monto del pagaré) en relación con el PCCC, en virtud de que, como ya quedó citado, el artículo quinto transitorio de la LPAB solamente determina que ese fideicomiso permanecerá en operación con el único objeto de administrar el citado PCCC. Adicionalmente, el IPAB tampoco cuenta con las facultades de dominio para reducir el monto de los pagarés, en virtud de que dicha disminución, en su caso, debiera ceñirse al procedimiento establecido en el multicitado artículo quinto transitorio. De lo anterior, se concluye que el F. y, en consecuencia, su Comité Técnico (como órgano máximo de decisión del fondo) no pueden disminuir el monto del pagaré, en virtud de que como ha quedado asentado, el citado fideicomiso está en extinción de conformidad con el convenio suscrito el 31 de marzo de 2000, subsistiendo en la actualidad exclusivamente con la finalidad de administrar las operaciones del referido programa. En ese sentido, en virtud de la adhesión al nuevo programa por parte de los bancos, el F. continúa manteniendo la titularidad de las operaciones del PCCC, con los correspondientes registros contables, y el IPAB tiene registrado un pasivo contingente por las operaciones del nuevo programa de cartera al que se refiere el artículo quinto transitorio de la LPAB, hasta que el propio IPAB celebre los contratos y emita los instrumentos del nuevo programa;

"d) Además de lo anterior, la auditoría está violentando las garantías de irretroactividad y de legalidad contenidas en los artículos 14 y 16, primer párrafo, de la Constitución, pues pretende obligar al Gobierno Federal a desconocer una obligación prevista en el artículo quinto transitorio de la LPAB, lo que afectaría directamente las garantías que tienen las instituciones de banca múltiple que, en su caso, optaran por no canjear los títulos de crédito emitidos a su favor por el F., situación reconocida y sancionada por la mencionada ley, emitida por el propio Congreso Federal. A este respecto, cabe citar las partes conducentes del artículo quinto transitorio de la LPAB: ‘II. Una vez concluidas las auditorías, las instituciones correspondientes podrán optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que mantenían con el fondo para lo cual deberán regresar al mismo los títulos de crédito que éste hubiere emitido a su favor y, a cambio, el fondo les deberá devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del Programa de Capitalización y Compra de Cartera. Simultáneamente con lo anterior, el instituto otorgará a las citadas personas una garantía o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro, en los términos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emita la Junta de Gobierno del instituto. A esta garantía o instrumento, le será aplicable lo dispuesto en los artículos 45 y 47 de esta ley.’. Como se desprende del artículo quinto transitorio en mención, existen dos opciones para que las instituciones de crédito participantes en el programa operen con el ‘pagaré F.’:

"• Que se ejerza la opción que expresamente concede la fracción segunda transcrita, esto es, que las instituciones de crédito correspondientes opten por dar por terminados los contratos, devolviendo al F. los pagarés emitidos a su favor, a efecto de canjearlos por los nuevos instrumentos de pago emitidos por el IPAB (es decir, optar por el canje), o,

"• Que las instituciones de crédito respectivas mantengan vigentes tanto los contratos celebrados con el fondo, como los pagarés emitidos a su favor y todos sus accesorios, entre los cuales deberá considerarse el aval otorgado por el Gobierno Federal (es decir, optar por el no canje y quedarse con el pagaré F.).

"Debe hacerse hincapié en que el precepto transitorio de que se trata admite estas dos opciones. En efecto, si la norma contempla la posibilidad de que una institución de crédito opte por el canje de su pagaré, debe colegirse que la misma disposición ofrece una alternativa, aunque ésta no se establezca de manera expresa o literal. Esta segunda opción, la del no canje, conlleva una serie de derechos y de obligaciones recíprocos, entre la institución de crédito (como contratante y tenedora del pagaré), el F. (como contratante y suscriptor del pagaré) y el Gobierno Federal (en su carácter de obligado solidario y avalista del pagaré). Es en este sentido, que la opción de no canje, reconocida y sancionada tácitamente por el legislador federal, estableció la posibilidad de preservar una relación contractual entre diversos entes que, si bien en el caso del Gobierno Federal se trata de una persona de derecho público, estarían todas formando parte de un acto jurídico de naturaleza privada, en virtud de que las partes integrantes del mismo, son entes de derecho privado. Es de resaltar que las instituciones de banca múltiple expresaron su voluntad de participar en el intercambio de pagarés. Sin embargo, el que éste no se haya llevado a cabo no debe entenderse como una renuncia a su derecho adquirido de poder optar, en un momento dado, por el ‘no canje’. Es por ello, que resulta preocupante la pretensión de la auditoría en el sentido de instruir a distintas instancias del Gobierno Federal a modificar los montos de las obligaciones previamente contratadas, así como la instrucción a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de cancelar el aval otorgado por el Gobierno Federal, en los ‘pagarés F.’. Por otra parte, los actos que de manera imperativa instruye la auditoría, de ser ejecutados por parte del Ejecutivo Federal, implicarían una serie de violaciones a las garantías individuales de las instituciones de crédito participantes en el programa. En efecto, las instituciones de banca múltiple celebraron con el F. los contratos de adquisición y compra de cartera crediticia, sujetándose a un marco normativo, del cual sobresale el artículo 122 de la ley, hoy derogado. Asimismo, y como ha quedado expuesto, dichos esquemas contractuales fueron reconocidos y sancionados por el legislador federal al emitirse la LPAB, reconociéndose la posibilidad de que dichas sociedades mercantiles optaran por no canjear los títulos de crédito que el F. emitió a su favor. Estando en presencia de una situación que fue perfectamente regulada a través de la LPAB, y específicamente del artículo quinto transitorio, la auditoría pretende modificar indirectamente dicho marco normativo, mediante un acto administrativo (alteración del papel del Gobierno Federal como contratante y disminución de la obligación por los compromisos del aval otorgado por el propio Gobierno Federal). Las instituciones de banca múltiple participantes en el programa están sujetas al marco normativo expuesto, y cuentan tanto con la invariabilidad de los contratos, de los pagarés y de los avales suscritos, como con la inamovilidad del marco normativo. Es por ello que los actos reclamados a la auditoría tienden a modificar dichos esquemas legales y contractuales, de manera posterior a la emisión de éstos, es decir, de manera retroactiva, lo cual está prohibido por el primer párrafo del artículo 14 constitucional. En resumen, es de hacer notar que de ejecutarse los actos instruidos por la auditoría, se estaría orillando al Ejecutivo Federal a violentar la garantía de irretroactividad en perjuicio de las instituciones de banca múltiple, lo que implicaría seguramente tanto responsabilidades para los servidores públicos ejecutantes de tal medida, como un potencial motivo para que dichas sociedades interpusieran sendas demandas de garantías, con las consecuentes responsabilidades resarcitorias derivadas de la responsabilidad civil del Estado, a que se refiere el artículo 113 constitucional, y,

"e) Al instruir que unilateralmente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como fideicomitente en el F. y el IPAB reduzcan el monto de los pagarés y que el Gobierno Federal cancele su aval, la auditoría viola los derechos adquiridos de los tenedores de los pagarés F. reconocidos por la LPAB. Como ya se indicó, el Gobierno Federal otorgó su aval para garantizar diversos pagarés expedidos a favor de ciertas instituciones de crédito que participaron en el PCCC. La auditoría al instruir que se cancele el aval que se otorgó en la adquisición de los derechos de cobro de cartera que efectuó el F., viola los artículos 2o. de la Ley General de Deuda Pública; quinto y octavo transitorios de la LPAB y 114 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito. En efecto, la obligación a cargo del Gobierno Federal documentada mediante el aval que consta en el pagaré F. se considera como una deuda pública contingente en términos de la fracción III del artículo 2o. de la Ley General de Deuda Pública, y como tal ha sido informada al Congreso de la Unión en forma trimestral a través de los informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación de diversos ejercicios fiscales a partir de 1998, bajo el rubro: ‘Garantías del Gobierno Federal’. El aval otorgado por el Gobierno Federal se documentó como una garantía que consta en un título de crédito, en términos de ese mismo numeral, es decir, se documentó como una deuda pública contingente. El artículo octavo transitorio, fracción III, al señalar que no se consolidarán a la deuda pública las obligaciones contraídas por el F., ni los avales u obligaciones otorgadas al efecto por el Gobierno Federal, se refiere a que no pueden ser consolidadas como ‘deuda pública directa’, en virtud de que el artículo cuarto transitorio del artículo segundo de la iniciativa de decreto por el que se expiden la Ley Federal del Fondo de Garantía de Depósitos y la Ley de la Comisión para la Recuperación de Bienes, y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes del Banco de México, de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, para Regular las Agrupaciones Financieras y General de Deuda Pública, presentada por el Ejecutivo Federal en marzo de 1998, a que hace mención el propio artículo octavo transitorio, se refería expresamente a la consolidación a la ‘deuda pública directa’, es decir, de origen, se consideraba que tales avales eran deuda pública contingente y con la iniciativa, el efecto era que se les diera el tratamiento de deuda pública directa del Gobierno Federal. En este contexto, si lo que requiere la auditoría es la cancelación del aval otorgado por el Gobierno Federal, que constituye una deuda pública contingente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no se encontraría en condiciones de atender dicha recomendación, pues, se reitera una vez más, en términos de lo dispuesto por el mencionado artículo quinto transitorio, una vez concluidas las auditorías a que se refiere dicho artículo, las instituciones de banca múltiple correspondientes tienen la ‘opción’ de dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que mantenían con el F., para lo cual deberán regresar al mismo los títulos de crédito que éste hubiere emitido a su favor y a cambio, el F. les deberá devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del PCCC. Simultáneamente con lo anterior, el IPAB otorgaría a las citadas personas una garantía o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro que adquiera dicho instituto, en los términos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emitió la Junta de Gobierno del IPAB. Del texto del citado artículo quinto transitorio se desprende que las instituciones de banca múltiple tienen la ‘opción’ mas no la obligación de cancelar las operaciones que tienen con el F. y celebrar nuevas operaciones con el IPAB. Por tanto, el Congreso de la Unión, al expedir la LPAB reconoció un ‘derecho adquirido’ por parte de los tenedores de los ‘pagarés F.’ de mantener dicho título de crédito, si así lo decidían, y al mismo tiempo, también reconoció la obligación de pago contingente por parte del Gobierno Federal contenida en dicho pagaré y documentada mediante la suscripción del aval. Asimismo, existe una imposibilidad de que se reduzca unilateralmente el monto principal de la obligación del pagaré del F., ya que dicho fondo se encuentra en proceso de extinción, en virtud de lo dispuesto por los artículos quinto y octavo transitorios de referencia así como del convenio de extinción correspondiente, por lo que este fideicomiso ya no cuenta con un Comité Técnico que pueda tomar decisiones, pues únicamente administra el PCCC. En todo caso, las nuevas operaciones tendrían que realizarse en términos de lo dispuesto por el citado artículo quinto transitorio. Adicionalmente, hay que tomar en consideración que el F. se regía por las decisiones tomadas en un órgano colegiado, su Comité Técnico, y que si bien la Secretaría de Hacienda y Crédito Público era parte integrante de dicho órgano y fideicomitente del propio fideicomiso, sus decisiones no podían ir en exceso de las resoluciones que emitió en el ámbito de su competencia el comité. Hay que recordar, además, que la integración y facultades de dicho comité fueron establecidas por el derogado artículo 122 de la LIC, por lo que la participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como fideicomitente estaba limitada por dicho artículo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (fideicomitente) no cuenta con las atribuciones necesarias para dar cumplimiento a las acciones que determina la auditoría, toda vez que de conformidad con el derogado artículo 122, fracción IV, de la LIC, el órgano competente para realizar lo considerado por la auditoría, era -en su caso- el Comité Técnico del F., órgano máximo de decisión. Al respecto, el artículo 122 de la LIC (hoy derogado), preceptuaba: ‘Artículo 122. ... IV. El Comité Técnico determinará los términos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al fondo; los depósitos y demás obligaciones, así como el importe de estos objetos de protección expresa, la periodicidad con la que habrán de cubrirse las aportaciones ordinarias, así como las demás facultades que se prevean en el contrato constitutivo del fondo. Cabe resaltar que el Comité Técnico citado era un cuerpo colegiado, constituido por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el cual tenía amplias facultades para hacer cumplir los fines del fideicomiso.’. Derivado de lo expuesto, es inconcuso que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público -como fideicomitente en el F.- y no obstante que formaba parte del Comité Técnico, no cuenta actualmente con las facultades que serían necesarias para cumplir las acciones ordenadas por la auditoría, consistentes en la disminución del monto de los pagarés suscritos por el F. en el marco del PCCC. Aunado a lo anterior, el artículo quinto transitorio de la LPAB determina que ese fideicomiso permanecerá en operación con el único objeto de administrar el PCCC, circunscribiendo dicho objeto a la entrega de los derechos de cobro de cartera del referido programa, a cambio de los títulos de crédito suscritos a favor de las instituciones de banca múltiple. La LPAB no prevé la posibilidad de realizar la reducción de la obligación contingente del Gobierno Federal, ya que todas las operaciones de intercambio de instrumentos y de compra de cartera se deberán realizar conforme al mecanismo señalado por dicha ley, y respetando en todo momento los derechos adquiridos de los tenedores de los ‘pagarés F.’, por lo que una acción en este sentido por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ya sea como fideicomitente del F. o como representante del Gobierno Federal, iría más allá de lo establecido por una ley expedida por el Congreso de la Unión. Dichos derechos adquiridos, se reitera, se extienden a la posibilidad de que una institución de crédito opte por el ‘no canje’, pues el mecanismo de intercambio de pagarés no se perfecciona con la sola expresión del banco en el sentido de realizarlo, por lo que cualquier modificación que la auditoría llevara a cabo sobre el aval implicaría una afectación a estos derechos adquiridos. En este contexto, el Gobierno Federal tiene imposibilidad jurídica de reducir unilateralmente el monto de la obligación garantizada mediante el aval, y si lo llegara a hacer, en virtud de la naturaleza autónoma del pagaré y, por ende, de la acción ejecutiva que lleva implícita el tenedor del título podría demandar el pago por el monto total de la obligación avalada. Con base en lo anteriormente manifestado podemos concluir que:

"1. En el caso de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cancelara el aval que otorgó en representación del Gobierno Federal a las instituciones de crédito a que se refieren los oficios que se impugnan, contravendrían los artículos 114 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, así como el quinto transitorio de la LPAB, toda vez que:

"• El aval no pueda ser lícitamente cancelado en todo o en parte.

"• Para el caso de ilegalidad de los créditos adquiridos puede existir alguna reducción en el intercambio de pagarés F. por instrumentos de pago emitidos por el IPAB, lo que no implica la cancelación del aval otorgado por el Gobierno Federal.

"2. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público se encuentra imposibilitada legal y materialmente para dar cumplimiento a las observaciones-recomendaciones promovidas, toda vez que -en su carácter de fideicomitente en el referido fideicomiso- no cuenta con las atribuciones necesarias, ya que de conformidad con el derogado artículo 122, fracción IV, de la LIC, el órgano competente para realizar lo considerado por la auditoría, era -en su caso- el Comité Técnico del F., órgano máximo de decisión.

"3. El F. permanecerá en operación con el único objeto de hacer entrega de los derechos de cobro de la cartera objeto del PCCC, a cambio de los títulos de crédito suscritos a favor de las instituciones de banca múltiple.

"4. El IPAB no cuenta con facultades para descontar de los ‘pagarés F.’ a la firma del contrato correspondiente al nuevo programa que sustituirá al PCCC, los montos que se señalan en los oficios impugnados. Por otra parte, y por lo que se refiere al artículo décimo séptimo transitorio antes transcrito, debe señalarse que de la simple lectura se desprende que la auditoría no cuenta con facultades distintas de las que prevé la LFSF para fiscalizar las actividades que el IPAB debe efectuar en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos transitorios de la LPAB. En este sentido, la claridad con la que se encuentra redactado el precepto obliga a su aplicación directa; es decir, sin que medie interpretación. Adicionalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo décimo séptimo, las atribuciones con que cuenta la auditoría son aquellas que tiene conferidas por la normativa que la rige. De esta forma, se colige que el artículo décimo séptimo transitorio de la LPAB no atribuye nuevas facultades para fiscalizar las actividades contenidas en los transitorios de la propia LPAB, ya que circunscribe dichas facultades a las que las leyes le confieren. A mayor abundamiento, el artículo quinto transitorio de la LIPAB reconoce que las operaciones del PCCC tienen su origen en un convenio, en un acuerdo de voluntades, y que una ley posterior no puede tener efectos retroactivos y modificar los términos y condiciones de dichas operaciones. El artículo quinto transitorio de la LPAB estableció el régimen transitorio siguiente:

"1. El F. permanecerá en operación, con el único objeto de:

"I) Administrar las operaciones del PCCC, y

"II) Que concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados y que el IPAB asuma la titularidad de los programas distintos al PCCC.

"Al entrar en vigor el nuevo esquema de protección al ahorro bancario -previsto precisamente en la nueva ley y administrado por el IPAB- el F. dejó de tener razón de ser. Por otra parte, las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados concluyeron en julio de 1999 y el IPAB estuvo en condiciones de asumir la titularidad de los programas distintos a los del PCCC. En el documento antes citado expresamente se señala que: ‘... las auditorías han terminado y el pasado 23 de julio, el consultor presentó al Comité Técnico de Seguimiento a las auditorías al F., un informe de resultados ...’. Por consiguiente, procede la extinción de F., lo que quedó documentado en convenio de fecha 31 de marzo de 2000, suscrito por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (fideicomitente del Gobierno Federal) y el Banxico. En consecuencia, el F. no puede celebrar nuevas operaciones y únicamente mantiene su vigencia para administrar las operaciones del PCCC. No puede extinguirse en su totalidad porque las operaciones citadas tienen su origen en un acuerdo de voluntades, válido, que no puede modificarse por ley posterior, y se encuentran pendientes de concluir.

"2. En caso de que las auditorías reporten irregularidades, se procederá inmediatamente a deslindar responsabilidades y los infractores asumirán su plena responsabilidad legal y económica. El régimen transitorio no implica impunidad alguna.

"3. Concluidas las auditorías, las instituciones con operaciones en el PCCC podrán optar por canjear sus operaciones con F. por nuevas operaciones ahora con el IPAB. El texto legal expresamente señala que las instituciones ‘podrán optar’ por el canje. Establece una opción, potestativa, en la que las instituciones podrán decidir mantener las operaciones en sus términos originales o cambiarlas por nuevas operaciones ahora con el IPAB. Tan es potestativo el canje que el propio quinto transitorio expresamente señala que F. se mantendrá en operación únicamente para administrar las operaciones de aquellas instituciones que no opten por el canje y decidan mantener sus operaciones con el propio F. en los términos originalmente convenidos. Al establecer el canje potestativo, el precepto transitorio nuevamente reconoce que las operaciones con el F. tienen su origen en un acuerdo de voluntades, válido, que no puede modificarse por ley posterior.

"4. El canje de operaciones de F. por operaciones con el IPAB, potestativo para las instituciones participantes, únicamente procede conforme a los lineamientos que el propio artículo quinto transitorio señala y a las reglas generales que al efecto emita la Junta de Gobierno del IPAB. Conforme a los lineamientos citados, para efectos del canje y en caso de créditos ilegales:

"a) El IPAB, mediante resolución de su Junta de Gobierno, podrá optar por: I) rechazar y devolver dichos créditos ilegales a las instituciones, mismas que deberán designar otros activos por monto equivalente al de los créditos devueltos, o bien II) reducir el monto respectivo de la operación y, por ende, de los instrumentos de pago del IPAB y de su garantía.

"b) Cuando la ilegalidad del crédito sea atribuible a la administración de la institución, ésta deberá absorber el costo de dicho crédito y, al efecto, el IPAB reducirá el instrumento de pago y de su garantía. Estas consecuencias de los créditos ilegales para efectos del canje, son independientes de las mencionadas en el inciso 2 anterior, en el cual -haya o no canje- en caso de irregularidades se procederá de manera inmediata a deslindar las responsabilidades correspondientes.

"c) De optar por el canje, las instituciones tendrán nuevas operaciones -ahora con el IPAB- garantizadas en términos del artículo 45 de la LPAB. En el evento de que las instituciones participantes no opten por el canje previsto en el propio artículo quinto transitorio, las operaciones del PCCC se mantienen en sus términos originales con F., quien conforme al precepto citado sólo tiene facultades para administrar dichas operaciones. En estos casos, la garantía del Gobierno Federal se mantiene en sus términos, a través del aval de los pagarés suscritos por F..

"El régimen transitorio previsto en el artículo quinto transitorio antes aludido reconoce que:

"I) Los derechos y obligaciones específicos de las operaciones del PCCC tienen origen en un acto de naturaleza contractual y no se trata de actos de autoridad;

"II) En la celebración de dichas operaciones se cumplieron los requisitos para que fueran jurídicamente válidas, y

"III) Un ordenamiento legal posterior no puede modificar, ni declarar nulos, los términos y condiciones de dichas operaciones contraídas mediante actos jurídicamente válidos.

"De una lectura cuidadosa del artículo quinto transitorio puede afirmarse que:

"1o. El canje es potestativo para las instituciones quienes, de así decidirlo, conservarán sus operaciones con F., en los términos originalmente pactados;

"2o. Ningún ordenamiento de dicho precepto transitorio permite la reducción unilateral de los pagarés suscritos por F. ni la cancelación del aval del Gobierno Federal. Procede la reducción del monto de las operaciones al realizar su canje, cancelar las anteriores y sustituirlas por nuevas operaciones, ahora con el IPAB, y

"3o. La reducción de operaciones y de la garantía del IPAB procede únicamente en el evento de que las instituciones opten por el canje de sus operaciones, en los términos que el propio artículo transitorio señala. Por todo lo anterior, es de sostenerse que los oficios impugnados no tienen fundamento en el artículo quinto transitorio de la LPAB, son contrarios a lo dispuesto en dicho precepto y, más aún, desconocen los derechos que el propio precepto implícitamente reconoce.

"Quinto. Violación al principio de anualidad:

"La auditoría, en los puntos 1, 3, 4, 5, 6 y 7 del rubro de: ‘Antecedentes’ de los oficios impugnados reconoce la realización de la revisión a la cuenta pública de 2001, en 2003. Ahora bien, el régimen aplicable a la cuenta pública de 2001, previsto por los artículos 74, fracción IV, y 79 constitucionales y 20 de la LFSF, prevé el principio de anualidad: ‘Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ... IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior. ... La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.’. De la disposición constitucional transcrita se desprende que la revisión de la cuenta pública queda referida al ejercicio del año anterior. A su vez, el artículo 79 constitucional lo reconoce al señalar, en su fracción II, que el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública deberá entregarse a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de presentación de ésta. ‘Artículo 79. ... Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: ... II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.’. Por su parte, el artículo 20 de la LFSF lo confirma de manera explícita, al disponer: ‘Artículo 20. La fiscalización del Informe de Avance de Gestión Financiera y la revisión de la cuenta pública están limitadas al principio de anualidad a que se refiere la fracción IV del artículo 74 constitucional, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la cuenta pública; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido. Es virtud de lo anterior, la revisión de conceptos ya fiscalizados con motivo del Informe de Avance de Gestión Financiera, no deberán duplicarse a partir de la revisión de la cuenta pública. Sin perjuicio del principio de anualidad a que se refiere el párrafo anterior, la auditoría podrá revisar de manera casuística y concreta, información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada.’. Como puede observarse, en el precepto legal transcrito se reconoce expresamente el principio de anualidad previsto en el artículo 74, fracción IV, que -como se mencionó- no se reformó en la parte relativa a dicho principio. Por lo que se refiere a la excepción del segundo párrafo del precepto transcrito, debe subrayarse que dicha excepción no se encuentra permitida en el artículo 74 constitucional, lo cual conlleva a afirmar su inconstitucionalidad. En efecto, el segundo párrafo del artículo 20 de la LFSF viola de manera directa los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 de la Constitución y, por ende, los artículos 14 y 16 del mismo Ordenamiento Supremo. La auditoría es un órgano sujeto a la evaluación y coordinación de la Cámara de Diputados, cuyo objetivo es apoyarla en la revisión de la cuenta pública. Cualquier atribución otorgada por ley secundaria, reglamento o disposición administrativa que exceda esta finalidad deviene en inconstitucional. Es el caso, además, la revisión a la Cuenta Pública debe ceñirse al principio de anualidad; lo que significa que solamente puede referirse a la cuenta pública del año inmediato anterior, sin que sea dable la revisión de ejercicios anteriores. La seguridad jurídica y la buena marcha de los asuntos de Estado así lo requieren. Estos principios -los de revisión limitativa de la cuenta pública y de anualidad- son expresamente reconocidos por la LFSF. Así, en su artículo 1o. se establece que el objeto de dicho ordenamiento legal es el de ‘regular la revisión de la cuenta pública y su fiscalización superior’. Del mismo modo, en el primer párrafo del artículo 20 se prevé que la fiscalización y la revisión de la cuenta pública ‘están limitadas al principio de anualidad que se refiere la fracción IV del artículo 74 constitucional, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte precisamente ejecutada en ese ejercicio ...’. Los oficios impugnados se expidieron en el marco de revisión de la cuenta pública federal 2001 (como expresamente se señala en los propios oficios) y se refieren a los convenios y operaciones del PCCC instrumentado por el F.. Como puede verse en el punto 2 del apartado de consideraciones previas, tales convenios y operaciones se celebraron entre junio de 1995 y diciembre de 1998, inclusive. Es decir, en el 2001 -ejercicio al que se encuentra referida la revisión y los oficios impugnados- los convenios y operaciones de que se trata tenían más de dos años de haberse celebrado. Con ello se viola el principio de anualidad previsto en la Constitución, como a continuación se indica. De los artículos 74, fracción IV, y 79 constitucionales se desprende que la revisión de la cuenta pública quedaba referida al ejercicio del año anterior. Ello resulta congruente con el principio de anualidad de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos. El principio de anualidad tiende a otorgar un mínimo de certeza jurídica en relación con el ejercicio, vigilancia y fiscalización del gasto. Dicho principio ha sido aceptado tanto por el Ejecutivo Federal como por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión toda vez que con anterioridad a la revisión de la cuenta pública de 2000 -respecto de la cual ya se presentó controversia constitucional-, y ahora de la cuenta pública de 2001 -a que se refiere la presente controversia-, las revisiones siempre quedaron referidas al ejercicio inmediato anterior. En congruencia con el aludido principio de anualidad, las revisiones al Programa de Capitalización y Compra de Cartera, en el marco de la cuenta pública, han procedido de la manera siguiente:

"a) En la cuenta pública de 1995 a 1998, la revisión de las transacciones. Sólo en ese entonces habrían procedido recomendaciones para ajustar el monto de los pagarés F., de haberse detectado alguna irregularidad;

"b) En la cuenta pública de 1999, la revisión del cumplimiento del artículo quinto transitorio de la LPAB, sobre la conclusión de las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados y el canje a las operaciones conforme a dicho artículo, sin tener facultad para hacer observaciones sobre el pagaré F. -cuyo importe fue determinado en las operaciones de cierre correspondientes a más tardar en 1998-, y,

"c) A partir de la cuenta pública de 2000, la revisión de los canjes aún no realizados y, respecto de los ya realizados su apego al nuevo programa ahora administrado por el IPAB.

"Por otra parte, también podría darse seguimiento al cumplimiento de observaciones señaladas oportunamente. Sin embargo, no es el caso de los oficios impugnados, pues las observaciones en ellos contenidas no se formularon en la revisión de las cuentas públicas de 1995 a 1998. Por lo antes expuesto, es de concluirse que los oficios impugnados violan los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución. Suponiendo sin conceder que los oficios impugnados fueren acordes con los principios constitucionales de anualidad y definitividad, las observaciones en ellos contenidas no tendrían fundamento en el artículo 20 de la LFSF. El segundo párrafo del mencionado artículo señala una excepción al principio constitucional de anualidad y permite la revisión de conceptos específicos de gasto de ejercicios anteriores. Al respecto, corresponde hacer los comentarios siguientes:

"a) La excepción del segundo párrafo no se encuentra permitida en los artículos 74, fracción IV, 79, ni en algún otro de la Constitución, lo cual conlleva a concluir la inconstitucionalidad del referido segundo párrafo del precepto transcrito.

"b) Dicha excepción se encuentra en la LFSF, expedida en el marco de la reforma constitucional relativa al nuevo régimen de revisión de la cuenta pública. Esta reforma se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999 y su artículo segundo transitorio expresamente señala que la cuenta pública de los años 1998, 1999 y 2000 se revisarán conforme a las disposiciones vigentes antes de la propia reforma. Por tanto, la revisión de la cuenta pública correspondiente a los ejercicios de 2000 y anteriores, en los cuales se celebraron las operaciones a que se refieren los oficios impugnados, se efectuó conforme a la anterior Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, misma que no tenía excepción alguna al principio de anualidad, y no resulta aplicable la nueva LFSF. Pretender aplicar la excepción del segundo párrafo del artículo 20 de la LFSF equivaldría a dar efectos retroactivos a dicho precepto y se violarían los artículos 14 constitucional y segundo transitorio del citado decreto de reformas constitucionales publicado el 30 de julio de 1999.

"c) A mayor abundamiento, la excepción del segundo párrafo no resulta aplicable para fundar los oficios impugnados, pues no se actualizan los supuestos en ella previstos. Como puede verse en la transcripción del precepto citado, la excepción se encuentra referida a ‘... información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondiente a ejercicios anteriores ...’. En los convenios y operaciones del programa a que se refieren los oficios impugnados, aun no hay erogaciones realizadas, no hay gasto público, por lo que no se actualizan los supuestos para que dicha excepción proceda. Por consiguiente, pretender aplicar la excepción citada sin que se actualicen los supuestos que el propio precepto señala viola el artículo 16 constitucional, en su parte relativa a la debida fundamentación legal.

"d) Por último e independientemente de las consideraciones anteriores, los oficios impugnados no mencionan al citado artículo 20 de la LFSF dentro de sus fundamentos. Con ello, expresamente se reconoce que dicho precepto no resulta aplicable.

"Por todo lo anteriormente expuesto, los oficios impugnados no pueden fundarse en el segundo párrafo del artículo 20 de la LFSF por ser éste inconstitucional. Por tanto, carecen de fundamento y, consecuentemente, violan el artículo 16 constitucional. Además, aplicar dicho precepto equivaldría a darle efectos retroactivos, violando el artículo 14 constitucional. Ello con independencia de que no se actualizan los supuestos que el propio precepto señala, violando el principio de debido fundamento del artículo 16 constitucional.

"Sexto. La auditoría pretende reabrir cuentas ya revisadas:

"El principio de anualidad mencionado en el concepto de invalidez anterior tiene su complemento con el principio de definitividad en la revisión de la cuenta pública. El primero no tendría aplicación práctica sin el segundo. La aplicación de ambos tiende a otorgar un mínimo de certeza jurídica en relación con el ejercicio, vigilancia y fiscalización del gasto público federal. El principio de definitividad se desprende de los mismos preceptos constitucionales y legales relativos al principio de anualidad, mencionados en el concepto de invalidez anterior y que, con objeto de evitar repeticiones, se solicita tener por reproducidos en este segundo concepto de invalidez. En concreto, el principio de definitividad se refleja en la obligación de la auditoría de entregar el informe de resultados de la revisión de la cuenta pública a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Como se mencionó, los convenios y operaciones en el marco del PCCC se celebraron entre junio de 1995 y diciembre de 1998. Fue en la etapa de cierre en la que se establecieron, en forma definitiva, los ‘créditos originadores de flujo’ y su monto, el importe de los pagarés F., así como el porcentaje de participación de pérdidas en cada caso. La última operación de cierre del programa fue en 1998. La revisión de las cuentas públicas de 1995 a 1998 ha concluido. El informe de resultados correspondiente a cada una de ellas fue publicado en el Diario Oficial de la Federación en las fechas siguientes:

Ver fechas

"Cabe señalar que dichos informes contienen un apartado específico relativo al rescate bancario y no se hizo observación alguna sobre la operación del F., como ahora lo hace la auditoría. En el caso de la cuenta pública de 1996, incluso se entregó una separata específicamente referida a la ‘Revisión del Fondo Bancario de Protección al Ahorro’, en la que se informa que las auditorías a F. incluyeron, entre otros aspectos: la revisión de la legalidad, situación de la deuda avalada por el Gobierno Federal, legalidad de los convenios y contratos celebrados con los bancos, saneamiento financiero de las instituciones bancarias, origen y aplicación de los recursos de F. y costo fiscal. Al hacer nuevas observaciones en la cuenta pública de 2001, sobre operaciones realizadas en ejercicios cuya cuenta pública fue previamente revisada, la auditoría desconoce el principio de definitividad y viola los artículos 74, fracción IV, y 79 constitucionales.

"Séptimo. La auditoría, al pretender la disminución del aval, infringe la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito:

"Los ‘oficios impugnados’ fueron emitidos en contravención de una norma de carácter general, como lo es la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, en sus artículos 114 y 174. El Gobierno Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público otorgó su aval para garantizar diversos pagarés expedidos a favor de ciertas instituciones de crédito que participaron en el PCCC. Del texto del artículo 114 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito queda claro que el aval es una garantía cambiaria por la cual, el avalista asume una obligación solidaria y, por tanto, directa frente a cualquier tenedor legítimo del título. Así, el avalista es un deudor autónomo y el tenedor del título puede requerir el pago al avalista o al avalado, de manera indistinta y simultánea. Asimismo, el aval constituye una obligación autónoma, cuya validez es independiente de la validez de la obligación garantizada. Si la obligación principal resulta nula, la obligación del avalista no necesariamente es inválida. Por lo anterior, si el aval del Gobierno Federal es válido -por haberse cumplido todos los requisitos para su otorgamiento conforme a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito- las supuestas irregularidades en las operaciones del PCCC no implican la invalidez del aval. Consecuentemente, en el supuesto sin conceder de irregularidades en las operaciones del programa, ello no sería motivo fundado para proceder a la reducción unilateral del aval otorgado por el Gobierno Federal. Con fundamento en el precepto legal citado, el tenedor del título podría exigir al avalista el cumplimiento de la obligación garantizada. El aval es el acto jurídico cuya finalidad es garantizar en todo o en parte el pago de un título de crédito a favor de su portador legítimo, constituye un acto unilateral, abstracto y completo de naturaleza cambiaria que obliga autónoma, distinta y personalmente al avalista para el pago de la obligación. En otro aspecto, el aval, jurídicamente, consiste en la firma que se consigna en el título de crédito acompañada de la expresión ‘por aval’ u otra equivalente. No obstante lo anterior, la sola firma puesta en el título, cuando no se le pueda atribuir otro significado, se tendrá como aval. Sus elementos personales son:

"I) Avalista (persona que presta la garantía), y

"II) Avalado (persona por la que la garantía se presta -librador, tomador, endosantes-).

"Cabe señalar que el avalista asume una obligación cambiaria directa frente a cualquier tenedor legítimo, es decir, es deudor autónomo, por tanto el tenedor puede proceder indistinta y simultáneamente contra el avalista y contra el avalado. Sus elementos reales son:

"I) La existencia material de un título de crédito, y

"II) La existencia de una obligación cambiaria principal.

"De conformidad con lo previsto por el artículo 111 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y en virtud del principio de literalidad, el aval debe constar en el propio documento; es decir, en el cuerpo de la letra o en hoja adherida a ella, de lo contrario se convertiría en una fianza ordinaria. Asimismo, el avalista debe indicar por quién y por cuánto otorga la garantía, estando obligado con todos los acreedores del avalado, pero siendo acreedor de éste. La ley determina que a falta de dicha indicación se entenderá que el aval se concede por el aceptante y por el importe total del documento. Tratándose del pagaré, se entenderá a favor del suscriptor (artículo 174 Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito). Una característica esencial de la figura del aval es que, aun cuando es una institución accesoria -que requiere de la existencia de una obligación cambiaria principal- no sigue la suerte de lo principal, pues se constituye como una obligación autónoma, válida e independiente de la validez de la obligación garantizada, por lo que si la obligación principal resulta nula, la obligación del avalista es válida. De conformidad con el artículo 114 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, el avalista queda obligado solidariamente con aquel cuya firma ha garantizado. Es importante señalar que el avalista se obliga no en solidaridad con otro obligado (respecto del pagaré), sino contrayendo una obligación nueva, propia y autónoma; obligándose en la medida en que pudiera resultar obligado el avalado; es decir, si se presta el aval por el aceptante, el avalista se obligará como aceptante, directamente, pudiéndosele exigir el pago como si fuera él éste. Obviamente, al pagar, el avalista tiene acción cambiaria contra el avalado. Cabe señalar que de conformidad con el artículo 116 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, la acción contra el avalista estará sujeta a los mismos términos y condiciones a que éste sujeta la acción contra el avalado. Es importante considerar que por ser el aval una obligación de garantía, le son aplicables las disposiciones generales en materia civil relativas a la fianza, siempre que no contradigan la naturaleza de la obligación cambiaria. En ese sentido, el aval no puede concederse por una suma mayor a la debida por el avalado, en dicho caso, sólo es válida hasta el monto de lo debido. El aval no puede extenderse más allá de los límites en los que fue prestado, pero comprende las cuestiones accesorias del adeudo: intereses y demás aspectos considerados por la ley. Asimismo, el avalista puede accionar contra su avalado utilizando la acción subrogatoria que le concede la ley civil, quedando el aval liberado, cuando por causa del acreedor no puede realizarse en su favor la subrogación de los derechos y garantías que asisten al crédito cambiario (artículos 2799, 2821, 2828, 2829, 2830 y 2832 del Código Civil Federal). En razón de lo expuesto se considera que en el aval otorgado por el Gobierno Federal en los pagarés F., se dio cabal cumplimiento a lo dispuesto por la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, toda vez que se observaron los requisitos formales, personales y reales necesarios para su constitución, así como los elementos requeridos por el artículo 170 de la citada ley, para la emisión del pagaré, tales como:

"I) La mención de ser pagaré, inserta en el texto del documento;

"II) La promesa incondicional de pagar una suma determinada de dinero;

"III) La época y el lugar de pago;

"IV) La fecha y el lugar en que se suscriba el documento, y

"V) La firma del suscriptor o de la persona que firme a su ruego o en su nombre.

"La auditoría en los ‘oficios impugnados’ dispone que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como representante del Gobierno Federal ‘cancele su aval’ por los montos respectivos. Al respecto: La Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, en los diversos 114 y 174, prevé: ‘Artículo 114. El avalista queda obligado solidariamente con aquel cuya firma ha garantizado, y su obligación es válida, aun cuando la obligación garantizada sea nula por cualquier causa.’. ‘Artículo 174. Son aplicables al pagaré en lo conducente los artículos 77, párrafo final, 79, 80, 81, 85, 86, 88, 90, 109 al 116, 126 al 132, 139, tercero, 148, 149, 150, fracciones II y III, 151 al 162 y 164 al 169.’. De lo anterior, se desprende que si la Secretaría de Hacienda y Crédito Público disminuyera el aval que otorgó en representación del Gobierno Federal en el PCCC de B., B., Banco Internacional y Banco Mercantil del Norte contravendría el artículo 114 citado, toda vez que su aval sería válido, independientemente de que los créditos adquiridos a través de los pagarés pudieran resultar ilegales, lo que conlleva a que ese aval no pueda ser lícitamente cancelado en todo o en parte. En relación con lo anterior, el artículo quinto transitorio, de la LPAB, preceptúa la reducción del instrumento de pago, mas no así el aval otorgado por el Gobierno Federal, tal como se observa de su contenido, transcrito con antelación. El citado dispositivo prevé que para el caso de ilegalidad de los créditos adquiridos puede existir alguna reducción en el intercambio de pagarés F. por instrumentos de pago IPAB, lo que no implica la cancelación del aval otorgado por el Gobierno Federal. Con base a lo expuesto, es evidente la violación por parte de la auditoría a los artículos 114 en relación con el 174 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y la indebida interpretación que realiza del quinto transitorio de la LPAB y, por ende, al artículo 16 constitucional.

"Octavo. Los oficios impugnados violan los artículos 16, primer párrafo, 79, fracción I, y 133 de la Constitución, 2o., fracción VI, y 4o. de la LFSF, toda vez que fueron emitidos por autoridad incompetente:

"En efecto, la auditoría carece de facultades para revisar los actos llevados a cabo por el F., ya que éste no puede ser fiscalizado por aquélla, al no ser ese fondo parte de los Poderes de la Unión, ni ente público federal, ni entidad federativa, Municipio o persona física o moral. El artículo 16, primer párrafo, de la Constitución señala que: ‘Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.’. Al respecto, la Suprema Corte ha interpretado tal precepto a través de diversas jurisprudencias en el sentido de que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente. Consecuentemente, todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté expresamente facultado por una norma jurídica. Por su parte, el artículo 79, fracción I, constitucional, señala:

"‘Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.’

"Los artículos 2o., fracción VI, y 4o. de la LFSF, disponen:

"‘Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

"‘...

"‘VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades federativas y Municipios que ejerzan recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales.’. ‘Artículo 4o. Son sujetos de fiscalización superior, los Poderes de la Unión, los entes públicos federales y las demás entidades fiscalizadas.’

"De los artículos 79, fracción I, de la Constitución, 2o., fracción VI, y 4o. de la LFSF, se infiere cuáles son los sujetos de fiscalización por parte de la auditoría, a saber:

"I) Los Poderes de la Unión;

"II) Los entes públicos federales;

"III) Las entidades federativas;

"IV) Los Municipios, y

"V) Cualquier entidad, ya sea persona física o moral que hubieren ejercido recursos públicos federales.

"Es el caso que el F. no es un fideicomiso de carácter público, ni persona física o moral, por lo que no se ubica en alguno de los supuestos señalados en el párrafo inmediato anterior, para ser considerado como sujeto de fiscalización por parte de la auditoría. En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 122 (hoy derogado) de la LIC la constitución de ese fideicomiso no le daría el carácter de entidad de la administración pública federal y, por tanto, no estaría sujeto a las disposiciones aplicables a dichas entidades. En consecuencia, es claro que el derogado artículo 122 plasmaba la intención del legislador de exceptuar al F. de las leyes aplicables a los fideicomisos públicos. Cabe señalar que dicho precepto fue promulgado con posterioridad a la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y de la Ley General de Deuda Pública, por tanto, es obvio que la intención del legislador fue que aun cuando el Gobierno Federal fuera el encargado de constituir el indicado fideicomiso, esta circunstancia no le daría el carácter de entidad de la administración pública federal y, por la misma razón, no quedaría sujeto a las disposiciones legales aplicables a las entidades públicas. En congruencia con lo anterior, el F. no es, ni ha sido considerado por las autoridades como fideicomiso de carácter público. Al respecto, es de señalarse que el 4 de noviembre de 1998, mediante comunicación REF. S11/073-98, el Banxico (con fundamento en el artículo 5o. de la LIC) consultó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público diversos aspectos relativos a la naturaleza jurídica del F.. A dicha consulta recayó el oficio DGBA/891/99 del 4 de junio de 1999, mediante el cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público concluyó (a foja 20) que el F. no tiene la naturaleza de fideicomiso público. Las consideraciones que tomó en cuenta la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para interpretar con fundamento en el artículo 5o. de la LIC, la naturaleza jurídica del F., se hicieron consistir, en síntesis, en lo siguiente:

"a) El artículo 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que los fideicomisos públicos son aquellos que:

"I) El Gobierno Federal o algunas de las entidades paraestatales constituyen;

"II) Tengan por propósito auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo;

"III) Cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades, y

"IV) Tengan comités técnicos.

"b) La Ley Federal de Entidades Paraestatales, en su artículo 40, prevé que los fideicomisos públicos que cumplan con las características que a continuación se señalan, serán los que se consideren entidades paraestatales conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y quedarán sujetas a dicha ley. Las referidas características son:

"I) Que se establezcan por la administración pública federal;

"II) Que tengan como propósito auxiliar al Ejecutivo mediante la realización de actividades prioritarias, y

"III) Que se organicen de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria. Además los comités técnicos y los directores generales de los fideicomisos públicos referidos, se ajustarán en cuanto a su integración, facultades y funcionamiento, a las disposiciones que se establecen en el capítulo V de la Ley Federal de Entidades Paraestatales (capítulo que se denomina ‘Del desarrollo y operación’) aplicable para órganos de gobierno y para los directores generales en cuanto sea compatible a su naturaleza.

"c) Los fideicomisos a que aluden las leyes señaladas en los incisos precedentes son de interés público, ya que tienen como finalidad satisfacer necesidades de la colectividad. Lo anterior se contrapone con las funciones del F. que fundamentalmente consistían en realizar operaciones preventivas tendentes a evitar problemas financieros que pudieren presentar las instituciones de banca múltiple, así como procurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de dichas instituciones, funciones que son de carácter eminentemente privado.

"d) Las funciones del F. antes mencionadas se encontraban ubicadas en la LIC, dentro del título sexto ‘De la protección de los intereses del público’. Dichas funciones no eran encomendadas al Ejecutivo ni por la Constitución, ni por leyes secundarias.

"e) En el caso de los fideicomisos públicos, la Federación, los Estados, los Municipios y otras personas físicas y morales pueden ser los fideicomisarios, toda vez que son quienes se benefician de las actividades que son atribución del Estado, relacionadas con el impulso a las áreas prioritarias del desarrollo. En el F., según lo determinaba el derogado artículo 122, fracción I, de la LIC, los beneficiarios son las instituciones de crédito que enfrentaran problemas financieros y, en general, el público ahorrador.

"f) Debe destacarse que la doctrina ha establecido que el fideicomiso público surge cuando el Estado se ve precisado a recurrir, en el campo del derecho administrativo, a operaciones propias del derecho mercantil, para que sin necesidad de crear personas morales de derecho público y otras estructuras administrativas, pueda destinarse un patrimonio público autónomo al financiamiento de proyectos, programas y actividades que beneficien a la colectividad, a un conjunto de personas previamente determinadas o también se apoyen acciones públicas de fomento económico. De aquí que la definición de este género de fideicomiso se integre con algunos de los caracteres que la operación del fideicomiso tiene atribuidos en la legislación mercantil y por los elementos dotados de la legislación administrativa federal. La constitución del fideicomiso público supone que por conducto del fideicomitente, en este caso el Gobierno Federal o cualquiera de las entidades paraestatales, se transmita a una institución fiduciaria un patrimonio autónomo, integrado con bienes y derechos de su propiedad, a fin de que la institución mencionada proceda a administrar o suministrar el citado patrimonio en beneficio de aquellos que se hubieren designado como fideicomisarios. De acuerdo con lo establecido en el artículo 122 de la LIC (hoy derogado) en virtud de que los únicos bienes fideicomitidos eran las aportaciones ordinarias y extraordinarias que realizaban las instituciones de banca múltiple, que son sociedades privadas, es evidente que en el caso de F. no existió una transmisión de un patrimonio autónomo, integrado con bienes y derechos propiedad del Gobierno Federal o de alguna entidad paraestatal. Por tanto, considerando la opinión de la doctrina, al no integrarse el patrimonio fideicomitido con recursos públicos, dicho fideicomiso no es entidad de la administración pública federal.

"g) Debe señalarse que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publica anualmente en el Diario Oficial la Federación la relación de las entidades paraestatales que forman parte de la administración pública federal. Al respecto, se destaca que el F. no figura ni ha figurado en publicación alguna, de las aludidas en el párrafo que antecede. Por su parte, los fideicomisos como lo es el F., carecen de personalidad jurídica, toda vez que la ley no les reconoce expresamente ésta. Únicamente se considera a dicha figura como un mero contrato o negocio jurídico. Por tanto, al no ser el F. de carácter público ni persona jurídica, la auditoría carece de facultades para fiscalizarlo, toda vez que dicho Fideicomiso no forma parte de los Poderes de la Unión, ni es ente público federal, ni entidad federativa, ni Municipio, ni persona física o moral. Consecuentemente, los oficios impugnados carecen de validez, al haberse emitido por autoridad incompetente, ya que ni la Constitución ni la ley facultan expresamente a la auditoría para fiscalizar al F.. Por otra parte, los oficios impugnados violan el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución, toda vez que carecen de la debida fundamentación y motivación, al practicar la auditoría al PCCC del F., distinta a las señaladas en el artículo quinto transitorio de la LPAB. Lo anterior es así, ya que los principios constitucionales de fundamentación y motivación se traducen en el deber de la autoridad de emitir todos sus actos con apoyo en la ley aplicable al caso concreto, indicando las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas por las que considera que la norma legal se adecua al hecho específico. Es el caso que la auditoría no se ajustó a la ley aplicable al caso concreto, toda vez que las únicas auditorías permitidas para revisar el PCCC son las previstas en el artículo quinto transitorio de la LPAB, por lo que las realizadas por dicha entidad de fiscalización al margen de lo ordenado en dicho precepto carecen de la debida motivación y fundamentación. En efecto, el multicitado artículo quinto transitorio dispone, en su parte conducente, lo siguiente: ‘Quinto. El fideicomiso a que se refiere el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto permanecerá en operación, con el único objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de «capitalización y compra de cartera» y de dar cumplimiento a lo señalado en el artículo séptimo transitorio de este decreto, a fin de que se concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados.’. ‘El Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados tomarán las medidas pertinentes para que las auditorías concluyan en un plazo máximo de 6 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley. En la medida que las operaciones del fondo sean auditadas se procederá conforme a lo siguiente: I. En caso de que la auditoría reporte irregularidades se procederá inmediatamente a deslindar las responsabilidades a que hubiere lugar y los infractores asumirán su plena responsabilidad legal y económica. II. Una vez concluidas las auditorías las instituciones correspondientes podrán optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que mantenían con el fondo para lo cual deberán regresar al mismo los títulos de crédito que éste hubiere emitido a su favor y a cambio, el fondo les deberá devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del Programa de Capitalización y Compra de Cartera. Simultáneamente con lo anterior, el instituto otorgará a las citadas personas una garantía o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro, en los términos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emita la Junta de Gobierno del instituto. A esta garantía o instrumento, le será aplicable lo dispuesto en los artículos 45 y 47 de esta ley.’. De la lectura del mencionado precepto, se infiere que la única auditoría que se puede practicar al PCCC, a fin de que se lleve a cabo el canje a que alude dicho precepto, es la ordenada por la Cámara de Diputados. Ello, con independencia de la revisión que pretende el IPAB, respecto de los créditos que fueron objeto del PCCC según los mismos fueron acordados en los convenios suscritos entre las instituciones de crédito y el F., para así estar en posibilidades dicho organismo descentralizado de emitir el instrumento de pago al que está obligado, pero únicamente con ese único propósito y no como pretende la auditoría en sus oficios. Es un hecho notorio que la auditoría ordenada por la Cámara de Diputados, a que se refiere el artículo quinto transitorio en cuestión, es la que practicó M.W.M., según se advierte expresamente en la sentencia de la controversia constitucional 26/99. El resultado de dicha auditoría fue informado por el señor M. al Pleno de la Cámara de Diputados el 23 de julio de 1999, mediante el ‘Informe de M.W.M. Sobre la Evaluación Integral de las Operaciones y Funciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro F. y la Calidad de la Supervisión de los Programas del F. de 1995 a 1998’. Por tanto, la única auditoría que puede surtir efectos conforme al multirreferido artículo quinto transitorio es la practicada por M.W.M. y, en su caso, la pretendida por el IPAB, en relación a verificar los créditos objeto del PCCC con el propósito de emitir el instrumento de pago, pero, no otra como la realizada por la auditoría al PCCC. En este sentido, al provenir los oficios impugnados de una revisión hecha por la auditoría en la cuenta pública de 2001, y no de la auditoría señalada en el citado artículo quinto transitorio (las de M.W.M., para fiscalizar el PCCC, es evidente que carecen de la debida fundamentación y motivación, ya que no tienen apoyo en el referido precepto legal y derivan de una auditoría practicada al margen de tal norma jurídica. Consecuentemente, los oficios reclamados carecen de validez, al violar el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución, en tanto que carecen de la debida fundamentación y motivación, en razón de que son resultado de una auditoría practicada por la auditoría al PCCC, que no se adecua al texto de la norma especial aplicable al caso concreto, como lo es el artículo quinto transitorio de la LPAB, considerando que éste es el único que autoriza a revisar dicho programa, lo cual ya se hizo por M.W.M.. A mayor abundamiento, es de señalarse que a la luz de las facultades que constitucionalmente le son otorgadas a la auditoría, ya sea a través del texto previo a la reforma de 1999 o conforme al texto vigente, esa entidad carece de atribuciones para fiscalizar los créditos que una entidad privada como el F., adquirió de las instituciones de banca múltiple en el marco del PCCC, ni tampoco para ordenar al Gobierno Federal la disminución unilateral del aval con que garantizó los pagarés emitidos por dicho Fondo. Lo anterior se desprende del análisis del concepto de competencia, tanto desde el punto de vista teórico-doctrinal como del contenido de los textos constitucionales multicitados y de la jurisprudencia emitida por ese Poder Judicial de la Federación, y que para efectos de claridad se realiza de nueva cuenta. Con fundamento en el artículo 74, fracción IV, constitucional (vigente con anterioridad a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de 1999), la auditoría estaba facultada para:

"a) Revisar la cuenta pública del año anterior;

"b) Conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas, y,

"c) Determinar si existen discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiere exactitud o justificación en los gastos hechos. Derivado de lo anterior, podemos afirmar que el acto del Gobierno Federal que la auditoría cuestiona y solicita que se modifique la compra de determinados créditos con el objeto de que a su vez se sustituyan o en su defecto deduzca el pagaré F., así como se reduzca en consecuencia el aval del Gobierno Federal no guarda relación alguna con las facultades que el texto constitucional le confería a esa entidad de fiscalización antes de la multicitada reforma y, por tanto, dicha autoridad carece de competencia para fiscalizar y mucho menos para ordenar su modificación. Lo anterior se afirma en virtud de que:

"I) Los créditos en sí mismos no son objeto de fiscalización.

"II) La obligación contingente garantizada por el aval, es la que debe ajustarse a criterios y programas señalados en el presupuesto de egresos de la Federación. Debe observarse que el tema de la capitalización de la protección de los recursos de los ahorradores estuvo presente en los instrumentos derivados del sistema de planeación democrática del desarrollo nacional (fundamentalmente el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo) establecido en el artículo 26 constitucional, cumpliéndose con ello las formalidades necesarias.

"III) No es posible determinar discrepancias entre las cantidades gastadas por haber otorgado un aval y las partidas respectivas del presupuesto, en virtud de que no se ha erogado recurso alguno. De igual forma, al no haberse hecho un gasto, no es posible referirnos a exactitud o justificación en el mismo.

"En conclusión, la competencia de la auditoría en relación con el artículo 74, fracción IV, vigente antes de la reforma constitucional de 1999, se circunscribe a los elementos enlistados en las literales a), b) y c) anteriores, las cuales no son aplicables de conformidad con los incisos I), II) y III). Por todo ello la auditoría, al ordenar la ejecución de un acto en exceso de la competencia que constitucionalmente se le confiere, está violentando la garantía de exacta aplicación de la ley por parte de autoridad competente que tutelan los artículos 14 y 16 constitucionales. Es de destacar el hecho de que el ámbito de competencia de la Contaduría Mayor de Hacienda que establecía el artículo 74 constitucional se refería fundamentalmente a la fiscalización de conceptos contables como los ingresos y egresos del Gobierno Federal. Por ello, no hubiera sido posible facultar a esa contaduría para auditar un acto de naturaleza distinta como lo es un derecho personal, en este caso el crédito que una entidad privada como el F., otorgó a las instituciones de banca múltiple en el marco del PCCC, incluyendo la garantía que el Gobierno Federal prestó en forma de aval. Es por ello que el legislador, atento a la falta de competencia de la Contaduría Mayor de Hacienda para auditar tales créditos, pero respetando a su vez las facultades que ya tenía esa contaduría y actualmente la auditoría, decidió establecer un procedimiento para auditar tales créditos, el cual quedó establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, como se detalla en el cuarto concepto de invalidez del presente escrito. Ahora bien, suponiendo sin conceder que fuera aplicable al presente caso el régimen posterior a la reforma constitucional de 1999, es decir, los artículos 74, fracción IV, y 79 vigentes hoy en día, también nos encontraríamos con que dichos preceptos no otorgarían atribución alguna a la auditoría para emitir los actos que se impugnan en la presente controversia constitucional. Como se observa del texto del artículo 74 constitucional, la reforma constitucional de 1999 únicamente modificó el quinto párrafo de la fracción IV, por lo que en obvio de repeticiones se analizan únicamente los elementos que contiene ese párrafo. En este sentido, la competencia de la auditoría se limitaría a conocer de las discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados. Es el caso que dichas atribuciones tampoco podrían llevarse a cabo sobre la materia que nos ocupa -los créditos F.- en virtud de que nada tienen que ver con una discrepancia entre un egreso respecto de un concepto o partida, como ya se expuso anteriormente. Además, los avales otorgados por el Gobierno Federal en los pagarés F. no se han ejercido y, por ende, no hay egreso alguno. De igual forma, no puede determinarse si hay exactitud o justificación en los gastos realizados respecto de dichos avales, pues no se ha erogado cantidad alguna por tal concepto. Por ello, los actos combatidos a través de la presente controversia constitucional son emitidos por la auditoría sin tener competencia alguna para ello y, consecuentemente, resultan violatorios de los artículos 14 y 16 constitucionales. Por otra parte, suponiendo sin conceder que la competencia de la auditoría para emitir los actos que se impugnan en esta controversia constitucional, emanara del artículo 79 constitucional vigente, también hallaríamos que dicho precepto no sería el correcto para fundamentar la competencia de la entidad de fiscalización. En efecto, los elementos del citado artículo constitucional que serían aplicables al caso concreto serían los siguientes:

"a) Fiscalización:

"• En forma posterior;

"• De egresos;

"• Del manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión;

"• Del cumplimiento de objetivos contenidos en los programas federales a través de los informes que se rindan en términos de ley, y,

"• De recursos federales ejercidos por particulares.

"b) Investigación de actos u omisiones:

"• Que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita;

"• En el egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.

"c) Determinación de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

"Respecto de los elementos del multicitado artículo 79 referentes a la competencia de la auditoría para fiscalizar, podemos señalar que esa entidad de fiscalización estaría fiscalizando un acto -el otorgamiento del aval por parte del Gobierno Federal- antes de que se actualicen sus consecuencias, lo cual sería contrario al precepto constitucional. Asimismo, no se ha erogado recurso alguno por concepto de ese acto, con lo cual no podría calificársele como un egreso; por ello mismo, no ha habido necesidad de manejar, custodiar o aplicar fondos o recursos de los Poderes de la Unión, ni de cumplir objetivos contenidos en los programas federales. A pesar de que el ente avalado por el Gobierno Federal -el F.- tiene una naturaleza privada, tampoco podrían fiscalizarse los recursos ejercidos por éste, pues como se ha reiterado, no se ha actualizado la contingencia que garantiza el aval, y F. no ha ejercido recursos provenientes de este aval. Respecto de la investigación de actos u omisiones, debe aclararse que al no haberse ejercido recurso alguno, la comisión de alguna irregularidad o conducta ilícita es imposible. De lo anterior se desprende que el artículo 79 constitucional tampoco otorga competencia a la auditoría para emitir los actos impugnados en esa controversia constitucional, y que violan en perjuicio del Ejecutivo Federal las garantías contempladas en los artículos 14 y 16 de la Ley Fundamental. Debe señalarse que el texto constitucional y, por ende, sus disposiciones reglamentarias, no facultaron a la auditoría para conocer de la fiscalización de derechos personales tales como los créditos que el F. adquirió a las instituciones de banca múltiple en el marco del PCCC, incluyendo la garantía que en forma de aval otorgó el Gobierno Federal, por lo que el legislador estableció un mecanismo ad hoc para fiscalizar tales créditos, sin afectar con ello la competencia de la auditoría, es decir, sin otorgarle mayores atribuciones de las que ya tenía. Por otra parte, la auditoría pretende fundamentar sus actos, entre otras disposiciones, en los artículos quinto y décimo séptimo transitorios de la LPAB. Con objeto de demostrar la falta de competencia de esa entidad de fiscalización, se procede a transcribir en su parte conducente dichas normas: ‘Artículo quinto. El fideicomiso a que se refiere el artículo 122 de la Ley de Instituciones de crédito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto permanecerá en operación, con el único objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de «capitalización y compra de cartera» y de dar cumplimiento a lo señalado en el artículo séptimo transitorio de este decreto, a fin de que se concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados. El Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados tomarán las medidas pertinentes para que las auditorías concluyan en un plazo máximo de 6 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley.’. ‘Artículo décimo séptimo. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo ejercerán directamente, respecto de las actividades a que se refieren los artículos anteriores, las atribuciones que las leyes les confieren, respecto a la fiscalización y control correspondiente.’. Respecto del contenido del artículo quinto transitorio, se puede afirmar que las auditorías a que se refiere:

"I) Ya estaban en proceso de ejecución, como se desprende de las expresiones ‘a fin de que se concluyan’ y ‘tomarán las medidas pertinentes para que las auditorías concluyan’, y

"II) Que su realización fue ordenada ex profeso por la Cámara de Diputados, es decir, su ejecución no dependía de un ordenamiento legal y, por ende, no podrían haberse derivado de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda ni de la LFSF.

"Lo anterior lleva a concluir forzosamente que las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados y a que hace referencia el régimen transitorio de la LIPAB, específicamente el artículo quinto transitorio, son las llevadas a cabo por M.W.M.. Dicho criterio ya ha sido sostenido por el Poder Judicial de la Federación, por ejemplo, en la sentencia de la controversia constitucional 26/99, o en la sentencia dictada en el juicio de amparo 979/2002-I promovido por BBVA B., Grupo Financiero BBVA B. y otros, ante el J. Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. Con independencia de que el IPAB sostiene que puede llevar a cabo una revisión de los créditos que fueron objeto del PCCC, para así emitir la garantía o el instrumento de pago correspondiente, es de resaltar que esta última sentencia otorgó el amparo y protección de la Justicia de la Unión a los quejosos en contra de la pretensión del IPAB, de llevar a cabo una nueva revisión del PCCC, adicional a la realizada por M.W.M. por encargo de la Cámara de Diputados. Es de resaltar que esta última sentencia otorgó el amparo y protección de la Justicia de la Unión a los quejosos en contra de la pretensión del IPAB, de llevar a cabo una nueva revisión del PCCC, adicional a la realizada por M.W.M. por encargo de la Cámara de Diputados. Como ya se ha demostrado, los artículos 74 y 79 constitucionales, antes y después de la reforma de 1999, fueron omisos en cuanto a otorgarle facultades a la Contaduría Mayor de Hacienda o a su sucesora, la auditoría, para fiscalizar actos de naturaleza distinta a un ingreso o a un egreso del Gobierno Federal, como en este caso lo fueron los créditos que una entidad privada como el F., otorgó a las instituciones de banca múltiple en el marco del PCCC y sus accesorios (los avales otorgados por el Gobierno Federal). Se insiste en la diferencia entre los conceptos que pueden ser fiscalizados por mandato constitucional, y los créditos otorgados por el F., pues mientras los primeros configuran un flujo financiero para la realización de las obras propias del Estado, los segundos son un derecho personal que una entidad privada (el F.) tiene frente a sus acreditados (las instituciones de banca múltiple), derecho que forma parte del patrimonio de una persona distinta al Estado mexicano. A este respecto, es dable reflexionar acerca de la existencia de un procedimiento de fiscalización que el legislador hubiera diseñado para fiscalizar el PCCC, garantizando la legalidad de sus operaciones sin alterar el orden constitucional establecido en el momento, es decir, sin otorgarle mayores atribuciones a la entidad de fiscalización superior para poder auditar actos de naturaleza especial (los créditos) celebrados por un particular (el F.). Es de resaltar que el legislador federal sí previó dicho procedimiento de fiscalización, al establecer en el artículo quinto transitorio de la LPAB, el reconocimiento de un proceso que había sido iniciado con anterioridad a la promulgación de dicha ley, como el mecanismo adecuado para fiscalizar el PCCC y los créditos otorgados por el F. con todos sus accesorios. El del multicitado artículo quinto transitorio fue un mecanismo único y especial, que le atribuyó una facultad exclusiva a la Cámara de Diputados para que, a través de las auditorías realizadas por M.W.M., se auditara el PCCC y los créditos otorgados por el F.. Si la intención del legislador hubiera sido que la auditoría llevara a cabo dichos procedimientos de fiscalización, entonces hubiera tenido que ignorar las revisiones que en ese momento ya se estaban efectuando, y hubiera tenido que modificar las atribuciones constitucionales que la entidad de fiscalización superior tiene para que ésta pudiera estudiar actos de naturaleza distinta a los que actualmente tiene encomendados, como lo son, los créditos otorgados por el F.. Una vez desentrañada la intención del legislador, en el sentido de reconocer a las auditorías de M.W.M. como aquellas a las que se refiere el artículo quinto transitorio de la LPAB, y que son las idóneas para fiscalizar el PCCC y para detectar los créditos que resultaran ilegales otorgados por el F. a las instituciones de crédito, es claro que la competencia de la auditoría para ordenar la disminución del aval otorgado por el Gobierno Federal en los pagarés F. es nula, pues la facultad otorgada por el citado transitorio a la Cámara de Diputados se refiere a un asunto -auditoría que ya realizó M.- completamente distinto a aquel que la auditoría pretende llevar a cabo, y que consiste en auditar el PCCC del F., con la consiguiente disminución del aval otorgado por el Gobierno Federal. Lógicamente, las medidas a que se refiere el segundo párrafo del artículo quinto transitorio debieron respetar el marco constitucional y legal vigente en ese momento tanto para el Ejecutivo Federal como para la Cámara de Diputados, más aún cuando del texto del quinto transitorio no se desprende ni la naturaleza ni el alcance de tales ‘medidas pertinentes’. En este sentido, cualquier determinación que la Cámara de Diputados hubiera podido tomar en relación con la fiscalización del PCCC debió haber estado sustentada en la norma constitucional que, como ha quedado demostrado, no otorga a la auditoría competencia alguna para conocer de la disminución del multicitado aval. Todo lo expresado en este punto también puede afirmarse respecto del artículo décimo séptimo transitorio, mismo que señala que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados (hoy auditoría) ejercerá directamente, respecto de las actividades a que se refieren los artículos anteriores (se refiere al régimen transitorio de la LPAB), las atribuciones que las leyes le confieren, respecto a la fiscalización y control correspondiente. Como ha quedado de manifiesto, los dispositivos constitucionales que norman la actuación de la auditoría no le permiten conocer de la disminución del aval otorgado por el Gobierno Federal en los pagarés F.. Por lo anterior, la auditoría no es competente con fundamento en los artículos quinto y séptimo transitorios de la LPAB, para emitir los actos que se combaten en el proceso que nos ocupa, pues de lo contrario se estarían violentando las garantías contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales en perjuicio del Ejecutivo Federal. A mayor abundamiento, la auditoría giró los oficios reclamados, rebasando los límites del artículo quinto transitorio de la LPAB que, como se dijo, prevé como única auditoría para revisar el PCCC la coordinada por M.W.M., auditor contratado para tal efecto por la propia Cámara de Diputados, lo cual, según se ha señalado, constituye un hecho notorio. Asimismo, los oficios impugnados provienen de la revisión de la cuenta pública de 2001, y no de la auditoría prevista por la LPAB, situación que implica que se pretenda auditar de nueva cuenta el referido PCCC, sin contar con facultades para ello. Cabe señalar que, como lo ha establecido esa Suprema Corte la competencia no es otra cosa que la suma de facultades que la ley le da al órgano de autoridad para ejercer ciertas atribuciones. Al efecto, la garantía que establece el artículo 16 constitucional denota que la competencia de las autoridades es uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Entre sus características destacan:

"I) Requiere siempre de un texto expreso para poder existir;

"II) Su ejercicio es obligatorio para el órgano al cual se atribuye, y

"III) Participa de la misma naturaleza de los actos jurídicos y abstractos, en el sentido de que, al ser creada la esfera de competencia, se circunscribe a un número indeterminado de casos y su ejercicio es permanente porque no se extingue en cada hipótesis.

"Dichas características encuentran su fundamento en el principio de legalidad, según el cual, las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la misma determina, principio que se encuentra íntimamente relacionado con la garantía de fundamentación y motivación. De conformidad con lo anterior, al ser la competencia de la autoridad un requisito esencial para la validez jurídica de los actos, éstos no pueden producir efecto jurídico alguno, si son emitidos por una autoridad cuyas facultades no encuadren en las hipótesis legales correspondientes. De lo anterior se desprende que los oficios impugnados fueron emitidos por una autoridad que carece de competencia para tal efecto, requisito esencial para la validez de los mismos, y en consecuencia, no pueden producir efecto jurídico alguno sobre la esfera del Poder Ejecutivo Federal.

"Noveno. Las demandadas carecen de facultades para interpretar el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito (hoy derogado), al revisar la cuenta pública:

"En virtud de que la Cámara de Diputados y la auditoría carecen de facultades para interpretar leyes con motivo de su facultad constitucional de revisar y apoyar en la revisión de la cuenta pública y, como consecuencia, de emitir observaciones, las órdenes contenidas en los actos impugnados son violatorias de los artículos 80, 90 y 94 en relación con el 49 de la Constitución, así como del 5o. de la LIC. En efecto, la auditoría a través del auditor especial de desempeño, emitió los ‘oficios impugnados’ (precisados en el capítulo IV de esta demanda) en los que, reitera a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que implemente determinadas acciones, las cuales se desprenden de las observaciones que le dan base a cada uno de los referidos oficios impugnados. De la lectura de los oficios impugnados y de las observaciones de las que cada uno de ellos se deriva, se aprecia que la auditoría realiza una interpretación del artículo 122 de la LIC (hoy derogado), sin tener facultad alguna para ello, al señalar en las citadas observaciones que: ‘... se constató que en la cartera neta originadora de flujos adquirida por el F. ... se incluyeron ... créditos de entre 100 mil y 200 mil pesos ... sin contar con la autorización expresa del fondo, en contravención de ... las bases ...’. ‘... se constató que se incluyeron en la cartera originadora de flujos adquirida por el F. ... créditos en litigio ... sin embargo ... no se tuvo la evidencia documental ... que citaba los créditos en litigio, en incumplimiento del artículo 2272 del Código Civil para el Distrito Federal.’. ‘... se constató que en la cartera originadora de flujos adquirida por el F. ... se incluyeron créditos menores a 200 mil pesos ... sin que exista evidencia de su flexibilización, por lo que se contravino el numeral ... de las bases ...’. ‘Se constató que en la cartera originadora de flujos adquirida por el F. ... se incluyeron ... créditos menores a 100 mil pesos ... sin que exista evidencia de su flexibilización, por lo que se contravino el numeral ... de las bases ...’. Lo ‘constatado’ por la auditoría en las observaciones se reitera en los oficios impugnados. Como se detallará más adelante, la auditoría al estimar que el F. incluyó créditos que no reunían los requisitos para ser adquiridos por el propio fondo, interpretó errónea (en razón de que no cabe interpretar lo dispuesto por el artículo 122 referido debido a que su texto es claro) e indebidamente (en virtud de que carece de facultades para realizar la interpretación de dicho artículo al atribuirle el alcance que le da en sus observaciones) el referido artículo 122 en virtud de que la letra del mismo otorga al Comité Técnico del F. (órgano supremo de dicho fondo) las más amplias facultades para determinar los términos y condiciones de los apoyos que se otorgarán a las instituciones de banca múltiple con cargo al propio F.. En ese sentido, el artículo 122 de la LIC (hoy derogado) disponía: ‘Las instituciones de banca múltiple deberán participar en el mecanismo preventivo y de protección del ahorro, cuya organización y funcionamiento se sujetará a lo siguiente: ... IV. En el contrato constitutivo del fondo deberá preverse la existencia de un Comité Técnico que estará integrado por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria. El Comité Técnico determinará los términos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al fondo; los depósitos, créditos y demás obligaciones, así como el importe de estos objetos de protección expresa, la periodicidad con la que habrán de cubrirse las aportaciones ordinarias, así como las demás facultades que se prevean en el contrato constitutivo del fondo.’. En el artículo en comento, el legislador federal creó al F., estableció las bases de su organización y los términos de su operación. Es conveniente reiterar que al establecer las bases para la creación, organización y funcionamiento del fondo, otorgó a éste, a través de su Comité Técnico, la facultad discrecional de determinar los términos y condiciones para la determinación de los apoyos que se otorgarán a las instituciones con cargo al mismo. Es decir, el Comité Técnico del fondo, era su órgano supremo de decisión, el cual no se encontraba sujeto a otra norma superior que no fuera el propio artículo 122, el cual a su vez le confería la facultad de ser él quien estableciera los términos y condiciones del otorgamiento de apoyos a las instituciones. La auditoría interpreta el contenido del artículo 122 de la LIC:

"a) En el sentido literal del vocablo, lo hace al concebir de un modo personal el contenido de dicho artículo al considerar que a su juicio, que no se cumplieron con circunstancias determinadas, relacionadas con las operaciones celebradas por el F. en el PCCC.

"b) En el sentido jurídico del vocablo, lo hace al afirmar que el F. incluyó créditos que no reunían los requisitos para ser adquiridos por el propio fondo, con lo cual se sustituye indebida y erróneamente en lo que dispuso el citado artículo 122, al valorar que el Fondo no debió incluir los créditos señalados en sus observaciones.

"Por el contrario, de la clara redacción del referido artículo 122, se desprende que el Comité Técnico del F. tenía las más amplias facultades para determinar los términos y condiciones de los apoyos que se otorgarán a las instituciones con cargo al fondo, por lo cual, al incluir los créditos a que se refieren las observaciones y los oficios impugnados referidos al principio del presente concepto de violación, actuó apegado a la facultad que el artículo 122 mencionado le otorgó. Ahora bien, partiendo de los hechos y argumentaciones expuestas, se manifiesta lo siguiente: En primer lugar, la facultad constitucional para interpretar las leyes corresponde al Poder Judicial de la Federación, conforme a lo dispuesto por el artículo 94, párrafo octavo, de la Constitución, que a la letra establece: ‘... La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación.’. Conforme a lo anterior, se desprende que la facultad de interpretación de las leyes que integran el sistema jurídico mexicano, corresponde en última instancia a esa Suprema Corte. No obstante lo anterior, el legislador federal en diversas disposiciones jurídico positivas ha otorgado al Poder Ejecutivo Federal, a través de determinadas entidades la facultad de interpretar las disposiciones de ciertas leyes. Tal es el caso de la LIC, cuyo artículo 5o. establece: ‘El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá interpretar para efectos administrativos, los preceptos de esta ley, así como las disposiciones de carácter general que emita la propia secretaría en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la presente ley.’. De la transcripción del referido artículo, se desprende que para el caso concreto de las disposiciones que integran a la LIC, el legislador federal ha otorgado expresamente al Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la facultad para establecer la interpretación de dichos preceptos. De lo anterior, podemos obtener dos conclusiones:

"a) Para efectos administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 5o. de la LIC, la facultad para interpretar las disposiciones de dicha ley, corresponde al Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"b) Para efectos constitucionales, en última instancia, la interpretación de las leyes de cualquier naturaleza compete, conforme al artículo 94, párrafo octavo, de la Constitución, a esa H. Suprema Corte.

"Ahora bien, establecido lo anterior, se pasa al examen de las disposiciones jurídicas constitucionales y legales relativas a la facultad de la Cámara de Diputados y de la auditoría en materia de revisión de la cuenta pública, para llegar a la conclusión de que ninguna de estas entidades cuenta con facultades para realizar la interpretación de leyes con motivo de la formulación de observaciones determinadas en la cuenta pública.

"1. La Constitución no otorga a las demandadas la facultad de establecer interpretaciones a leyes con motivo de observaciones determinadas en la cuenta pública. Con independencia de que se considera que el artículo 79 constitucional no es aplicable a las cuentas públicas 1995 a 1998, en la revisión realizada por la auditoría en el 2001, en virtud de que al aplicarlo viola el principio de irretroactividad de la ley (como se señala en el concepto de violación respectivo), se estima pertinente analizar el régimen actualmente vigente aplicable a la auditoría para acreditar que, ni la Cámara de Diputados, ni tampoco la auditoría tienen facultades para realizar interpretación de leyes. Al efecto, resulta pertinente analizar en primer término el artículo 74, fracción IV, constitucional, que dice: ‘Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ... IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior. ...’. ‘... La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Para la revisión de la cuenta pública la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realiza aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven ...’. Como se advierte, de acuerdo con el precepto transcrito puede afirmarse que la Constitución no otorga a la Cámara de Diputados facultad alguna para realizar la interpretación de las disposiciones jurídicas de carácter secundario emitidas por el legislador federal. En lo que aquí interesa, se conceden facultades al Congreso de la Unión para expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los ‘entes públicos federales’ (artículo 73, fracción XXIV), y se otorgan facultades exclusivas a la Cámara de Diputados para coordinar y evaluar el desempeño de la ahora denominada auditoría, estableciéndose expresamente en el artículo 79 las bases relativas a las facultades, funcionamiento y organización de este nuevo órgano. Al respecto, dicho precepto constitucional establece: ‘Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público. La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición. III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y. IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley. ... Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.’. De la simple lectura de este artículo se desprende claramente que, entre las facultades que se conceden a la Cámara de Diputados y a la auditoría, no se encuentra una que autorice o faculte expresamente a estos órganos para realizar la interpretación de leyes secundarias o de cualquiera otra índole. Por ello, la interpretación que la auditoría realiza del artículo 122 de la LIC, va más allá de las facultades que le otorga el Constituyente en relación con la revisión de la cuenta pública. Antes bien, del análisis a las citadas disposiciones se advierte con claridad que de acuerdo con la naturaleza inherente a la función de revisar la cuenta pública, los efectos jurídicos de las irregularidades que se detecten en dicha revisión no pueden llegar al extremo de que el órgano fiscalizador se sustituya en las funciones de los poderes u órganos fiscalizados, o bien, en las facultades que la Constitución y la ley conceden a los titulares de ellos.

"2. Las leyes que reglamentan el ejercicio de la facultad de revisar la cuenta pública no otorgan ni a la Cámara de Diputados ni a la auditoría la facultad de realizar la interpretación de leyes con motivo de observaciones determinadas en la cuenta pública. Una vez demostrado que, al amparo de la Constitución, la auditoría carece de atribuciones para realizar la interpretación de leyes de cualquier naturaleza con motivo de observaciones, recomendaciones, acciones promovidas emitidas en la revisión de la cuenta pública, resulta conveniente realizar el mismo análisis a la luz de la LFSF. En este sentido, se debe tomar en consideración lo dispuesto por el legislador federal en los artículos 1o., 5o., 14, 16, 21, 23, 52, 74 y 77 del ordenamiento referido, de cuya lectura queda acreditado y se concluye que las interpretaciones realizadas por la auditoría contenidas en las observaciones, recomendaciones, acciones promovidas transcritas al principio del presente concepto de violación y reiteradas en los oficios impugnados, exceden las facultades previstas en los artículos 1o., 5o., 14, 16, 21, 23, 52, 74 y 77 de la LFSF y por ello, son contrarias a los diversos 16, 74, fracción IV, y 79 de la Constitución, al no estar contempladas en los preceptos citados.

"3. Invasión a la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo Federal al realizar la interpretación al artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito. Como consecuencia de la trasgresión de las disposiciones constitucionales y legales señaladas, se origina una contravención al principio de división de poderes establecido en el artículo 49 constitucional. En efecto, el principio de división de poderes es la base fundamental de un Estado de derecho, se refiere a que el poder político se distribuya en forma adecuada para evitar el abuso de quienes puedan ejercerlo en forma desmedida en detrimento de los gobernados. Por tal razón, el artículo 49 constitucional señala que el poder público se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cada uno de los cuales deberá respetar en su actuar el ámbito competencial de los otros poderes. En el presente caso, la auditoría al realizar la interpretación del artículo 122 de la LIC, invade por una parte la atribución que el legislador federal previó en favor del Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el artículo 5o. de la LIC, y en última instancia, la atribución constitucional (artículo 94, párrafo octavo) de esa H. Suprema Corte. Cuando el actuar de un órgano de gobierno rebasa los límites establecidos en la propia Constitución se produce una violación directa al principio de división de poderes, como en el caso acontece. En el presente caso, según se ha destacado, el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Diputados y la auditoría, invade la esfera de facultades del Poder Ejecutivo al arrogarse atribuciones que sólo corresponden por una parte a dicho Poder Ejecutivo y por otra al Poder Judicial de la Federación, realizando la interpretación del mencionado artículo 122 de la LIC.

"Décimo. Las instrucciones contenidas en los oficios impugnados contravienen los artículos 16, 74, fracción IV, primer párrafo, y 79 constitucionales, la LFSF y su reglamento, al realizar ‘la auditoría’ una ilegal aplicación de dichos ordenamientos.

"Adicionalmente a las violaciones hechas valer, resulta evidente que los órganos demandados, al emitir las órdenes e instrucciones contenidas en los oficios que en esta vía se impugnan sin tener facultades para ello, atentan contra el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 constitucional, particularmente en lo que hace a la debida fundamentación a que se refiere su primer párrafo, que dice: ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.’. Ello, en virtud de que tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que, como en el presente caso, se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponde a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la debida fundamentación, se cumple sólo con la existencia de una norma legal que atribuye a favor de la autoridad la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, lo que no se actualiza en el presente caso ya que (como se demuestra en el presente concepto de invalidez) los órganos demandados carecen de la multicitada facultad de ordenar al Poder Ejecutivo, o a sus órganos subordinados, con motivo de las observaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública, la realización de determinadas acciones.

"1. Al exceder la auditoría sus facultades de fiscalización, los oficios impugnados son violatorios de los artículos 16, 49, 74, fracción IV, primer párrafo, 89, fracción I, 90 y 133 constitucionales. Existe violación a los numerales de la Carta Magna, antes citados, en virtud de que la auditoría desborda sus facultades de fiscalización al instruir a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que en el ámbito de sus atribuciones y facultades proceda a instrumentar las acciones promovidas citadas en los oficios impugnados, para que esas entidades fiscalizadas a su cargo, en seguimiento de la revisión practicada al PCCC, registrada bajo el número 199 y se tomen las medidas preventivas y correctivas para evitar daños a la hacienda pública federal, actuando conforme a la normatividad aplicable. En efecto, dichas solicitudes transgreden no sólo la Constitución, sino también la LFSF y el Reglamento Interior de la auditoría, toda vez que la autoridad demandada se excede en sus facultades constitucionales y legales al instruir y ordenar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, instrumente acciones y tome medidas preventivas y correctivas para evitar daños a la hacienda pública federal, sin que al efecto se le den a conocer las razones de modo, tiempo y lugar, para que éstas se lleven a cabo por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; máxime que la auditoría sólo apoya sus requerimientos en los supuestos ‘dictámenes’ que emitió una autoridad ‘incompetente’ (en este caso, la Dirección General de A.s Especiales de la auditoría). Lo anterior, se puede corroborar de la lectura que se dé a los oficios impugnados en donde se señala que: ‘Una vez analizada y evaluada tanto la recomendación, como la información y documentación recibida para su atención, en el contexto del análisis de los papeles de trabajo generados en el curso de la auditoría, y en el ejercicio de las facultades de la Dirección General de A.s Especiales, se dictaminó que la acción promovida de referencia, no está solventada’; y principalmente, a los artículos 74 y 77 de la LFSF, 6o., 9o. y 23 del Reglamento Interior de la auditoría, en donde se aprecia que dentro de las facultades de dicha unidad administrativa no se encuentra la de dictaminar cuándo una recomendación se encuentra solventada o no, toda vez que ésta es una facultad indelegable del auditor superior de la Federación, por tal motivo los oficios impugnados resultan ilegales. No obstante que el artículo 6o. del reglamento en cita, es claro respecto de quién es la ‘autoridad competente’ para dar por solventadas las recomendaciones-observaciones, el propio artículo 9o. del reglamento interior en comento, reitera la falta de competencia del auditor especial de desempeño para ello. Ahora bien, aun cuando el auditor especial de desempeño de la auditoría carece de facultades para dar por solventadas o no las recomendaciones-observaciones, también facultó ilegalmente a la Dirección General de A.s Especiales para que a través de unos supuestos dictámenes -de los cuales tampoco tiene atribuciones para emitirlos-, determinara que las recomendaciones-observaciones derivadas de la revisión a la cuenta pública de 2001 no estaban solventadas, a efecto de confirmar lo antes referido basta con leer el texto del numeral 23, del reglamento interior de la auditoría. Por otra parte, cabe precisar que los supuestos ‘dictámenes’ que sirven de base a la auditoría para instruir y ordenar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cumpla con los actos impugnados, fueron emitidos por una autoridad ‘incompetente para ello’, sin que cumpliera con los requisitos contenidos en el artículo 16 constitucional; además de que éstos ni siquiera se dieron a conocer a los entes auditados, con lo cual se les deja en completo estado de indefensión. Esto es así, ya que no se conocen las razones de fondo para no tener por solventadas las recomendaciones formuladas por la auditoría.

"2. Los oficios impugnados son violatorios de los artículos 16, 74, fracción IV, primer párrafo, y 79 constitucionales, la LFSF y el Reglamento Interior de la A. Superior de la Federación, al realizar la auditoría una ilegal aplicación de dichos ordenamientos. Los actos cuya invalidez se demanda son violatorios de los artículos 16, 74, fracción IV, primer párrafo, y 79 de la Constitución, LFSF y el Reglamento Interior de la auditoría, toda vez que la auditoría realizó una ilegal aplicación de dichos ordenamientos, en perjuicio del Gobierno Federal y los entes auditados, ya que considera elementos ajenos a las leyes especiales como los supuestos ‘dictámenes’, cuyo contenido no se conoce hasta el momento por la parte actora, con lo cual se le deja en total estado de indefensión ya que desconoce las consideraciones por las que no se solventaron las acciones promovidas por la auditoría. Consecuentemente, al desconocerse las razones esenciales para no tener por solventadas las recomendaciones formuladas por la auditoría, e instruir y ordenar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y entes auditados, a través de los oficios impugnados se les pone en ‘riesgo inminente’ de que sean ‘sancionados’ o que se les finque el procedimiento administrativo de ‘responsabilidad resarcitoria’, toda vez que no cuentan con los elementos suficientes para atender los requerimientos de la auditoría.

"3. Los oficios impugnados son violatorios del principio de legalidad al dejar de aplicar el procedimiento previsto en la LFSF y su reglamento. Los actos cuya invalidez se reclama, son violatorios del principio de legalidad establecido en el artículo 16 de la Carta Magna toda vez que la autoridad demandada al determinar en los oficios impugnados que ‘una vez analizada y evaluada tanto la recomendación como la información y documentación recibida para su atención, en el contexto del análisis de los papeles de trabajo generados en el curso de la auditoría, y en el ejercicio de las facultades de la Dirección General de A.s Especiales, se dictaminó que la acción promovida de referencia, no está solventada’, dejó de aplicar el procedimiento previsto en el artículo 52 de la LFSF y el Reglamento Interior de la auditoría, en su lugar facultó a una autoridad incompetente para que elaborara unos supuestos ‘dictámenes’, en los cuales se determinó ilegalmente que no están solventadas las recomendaciones. Lo antes esgrimido, crea una incertidumbre jurídica a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y entes auditados, ya que desconocen con qué atribuciones la Dirección General de A.s Especiales elaboró los dictámenes que sirvieron de base a la demandada para emitir los oficios impugnados, cuál es el procedimiento administrativo en el que se basa esa unidad administrativa para determinar cuándo se encuentra solventada una recomendación o cuándo no. Corolario a lo anterior, debe señalarse que las autoridades sólo deben hacer lo que la ley les permita y si en el caso concreto no se observaron los requisitos de competencia, fundamentación y motivación, previstos en el artículo 16 constitucional no pueden considerarse jurídicamente válidos dichos oficios, por contener vicios propios de legalidad. En efecto, los actos impugnados deben declararse inválidos por esa H. Suprema Corte, ya que de no hacerlo así se deja abierta la puerta a la autoridad demandada para determinar a su libre albedrío; cuáles son sus atribuciones para ordenar y realizar auditorías, visitas e inspecciones, cuándo formula recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de sus resultados e instruir procedimientos para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias correspondientes, sin que previamente observe las disposiciones constitucionales y legales que para tal efecto se prevén. Como conclusión se puede apuntar que:

"a) La facultad constitucional para revisar la cuenta pública a que se refiere el artículo 74, fracción IV, de la Constitución no es absoluta, sino que tiene un alcance limitado, pues debe fijarse tomando en consideración lo que prevén las leyes que reglamentan detalladamente su ejercicio;

"b) La Cámara de Diputados y, en particular la auditoría, como todos los órganos del Estado, sólo tienen expeditas sus facultades constitucionales dentro del marco que las leyes reglamentarias establecen para tal efecto;

"c) Los actos impugnados emitidos por la auditoría conllevan una serie de instrucciones y órdenes de carácter imperativo y unilateral al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que la dependencia a su cargo lleve a cabo diversas acciones determinadas por el órgano fiscalizador, con motivo de las observaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública del año 2001 realizada al IPAB;

"d) Del análisis a las normas constitucionales y legales a que debe sujetarse la revisión de la cuenta pública se desprende que no existe una facultad atribuida a los órganos demandados para emitir los actos impugnados, a través de los cuales se dan las órdenes de que se trata al Poder Ejecutivo Federal;

"e) Como consecuencia de lo anterior:

"• Los órganos demandados excedieron las facultades que para revisar la cuenta pública les otorgan los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución, así como los ordenamientos legales y reglamentarios aplicables a la revisión de la cuenta pública de 2001;

"• Invadieron la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Federal, particularmente las facultades que se desprenden de los artículos 89, fracción I, y 90 constitucionales y de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y

"• Con lo anterior, los órganos demandados vulneraron, los principios constitucionales de:

"I) División de poderes, establecido en el artículo 49 y

"II) Legalidad, previsto en el artículo 16.

"Undécimo. Las observaciones de la auditoría son infundadas, por lo que las órdenes que de ellas derivan también carecen de sustento.

"Con independencia de las violaciones hechas valer en los conceptos de invalidez relativos a los vicios de legalidad y constitucionalidad en que incurren en sí mismas las órdenes contenidas en los oficios que se impugnan, esa H. Suprema Corte no debe soslayar que las observaciones a que se refieren los oficios impugnados -y en función de las cuales se emitieron las citadas órdenes- son infundadas y, por tanto, no pueden ser fuente o sustento válido para que con base en ellas la auditoría promueva acción alguna, a través de los actos que se impugnan, los cuales se traducen en órdenes ilegales con carácter imperativo para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el IPAB y la CNBV. Esto es, si las observaciones de que se trata, por ser infundadas, no pueden ser un sustento válido para que la auditoría promueva las acciones y haga las recomendaciones a que se refiere su oficio OASF-0485/2003, precisado en el capítulo de antecedentes (razón por la que debieron tenerse por solventadas en el procedimiento respectivo), mucho menos pueden ser un sustento válido para que con base en ellas se emitan órdenes como las que aquí se impugnan, pues ello implica contravenir las disposiciones constitucionales que ya se han precisado y estudiado en anteriores conceptos de invalidez. En efecto, en el caso de que se considerara que la auditoría sí tiene facultades para emitir órdenes con motivo de observaciones determinadas en la revisión de la cuenta pública (supuesto no aceptado en el caso de la auditoría, conforme a lo expuesto), es evidente que ello sólo es válido en la hipótesis de que las citadas observaciones se ajusten estrictamente al marco jurídico aplicable en cada caso, lo que no se actualiza en el caso de las observaciones en que se sustentan las órdenes impugnadas. Como se desprende de la información y documentación que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la CNBV y el IPAB proporcionaron a la propia auditoría durante el proceso de solventación de las observaciones-recomendaciones, las inclusiones de créditos en litigio, créditos relacionados, créditos menores a 100 mil pesos y créditos menores a 200 mil pesos, en las ‘compras de cartera’ realizadas a B., Bital y B., tramos I y II, al amparo del PCCC, para la determinación del importe de los instrumentos de pago a cargo de F., se apegaron a lo establecido en los contratos y convenios correspondientes, una vez obtenidas las autorizaciones que correspondían (Comité Técnico del F.) y, en general, a las disposiciones aplicables. Lo anterior se acredita con el oficio DGBA/DGABM/930/2003 del 10 de junio de 2002, por el cual la Dirección General Adjunta de Banca Múltiple solicitó a la Procuraduría Fiscal de la Federación que informara a la auditoría, respecto de la respuesta a su pliego de observaciones referente a la revisión de la cuenta pública de 2001 que formulara esa entidad de fiscalización en lo relativo al PCCC. De dicho oficio se desprende lo siguiente.

"1. Créditos en litigio que sufran evicción. Tramos I y II de los bancos: B., B., Bital. De conformidad con la respuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al pliego de observaciones-recomendaciones que diera a la auditoría, así como de las manifestaciones que al respecto hiciera el Banxico, en su carácter de F. se considera que, en el presente caso, se realizó por la auditoría una inexacta aplicación del artículo 2272 del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en materia federal vigente a esa fecha (Código Civil), ya que lo que se encontraba ‘en litis’ respecto de tales créditos es el procedimiento para su recuperación y no su titularidad, como lo presupone la observación a que se refiere la auditoría, al decir ‘en litigio’. El artículo 2272 se refiere a que el litigio verse sobre la titularidad de la propiedad (en este caso, la titularidad de los créditos), y no al derecho del propietario del mismo (en este caso, el banco) a cobrar por la vía judicial la deuda de que es acreedor. En tal virtud, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público concluyó que existe por parte de la auditoría una incorrecta aplicación del artículo 2272 del Código Civil vigente a esa fecha, para el caso de los 41,284 créditos cedidos al F. por B., B. y Bital, pues lo que se declaró en las cartas convenio de cierre, es que lo que se encontraba en ‘litis’ en tales créditos no era su titularidad, sino su cobranza. Es importante mencionar que en las cartas convenio de cierre de PCCC de B., B. y Bital, se anexaron los créditos en litigio con respecto a su cobranza para fines de identificación únicamente, sin que en éstas se mencione que dicho anexo es para efectos de lo establecido en el multicitado artículo 2272. Por otro lado, en su respuesta a la auditoría, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público manifestó que, en el supuesto de que se llegara a presentar algún caso de créditos cedidos al F. cuya titularidad fuere demandada judicialmente a los citados bancos, respecto de la cual recayera sentencia condenatoria ejecutoriada en contra de éstos, sí operaría lo preceptuado por el artículo 2272 del Código Civil, es decir, en caso de que se presente evicción respecto de la titularidad de tales créditos, los derechos del F. se encuentran protegidos por lo establecido en ese artículo. Como se desprende de lo anterior, respecto de los créditos en litigio, tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como la CNBV acreditaron en la respuesta a sus observaciones-recomendaciones que el carácter litigioso de dichos créditos versaba sobre su cobranza y no así sobre su titularidad, motivo por el cual no se podía actualizar el supuesto de evicción de los mismos. En este sentido, la auditoría no está señalando los fundamentos legales y motivos jurídicos por los cuales considera que a su juicio las recomendaciones respectivas no están solventadas violando con ello lo dispuesto en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución.

"2. Créditos menores a 100 mil pesos y 200 mil pesos, y entre 100 mil y 200 mil pesos incluidos en la compra de cartera por B., tramo I, B., tramos I y II y Bital, tramos I y II. Al respecto, es importante recordar que en el F., por ministerio del artículo 122, fracción IV, de la LIC (hoy derogado), existía la obligación de que en su contrato constitutivo se previó la existencia de un comité técnico, como órgano máximo de decisión del fondo. En ese tenor, el fiduciario, como administrador del propio fondo, estaba sujeto a las instrucciones de dicho comité (como órgano máximo de decisión). El Comité Técnico constituía el órgano máximo de decisión del F. y a cuyas instrucciones debía sujetarse la fiduciaria, de conformidad con el artículo 122, fracción IV, de la LIC (hoy derogado), que establece: ‘Artículo 122. ... IV. ... El Comité Técnico determinará los términos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al fondo; los depósitos, créditos y demás obligaciones, así como el importe de éstos objeto de protección expresa, la periodicidad con la que habrán de cubrirse las aportaciones ordinarias, así como las demás facultades que se prevean en el contrato constitutivo del fondo ...’. Al efecto, se debe precisar el alcance de la terminología usada en el citado artículo de conformidad con el ‘Diccionario de la Lengua Española’, editado por la Real Academia Española ‘determinar’ significa fijar los términos de una cosa ‘término’ es el último punto hasta donde llega o se extiende una cosa; y ‘condición’ es la índole, naturaleza o propiedad de las cosas. Consecuentemente, con lo anterior, la facultad del Comité Técnico del F., de ‘determinar los términos y condiciones de los apoyos’ a las instituciones de banca múltiple, significa que está en posibilidad de fijar la naturaleza, hasta donde llegan o se extienden los apoyos a los bancos y la índole o propiedad de los mismos. Esto significa que el referido Comité Técnico gozaba de una amplia facultad para fijar, establecer o, en su caso, modificar la ‘naturaleza’ y ‘extensión’ de los apoyos a las propias instituciones. En ese tenor, el propio Comité Técnico del F., de acuerdo con las facultades legales y contractuales con las que contaba, determinó los términos y condiciones de los apoyos originales y, cuando lo consideró necesario, modificó los mismos para cumplir con su finalidad ‘de evitar problemas financieros que pudieren presentar las instituciones de banca múltiple’, con el objeto final de proteger al público ahorrador. Lo anterior, con base en el principio general de que ‘el que puede lo más, puede lo menos’, que ha sido sustentado por el Pleno de esa H. Suprema Corte, en la tesis que a la letra dice: ‘... principio que reza que quien puede lo más puede lo menos ...’. Es importante mencionar que en los oficios notificados por esa entidad de fiscalización a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se determinó que las acciones promovidas respecto de los créditos menores a 100 mil pesos y 200 mil pesos, y entre 100 mil y 200 mil pesos incluidos en la compra de cartera por B., tramo I, B., tramos I y II y Bital, tramos I y II, no estaban solventadas, sin señalar los fundamentos legales y motivos jurídicos por los que se estimó que la respuesta y la documentación proporcionadas por la mencionada dependencia no eran suficientes para desvirtuar las observaciones-recomendaciones procedentes. De igual forma, con relación a las facultades del Comité Técnico, tampoco se fundamenta por qué la auditoría desestimó el acta número 56 del Comité Técnico del F., en la que se ratifican las cartas de cierre y se les reconoce expresamente a la fecha de las operaciones del fondo. Como se desprende de lo expuesto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público acreditó en su oportunidad a la auditoría que la inclusión de créditos inferiores a $100 mil y $200 mil pesos en el PCCC de los bancos respectivos, se apegó a derecho, toda vez que el Comité Técnico del F., como máximo órgano de decisión, flexibilizó los criterios de inclusión de los créditos. En este sentido, la auditoría no está señalando los fundamentos legales y motivos jurídicos por los cuales considera que a su juicio las recomendaciones respectivas no están solventadas violando con ello lo dispuesto en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución.

"3. Créditos ‘relacionados’. Con respecto a la procedencia de haber aceptado dentro de la cartera originadora de ‘flujos’ de B., créditos ‘relacionados’, sobre los que se hace mención en la observación (recomendación) 7.5 (01-06100-6-199-01-017), es importante mencionar lo siguiente: Se solicita a ese Supremo Tribunal tener por reproducido como si a la letra se insertaran las consideraciones vertidas en el presente concepto de violación, sobre las facultades del Comité Técnico del F. como su órgano máximo de decisión. Adicionalmente y de conformidad con lo manifestado por el Banxico (fiduciario del F.) a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, B. manifestó que no había este tipo de créditos en su cartera. ‘b) En el citado anexo «F», que forma parte de las listas definitivas de los créditos originadores de «flujos» (anexo 4), B. manifestó que al 31 de diciembre de 1995, fecha valor de la operación, no había créditos de los llamados relacionados’. Por todas las consideraciones expuestas, es de concluirse que: Las recomendaciones a que se refieren los oficios impugnados carecen de sustento jurídico, al apoyarse en observaciones infundadas, violatorias del artículo 16 constitucional. La auditoría, con la emisión y notificación de los oficios impugnados, no funda ni motiva las razones por las que a su juicio considera que las acciones promovidas no se encuentran solventadas por los entes auditados, lo cual implica una clara violación al artículo 16 constitucional.

"Duodécimo. El artículo 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como los oficios impugnados, violan lo dispuesto por los artículos 25, 26, 49, 74, fracción IV, párrafos cuarto y quinto, 90 y 133 de la Constitución.

"Las violaciones constitucionales señaladas se presentan cuando las disposiciones y actos arriba precisados establecen y materializan la realización de recomendaciones que a juicio de la auditoría sean procedentes, e incluso al tener por no solventadas dichas recomendaciones, reiterando la implementación de acciones a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público e IPAB, todo en ello en contravención directa a los principios de rectoría del Estado, sistema de planeación del desarrollo nacional, división de poderes, revisión de la cuenta pública, facultades exclusivas de la administración pública federal y supremacía constitucional. A fin de plantear y demostrar el concepto de invalidez que se hace valer, es importante dejar sentado lo siguiente: La Constitución prevé la revisión de la cuenta pública, misma que tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, así como comprobar si ésta se ha ajustado al presupuesto de egresos y se ha cumplido con los objetivos contenidos en los programas aprobados. Para tal efecto, la auditoría puede realizar un examen a fin de determinar la existencia de discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos y egresos, con relación a los conceptos y partidas respectivas, de tal forma que si determinara que no hay exactitud o justificación en los gastos efectuados procederá a fincar las responsabilidades correspondientes de acuerdo con la ley. En el caso que nos ocupa, según se advierte de los propios antecedentes referidos en los oficios impugnados, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fue notificada de su inclusión en los trabajos de la revisión de la cuenta de la hacienda pública federal 2001 y el IPAB fue notificado de la auditoría número 199 a las operaciones F.-IPAB, para ‘comprobar el cumplimiento de la normatividad en la materia’, auditoría que concluyó y dio lugar al informe de resultados de la Dirección General de A.s Especiales, que a su vez, integró el ‘Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2001’. Asimismo, mediante diversos oficios que se detallan en los oficios impugnados, se hicieron del conocimiento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del IPAB, las observaciones y acciones promovidas, acompañándose a los mismos, los resultados de la revisión y fiscalización de la cuenta pública 2001. Ahora bien, con independencia de la falta de justificación para emitir las observaciones referidas, según se argumenta en diversos conceptos, de invalidez, la auditoría, violando directamente lo dispuesto por la Constitución en su artículo 74, fracción IV, párrafos cuarto y quinto, por conducto del auditor especial de desempeño, en aplicación de los dispositivos impugnados que exceden a la norma fundamental, fórmula ‘recomendaciones’ y ‘dictamina que las acciones promovidas no están solventadas’. En efecto, mediante los aludidos oficios, la auditoría ordena a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la implementación de acciones que disminuyan las cantidades que señala y sus correspondientes intereses del pagaré y/o de la obligación, y como representante del Gobierno Federal, cancele su aval sobre dichos créditos, e informe a la auditoría las acciones implementadas; y asimismo ordena al IPAB, que a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el artículo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que disminuyan el importe y sus respectivos intereses, de la garantía o instrumento de pago, así como que ajuste la provisión en los registros contables del instituto. La violación al precepto constitucional antes citado se manifiesta claramente, porque la Carta Magna no otorga en ningún momento a la auditoría, la atribución de instruir acciones al Ejecutivo Federal o a los entes auditados, ni mucho menos de efectuar recomendaciones y tenerlas por no solventadas, ya que únicamente le otorga la posibilidad de conocer los resultados de la gestión financiera y determinar las responsabilidades que se generen en caso de no existir exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados. De esta forma, es claro que los artículos impugnados, al establecer que la auditoría pueda realizar recomendaciones que a su juicio sean procedentes y facultar a los auditores especiales para formular las recomendaciones resultan inconstitucionales y, por tanto, procede la declaración correspondiente. Las razones que sustentan el presente concepto de invalidez, de ninguna manera implican que el Ejecutivo Federal se oponga al ejercicio de las facultades conferidas a la auditoría en la propia Constitución, sino que representan definitivamente el rechazo categórico a disposiciones y actos que infringen nuestro Ordenamiento Supremo, en contravención del principio de supremacía constitucional y en perjuicio precisamente de esta parte actora, ya que con tal actuación se invade además la esfera de atribuciones que el Estado tiene a través del Ejecutivo Federal, tiene como rector de la economía nacional para garantizar el crecimiento económico del país y en el Plan Nacional de Desarrollo, al que están sujetos los programas de la administración pública federal, vulnerando con ello lo dispuesto por los artículos 25, 26, 49 y 90 constitucionales. Lo anterior, porque como la propia auditoría lo reconoce en los oficios impugnados, al citar algunas disposiciones legales que le otorgan atribuciones y facultades a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se encuentra en el ámbito de ésta, determinar lo conducente en cuanto al ejercicio de dichas atribuciones y facultades como dependencia del Ejecutivo Federal y como presidente de la Junta de Gobierno del IPAB. Lo mismo sucede en el caso del IPAB, al que igualmente la auditoría le señala algunas disposiciones que regulan el ámbito de competencia. En efecto, la ejecución de los programas aprobados, compete exclusivamente a las dependencias del Ejecutivo Federal y no puede la auditoría, so pretexto de formular ‘recomendaciones’ (dictadas en exceso de sus atribuciones constitucionales), instruir al Poder Ejecutivo la realización de determinadas acciones, pues se reitera, dicho órgano únicamente puede revisarse el ejercicio del gasto público conforme a los programas autorizados por la Cámara de Diputados y, en su caso, fincar las responsabilidades a los funcionarios que estime procedentes. Entender de forma distinta las atribuciones que establece la Constitución para la revisión de la cuenta pública, es tanto como desnaturalizar el procedimiento de fiscalización que ejerce la auditoría y que como ya se señaló, consiste únicamente en revisar y, en su caso, sancionar a los servidores públicos, pero que de ninguna manera consiste en girar ‘recomendaciones’ ni mucho menos ‘tenerlas por no solventadas’, pues ello implica no sólo un acto de valoración para efectos de su competencia (revisión a la cuenta pública), sino además la invasión de atribuciones que sólo competen al Ejecutivo Federal. Lo anterior se hace más evidente, si se considera que el procedimiento de fiscalización inicia con la revisión al ente auditado, quien válidamente puede ser requerido de información, e incluso pueden hacerse observaciones que permitan a la auditoría comprobar si la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos de un ejercicio anterior, se ejerció en los términos de las disposiciones legales aplicables; observaciones en cuanto a las que el ente auditado aclare, compruebe o alegue lo conducente para demostrar que dichos actos se encuentran apegados a la ley; y posteriormente tal revisión debe concluir con el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública del ejercicio de que se trate, y en su caso, con el fincamiento de responsabilidades. En dicho procedimiento de ninguna forma puede incluirse una valoración de ‘rechazo’ o ‘manifestación de ilegalidad’ hacia los actos del ente auditado, a través de supuestas ‘recomendaciones e instrucciones para la implementación de acciones’, pues en ese supuesto, la legalidad de la actuación del ente auditado quedaría en entredicho y sobre todo, éste quedaría en total estado de indefensión, ya que no se encuentra previsto un medio de defensa para el ente auditado, en el que cumpliéndose con todas las formalidades del procedimiento, pudiera alegar y probar en defensa de dichas determinaciones, quedando a merced de las ‘recomendaciones o manifestaciones de no solventadas’ las instrucciones del Ejecutivo Federal respecto a sus atribuciones y en la especie, respecto a la realización de los actos relativos al PCCC, viéndose afectadas por supuesto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el IPAB. En conclusión, tanto los preceptos impugnados, como los oficios combatidos, al permitir los primeros y al ejecutar los segundos un actuar de la auditoría que no encuentra sustento en la Constitución por lo que infringe sus artículos 25, 26, 49, 74, fracción IV, párrafos cuarto y quinto, 90 y 133 al ir en contravención de los principios de rectoría del Estado, sistema de planeación del desarrollo nacional, división de poderes, revisión de la cuenta pública, facultades exclusivas de la administración pública federal y supremacía constitucional, por lo que procede la declaración correspondiente por parte de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"Décimo tercero. Los oficios impugnados resultan violatorios de los artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que transgreden las garantías de seguridad jurídica y de debida fundamentación y motivación.

"1. De conformidad con lo expuesto en los antecedentes de los actos cuya invalidez se demanda; mediante oficio número OASF-1085/2002, la auditoría informó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de su inclusión en los trabajos de la revisión de la cuenta pública federal 2001. Sin embargo, la auditoría no informó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ni a la CNBV que esa inclusión comprendía la auditoría número 199, a las operaciones F.-IPAB, de la cual se derivan los actos impugnados, por lo que se entiende que la dependencia y comisión citadas nunca fueron informadas de la citada auditoría 199, practicada a un ente distinto, como lo es el IPAB, ni mucho menos que eventualmente tendría consecuencias sobre la esfera jurídica de dicha dependencia e instituto. En efecto, la auditoría jamás informó a la secretaría y a la comisión, ni tampoco a la SFU, que el 22 de agosto de 2002, la Dirección General de A.s Especiales de la auditoría inició la auditoría antes citada y que la concluyó el 4 de marzo de 2003, con la emisión del informe de resultados correspondientes, el cual integró al ‘Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Federación y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2001’, mismo que presentó a la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia. A este respecto, debe señalarse que dicha situación se hizo del conocimiento tanto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la SFP como al IPAB hasta que se les notificaron los oficios impugnados, con lo cual se acredita a todas luces la violación a los artículos 14 y 16 constitucionales. Lo anterior es así, en virtud de que aun cuando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la SFP y a la CNBV no se les notificó de que la inclusión referida comprendía la auditoría número 199 a las operaciones F.-IPAB, la auditoría determinó que una vez analizadas y evaluadas tanto las recomendaciones, como la información y documentación recibida para su atención relativa a las observaciones-recomendaciones éstas no fueron solventadas. En consecuencia, les ordena realizar determinados actos (contrarios a la legislación aplicable) para regularizar supuestas anomalías (inexistentes), con un ‘apercibimiento disfrazado’ que de no realizar las acciones recomendadas por la auditoría, ésta iniciara el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y, en su caso, la aplicación de las sanciones pecuniarias, en los términos de la LFSF. Lo antes expuesto resulta inconstitucional, toda vez, como se ha demostrado con antelación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la SFP y el IPAB no se encuentran en condiciones de cumplir las órdenes de la auditoría relativas a disminuir el monto de los pagarés F. y cancelar el aval del Gobierno Federal, así como a disminuir el importe y sus respectivos intereses de la garantía o instrumento de pago a la firma del contrato y ajustar la provisión en los registros contables del instituto, ni a vigilar que ello se realice, respectivamente, ya que la auditoría carece de facultades para ello. Esto de conformidad con los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución. Asimismo, debe declararse la invalidez de los ‘oficios impugnados’ en virtud de que la actuación de la auditoría no se ajustó escrupulosamente a las normas legales aplicables como resulta ser la Constitución, LFSF y el Reglamento Interior de la auditoría, con lo cual se contraviene el principio de legalidad contenido en el artículo 16 de la Ley Suprema; toda vez que jamás se les notificó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la CNBV de que la inclusión referida comprendía la auditoría número 199, a las operaciones F.-IPAB y, por consiguiente, no puede ahora a través de los oficios impugnados considerar incumplidas o no atendidas las observaciones y recomendaciones. Ahora bien, de cumplir la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la SFP y la CNBV con las órdenes de la auditoría, se estaría dando plena validez a la arbitrariedad de los ‘actos impugnados’ y se contravendría el texto de los artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que se transgreden las garantías de seguridad jurídica y de debida fundamentación y motivación de los actos de autoridad en perjuicio del Gobierno Federal. Cabe señalar, que los ‘oficios impugnados’ resultan inconstitucionales en virtud de que la auditoría no constató la existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que le permitieran colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente -LFSF y el Reglamento Interior de la auditoría- y, consecuentemente, que justificara con plenitud el que el auditor especial de desempeño de la auditoría aun cuando jamás les notificó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la CNBV de que la inclusión referida comprendía la auditoría número 199, a las operaciones F.-IPAB, determine que no están solventadas sus recomendaciones y en su lugar les ordene realizar determinados actos con el apercibimiento que de no hacerlo así los sancionará aun cuando dichos entes no fueron fiscalizados a través de la referida auditoría. En esas circunstancias, y toda vez que los ‘actos impugnados’ no pueden ser arbitrarios, pues los principios de legalidad y seguridad jurídica que consagra la Constitución, demandan que se ajusten al orden jurídico establecido, resulta claro que los ‘oficios impugnados’ adolecen de vicios de legalidad.

"2. Adicionalmente, en el presente caso se vulnera el principio de legalidad, produciéndose una imposibilidad jurídica para cumplir en sus términos los oficios impugnados. En efecto, en el apartado de consideraciones previas se demuestra que los términos y condiciones específicos de las operaciones del PCCC tienen su origen precisamente en los convenios que celebraron las instituciones participantes, F. y las autoridades financieras. Por tanto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se encuentra en imposibilidad de cumplir con la pretensión de la auditoría de modificar unilateralmente dichas operaciones. La pretendida modificación unilateral no podría tener fundamento en la LPAB. El Congreso de la Unión no puede, mediante la expedición de una ley posterior, modificar los términos y condiciones específicos de operaciones que tienen su origen en un convenio celebrado entre las partes. La disposición legal posterior que pretendiera modificar una relación contractual anterior estaría viciada de retroactividad. Tampoco podría declararse la nulidad de los convenios celebrados sin seguirse el debido procedimiento ante autoridad judicial competente, en que se escuche a todas las partes interesadas. Por otra parte, para modificar una relación que tiene su origen en un acuerdo de voluntades, deben seguirse las mismas formalidades que para la celebración del convenio original. No puede modificarse unilateralmente una relación contractual. Por todo lo anterior, los oficios impugnados son contrarios a la Constitución ya que, de ejecutarse en sus términos, se violarían diversos principios previstos en la propia Constitución y en las leyes. Por lo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la SFP y el IPAB se encuentran legalmente impedidos para atender en sus términos las ‘acciones promovidas’ a que se refieren los oficios impugnados. Lo anterior se desprende también claramente de la simple lectura que se haga al contenido de los preceptos legales a que se refiere el apartado de ‘atribuciones y facultades’ contenido en cada uno de dichos oficios, en el que la auditoría únicamente se limita a citar artículos de diversos ordenamientos legales, sin expresar las razones por las que los considera aplicables al presente caso, reiterándose con ello la violación al artículo 16 constitucional. En realidad, en ninguno de los preceptos señalados por la auditoría se faculta a los entes fiscalizados para realizar las acciones que pretende, como se aprecia a continuación: En el caso de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la auditoría indica en sus oficios: ‘Atribuciones y facultades. En relación con lo expresado y considerando que, como es su conocimiento, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en su carácter de autoridad financiera y presupuestal, como coordinadora sectorial y presidente de la Junta de Gobierno del IPAB, la legislación aplicable le confiere, entre otras facultades y atribuciones las previstas en las normas que a continuación se enuncian: LIC artículos 1o., 5o., 8o., y 28. LPAB artículos 74, 75, 80, fracciones I, X, XVII, XVIII, XX y XXVII, 81 y 82 y quinto y octavo transitorios. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal artículo 31, fracciones XIV, XV, XVI y XXII. Ley General de Deuda Pública, artículo 4o., fracción V.’. Por lo que hace al IPAB, la auditoría indica: ‘Atribuciones y facultades. En relación con lo expresado y considerando que, como es su conocimiento, al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, la legislación aplicable le confiere, entre otras facultades y atribuciones, las previstas en las normas que a continuación se enuncian: LPAB artículos 2o., 67, 68, fracciones II, IV, V, X, XVI, XVII y quinto transitorio de la LPAB’. Las disposiciones citadas establecen: Ley de Instituciones de Crédito. ‘Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular el servicio de banca y crédito; la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito; las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar; su sano y equilibrado desarrollo; la protección de los intereses del público; y los términos en que el Estado ejercerá la rectoría financiera del Sistema Bancario Mexicano.’. ‘Artículo 5o. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá interpretar para efectos administrativos, los preceptos de esta ley, así como las disposiciones de carácter general que emita la propia secretaría en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la presente ley.’. ‘Artículo 8o. Para organizarse y operar como institución de banca múltiple se requiere autorización del Gobierno Federal, que compete otorgar discrecionalmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria. Por su naturaleza, estas autorizaciones serán intransmisibles. Las autorizaciones que al efecto se otorguen, así como sus modificaciones, se publicarán en el Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos de amplia circulación del domicilio social de la institución de que se trate.’. ‘Artículo 28. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, escuchando en su caso, a la institución de banca múltiple afectada y oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria, podrá declarar la revocación de la autorización en los casos siguientes: I. Si no presenta la escritura constitutiva para su aprobación dentro de los tres meses siguientes a la fecha del otorgamiento de la autorización, si inicia operaciones sin presentar dicha escritura para su aprobación, si no inicia sus operaciones dentro del plazo de seis meses a partir de la aprobación de la escritura, o si al darse esta última no estuviere pagado el capital mínimo rectoría financiera del Sistema Bancario Mexicano; II. Si los accionistas, en asamblea general extraordinaria, resuelven solicitarla; III. Si la institución arroja pérdidas que afecten su capital mínimo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá establecer un plazo que no será menor de sesenta días para que se reintegre el capital en la cantidad necesaria para mantener la operación de la institución dentro de los límites legales; IV. Si a pesar de las observaciones de la Comisión Nacional Bancaria, la institución reiteradamente realiza operaciones distintas de las que le están permitidas, no mantiene las proporciones legales de activo y capitalización, no se ajusta a las previsiones de calificación de cartera de créditos o constitución de las reservas previstas en esta ley, altera los registros contables, o bien, si a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no cumple adecuadamente con las funciones de banca y crédito para las que fue autorizada, por falta de diversificación de sus operaciones activas y pasivas de acuerdo con las sanas prácticas bancarias o por poner en peligro con su administración los intereses de los depositantes o inversionistas; V. Si la institución proporciona información falsa, imprecisa o incompleta, dolosamente a las autoridades financieras; VI. Cuando por causas imputables a la institución de banca múltiple no aparezcan debida y oportunamente registradas en su contabilidad las operaciones que haya efectuado, y por tanto no reflejen su verdadera situación financiera; VII. Si la institución se disuelve, entra en estado de liquidación o quiebra, salvo que el procedimiento respectivo termine por rehabilitación y el Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores opinen favorablemente para que continúe con la autorización; VIII. Si la institución transgrede en forma grave o reiterada las disposiciones legales o administrativas que le son aplicables, y IX. Cuando la institución no cubra al Instituto para la Protección del Ahorro Bancario las cuotas establecidas en la ley que regula a dicho instituto, en los términos por ella previstos. La declaración de revocación se publicará en el Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos de amplia circulación en el país y, se inscribirá en el Registro Público del Comercio que corresponda al domicilio social de la institución de que se trate y pondrá en estado de disolución y liquidación a la sociedad sin necesidad del acuerdo de la asamblea de accionistas.’. LPAB. ‘Artículo 74. El gobierno y administración del instituto están a cargo de una Junta de Gobierno y un secretario Ejecutivo, respectivamente, quienes serán apoyados por la estructura administrativa que la propia Junta de Gobierno determine.’. ‘Artículo 75. La Junta de Gobierno estará integrada por siete vocales: el secretario de Hacienda y Crédito Público, el Gobernador del Banco de México, el presidente de la Comisión y cuatro vocales designados por el Ejecutivo Federal y aprobados por las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Senadores y en sus recesos, por la misma proporción de integrantes de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Los tres primeros vocales señalados en el párrafo anterior designarán sendos suplentes.’. ‘Artículo 80. La Junta de Gobierno tiene las facultades siguientes: I. Resolver sobre la procedencia de que el instituto otorgue, en cada caso, los apoyos previstos en esta ley, así como sus términos y condiciones; ... X. Aprobar los informes que deban enviarse al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión; ... XVII. Evaluar periódicamente las actividades del instituto; XVIII. Requerir la información necesaria al secretario Ejecutivo para llevar a cabo sus actividades de evaluación; ... XX. Aprobar anualmente, previo informe de los comisarios y dictamen de los auditores externos los estados financieros del instituto, y autorizar la publicación de los mismos; ... XXVII. En general, realizar todos aquellos actos y operaciones que fuesen necesarios para la mejor administración del instituto.’. ‘Artículo 81. Las sesiones de la Junta de Gobierno se celebrarán bimestralmente, y de manera extraordinaria, cuando por las circunstancias que se presenten, se considere necesario, previa convocatoria que, a requerimiento de cualquiera de sus integrantes o del secretario Ejecutivo, haga el secretario de la Junta de Gobierno. Las sesiones se efectuarán con la asistencia de por lo menos cuatro de sus miembros, siempre que se encuentre presente el secretario de Hacienda y Crédito Público o su suplente.’. ‘Artículo 82. La Junta de Gobierno será presidida por el secretario de Hacienda y Crédito Público y en su ausencia por su suplente. Las resoluciones requerirán del voto aprobatorio de la mayoría de los presentes.’. Transitorios. ‘Quinto. (Transcrito en el cuarto concepto de invalidez de este escrito).’. ‘Octavo. El Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Banco de México realizarán los actos necesarios para la extinción de los fideicomisos a que se refieren los artículos 122 de la Ley de Instituciones de Crédito y 89 de la Ley del Mercado de Valores vigentes hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto, en el caso del fideicomiso primeramente citado, con sujeción a lo establecido en el quinto transitorio del presente decreto. En consecuencia de lo dispuesto en el párrafo anterior: I. El instituto asumirá los créditos otorgados por el Banco de México a los fideicomisos a que se refieren los artículos 122 de la Ley de Instituciones de Crédito y 89 de la Ley del Mercado de Valores vigentes hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto, debiéndose convenir los términos y condiciones para que tales financiamientos se vayan extinguiendo sin cargo a dicho instituto, en la medida en que los resultados del banco así lo permitan, sin afectar el capital y reservas del propio banco, de acuerdo con la ley que lo rige; II. El Gobierno Federal quebrantará el crédito otorgado por Nacional Financiera, en su carácter de agente financiero del Gobierno Federal, al fideicomiso a que se refiere el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto, y; III. No se aprueba la solicitud de consolidar a la deuda pública las obligaciones contraídas por los fondos señalados ni los avales u obligaciones solidarias otorgados al efecto por el Gobierno Federal, presentada en el artículo cuarto transitorio del artículo segundo de la iniciativa de decreto por el que se expiden la Ley Federal del Fondo de Garantía de Depósitos y la Ley de la Comisión para la Recuperación de Bienes, y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes del Banco de México, de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, para Regular las Agrupaciones Financieras y General de Deuda Pública.’. De la lectura de la disposición transcrita, resulta evidente que la única participación que tiene la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como dependencia del Gobierno Federal y en términos de la Ley de Protección al Ahorro Bancario es para extinguir el F., de manera que dicha dependencia carece de atribuciones para ejecutar la acción promovida número 01-06100-6-199-01-004, toda vez que el fideicomiso se encuentra en proceso de extinción. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. ‘Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... XIV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional; XV. Formular el programa del gasto público federal y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación y presentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal, a la consideración del presidente de la República; XVI. Evaluar y autorizar los programas de inversión pública de las dependencias y entidades de la administración pública federal ...’. Ley General de Deuda Pública. ‘Artículo 4o. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: ... V. Contratar y manejar la deuda pública del Gobierno Federal y otorgar la garantía del mismo para la realización de operaciones crediticias que se celebren con organismos internacionales de los cuales México sea miembro o con las entidades públicas o privadas nacionales o de países extranjeros, siempre que los créditos estén destinados a la realización de proyectos de inversión o actividades productivas que estén acordes con las políticas de desarrollo económico y social aprobadas por el Ejecutivo, y que generen los recursos suficientes para el pago del crédito y tengan las garantías adecuadas.’. En conclusión, como ha quedado demostrado en este punto y los conceptos de invalidez relativos al régimen especial a que debe sujetarse el PCCC:

"a) El marco jurídico aplicable a las acciones que la auditoría pretende se realicen, impide jurídicamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al IPAB actuar de la manera en que se les instruye, y

"b) Los preceptos legales que la auditoría cita en relación con las atribuciones y facultades para atender las recomendaciones-acciones promovidas a que se refieren los oficios impugnados no permitirían sustentar la actuación que pretende la auditoría, y en nada se relacionan con tales acciones. En tal virtud, es válido afirmar que los oficios impugnados carecen de la debida fundamentación y, por tanto, violan lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 16 constitucional.

"Décimo cuarto. En el caso de que esa Suprema Corte considere que los actos impugnados no son órdenes, sino meras recomendaciones sin carácter imperativo que la auditoría tiene competencia y facultades para emitir (supuesto no aceptado), los oficios impugnados constituyen de cualquier manera una invasión a la esfera de facultades del Poder Ejecutivo Federal.

"En efecto, aun en el supuesto no aceptado de que se reconociera una facultad genérica de la auditoría para emitir recomendaciones a las dependencias y entidades de la administración pública federal con motivo de la revisión de la cuenta pública, debe también reconocerse y aceptarse en este supuesto que las citadas recomendaciones sólo serían jurídicamente válidas si están apegadas a derecho; es decir, que tanto su origen como su contenido deben ser acordes con la legislación aplicable. Lo anterior es así porque la facultad constitucional de la Cámara de Diputados para revisar la cuenta pública a que se refiere el artículo 74, fracción IV, constitucional, en la que queda comprendida la de emitir recomendaciones a los Poderes de la Unión que fiscalice, no es absoluta, sino que tiene un alcance limitado, pues debe fijarse tomando en consideración lo que prevén las leyes aplicables. Ello lo corrobora el criterio jurisprudencial establecido por esa H. Suprema Corte consultable bajo el rubro: ‘CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. CARECE DE FACULTADES PARA SUPERVISAR OFICIOSAMENTE EL EJERCICIO DE LOS RECURSOS FEDERALES POR PARTE DE LAS AUTORIDADES ESTATALES, ASÍ COMO PARA CREAR COMISIONES ESPECIALES QUE VIGILEN QUE NO SE DESVÍEN AQUÉLLOS EN UN CIERTO PROCESO ELECTORAL ESTATAL.’, del cual se desprende que las facultades de la Cámara de Diputados previstas en la Constitución deben ejercitarse en el marco que las leyes reglamentarias establezcan para ello, pues en un Estado de derecho las diversas facultades que la Constitución concede a los órganos del Estado deben, en general, ejercerse en los términos que establecen los ordenamientos jurídicos que conforman el orden jurídico nacional, reconocido en el artículo 133 constitucional. Así, por virtud del principio de supremacía constitucional establecido en el citado precepto, aunado al principio de legalidad consagrado en el artículo 16 constitucional, los órganos del Estado y las autoridades o servidores públicos que los integran deben sujetar su actuación a las leyes, lo que no requiere de mayor demostración. Por ello, la administración pública, como parte del aparato estatal, se rige por el principio del Estado de derecho, y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jurídica. Por lo anterior, en caso de que las recomendaciones que la auditoría realice a los órganos subordinados del Poder Ejecutivo Federal no sean emitidas conforme a derecho, el presidente de la República, como titular del Poder Ejecutivo Federal, está legitimado para impugnar su constitucionalidad a través de esta vía. En este sentido, el control de la constitucionalidad y de la legalidad de los actos de la auditoría no puede quedar sujeto a la voluntad de los particulares y a la capacidad de los abogados en que eventualmente recayera su defensa, por lo que la presente vía resulta ser la única vía expedita para los órganos que siendo sujetos a la revisión de la cuenta pública se ven afectados por el contenido de las recomendaciones que con tal motivo emite la auditoría, como ya se estableció en el capítulo VI de este escrito. Ahora bien, el hecho de que los oficios impugnados contuvieran meras recomendaciones o ‘sugerencias’ susceptibles de no ser acatadas por el Poder Ejecutivo Federal no implica que no le causen un agravio, en atención a las consideraciones siguientes:

"1. De conformidad con el artículo 49 constitucional, el Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, éste se encuentra regulado en el título tercero, capítulo III, de la Constitución, mismo que comprende los artículos 80 a 93. En el artículo 80 constitucional se determina que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo denominado presidente de los Estados Unidos Mexicanos; es decir, se crea un órgano unipersonal del cual depende todo el mencionado poder, ya que existe una unidad interna, al igual que en los otros dos poderes. El presidente de la República realiza funciones de administración (gobierno) y de Estado; para llevar a cabo las primeras, cuenta con la administración pública federal. Por ello, aunque el Poder Ejecutivo Federal se deposita en una sola persona, puede afirmarse válidamente que la administración pública federal, como forma de organización de las dependencias y entidades del propio Ejecutivo debe reconocerse como un conjunto de órganos que pertenecen a la esfera de ese poder, esto es, que pueden tomarse como ‘parte’ de él. En efecto, por la naturaleza misma de la administración pública federal no existe la menor duda de que es parte integrante del Poder Ejecutivo Federal y de que están unidos de forma indisoluble. En este sentido coincide plenamente la doctrina: ‘Desde el punto de vista formal la administración pública es parte, quizá la más importante, de uno de los Poderes del Estado, es decir, del Poder Ejecutivo. Por administración pública se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. La administración pública es la parte de los órganos del Estado que depende directa o indirectamente del Poder Ejecutivo y tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan otros poderes. La administración pública es la parte orgánica del Estado que realiza la función administrativa. Por su naturaleza, corresponde al Poder Ejecutivo ejercitarla a través del acto administrativo y actos de administración ...’. El organismo más importante del Poder Ejecutivo Federal, es la administración pública o conjunto de entes personalizados, regidos por el derecho administrativo. El Poder Ejecutivo se integra con todos los órganos a los que se encomienda la función administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos administrativos. Formalmente, los actos de los órganos administrativos centralizados y paraestatales se incluyen en el concepto de función administrativa. Así, el artículo 90 constitucional establece que la administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley que expida el Congreso de la Unión; es decir, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. ‘Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos.’. Para cumplir con sus funciones administrativas, el Ejecutivo Federal se auxilia con la administración pública federal, esto es, entre otras dependencias y entidades, con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el IPAB, a las que se dirigen las recomendaciones de que se trata, las cuales, como todas las dependencias y entidades de la administración pública federal, deberán conducir sus actividades observando los principios y políticas que definen el presidente de la República y el Plan Nacional de Desarrollo y demás programas derivados del mismo, como en el caso lo es el llamado Programa de Capitalización y Compra de Cartera que se instrumentó por el F. en el marco de la crisis bancaria que el Gobierno Federal enfrentó.

"2. Por otra parte, los funcionarios públicos, en su carácter de servidores públicos, son designados por el Ejecutivo Federal para asumir funciones de representatividad, iniciativa y decisión, y ejecutar órdenes de la superioridad, tendentes al logro de las finalidades de la función administrativa que la Constitución encomienda al Poder Ejecutivo Federal. En el ejercicio de su encargo, los funcionarios públicos están indisolublemente vinculados con el ejercicio de las facultades del Poder Ejecutivo que la Constitución le confiere en su esfera administrativa. En efecto, como es reconocido por la doctrina: ‘... los funcionarios públicos ocupan cargos situados en una estructura jerárquica, la subordinación que los una al inmediato superior implica un deber de obediencia, diligencia, discreción y reserva’, de ahí que la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos establece como primera obligación de todo servidor público la de ‘cumplir el servicio que le sea encomendado’ (artículo 8o., fracción I).

"3. Por lo anterior, es válido afirmar que las recomendaciones ilegales en el sentido a que se refieren los oficios impugnados implica una afectación o principio de afectación que sufre el presidente de la República, consistente en que no puede ejercitar plenamente su facultad de dirigir el funcionamiento de la administración pública federal, que incluye la de impartir instrucciones que sean obedecidas por sus inferiores jerárquicos. En caso de que las recomendaciones de la auditoría no sean emitidas conforme a derecho, el presidente de la República tiene la facultad de impugnar su constitucionalidad a través de esta vía. En efecto, al no existir ningún medio de defensa para que el presidente de la República impugne la legalidad o constitucionalidad de los oficios emitidos por la auditoría es procedente presentar controversia constitucional en contra de éstos. Lo anterior, independientemente de que corresponde a esa H. Suprema Corte vigilar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad. Es importante señalar que la LFS no contempla medio de defensa alguno para que los sujetos fiscalizados puedan impugnar sus resoluciones. En el artículo 59 de la mencionada ley únicamente establece medios de defensa a favor de los servidores públicos y particulares. ‘Artículo 59. Las sanciones y demás resoluciones que emita la A. Superior de la Federación conforme a esta ley, podrán ser impugnadas por el servidor público o por los particulares, personas físicas o morales, ante la propia A. Superior de la Federación, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El recurso de reconsideración se interpondrá dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del pliego o resolución recurrida.’. En este sentido, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos de la auditoría quedaría sujeta a la voluntad de los particulares y a la capacidad de los abogados en que recayera su defensa. Por otra parte, el hecho de que los oficios impugnados contengan meras recomendaciones no implica que no se cause un agravio real y directo al Poder Ejecutivo Federal, pues la afectación que sufre el presidente de la República radica en que no puede dirigir el funcionamiento de la administración pública federal ya que los servidores públicos no pueden dejar de cumplir las recomendaciones de referencia. En el presente caso, como se ha establecido en el primer concepto de invalidez, en caso de incumplimiento de las recomendaciones por parte de los servidores públicos procedería que la auditoría fincara las responsabilidades resarcitorias correspondientes, contra lo cual los servidores públicos tendrían los medios de defensa contemplados en el artículo 59 antes transcrito, pero -como ya se ha dicho- el Poder Ejecutivo Federal no tendría ninguno. En este sentido, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos de la auditoría quedaría sujeta a la voluntad de los particulares y a la capacidad de los abogados en que recayera su defensa, dejando al Poder Ejecutivo en estado de indefensión. Por otra parte, en el supuesto de que los servidores públicos no obedecieran las instrucciones del titular del Poder Ejecutivo Federal, se podría optar por removerlos (volviéndose a presentar la misma problemática con los nuevos) o por dejar de realizar programas que se consideren prioritarios, de cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo o abandonar políticas de Estado. Caso concreto es el presente, en el que se instrumentó un Programa para Comprar Cartera y Capitalizar a los bancos y que por decisión de la auditoría no podrá llevarse conforme a derecho. En este caso, el presidente de la República, durante el mensaje que dirigió a la Nación con motivo de su tercer informe de gobierno instruyó expresamente a las instancias competentes para que: ‘... apegadas puntualmente a la ley, realicen todas las acciones pertinentes con el fin de finiquitar el proceso de intercambio de pagarés F.-IPAB. Se realizará el canje, pero no podrá darse toda vez que los servidores que intervengan podrán ser objeto del fincamiento de responsabilidades. Si la auditoría realiza una interpretación incorrecta de la ley aplicable al caso concreto y, no obstante que las autoridades administrativas encargadas de la aplicación de dicha ley le demuestran que es incorrecta, se mantiene en su postura, los servidores públicos no podrán realizar sino lo recomendado ya que de lo contrario la propia autoridad que emitió la recomendación será la que les finque las responsabilidades resarcitorias (la auditoría se convierte en juez y parte). En consecuencia, el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo se ve mermado por las recomendaciones de la auditoría. Ahora bien, en el caso concreto, por las razones que se exponen en los conceptos de invalidez, los oficios que se impugnan, emitidos con motivo de la revisión de la cuenta pública del año 2001, significan una invasión y afectación a la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que las ‘recomendaciones’ o acciones promovidas a que los mismos se refieren, como ya se señaló, carecen de fundamento constitucional y legal tanto en su origen como en su contenido. Dicha inconstitucionalidad e ilegalidad impide al presidente de la República el pleno ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, lo que comprende el ejercicio de las competencias asignadas a sus órganos subordinados que integran la administración pública federal, contraviniendo así el artículo 89, fracción I, constitucional."

CUARTO. En la demanda se estimaron violados los artículos 14, 16, 25, 49, 74, fracción IV, 79, 80, 89, fracción I, 90, 94 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de dos de octubre de dos mil tres, el presidente en funciones de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 91/2003 y, por conexidad con la diversa 36/2003, designó como instructor al M.J.V.C. y C..

Por auto de la fecha antes indicada, el Ministro instructor admitió la demanda, tuvo como autoridad demandada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a la que ordenó emplazar y dio vista al procurador general de la República; asimismo, mediante proveído de siete de octubre de dos mil tres, se reconoció el carácter de demandada a la A. Superior de la Federación y se ordenó su emplazamiento.

SEXTO. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al contestar la demanda manifestó, en síntesis:

1. Que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia; debido a que los actos impugnados son actos consentidos, ya que la A. Superior de la Federación, mediante los oficios OASF-485/2003, OASF-453/2003, OASF-0476/2003, OASF-0430/2003, de tres de abril de dos mil tres, formuló diversas observaciones y recomendaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, a efecto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, adoptaran las medidas y ejercieran las acciones que procedieran y las hicieran del conocimiento del citado órgano fiscalizador; observaciones y recomendaciones que fueron parcialmente solventadas, y como resultado de esa parcialidad en la solventación es que se giraron los oficios que ahora se controvierten; sin embargo, su impugnación es extemporánea al haberse consentido ya los oficios mencionados en primer lugar, pues aun y cuando se aduzca que los oficios ahora cuestionados contienen órdenes, no son actos aislados e independientes, sino consecuencia directa e inmediata de las observaciones y recomendaciones formuladas con anterioridad.

Que este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 36/2003 determinó que en ese asunto no se actualizaba este motivo de sobreseimiento, por considerar que no había una vinculación entre el acto de origen y el derivado; pero en el presente asunto sí hay vinculación, ya que los actos impugnados son consecuencia legal, directa y necesaria de los primeros, toda vez que el contenido de ambos actos, esencialmente es el mismo, ya que desde aquéllos existen las supuestas órdenes aducidas.

2. Que la demanda de controversia constitucional fue presentada fuera del plazo previsto en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que las observaciones y recomendaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública del año dos mil uno, fueron comunicadas por la A. Superior de la Federación a las entidades auditadas mediante los oficios OASF-485/2003, OASF-453/2003 y OASF-0476/2003, que fueron notificados el tres y cuatro de abril de dos mil tres, por lo que si la demanda en la que se pretenden impugnar actuaciones relativas al seguimiento de diversas observaciones, se presentó hasta el treinta de septiembre del mismo año, resulta clara su extemporaneidad.

3. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, ya que de considerar que el contenido de los oficios impugnados constituyen pliego de observaciones, debió entonces agotarse, previamente a la controversia constitucional, el recurso de reconsideración o el juicio de nulidad previsto en el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; sin embargo, en el caso tampoco pueden considerarse como tales, dado que los pliegos de observaciones se emiten con objeto de determinar en cantidad líquida el quebranto ocasionado, y la presunta responsabilidad de los infractores al haberse causado daño a la hacienda pública.

4. Que la controversia constitucional es improcedente conforme a lo dispuesto en los artículos 1o. y 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que no existe violación en la esfera competencial de la actora, pues los actos cuya invalidez se demandan fueron expedidos en pleno ejercicio de la facultad de revisión y fiscalización de la cuenta pública de la Cámara de Diputados, con apoyo de la A. Superior de la Federación, establecida en los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal, ya que la revisión de cada ejercicio realizada por la Cámara de Diputados desde mil novecientos noventa y cinco, ha incluido las operaciones y programas del Fondo Bancario de Protección al Ahorro.

5. Que de una correcta interpretación de los artículos 16, fracción XIV, 31, último párrafo, 32, 46, fracción II, y 51 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se desprende que las observaciones a que se refieren los oficios impugnados, se emiten por la A. Superior de la Federación cuando se estima que el ente fiscalizado no ha cumplido con los objetivos y metas establecidos en los programas aprobados, y éstas son distintas a los pliegos de observaciones que se expiden con objeto de determinar en cantidad líquida el quebranto y la presunta responsabilidad de los infractores, con objeto de instaurar el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, los cuales sí son vinculantes para los entes auditados y para los servidores públicos a los que se encuentran dirigidos.

Que por esas razones ninguna de las observaciones o recomendaciones que se señalan como actos impugnados pueden equipararse a los pliegos de observaciones propiamente dichos, toda vez que no establecen alguna cantidad líquida respecto de un quebranto a la hacienda pública, ni se determina quiénes son los presuntos responsables del mismo, ni establecen obligaciones a cargo de los entes auditados o de sus funcionarios públicos, sino por el contrario, se emiten consideraciones respecto de los documentos proporcionados por los auditados; dichas observaciones pueden derivarse en recomendaciones que se dirigen a corregir deficiencias o irregularidades detectadas.

Que las recomendaciones contenidas en los actos impugnados, se emitieron de acuerdo al marco legal aplicable a su actuación y dada la participación de la entidad de fiscalización superior de la Federación en el procedimiento previsto en los artículos quinto y décimo séptimo transitorios de la Ley de Protección al Ahorro Bancario; destacando la facultad de la Cámara de Diputados para ordenar auditorías tendentes a calificar la legalidad de los créditos asumidos por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, así como la facultad de la A. Superior de la Federación para ejercer acciones de fiscalización y de control respecto del procedimiento previsto en el artículo quinto transitorio del citado ordenamiento legal.

6. Que la Cámara de Diputados tiene la facultad de revisar la cuenta pública y la A. Superior de la Federación es el órgano técnico en el cual se apoya para el ejercicio de dicha facultad, por lo que esta última sólo puede ejercer la facultad de fiscalización emitiendo actos con facultades autónomas de decisión y técnicas de fiscalización.

Que la Cámara de Diputados y la A. Superior de la Federación, están constitucional y legalmente facultadas para formular observaciones y recomendaciones derivadas del informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública y darle seguimiento, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal.

Que conforme a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la entidad de fiscalización tiene facultades para revisar, supervisar, investigar y auditar las cuentas públicas y, además, como resultado de dicha actividad contable debe realizar una evaluación del ejercicio, cuidar que se proceda conforme a derecho y comprobar que así se haga; esto es así, ya que de la reforma al artículo 79 de la Constitución Federal, se desprende que el Órgano Reformador de la Constitución recogió el concepto técnico de fiscalización e incrementó la facultad de la entidad de fiscalización superior de la Federación, por lo que ahora no es sólo un ente auditor, sino también una autoridad con facultades dispositivas y sancionadoras, que se aboca a hacer observaciones y recomendaciones específicas, con el fin de cuidar y comprobar la regularización de las anomalías detectadas.

Que en el caso no son aplicables los argumentos jurídicos que sirvieron de base para resolver la controversia constitucional 36/2003, en la que se declararon inválidos algunos de los oficios emitidos por la A. Superior de la Federación, en virtud de que en esa controversia se analizaron las disposiciones constitucionales y secundarias vigentes durante el funcionamiento de la Contaduría Mayor de Hacienda, en tanto que a los actos impugnados en la presente controversia le son aplicables las disposiciones constitucionales y secundarias vigentes y actuales; máxime que en dicha resolución no se estudió el que la actual entidad de fiscalización superior de la Federación dejó de ser un ente de análisis y valoración del gasto público, para convertirse en un órgano autónomo con facultades para emitir observaciones y recomendaciones en un sentido específico, con el fin de evaluar y corregir las anomalías detectadas y para que, en su caso, se sancione la conducta del servidor público.

Que las nuevas facultades de la A. Superior de la Federación no invaden las facultades administrativas del ente fiscalizado, en virtud de que la naturaleza de sus recomendaciones y observaciones son eminentemente económicas y técnicas, mas no políticas, lo que impide se invada la esfera constitucional de competencia del ente fiscalizado.

7. Que el procedimiento seguido por esa Cámara de Diputados y su órgano técnico de fiscalización para realizar la revisión anual de la cuenta pública, se ejecuta de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal, así como 8o., 9o., 10, 11 y 16 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo que en agosto de dos mil uno, el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, rindió el informe de avance de la gestión financiera a la A. Superior de la Federación, y en los primeros diez días de junio de dos mil dos presentó la cuenta de la hacienda pública federal de dos mil uno, la que fue recibida por la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Vigilancia de la A. Superior de la Federación, quien la remitió a la entidad de fiscalización superior de la Federación, la que mediante oficio OASF/054/03 de treinta y uno de marzo de dos mil tres, presentó a la citada Cámara el Informe de Resultados de la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente al ejercicio de dos mil uno. Así, en los oficios impugnados sólo se dan recomendaciones sobre observaciones emitidas con anterioridad y se pide información ordenada y derivada del informe final de la cuenta pública federal de dos mil uno, sin que ello implique una nueva revisión, pues sólo se trata de ejecutar lo ordenado en ellas.

Que, por otro lado, los artículos quinto y décimo séptimo transitorios de la Ley de Protección al Ahorro Bancario autorizan fiscalizar y controlar los recursos destinados al Programa de Capitalización y Compra de Cartera, para que el Instituto de Protección al Ahorro Bancario asuma las obligaciones del Fondo de Protección al Ahorro Bancario; asimismo, que las operaciones de compraventa de cartera vencida no han concluido y que los pasivos auditados son de calidad contingente, porque su pago vence en diez años a partir de su emisión, por lo que en términos de lo dispuesto en los artículos 1o., 2o. 9o., 10 y 16 de la Ley General de la Deuda Pública, son fiscalizables por la parte demandada.

Que el Poder Ejecutivo Federal, a través del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, ha reconocido que la intención de la Cámara de Diputados es que el proceso de transición de los recursos del Fondo Bancario de Protección al Ahorro hacia el Instituto de Protección al Ahorro Bancario concluya cabalmente, a fin de que se dé solución al problema del rescate bancario; ese reconocimiento deriva de que el veintitrés de septiembre de dos mil dos la Junta de Gobierno de dicha institución aprobó llevar a cabo las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados, conforme a lo dispuesto en el artículo quinto transitorio de la citada ley, por lo que no puede ahora alegar invasión en su esfera de competencia.

Que si bien la facultad fiscalizadora se ejerce sobre ejercicios presupuestales concluidos y su aprobación tiene un término perentorio a fin de darle certeza, no sigue la misma suerte la facultad de investigación de la A. Superior de la Federación, dado que no puede suponerse que la aprobación de la cuenta pública o la emisión del informe final, son actos cuyo fin sea otorgar un finiquito o perdón a todos aquellos servidores públicos que cometieron irregularidades en el ejercicio del presupuesto, sino se trata de actos de naturaleza legislativa y contable, cuyo fin es tener por rendida la cuenta pública, por apuntadas las observaciones y recomendaciones y determinadas las responsabilidades por incumplimiento.

Que el órgano de fiscalización de la Federación, tiene plenas facultades para realizar las investigaciones necesarias, pedir la documentación correspondiente y realizar las auditorías que considere convenientes, para obtener el seguimiento de las recomendaciones o las observaciones que emita.

Que no se imposibilita al actor el ejercicio de sus atribuciones para administrar o disponer de los recursos, pues su potestad de ejercer el presupuesto federal no se limita ni se restringe con la revisión y fiscalización que realice la Cámara de Diputados apoyada por la A. Superior de la Federación.

Que el actor únicamente plantea violación a leyes secundarias, lo cual no puede ser materia de estudio de la controversia constitucional.

8. Que es infundado el primer concepto de invalidez en el que se sostiene que los oficios impugnados contienen órdenes dirigidas al Ejecutivo Federal, respecto de las cuales la A. Superior de la Federación es incompetente; lo anterior, debido a que, por la naturaleza técnica de la facultad fiscalizadora, debe distinguirse entre observaciones o recomendaciones y pliego de observaciones; las primeras se emiten cuando se estima que el ente fiscalizado no ha cumplido con los objetivos y metas establecidos en los programas aprobados y, en cambio, los pliegos de observaciones se emiten con objeto de determinar en cantidad líquida las irregularidades en el ejercicio de la cuenta pública y la presunta responsabilidad de los infractores, para instaurar el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

Que ninguna de las observaciones o recomendaciones que se señalan en los actos impugnados pueden equipararse a los pliegos de observaciones antes referidos, toda vez que no establecen alguna cantidad líquida respecto de un quebranto a la hacienda pública, ni se determina quiénes son los presuntos responsables de tal quebranto; y, por el contrario, en ellos se emite una consideración respecto del análisis de los documentos proporcionados por los entes auditados conforme a su participación en el procedimiento previsto en el artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

Que los actos no contienen apercibimiento de alguna sanción que sea impuesta directamente por la A. Superior de la Federación o la ejecución forzosa por parte de éste; por lo que, ante la ausencia del elemento coactivo, se carece de elementos legales para considerar que se trata de una orden emitida por la A. Superior de la Federación al actor, ya que ni ésta ni la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión cuentan con mecanismos para obligar al cumplimiento estricto de las recomendaciones.

Que la A. Superior de la Federación no ejerce facultades que le correspondan al Ejecutivo Federal, ni se sustituye en el ejercicio de las mismas; en virtud de que la emisión de observaciones y recomendaciones, deriva de la facultad de revisión y fiscalización de la cuenta pública y tiene como razón última el sano equilibrio de poderes, conforme a lo dispuesto en los artículos 49, 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

9. Que no se aplican retroactivamente las reformas al artículo 79 de la Constitución Federal, ya que el transitorio cuarto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que el ejercicio de dos mil uno será valorado conforme a dicha norma; además de que, por la naturaleza sucesiva de los adeudos derivados de los pagarés del Fondo de Protección al Ahorro Bancario, en cada ejercicio fiscal aparecerán reportados sus saldos, independientemente de que su vencimiento sea hasta el dos mil cinco, pues los programas de cartera vencida son un pasivo sucesivo durante cada ejercicio fiscal.

Que el auditor especial se desempeñó mediante los oficios AED/DGAE/219/02, AED/DGAE/220/02, AED/DGAE/221/02, AED/DGAE/222/02, AED/DGAE/223/02, AED/DGAE/224/02 y AED/DGAE/225/02, desde el catorce de agosto de dos mil dos notificó al secretario Ejecutivo del Instituto de Protección al Ahorro Bancario, las órdenes de auditoría, en las que se incluyeron las revisiones de programas de compra de cartera, como parte del programa de visitas e inspecciones correspondientes a la revisión de la cuenta pública federal del ejercicio dos mil uno, por lo que la parte actora ha reconocido la facultad fiscalizadora de la A. Superior de la Federación.

Que las operaciones de compraventa de cartera vencida no han concluido y que los pasivos auditados son de calidad contingente, porque su pago vence en diez años a partir de su emisión, razón por la que en términos de lo dispuesto en los artículos 1o., 2o., 9o., 10 y 16 de la Ley General de la Deuda Pública, son fiscalizables sin que ello vulnere el principio de legalidad; además, aun cuando se trata de pasivos contingentes produce efectos conforme a la norma vigente en el ejercicio de la revisión.

10. Que son infundados los conceptos en los que se aducen violaciones a los principios de fiscalización posterior, anualidad y definitividad, en virtud de que la facultad de fiscalización a diferencia de la de revisión y aprobación de la cuenta pública, no se rige por esos principios, como se desprende de los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal y de la propia naturaleza técnica de actividad fiscalizadora.

Que la Cámara de Diputados al ejercer su facultad de revisión de la cuenta pública, únicamente lo puede hacer en forma anual y definitiva en caso de que se refiera a ejercicios concluidos; sin embargo, cuando ejerce sus facultades de fiscalización entre las que se encuentra la de evaluar la cuenta pública y ajustarla a la legalidad, tiene plenas potestades para realizar observaciones y exigir su solventación, sin que se deba ajustar al principio de anualidad, dado que éstas no se hacen en forma independiente, sino como resultado de la revisión de la cuenta pública y con el único fin de que se ajuste a la legalidad o, en su caso, se sancione a los servidores públicos responsables.

Que el principio de fiscalización posterior no debe interpretarse en el sentido de que sólo se pueden fiscalizar gastos que se hayan ejecutado efectivamente, sino en el sentido de que las revisiones deben hacerse por ejercicios concluidos, esto es, por años fiscales y no por erogaciones efectivamente realizadas, ya que el pasivo contingente que en cada ejercicio aparece, es materia de fiscalización y no por ello se conculca el principio de fiscalización, pues la naturaleza sucesiva justifica y exige su fiscalización. De ahí que conforme al segundo párrafo del artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en el que si bien el legislador quiso reconocer constitucionalmente el principio de anualidad y definitividad de la revisión de la cuenta pública, esto no puede traducirse en que el legislador no haya querido ajustarse a los principios generalmente aceptados de la contabilidad, dado que el espíritu de los artículos 74, fracción IV, y 79 constitucionales, es que las operaciones que realicen las dependencias se ajusten al marco legal en revisión, de tal suerte que sí existen pasivos concurrentes, que surten sus efectos en cada ejercicio fiscal hasta que materialmente generen un gasto en otro, sí pueden ser revisados y pueden también ser materia de recomendaciones, a fin de ajustarse a la normatividad, incluso antes de que se eroguen.

11. Que es infundado el concepto de invalidez en el que se plantea la ilegalidad de las instrucciones contenidas en los oficios impugnados, debido a que los resultados de las auditorías elaboradas por M.W.M. son parte de los elementos jurídicos y contables que sirvieron de base al fiscalizar los recursos del Programa de Capitalización y Compra de Cartera, los que por disposición del artículo décimo séptimo transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, son fiscalizables, por lo que la auditoría realizó diversas observaciones y recomendó que la actora debería ejecutar los actos necesarios para ajustar sus actuaciones al marco legal, conforme a las especificaciones que cada oficio impugnado contiene, pero en ningún momento ordenó la forma en que debía cumplir las observaciones detectadas, consecuentemente, no invadió su esfera de competencia, dado que no se involucró en la forma de administración de sus recursos.

Que las observaciones y recomendaciones hechas por la auditoría no inciden en la deuda pública, por lo que hace a la reducción de los pagarés suscritos por el Fondo de Protección al Ahorro Bancario y de su aval, ya que se refieren a que se ajusten a la legalidad las operaciones, anotaciones contables y demás actos jurídicos reportados en la cuenta pública, es decir, no persigue la autorización de un endeudamiento por parte del Gobierno Federal, sino el ajuste contable, legal y correcto de las operaciones realizadas y reportadas.

Que los artículos transitorios quinto y décimo séptimo de la Ley de Protección al Ahorro Bancario establecen que sólo deben ser asumidos por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario recursos saneados, respecto de operaciones lícitas que había administrado el Fondo de Protección al Ahorro Bancario, y la A. Superior de la Federación tiene la potestad para verificarlo y cerciorarse de que así haya sido de acuerdo al ejercicio fiscal revisado, de tal manera que si ésta se percató de irregularidades, puede formular las observaciones, sin que implique ejercer facultades en materia de deuda pública, pues se trata del ejercicio de la facultad fiscalizadora del órgano de fiscalización superior de la Federación.

12. Que son infundadas las argumentaciones en las que se alegan violaciones a los artículos 114 y 174 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, dado que a dicha ley general le es excluyente la ley particular, específicamente el artículo transitorio quinto de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, que autoriza la reducción de las garantías e instrumentos de pago ante la existencia de créditos irregulares, lo que implica reducciones a las obligaciones del aval, sin que signifique que se deje de garantizar el importe de los referidos títulos de crédito.

13. Que la actora no expone argumento jurídico suficiente que demuestre que los actos reclamados invadan su esfera de competencia, pues resulta falso que la A. Superior de la Federación sea incompetente para revisar los programas de compra de cartera, ya que el artículo transitorio décimo séptimo de la Ley de Protección al Ahorro Bancario expresamente le faculta para ello, dentro de las atribuciones que las leyes le confieren.

Que las auditorías al Fondo de Protección al Ahorro Bancario, reconocidas expresamente por este Alto Tribunal en la controversia constitucional 26/99, no limitaron la posibilidad de que el auditor M.W.M. sea el único que pudiese revisar dichas operaciones, dado que la determinación de que esa persona las efectuara obedeció a otros fines, como fue el saneamiento de recursos del mismo fondo y por disposición directa del Pleno de la Cámara de Diputados, en tanto que las revisiones de la cuenta pública y específicamente el rubro del Programa de Capitalización y Compra de Cartera, obedeció a facultades de la revisión anual de la cuenta pública.

Que suponer que la facultad de fiscalizar los recursos del Programa de Capitalización y Compra de Cartera correspondía al auditor M.W.M., es suponer que la potestad fiscalizadora del órgano de fiscalización superior de la Federación puede delegarse a un particular, lo que es absurdo, ya que uno de los fines por los que se ejercieron facultades de revisión en este rubro, fue determinar si se han solventado los resultados de las auditorías de M.W.M., mas no realizar una nueva auditoría, sino revisar que las operaciones del rescate bancario se hayan ajustado al marco legal.

14. Que en lo relativo a los conceptos de invalidez en donde la parte actora pretende justificar violaciones al principio de legalidad, por la supuesta incompetencia para interpretar el derogado artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito, debe decirse que las facultades de la A. Superior de la Federación, como órgano técnico en el cual se apoya la Cámara de Diputados para revisar y fiscalizar la cuenta pública, son constitucionales, en este sentido dentro del marco de sus atribuciones le corresponde emitir observaciones y recomendaciones.

Que no es aplicable al caso la tesis de jurisprudencia invocada por la actora, ya que se refiere a una comisión especial para la revisión de los recursos federales en una entidad federativa, en tanto que en el caso ni se creó una comisión, ni se vigila el uso de recursos federales en una entidad federativa, sino que se trata del ejercicio de la facultad fiscalizadora en la vigencia del ejercicio fiscal de dos mil uno.

15. Que es infundado el argumento en el que se plantea que los artículos 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación son inconstitucionales, debido a que la Constitución Federal, no faculta a la A. Superior de la Federación para instruir recomendaciones al Poder Ejecutivo, ni determinar si éstas han sido cumplimentadas; en virtud de la diferencia que existe entre observaciones y recomendaciones y pliego de observaciones, ya que ninguna de las observaciones o recomendaciones que se señalan en los actos impugnados pueden equipararse a dichos pliegos de observaciones.

SÉPTIMO. El procurador general de la República al formular su opinión manifestó lo siguiente:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, que la demanda fue presentada oportunamente y que la consejera jurídica del Ejecutivo Federal cuenta con legitimación para comparecer a la presente controversia constitucional en representación del Poder Ejecutivo Federal.

2. Sobre las causas de improcedencia y motivos de sobreseimiento, en síntesis, opina:

a) Que es infundada la causa de improcedencia en la que se aduce que los actos impugnados son derivados de otros consentidos y que debieron haber sido combatidos dentro del plazo de treinta días previsto en el artículo 21 de la ley de la materia, toda vez que si bien los oficios impugnados están relacionados con las acciones y recomendaciones consignadas en los oficios OASF-485/2003, OASF-453/2003, OASF-0476/2003 y OASF-0430/2003, de tres de abril de dos mil tres, emitidos por la A. Superior de la Federación, y que dichas acciones y recomendaciones hayan sido contestadas por los entes fiscalizados mediante diversos oficios, esto no significa que las órdenes contenidas en los mismos sean consentidas, pues es una obligación para los órganos auditados el envío de la información y documentación que la citada auditoría requiera para el cumplimiento de sus facultades de fiscalización, ya que el fin de las observaciones es que los entes revisados estén en posibilidad de aclararlas y justificarlas.

Además, que las recomendaciones realizadas en dichos oficios no le ocasionaban perjuicio a la actora, pues además al haber sido emitidas por la A. Superior de la Federación en uso de sus facultades legales, gozaban de la característica de no ser resolutivas ni vinculatorias, pudiendo ser solventadas por los entes fiscalizados, al contrario de las órdenes combatidas, en las que se está introduciendo un nuevo elemento que no poseían las observaciones iniciales, es decir, el carácter imperativo con que la promovente considera fueron emitidas en un exceso de atribuciones de la citada auditoría.

b) Que es infundado el argumento en el que se sostiene que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el precepto 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia por no haber agotado el recurso previsto en el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, toda vez que dicho artículo prevé la procedencia del recurso de reconsideración y del juicio de nulidad contra las sanciones y resoluciones emitidas por ese órgano de fiscalización; sin embargo, los oficios impugnados no se constituyen como una sanción ni como una resolución combatible mediante tales medios de defensa, más aún que en el presente asunto la actora no impugna el sentido de las conclusiones concretas a que llegó la demandada, sino el exceso en la atribución de señalar y requerir solventación de las supuestas irregularidades detectadas, lo que se ha traducido en órdenes directas al Ejecutivo Federal, las cuales sólo a través de la controversia constitucional es como pueden combatirse.

c) Que debe desestimarse la causa de improcedencia en la que se plantea que no existe violación en la esfera de competencia de la actora, porque los actos cuya invalidez se reclaman fueron expedidos en pleno ejercicio de la facultad de revisión y fiscalización de la cuenta pública de la autoridad demandada; lo anterior, toda vez que los motivos aducidos atañen a cuestiones vinculadas al fondo del asunto.

d) Que es infundada la causa de improcedencia en la que se aduce que el titular del Poder Ejecutivo Federal no se encuentra constitucionalmente facultado para plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general, como son los artículos 20, segundo párrafo, 31, último párrafo y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y la Constitución Federal; lo anterior, debido a que el penúltimo párrafo de la facción I del artículo 105 constitucional establece que sí puede hacerlo; sin embargo, del análisis de la demanda se desprende que el actor no solicita que se declare la invalidez de los citados preceptos sino que sólo manifiesta que son inconstitucionales y, por ello, no debieron emplearse como fundamento de los actos impugnados, lo cual significa que no demandó su invalidez.

3. Que es fundado el concepto de invalidez en el que el promovente alega que los oficios impugnados violan lo dispuesto en los artículos 14, 16, 25, 26, 49, 74, fracción IV, 79, 80, 89, fracción I, 90, 94 y 133 de la Constitución Federal, debido a que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a través de su entidad de fiscalización superior de la Federación, carece de competencia constitucional y legal para ordenar al Ejecutivo Federal la realización de acciones con motivo de las observaciones determinadas en la revisión a la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil uno, con lo que se invade la esfera de atribuciones del presidente de la República y se violan los principios de división de poderes y supremacía constitucional, por lo siguiente:

Que la competencia es la posibilidad que tiene un órgano de actuar dentro del marco de facultades que le fueron asignadas, ajustándose en todo momento a lo expresamente señalado por la norma, por lo que según lo establecido por el artículo 16 de la Constitución Federal, si el actuar de la autoridad rebasa los límites de las facultades que expresamente le señala la propia Constitución, carecerá de competencia y, en consecuencia, los actos emitidos serán nulos.

Que, en el caso, la entidad de fiscalización superior de la Federación, al término de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno determinó, en ejercicio de sus facultades, que existían diversas irregularidades en el manejo del gasto público, por lo que emitió las recomendaciones que estimó pertinentes para solventar tales anomalías. Lo anterior debido a que el órgano de fiscalización posee atribuciones para llevar a cabo dicha revisión, ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros y documentos para comprobar si la recaudación de los ingresos y el gasto de los egresos, emitir observaciones y, en su caso, investigar a la dependencia auditada con el objeto de fincar las responsabilidades correspondientes.

Que no obstante lo anterior, de la lectura integral de los oficios impugnados, de los que se destaca el sentido imperativo al señalar expresiones tales como "implemente", "deberá implementar" y "vigile", se desprende que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y la Secretaría de la Función Pública, deberán llevar a cabo diversas acciones relacionadas con la revisión de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil uno, acciones que no son simples recomendaciones, sino que son órdenes emitidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, las que no se encuentran dentro de las facultades que le otorga la Constitución Federal.

Que las recomendaciones que se contienen en los oficios impugnados son en realidad órdenes consistentes en sustituir o disminuir los créditos de diversos pagarés y cancelar el aval del Gobierno Federal, lo cual no puede realizar la entidad de fiscalización superior de la Federación, aunque alegue que tales sugerencias no tienen efectos vinculatorios, porque con el solo hecho de que se giren tales órdenes al Ejecutivo Federal, se invade la esfera competencial del actor, toda vez que la atribución de dar órdenes a las dependencias que integran la administración pública federal le corresponde exclusivamente al presidente de la República, conforme a lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, constitucional.

Que en conclusión, si bien la entidad de fiscalización superior de la Federación posee la atribución de realizar observaciones, lo cierto es que no tiene la facultad de ordenar al Ejecutivo Federal la ejecución de acciones para el efecto de solventar las irregularidades encontradas durante la revisión de la cuenta pública; ya que el referido órgano no tiene la facultad de erigirse como un ente superior frente al Poder Ejecutivo Federal; lo anterior debido a que los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal, así como la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y su reglamento interior, no otorgan a la entidad de fiscalización superior de la Federación la facultad que se arrogó de dar órdenes a los entes fiscalizados y, en consecuencia, éste se excedió en el ámbito de sus atribuciones, por lo que se transgreden los numerales 16, 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Que no es óbice a lo anterior, la manifestación de la A. Superior de la Federación en el sentido de que los oficios impugnados contienen meras recomendaciones que se pueden cumplir o no, ya que como lo señala la propia demandada, el no cumplir con la recomendación podría dar lugar al fincamiento de responsabilidades de los servidores públicos, lo que corrobora el sentido imperativo de los oficios combatidos.

4. Que es fundado el argumento en el que se alega que al suscribir los oficios impugnados, girando las órdenes ya precisadas, la A. Superior de la Federación viola los principios de división de poderes y supremacía constitucional consignados en los artículos 49 y 133 de la Carta Magna, debido a que este principio, consagrado en el artículo 49 constitucional, tiene como fin limitar y equilibrar el poder público, impidiendo que un poder se coloque por encima de otro y que un individuo sea el depositario de dos o más poderes, pues de lo contrario, este último absorbería a aquél y lo haría dependiente, lo cual redundaría en perjuicio de su quehacer público. Asimismo, que aun y cuando en México el aludido principio no opera de manera rígida, sino flexible, esto sólo significa que entre los poderes existe una colaboración y coordinación, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ya que para que un poder ejerza funciones propias de otro, es necesario que así lo establezca expresamente la Constitución Federal, o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas.

Que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad del titular del Poder Ejecutivo Federal de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, a través de la emisión de diversos actos, regulando la esfera de competencia de las dependencias que integran la administración pública federal, por lo que sólo a dicho servidor público le corresponde ordenar a tales dependencias el cumplimiento de sus obligaciones.

Asimismo, que del análisis del artículo 90 de la Constitución Federal, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Protección al Ahorro Bancario, se desprende que el presidente de la República es el titular de la administración pública federal, la cual se integra, entre otras dependencias, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y Secretaría de la Función Pública, que se encuentran jerárquicamente subordinados a éste, y al estar subordinados ningún otro Poder de la Unión puede ni debe tratar de sujetarlos a su ámbito de atribuciones, porque de lo contrario, se actualiza una invasión a la esfera de atribuciones; por lo que es evidente que la aludida auditoría excedió sus facultades al ordenar a las referidas dependencias la ejecución de los actos precisados en los oficios impugnados, en contravención a los artículos 49, 89, fracción I, 90 y 133 de la Constitución Federal.

5. Que considerar fundados los primeros conceptos de invalidez, devendría ocioso formular opinión respecto de los demás conceptos formulados; sin embargo, respecto a la cancelación del aval destaca que no tiene porqué reducirse el monto de la garantía, ya que la inclusión de los créditos fue realizada con apego a derecho y, por consiguiente, no puede derivarse ninguna cancelación del aval otorgado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su calidad de representante del Gobierno Federal. Asimismo, que el aval no es susceptible de cancelación, ya que esta figura del derecho mercantil es autónoma, pues de conformidad con el artículo 114 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, el avalista queda obligado solidariamente con aquel cuya firma ha garantizado y su obligación es válida, aun cuando la obligación garantizada sea nula por cualquier causa; lo que lleva a la conclusión de que dicho aval no puede ser lícitamente cancelado en todo o en parte y mucho menos sin el consentimiento de las instituciones de crédito, como parte contratante.

OCTAVO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en los artículos 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO. En proveído de dos de marzo de dos mil cuatro el presidente de este Alto Tribunal, considerando que el M.J.V.C. y C. concluyó su encargo como integrante de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó remitir este asunto a la Ministra M.B.L.R. a quien le correspondió continuar como instructora de este asunto.

Con el proyecto relativo a este asunto se dio cuenta al Tribunal Pleno en sus sesiones públicas correspondientes a los días siete, once, veinticinco y veintiséis de abril de dos mil cinco, y con motivo de su discusión se presentó este nuevo análisis.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo Federal a través de la A. Superior de la Federación.

SEGUNDO. Enseguida, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Los actos impugnados en este asunto, son los oficios:

1. AED/DGAE/232/2003, de trece de agosto;

2. AED/DGAE/234/2003, de trece de agosto;

3. AED/DGAE/235/2003, de trece de agosto;

4. AED/DGAE/236/2003, de trece de agosto;

5. AED/DGAE/237/2003, de trece de agosto;

6. AED/DGAE/238/2003, de trece de agosto;

7. AED/DGAE/239/2003, de trece de agosto;

8. AED/DGAE/240/2003, de trece de agosto;

9. AED/DGAE/241/2003, de trece de agosto;

10. AED/DGAE/242/2003, de trece de agosto;

11. AED/DGAE/243/2003, de trece de agosto;

12. AED/DGAE/244/2003, de trece de agosto;

13. AED/DGAE/245/2003, de trece de agosto;

14. AED/DGAE/316/2003, de ocho de septiembre;

15. AED/DGAE/318/2003, de ocho de septiembre;

16. AED/DGAE/320/2003, de ocho de septiembre;

17. AED/DGAE/233/2003, de trece de agosto;

18. AED/DGAE/246/2003, de trece de agosto;

19. AED/DGAE/247/2003, de trece de agosto;

20. AED/DGAE/248/2003, de trece de agosto;

21. AED/DGAE/249/2003, de trece de agosto;

22. AED/DGAE/250/2003, de trece de agosto;

23. AED/DGAE/251/2003, de trece de agosto;

24. AED/DGAE/252/2003, de trece de agosto;

25. AED/DGAE/253/2003, de trece de agosto;

26. AED/DGAE/254/2003, de trece de agosto;

27. AED/DGAE/255/2003, de trece de agosto;

28. AED/DGAE/256/2003, de trece de agosto;

29. AED/DGAE/257/2003, de trece de agosto;

30. AED/DGAE/317/2003, de ocho de septiembre;

31. AED/DGAE/319/2003, de ocho de septiembre;

32. AED/DGAE/321/2003, de ocho de septiembre;

33. AED/DGAE/258/2003, de catorce de agosto; y

34. AED/DGAE/322/2003, de nueve de septiembre; todos de dos mil tres.

La fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, indica:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

El artículo transcrito establece que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de actos, será de treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente al en que: a) conforme a la ley del acto surta efectos la notificación de éste; b) al en que se haya tenido conocimiento o c) al en que el actor se ostente sabedor de éste.

De las constancias de autos se advierte que los oficios AED/DGAE/232/2003, AED/DGAE/233/2003, AED/DGAE/234/2003, AED/DGAE/235/2003, AED/DGAE/236/2003, AED/DGAE/237/2003, AED/DGAE/238/2003, AED/DGAE/239/2003, AED/DGAE/240/2003, AED/DGAE/241/2003, AED/DGAE/242/2003, AED/DGAE/243/2003, AED/DGAE/244/2003, AED/DGAE/245/2003, AED/DGAE/246/2003, AED/DGAE/247/2003, AED/DGAE/248/2003, AED/DGAE/249/2003, AED/DGAE/250/2003, AED/DGAE/251/2003, AED/DGAE/252/2003, AED/DGAE/253/2003, AED/DGAE/254/2003, AED/DGAE/255/2003, AED/DGAE/256/2003, AED/DGAE/257/2003 de trece de agosto de dos mil tres, fueron recibidos por la autoridad destinataria el catorce del mismo mes y año (fojas ciento treinta y seis a doscientos ochenta y uno), fecha en la que la parte actora tuvo conocimiento de dichos actos; por tanto, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del viernes quince de agosto al martes treinta de septiembre de dos mil tres; descontando los sábados y domingos el dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de agosto, seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de septiembre, y el dieciséis del indicado mes por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o. de la citada ley reglamentaria, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como, el primero y quince de septiembre, en los que por Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se suspendieron las labores en este Alto Tribunal.

En consecuencia, si la demanda se presentó en el domicilio particular del secretario autorizado para recibir las promociones a que se refiere el artículo 7o. de la ley reglamentaria de la materia, el treinta de septiembre de dos mil tres, según se advierte de la razón asentada al reverso de la foja ciento treinta y cinco de autos, esto es, el último día del plazo correspondiente, es indudable que la presentación, respecto de los aludidos oficios, resulta oportuna.

Ahora bien, por lo que hace a los restantes oficios impugnados y enunciados en los numerales 14, 15, 16, 30, 31, 32, 33 y 34 de la demanda, al haber arribado a la conclusión que antecede, es evidente que su impugnación también es oportuna; ya que dichos oficios son de fechas posteriores y, según se desprende de diversas copias certificadas que obran en autos, su recepción también fue posterior a la de los oficios analizados.

No es obstáculo a lo anterior lo argumentado por las autoridades demandadas, en el sentido de que la presente controversia constitucional es improcedente al haber sido presentada fuera de los plazos previstos en el artículo 21 de la ley de la materia, toda vez que dicho planteamiento se refiere propiamente a que los actos impugnados en este asunto son derivados de otros consentidos, que son los oficios OASF-0430/2003, OASF-0453/2003, OASF-0476/2003 y OASF-0485/2003 de tres de abril de dos mil tres, cuestión de improcedencia cuyo análisis se hará en el considerando correspondiente.

TERCERO. Se debe precisar que la consejera jurídica del Ejecutivo Federal, quien suscribió la demanda de controversia constitucional está facultada para acudir en representación del presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia y en el acuerdo presidencial publicado el nueve de enero de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federación; asimismo, el Poder Ejecutivo Federal cuenta con legitimación en la causa para promover el presente medio de control constitucional, en defensa de su ámbito de atribuciones, de conformidad con el inciso c), fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

CUARTO. Acto continuo se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto de la relación procesal, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Las autoridades demandadas en el presente asunto son la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la A. Superior de la Federación.

A efecto de elucidar si efectivamente dichas autoridades tienen legitimación pasiva en este asunto, es necesario en primer lugar, atender a lo que establecen los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De los preceptos reproducidos se desprende que tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, se advierte que la parte demandada deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y que, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la entidad, poder u órgano, salvo prueba en contrario.

En representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, compareció a dar contestación a la demanda el diputado J. de D.C.L., en su carácter de presidente de la mesa directiva de la aludida Cámara, lo cual acreditó con la copia certificada de la versión estenográfica de la sesión de veintinueve de agosto de dos mil tres (foja quinientos tres) de la que se desprende su designación con tal carácter.

El inciso l) del numeral 1 del artículo 23 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 23. ...

"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

"...

"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

Del artículo anterior se desprende que el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión tiene la representación legal de la propia Cámara.

En conclusión quien comparece a dar contestación a la demanda, cuenta con la representación jurídica de la Cámara de Diputados y ésta cuenta con la legitimación necesaria para comparecer a juicio. Cabe destacar que aunque los actos impugnados no provienen directamente de la Cámara de Diputados sino de la A. Superior de la Federación, ello de ninguna manera es óbice para que se le reconozca legitimación en esta causa a la Cámara demandada, toda vez que dada la relación que guarda con la auditoría, puede resultar obligada a cumplir o hacer cumplir la resolución que en el presente se llegara a dictar.

Por lo que se refiere al auditor superior de la Federación, se estima que también tiene legitimación pasiva, en mérito de las siguientes consideraciones:

El artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal."

De la reproducción que antecede se advierte que la Carta Magna establece que se suscita una controversia constitucional cuando existe un conflicto entre el Poder Ejecutivo y cualquiera de las Cámaras que integran el Congreso de la Unión.

Por otra parte, el artículo 74, fracción IV, de la Carta Fundamental establece:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior."

El numeral antes transcrito pone de manifiesto que el legislador le otorgó como facultad exclusiva a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la facultad de revisar la cuenta pública, para lo cual determinó que contaría con el apoyo de la A. Superior de la Federación, entidad que tiene autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones según lo establece de esa manera el artículo 79 de la Constitución Federal que señala:

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley ..."

Por otra parte, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación dispone:

"Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

"...

"III. A. Superior de la Federación: La entidad de fiscalización superior de la Federación;

"...

"VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados."

"Artículo 3o. La revisión de la cuenta pública, está a cargo de la Cámara, la cual se apoya para tales efectos, en la A. Superior de la Federación, misma que tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley."

"Artículo 5o. La fiscalización superior que realice la A. Superior de la Federación se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales."

De los numerales transcritos deriva que la A. Superior de la Federación es la entidad de fiscalización superior de la Federación que apoya a la Cámara de Diputados, entre otras funciones, en la revisión de la cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

Asimismo, se advierte que entre las funciones que le son encomendadas, se encuentra fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, ello puede dar lugar al fincamiento de las responsabilidades; debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados en el que se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público; asimismo se encuentra facultada para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.

En consecuencia, si en el caso, la A. Superior de la Federación como auxiliar de la Cámara de Diputados fue quien emitió los oficios impugnados ejerciendo su autonomía técnica y de gestión de acuerdo con el artículo 10, fracción II, antes transcrito, resulta que sí tiene legitimación pasiva.

Similar criterio sustentó este tribunal en Pleno al resolver en su sesión pública correspondiente al doce de abril de dos mil cinco, la controversia constitucional 61/2004, promovida por el Poder Ejecutivo Federal, contra actos de la Cámara de Diputados y de la A. Superior de la Federación.

Por otra parte, en representación de la A. Superior de la Federación, compareció el auditor A.G.A., personalidad que acreditó con la copia certificada de su nombramiento de fecha quince de diciembre de dos mil uno, visible a fojas ochocientas setenta y siete del tomo I del expediente.

QUINTO. Procede analizar las causas de improcedencia que hagan valer las partes, o las que advierta este Alto Tribunal, por ser una cuestión de orden público.

La autoridad demandada aduce que la presente controversia constitucional es improcedente debido a que los actos impugnados derivan de otros consentidos, en virtud de que los oficios cuya invalidez se solicita, derivan de los diversos oficios emitidos por la A. Superior de la Federación, números OASF-0485/2003, OASF-0453/2003, OASF-0476/2003 y OASF-0430/2003, de tres de abril de dos mil tres, dirigidos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al Instituto para la Protección del Ahorro Bancario, a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (hoy Secretaría de la Función Pública) y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, respectivamente, los cuales fueron recibidos en las mencionadas dependencias el tres y cuatro de abril de dos mil tres, y que por tanto, al no haber sido impugnados en su oportunidad, devienen consentidos.

Este Tribunal en Pleno al resolver en su sesión pública correspondiente al cuatro de noviembre de dos mil tres, la controversia constitucional 36/2003, promovida por el Poder Ejecutivo Federal contra la Cámara de Diputados, desestimó la misma causa de improcedencia porque, como ocurre en el presente asunto, los actos que antecedieron a la emisión de los oficios reclamados no contenían un efecto vinculatorio, de manera que aunque ciertamente forman parte de un mismo procedimiento fiscalizador, no por ello producen el consentimiento de sus frutos. En la ejecutoria en cuestión se dijo:

"... En este juicio, en opinión de la mayoría y contrario a lo que sostenía el primer proyecto, no existe esa vinculación de interdependencia o consecuencia inmediata y directa entre el que la demandada señala como acto consentido y los actos reclamados, que a decir suyo derivan del primero.

"En efecto, los actos que reputa como consentidos, consistían en la determinación de incluir a estas operaciones dentro del marco de revisión correspondiente al año dos mil, así como las recomendaciones que a título de ‘acción promovida’ dirigió la A. Superior de la Federación a diversas entidades; recomendaciones que, conforme a la legislación aplicable y a su propia naturaleza, no tienen como consecuencia inmediata y directa que se conmine al antes recomendado a que las atienda; esto es, no hay la relación de necesidad e interdependencia entre unos y otros que exige la jurisprudencia para que opere la causal de improcedencia en mérito.

"Asimismo, tampoco se trata de un supuesto en el que la afectación a la esfera jurídica del actor provenga de los actos primigenios y que sean éstos los que por sí mismos agravien al actor; pues, según el dicho del propio demandante no desconoce ni se duele de que la A. Superior de la Federación esté facultada para señalarle irregularidades o solicitar información en torno a las mismas o que le recomiende cómo superarlas; sino que se duele de que, lejos de recomendar, la A. Superior de la Federación le conmine a un actuar preciso y concreto.

"Esto significa que si los actos impugnados son tildados de inconstitucionales por vicios propios de los mismos, pues a juicio de la demandante han sido emitidos contrariando la Constitución y las leyes aplicables, se trata de una afectación jurídica que sólo radica y tiene origen en estos últimos actos y no en los que le precedieron, que, no se soslaya, ciertamente conforman parte de los antecedentes del mismo.

"Asimismo, se estimó que la determinación de si la no aceptación de una recomendación de la A. Superior de la Federación a una entidad fiscalizada lleva o no que la recomendación se convierta en instrucción u orden, es, en todo caso, materia del fondo del asunto, como lo es también el estudio pormenorizado de si los oficios impugnados son o no de índole conminatorio, razones que se sumaron a las demás expuestas para justificar que con base en las consideraciones no sea dable decretar el sobreseimiento de este juicio. Conclusiones estas últimas que encuentran apoyo en la jurisprudencia que dice: ... ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’ ..."

Por otra parte, la demandada aduce que el Poder Ejecutivo Federal no agotó el medio legalmente previsto para la solución del conflicto, ya que el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación prevé que contra los pliegos de observaciones emitidos por la A. Superior de la Federación procede el recurso de reconsideración o bien el juicio de nulidad fiscal.

A efecto de analizar si se actualiza dicha causa de improcedencia, se estima necesario reproducir el contenido de la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución de propio conflicto."

Ahora bien, el invocado artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, establece:

"Artículo 59. Las sanciones y demás resoluciones que emita la A. Superior de la Federación conforme a esta ley, podrán ser impugnadas por el servidor público o por los particulares, personas físicas o morales, ante la propia A. Superior de la Federación, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El recurso de reconsideración se interpondrá dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del pliego o resolución recurrida."

De la lectura del citado precepto se advierte que los medios de defensa que autoriza no están al alcance de los entes públicos, por lo que de ningún modo podría exigirse que se agotara previamente a la promoción de la presente controversia constitucional.

Este Tribunal en Pleno al resolver en su sesión pública correspondiente al doce de abril de dos mil cinco, la controversia constitucional 61/2004, promovida por el Poder Ejecutivo Federal, contra actos de la Cámara de Diputados y de la A. Superior de la Federación, sentó el precedente que en materia de controversias constitucionales entabladas entre dichos órganos no es necesario agotar alguno de los recursos que señala dicho precepto, en los siguientes términos:

"... Del contenido del numeral reproducido se advierte que los recursos de reconsideración y nulidad que prevén, constituyen una facultad a favor de los servidores públicos, los particulares, las personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la A. Superior de la Federación pero la procedencia de dichos medios impugnativos queda exceptuada cuando se aleguen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal.

"La hipótesis que se indica no se surte en el caso concreto, pues como ya se ha visto, en el caso la parte actora formula razonamientos tendentes a acreditar la violación directa a los preceptos constitucionales que ya han sido precisados cuyo análisis corresponde a este Alto Tribunal de la República.

"Lo anterior, tiene sustento en el criterio emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia, P./J. 136/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, Novena Época, enero de 2002, página 917, que señala: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.’."

Por otra parte, la parte demandada (fojas seiscientos sesenta y cinco del tomo I, también aduce que no existe violación a la esfera de competencia de la actora, toda vez que los actos cuya invalidez se reclama no son obligatorios y fueron emitidos como resultado del ejercicio de la facultad de revisión y fiscalización de la cuenta pública, que tiene en forma exclusiva la aludida Cámara, apoyándose en la A. Superior de la Federación, por lo que debe sobreseerse; sin embargo, debe desestimarse dicha causa de improcedencia ya que el determinar las facultades de la citada A. Superior de la Federación y las posibles afectaciones a la entidad fiscalizada, son consideraciones que se vinculan con el fondo del asunto.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99, de Pleno, visible en la página setecientos diez, del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

La A. Superior de la Federación afirma que la presente controversia es improcedente contra los artículos 20, párrafo segundo, 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Sostiene dicha auditoría que el Poder Ejecutivo Federal no se encuentra constitucionalmente facultado para plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni en vía de controversia constitucional, y menos aún a través de la acción de inconstitucionalidad, pues la propia Constitución en su artículo 105, fracciones I y II, no prevén ese supuesto.

También alega dicha auditoría que el Poder Ejecutivo Federal participó en el proceso legislativo que dio lugar a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación conforme al artículo 72 constitucional y, por tanto, tuvo la oportunidad de formular observaciones, al margen de que fue dicho poder quien presentó la iniciativa y promulgó ese ordenamiento.

Sostiene también el procurador general de la República, que la actora no impugnó en forma destacada dichos preceptos legales, sino que su presunta contravención a la Constitución la hace depender de la indebida interpretación y aplicación, que la autoridad demandada, hizo en los oficios cuestionados, en relación a las facultades que el auditor superior de la Federación tiene para formular observaciones y recomendaciones (fojas dieciséis del tomo II del expediente).

Son inoperantes las causas de improcedencia señaladas en relación con la presunta impugnación de los artículos 20, párrafo segundo, 31, último párrafo, y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, toda vez que tales preceptos no fueron reclamados en la presente controversia constitucional, según lo aclaró el delegado de la parte actora al formular su escrito de alegatos en los siguientes términos:

"En efecto, como se desprende de la demanda (duodécimo concepto de violación), el Ejecutivo Federal en ningún momento reclamó la inconstitucionalidad de los artículos de la LFSF aludidos por la ‘Cámara’. Por el contrario, en este apartado en particular, se destacó la violación de diversas disposiciones constitucionales, por parte de los preceptos legales en cita, así como de su aplicación y de los actos reclamados. Es decir, lo que se desprende mediante la vía intentada, es la declaración de invalidez de los actos reclamados, no obstante pudieran estar fundados en ordenamientos que no estén acordes con la Constitución."

Por tanto, ante esa aclaración en la que se precisa que dichos preceptos legales no fueron reclamados en la presente controversia constitucional, las causas de improcedencia expuestas sobre el particular son inoperantes.

Resulta aplicable, por analogía, el siguiente criterio:

"AGRAVIOS INOPERANTES SI COMBATEN UN AMPARO CONCEDIDO RESPECTO DE UNA LEY QUE NO FUE RECLAMADA NI FUE MATERIA DE LA SENTENCIA. Si en el recurso de revisión hecho valer en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito en un amparo, en el que se reclamó la inconstitucionalidad de una norma legal, se expresan agravios sosteniendo que debió decretarse el sobreseimiento respecto de un precepto diverso, así como que el mismo era constitucional, deben declararse inoperantes, si del examen de la demanda de amparo y de la sentencia recurrida, se advierte que ni en ésta se otorgó el amparo respecto de dicho precepto ni en aquélla se señaló como acto reclamado." (Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página 273).

SEXTO. Para la mejor comprensión del asunto, es necesario hacer referencia a los siguientes antecedentes

A. El Fondo Bancario de Protección al Ahorro es un fideicomiso que fue creado por el Gobierno Federal, con la finalidad de realizar operaciones preventivas tendentes a evitar problemas financieros que pudieran presentar los bancos, así como procurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los bancos objetos de protección expresa del citado fondo.

B. De acuerdo con el artículo 122 de Ley de Instituciones de Crédito, el Banco de México debería administrar dicho fideicomiso, cuyo propósito sería llevar a cabo operaciones de naturaleza preventiva para evitar situaciones en donde el banco faltase a sus obligaciones financieras. Dicho numeral quedó derogado por el artículo décimo octavo transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve.

C. El órgano de gobierno del Fondo Bancario de Protección al Ahorro es su Comité Técnico que se constituye con nueve miembros de los cuales cuatro provienen de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tres del Banco de México y dos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el cual aprobó el otorgamiento de todos los apoyos brindados a los bancos.

D. El Banco de México es el fiduciario del Fondo Bancario de Protección al Ahorro y es responsable de la ejecución de las resoluciones del Comité Técnico. El Banco de México participa en el proceso de la toma de decisiones como miembro del Comité Técnico.

E. El Fondo Bancario de Protección al Ahorro desarrolló diferentes esquemas para proteger los intereses del público ahorrador y apoyar a los deudores: I) Ventanilla de liquidez en dólares; II) Programa de capitalización temporal; III) Saneamiento a bancos y IV) Programa de Capitalización y Compra de Cartera (objeto de la revisión de la que se desprendieron los oficios impugnados).

F. El objetivo del Programa de Capitalización y Compra de Cartera era dar créditos a los propios accionistas de los bancos. Las operaciones del Programa de Capitalización y Compra de Cartera iniciaron en junio de mil novecientos noventa y cinco y concluyeron en diciembre de mil novecientos noventa y ocho. En el aludido programa, las autoridades financieras, el Fondo de Protección al Ahorro Bancario y el banco participante pactaron las bases conforme a las cuales:

a) El Fondo Bancario de Protección al Ahorro adquirió el derecho a recibir los recursos procedentes de la cobranza de diversos créditos designados por el banco; y,

b) El Fondo Bancario de Protección al Ahorro, como contraprestación, suscribió un pagaré por la cantidad determinada conforme a las bases pactadas, con el aval del Gobierno Federal; y,

c) La administración, recuperación y cobranza de los créditos designados, así como de los bienes que se reciben en pago o se adjudican en virtud de los mismos, son responsabilidad del banco.

Como resultado, en términos generales, el banco sustituyó créditos de su cartera por un nuevo activo representado por el pagaré Fondo Bancario de Protección al Ahorro. Así, el riesgo de recuperación de los créditos se transfirió a dicho fondo, salvo un porcentaje en la participación de pérdidas. Tal sustitución tuvo por objeto permitir que los bancos fueran nuevamente solventes y, con ello, con capacidad de afrontar los compromisos derivados de la captación bancaria, principalmente de responder por los depósitos de los ahorradores.

G. El artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito fue derogado por la Ley de Protección al Ahorro Bancario (Diario Oficial de la Federación de diecinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve) en la que se creó el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario. El objeto de la Ley de Protección al Ahorro Bancario es proporcionar un sistema de protección del ahorro bancario y administrar los programas de saneamiento financiero en beneficio de los ahorradores y usuarios y en salvaguarda del sistema nacional de pagos.

H. En el artículo quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario se establecieron los términos y condiciones para sustituir el ya mencionado Programa de Capitalización y Compra de Cartera -administrado por el Fondo de Protección al Ahorro Bancario- por un nuevo programa a implementarse por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario.

El siete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho el Comité de Contrataciones de las Subcomisiones para el Estudio del Fondo Bancario de Protección al Ahorro constituido en el seno del Congreso de la Unión, contrató a M.M. para examinar el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, incluyendo la evaluación del desempeño del mismo en la rehabilitación del sistema bancario y de las autoridades que formaron parte de su Comité Técnico, por el periodo del primero de enero de mil novecientos noventa y cinco al treinta de junio de mil novecientos noventa y ocho.

I. A partir de la entrada en vigor de la ley, se ordenó la extinción del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, por lo que éste no puede realizar nuevas operaciones, sino únicamente administrar las operaciones del Programa de Capitalización y Compra de Cartera. También en las normas transitorias expresamente se indica que el Fondo Bancario de Protección al Ahorro permanecerá en operación a fin de que concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados.

J. Esas operaciones financieras y tales modificaciones normativas dieron lugar a la presente controversia constitucional, que, en síntesis, se generó a partir de los siguientes hechos:

a) La A. Superior de la Federación informó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de su inclusión en los trabajos de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno.

b) La A. Superior de la Federación informó al Instituto de Protección al Ahorro Bancario sobre la auditoría 199 a las operaciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, para comprobar el cumplimiento de la normatividad aplicable.

c) Con motivo de la auditoría 199 (veintidós de agosto de dos mil dos a cuatro de marzo de ese año) se emitió el informe de resultados correspondiente, el cual se integró al "Informe de Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2001".

d) La A. Superior de la Federación presentó el citado informe a la Cámara de Diputados (treinta y uno de marzo de dos mil tres).

e) A partir de abril de dos mil tres, la A. Superior de la Federación hizo del conocimiento del Instituto de Protección al Ahorro Bancario y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la formulación de diversas observaciones.

f) Los entes auditados dieron respuesta a sus recomendaciones y proporcionaron diversa información y documentación, dentro de los plazos otorgados por la A. Superior de la Federación.

g) La A. Superior de la Federación comunicó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Instituto de Protección al Ahorro Bancario que diversas recomendaciones no se encontraban solventadas (oficios controvertidos).

h) La A. Superior de la Federación solicitó (nueve y catorce de agosto de dos mil tres) a la Secretaría de la Función Pública que en el ámbito de sus atribuciones y facultades procediera a dar seguimiento a la revisión practicada al Programa de Capitalización y Compra de Cartera (auditoría 199) tomándose las medidas preventivas y correctivas para evitar daños a la hacienda pública, en especial a las recomendaciones formuladas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Instituto de Protección al Ahorro Bancario.

SÉPTIMO. Como cuestión previa debe explicarse que la decisión del presente asunto implica el examen de la constitucionalidad de diversos oficios de la A. Superior de la Federación, dirigidos a los titulares de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y de la Secretaría de la Función Pública, con respecto al seguimiento de la fiscalización de las operaciones financieras llevadas a cabo a propósito de la revisión practicada al Programa de Capitalización y Compra de Cartera, derivado del Fondo Bancario de Protección al Ahorro.

La principal particularidad y dificultad del asunto radica, en primer término, en determinar el marco jurídico aplicable a efecto de estar en posibilidad de revisar de manera congruente la constitucionalidad de dichos actos, debido a que éstos han tenido lugar en una etapa transitoria que puede desdoblarse en dos diferentes dimensiones: de un lado, por causa de la transición operativa y normativa que ha significado el paso del Fondo Bancario de Protección al Ahorro a la creación del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario; de otro lado, debido a la transición y reforzamiento constitucional del sistema de fiscalización pública de la gestión financiera, a partir de la reforma al texto básico de mil novecientos noventa y nueve.

En la especie, en primer término, debe subrayarse que los oficios controvertidos versan sobre la revisión de la cuenta pública relativa a dos mil uno, de lo cual resulta que, en principio, el marco normativo aplicable en orden a examinar la constitucionalidad de dichos actos es el que contiene una competencia constitucional reforzada para la A. Superior de la Federación.

No obstante, en términos del artículo segundo transitorio de la Constitución Federal, relativo a la mencionada reforma de mil novecientos noventa y nueve: "La entidad de fiscalización superior de la Federación revisará la cuenta pública de los años 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto".

Por ende, es preciso aclarar desde este momento, que aun cuando el marco jurídico constitucional aplicable para resolver el asunto prevé un sistema competencial fortalecido para la A. Superior de la Federación, son las propias disposiciones constitucionales transitorias de ese novedoso marco normativo de las que se infiere la posibilidad de que dicho órgano actúe hacia el pasado, bajo la condición de que traiga al presente la regulación jurídica anterior, como una excepción a la regla general de que las normas que rigen la competencia sí permiten el conocimiento de asuntos generados con anterioridad a ellas.

Ese estado de las cosas genera que la cuestión relativa a la determinación del marco jurídico aplicable encuentre una estrecha relación con los conceptos de invalidez esgrimidos por la parte actora, a través de los cuales pretende demostrar la violación al principio de anualidad, de retroactividad, de seguridad jurídica y de fundamentación, reconocidos en el texto básico, cuya interrelación exige un análisis conjunto de dichos planteamientos.

Este Alto Tribunal ha determinado un tratamiento distinto de los principios de fundamentación y motivación tratándose de actuaciones interinstitucionales, sin que por ello haya negado su aplicabilidad en la vía de controversias constitucionales, a través del siguiente criterio jurisprudencial:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XI, abril de 2000, tesis P./J. 50/2000, página 813).

Asimismo, también es preciso partir de la base de que este Alto Tribunal ha determinado que la vía de controversia constitucional autoriza el examen de todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, en términos de la jurisprudencia que a continuación se transcribe:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 98/99, página 703).

Este último criterio jurisprudencial no implica que las personas de derecho público sean titulares de los derechos fundamentales reconocidos en el Texto Supremo, particularmente de las garantías de fundamentación y de irretroactividad de las leyes a que se refiere la parte actora en su demanda.

A las dificultades que presenta atribuir determinados derechos fundamentales a las personas morales jurídico-privadas (a las que el ordenamiento jurídico dota de personalidad y equipara a las personas físicas) se suma la problemática de la titularidad de derechos por personas de derecho público.

Como es sabido, los derechos fundamentales y las libertades públicas nacen como límites a la actuación del Estado. Consecuentemente, en la doctrina jurídica occidental resulta cuando menos paradójico que el Estado pueda ser, frente a sí mismo, titular de derechos fundamentales.

La capacidad de las personas de derecho público es, al igual que su personalidad, diferente de la que ostentan los particulares: mientras estos últimos, como expresión del principio de autonomía, poseen una capacidad general (correlato del reconocimiento y atribución de personalidad jurídica en función de su entendimiento como sujetos capaces de adoptar decisiones propias) en cambio, la capacidad de las personas jurídico-públicas está limitada y determinada por el ordenamiento, constituida por la atribución individualizada de potestades-competencias.

En otros términos, frente al principio de autonomía que rige las relaciones entre particulares, el ámbito de lo público -en tanto la administración carece de fines propios- se fundamenta en un principio de heteronomía, de tal modo que la actuación pública encuentra justificación en el cumplimiento de los fines previstos por el derecho.

Este Alto Tribunal; sin embargo, encuentra que cualquier actuación de los poderes constituidos se encuentra sujeta necesariamente a la Constitución.

La indicada jurisprudencia 50/2000 de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.", ha justificado un distinto tratamiento de dichos principios tratándose de actuaciones interinstitucionales. Empero, dicho criterio no debe llevarse al extremo de hacer inobservable un sector del ordenamiento constitucional vinculante para todos los poderes públicos so pretexto de la vía procesal respectiva, ante la imposibilidad de fragmentar la fuerza normativa de la Constitución. De hecho, del contenido de dicha tesis es posible observar que no afirma la inaplicabilidad de los principios de fundamentación y motivación en la vía de controversia constitucional, sino únicamente justifica un distinto tratamiento de tales normas en dicho proceso.

Desde cierta óptica, la indicada jurisprudencia, en armonía con la diversa 98/99 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", da lugar a la idea de que las garantías de fundamentación y de irretroactividad de la ley no sólo sean concebidas como normas dirigidas a tutelar la esfera jurídica de los gobernados frente a actuaciones de los poderes públicos, sino como principios de carácter objetivo capaces de limitar toda la actuación pública (interdicción a la arbitrariedad, exacta aplicación de la ley, seguridad jurídica), especialmente en los casos en que ello sea relevante a efecto de resolver el problema competencial formulado, lo que sucede en este asunto.

La relevancia de los principios de fundamentación e irretroactividad de la ley a efecto de resolver el conflicto competencial que se somete a la atención del Tribunal Pleno se genera debido a tres razones principales: 1) porque los actos controvertidos surgen de una relación en que un poder revisa los actos de otro; 2) porque los ordenamientos jurídicos prevén distintas modalidades de actuación para el poder público demandado (ordinarias y extraordinarias) y, 3) porque existe un régimen normativo transitorio que incide en los alcances de las atribuciones del órgano demandado.

La presencia de dichas particularidades hace relevante el examen de los conceptos de invalidez relacionados con los principios de fundamentación e irretroactividad de la ley (indisolublemente relacionados con los principios de interdicción a la arbitrariedad, exacta aplicación de la ley y seguridad jurídica) a efecto de resolver el presente asunto, en atención a que el examen jurídico de dichos aspectos podría generar un pronunciamiento de incompetencia constitucional absoluto, y no uno solo para efectos.

En consecuencia, el tipo de relación que nos ocupa (interinstitucional) genera, en todo caso, una distinta intensidad de dichos principios objetivos en el examen de la constitucionalidad de esa clase de actuaciones, sin que sea tolerable su inobservancia, puesto que ello supondría, en el caso, que el ente fiscalizador estuviera en posibilidad de sobreponerse a la autoridad del Constituyente o del Poder de Reforma, en sus respectivos supuestos.

En consecuencia, los planteamientos de violación a los principios de fundamentación y de irretroactividad de la ley serán examinados en las siguientes líneas, desde la óptica de la vía que nos ocupa, es decir, a propósito del examen de la competencia de la A. Superior de la Federación para emitir los oficios controvertidos, principalmente atendiendo a los principios de exacta aplicación de la ley y de seguridad jurídica.

Esto es así, tomando en cuenta la obligación de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de resolver el problema de constitucionalidad efectivamente planteado, en términos del artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que establece:

"Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

Ahora bien, antes de comenzar con el estudio de la constitucionalidad de los oficios controvertidos, debe partirse de la premisa consistente en que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se halla imposibilitada para mejorar o reemplazar su fundamentación y motivación, en atención a que los principios de división de poderes, de legalidad y de imparcialidad, básicamente, condicionan el control constitucional que ejerce.

Es decir, como cuestión previa, debe dejarse apuntado que este Alto Tribunal no puede sustituirse en el criterio de la autoridad demandada en cuanto a la decisión de la fundamentación competencial elegida para la emisión de los oficios controvertidos, porque la facultad de fiscalización ejercida es competencia constitucional de la A. Superior de la Federación y esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe juzgarlos estrictamente bajo ese sustento legal, que la propia autoridad discrecionalmente seleccionó para apoyar su actuación, sin que opere la suplencia de la deficiente justificación competencial, que en su caso hubiere, pues sería tanto como alterar los hechos o actos controvertidos en el juicio.

En esa virtud, la determinación del marco normativo aplicable, en orden a estar en posibilidad de examinar la constitucionalidad de los actos controvertidos, debe partir del análisis del contenido específicamente previsto en los oficios de la A. Superior de la Federación reclamados.

OCTAVO. En el primer concepto de invalidez se alega una invasión de las facultades del Poder Ejecutivo Federal, en la fiscalización de la gestión y rendimiento del Programa de Capitalización y Compra de Cartera.

Aduce la actora que los oficios impugnados son inconstitucionales, debido a que contienen una serie de órdenes dirigidas a los entes auditados, consistentes en sustituir créditos o disminuir el monto de los pagarés del Fondo Bancario de Protección al Ahorro y cancelar el aval del Gobierno Federal; lo anterior debido a que la A. Superior de la Federación está facultada para recomendarle al propio Ejecutivo acciones tendentes a superar irregularidades detectadas en la revisión de la cuenta pública, pero que esas atribuciones no llegan al extremo de que pueda girarle instrucciones precisas que deba acatar.

En el décimo cuarto concepto de invalidez la actora complementa su primer argumento de la demanda y expresa que aun cuando no se consideraran como órdenes el contenido de los oficios reclamados, sino como meras recomendaciones, de cualquier forma invaden sus atribuciones por lo siguiente:

"... Por lo anterior, es válido afirmar que las recomendaciones ilegales en el sentido a que se refieren los oficios impugnados implica una afectación o principio de afectación que sufre el presidente de la República, consistente en que no puede ejercitar plenamente su facultad de dirigir el funcionamiento de la administración pública federal, que incluye la de impartir instrucciones que sean obedecidas por sus inferiores jerárquicos. En caso de que las recomendaciones de la auditoría no sean emitidas conforme a derecho, el presidente de la República tiene la facultad de impugnar su constitucionalidad a través de esta vía. En efecto, al no existir ningún medio de defensa para que el presidente de la República impugne la legalidad o constitucionalidad de los oficios emitidos por la auditoría es procedente presentar controversia constitucional en contra de éstos. Lo anterior, independientemente de que corresponde a esa H. Suprema Corte vigilar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad."

Ahora bien, los artículos 74 y 79 constitucionales en la parte que influyen para la solución de este asunto disponen:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

"II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

"...

"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"...

"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven; ..."

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

"La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

"La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.

"Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

"Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

"El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

En primer orden, la facultad para requerir información con motivo de la cuenta pública se atribuye actualmente a la A. Superior de la Federación, en el artículo 16, fracción X, de la ley que la rige, la cual dispone que:

"Artículo 16. Para la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, la A. Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"X.S. y obtener toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Por lo que hace a la información relativa a las operaciones de cualquier tipo proporcionada por las instituciones de crédito, les será aplicable a todos los servidores públicos de la A. Superior de la Federación, así como a los profesionales contratados para la práctica de auditorías, la obligación de guardar la reserva a que aluden los artículos 27 y 28 y la prohibición a que se refiere la fracción III del artículo 80 de esta ley;

"La A. Superior de la Federación sólo tendrá acceso a la información que las disposiciones legales consideren como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto, cuando esté relacionada con la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales, y tendrá la obligación de mantener la misma reserva o secrecía hasta en tanto no se derive de su revisión el fincamiento de responsabilidades o el señalamiento de las observaciones que correspondan en el informe del resultado."

Existen además los informes que deben rendir las entidades fiscalizadas para el caso de situaciones excepcionales y que conforme al artículo 37 de la ley de la materia, deberán presentarse ante la A. Superior en un plazo que no excederá de setenta y cinco días, y en caso de desatenderse esa petición, sin causa justificada, se impondrá al responsable una multa, con posibilidad de duplicarla en caso de reincidencia, y de prevalecer la omisión ocasionará su destitución, de acuerdo al artículo 40 de la misma ley.

Asimismo, incurren en responsabilidad quienes no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A. Superior de la Federación, de acuerdo al artículo 46, fracción II, de la ley en consulta, que establece:

"Artículo 46. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:

"I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen daño o perjuicio estimable en dinero al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales;

"II. Los servidores públicos de los Poderes de la Unión y entes públicos federales que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A. Superior de la Federación, y

"III. Los servidores públicos de la A. Superior de la Federación, cuando al revisar la Cuenta Pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten."

Dichos pliegos de observaciones derivan de la fiscalización de la cuenta pública y en ellos se determinará en cantidad líquida la presunta responsabilidad de los infractores. Las disposiciones respectivas son los artículos 51 y 52 de la Ley de la A. Superior de la Federación que al efecto señalan:

"Artículo 51. La A. Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley, formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."

"Artículo 52. Los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de un plazo improrrogable de 45 días hábiles contado a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la A. Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A. Superior de la Federación para solventar las observaciones, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."

En caso de no solventar el pliego de observaciones, la A. Superior de la Federación cuenta con facultades para iniciar el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, en el que previa audiencia del presunto infractor, en su caso, se fincará el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnización correspondiente, la cual deberá ser suficiente para cubrir los daños y perjuicios causados, se actualizará para efectos de su pago, y en la vía económico coactiva procederá su cobro equiparándose a un crédito fiscal.

El artículo 53 de la misma ley sobre este punto establece:

"Artículo 53. El fincamiento de las responsabilidades resarcitorias se sujetará al procedimiento siguiente:

"I. Se citará personalmente al presunto o presuntos responsables a una audiencia, haciéndoles saber los hechos que se les imputan y que sean causa de responsabilidad en los términos de esta ley, señalando el lugar, día y hora, en que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor; apercibidos que de no comparecer sin justa causa, se tendrá por precluido su derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolverá con los elementos que obren en el expediente respectivo.

"A la audiencia podrá asistir el representante de los Poderes de la Unión o de los entes públicos federales, que para tal efecto designen.

"Entre la fecha de citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;

"II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la A. Superior de la Federación resolverá dentro de los sesenta días hábiles siguientes sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad y fincará, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnización correspondiente, a el o los sujetos responsables, y notificará a éstos dicho pliego, remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de la Federación, para el efecto de que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es cubierto, se haga efectivo en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Cuando los responsables sean servidores públicos, dicho pliego será notificado al representante de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, según corresponda y al órgano de control interno respectivo.

"La indemnización invariablemente deberá ser suficiente para cubrir los daños y perjuicios causados, o ambos, y se actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que establece el Código Fiscal de la Federación en tratándose de contribuciones y aprovechamientos.

"La A. Superior de la Federación podrá solicitar a la Tesorería de la Federación proceda al embargo precautorio de los bienes de los presuntos responsables a efecto de garantizar el cobro de la sanción impuesta, sólo cuando haya sido determinada en cantidad líquida el monto de la responsabilidad resarcitoria respectiva.

"El presunto o presuntos responsables podrán solicitar la sustitución del embargo precautorio, por cualquiera de las garantías que establece el Código Fiscal de la Federación, a satisfacción de la A. Superior de la Federación, y

"III. Si en la audiencia la A. Superior de la Federación encontrara que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad a cargo del presunto o presuntos responsables o de otras personas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otras audiencias."

En el caso concreto, conforme se ha narrado en los antecedentes del asunto, previo a la emisión de los oficios reclamados, el auditor superior de la Federación le informó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y a la Secretaría de la Función Pública, que "Como resultado de dicha revisión y con fundamento en los artículos 14, fracciones I, II, III, IV, V y VI, 31, último párrafo, 74, fracciones XII y XX y 77, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 6o., fracción X, del Reglamento Interior de la A. Superior de la Federación, esta entidad fiscalizadora formula las recomendaciones que se detallan en el anexo de este oficio a efecto de que la entidad fiscalizada a su digno cargo, adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan y las haga del conocimiento de esta A. Superior de la Federación dentro del plazo improrrogable de cuarenta y cinco días hábiles contados a partir de la recepción del presente; haciendo constar que en caso de no recibirse la información solicitada dentro del plazo concedido se promoverá la instauración de los procedimientos administrativos correspondientes, con motivo del incumplimiento a este requerimiento."

Ahora bien, el vocablo "recomendación", que es el que se utilizó en los oficios antes descritos, significa según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: "Acción y efecto de recomendar o recomendarse. 2. Encargo o súplica que se hace a otro, poniendo a su cuidado y diligencia una cosa.".

Esta precisión semántica conduce a estimar que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación permite sugerir a los entes visitados medidas preventivas para mejorar el manejo de su contabilidad gubernamental, sin que su desatención conlleve una responsabilidad, pues al tener un carácter de meras recomendaciones, literalmente implican una aceptación optativa, y su observancia naturalmente queda a cargo del buen juicio de su destinatario, quien a lo sumo tiene la obligación de informar si era el caso o no de obsequiar la petición.

En cambio, la facultad que tiene el ente fiscalizador para dictar observaciones, según la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, no es un mecanismo preventivo, sino más bien correctivo, toda vez que llegado el caso pueden integrar un pliego que dé lugar a la determinación de una cantidad líquida cuyo quebranto deberá contabilizarse de inmediato.

Ahora bien, al revisar con objetividad las expresiones de los tres oficios que precedieron a los impugnados, se advierte que el auditor superior de la Federación sometió a la consideración de los tres entes fiscalizados diversas recomendaciones, sin efectos vinculatorios, en virtud de que esa fue precisamente la calidad textual con la que calificó su determinación el propio funcionario citado, es decir, la de contener sólo recomendaciones.

Merece la pena señalar que el plazo de cuarenta y cinco días hábiles e improrrogables que se concedieron a los entes fiscalizados para contestar a la A. Superior de la Federación, está instituido en el artículo 17 de la ley citada, pero no para el caso de la emisión de recomendaciones, sino de observaciones acerca del informe de avance de su gestión financiera, siendo también de resaltarse que en la misma ley no existe un precepto que establezca el mismo lapso para desahogar recomendaciones, lo cual pone en entredicho la correcta fundamentación y motivación de tales oficios, y ante su ambigüedad debe estarse a la interpretación que produzca seguridad jurídica, y ésta no puede ser otra que la de considerarlos como continentes de meras recomendaciones.

En un afán de esclarecer oficiosamente cuál pudo haber sido la fundamentación precisa que tomó en cuenta el auditor superior de la Federación, al conceder a los entes auditados un plazo de cuarenta y cinco días hábiles e improrrogables, para desahogar las recomendaciones que les formuló, se tiene en cuenta que el artículo 52 de la repetida ley también hace mención de dicho periodo, pero para el caso de solventar "pliegos de observaciones", lo cual igualmente pone en evidencia, aún más, el dudoso apoyo legal de tales documentos.

Acerca de lo anterior y sólo a título informativo, se transcriben los artículos 17 y 52 citados:

"Artículo 17. Respecto del Informe de Avance de Gestión Financiera, la A. Superior de la Federación únicamente podrá auditar los conceptos reportados en él como procesos concluidos por los Poderes de la Unión y los entes públicos federales.

"Al efecto, la A. Superior de la Federación podrá realizar observaciones, disponiendo los Poderes de la Unión y los entes públicos federales de cuarenta y cinco días para formular los comentarios que procedan."

"Artículo 52. Los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de un plazo improrrogable de 45 días hábiles contado a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la A. Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A. Superior de la Federación para solventar las observaciones, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."

Precisado lo que a juicio de este Tribunal Pleno debió ser el fundamento y motivo de los oficios que antecedieron a los reclamados, debe explicarse que más adelante el auditor especial de desempeño de la A. Superior de la Federación, dictó los oficios reclamados en uso de la facultad que le concede la fracción VII del artículo 77 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ("formular las recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de los resultados de su revisión y de las auditorías, visitas o investigaciones, las que remitirá a los Poderes de la Unión y a los entes públicos federales") y reiteró las recomendaciones formuladas con anterioridad bajo el subtítulo de "seguimiento de recomendación"; aclaró también que no se estimaban solventadas las que previamente había notificado el auditor superior, por lo que insistió a fin de que las atendieran los entes fiscalizados.

Al igual que en el caso anterior, los treinta y cuatro oficios cuestionados tampoco son claros en señalar si se está dando sólo seguimiento a las recomendaciones que les antecedieron, o bien si se están dictando observaciones con imperatividad para obtener su cumplimiento; sin embargo, en esta segunda edición del desarrollo histórico del caso, el mismo funcionario abandona el sentido neutro de las primeras actuaciones de su superior, y refiere la necesidad de que se tomen "medidas preventivas y correctivas para evitar daños a la hacienda pública federal", instrucción que resulta suficiente para considerar que ahora no se trata de meras recomendaciones, sino de observaciones cuyo incumplimiento sí puede derivar en la determinación de sanciones conforme al artículo 52 de la Ley de la A. Superior de la Federación.

Un dato significativo se obtiene de la circunstancia de que tanto los oficios reclamados como los que les antecedieron, se dictaron con posterioridad a la entrega que hizo el auditor superior de la Federación del "Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2001", el cual se presentó a la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia de la A. Superior de la Federación, el treinta y uno de marzo de dos mil tres, es decir, todos los oficios surgen una vez que se concluyó la etapa de fiscalización en sentido estricto, pues a partir de ese informe es cuando deriva el fincamiento de los pliegos de observaciones que, en su caso, formalizan el inicio del procedimiento resarcitorio.

Otro elemento de juicio útil para desentrañar cuál fue el auténtico sentido de los oficios reclamados, y saber si tienen o no efectos vinculatorios, es la cita que se hace en todos ellos de la fracción VI del artículo 7o. del Reglamento Interior de la A. Superior de la Federación, de cuyo texto se desprende que el auditor especial de desempeño, autor de su emisión, cuenta con facultades para dar seguimiento a las recomendaciones y observaciones, pero respecto de estas últimas "... para solventar las irregularidades detectadas ...", lo que al fin acredita el verdadero alcance de su contenido, pues a partir de la invocación de ese dispositivo legal se puede válidamente concluir que no se trata de recomendaciones, sino de instrucciones precisas a fin de superar lo que en concepto de dicha A. Superior, constituyen anomalías, que al ponerlas en conocimiento de los entes fiscalizados, prácticamente se cimienta el prolegómeno de un procedimiento sancionador.

El precepto reglamentario mencionado, expedido por el propio auditor superior de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de septiembre de dos mil uno, dispone:

"De las atribuciones de los auditores especiales"

"Artículo 7o. Para el ejercicio de sus funciones, el auditor superior de la Federación contará con el auxilio de los auditores especiales de Cumplimiento Financiero, Desempeño y Planeación e Información, los cuales tendrán, además de lo dispuesto en otros artículos de este reglamento, las siguientes atribuciones generales:

"...

"VI. Dar seguimiento y promover la atención de las recomendaciones y observaciones ante las entidades fiscalizadas, para solventar las irregularidades detectadas y, propiciar la adopción de prácticas de buen gobierno para mejorar la administración. ..."

La interrelación lógica de los enunciados de la fracción VI antes reproducida, pone en conocimiento que la preposición "para" constituye una partícula de enlace que otorga una finalidad específica al seguimiento y promoción de que merecen las observaciones en materia de fiscalización, al subordinarles un objetivo como es "solventar las irregularidades detectadas", móvil que es persuasivo de la existencia de un mandato y no de una simple recomendación susceptible de acatarse a voluntad del destinatario.

De esta descripción pormenorizada y al concatenar los dos momentos en que se gestionó lo que en un primer instante literalmente se designó como "recomendaciones", y después de que se les da seguimiento, aparecen adosadas de un sentido específico, que es el de solventar irregularidades detectadas, debe entenderse que se está en presencia de verdaderas instrucciones a ejecutar, incluso sin demora, pues a nadie escapa que tan sólo la circunstancia de recibir una indicación en ese sentido, moviliza al afectado a evitar en lo futuro mantener esa imagen desfavorable aplicando las medidas que estén a su alcance para remediarlo. La presentación misma de esta controversia es sugerente de, al menos, lo intimidatorio de tal situación.

Además, en el contexto en que se dan a conocer los oficios reclamados, esto es, una vez que se ha rendido el "Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la cuenta pública 2001", obliga a confirmar que con los mismos no se pretendía obtener más información a fiscalizar, pues esa etapa ya había concluido, sino preparar la antesala a la siguiente que tiene fines resarcitorios.

Sobre este punto es buen momento para citar otro fragmento del fallo dictado por este Tribunal Pleno en la citada controversia constitucional 61/2004:

"... De los numerales reproducidos se advierte que el proceso de revisión y fiscalización de la cuenta pública inicia en el momento en que la A. Superior de la Federación recibe de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, o en su caso, de la Comisión Permanente, dicha cuenta pública y culmina cuando la referida Cámara aprueba el correspondiente Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, que le haya presentado el órgano técnico de fiscalización.

"Dicho proceso de revisión y fiscalización, es diverso al que se sigue con motivo del fincamiento de responsabilidades resarcitorias y sólo en aquellos casos en que con motivo de la revisión de la cuenta pública se detecten irregularidades, caso en el que en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, la A. Superior de la Federación deberá emitir un pliego de observaciones que contendrá los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas.

"Para el caso de que a juicio de la A. Superior de la Federación los referidos pliegos de observaciones no sean solventados, se iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades.

"Como se observa, el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública es distinto al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias; el primero, culmina con el Informe de Resultados de la Cuenta Pública que rinda la A. Superior de la Federación a la Cámara de Diputados y el segundo se tramita en forma independiente, cuando se detecten irregularidades, de tal manera que las observaciones y recomendaciones adquieren definitividad desde el momento en que la Cámara de Diputados aprueba el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el que contendrá las observaciones y recomendaciones que la A. Superior de la Federación haya emitido.

"En el caso concreto, no se impugna el fincamiento de responsabilidades, sino la inconstitucionalidad de las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe de Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil dos, derivadas de las auditorías especiales 02-18000-6-352 y 0218000-6-353, notificadas al actor mediante el oficio OASF/505/04, de lo cual se desprende que los actos que por esta vía se combaten son definitivos."

Ahora bien, este Alto Tribunal ha ido definiendo, de forma paulatina los límites de las atribuciones del ente fiscalizador de la gestión financiera previsto en nuestro sistema constitucional.

La jurisprudencia en los procesos de controversias constitucionales es de suma importancia, dado que proyecta el contenido concreto de las normas constitucionales sobre competencia, por lo que su valor vinculante descansa en la necesidad de que sean ciertos, previsibles, uniformes y estables, los límites de actuación de los poderes públicos, tanto en sus relaciones de coordinación, como en relación con los gobernados.

En la especie, nuevamente son relevantes dos precedentes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de examinar de manera adecuada la constitucionalidad de los oficios controvertidos: la controversia constitucional 36/2003, resuelta en sesión de cuatro de noviembre de dos mil tres, y la controversia constitucional 61/2004, resuelta en sesión de doce de abril de dos mil cinco.

En esencia, en la controversia constitucional 36/2003, por mayoría de ocho votos, se declaró la invalidez de los oficios controvertidos de la A. Superior de la Federación, derivados de la revisión de la cuenta pública del año dos mil.

Para ello, en primer término, este Alto Tribunal determinó que el marco normativo aplicable al caso debía ser el vigente con anterioridad a la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve que reforzó las facultades de dicho ente público, por tratarse de la revisión de la cuenta pública del año dos mil, en términos del artículo segundo transitorio de la Constitución Federal, relativo a dicha reforma que, en la parte conducente, establece: "La entidad de fiscalización superior de la Federación revisará la cuenta pública de los años 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto."

Con esa base, se determinó en esencia que:

"... La extinta Contaduría Mayor de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A. Superior de la Federación, no tenía facultades imperativas en relación con los entes auditados más que para efectos de requerir información necesaria para llevar a cabo sus tareas y para solicitar la colaboración necesaria para tal efecto, que además en el caso se trataba de un órgano técnico subordinado a otro.

"...

"Como auditor, era su función constatar cómo se ejerció el gasto público, con todas o cualquiera de las aristas que el régimen jurídico le exija; y, en caso de advertir irregularidades, promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades conducentes.

"R. al auditor facultades para exigir de los auditados acciones concretas que conduzcan a resultados por él deseados o considerados como acertados, convertiría al auditor en ordenador o administrador directo de los recursos públicos; y eso es contrario a su naturaleza de ente fiscalizador y haría de él un órgano con ascendencia sobre los propios auditados. Imperio y coerción son elementos ajenos a las funciones de un contralor, como lo fue la Contaduría Mayor de Hacienda, para este juicio, la A. Superior de la Federación.

"Ciertamente el derogado régimen constitucional aplicable en este juicio no se pronunciaba expresamente en relación a si la Contaduría Mayor de Hacienda tenía o no facultades imperativas con respecto a sus auditados; pero sí explicitaba en qué consistía la revisión de la cuenta pública en cuyo auxilio fundaba su existencia y facultades este órgano; y en esa medida y razón, y conforme a lo antes explicado, es que no puede entenderse una facultad semejante a favor de dicho órgano comprendida ni siquiera implícitamente.

"El alcance y contenido de las facultades de la Contaduría Mayor de Hacienda sólo tenía fundamento constitucional en que fueran aquellas que le posibilitaran la realización de sus tareas; espacio en el cual ordenar la realización de conductas específicas, como las que aquí se tildan de inconstitucionales, no tenían ni tienen por qué tener cabida o justificación constitucional. ..."

Dicho asunto dio lugar a la siguiente tesis de jurisprudencia:

"AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONDUCTAS ESPECÍFICAS A LOS AUDITADOS EN RELACIÓN CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA PÚBLICA DE DOS MIL). Del análisis histórico, constitucional y legislativo de la facultad de revisión de la cuenta pública, realizado a partir del texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, se advierte que la facultad de auditar fue en un primer momento atribuida al Congreso de la Unión en sus dos Cámaras, las que se auxiliaban para tal efecto de la Contaduría Mayor de Hacienda y, a partir de mil novecientos setenta y siete, pasó a ser una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la que igualmente se auxiliaba de la contaduría referida. Asimismo, se advierte que a pesar de los diversos matices que fue tomando dicha atribución a lo largo de esos años, en lo esencial, el objeto de la revisión de la cuenta pública no varió, consistiendo éste, en resumen, en determinar o evaluar: a) que los gastos estuvieran de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto de egresos; b) la exactitud en los gastos hechos; c) su justificación; y d) promover, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades a que hubiera lugar; objetivo cuya realización impone a los sujetos revisados deberes, como el de informar, el de brindar la colaboración necesaria para que se efectúe la revisión y el de permitir la práctica de visitas e inspecciones. El marco constitucional inherente a la revisión de la cuenta pública fue modificado por reforma constitucional en mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, por disponerlo así el artículo segundo transitorio de la misma, las cuentas públicas correspondientes a las anualidades de mil novecientos noventa y ocho, mil novecientos noventa y nueve y dos mil, habrían de regirse por el anterior régimen, pero en lugar de realizarse por la extinta Contaduría Mayor de Hacienda, se harían por la nueva entidad de fiscalización superior de la Federación, A. Superior de la Federación; motivo por el cual, tratándose de una controversia derivada de acciones emprendidas a propósito de la cuenta pública de dos mil, la normatividad aplicable es la previa a la última reforma. En esta virtud y considerando la finalidad de la revisión de la cuenta pública antes precisada, debe concluirse que la extinta Contaduría Mayor de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A. Superior de la Federación para efectos de las cuentas públicas de los años referidos, no tenía facultades de índole imperativo en relación con los auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituían irregularidades, situación que es perfectamente acorde con su calidad de órgano auditor. De lo contrario, esto es, de reconocer en el auditor, en su carácter de autoridad sustituta de la Contaduría Mayor de Hacienda, facultades imperativas en relación con los auditados, que no sean las inherentes a que éste pueda realizar su labor fiscalizadora, se desnaturalizaría su función, pues lo convertiría en ejecutor o administrador directo de los recursos públicos y eso es contrario a su naturaleza de fiscalizador y haría de él un órgano con ascendencia jerárquica sobre los propios auditados, siendo que imperio y coerción eran elementos ajenos a las funciones de un contralor; como auditor, su función era constatar cómo se ejerció el gasto público, con todas o cualquiera de las aristas que el régimen jurídico exija y, en caso de advertir irregularidades, promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades conducentes." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII, noviembre de 2003, tesis P./J. 60/2003, página 367).

Interesa exponer que el caso descrito permitió la definición de dos límites constitucionales, a propósito de la interpretación de las atribuciones del ente fiscalizador en la revisión de la cuenta pública del año dos mil:

1. La A. Superior de la Federación, actuando en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, no tiene facultades imperativas en relación con los entes auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituyen irregularidades.

2. La A. Superior de la Federación invade la competencia constitucional del Poder Ejecutivo si emite actos específicos, precisos y concretos tendentes a sustituir a dicho poder en su función de ejecutor o administrador directo de los recursos públicos.

La ratio decidendi derivada de la resolución de la controversia constitucional 36/2003, debe obtenerse, además, de los oficios concretamente examinados en tal asunto.

Los oficios controvertidos en aquella controversia constitucional 36/2003, contenían la siguiente fórmula:

"... El oficio número AED/DGA/066/2003 del 20 de marzo de 2003, en el cual, el auditor especial de desempeño de la A. Superior de la Federación, en forma por demás imperativa, instruye la observación-acción promovida número 00-06100-6-632-01-2, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que:

"‘... en su carácter de fideicomitente del F., y dentro del marco de las atribuciones que le confieren los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; quinto y octavo transitorios de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, deberá disminuir de manera inmediata de los pagarés o de las obligaciones el monto de 1,880.2 millones de pesos a valor histórico, correspondiente a los intereses moratorios incluidos en la compra de cartera tramo I de B. por el fondo, previa autorización del importe, con sus respectivos intereses y como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos intereses moratorios, e informar a esta entidad de fiscalización superior de la Federación de los efectos finales causados en los pagarés con dicha disminución, en un plazo que no deberá exceder de 30 días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha de recepción del presente oficio.’ ..."

Como es posible apreciar, la A. Superior de la Federación instruyó al Poder Ejecutivo a que implementara acciones que disminuyeran las cantidades que señaló y los correspondientes intereses del pagaré y/o de la obligación, y a que cancelara su aval sobre dichos créditos, e informara a la auditoría las acciones realizadas.

Esa fórmula o ese formato de instrucción fue declarado inconstitucional por este Alto Tribunal con base en las dos razones antes expuestas (imperatividad e invasión material de atribuciones).

Luego, la ratio decidendi derivada de la resolución de la controversia constitucional 36/2003 estriba en considerar que aquellas instrucciones de la A. Superior de la Federación, en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, tendentes a ordenar o conminar al Poder Ejecutivo a la realización de actos específicos, precisos y concretos, que afecten las facultades decisorias de dicho Poder en la ejecución, aplicación y administración directa de los recursos públicos, para superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituyen irregularidades, son contrarias al sistema de competencias previsto en la Constitución Federal.

Es muy importante tomar en cuenta que en dicha controversia se impugnaron oficios de construcción muy similar a los que nos ocupan en el caso en estudio.

Es decir, los oficios que en aquella ocasión se impugnaron, y cuya formulación dio lugar a su declaratoria de invalidez, coinciden en cuanto a su estructura con los que en la presente controversia se han controvertido.

Este Alto Tribunal observa, por ende, que la fórmula o el referido formato de instrucción que fue declarado inconstitucional con base en las dos razones antes expuestas (falta de imperatividad e invasión material de atribuciones), es el que nuevamente constituye el objeto de este pronunciamiento.

En efecto, los oficios dirigidos al Poder Ejecutivo, que ahora se combaten, contienen o su sentido se apoyan, de algún modo u otro, en la siguiente construcción:

1. Oficio número AED/DGAE/232/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acción promovida número 01-06B00-6-199-01-002, en los términos siguientes: "... es necesario que esa dependencia a su cargo, como fideicomitente del F., implemente las acciones que permitan sustituir los créditos o disminuir de los pagarés o de las obligaciones el monto de 1,931.2 millones de pesos, a valor histórico, correspondiente a los 22 créditos relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B. por el F., previa la actualización del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto."

Como se puede apreciar, la A. Superior de la Federación en los oficios que son materia de la presente controversia constitucional, también instruye al Poder Ejecutivo a que implemente acciones que disminuyan las cantidades que señala y sus correspondientes intereses del pagaré y/o de la obligación, y a que cancele su aval sobre dichos créditos, e informe a la auditoría las acciones implementadas.

Por tanto, si es criterio de este Alto Tribunal considerar que la desaparecida Contaduría Mayor de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A. Superior de la Federación, no tiene facultades para instruir al Ejecutivo a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituían irregularidades, de un lado, porque no entran dentro de su esfera competencial las atribuciones de imperio del nuevo régimen normativo y, de otro, porque no puede invadir las facultades decisorias de dicho poder en la ejecución o administración directa de los recursos públicos.

En el caso a estudio se advierte que dichas instrucciones también tienen por objeto prevenir al Ejecutivo, a efecto de que realice actos específicos (disminución o sustitución de créditos y cancelación de aval en los montos respectivos) en orden a corregir las irregularidades encontradas a juicio de la A. Superior, fórmula fiscalizadora que ya fue materia de un pronunciamiento de inconstitucionalidad por parte de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Como se ha apuntado al inicio del presente apartado, la jurisprudencia de este Alto Tribunal va proyectando paulatinamente el contenido concreto de las normas constitucionales sobre competencia, por lo que presenta, en cierta medida, un importante valor aun para este órgano jurisdiccional (valor vinculante en un sentido horizontal) en razón de la necesidad de que sean ciertos y previsibles los límites de la actuación de los poderes públicos.

Atendiendo al criterio jurisprudencial invocado, en términos de la ratio decidendi derivada de la controversia constitucional 36/2003, que las instrucciones de la A. Superior de la Federación, en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, tendentes a ordenar o conminar al Poder Ejecutivo a la realización de actos específicos, precisos y concretos, que impliquen actos imperativos y que afecten las facultades decisorias de dicho poder en la ejecución, aplicación y administración directa de los recursos públicos, para superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituyen irregularidades, son contrarias al sistema de competencias previsto en la Constitución Federal.

En efecto, el Ejecutivo es el encargado de ejecutar y aplicar en determinada forma y sentido la gestión financiera de ese poder. Tiene para ello distintas opciones de actuación, lo que implica que cuenta con un margen de libertad muy amplio a esos efectos, limitado sólo por la ley y el ámbito de competencia de sus homólogos.

En los oficios controvertidos, el ente fiscalizador cierra las opciones del Ejecutivo en orden a corregir las posibles irregularidades en relación con los pagarés de mérito, ya que solamente le otorga una alternativa concreta a dicho poder: disminución o sustitución de créditos y cancelación del aval en los montos respectivos.

El hecho de que a través de los oficios controvertidos, la A. Superior invada ese margen de libertad decisoria a efecto de corregir las posibles irregularidades detectadas, constituye una actuación que va más allá de las facultades constitucionales de aquélla, y su eficacia conduciría a que la auditoría rebasara sus atribuciones traslapando las del Ejecutivo en la toma de decisiones en esa materia.

Es por ende fundado el concepto de invalidez a través del cual la parte actora señala que la A. Superior de la Federación invade la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal.

Resulta muy importante señalar que dicho concepto de invalidez resulta fundado aun cuando se estimara que la A. Superior de la Federación cuenta con facultades de imperio a partir del año de dos mil uno, incluso en la fiscalización de programas y actos realizados con anterioridad a dicha fecha.

Como ha quedado precisado, en la controversia constitucional se definieron dos límites constitucionales, a propósito de la demarcación de las atribuciones del ente fiscalizador:

1. La A. Superior de la Federación, actuando en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, no tiene facultades imperativas en relación con los entes auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituyen irregularidades.

2. La A. Superior de la Federación invade la competencia constitucional del Poder Ejecutivo si emite actos específicos, precisos y concretos tendentes a sustituir a dicho poder en su función de ejecutor o administrador directo de los recursos públicos.

De manera que la posible idea de que la A. Superior de la Federación cuenta con facultades de imperio a partir de dos mil uno, y que éstas pueden ejercerse para la revisión de actuaciones anteriores a esa fecha, no sería suficiente para desestimar el concepto de invalidez, porque subsiste el otro motivo de inconstitucionalidad definido, es decir, la asunción de una porción de la competencia del Poder Ejecutivo por haber emitido actos específicos, precisos y concretos que corresponden a dicho poder en su función de ejecutor o administrador directo de los recursos públicos.

Dicha conclusión puede sustentarse, además, en el precedente del Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 61/2004, que ha aportado también elementos de juicio en relación con la definición del parámetro constitucional de validez de la actuación de la A. Superior de la Federación.

En dicha controversia constitucional 61/2004, fallada en sesión de doce de abril de dos mil cinco, se resolvió, entre otras importantes cuestiones, que si bien la A. Superior de la Federación cuenta con facultades de imperio a partir de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, ello no conduce a determinar que se encuentre constitucionalmente autorizada para extender su competencia constitucional disminuyendo la del Poder Ejecutivo, particularmente, en cuanto al ámbito decisorio del otorgamiento de permisos relativos a la generación de energía eléctrica, ni tampoco para evaluar la legalidad del procedimiento administrativo que culminó con la emisión de tales permisos, considerando que la materia de la revisión de la cuenta pública se limita a la fiscalización de la gestión financiera, que no comprende tales aspectos.

Ahora bien, es verdad que conforme a dicho precedente, la revisión de la cuenta pública tiene como materia la fiscalización de la gestión financiera que abarca, en principio, la evaluación de las operaciones derivadas de programas gubernamentales cuya ejecución no se resume a un solo ejercicio, como es el Programa de Capitalización y Compra de Cartera.

Sin embargo, se reitera lo dicho, esa posibilidad no implica que la A. Superior de la Federación -con o sin facultades de imperio- se encuentre en la posibilidad constitucional de prolongar su competencia colisionándola con la del Poder Ejecutivo, emitiendo actos específicos y concretos que bien podrían haberse dictado a iniciativa de dicho poder en su función de ejecutor o administrador directo de los recursos públicos, lo que sucede cuando instruye al Ejecutivo a la disminución o sustitución de créditos y cancelación de aval en montos particulares y específicos, y aunque se entiende que ese no es su propósito, el resultado se traduce en un reemplazo de dicho poder en las decisiones financieras derivadas del programa respectivo, en orden a corregir posibles irregularidades, tomando en cuenta que para ello pueden existir distintas opciones que entran dentro del margen de discrecionalidad del Ejecutivo.

Esta conclusión se sustenta, según ya se vio, en la resolución de la controversia constitucional 36/2003, que resolvió que aquellas instrucciones de la A. Superior de la Federación, en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, tendentes a ordenar o conminar al Poder Ejecutivo en la realización de actos específicos, precisos y concretos que afecten las facultades decisorias de dicho poder, en la ejecución, aplicación y administración directa de los recursos públicos, son inconstitucionales.

Además, el contenido de las mismas observaciones en las que se solicita se modifiquen algunos de los términos pactados en las operaciones relativas al Programa de Capitalización y Compra de Cartera, implican una infracción al principio de anualidad, instituido en el artículo 79 de la Ley Fundamental, y a lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del decreto de reformas constitucionales de treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, pues si dicho mecanismo de saneamiento emprendió sus actividades en el mes de junio de mil novecientos noventa y cinco, y las concluyó en el mes de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, es necesario concluir que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en vigor a partir del treinta de diciembre de dos mil, resulta inaplicable para fundamentar todo el procedimiento de fiscalización que llevó a cabo la A. Superior de la Federación, y que culminó con la emisión de los treinta y cuatro oficios reclamados, debido a que su vigencia no puede extenderse hacia el pasado.

Mención especial merece la auditoría número 199, pues ésta se llevó a cabo en términos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para verificar el desempeño del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, en su función específicamente destinada a sustituir, por uno nuevo, al Programa de Capitalización y Compra de Cartera, conforme a lo previsto en el artículo 5o. transitorio de la ley que creó dicho instituto, no obstante que las operaciones de inicio y cierre de ese programa se llevaron a cabo con anterioridad a la vigencia de dicha ley, por lo que tampoco pueden ser auditadas en términos de la legislación actual que sustituyó a la vigente en aquella época, y que era la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.

Finalmente, tampoco puede justificar la aplicación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la circunstancia de que la auditoría 199 y la emisión de los oficios reclamados se enmarque en la revisión del resultado de la cuenta de la hacienda pública federal de dos mil uno, en virtud de que la materia de la auditoría y de los oficios citados no constituyen programas -o ejecución de ellos- realizada durante ese ejercicio presupuestal, sino el Programa de Capitalización y Compra de Cartera, cuya apertura y conclusión se verificó años atrás, y no debe someterse a una fiscalización si no ha reportado ejecución alguna durante dos mil uno.

Esto significa, por tanto, que la A. Superior de la Federación no tiene facultades para fiscalizar, a través de la revisión del resultado de la cuenta pública los términos en que fue pactado el Programa de Capitalización y Compra de Cartera, y menos aún con apoyo en una ley inexistente al finalizar ese programa. Esto desde luego, sin prejuzgar sobre el posible ejercicio de las facultades excepcionales que en materia de fiscalización establece el párrafo tercero de la fracción I del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Caso distinto sería si la fiscalización recayera sobre el egreso que, en su caso, se reportara en el ejercicio respectivo con motivo de la ejecución del mismo programa, evento que permitiría a la A. Superior de la Federación revisar exclusivamente dicha ejecución con motivo de la revisión del resultado de la cuenta pública correspondiente.

Por ende, es fundado el concepto de invalidez a través del cual la parte actora señala que la A. Superior de la Federación extendió la competencia que la ley le otorga, hasta el punto de sobreponerla a la del Poder Ejecutivo Federal en su función de proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes, vulnerando con ello los artículos 25, 26, 49 y 90 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 74, fracción IV, y 79 de dicho ordenamiento, que acotan las facultades del ente fiscalizador.

Por lo anterior, procede declarar la invalidez de los oficios AED/DGAE/232/2003, AED/DGAE/234/2003, AED/DGAE/235/2003, AED/DGAE/236/2003, AED/DGAE/237/2003, AED/DGAE/238/2003, AED/DGAE/239/2003, AED/DGAE/240/2003, AED/DGAE/241/2003, AED/DGAE/242/2003, AED/DGAE/243/2003, AED/DGAE/244/2003, AED/DGAE/245/2003, AED/DGAE/316/2003, AED/DGAE/318/2003, AED/DGAE/320/2003, AED/DGAE/233/2003, AED/DGAE/246/2003, AED/DGAE/247/2003, AED/DGAE/248/2003, AED/DGAE/249/2003, AED/DGAE/250/2003, AED/DGAE/251/2003, AED/DGAE/252/2003, AED/DGAE/253/2003, AED/DGAE/254/2003, AED/DGAE/255/2003, AED/DGAE/256/2003, AED/DGAE/257/2003, AED/DGAE/317/2003, AED/DGAE/319/2003, AED/DGAE/321/2003, AED/DGAE/258/2003, AED/DGAE/322/2003 suscritos por el auditor especial de desempeño de la A. Superior de la Federación; asimismo se debe declarar la invalidez de los actos previos que los sustentan, esto es, de las observaciones y/o recomendaciones derivadas de la auditoría 199.

En estas condiciones, al haberse considerado fundado el primer concepto de invalidez, se hace innecesario el análisis de los restantes con apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 100/99, del Pleno, visible en la página setecientos cinco, del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

Finalmente, con fundamento en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se precisa que la declaratoria de invalidez antes referida surtirá plenos efectos para todas las consecuencias dependientes de los oficios reclamados y de las recomendaciones y/o observaciones derivadas de la auditoría 199, a partir de que sea notificada a las partes esta resolución.

Por lo así expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez de los oficios reclamados del auditor especial de desempeño de la A. Superior de la Federación, dirigidos respectivamente al secretario de Hacienda y Crédito Público, al secretario Ejecutivo del Instituto para la Protección del Ahorro Bancario y al secretario de la Función Pública, que se precisan en el resultando primero de esta resolución, y de las recomendaciones y/o observaciones derivadas de la auditoría 199.

TERCERO.-Publíquese este fallo en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintitrés de junio de dos mil cinco, por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H., S.C. y presidente A.G. se determinó que las órdenes contenidas en los oficios impugnados invaden la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo Federal; los señores M.C.D., G.P. y S.M. votaron en contra, por estimar que los oficios impugnados no contienen órdenes sino recomendaciones; y el proyecto se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H., S.C. y presidente A.G.; los señores M.C.D., G.P. y S.M. votaron en contra, y reservaron su derecho de formular votos particulares.