Ejecutoria num. P. XXX/2005 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Resolución: 1 de Agosto de 2005
Número de Resolución:P. XXX/2005
Emisor:Pleno
RESUMEN

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES DE FISCALIZACIÓN EN PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS SE RIGEN POR EL PRINCIPIO DE ANUALIDAD.

ÍNDICE
CONTENIDO

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES DE FISCALIZACIÓN EN PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS SE RIGEN POR EL PRINCIPIO DE ANUALIDAD.

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. AL PRACTICAR LA FISCALIZACIÓN ORDINARIA DE LA CUENTA PÚBLICA NO PUEDE PRONUNCIARSE SOBRE LA VALIDEZ O INVALIDEZ DE LOS ACTOS FISCALIZADOS.

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES ORDINARIAS DE FISCALIZACIÓN SE ENCUENTRAN LIMITADAS A LA GESTIÓN FINANCIERA DEL ENTE FISCALIZADO.

CUENTA PÚBLICA. OBJETO DE SU REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR CONFORME AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL VIGENTE A PARTIR DE 1999.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 61/2004. PODER EJECUTIVO FEDERAL.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al doce de abril de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO

Por oficio presentado el diecinueve de mayo de dos mil cuatro, en el domicilio particular del secretario autorizado para recibir las demandas y documentos fuera del horario de labores de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, el que lo remitió al día siguiente a la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, secretario de Energía, en representación del presidente de la República promovió controversia constitucional, demandando la invalidez de los actos que a continuación se señalan, emitidos por las autoridades que se mencionan a continuación:

II. Demandados: Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, por actos de la Auditoría Superior de la Federación. Auditoría Superior de la Federación, entidad de apoyo de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por actos imputables al auditor superior de la Federación. Auditor especial de desempeño y director general de Auditorías Especiales. V. Actos cuya invalidez se demanda: 1. El requerimiento dictado por el auditor superior de la Federación de la Cámara de Diputados, contenido en el oficio número OASF/736/04 de fecha 1o. de abril de 2004, dirigido al C. Secretario de Energía, para que adopte medidas de carácter administrativo o ejerza acciones relacionadas con la validez de los procedimientos para la expedición de permisos para la generación de energía eléctrica en términos de recomendaciones específicas contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, recomendaciones que se señalarán como acto impugnado más adelante, y para lo cual le fue concedido un plazo de cuarenta y cinco días hábiles bajo apercibimiento. 2. Las observaciones y recomendaciones contenidas en la ‘relación de observaciones y acciones promovidas’, que se identifica como ‘anexo al oficio OASF/736/04’, actos específicos del auditor superior de la Federación en los que se determina de manera concreta el extremo de las recomendaciones que la Secretaría de Energía debe acatar en el plazo concedido apercibida de que en caso de no proceder de conformidad ‘se promoverá la restauración de los procedimientos administrativos correspondientes con motivo del incumplimiento de este requerimiento’. Dicho documento es el anexo y referencia principal del acto cuya invalidez se demanda en el numeral inmediato anterior. 3. El requerimiento dictado por el auditor superior de la Federación de la Cámara de Diputados, contenido en el oficio número OASF/692/04 de fecha 1o. de abril de 2004 dirigido al presidente de la Comisión Reguladora de Energía, para que adopte medidas de carácter administrativo dentro de los procedimientos para la expedición de permisos para la generación de energía eléctrica. En términos de recomendaciones específicas contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, recomendaciones que se señalarán como acto impugnado más adelante, para lo cual le fue concedido un plazo de cuarenta y cinco días hábiles bajo apercibimiento. 4. Las observaciones y recomendaciones contenidas en la ‘relación de observaciones y aclaraciones promovidas’, que se identifica como ‘anexo al oficio OASF/692/04’, actos específicos del auditor superior de la Federación en los que se determina de manera concreta el extremo de las recomendaciones que la Comisión Reguladora de Energía debe acatar en el plazo concedido, apercibida de que en caso de no proceder de conformidad ‘se promoverá la instauración de los procedimientos administrativos correspondientes, con motivo del incumplimiento de este requerimiento’, dicho documento es el anexo y referencia principal del acto cuya invalidez se demanda en el numeral inmediato anterior. 5. Las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, en la parte que fue resultado y, consiguientemente, deriva de las auditorías especiales números 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353, que obran en el tomo V, volumen 1.3 de dicho documento, correspondiente al capítulo de la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía, el acto cuya invalidez se demanda en el párrafo 5 anterior, fue notificado a la Comisión Reguladora de Energía mediante oficio número OASF/505/04 de fecha 1o. de abril de 2004. Firmado por el auditor superior de la Federación, recibido el día siguiente. A través de dichas observaciones y recomendaciones, el auditor superior de la Federación de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, requiere y apercibe al órgano interno de control en la Comisión Reguladora de Energía para que proceda a determinar responsabilidades, lo que demuestra el carácter definitivo de sus actos, y requiere a la Secretaría de Energía y a la Comisión Reguladora de Energía en los términos que han quedado seriados anteriormente. 6. La aprobación de las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, actos cuya invalidez constitucional se demanda en el punto inmediato anterior, que consecuente e inminentemente habrá de tener lugar por parte de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados y por el Pleno de la misma Cámara, en términos de lo dispuesto por los artículos 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 30, 32, 66 y 67 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . 7. El procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública que fue llevado a cabo por la Auditoría Superior de la Federación al ejecutar las auditorías especiales números 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353, de las que derivan las observaciones y recomendaciones cuya invalidez se demanda en los numerales anteriores, procedimiento en el que reiteradamente se violó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación que lo rige al haberse impedido que las entidades fiscalizadas, Secretaría de Energía y Comisión Reguladora de Energía, ofrecieran las pruebas conducentes y formularan argumentaciones en vías de alegato que permitieran comprobar, por una parte, la clara división de competencias existente entre las dependencias del Ejecutivo y la Cámara de Diputados en el proceso de revisión de la cuenta pública y, por la otra, la absoluta legalidad de los actos realizados por su parte, en los procedimientos seguidos para otorgar permisos para la generación de energía eléctrica o en los procedimientos de supervisión sobre el cumplimiento que los permisionarios dan a sus propios permisos, a la Constitución y a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que los rige concretamente, las violaciones a la ley del procedimiento que dejaron sin defensa a las entidades fiscalizadas, se detallan en los incisos siguientes: a) El señalamiento contradictorio en que incurrió el auditor superior de la Federación, causa de incertidumbre jurídica, al haber especificado al inicio de la auditoría -en la orden de auditoría contenida en el oficio número OAED/153/03-, que se trataba de una revisión practicada con motivo de la inclusión de la Secretaría de Energía dentro del ‘Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones’ y con fundamento en los artículos 14, 16 y 21 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ; y al haber señalado, en cambio, al término de la auditoría, en la página 534 del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, que se trataba de una auditoría practicada con motivo de ‘denuncia (s) de hechos en materia de energía eléctrica presentada a la Auditoría Superior de la Federación por dos legisladores’, situación que por consiguiente debió dar lugar a la instrumentación del procedimiento contenido en el título IV, artículos 36 al 44 del mismo ordenamiento citado aplicable a la revisión de situaciones excepcionales. b) La abstención de haber expedido el Manual General de Procedimientos para la debida Organización y Funcionamiento de la Auditoría Superior de la Federación en Materia de Revisión y Fiscalización; la abstención de haberlos sometido a ratificación de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados; y, la abstención de haberlos publicado en el Diario Oficial de la Federación, como lo establece el artículo 74, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , lo que provocó que las auditorías cuya validez se cuestionan en este juicio, se hayan llevado a cabo conforme a reglas arbitrarias impuestas por los mismos auditores especiales y órganos auxiliares que se encargaron de ejecutarlas. c) La abstención de haber realizado una reunión de preconfronta anterior al 18 de febrero de 2004, que permitiera a la Comisión Reguladora de Energía obtener los documentos, información y pruebas necesarias para demostrar la improcedencia de todas y cada una de las observaciones, supuestas irregularidades detectadas y resultados, que se formularon en el acta de esa fecha, por incompetencia del órgano o por incorrecta fundamentación y motivación de cada una, según se especifica en el capítulo de conceptos de invalidez de esta demanda. d) La concesión infundada de un plazo insuficiente de tres días hábiles para solventar observaciones contenidas en el Acta de Confronta del 18 de febrero de 2004, como se hizo constar en el acta misma. La resolución mediante la cual expresamente la Auditoría Superior de la Federación, sin fundamentación ni motivación alguna y en forma por demás arbitraria determinó que no era procedente conceder una prórroga al plazo concedido, por no resultar aplicable a la materia el artículo 46, fracción IV, párrafo segundo, del Código Fiscal de la Federación , de aplicación supletoria conforme a lo dispuesto por el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . La concesión de una ampliación por un plazo de tan sólo tres días hábiles adicionales a los originalmente concedidos, igualmente insuficientes para ofrecer pruebas y formular alegatos, de manera ajena a la letra de la ley. e) La publicación o divulgación de información reservada, perteneciente a particulares y ajena al contenido de lo que debe ser el Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública, tal como lo prescriben los artículos 31, con relación a los artículos 21, 27 y 28 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , que implica responsabilidad del auditor superior de la Federación y que tuvo lugar en dos momentos comprobados: durante el procedimiento de revisión, al habérsele entregado a diversos letrados del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, con el objeto de que formularan un análisis sobre la validez constitucional de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , según se detalla en el informe de resultados mismo; y, el pasado 31 de marzo de 2004, al haberse entregado a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados el informe en cuyo capitulado constan las observaciones y recomendaciones cuya validez se impugna en numerales anteriores de este escrito, documento que ilustra la información reservada de referencia. f) La abstención de incorporar dentro del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, el contenido íntegro de los comentarios y observaciones emitidos por la Comisión Reguladora de Energía al desahogar el requerimiento que se le formuló en el Acta de Confronta del 18 de febrero de 2004, como expresamente lo prescribe el artículo 31, inciso g), de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . g) El señalamiento contradictorio de resultados y observaciones existentes, entre las contenidas en el Acta de Confronta de las auditorías 352 y 353, del 18 de febrero de 2004; las contenidas en los anexos de los oficios OASF/763/04 y OASF/692/04, actos cuya invalidez se demanda en los numerales 2 y 4 anteriores; y las contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, acto cuya invalidez se demanda en el numeral 5 de este capítulo. h) El planteamiento de observaciones a través de las cuales la Auditoría Superior de la Federación, pretendiendo ejercer facultades constitucionalmente concedidas a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó la inconstitucionalidad del artículo 36, fracción II, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , hecho que tuvo lugar al rendirse el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública 2002. i) La celebración de convenios o ejecución de procedimientos administrativos internos, que dieron lugar a la utilización de servicios profesionales de particulares distintos a los servicios de fiscalización que en ese tenor permite la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , servicios que culminaron en meras opiniones con base en las cuales se emitieron observaciones y recomendaciones y se determinaron supuestas irregularidades dirigidas a las entidades fiscalizadas. Se trató de los servicios de diversos profesionales pertenecientes al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, que hizo inconstitucionalmente suyos el auditor superior de la Federación, en las actividades de revisión y fiscalización de la cuenta pública."

SEGUNDO

Los antecedentes del caso narrados en la demanda, son los siguientes:

  1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 74 constitucional y de manera oportuna, el Poder Ejecutivo de la Unión, en cuya representación se actúa, remitió a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la cuenta pública correspondiente al ejercicio 2002, en la que se incluyó el informe consolidado que todos los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rindieron a dicho órgano colegiado, con el objeto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales, durante ese periodo, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y adminstrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados. 2. La cuenta pública se constituyó por los estados contables, financieros, presupuestarios, económicos y programáticos; la información que mostró el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos de la Federación; los efectos o consecuencias de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la hacienda pública federal y en su patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de los recursos y el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, además de los estados detallados de la deuda pública federal, tal y como expresamente lo dispone el artículo 7o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . 3. La Auditoría Superior de la Federación, órgano de apoyo que depende de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades que le conceden los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 14 y 16 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , procedió a revisar y fiscalizar la cuenta pública presentada por el Poder Ejecutivo de la Unión, para lo cual llevó a cabo la práctica de numerosos actos y visitas, de entre las cuales destacan para efecto de este juicio las auditorías especiales números 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353, que ‘corrieron a cargo de la Comisión Reguladora de Energía’, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía. Dependiente del Poder Ejecutivo Federal. 4. Destaca el hecho de que, al inicio del procedimiento de auditoría, mediante oficio número OAED/153/03, firmado por el auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación y dirigido al secretario de Energía, se indicó expresamente que la revisión tenia lugar con motivo de la inclusión de la Secretaría de Energía, dentro del ‘programa de auditorías, visitas e inspecciones’, lo que llevaba a instruir el procedimiento de revisión, expresamente, en los términos y sujeto a los procedimientos establecidos en los artículos 14, 16, 21, 24 y 25 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , entre otros; sin embargo, al final del procedimiento, y muy concretamente en la página 534 del informe del resultado rendido por el auditor superior de la Federación a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, se indicó que la verificación realmente obedecía a denuncias de hechos en materia de energía eléctrica presentadas por dos legisladores, lo que en estricto sentido debió dar lugar, entonces, a la ejecución de un proceso de auditoría especial regulado por el título cuarto de la citada Ley de Fiscalización Superior de la denominada de la revisión de situaciones excepcionales y no como parte de un procedimiento ordinario de auditoría. 5. Las auditorías de referencia se realizaron en forma por demás arbitraria por los auditores especiales y sin posibilidad de saber si fueron o no apegados a la ley, toda vez que hasta la fecha no se ha publicado en el Diario Oficial de la Federación el manual general de organización y procedimientos que se requiere para la debida Organización y Funcionamiento de la Auditoría Superior de la Federación, que tendría que haber emitido y sometido a ratificación de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados el auditor superior de la Federación, tal y como lo prescribe el artículo 74, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . Ante la incertidumbre sobre el alcance de los requerimientos de información y documentación que le fueron realizados por los auditores especiales, la Comisión Reguladora de Energía proporcionó todo aquello que le fue solicitado con el único objeto de no entorpecer la práctica del proceso de verificación, que duró más de siete meses, ni incurrir en ninguna responsabilidad. Al término del proceso de revisión y fiscalización, que se ejecutó unilateralmente por los auditores especiales y sin vista a la comisión, se levantaron las actas de conclusión de trabajos de auditoría y reunión de confronta de fecha 18 de febrero de 2004, en la que se hicieron constar, a juicio de esos mismos auditores especiales, supuestas irregularidades imputables a la Comisión Reguladora de Energía que, con independencia de que eran infundadas, no correspondían desde luego a ningún acto de su parte que se hubiera originado o hubiera surtido sus efectos durante el ejercicio que fue objeto de la revisión; ni tampoco a ningún acto que, por su naturaleza y alcance, pudiera haber sido objeto de fiscalización a la luz de la ley que rige el proceso: se trató de actos que eran propios de la esfera de atribuciones exclusivas de la Secretaría de Energía y de la Comisión Reguladora de Energía como entidades fiscalizadas, no inherentes al ámbito de la ejecución del presupuesto de egresos autorizado para dichas entidades durante el ejercicio 2002 ni al cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. Sobre el contenido de las imputaciones del auditor especial de desempeño, dirigidas a la Comisión Reguladora de Energía, destaca el hecho particular de que expresamente, se sostuvo que provenían de un estudio elaborado por diversos investigadores del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, quienes opinaron sobre la constitucionalidad de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica y los permisos otorgados por la Comisión Reguladora de Energía para la generación de energía eléctrica, lo que implicó por parte de la Auditoría Superior de la Federación, desde luego, la violación a la reserva de ley proveniente de haber exhibido o entregado a dichos profesionales, que no forman parte del Gobierno Federal y que no realizaban actividades de fiscalización, la información reservada que en su momento y según fue descrito en párrafos anteriores de este antecedente, entregó y puso a disposición de esa entidad de fiscalización de la Cámara de Diputados, la Comisión Reguladora de Energía. 6. En las actas del 18 de febrero de 2004, que concernieron a la conclusión de trabajos que, como se dijo, duraron más de siete meses y que, por tal motivo, eran referentes a un universo muy grande de procedimientos administrativos revisados. El director general de Auditorías Especiales de la Auditoría Superior de la Federación hizo del conocimiento de la Comisión Reguladora de Energía los resultados de los trabajos de las auditorías y en forma por demás infundada y sin motivación alguna le concedió un plazo de sólo tres días hábiles como de manera expresa señaló: ‘presentar la información y documentación que solvente las irregularidades detectadas o aclare los resultados reportados’. El plazo de tres días hábiles arriba señalado, se fijó de manera arbitraria por la Auditoría Superior de la Federación, toda vez que no existe disposición expresa que así lo establezca, ni fue citada tampoco en ningún momento en desacato a los principios de transparencia, contradicción y legalidad de todo procedimiento de auditoría. 7. La Comisión Reguladora de Energía solicitó la concesión de un plazo adicional al originalmente concedido, a fin de estar en posibilidad material de recabar la información que pudiera servir para desvirtuar las observaciones incorrectamente formuladas en su contra, petición que fundó en lo dispuesto por el artículo 46, fracción IV, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación , de aplicación supletoria en la materia, conforme a lo dispuesto por el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . 8. La Auditoría Superior de la Federación negó la aplicabilidad del artículo 46, fracción IV, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y, en principio, la concesión de dicha ampliación. No obstante lo anterior, ante la evidente insuficiencia del plazo mediante oficio número DGAE/223/04, de fecha 23 de febrero de 2004, oficiosamente amplió el plazo concedido por tres días hábiles más, lo que vino a significar la concesión de un plazo total de seis días hábiles, que resultaban igualmente insuficientes para desvirtuar las imputaciones derivadas de un proceso de auditoría de más de siete meses de duración. 9. La Comisión Reguladora de Energía presentó dos escritos, por medio de los cuales desahogó y, en sus términos, desvirtuó todas y cada una de las observaciones que se hicieron constar en el acta de conclusión de trabajos y confronta del 18 de febrero de 2004. 10. El 31 de marzo pasado, el auditor superior de la Federación presentó a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002 entre cuyos capítulos se encuentran los relativos a las auditorías especiales números 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353 que atañen a la Comisión Reguladora de Energía, Organismo Integrante de la Administración Pública Federal Centralizada. 11. El 1 y 2 de abril de 2004, se notificaron a los CC. Secretario de Energía y al presidente de dicha Comisión Reguladora de Energía, respectivamente, los oficios números OASF/763/04, OASF/692/04 y OASF/505/04, por medio de los cuales el auditor superior de la Federación, por una parte, requirió a dichos órganos para que, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 22, 31, último párrafo, 45 y 74, fracciones I, XI, XII y XX, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , procedieran a adoptar medidas para modificar la forma y condiciones conforme a las cuales la Comisión Reguladora de Energía ha venido expidiendo permisos para la generación de energía eléctrica en las modalidades que permite la ley del servicio público de energía eléctrica y demás normatividad complementaria, y por la otra, les entregó para su conocimiento la correspondiente separata del informe del resultado, que contenía el tomo V, volumen 1.3, de dicho documento. En el escrito de requerimiento se concedió a los órganos de autoridad fiscalizados un plazo de cuarenta y cinco días hábiles para proceder de conformidad y además, rendir informe sobre los actos que se realizaran bajo ese tenor, apercibidos de que, en caso de no hacerlo, se iniciarían los procedimientos de responsabilidad correspondientes. 12. En cada uno de los oficios de requerimiento, el auditor superior de la Federación señaló que los términos específicos al tenor de los cuales debería cumplirse el requerimiento se hacían constar en documento anexo. Documento que en esencia, contiene tablas en las que constan las observaciones y recomendaciones a las que de alguna manera se refiere la separata del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002. 13. Sintéticamente. Las observaciones y recomendaciones contenidas en el capítulo del informe mencionado, giran alrededor de los siguientes temas: a) La supuesta inconstitucionalidad de los permisos para la generación de energía eléctrica por no encontrarse fundados y motivados en los términos del artículo 30, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, según dicha autoridad, por transgredir lo dispuesto por el artículo 27 constitucional. b) La supuesta inconstitucionalidad de los procedimientos para otorgar los permisos, derivado de no haber requerido la información y documentación suficiente que establece la ley, o por haber concedido plazos adicionales a los expresamente establecidos en los reglamentos y normatividad aplicable. c) La supuesta inconstitucionalidad de los permisos, por contener cláusulas de prohibición que, por su contenido, permiten la venta y enajenación de energía eléctrica entre socios, en contravención de la Constitución y de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . d) La supuesta inconstitucionalidad del artículo 36, fracción II, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica por contravenir, supuestamente, el artículo 27 constitucional. 14. La Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados estudia y analiza el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, con el propósito de evaluar el desempeño del auditor superior de la Federación y el cumplimiento de lo aprobado en el presupuesto de egresos para ese mismo ejercicio, tal como lo disponen los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 66 y 67 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación previamente citados. 15. Los actos ya emitidos por el auditor superior de la Federación, de los que se deriva la obligación concreta de tener que acatar instrucciones y medidas a fin de solventar supuestas irregularidades y evitar la instauración de procedimientos de sanción, son actos con pleno vigor y fuerza legal, definitivos por cuanto a su propia naturaleza, que no podrán verse modificados por su parte en el futuro en virtud de que no existe ningún medio o recurso que pueda hacerse valer por las entidades fiscalizadas con el objeto de que el auditor o la Cámara los revoque, modifique o anule. Independientemente de sus efectos o de su vinculatoriedad, actualizan el supuesto de invasión a la esfera de atribuciones exclusivas concedidas al Poder Ejecutivo de la Unión o, como se verá, a los tribunales que integran el Poder Judicial de la Federación, situación que da lugar a la integración de la hipótesis que contempla el artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . 16. Toda vez que además de la invasión al ámbito de atribuciones concedidas por la Constitución a favor del Poder Ejecutivo de la Unión y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los actos de la Auditoría Superior de la Federación imputables a la Cámara de Diputados provienen del quebrantamiento al principio de legalidad y certidumbre jurídica que tutelan los artículos 14 y 16 de la Constitución, incluso a favor de las mismas autoridades (según jurisprudencia reciente emitida por ese Tribunal Supremo), con la representación del presidente de la República se promueve juicio de controversia constitucional."

TERCERO

En la demanda se señalaron como violados los artículos 14, 16, 49, 74, fracción IV, 79, 89, fracción I, 90, 94, 103,105, 107, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se expresaron como conceptos de invalidez, los siguientes:

PRIMERO

Los actos cuya invalidez se reclama en este juicio de controversia constitucional, infringen lo dispuesto por los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, 90, 94, 103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , ya que son resoluciones unilaterales, imperativas y coercitivas dictadas por el auditor superior de la Federación, órgano de apoyo que depende de la Cámara de Diputados, que evidencian la pretensión de su parte: o bien (I) de sustituirse en el ejercicio de facultades exclusivas del Poder Ejecutivo de la Unión, ya que por un lado, se trata de recomendaciones emitidas en el ámbito de atribuciones administrativas que pertenecen en forma exclusiva a éste y que salen de la esfera de competencia que a la entidad de fiscalización superior de la Federación concede la ley, o porque, por otro lado, materialmente son verdaderas órdenes, dictadas con el objeto de que se modifiquen actos y procedimientos administrativos dictados por los órganos que integran la administración pública federal centralizada; o en su defecto (II) de sustituirse en el ejercicio de facultades exclusivas del Poder Judicial de la Federación, al emitir recomendaciones con el objeto de que se declare la nulidad de dichos actos por contravenir el texto de la Constitución. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , en su artículo 49, prescribe clara y categóricamente que, el Supremo Poder de la Federación, se deposita para su ejercicio en el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, los cuales recaen en el presidente de la República, el Congreso de la Unión y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respectivamente, nunca pudiendo depositarse dos o más de estos en una sola persona. Para el sano y democrático funcionamiento de este sistema gubernamental republicano, se ha establecido que el gasto público que se ejerce por el Gobierno Federal, se determina y propone por el presidente de la República a la Cámara de Diputados, en un proyecto anual de presupuesto de egresos que elabora conjuntamente con todas sus dependencias, proyecto que con posterioridad somete para su discusión y aprobación a la segunda a fin de calificar su eficacia y establecer cualquier tipo de mecanismo que evite el dispendio o una indebida asignación de recursos a rubros del gasto público que no atiendan a necesidades ciertas e impostergables del pueblo de México, o que no vean por el cumplimiento de los principios que contemplan los artículos 25, 26 y 28 constitucionales, de conformidad con los planes y programas expedidos por cada gobierno. Con el objeto de llevar a cabo un efectivo control sobre la adecuada, eficaz y honesta aplicación de los recursos aprobados en el presupuesto de egresos a favor del Ejecutivo y dependencias del Gobierno Federal, el Constituyente Permanente estableció que los ejercicios presupuestales serían sometidos a revisión y fiscalización de la Cámara de Diputados con posterioridad a su aplicación, sujetos a un principio de anualidad, en un plazo a través del cual dicha Cámara, por conducto de un ente de fiscalización que de ella depende, podrá imponer sanciones y determinar responsabilidades resarcitorias por virtud de los cuales el Gobierno Federal pudiera ver reparado cualquier daño o perjuicio que pueda tener en su hacienda pública por actos ilegales imputables a los funcionarios que lo integran. La Constitución establece que la Cámara de Diputados se auxiliará a través de una entidad de fiscalización que hoy se denomina Auditoría Superior de la Federación, la que cuenta con autonomía técnica y de gestión pero comparte la personalidad de la Cámara de Diputados de la cual depende, invariablemente. Los artículos 2o., fracción VIII y 7o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establecen que la cuenta pública objeto de revisión y fiscalización, es el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados; y se constituye, como un antecedente de los estados contables, financieros, presupuestarios, económicos y programáticos; la información que mostró el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos de la Federación; los efectos o consecuencias de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la hacienda pública federal y en su patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de los recursos; y el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, además de los estados detallados de la deuda pública federal. La revisión y fiscalización de la cuenta pública es el proceso de verificación que el auditor superior de la Federación lleva a cabo con el objeto de determinar: (I) si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados; (II) si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas; (III) el desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto; (IV) si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidos por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos; (V) en forma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, el resultado de la gestión financiera de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales; (VI) si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistema de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles: almacenes y demás activos y recursos materiales; (VII) si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales; (VIII) las responsabilidades a que haya lugar; y (IX) la imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes en términos de ley. Al término de la revisión y fiscalización de la cuenta pública que lleva a cabo el auditor superior de la Federación, por disposición del artículo 79 constitucional debe rendir un informe sobre el resultado del proceso de fiscalización, que debe entregar a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo de cada año. El Informe sobre la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública contiene: a) los dictámenes de la revisión de la cuenta pública; b) el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía; c) el cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes; d) los resultados de la gestión financiera; e) la comprobación de que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación y en las demás normas aplicables en la materia; f) el análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y g) los comentarios y observaciones de los auditados. Al auditor superior de la Federación, al que corresponde elaborar y rendir el Informe del Resultados sobre la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública, le han sido concedidas diversas atribuciones en el artículo 16 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , de entre las que destacan para efectos de este concepto las contenidas en las fracciones VI, VII, XII y XV del mismo numeral, supuestos que por su relevancia se transcriben. ... Derivado de la correcta y armónica interpretación de todos los dispositivos legales comentados, el ámbito estricto de atribuciones que nuestro sistema jurídico confiere a la Auditoría Superior de la Federación, se circunscribe estrictamente a la revisión de la cuenta pública y a la fiscalización del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, así como a todos aquellos actos que pudieran derivar de ésta, pero siempre vinculados con la manera y condiciones en que las distintas entidades que conforman el Gobierno Federal hubieran ejercido los presupuestos autorizados. Más concretamente y a la luz de lo dispuesto por el artículo 31 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , las observaciones y recomendaciones que puede emitir el auditor superior de la Federación al rendir el Informe del Resultados de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública se circunscriben a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía, como expresamente lo ordena dicho numeral, que las refiere específicamente a su apartado b), el que ha quedado subrayado. En los oficios cuya invalidez se demanda y particularmente en sus anexos, que no son sino capítulos de observaciones del Informe del Resultados de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública Federal de 2002, el auditor superior de la Federación ha requerido a dos dependencias del Poder Ejecutivo con el objeto de que procedan a dar inicio a distintas acciones cuyo fin último es modificar la manera y condiciones conforme a las cuales se ha venido siguiendo el procedimiento para el otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica, y para fincar responsabilidades, por supuesta infracción de la normatividad en materia eléctrica, derivada de acciones tomadas en dichos procedimientos para la expedición de permisos. Muy concretamente, el auditor superior de la Federación ha emitido las siguientes recomendaciones: 1. Para que la Secretaría de Energía adopte las medidas o ejerza las acciones siguientes: En relación con la auditoría especial número 01-18COO-352. Para que inicie los procedimientos administrativos procedentes, de conformidad con el artículo 6o., párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , respecto de diecinueve permisos que no se encuentran fundados ni motivados. (I). Para que inicie los procedimientos administrativos procedentes, de conformidad con el artículo 6o., párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , respecto de setenta y siete permisos que no se encuentran fundados ni motivados. (II). Para que la Comisión Reguladora de Energía, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda a fin de que se adopten las siguientes medidas: En relación con la auditoría especial número 01-18COO-352. (III). Para que se establezcan mecanismos de control a fin de que cada título de permiso cumpla con el requisito de estar fundado y motivado; para que se solicite a los permisionarios que incumplieron, que presenten el programa de autoabastecimiento de energéticos omitido; para que se solicite a los permisionarios que presenten documentación pendiente, y en su caso se abstenga de otorgar permisos cuando los solicitantes no presenten la totalidad de su documentación; para que se implementen mecanismos de supervisión y control que permitan determinar si las solicitudes de permiso tienen por objeto la generación de energía eléctrica para su venta y la prestación del servicio público, a fin de garantizar el cumplimiento del artículo 27 constitucional, y apliquen las sanciones o revoquen los permisos correspondientes ... (VII). Para que se implementen mecanismos de supervisión y control, a fin de que los permisionarios cumplan con el plazo para responder a los requerimientos de información complementaria, establecido en el punto 6 de las Normas de Operación del Procedimiento para Otorgar Permisos de Generación e Importación de Energía Eléctrica. (VIII). Para que informe, justifique y compruebe los criterios adoptados para otorgar a Genermex, S.A. de C.V., el permiso para la generación de energía eléctrica, no obstante que la opinión de la Comisión Federal de Electricidad fue negativa. (IX). Para que las resoluciones para el otorgamiento de los permisos de generación de energía eléctrica se emitan dentro del plazo de 20 días hábiles establecido en el punto número 6 de las Normas de Operación del Procedimiento para Otorgar Permisos de Generación e Importación de Energía Eléctrica. (X). Para que en los permisos que se le otorguen se excluya, de la condición relativa a la prohibición de venta o enajenación de energía, a sus socios. (XI). En relación con la auditoría especial número 01-18COO-353, para que setenta y dos permisionarios cumplan con la normatividad en materia ecológica; para que los permisionarios cumplan con la normatividad en materia de uso de suelo, y se establezcan mecanismos de control que aseguren que en las solicitudes de permisos, los interesados cumplan con dicha obligación; para que se establezcan medidas de control que aseguren que los permisos de generación de energía eléctrica que se otorguen, se encuentren fundados y, motivados; para que en 16 permisos que se otorguen se excluya, de la condición relativa a la prohibición de venta de enajenación de energía, la salvedad que permite la venta de energía eléctrica a sus socios; para que se implementen, mecanismos de supervisión y control, a fin de que los permisionarios cumplan con la obligación de no vender, revender o enajenar, directa o indirectamente, capacidad o energía eléctrica. Para que los títulos de generación de energía eléctrica que se otorguen contengan todas las obligaciones que establecen las diferentes fracciones del artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; para que los títulos de generación de energía eléctrica que se otorguen estipulen la periodicidad con que debe presentarse la información establecida en el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ... (XVIII). Para que la información que se solicite en las condiciones de los títulos corresponda a la modalidad de que se trate, de conformidad con el artículo 90, fracción I, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . (XII), (XIII), (XIV), (XV), (XVI), (XVII), (XIX), (XX), (XXI) y (XXII) para que se elabore la normativa en materia de modificaciones de las condiciones de los permisos, a efecto de evitar la discrecionalidad en la autorización de los cambios solicitados por los permisionarios, y que invariablemente se sometan al dictamen de la Comisión Federal de Electricidad; para que se supervise y controle que los permisionarios den aviso de la conclusión de sus obras dentro del plazo que establece el artículo 90, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; para que en la entrega de excedentes de energía eléctrica, los permisionarios se ajusten a los límites establecidos en el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , y se apliquen las sanciones que procedan en contra del permisionario que infringió dichos ordenamientos. Para que se eviten errores, duplicidades y alteraciones en los Informes Estadísticos de Operación Eléctrica. (XXIII). Para que se publique en el Diario Oficial de la Federación la resolución número RES/252/98, y se adopten medidas para que se publiquen todas las resoluciones de terminación de permisos. (XXIV). Para que se vigile que los permisionarios cumplan con las condiciones establecidas en sus permisos y se adopten las medidas para que Iberdrola Energía de Monterrey, S.A. de C.V., se ajuste a la distribución autorizada para la empresa Nylon de México, S.A. de C.V., y se apliquen las sanciones correspondientes. Un análisis detallado de cada una de las recomendaciones dictadas por el auditor superior de la Federación, como han quedado citadas anteriormente, que bien pueden leerse de manera íntegra en el anexo de los oficios cuya invalidez se demanda en este juicio, anexo que intenta ser un resumen del tomo V, volumen 1.3, correspondiente al capítulo de la Comisión Reguladora de Energía que contiene el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, también acto impugnado, puede llevarnos a concluir en principio que, absolutamente ninguna, está verdaderamente relacionada en sus aspectos formales ni sustanciales con lo que es, en sí misma, la revisión y fiscalización de la cuenta pública; ninguna se encamina a determinar si las partidas presupuestales del ejercicio 2002 que correspondieron a la Comisión Reguladora de Energía se ejecutaron correcta y eficazmente o si ésta ha dado cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas federales, sino se refieren a cuestiones inherentes al ámbito de atribuciones que la ley le concede a ese organismo y, de manera indirecta, a la Secretaría de la Función Pública. Quiere decirse con lo anterior, que todas y cada una de las recomendaciones emitidas y a las que hemos hecho referencia, salen por completo del objeto para el cual la revisión y fiscalización de la cuenta pública se realiza; del ámbito de atribuciones que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación le conceden a la Auditoría Superior de la Federación, como más adelante se señala en forma más específica. En la revisión y fiscalización de la cuenta pública, el auditor superior de la Federación debe constreñirse al análisis detallado, a la verificación, estudio y calificación de la documentación que le sea entregada, y que constituya la cuenta pública como específicamente la contempla el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . Por ningún motivo, podría pensarse que, a través de la revisión de la cuenta pública, el ente de fiscalización de la Cámara de Diputados queda legitimado o facultado para estudiar todos los papeles e información que obren en poder de las distintas dependencias que conforman todo el Gobierno Federal y entidades públicas federales fiscalizadas, ni mucho menos, desde luego, para calificar la legalidad o la validez de los actos que dichos órganos emitan, como si fuera un supremo revisor de las actuaciones de todo el Gobierno Federal, incluida la Cámara de Diputados de la cual este mismo depende. La intención del Constituyente al establecer el mecanismo de revisión y fiscalización anual del gasto público fue, por un lado, la de democratizar y eficientar las funciones que realizan todos los órganos del Gobierno Federal, a fin de que la representación nacional, por conducto de un órgano competente, pudiera emitir auténticas recomendaciones sobre la forma en que pudiera ejercerse de mejor forma el presupuesto y, así, evitar un dispendio de recursos o dar prioridad a las necesidades económicas nacionales más apremiantes; y, por el otro, para poder fincar todo tipo de responsabilidades, incluso de carácter penal, en contra de cualquier funcionario público o particular que, lícita e ilegítimamente, se hiciera de recursos públicos para beneficio propio. No obstante lo anterior, bajo ningún motivo podría pensarse que la Constitución o la ley debieran conferir al auditor superior de la Federación una atribución para inmiscuirse en asuntos de carácter legal o administrativo que, de manera soberana, la Constitución misma concede a cualquiera de los órganos que conforman el Gobierno Federal, incluido en primer lugar al Poder Ejecutivo Federal y la administración pública federal. Con respeto absoluto al sistema de división de poderes que establece la Constitución, cada uno de los órganos de poder en quienes se deposita la soberanía nacional, debe cumplir con las funciones que la nación y nuestra historia le demanda, sin que por ello exista la posibilidad de que, un ente de fiscalización, un organismo autónomo cuya finalidad es emitir recomendaciones sobre mejor uso y aprovechamiento de los recursos públicos o sobre el cumplimiento de programas gubernamentales, pueda llegar a sustituirse en funciones de altísima especialización y responsabilidad que, por disposición suprema, le corresponden en forma exclusiva e indelegable, como igualmente inmodificable ni revisable (con la excepción de los supuestos previstos expresamente en la Constitución), a los Poderes de la Unión. A colación con lo anterior, cabe señalar lo siguiente: El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , ordena a la letra: (se transcribe). El dispositivo constitucional en cita recoge el principio de división de poderes, según el cual, el poder se divide para su ejercicio entre órganos de autoridad diversos, de tal manera que no sea dable la conjunción de dos o más de éstos en una sola persona, salvo los casos expresamente previstos en la Constitución, a fin de lograr el funcionamiento armónico de un sistema de frenos y contrapesos entre ellos. El principio de división de poderes tuvo entre otros propósitos, los de evitar la concentración de poder en una sola persona; el de asignar funciones o actividades de manera preferente a cada uno de los poderes; señalar límites a la actuación de cada uno de esos poderes; y, proveer a la colaboración funcional de los poderes entre sí. En la Constitución Federal está contenida la formulación de la división o separación de poderes en términos flexibles, por una parte, debe entenderse que cada uno de los poderes está limitado al ejercicio de las funciones que la Constitución le encomienda. Por otra parte, se asume que la Constitución encarga a los poderes la realización de funciones de naturaleza disímbola y no impide que cada uno de ellos realice funciones ajenas a las que formalmente le son encargadas de manera preferente. Dicho criterio ha sido recogido en las tesis de jurisprudencia cuyas voces son: ‘DIVISIÓN DE PODERES, LA FUNCIÓN JUDICIAL ATRIBUIDA A AUTORIDADES EJECUTIVAS NO VIOLA EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (ARTÍCULO 48 DE LA LEY DE APARCERÍA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).’ y ‘DIVISIÓN DE PODERES, SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’. En estricta concordancia con lo hasta aquí expuesto, en el artículo 79 constitucional y en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se dota a la entidad de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados de ciertas atribuciones, sobre la base de su autonomía técnica. Dichas atribuciones son un listado cerrado, es decir, son las que están ahí otorgadas y solamente esas. No le es dable a la Auditoría Superior de la Federación realizar actividades distintas a las que le son atribuidas; si lo hace, excede su esfera de atribuciones y, al ser un órgano de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, invade la esfera de atribuciones de otro poder; con ello violenta la separación de poderes prevista en la Ley Fundamental . En el caso concreto, al emitir el acto controvertido, la Auditoría Superior de la Federación excedió su esfera de atribuciones e invadió las propias del Poder Judicial de la Federación, al pretender realizar funciones de control constitucional, y del Poder Ejecutivo Federal, al pretender realizar funciones administrativas. Tal como ha quedado dicho, entonces, el auditor superior de la Federación no puede, bajo ninguna circunstancia erigirse como un revisor ni calificador sobre la constitucionalidad o la legalidad de los actos que, dentro de su esfera independiente y soberana de atribuciones realiza cada uno de los órganos del Gobierno Federal. Si ello se aceptara o así se llevara a cabo, se quebrantaría esa decisión política fundamental, esa norma suprema que contempla el artículo 49 constitucional. Es cierto que el artículo 14, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , establece que la revisión y fiscalización de la cuenta pública tiene por objeto determinar si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y sí no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales; sin embargo, la acertada interpretación jurídica de dicho dispositivo, una interpretación conforme con la Constitución, debe llevarnos a determinar que el juicio sobre la correspondencia que exista entre la ley y los actos que celebren los órganos del Gobierno Federal, entre ellos, las dependencias del presidente de la República, no versa sobre su legalidad en términos netamente administrativos o por cuanto a su apego a lo que establece la Constitución (a la luz del artículo 89, fracción II, de la misma Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , sólo al presidente de la República le corresponde proveer en la esfera administrativa para la exacta observancia de la ley); el resultado de la valoración que el auditor superior de la Federación pueda hacer a la luz del dispositivo transcrito, versa en realidad sobre lo que en sí misma es la fiscalización de la cuenta pública y el sistema de normas que prevé la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , esto es: la cuenta pública. Así las cosas, si a través de la simulación e instrumentación de procedimientos ilícitos, un funcionario público por sí o en unión de un particular -que puedan ser sujetos de fiscalización- llevan a cabo actos prohibidos que dañen o perjudiquen a la hacienda pública federal y, por vía de consecuencia, a la nación mexicana, perfectamente válida será la participación del auditor superior de la Federación para denunciar esa circunstancia, presentar las querellas correspondientes y proceder a determinar los daños ocasionados, para fincar las responsabilidades resarcitorias que marca la ley, no obstante lo anterior, esa actividad que se justifica y es plenamente procedente tratándose de la determinación de invalidez de actos jurídicos que darían a la hacienda pública federal, no tiene cabida ni razón de ser cuando la fiscalización se realiza con el objeto de determinar la legalidad de actos del Gobierno Federal, no por su resultado patrimonial, sino por la manera en que los órganos encargados de emitirlos hubieran actuado respecto de sus atribuciones propias. La revisión sobre la legalidad de los actos, contratos, concesiones y procesos ejecutados por el Gobierno Federal, que realiza el auditor superior de la Federación al fiscalizar la cuenta pública de un ejercicio presupuestal determinado, como bien la delimita por cuanto a su contenido el artículo 7o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , única y exclusivamente se constriñe a la cuenta pública misma y al cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales así como, a todos aquellos documentos, registros e informes que se relacionan con ello: alrededor de la ejecución y aplicación del presupuesto de egresos correspondiente al ejercicio fiscalizado; sólo por cuanto a su adecuación a los planteamientos propuestos por el Ejecutivo al someterlo a aprobación; y, en función de la eficacia y honestidad con la que dicho presupuesto se hubiera aplicado para cumplir con los programas presupuestales aprobados. Esa es la lógica interpretación de la ley con fundamento en la cual el auditor superior de la Federación ha pretendido actuar. En los artículos 16, fracciones VI, VII, XII y XV, y 47, ambos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , se establece que al auditor superior de la Federación le corresponden atribuciones: ... VI. Para verificar que las operaciones que realicen los Poderes de la Unión y los entes públicos federales sean acordes con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas del Código Fiscal de la Federación y leyes fiscales sustantivas; las Leyes General de Deuda Pública; de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Orgánicas del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de la Administración Pública Federal, del Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones legales y administrativas aplicables en esas materias; VII. Para verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a los Poderes de la Unión y entes públicos federales se han aplicado legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados; ... XII. Para investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales; ... XV. Para dirimir los daños y perjuicios que afecten al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes; y que las responsabilidades que se finquen conforme a la ley, tienen por objeto resarcir al Estado y a los entes públicos federales, el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, respectivamente, a su hacienda pública federal y a su patrimonio. La interpretación lógica, armónica y sistemática de los numerales anteriores, en conjunto con la fracción VII del artículo 14 de la misma ley, nos debe llevar a colegir que, efectivamente, las atribuciones que la ley concede al auditor superior de la Federación de la Cámara de Diputados, no van más allá de una mera revisión presupuestaria, la Auditoría Superior de la Federación carece de facultades para ordenar la realización de un acto específico, como lo es instruir un procedimiento para el fincamiento de responsabilidades contra funcionarios de la Comisión Reguladora de Energía, en virtud de que sale del ámbito de su labor fiscalizadora, lo que desnaturalizaría cualquier determinación en ese sentido, ya que provoca un levantamiento del órgano como si gozara de ascendencia jerárquica sobre los entes fiscalizados. Dicho criterio lo sustenta la tesis de jurisprudencia cuya voz es la siguiente: ‘AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONDUCTAS ESPECÍFICAS A LOS AUDITADOS EN RELACIÓN CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA PÚBLICA DE DOS MIL).’. Desde el momento en que todos los actos emitidos por su parte, se encaminan a determinar responsabilidades, pero sobre todo, a elevar recomendaciones sobre aspectos que la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica encomienda a la Comisión Reguladora de Energía en forma exclusiva, la que gubernamentalmente es una dependencia del Poder Ejecutivo, como por ejemplo, respecto de cuáles son los documentos que se deben requerir al expedir un permiso para la generación de energía eléctrica; cuáles son los plazos en que dicha documentación debe ser requerida; cuál es el contenido que deben tener los papeles que emiten las dependencias del Ejecutivo Federal; cómo deben fundamentarse o motivarse los actos que se emiten por su parte tratándose del otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica; cuándo sí o cuándo no se debe expedir un permiso que permita la enajenación entre socios de energía eléctrica, a partir de una interpretación particular de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; cuándo se deben imponer sanciones por suministrar excedentes de energía eléctrica a la Comisión Federal de Electricidad, etcétera, pero ninguna de ellas se refiere, en absoluto, a ningún punto vinculado con la forma en que se hubiera aplicado el presupuesto por parte de la Comisión Reguladora de Energía en el año de 2002, ni sobre la contratación de personal, adquisición de equipo, renta de oficinas, compra de recursos materiales, eficiencia en la simplificación de procesos administrativos, orden y metodología en el registro contable de operaciones, etcétera, ni a aspectos relacionados con el cumplimiento de metas programáticas, es decir, sobre el gasto público y la cuenta pública, queda en evidencia que los actos emitidos por su parte y cuya validez se impugna en este juicio, contravienen en esencia los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , porque como ha quedado dicho, todas y cada una de las recomendaciones emitidas, por igual, exceden el objeto para el cual se realiza la revisión de la cuenta pública. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , es el presidente de la República el órgano del Gobierno Federal al que corresponde proveer en la esfera administrativa para la exacta observancia de la ley, todos los actos inherentes al otorgamiento de un permiso para la generación de energía eléctrica, desde los documentos que se deben solicitar, la dictaminación de tales documentos, el cobro de derechos, la expedición del título que consigne un permiso y la revisión sobre la forma en que un particular dé cumplimiento a las condiciones que contemple, o la imposición de sanciones que procedan por el incumplimiento, son actos exclusivos de la órbita de poder conferida al Ejecutivo de la Unión, que se llevan a cabo a través de la Comisión Reguladora de Energía, a la que la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica otorga atribuciones autónomas e indelegables: se trata de actos soberanos del Ejecutivo Federal. Todas las recomendaciones emitidas, inciden de manera directa en la forma y condiciones en que las atribuciones mencionadas se han ido cumpliendo por parte de la Comisión Reguladora de Energía que depende del Ejecutivo Federal. Las recomendaciones, por su contenido y alcance, salen de la revisión de la cuenta pública y violan el principio de división de poderes que consagra la Constitución, como, desde luego, los alcances en materia de fiscalización que contemplan los artículos 74 y 79 de la Constitución, por ello, es que debe dictarse sentencia que declare su invalidez y confirme los razonamientos expuestos en esta primera parte del primer concepto de invalidez de esta demanda. Cabe afirmar que los actos cuya invalidez se demanda, además, son igualmente violatorios del artículo 90 constitucional y, con el que invaden la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo Federal. En efecto, resulta de explorado derecho que al Poder Ejecutivo le es atribuida de manera preferente la realización de la función administrativa, ya se ha explicado también que, al ser dicha asignación preferente, no excluya la realización de funciones administrativas por los órganos legislativos y jurisdiccionales. Sin embargo, en atención al principio de legalidad, los legisladores sólo pueden realizar las funciones administrativas que expresamente le están atribuidas por la Constitución y las leyes que de ella emanan. Así, la propia Auditoría Superior de la Federación -Órgano de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión-, puede realizar determinadas actividades propias de la función administrativa, pero sólo aquellas que expresamente están previstas en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . No le es dable a la Auditoría Superior de la Federación realizar actividades administrativas distintas a las que expresamente están previstas en su marco legal, ni mucho menos invadir la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo Federal en tratándose de la función administrativa. La propia Constitución dispone los medios necesarios para la realización de las funciones administrativas del Ejecutivo Federal al señalar las bases para su organización y funcionamiento en el artículo 90, en estricta congruencia con el dispositivo constitucional en cita, el H. Congreso de la Unión expidió el artículo 2o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal . En el reparto de atribuciones del Ejecutivo Federal, corresponde a la Secretaría de Energía el despacho de los asuntos enlistados en el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal , de entre ellos, interesan para los efectos de la presente controversia constitucional los que se refieren a la materia eléctrica, es decir, los previstos en las fracciones I, II, III, V, VI, VII, VIII, IX y XII de dicho numeral. Ahora bien, conforme a lo previsto en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal , que permite a las secretarías de Estado contar con órganos administrativos desconcentrados para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, el Congreso de la Unión creó por ley en el año de 1995 la Comisión Reguladora de Energía. La mencionada comisión, como ya se ha dicho, es parte integrante del Ejecutivo Federal y está jerárquicamente subordinada a la Secretaría de Energía. Mediante el marco jurídico relativo a su constitución, organización y funcionamiento, se encuadra de manera perfecta y vertical el ejercicio de la función administrativa encomendada genéricamente en la fracción I del artículo 89 constitucional al presidente de la República y particularmente en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , en materias tales como el otorgamiento de permisos a los particulares para la generación de energía eléctrica. La función administrativa atribuida en la fracción I del artículo 89 constitucional al presidente de la República, es organizada y ejercida en materia de generación de electricidad, conforme al artículo 90 de la Ley Fundamental , la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal , la Ley de la Comisión Reguladora de Energía , la Ley del Servicio Público de Energía, su Reglamento y todas las disposiciones aplicables, por la Comisión Reguladora de Energía, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía y parte integrante del Poder Ejecutivo Federal. El reparto de atribuciones explicado excluye de manera absoluta la intervención de la Auditoría Superior de la Federación en los asuntos encomendados a la Comisión Reguladora de Energía, por lo que la actividad de aquella autoridad fiscalizadora en las materias reservadas a este órgano desconcentrado es invasora de la esfera del Poder Ejecutivo de la Federación y, por tanto, inconstitucional. La provisión en la esfera de lo administrativo para la estricta observancia de las leyes en materia de permisos de generación de electricidad la realiza el Ejecutivo a través de la Comisión Reguladora de Energía, por lo que no es dable a la Auditoría Superior de la Federación: I. Interpretar las leyes y los reglamentos; II. Indicar a la Comisión Reguladora de Energía la manera como debe ejercer sus atribuciones; III. Indicar al órgano interno de control en la Comisión Reguladora de Energía la realización de actividades tendientes al fincamiento de responsabilidades administrativas derivadas de una particular interpretación de las leyes y reglamentos en la materia y de una peculiar manera de comprender el ejercicio de las atribuciones de la referida comisión; y IV. Indicar a la Secretaría de Energía la realización de acciones derivadas de la inconstitucional interpretación de las leyes y reglamentos aplicables, así como de la distorsionada manera de comprender la función administrativa por el órgano superior de fiscalización de la Federación. Al realizar todas esas actividades, la Auditoría Superior de la Federación invade la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo, como ya se ha dicho, por lo que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación debe proceder a declarar la invalidez de los actos impugnados. Sobre este particular, cabe mencionar también que si bien es cierto que la fracción I del artículo 79 constitucional, concede a la Auditoría Superior de la Federación la facultad para intervenir en la fiscalización del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, ello tampoco implica que pueda efectuar auditorías de legalidad, respecto de actos que formando parte del programa federal correspondiente, no son el programa mismo sino el resultado del ejercicio de facultades exclusivas del Ejecutivo Federal. En efecto, no pasa desapercibido el hecho de que la fracción I del artículo 79 constitucional citado no sólo confiere atribuciones de fiscalización de la cuenta pública, sino que también es referente a la fiscalización programática y que, de conformidad con dicho precepto constitucional la entidad de fiscalización superior de la Federación puede emitir recomendaciones en el momento en que las entidades fiscalizadas no cumplan los objetivos planteados en dichos programas. La correcta aplicación del dispositivo constitucional citado, no podría llevar a suponer que la revisión sobre la legalidad de los actos emitidos por las entidades fiscalizadas por cuyas auditorías se promueve este juicio, se apega a un supuesto de fiscalización programática. En el caso concreto, las recomendaciones no se encaminan a cuestionar el desempeño gubernamental de la Comisión Reguladora de Energía por cuanto a la satisfacción de objetivos políticos o administrativos propuestos, sino por cuanto a la validez de sus actos propios, los que si bien es cierto que forman parte de los programas, no son los programas fiscalizables. Lo anterior significa que pudiendo ser válida una recomendación para que las entidades fiscalizadas como la Comisión Reguladora de Energía adopten medidas de carácter institucional o de organización administrativa para satisfacer metas gubernamentales propuestas, deviene absolutamente inconstitucional cualquier intervención que pretendiera tener el auditor superior de la Federación, en aras a recomendar la adopción de medidas en la prosecución y cumplimiento de facultades que la ley concede de manera exclusiva a las entidades fiscalizadas. Como se advierte de la lectura de las observaciones y recomendaciones que son objeto de este juicio, específicamente aquellas conclusiones que se observan a fojas 514 y 538 de la separata entregada, que contiene el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, no existe ninguna relación entre la revisión programática que contempla la fracción I del artículo 79 constitucional y el acto injustificadamente desplegado por su parte, en el que, yendo más allá de los fines previstos en la Constitución, el auditor superior de la Federación emitió observaciones y recomendaciones fuera de su ámbito estricto de competencia, en pretendido ejercicio de soberanía por encima de las dependencias del Ejecutivo y en las que señaló, expresamente que el Ejecutivo había infringido la ley, no por no haber cumplido los programas establecidos, sino por haber aplicado indebidamente la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . Tampoco a través de la simple emisión de recomendaciones, el auditor superior de la Federación puede pretender colocarse por encima del Gobierno Federal respecto de facultades exclusivas de los órganos de autoridad que lo conforman, ya que si ello se aceptara, se reconocería la ineficacia de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación por cuanto al señalamiento de la órbita de competencia expresamente concedida a la entidad de fiscalización superior de la Federación. La emisión de observaciones y recomendaciones no es indiscriminada ni caprichosa, independientemente de sus efectos y obligatoriedad como actos atribuibles a la Cámara de Diputados y atento al principio fundamental de división de poderes, dicha atribución del auditor superior de la Federación se restringe al ámbito que la ley establece. Ahora bien, de llegar a considerarse que la interpretación jurídica del artículo 14, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , es exactamente aquélla que llevó a cabo el auditor superior de la Federación al revisar la cuenta pública de 2002 y, por ello, llegar a determinar que, con apego a lo que establece la ley éste sí puede emitir recomendaciones como aquéllas que son objeto de este juicio, entonces se llegaría al extremo de considerar la inconstitucionalidad de dicha norma. En efecto, se ha sostenido que la lógica interpretación de la ley debe sujetar al auditor superior de la Federación al respeto por la sana división de poderes que consagra la Constitución; sin embargo, podría llegarse a sostener que la literalidad del artículo 14, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , no da lugar a equivocación ni, por ello, a una necesidad interpretativa sobre su contenido. Si ese fuera el caso, se llegaría al extremo de considerarse la inconstitucionalidad de tal disposición. El artículo 79 constitucional, establece a la letra lo siguiente: ‘Artículo 79.’ (se transcribe). Dicho numeral, en conjunto con el artículo 74 de la misma Carta Magna , establecen con meridiana claridad cuál es el sistema de fiscalización de la cuenta pública que es necesario para democratizar el ejercicio del gasto público, para lo cual se crea la entidad denominada Auditoría Superior de la Federación. A dicha entidad se le confieren atribuciones para revisar la cuenta pública pero muy concretamente con el objeto de determinar responsabilidades que pudieran provenir de discrepancias existentes entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y partidas respectivas, o cuando no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, es decir, responsabilidades provenientes de un indebido ejercicio de los presupuestos de egresos autorizados, por dispendio, deshonestidad o ineficacia en la aplicación de los presupuestos autorizados para hacer frente al gasto público. Si la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , a través de su artículo 14, fracción VII, concediera facultades de legalidad con plena jurisdicción respecto del Gobierno Federal como entidades fiscalizadas a favor del auditor superior de la Federación, probablemente iría en contra de los artículos de la Constitución antes citados, como también en contra del artículo 49. A través de la institución de la facultad del auditor superior de la Federación para revisar con autonomía técnica y de gestión, la legalidad de los actos de todos los órganos del Gobierno Federal y entidades públicas federales sujetos de fiscalización, inclusive respecto de la Cámara de Diputados de la cual depende, la ley daría origen a un poder superior que se colocaría como órgano revisor de todos los actos de todo el Gobierno Federal, por encima de los Poderes de la Unión actualmente constituidos: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. La Ley de Fiscalización Superior de la Federación iría más allá de la figura de fiscalización que originalmente concibió el Constituyente en los artículos 74 y 79 de la Constitución, toda vez que establecería a favor del ente de fiscalización una facultad revisora con plena jurisdicción, que no contempla, para nada, el texto constitucional. El texto de la ley permitiría que mediante el ejercicio de la facultad concedida para revisar y fiscalizar actos del Gobierno Federal en términos de legalidad, no sólo se fincaran responsabilidades por la ilegalidad de dichos actos en función del gasto público, sino por su ilegalidad en si misma, alrededor del orden jurídico que estableciera facultades exclusivas de las entidades fiscalizadas. Si se reconoce que la ley concede al auditor superior de la Federación la facultad para emitir recomendaciones, coercitivas finalmente y, por consiguiente, órdenes, a través de las cuales determine cuándo y por qué un acto es nulo por no cumplir con los principios de fundamentación y motivación que contempla la Constitución, entonces se llegaría al extremo de considerar la probable inconstitucionalidad del ordenamiento que concede tales facultades, ya que delega indebidamente a dicho órgano la atribución para interpretar la Constitución o la ley, y los actos del Gobierno Federal a la luz de estas, atribución que en forma exclusiva consagra la Constitución a favor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sus artículos 103, 104, 105 y 107. Soslayar el criterio sostenido por el auditor superior de la Federación en los actos cuya invalidez se demanda, implicaría consentir que, mediante el ejercicio de la misma facultad desplegada contra el Ejecutivo de la Unión, dicho órgano de fiscalización de la Cámara de Diputados fuera igualmente competente para emitir recomendaciones a cargo de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que se pronuncie en un sentido determinado con relación a la correcta interpretación de la ley y la Constitución en un caso concreto y al emitir sus sentencias, toda vez que ese Supremo Tribunal es sujeto de fiscalización en la misma medida en que lo han sido las dependencias del Poder Ejecutivo de la Unión. La Auditoría Superior de la Federación podría emitir recomendaciones con relación a la validez de las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o la validez de las leyes que expida el Congreso de la Unión, de la misma forma que ha emitido recomendaciones vinculadas con la validez de los actos que son propios, exclusivos y soberanos del Poder Ejecutivo Federal, de si o de las dependencias de la administración pública federal. Las recomendaciones dictadas por el auditor superior de la Federación, por su materia, alcance y contenido, exceden considerablemente el ámbito de las atribuciones establecidas en la Constitución a la Auditoría Superior de la Federación. Esta es la interpretación que corresponde a la voluntad del legislador, una interpretación con un alcance distinto y mayor al descrito llevaría a considerar que es el precepto legal mismo el que está fuera de los márgenes constitucionales, lo cual no es el caso. SEGUNDO. Los actos cuya invalidez se reclama en este juicio de controversia constitucional violan lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , con relación al artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , ya que se trata de determinaciones coercitivas dictadas por el auditor superior de la Federación, órgano de apoyo de la Cámara de Diputados, que provienen de un ejercicio no sólo equivocado de sus facultades, sino igualmente retroactivo y ajeno a la letra de la Constitución y de la ley, toda vez que quebranta el principio de anualidad de la revisión y fiscalización de la cuenta pública. Los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , como bien se desprende de su texto y mejor lo ha interpretado en múltiples jurisprudencias esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, consagran garantías de seguridad jurídica que son fundamentales para la regulación de las relaciones que existen entre autoridades y gobernados. La interpretación extensiva de esas garantías individuales al ámbito de las relaciones entre gobernantes, resultado de la trascendencia y éxito que ha tenido la instrumentación y puesta en práctica de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , a través del juicio de controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, ha llegado a provocar en principio que, incluso entre pares, entre órganos de gobierno, debe observarse y respetarse el texto mismo de la Constitución y de la ley ... como requisito de validez de cualquier acto que emane de su esfera de atribuciones. En términos de lo dispuesto por la fracción II del artículo 79 constitucional, corresponde a la Auditoría Superior de la Federación entregar el Informe de la Revisión de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. El ejercicio de dicha atribución es posibilitado por la obligación a cargo del Ejecutivo Federal de entregar, en términos de la fracción IV del artículo 74 de la Carta Magna , la cuenta pública del año anterior dentro de los primeros días del mes de junio. De la interpretación gramatical de los dispositivos constitucionales aludidos, se desprende que, a más tardar el 10 de junio de cada año, el presidente de la República debe enviar al H. Congreso de la Unión por conducto de la Cámara de Diputados la Cuenta Pública relativa al año inmediato anterior. Esto es, se prevé un plazo constitucional de cinco meses y diez días para entregar la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal anterior, que abarca del 1o. de enero al 31 de diciembre. La cuenta pública enviada por el Ejecutivo es la materia principal de trabajo de la Auditoría Superior de la Federación para el ejercicio de sus atribuciones, la que está obligada a entregar el informe de la revisión correspondiente, a más tardar, el 31 de marzo siguiente a la fecha de la recepción de la cuenta mencionada. Desde el momento del cierre del ejercicio fiscal hasta la entrega de la revisión de la cuenta pública de ese ejercicio transcurren, exactamente, quince meses calendario. Sin embargo, este lapso no implica en modo alguno que la Auditoría Superior de la Federación tenga atribuciones para revisar más allá del contenido de la cuenta pública que comprende un año fiscal. A contrario sensu, tampoco implica que la Auditoría Superior de la Federación esté facultada para revisar la cuenta pública anterior al 1o. de enero del ejercicio fiscal en revisión. En virtud del principio de anualidad en materia de revisión de la cuenta pública se entiende que la actividad de revisión desplegada por el auditor superior de la Federación se debe circunscribir a la cuenta pública relativa al ejercicio fiscal comprendido entre el 1o. de enero y el 31 de diciembre del año calendario que es materia de dicha cuenta. Este principio es regulado por los artículos 2o., fracción VIII, 8o., 13 y 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación de cuya interpretación conjunta es válido concluir lo siguiente: a) que en términos de la fracción IV del artículo 74 constitucional y demás relativos en la materia, el principio de anualidad rige la revisión de la cuenta pública; b) que en virtud del principio de anualidad, la revisión de la cuenta pública abarca únicamente al ejercicio fiscal correspondiente que hubiera presentado el Ejecutivo Federal; y c) que un ejercicio fiscal es aquél comprendido entre el 1o. de enero y el 31 de diciembre de un año calendario determinado. Las observaciones y recomendaciones que emitió el auditor superior de la Federación al rendir el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública correspondiente al ejercicio 2002, se encaminan materialmente a cuestionar la validez y legalidad de muchos actos que emitió la Comisión Reguladora de Energía dentro de los procesos para el otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica. Sin embargo, la mayoría de esos actos objeto de fiscalización, es decir, los procesos auditados que han dado lugar a la emisión de las observaciones y recomendaciones que se impugnan en este juicio, fueron emitidos en ejercicios anteriores al año de 2002. Se trata de ochenta y nueve permisos expedidos antes de 2002, algunos desde el año de 1996, primer año en el que la Comisión Reguladora de Energía comenzó a otorgarlos. Debe declararse la invalidez de los actos impugnados en este juicio, tanto de las recomendaciones comentadas como la de los oficios que pretenden su aplicación, no sólo porque se trató de actos emitidos con apego a la ley, como más adelante se comprueba, o porque su naturaleza y contenido se refiere al despliegue de facultades exclusivas del Poder Ejecutivo Federal, sino también porque, por la fecha en que se emitieron, no eran susceptibles de ser revisados ni fiscalizados, ya que no formaron parte, ni material ni formalmente, de la cuenta pública del ejercicio 2002. La fiscalización de la cuenta pública de ejercicios anteriores al 2002 y la revisión sobre los impactos económicos o contables que pudo tener en ésta cualquier procedimiento administrativo seguido con el propósito de otorgar permisos para la generación de energía eléctrica, debió llevarse a cabo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo cuarto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , en los términos y sujeta a los procedimientos previstos en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda. La fiscalización de los procedimientos para la expedición de permisos otorgados en los años de 1996 al 2001, como de hecho tuvo lugar, al haberse cuestionado su validez por no encontrarse supuestamente fundados o motivados, deviene en un acto de la Auditoría Superior de la Federación que contraviene el principio de anualidad que consagra el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , a pesar de cualquier argumento en contrario formulado por el auditor superior de la Federación, contenido en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002 cuya invalidez se demanda. TERCERO. Las observaciones y recomendaciones cuya invalidez se reclama, al sujetar a las entidades fiscalizadas a la obligación de llevar a cabo una interpretación sobre la constitucionalidad de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica o, en su defecto, a pasar por alto la segunda por supuesta contravención a la primera que debe prevalecer, infringe los principios que consagran los artículos 89, 90, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . Las observaciones y recomendaciones dictadas en el sentido apuntado son inconstitucionales, toda vez que el auditor superior de la Federación no puede emitir acto alguno, dirigido a otro Poder u otro órgano de autoridad, en el que se establezcan directrices ni medidas que deban éstos tomar con la finalidad de cumplir con recomendaciones que sean contrarias a la letra de la ley, porque la Constitución es categórica al establecer, si (sic) facultades a favor del Ejecutivo, pero en la misma medida y con mucho mayor vigor, la obligación de observar la ley. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 128 constitucional, todo funcionario público, sin excepción alguna, al tomar posesión de su encargo prestará la protesta de guardar y hacer cumplir la Constitución y las leyes que de ella emanen. Esa obligación se materializa, además, al analizar el contenido del artículo 8o. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos expedida por el Congreso de la Unión, en la que más concretamente se establece, en su fracción XXIV, que es una obligación de todo funcionario público: abstenerse de todo acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio público. Los preceptos citados establecen una clara obligación a cargo de los funcionarios que ejercen las funciones de derecho público que la ley delega a los órganos que conforman el Gobierno Federal: una obligación negativa, en el sentido de abstenerse de obrar en perjuicio de cualquier gobernado por aplicar la ley de manera contraria a su literalidad o su interpretación jurídica: y una obligación positiva, en el sentido de hacer, expresamente, aquello para lo que la ley existe. Así las cosas, la actualización del derecho subjetivo que asiste a cualquier gobernado para requerir y reclamar de cualquier autoridad el cumplimiento de las consecuencias previstas en la norma a su favor, deriva de la concomitante obligación que la ley consigna a cargo de las autoridades, en el sentido de actuar en un sentido favorable al particular, en el momento preciso en el que éste demuestre haber cumplido con las cargas que los supuestos o hipótesis normativas imponen a su cargo. No es viable ninguna recomendación a cargo del Poder Ejecutivo de la Unión cuyo propósito sea obligarlo a dejar de cumplir con la ley, como fue la recomendación dictada en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, en la que expresamente se establece que deben adoptarse medidas para que, en los permisos para la generación de energía eléctrica, se suprima la posibilidad de que los permisionarios satisfagan el conjunto de las necesidades de energía eléctrica entre socios, por considerar que ello contraviene el artículo 27 constitucional, a pesar de que expresamente lo permite el artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento. El artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , expresamente ordena que al Ejecutivo de la Unión corresponde la facultad para promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. La simple lectura del precepto constitucional citado, permite apreciar cómo, la Constitución Federal , no concede al presidente de la República la posibilidad de juzgar la validez de las leyes que expide el Congreso de la Unión a la luz de lo dispuesto por la misma Carta Magna . El titular del Ejecutivo y las dependencias y entidades que conforman la administración pública federal, se ven supeditados a la exacta observancia de la ley, en cualquier acto de su parte cuyo fin último sea ejecutarla. Más concretamente, los artículos 103, 105 y 133 de la Constitución Federal , consagran la facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación para conocer de cualquier juicio que pudiera promoverse contra leyes o actos de la autoridad que contravinieran las garantías individuales y, a través de la garantía de legalidad, de toda la Constitución y el orden jurídico positivo; sin embargo, la interpretación de dichos preceptos de la Constitución ha sido muy clara, en el sentido de excluir de dicha facultad, al Ejecutivo de la Unión. Resulta evidente que, dada la expresa división de facultades existente en nuestro Estado democrático, el ejercicio compartido del poder público no puede quedar sometida al Ejecutivo Federal la facultad para determinar cuándo se aplica o cuándo no una ley emanada del Congreso de la Unión, ya que si ello se permitiera, automáticamente se haría nugatoria la participación de este poder en la determinación del rumbo de nuestro país. Las recomendaciones dictadas por el auditor superior de la Federación cuyo propósito estriba en revocar cualquier acto concedido a un particular por considerarlo contrario a la Constitución, son infundadas y van en contra del espíritu de la Constitución y de la ley que rige el desempeño de esa entidad de apoyo de la Cámara de Diputados. Existiendo el derecho legalmente tutelado de cualquier gobernado que cumpla con los requisitos establecidos, de solicitar, gestionar y que se le otorgue un permiso para la generación de energía eléctrica, devendrá inconstitucional cualquier recomendación cuyo objetivo o fin último sea desconocer la obligación que en los términos que establezca la ley, tiene de manera directa la Comisión Reguladora de Energía para expedir dicho permiso. CUARTO. Los actos cuya invalidez se reclaman en este juicio de controversia constitucional infringen lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , por inobservancia o indebida aplicación de disposiciones diversas que, contempla la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , a las que se hará referencia en los apartados especiales que conforman este concepto de invalidez. El juicio de controversia constitucional no sólo tutela los conflictos que puedan existir entre entidades de la Federación u órganos de poder público que impugnen en el juicio la validez de actos que provengan de una invasión a la esfera de atribuciones que les hubiera concedido la Constitución, sino también la afectación que puedan llegar a sufrir dichas entidades u órganos, por actuaciones ilegales que practiquen aquellos otros con los que están relacionados. Así se aprecia en la tesis de jurisprudencia que se transcribe: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, tesis P./J. 50/2000, página 813, ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.’ (se transcribe). Los distintos actos cuya invalidez se demandan en este juicio, provienen de la inobservancia de la ley o de la inadecuada interpretación y aplicación de ésta, razón que lleva al actor a promover este juicio, acción que se sustenta en las siguientes consideraciones especiales: a) Los actos impugnados provienen de una violación a los principios de fundamentación y motivación de todo acto de molestia, debido a que habiéndose establecido en principio que las auditorías especiales que se practicarían a la Comisión Reguladora de Energía provenían de la inclusión de la Secretaría de Energía dentro del Programa Anual de Visitas y Auditorías, lo que efectivamente justificaba la tramitación de la verificación conforme a los principios contenidos en los artículos 14 y siguientes de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , de hecho dichas auditorías tuvieron lugar con motivo de denuncias presentadas por dos legisladores, como lo confirma la lectura de la página 534 de la separata que contiene el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, lo que debió dar lugar a la tramitación del procedimiento a que se refieren los artículos 36 a 44 del mismo ordenamiento aplicable a la revisión de situaciones excepcionales. Debe declararse la invalidez de las resoluciones que se impugnan, en primer lugar, porque es falso que las auditorías especiales números 352 y 353 se hubieran llevado a cabo con motivo de la inclusión de la Secretaría de Energía dentro del Programa Anual de Auditorías enviado por el auditor superior de la Federación a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados. Como se logrará comprobar dentro de este juicio, dentro del Programa Anual de Auditorías no se incluyeron las auditorías 352 y 353, ni ninguna que persiguiera evaluar los procedimientos para el otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica, o el cumplimiento que los permisionarios de generación de energía eléctrica hubieran dado a la Constitución, y a la ley. Asimismo, los actos impugnados provienen de una violación al artículo 16 constitucional, en su última parte, por cuanto a las reglas que rigen las visitas domiciliarias y que se remiten a su vez, a los principios que rigen los cateos, formalidades que debió cumplir la Auditoría Superior de la Federación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 79 constitucional y 16, fracción XIII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . En efecto, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación distingue entre los procedimientos de verificación ordinaria que lleva a cabo el auditor superior de la Federación con el objeto de revisar la cuenta pública, y los procedimientos de revisión de situaciones excepcionales, que acontecen con motivo de la presentación y correspondiente recepción de denuncias, en las que se señalen hechos que pudieran ser constitutivos de violaciones a las leyes en materia de presupuestos de contabilidad y gasto público. El procedimiento difiere en cada caso, al haber iniciado los procedimientos de auditoría que han dado lugar a los actos cuya invalidez se demanda en este juicio, los auditores especiales de la entidad de fiscalización de la Cámara de Diputados expresamente sostuvieron que, la revisión que se practicaría obedecía a la inclusión de la Secretaría de Energía dentro del Programa de Visitas y Auditorías presentado a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados (así puede observarse, de manera expresa, en el oficio con número de identificación OAED/153/03, que contiene la orden de auditoría); sin embargo, como ha quedado dicho, ya se ha reconocido que la práctica de las auditorías no tuvo lugar por dicha causa, sino en verdad, por denuncias de hechos presentadas por dos legisladores. Con apego al principio elemental de contradicción que rige todo procedimiento contencioso, tal y como lo contemplan los artículos 14, 17 y 20, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , debió haberse hecho del conocimiento de la entidad fiscalizada, el nombre de la persona que había presentado la denuncia, cuáles eran los hechos que narraba y las pruebas ofrecidas por su parte para comprobar su dicho, a fin de poder formular una contestación al respecto y desvirtuar cualquier acusación formulada en su contra; sin embargo, ello no sucedió y el procedimiento se siguió en una forma distinta de aquella que debió haberse cumplido, dada la causa que lo originó, situación que desde luego, configuró desde el principio una violación directa a la Constitución y a la ley del procedimiento. Como quiera que sea, lo cierto es que la tramitación del procedimiento de fiscalización no se practicó conforme a las reglas establecidas en los artículos 36 y siguientes de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , que era el correspondiente, toda vez que la visita provenía de la presentación de una denuncia presentada en contra de la entidad fiscalizada. La anterior circunstancia provocó que la Comisión Reguladora de Energía, carezca ahora de la certidumbre jurídica sobre si tuvo la oportunidad que legalmente le correspondía o no para formular una correcta defensa de sus intereses ante las autoridades verificadoras, quedando desde luego en evidencia no sólo la inconstitucionalidad del procedimiento de auditoría, sino la clara falta de oportunidades que fueron generadas en su contra para formular la adecuada defensa de los intereses de dicha entidad ante la Auditoría Superior de la Federación. La circunstancia que se relata en la última parte del párrafo anterior, puede hacerse extensiva y califica al procedimiento íntegro de verificación, toda vez que las formalidades esenciales para la realización de la misma, como están previstas en la Constitución, fueron inobservadas. El artículo 16, fracción XIII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que la Auditoría Superior de la Federación tiene facultades expresas para llevar a cabo la práctica de visitas domiciliarias, con el objeto de requerir la exhibición de papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose para ello a las formalidades para los cateos. El artículo 16 constitucional al tratar el tema de las visitas domiciliarias, hace igualmente una referencia expresa a la parte relativa del mismo numeral constitucional, en el que se establecen cuáles son las formalidades para los cateos, a saber: la Constitución prescribe que toda orden de cateo debe ser escrita, en la que se expresarán el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que se limitará la diligencia, levantándose al concluirla un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos. Al practicarse las auditorías especiales que han dado lugar a los actos cuya invalidez se demandan en este juicio, se pasaron por alto las formalidades previstas en la Constitución y en la ley, toda vez que al inicio del procedimiento no se hizo entrega a la Comisión Reguladora de Energía, la que tenía el carácter de entidad fiscalizada, de la correspondiente orden de verificación, firmada por el auditor superior de la Federación, en la que se precisara cuál es el domicilio en el que se realizaría la diligencia, quiénes participarían a lo largo del procedimiento, ni, sobre todo, cuál seria el objeto específico que se investigaría durante la verificación. La anterior omisión dio lugar a que la revisión y fiscalización practicada, tuviera realmente el carácter de una pesquisa instrumentada por el auditor superior de la Federación respecto de todos los papeles de la Comisión Reguladora de Energía, sin importar siquiera el año en el que se emitieron y el alcance mismo del proceso de fiscalización, que correspondía a la cuenta pública de 2002. No es óbice para señalar lo anterior, el hecho de que se hubiera emitido la orden de auditoría constante en el oficio OAED/153/03, toda vez que dicho oficio, además de que contenía un objeto completamente genérico, fue dirigido a la Secretaría de Energía y no a la Comisión Reguladora de Energía, siendo importante señalar que la segunda, a pesar de ser un órgano desconcentrado de la primera, goza de autonomía técnica y administrativa para la toma de sus decisiones, lo que la coloca en la situación de ser una entidad presupuestal independiente, un sujeto de fiscalización que debe gozar de los derechos que establece la Constitución de manera autónoma a la que corresponde a la secretaría. Esta ausencia de especificidad por cuanto a cuál era el objeto de la verificación, así como los límites a los que se constreñiría, dio lugar a la consumación de graves violaciones a la certidumbre y seguridad jurídica de la que debe gozar toda entidad fiscalizada frente al auditor superior de la Federación, prerrogativa que le corresponde como titular de derechos fundamentales que consagra la Constitución a favor de todo individuo y que, a través de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se han hecho extensivas a los órganos del poder público en su relación con otros iguales que actúen en su perjuicio con apoyo en una ley que los faculte para ello. b) Los actos cuya invalidez se demandan devienen igualmente violatorios de los principios de fundamentación y motivación que rigen todo acto de molestia, toda vez que para su emisión se pasó por alto la obligación que el artículo 74 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación impone al ente de fiscalización de la Cámara de Diputados. Todo proceso de verificación debe instruirse conforme a reglas claras que apliquen por igual a cualquier sujeto que se vea inmerso en la misma situación de hecho, reglas que, desde luego y para adquirir dicho carácter, deben ser obligatorias y públicas. Concretamente, el artículo 74, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , prescribe que el auditor superior tiene la atribución de expedir los manuales de organización y procedimientos que se requieran para la debida organización y funcionamiento de la Auditoría Superior de la Federación, mismos que, ratificados por la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, serán publicados en el Diario Oficial de la Federación. La jurisprudencia ha reconocido que existen ciertas atribuciones de los órganos del poder público que, por ser indispensables para que puedan actualizarse las consecuencias de derecho previstas en las leyes, se convierten en verdaderas obligaciones, de tal suerte que se trata de facultades regladas, es decir, atribuciones que forzosamente se deben ejercer. En el caso de los procedimientos de revisión, resulta indispensable, tanto para la Auditoría Superior de la Federación, como para cada una de las entidades fiscalizadas, conocer cuáles son los términos y condiciones específicas conforme a las cuales debe practicarse cualquier procedimiento de investigación y verificación, ya que de ello dependerá la salvaguarda del derecho que tiene toda entidad fiscalizada, bien a oponerse a la práctica de ciertas diligencias que se alejen del objeto de la misma, o bien para formular cualquier defensa que sea necesaria para asegurar el éxito justo y adecuado del procedimiento de verificación de acuerdo con sus circunstancias personales. La abstención imputable al auditor superior de la Federación, consistente en no haber expedido, no haber sometido a ratificación, ni publicado los manuales de procedimiento para la realización de investigaciones de la Auditoría Superior de la Federación, dio lugar en el caso de las auditorías especiales de las que derivan los actos impugnados, a que éstas se practicaran con apego a condiciones y términos arbitrarios y caprichosos, impuestos por los auxiliares verificadores, en los que se requirió la entrega indiscriminada de papeles e información, sin sujeción a plazo alguno u horario para llevarlo a cabo, y sin concesión de término legal o voz a favor de la entidad fiscalizada para formular oposición o defensa de sus intereses. Las circunstancias relatadas deben llevar a la declaración de invalidez de los actos impugnados. c) La violación al procedimiento consistente en haber omitido realizar una junta de preconfronta anterior al 18 de febrero de 2004; haber concedido un plazo ilegal, excesivamente corto, para formular oposición a las observaciones contenidas en el acta de confronta, y haber negado la ampliación de dicho plazo por el término que establece la ley, aduciendo que ésta no era aplicable, específicamente cuando se levantó el acta de culminación de la verificación y confronta, provocó que la Comisión Reguladora de Energía, como entidad fiscalizada, careciera de la oportunidad adecuada para ofrecer pruebas y formular argumentaciones de derecho suficientes para desvirtuar las supuestas irregularidades señaladas en su contra, lo que devino violatorio de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la ley, como se establece enseguida. La Ley de Fiscalización Superior de la Federación concede atribuciones especificas a la Auditoría Superior de la Federación para realizar investigaciones dentro del Proceso de Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública; sin embargo, como quedó explicado en el inciso anterior de este concepto de invalidez, las facultades concedidas quedan supeditadas a que se observen las formalidades para los cateos, a pesar de que la ley no prescribe requisitos específicos que deban cumplirse dentro del proceso de fiscalización, establece claramente en su artículo 6o., la supletoriedad del Código Fiscal de la Federación . Al llevarse a cabo las auditorías especiales objeto de debate en este proceso constitucional, y precisamente durante el transcurso del procedimiento, no se dio vista a la entidad fiscalizada con el contenido de los actos y observaciones que hubieran emitido los verificadores. El 18 de febrero de 2004 en que terminó la visita, se levantó un acta de conclusión de los trabajos de verificación y de confronta, de la que finalmente sí se dio vista a la entidad fiscalizada; sin embargo, también dicha vista fue parcial. En el acto con que se dio vista con el resultado de siete meses de visita a la Comisión Reguladora de Energía, se le concedió un plazo de tres días para formular argumentaciones completamente atípico y, obviamente, absolutamente insuficiente para comprender siquiera, cuáles habían sido los procedimientos objeto de verificación y el alcance de los resultados alcanzados. Con toda oportunidad, se solicitó de manera formal a la Auditoría Superior de la Federación que ampliara dicho plazo, hasta por veinte días más, como expresamente lo dispone el artículo 46, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación , que a la letra reza: (se transcribe). No obstante la petición formulada, la Auditoría Superior de la Federación determinó que el Código Fiscal de la Federación no era aplicable, y en ese sentido negó la ampliación del plazo en un principio, y después se contradijo y concedió una ampliación de tan sólo tres días más, lo que dio lugar a que, el plazo total concedido para ofrecer pruebas y formular argumentaciones de derecho, fue de tan sólo seis días hábiles, los que resultaron completamente insuficientes para desahogar las observaciones emitidas, las que para su elaboración se tomó más de siete meses. Esa clara observancia de la ley a la que se hace referencia, mediante la cual expresamente se dejó de aplicar la disposición debida, que se tradujo en una situación de franca inequidad dentro del procedimiento de verificación, trascendió al resultado del procedimiento de auditoría de manera perjudicial para los intereses de la Comisión Reguladora de Energía. La inobservancia de las leyes supletoriamente aplicables transgredió en perjuicio del actor los principios de audiencia y fundamentación de todo acto de la Auditoría Superior de la Federación, circunstancia que también legitima al primero para promover este juicio. d) La contratación de los servicios del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, para la formulación de un estudio que no fue sino el sustento jurídico directo de 12 observaciones formuladas contra la Comisión Reguladora de Energía, estudio con el que nunca se dio vista a la entidad fiscalizada, fue un acto del auditor superior de la Federación que trascendió al resultado del procedimiento de auditoría y que violó en perjuicio de dicha comisión los principios de audiencia y legalidad que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, así como las reglas para la realización de la revisión de la cuenta pública que contienen los artículos 74 y 79 de la Constitución, a saber: La ilegal utilización de los servicios del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, siendo que en términos del artículo 24 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , los únicos particulares que pueden intervenir en las revisiones practicadas por la Auditoría Superior de la Federación en relación a la cuenta pública, son los profesionales de auditoría independientes, quienes pueden ser contratados y habilitados por esa auditoría para realizar inspecciones o visitas, deviene en un acto inconstitucional del auditor superior de la Federación. En efecto, la Auditoría Superior de la Federación contrató los servicios del ilustre Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, particularmente de los señores doctores Jorge Fernández Ruiz, José Ovalle Favela y Alfredo Sánchez Castañeda, así como del maestro José Gamas Torruco, quienes elaboraron el estudio denominado ‘Marco Constitucional de Permisos en Materia de Energía Eléctrica otorgados por la Comisión Reguladora de Energía’, el cual no ha sido notificado a la fecha al Ejecutivo Federal. El objetivo del mencionado estudio fue ‘analizar, a la luz del Derecho Constitucional Mexicano, los permisos en materia de energía eléctrica que prevé la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (así como) la posibilidad, en caso de ilegalidad o inconstitucionalidad de los mismos, de utilizar diferentes medios de impugnación, directos o indirectos.’. En otras palabras, la Auditoría Superior de la Federación requirió de los servicios del muy reconocido Instituto de Investigaciones Jurídicas de nuestra máxima casa de estudios para, posteriormente y por sí, realizar actividades de control constitucional de leyes y actos, invadiendo con ello la esfera de atribuciones del Poder Judicial de la Federación. En la página 18 del estudio de marras, los juristas que lo suscriben hacen referencia a la ejecutoria recaída a la controversia constitucional 22/2001, por la que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró inconstitucionales diversas reformas y adiciones al Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . En este sentido, citan textualmente el considerando noveno del voto mayoritario formulado por cinco Ministros -cuya transcripción se omite en esta demanda- y afirman. ... en la ejecutoria no hay una declaración expresa de inconstitucionalidad de ninguno de los artículos de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . ... Los autores del voto, en nuestra opinión, estando también conscientes de que ahí se produjo una violación a la Ley Suprema por rebasar aquél a ésta por las razones apuntadas; sin embargo, tampoco se pronunciaron por la constitucionalidad de la ley vigente. Más adelante, en la página 19 del estudio, se afirma: ‘... la figura de la generación de energía eléctrica para su exportación, derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción, es inconstitucional.’. Igualmente, se sostiene en la página 20: ‘... la figura de importación de energía eléctrica es inconstitucional por dos razones: en primer lugar, se trata de un servicio público prestado desde el extranjero (sic) a un usuario residente en el país, siendo en México, un monopolio reservado al Estado; en segundo lugar, la importación de energía eléctrica necesariamente requiere la conducción de la misma ...’. En la misma página 20, los autores entran al estudio correcto de las revisiones practicadas por la Auditoría Superior de la Federación a la Comisión Reguladora de Energía vertiendo opiniones que, como esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, recogidas en su integridad por el órgano superior de fiscalización de la Federación al emitir sus recomendaciones: ‘A reserva de un estudio más a profundidad, a continuación se señalan algunas observaciones en torno a los siguientes permisos: título de permiso de autoabastecimiento de energía eléctrica número E/205/AUU2002 otorgado a Iberdrola Energía Monterrey, S.A. de C.V., título de permiso para generar energía eléctrica destinada a la exportación a través de un proyecto de producción independiente número E/182/EXP/2000 otorgado a Energía Azteca X, S. de R.L. de C.V., título de permiso de cogeneración de energía eléctrica número E/131/COG/99 otorgado a Energía Industrial Río Colorado, S.A. de C.V., título de permiso de importación de energía eléctrica número E/112/IMP/98 otorgado a Yo Seung de México, S.A. de C.V. Respecto de los anteriores permisos, se puede hacer una consideración general con su fundamentación y motivación (A), así como observaciones concretas, en relación con la ilegalidad o inconstitucionalidad de los mismos (B).’. En relación al punto (B), se asevera reiteradamente que los artículos 3o. y 36, fracción III, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , son inconstitucionales. Sobre las vías de impugnación de los permisos, el estudio contiene diversas consideraciones cuya lectura resulta útil para compararlas con las recomendaciones formuladas por la Auditoría Superior de la Federación en los actos que se controvierten. En la página 30, se dice: ‘En consecuencia, es pertinente promover la nulidad del permiso viciado de origen, por no haber sido fundado y motivado, en tanto se encuentre vigente, para hacer cesar su indebida producción de efectos. Como los permisos analizados en el presente documento no están fundados ni motivados, infringen la fracción V del artículo 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , lo cual en términos del artículo 6o. del mismo ordenamiento legal produce la nulidad de tales actos administrativos, la cual, a instancia del auditor superior de la Federación, sería declarada por el superior jerárquico de la Comisión Reguladora de Energía, quien es la autoridad que los emitió, es decir, por el secretario de Energía ...’. Por último, en la página 32 se puede leer: ‘... asimismo si el acto que otorga el permiso no cumple con los requisitos legales, el auditor superior de la Federación podrá presentar una queja o denuncia ante la Contraloría Interna de la Secretaría de Energía o de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, según sea la adscripción de los servidores públicos denunciados, a fin de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa.’. Tal y como puede desprenderse de la simple lectura del estudio en comento, la Auditoría Superior de la Federación actuó fuera del marco de la ley porque: (I) el Instituto de Investigaciones Jurídicas no cuenta con profesionales independientes en auditoría como aquellos que puede contratar dicha entidad superior de fiscalización de la Cámara de Diputados; y (II) la Auditoría Superior de la Federación no contrató a los destacados juristas que elaboraron el estudio, ni los habilitó para realizar visitas o inspecciones de conformidad con los procedimientos y sujetos a las condiciones que prevé la ley. Del contenido del estudio nunca se corrió traslado a la entidad fiscalizada, con el objeto de permitirle ofrecer pruebas y formular alegatos de derecho, tendientes a desvirtuar las consideraciones constitucionales y legales redactadas, situación que quebrantó la certidumbre jurídica del procedimiento y afectó a sus defensas, toda vez que no se respetaron las formalidades esenciales del procedimiento a que se refiere el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . De lo anterior se desprende con meridiana claridad que la Auditoría Superior de la Federación incumplió el mandato legal contenido en el artículo 24 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , en perjuicio del principio de legalidad y de la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal. e) La publicación de las circunstancias específicas conforme a las cuales fueron expedidos diversos permisos a favor de particulares, con el señalamiento puntual de los plazos en que se presentó documentación de su parte, o la ausencia de papeles, información o avisos que debieron haber presentado, así como el requerimiento de su plan de negocios y otra documentación personal e industrial que fue analizada para emitir las recomendaciones cuya invalidez se demanda en este juicio, son actos imputables al auditor superior de la Federación y a la Cámara de Diputados demandada que transgredieron en agravio indirecto del Ejecutivo Federal, el principio de fundamentación y motivación de los actos de molestia, por violación al artículo 31, con relación a los artículos 21, 27, 28 y 30 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . En la práctica de las investigaciones y verificaciones que el auditor superior de la Federación realiza para fiscalizar la cuenta pública, tiene el deber de guardar estricta reserva sobre la información que se le proporcione y conozca, como igual deber tienen los funcionarios que dependen de él, los auxiliares que realicen la visita o, inclusive, los profesionales que contrate para tales efectos. El quebrantamiento de dicho deber da lugar a responsabilidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 21, 27, 28 y 30 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . De conformidad con lo dispuesto por el artículo 31 de la ley citada, el Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública debe contener los siguientes rubros: a) Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública; b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía; c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes; d) Los resultados de la gestión financiera; e) La comprobación de que los Poderes de la Unión, y los entes públicos federales, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación y en las demás normas aplicables en la materia. El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y f) Los comentarios y observaciones de los auditados; g) La ley no prescribe que el informe deba contener la información reservada que pueda llegar a conocer el auditor superior de la Federación y sí, en cambio, establece categóricamente que dicha información no se puede publicar, bajo pena de configurarse una responsabilidad expresa a su cargo o, en defecto, de sus colaboradores. En el presente caso se violó el principio de estricta reserva que ha quedado comentado, porque el auditor superior de la Federación publicó en el Informe del Resultados de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública de 2002, el que por disposición del artículo 30 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación es público desde el 31 de marzo de 2004, información personal y reservada que atañe a distintas sociedades que gozan de permisos para la generación de energía eléctrica u otros rubros, expedidos por la Comisión Reguladora de Energía con apego a las facultades que le concede la Constitución y la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . La divulgación de dicha información, que no era necesario que se incluyera en el informe de resultados, por no ser un rubro de aquellos a que se refiere el artículo 31 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , comprueba un desacato del deber que a cargo del auditor superior de la Federación contemplan los artículos 21, 27, 28 y 30 de la misma ley, lo que motiva al presidente de la República a promover este juicio en su contra; f) (sic) La abstención de incorporar dentro del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, los comentarios y observaciones, íntegros, formulados por la Comisión Reguladora de Energía al desahogar el requerimiento que se le formuló en el acta de confronta del 18 de febrero de 2004, como expresamente lo prescribe el artículo 31, inciso g), de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , así como la falta de correspondencia entre las observaciones formuladas el 18 de febrero y las recomendaciones, contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2002, son violatorios del principio de legalidad que consagra la Constitución. El artículo 31 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación consagra el principio en virtud del cual, todo el resultado de la revisión, incluidos los comentarios y observaciones que formulen las entidades fiscalizadas, debe publicarse y formar parte del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública que cada 31 de marzo presente el auditor superior de la Federación a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados. En el caso concreto y como podrá apreciarse de la lectura de los escritos de desahogo de las observaciones formuladas en el acta de conclusión de trabajos y de confronta del 18 de febrero, existieron toda una serie de argumentaciones y oposiciones de carácter jurídico constitucional, que elevó la Comisión Reguladora de Energía como entidad fiscalizada, que no se incorporaron al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública correspondiente al ejercicio 2002. Esa abstención de haber publicado las observaciones formuladas dentro del informe, se traduce en una violación directa a la ley, que amerita la presente impugnación a fin de que se declare su invalidez, impugnación que es procedente, toda vez que la violación directa a la ley da lugar al acto infundado que tácitamente prohíbe el texto de los artículos 14 y 16 de la Constitución; g) (sic) El planteamiento de inconstitucionalidad de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que contiene el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002 mediante el cual el auditor superior de la Federación pretendió erigirse como Tribunal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con capacidad para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una norma general, deviene violatorio de los artículos 74, 79, 103, 104, 105 y 107 de la Constitución. La invalidez de los actos impugnados debe ser declarada en virtud de la inconstitucional actividad de la Auditoría Superior de la Federación en materia de control de constitucionalidad de leyes y actos. En efecto, sólo está dotada de validez constitucional la actividad de control constitucional que realiza el Poder Judicial de la Federación, destacándose de manera muy particular el control de actos y leyes que está encomendado a esa Suprema Corte de Justicia de la Nación por la Constitución Federal . La actividad de control constitucional y, más ampliamente, la justicia constitucional, es definida por la doctrina como el: ‘conjunto de procedimientos de carácter procesal, por medio de los cuales se encomienda a determinados órganos del Estado, la imposición forzosa de los mandamientos jurídicos supremos a aquellos organismos de carácter público que han desbordado las limitaciones que, para su actividad se establecen en la misma Carta Fundamental.’. En otras palabras, la justicia constitucional es el sistema de control previsto en la Constitución Federal para prevenir y sancionar el incumplimiento de los mandatos constitucionales por los órganos previstos en la propia Ley Fundamental . El sistema jurídico mexicano ha progresado recientemente hacia un control constitucional concentrado, alejándose del sistema de justicia constitucional difusa, propia de los Estados Unidos de América. El Poder Judicial de la Federación y, a su cabeza, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tiene encomendado de manera privilegiada el control de la constitucionalidad de leyes y los actos de las autoridades de los distintos poderes y órganos del Estado mexicano. De este modo, es la Suprema Corte de Justicia de la Nación el máximo intérprete de la Constitución Federal . Las vías para excitar al Poder Judicial de la Federación y a los demás órganos que, de manera marginal, conocen de control constitucional, están claramente determinadas en la Constitución y leyes ordinarias, en la inteligencia que la interpretación del texto constitucional está reservada al Poder Judicial. Así, por ejemplo, en la publicación intitulada: ‘Los Medios de Control de la Constitucionalidad’, publicado por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, se enumeran siete métodos de control, a saber: (I) El juicio de amparo, (II) Las controversias constitucionales, (III) Las acciones de inconstitucionalidad, (IV) Los procesos jurisdiccionales en materia electoral, (V) El juicio político, (VI) La facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y (VII) La Protección de los Derechos Humanos. De estos siete medios, cinco son de la competencia del Poder Judicial de la Federación, mientras que el juicio político está reservado al Congreso de la Unión y la Protección de Derechos Humanos está encomendada a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en el entendido de que ninguno de estos dos últimos está facultado para hacer la interpretación directa de los dispositivos constitucionales. A contrario sensu, es dable afirmar que la revisión de la cuenta pública por la Auditoría Superior de la Federación no es un medio de control de la constitucionalidad de leyes y actos, así como que dicha entidad de fiscalización carece de atribuciones en esta materia. Ese Alto Tribunal ha considerado, al igual que se ha sostenido aquí, que la interpretación del texto constitucional está encomendada al Poder Judicial de la Federación y que el máximo intérprete de la Ley Fundamental es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal y como se desprende de las tesis cuya voz es: ‘INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL. PARA CONOCER DEL RECURSO DE REVISIÓN EN CONTRA DE LA SENTENCIA DICTADA POR UN JUEZ DE DISTRITO EN LA QUE HAGA DICHA INTERPRETACIÓN, SON COMPETENTES TANTO EL PLENO COMO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA.’ y ‘FACULTAD DE ATRACCIÓN PARA CONOCER DE UN RECURSO DE REVISIÓN EN CUYOS AGRAVIOS SE PLANTEA LA INCONSTITUCIONALlDAD DE UN PRECEPTO DE LA LEY DE AMPARO .’. Los planteamientos del auditor superior de la Federación, por medio de los cuales tilda de inconstitucional la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , según puede apreciarse específicamente en la separata enviada a la Comisión Reguladora de Energía, que contiene la parte que incumbe a la Secretaría de Energía, del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, son violatorios de la Constitución, ya que pasaron por alto la exclusividad que la propia Constitución concede a los tribunales que integran el Poder Judicial de la Federación, para conocer de juicios en el que se impugne la constitucionalidad de una Ley Federal, Estatal o del Distrito Federal; un reglamento del presidente de la República, del gobernador de un Estado o del Distrito Federal; o, un tratado internacional, celebrado por el presidente de la República y ratificado por el Senado también contra ese acto del auditor superior de la Federación se demanda la declaración de invalidez que debe proceder, a la luz de lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria. QUINTO. Cada una de las recomendaciones y observaciones que fueron dictadas por el auditor superior de la Federación en el informe de resultados y los oficios de aplicación cuya invalidez se demandan en este juicio, son violatorias del principio de legalidad que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, principios que también rigen la relación entre éste y cualquiera de las entidades fiscalizadas a las cuales dirige sus actos, de conformidad con la jurisprudencia que ha emitido esa Suprema Corte de Justicia de la Nación que más adelante se transcribe. Los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescriben, el primero, que nadie puede ser privado de sus derechos, sino mediante juicio seguido ante tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho; y que las sentencias del orden civil deben dictarse conforme a la letra o interpretación jurídica de la ley y, a falta de éstas, conforme a los principios generales del derecho; y el segundo, que nadie puede ser molestado en su persona, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En síntesis, los dos preceptos constitucionales invocados consagran una garantía suprema de legalidad que no sólo rige entre autoridades y gobernados, sino también entre órganos de gobierno, cuando sus actuaciones inciden de manera unilateral, imperativa y coercitiva en la esfera del otro, de manera tal que la validez constitucional de los actos que se expidan por su parte, dependerá de la observancia y correcta aplicación de las normas jurídicas que resulten atendibles. En el caso concreto, el auditor superior de la Federación, en pretendido ejercicio de las facultades que la Constitución le otorga, emitió una serie de recomendaciones que inciden en la manera en que el Poder Ejecutivo de la Unión, a través de la Comisión Reguladora de Energía y el órgano interno de control en dicha dependencia, da cumplimiento a sus atribuciones. Con independencia de que dichas recomendaciones son inconstitucionales por la clara extralimitación en que incurrió la entidad superior de fiscalización de la Cámara de Diputados al realizar la revisión de la cuenta pública, cada una de las recomendaciones emitidas por su parte debe ser declarada inconstitucional, ya que para emitirlas se pasó por alto la adecuada interpretación de la ley aplicable al caso concreto, o las circunstancias de hecho imperantes al momento de haberse emitido. Nos referiremos a cada una de esas violaciones en el mismo orden y sujetos a la misma identificación a que se hizo alusión en la primera parte del primer concepto de invalidez de esta demanda, de la siguiente manera: Las recomendaciones dirigidas a la Comisión Reguladora de Energía, inconstitucionales por su contenido, son las siguientes: Con relación a la auditoría especial número 01-18COO-352. (III) Para que se establezcan mecanismos de control a fin de que cada título de permiso cumpla con el requisito de estar fundado y motivado; en la reunión de confronta del 18 de febrero de 2004, los auditores especiales formularon la observación específica en el sentido de que, 19 de los títulos que contenían los permisos para la generación de energía eléctrica, no cumplían con el requisito previsto por el artículo 3o., fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , debido a que no se encontraban fundados ni motivados. Al respecto, la Comisión Reguladora de Energía expresó medularmente que, los títulos de permiso aprobados por la misma no son un acto administrativo por sí mismo, sino que son resultado y parte integral de un acto administrativo denominado ‘Resolución por la que se otorga permiso para la Generación de Energía Eléctrica’, acto en el cual la Comisión Reguladora de Energía, concluido el procedimiento de evaluación y análisis de cada solicitud de permiso, de manera fundada y motivada, y con base en las consideraciones que resulten aplicables, resuelve otorgar el permiso solicitado: es decir, el acto administrativo por el cual se otorga un permiso es la resolución correspondiente con la que se pone fin al procedimiento administrativo que da origen a la emisión del título de permiso, por lo que no existe violación alguna al artículo 3o., fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , ya que el título de permiso no es más que un certificado en el que se hacen constar los términos y condiciones en los que se debe desarrollar la actividad permisionada por lo que, en sí mismo, no debe ir fundado y motivado de manera expresa, por no ser un acto administrativo aislado sino un anexo de la resolución por la que se determinó otorgar el propio permiso. En los anexos de los oficios cuya invalidez se demanda en este juicio, anexos que también forman parte de la litis que habrá de resolverse, el auditor superior de la Federación recomienda que se proceda a instruir el procedimiento administrativo correspondiente para declarar la nulidad de dichos permisos, toda vez que considera que fueron incorrectos los razonamientos de la comisión al comparecer a desahogar las observaciones del acta de confronta referida, ya que al distinguir la Ley Federal de Procedimiento Administrativo entre las figuras de acto, resolución y procedimiento administrativo, no puede negarse que la resolución, equivalente al permiso para la generación de energía eléctrica, indiscutiblemente debe encontrarse fundada, toda vez que ese es uno de los requisitos de validez del acto administrativo, de acuerdo con la misma ley. La recomendación se dirige a la Secretaría de Energía, a la que para tales efectos y a la luz de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , considera superior jerárquico de la Comisión Reguladora de Energía. La recomendación dictada en el sentido apuntado es inconstitucional, por violar los principios de fundamentación y motivación al que se hizo referencia al inicio del presente concepto de validez, los que también rigen las actuaciones de dicha entidad superior de fiscalización en sus relaciones con los entes fiscalizados, atento a las siguientes consideraciones: (I) El auditor superior de la Federación, al emitir su resolución, dejó de apreciar correctamente la integridad del procedimiento administrativo seguido por la Comisión Reguladora de Energía previo al otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica, así como la naturaleza de la resolución que recae a dicho procedimiento y el carácter indivisible que debe existir entre dicha resolución y el título que consigna las características del permiso para la generación de energía eléctrica. En efecto, el auditor superior de la Federación sostiene que el procedimiento administrativo para el otorgamiento de un permiso y el título que lo consigna son dos cosas separadas, la segunda de la cual debe cumplir con el requisito de fundamentación y motivación que consagra la Ley Federal de Procedimiento Administrativo . La apreciación del auditor superior de la Federación es errónea y, por consiguiente, inconstitucional, ya que es falso que la resolución que recae al procedimiento administrativo y el título que consigna las condiciones del permiso bajo las cuales el permisionario podrá generar energía eléctrica, deban entenderse como actos administrativos separados e independientes y que, bajo tales condiciones, el título de permiso deba contener, a la vez, todos los elementos que contiene la resolución que ordena su expedición. Resulta inconstitucional también, por consiguiente, que deba declararse la nulidad de todo el procedimiento administrativo por causas que pueden ser inherentes al título del permiso, cuando este no es sino un anexo de la resolución por la cual la Comisión Reguladora de Energía determina otorgar el permiso correspondiente. El procedimiento administrativo para la expedición de un permiso para la generación de energía eléctrica cumple con distintas fases, siendo la primera la entrega de la solicitud y documentación correspondiente, la segunda el análisis de dicha documentación y, la tercera la emisión de la resolución administrativa, en la que, haciéndose una referencia específica a la solicitud y documentación entregada y admitida, justifica la expedición del permiso, por integrarse los supuestos previstos en la ley. La resolución administrativa que se dicta en la tercera fase, es un acto en el que la autoridad administrativa responsable de su expedición, expresa los preceptos de derecho que resultan aplicables al acto, como también las causas inmediatas que hubieran dado lugar a su emisión. El particular a quien la resolución se dirige, conoce los extremos del procedimiento y consideraciones de hecho que la autoridad hubiera tomado en cuenta para emitir la misma, de tal suerte que no existe afectación alguna a su seguridad jurídica. El título del permiso, no es en si mismo un acto que sea distinto ni ajeno al procedimiento administrativo seguido para su expedición: de hecho, no cabría la existencia de ningún título de permiso, si previamente no se hubiera seguido el trámite administrativo comentado. Como el título que consigna el permiso no es sino el documento que contiene las condiciones conforme a las cuales se puede desarrollar la actividad de generación de energía eléctrica, conforme a las modalidades previstas en la ley, resulta evidente que, de tenerse que razonar en el título, todas las especificaciones de la resolución administrativa que lo autoriza, carecería de una razón de ser la expedición del extracto. De esta manera, al estar fundada la resolución para la expedición del título, y ser el título el documento que consigna características generales de la actividad permisionada el título, que es un anexo de la anterior, goza de las características de fundamentación y motivación de la resolución de la que forma parte. El acto dictado por el auditor superior de la Federación, a través de la cual se emiten recomendaciones para que una resolución administrativa se declare infundada oficiosamente, en virtud de omisiones o violaciones de carácter formal que no trascienden a la manera en que el gobernado al que se dirigen ejerce el derecho que consigna, derecho que, evidentemente, le beneficia y no le perjudica, resulta en un acto violatorio de la ley y los principios aludidos, ya que pasa por alto, cuál es la verdadera relación existente entre el permiso y la resolución que da lugar a él, como el tipo de nulidad al que podría dar lugar y a la legitimación para reclamarla. A mayor abundamiento, cabe señalar que, si bien es cierto que las autoridades tienen el deber de fundar y motivar sus actos y, en su caso, declarar la nulidad de aquellos actos que no cumplan con tales requisitos, no menos cierto es también que, cuando el acto emitido genera derechos a favor del particular, las autoridades no pueden revocar sus propias determinaciones. La resolución administrativa que se dicta como resultado de la culminación del procedimiento administrativo seguido a la luz de la Ley del Servicio Público de Energía no puede ser revocada oficiosamente por las autoridades que la emiten, porque concederle prerrogativas al particular, debiendo observarse al respecto que el artículo 11, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa , en concordancia con el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación , conciben, para tales efectos, el procedimiento que se debe seguir ante dicho órgano de justicia administrativa para revocar el acto a instancia de la autoridad que lo emite: el juicio de lesividad. La revocación de un acto imperfecto por parte de los órganos del poder público, cuando dicho acto genera beneficios a un particular, no puede existir por ningún motivo, sólo podría declararse la revocación del mismo mediante juicio que se siga ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por causas de interés social preponderantes. La otra manera conforme a la cual el título que consigna derechos a favor del particular puede ser nulificado o revocado, seria como resultado de la tramitación de la instancia de impugnación administrativa, a través del recurso de revisión previsto en la ley o, en su defecto, mediante la instrucción y resolución del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, seguido a instancia de alguna parte agraviada, obviamente, distinta del permisionario. (II) Por último, aun en el supuesto no consentido de que la resolución administrativa pudiera ser declarada nula, ello no implica que las recomendaciones emitidas por el auditor superior de la Federación puedan ser válidas al respecto, debido a que se dirigen al secretario de Energía, como titular del ramo en materia de energía, a quien se le concede el carácter de superior jerárquico con relación al acto mismo por el que se expide un permiso y a la luz del artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo . Como puede apreciarse de la lectura de la página 544 de la separata del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, acto impugnado en este juicio en el numeral 5 del capítulo correspondiente de este escrito concretamente en la acción promovida y recomendación número 02-18COO-6-352-01-001, el auditor superior de la Federación ha promovido que la Secretaría de Energía, en los términos del artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , inicie las acciones para revocar los permisos que se encuentran supuestamente infundados e inmotivados. La recomendación dictada en ese sentido por el auditor superior de la Federación es inconstitucional por ser a su vez infundada, debido a que la Secretaría de Energía carecería de facultades para revocar los actos del Pleno de la Comisión Reguladora de Energía. Sobre el particular, cabe señalar que si bien es cierto que la Comisión citada tiene el carácter de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía y que, bajo tal concepto, pertenece al organigrama administrativo de dicha dependencia, goza por su parte de una autonomía técnica y operativa íntegra para dictar sus resoluciones, dentro de las que se incluyen aquellas en materia de otorgamiento de permisos. Lo anterior significa que en el ámbito del otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica, el secretario de Energía no es superior jerárquico de la Comisión Reguladora de Energía, a pesar de ser la segunda un órgano desconcentrado de la dependencia que dirige el primero: en ese sentido, de conformidad con el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , no podría éste dictar ningún tipo de resolución que pudiera vincularse, materialmente, con la fundamentación o motivación de los actos de la comisión. En mérito de las consideraciones anotadas, la recomendación del auditor superior de la Federación a la que se hace referencia es inconstitucional. (IV) (sic) Para que se solicite permisionarios que incumplieron, que presenten el programa de autoabastecimiento de energéticos omitido; al levantarse el acta de conclusión de trabajos y confronta del 18 de febrero de 2002, se requirió a la Comisión Reguladora de Energía para que proporcionara el programa de abastecimiento de energéticos a que se refiere el artículo 82, fracción IV, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , de las sociedades Comífral, S.A. de C.V., Planta Tuxtla Gutiérrez y Liverpool, S.A. de C.V., Planta Polanco. Con el objeto de acreditar que el procedimiento para la expedición de los permisos de esas dos sociedades fueron legalmente ejecutados, la Comisión Reguladora de Energía exhibió la documentación requerida dentro del plazo que le fue concedido. Al emitirse el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, la Auditoría Superior de la Federación emitió la recomendación respectiva, en la que expresamente señaló: ‘... la entidad fiscalizada proporcionó como Programas de Abastecimiento ... hojas de datos sin referencias, membrete o logotipo, rúbrica o firma de los permisionarios, por lo que dicha documentación no es suficiente ni competente para solventar la observación.’. Dicho señalamiento ha dado lugar a que se requiera a la Comisión Reguladora de Energía para que exija la exhibición de esa documentación requisitada conforme a los criterios de la Auditoría Superior de la Federación. La recomendación emitida en los términos anotados es inconstitucional, por infundada, habida cuenta de que, además de que pasa por alto cuál es el órgano al que la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento conceden facultades administrativas con carácter exclusivo para determinar, cuando y conforme a qué parámetros un expediente administrativo se encuentra debidamente integrado -con lo cual evidencia la intención de sustituirse en esas facultades propias del Ejecutivo a las que prolijamente se hizo referencia en el primer concepto de invalidez de esta demanda-, deja de ver que, el signo indubitable de voluntad sobre el cumplimiento que respecto de algún requisito administrativo se hubiera dado, quizá no obra implantado en un documento determinado, sino por el contrario, en el escrito de exhibición respectivo. Al recibir los escritos y promociones de los particulares, la Comisión Reguladora de Energía cuenta con facultades amplias para saber si, efectivamente, un documento se encuentra correctamente presentado e integrado o no, ya que de ello depende la viabilidad para que, dentro del procedimiento administrativo, se dicte resolución favorable a los intereses del peticionario. En muchas ocasiones, los documentos que exhiben los particulares no son propiamente promociones de su parte, sino estudios elaborados por ellos mismos o por terceros, que muestran la manera en que, técnica o económicamente, puedan dar cumplimiento, no sólo a los fines para los cuales el permiso es solicitado, sino también a las obligaciones impuestas cuando es expedido. Cómo determinar si el documento es realmente el que exhiben los interesados, no depende de que exista, en el texto mismo del documento materia de cualquier requerimiento, el signo indubitable de que pertenece al interesado, porque el documento pudiera no haber sido redactado o elaborado por él, sino quizá, de que esa firma o manera incuestionable de comprobar que es suyo, se encuentre estampada en algún otro documento con el que el documento principal por analizar se haya exhibido. Al requerirse los programas de abastecimiento a que se refiere la recomendación que se impugna, se tomó la iniciativa de exhibir, precisamente, dichos programas. En el texto de los documentos en cuestión no obra la firma de los representantes de las sociedades que los prepararon; sin embargo, ello no quiere decir que no sean propios, la firma de cada uno de los interesados se encuentra asentada en el otro documento con el que la exhibieron, en las promociones de trámite con las que se da cabal cumplimiento a los imperativos impuestos en el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . Esa circunstancia, que debe valorarse a fin de determinar si con la integración de cada expediente se cumplió la normatividad aplicable, no fue valorada por los auditores especiales durante el procedimiento y al emitir la recomendación, situación que, en conjunto con la consideración anotada, en el sentido de que es exclusivamente la Comisión Reguladora de Energía la encargada y autoridad competente para determinar cuándo y cómo una solicitud de permiso se encuentra debidamente requisitada, nos lleva a demostrar, que el acto de marras, es inconstitucional. (V) (sic) Para que se solicite a permisionarios que presenten documentación pendiente, y en su caso se abstenga de otorgar permisos cuando los solicitantes no presenten la totalidad de su documentación; en la recomendación número 02-18COO-6-352-01-008, la Auditoría Superior de la Federación requirió a la Comisión Reguladora de Energía puesto que, a pesar de que había presentado documentación con el objeto de acreditar que distintas sociedades mercantiles que contaban con permiso para la generación de energía eléctrica, dicha información no era suficiente ni competente para solventar la observación, debido a que se presentó en hojas sin referencia, membrete o logotipo, rúbrica o firma de los permisionarios. La recomendación dictada por el auditor superior de la Federación es inconstitucional, por infundada, debiendo tomarse en consideración para resolver este punto en tal sentido, todas y cada una de las argumentaciones jurídico-constitucionales plasmadas en el concepto específico de invalidez marcado bajo el número (IV), inmediato anterior de este capítulo de la demanda, el que resulta aplicable íntegramente. Sólo a la Comisión Reguladora de Energía le ha sido concedida la facultad soberana para determinar cuándo y cómo se cumple administrativamente con los requisitos para obtener un permiso, debiendo reconocerse que la firma de documentos, no siempre debe obrar en un papel determinado, si existen otros medios fehacientes para que la autoridad se percate de que el solicitante o permisionario da cumplimiento a los imperativos que consagra la ley (VI) (sic) Para que se implementen mecanismos de supervisión y control que permitan determinar si las solicitudes de permiso tienen por objeto la generación de energía eléctrica para su venta y la prestación del servicio público, a fin de garantizar el cumplimiento del artículo 27 constitucional, y apliquen las sanciones o revoquen los permisos correspondientes; en los documentos que consignan los actos cuya invalidez se demanda, el auditor superior de la Federación emitió recomendaciones específicas para el efecto de que se establezcan medidas a fin de evitar que, en el título de los permisos o en la documentación propia de las permisionarias, se establezcan disposiciones que permitan la venta o enajenación de energía eléctrica entre socios. En la recomendación 02-18COO-6-352-01-003, la Auditoría Superior de la Federación emitió el señalamiento en el sentido de que, a su juicio, la condición estatutaria de la Sociedad Bioenergía Eléctrica de Nuevo León, S.A. de C.V., en la que aprobó la incorporación del Gobierno de Nuevo León y siete Municipios, en donde se permitía la venta de energía eléctrica entre socios, evidenciaba una trasgresión al artículo 27 constitucional. Al comparecer la Comisión Reguladora de Energía ante la Auditoría Superior de la Federación, a fin de desahogar las observaciones formuladas en ese sentido el 18 de febrero de 2004 manifestó expresamente que la enajenación de energía eléctrica entre la permisionaria y sus socios está permitida por la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, toda vez que la enajenación y entrega de energía entre socios no implica por sí mismo, la realización de ventas al público en general, situación que de llegarse a dar, seria la que infringiría la prohibición constitucional para prestar el servicio público de energía eléctrica. En los anexos de los oficios cuya invalidez se demanda, el auditor superior de la Federación sostuvo que las manifestaciones de la comisión no solventan la observación, debido a que la Constitución, la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su Reglamento, prohíben vender, revender o enajenar, por ningún título, directo o indirectamente, energía eléctrica, salvo las ventas de energía a la Comisión Federal de Electricidad, lo que dio lugar a que se requiriera a la Comisión Reguladora de Energía para sancionar y revocar los permisos expedidos bajo tal modalidad, y a implementar mecanismos para controlar que no se expidan permisos similares. Sobre el particular, cabe señalar que en su artículo 36 la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica contempla la posibilidad de que los particulares produzcan energía eléctrica y se aprovechen de ella. De esta manera, la producción particular de energía eléctrica es una actividad lícita, permitida por la ley y no prohibida por la Constitución. Por su parte, también la ley y su reglamento, permiten que los particulares se asocien con la finalidad de cogenerar energía eléctrica para su aprovechamiento individual, con la única salvedad de que no la vendan o enajenen a favor de tercero, como de hecho podría llevarlo a cabo la Comisión Federal de Electricidad, atento a la prohibición establecida en la misma Constitución. Debe decirse que la enajenación de energía entre socios, para uso exclusivo de ellos mismos y sin la finalidad de que esa energía se enajene a favor de terceros, no es equiparable a una venta al público de energía eléctrica, que trastoque la prohibición constitucional de llevar a cabo el servicio público de energía eléctrica. La enajenación de energía entre socios no transgrede la prohibición constitucional a que se refiere el auditor superior de la Federación en el informe cuya invalidez se demanda. Como quiera que sea, lo cierto es que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, que prevén la posibilidad de que la actividad referida se lleve a cabo, no puede ser materia de análisis ni discusión por parte de la entidad de fiscalización de la Cámara de Diputados, ni mucho menos de sus recomendaciones. Sólo a los Tribunales Federales que integran el Poder Judicial de la Federación son competentes para pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley o un reglamento, según lo disponen los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución, tal como ha quedado dicho en el primer concepto de invalidez de esta demanda; de esta manera, ninguna recomendación del auditor superior de la Federación podría ser considerada válida, si para emitirse, se pasó por alto el impedimento constitucional que le limita para dejar de observar el texto mismo de la ley. Siendo que la enajenación entre socios cogeneradores de energía eléctrica no implica por si misma la prestación del servicio público de energía eléctrica que prohíbe la Constitución, y que al permitirlo la ley y no poderlo cuestionar la Comisión Reguladora de Energía, ello se convierte en una actividad lícita, debe reconocerse que la recomendación de referencia que ha sido impugnada es inconstitucional, por infundada. (VII) (sic) Para que se implementen mecanismos de supervisión y control, a fin de que los permisionarios cumplan con el plazo para responder a los requerimientos de información complementaria, establecido en el punto 6 de las normas de operación del procedimiento para otorgar permisos de generación e importación de energía eléctrica; al estudiarse los plazos para la expedición de los permisos de diversas solicitantes, la Auditoría Superior de la Federación se percató que algunos de ellos habían sido expedidos con un día de retraso, respecto del punto 6 de las Normas del ‘Procedimiento para otorgar Permisos de Generación de Importación de Energía Eléctrica’, lo que llevó a dicha entidad de fiscalización a emitir la recomendación correspondiente, para que se emitieran los permisos en los plazos establecidos en dicho procedimiento. Al comparecer la Comisión Reguladora de Energía a solventar las observaciones, hizo ver a la Auditoría Superior de la Federación que, cuando las solicitudes de permiso no se presentan correctamente, la comisión puede prevenir y requerir a los solicitantes para que satisfagan correctamente las omisiones en que hubieran incurrido, para lo cual se les concederían cinco días hábiles, de acuerdo con la ley, plazo que correría a partir del día siguiente a la fecha en que surta sus efectos la notificación del acuerdo correspondiente. Al resolver dicho punto, la Auditoría Superior de la Federación tuvo por no solventada la observación porque, en el caso concreto, aun después de los cinco días concedidos, había transcurrido un día hábil el plazo previsto en el procedimiento. Sobre el particular, cabe señalar lo siguiente: El procedimiento para otorgar permisos de generación de importación de energía eléctrica, fundamento directo de la recomendación emitida por el auditor superior de la Federación bajo el número 02-18COO-6-352-01-004, fue un procedimiento de calidad interna, impuesto por la Comisión Reguladora de Energía para dar un mejor servicio a los usuarios y solicitantes de trámites administrativos que pueda emitir ese organismo, de acuerdo con la esfera de atribuciones que la ley le confiere. El plazo máximo para la resolución del procedimiento administrativo para el otorgamiento de permisos de acuerdo con la ley es de tres meses, al final de los cuales, opera la negativa ficta, para beneficio o en perjuicio del particular, como se verá adelante. Ninguno de los permisos concedidos se ha expedido fuera del plazo que establece la ley, de tal manera que no pueda existir violación administrativa imputable a la Comisión Reguladora de Energía. Como quiera que sea, efectivamente, ésta se ha planteado la posibilidad de ofrecer un mejor servicio al público, eficientando la labor administrativa que se lleva a cabo dentro de la comisión. El incumplimiento de los plazos y procedimientos internos para mejor resolver los problemas y solicitudes que se presentan en el organismo, internamente, no pueden dar lugar a la emisión de recomendaciones, de ningún tipo, porque además de que son plenamente invasoras de facultades exclusivas de la comisión, como bien ha quedado dicho, no se trata, además, de procedimientos que sean públicos ni que sean forzosos y vinculatorios para los órganos que conforman la comisión. De cualquier forma, es de hacerse notar, igualmente, que la ley no prevé consecuencia alguna para el caso de que los procedimientos administrativos se vayan cumpliendo después de los plazos establecidos, y si en cambio concede atribuciones a la comisión para mejor proveer dentro de cada procedimiento administrativo. No es lícita la recomendación de la Auditoría Superior de la Federación, ya que impone la obligación a la Comisión Reguladora de Energía de obrar en un sentido en que, la ley que la rige, no se lo obliga. Recordando que los actos del poder público que puedan causar molestia a los gobernados deben encontrarse fundados y que ello implica la obligación infranqueable de tener que soportarlos en la letra expresa de la ley, la que en el ámbito administrativo es de interpretación estricta, no tiene por qué aplicarse una sanción en perjuicio de un solicitante de permiso, como se recomienda, cuando la ley no contempla dicha sanción. Debe declararse inconstitucional la resolución del auditor superior de la Federación que contempla el proceder que arriba ha quedado desvirtuado. (VIII) (sic) Para que informe, justifique y compruebe los criterios adoptados para otorgar a un particular el permiso para la generación de energía eléctrica, no obstante que la opinión de la Comisión Federal de Electricidad fue negativa; durante la revisión practicada por los auditores especiales, la entidad de fiscalización requirió de la Comisión Reguladora de Energía distinta información, con el objeto de comprobar que el procedimiento para el otorgamiento del permiso para la generación de energía eléctrica de Genermex, S.A. de C.V., el permiso número E/240/AUT/2002, había cumplido con la ley. Una vez realizada la auditoría, en el acta de confronta del 18 de febrero, se emitió la observación número 1 del resultado número 8, en la que se determinó que, aun y cuando la opinión de la Comisión Federal de Electricidad sobre el proyecto de generación de energía eléctrica fue negativa reiteradamente, por restricciones en la capacidad de los enlaces de transmisión entre el área noroeste y el área oriental, el 19 de diciembre de 2002, la Comisión Reguladora de Energía otorgó el permiso E/240/AUT/2002 a la empresa Genermex, S.A. de C.V., en infracción del artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . Al comparecer la comisión a desahogar dicha observación, la comisión formuló la siguiente respuesta. La opinión respecto de las solicitudes de permiso que emite la Comisión Federal de Electricidad no es vinculatoria ni obliga a la Comisión Reguladora de Energía a negar el permiso solicitado en los casos en que dicha opinión no sea favorable, sin perjuicio de lo anterior se informa lo siguiente: a) La nota informativa de fecha 4 de octubre de 2002, anexo 49, señala qué servidores públicos de la Secretaría de Energía, Comisión Federal de Electricidad y CRE sostuvieron en fecha 3 de octubre de 2002, una reunión de trabajo con representantes de la empresa Genermex, S.A. de C.V., con la finalidad de resolver la problemática del proyecto Genermex, S.A. de C.V., en esta reunión se llegó a las siguientes conclusiones: CFE comentó que reducirá la generación de dos unidades de la Planta Monterrey Vapor a fin de que la Planta de Genermex pueda ser interconectada. Cabe señalar que CFE tiene originalmente programado el retiro de Monterrey Vapor para el año 2008, por lo que éste será adelantado al año 2004. Esta planta no será cerrada definitivamente, sino que CFE la mantendrá para garantizar el servicio de energía de respaldo a los permisionarios. Para realizar la interconexión, CFE comentó que se requerirán de 12 km de líneas de transmisión, así como de reforzar los interruptores de diversas subestaciones ubicadas en la zona, el análisis de los interruptores está siendo realizado por CFE, por lo que en una semana se tendrán los requerimientos correspondientes en forma precisa. Una vez concluido dicho análisis, CFE estará en condición de iniciar el análisis de los cargos por servicio de transmisión. * Por su parte la CFE comentó que otorgará el permiso de autoabastecimiento a Genermex, toda vez que la CFE modificará su opinión inicial en el sentido antes mencionado. Al respecto el día de hoy la CRE envió un requerimiento a CFE para que este organismo envíe su opinión por escrito a la CRE. Genermex se manifestó satisfecha con los resultados alcanzados en la reunión. b) Teniendo en consideración lo arriba expuesto, la Comisión Reguladora de Energía mediante oficio número SE/DGE/1359/2002 de fecha 4 de octubre de 2002, solicitó a la CFE que confirmara la opinión favorable sobre el proyecto de energía eléctrica. Anexo 50. c) La CFE mediante oficio número 5-00709 de fecha 24 de octubre de 2002, respondió al oficio mencionado informando a la Comisión Reguladora de Energía sobre las conclusiones a que había llegado ‘a fin de hacer factible la incorporación del proyecto a la red de servicio público’, para lo cual ‘se requiere construir refuerzos adicionales en el sistema, para lo cual se han explorado diversas opciones conjuntamente con las áreas operativas involucradas’, además, ‘la construcción y/o adaptación de las instalaciones requeridas serían con cargo al permisionario y con apego a los requisitos técnicos y de seguridad dictados por las Normas Oficiales Mexicanas y el Reglamento de Operación de la CRE, a fin de garantizar la seguridad y la calidad de la operación.’ Anexo 51. d) Estas conclusiones planteadas por la CFE, fueron relacionadas en el considerando décimo primero de la resolución número RES/291/2002 por la cual la Comisión Reguladora de Energía otorgó el permiso a Genermex, S.A. de C.V. Anexo 52. e) Asimismo, la Comisión Reguladora de Energía en el considerando décimo primero de la resolución arriba mencionada, asentó lo siguiente: ‘... el proyecto a que se refiere la solicitud de permiso mencionada en el resultando primero anterior, no requiere de adecuaciones o ajustes, por lo que previamente a la entrada en operación la solicitante deberá acordar con la Comisión Federal de Electricidad, los términos y condiciones para poder interconectarse a la red eléctrica nacional ...’. f) Por consiguiente, tal como lo establece el artículo 36 de la ley, la Comisión Reguladora de Energía oyó la opinión de la Comisión Federal de Electricidad para el otorgamiento del permiso primero E/240/AUT/2002. g) Considerando todo lo anterior, resulta improcedente la presente observación, ‘ya que la CRE sí consideró, al emitir la resolución, la opinión de la CFE’. En el anexo del oficio OASF/692/2004, relacionado con la auditoría especial 352, el auditor superior de la Federación, concretamente en la recomendación número 02-18COO-6-35201-005, se limitó a señalar: La Auditoría Superior de la Federación considera que el oficio proporcionado por la entidad no solventa la observación, ya que la CFE reiteró su opinión negativa. La recomendación de cita es inconstitucional, por infundada e inmotivada, ya que pasa por alto cuál es la naturaleza y alcance de las opiniones de la Comisión Federal de Electricidad dentro del procedimiento para la expedición de un permiso a la luz del artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , y se limita a sostener que la Comisión Reguladora de Energía no solventó la observación sin explicar las causas inmediatas que hubieran dado lugar a dicha resolución. En primer lugar, cabe reiterar lo dicho en el escrito de desahogo de las observaciones formuladas en el acta de confronta, en el sentido de que, la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, en el sentido en que ésta sea, no deviene en un acto obligatorio para la Comisión Reguladora de Energía en el acto consistente en otorgar un permiso. La opinión no deja de tener el carácter de lo que es, una mera ‘opinión’, que se toma en cuenta de manera definitiva pero que por otro lado, no impide a la Comisión Reguladora de Energía para dictar las resoluciones correspondientes, en las que se pueden establecer condiciones a fin de conciliar los intereses que pueda llegar a sostener legítimamente un particular con relación a los que tenga por su cuenta la Comisión Federal de Electricidad. En ese sentido, partiendo de la base de que la Comisión Reguladora de Energía es la única autoridad facultada para interpretar la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento al momento de emitir un permiso para la generación de energía eléctrica, así como para valorar el alcance de las opiniones que dentro del procedimiento emita la Comisión Federal de Electricidad, no cabe duda de que la recomendación que se impugna evidencia una clara intromisión de la Auditoría Superior de la Federación a un acto propio y soberano de la órbita de Poder del Ejecutivo Federal. Como quiera que sea, además, pasa por alto que las opiniones de la Comisión Federal de Electricidad, no son vinculatorias sino meras referencias que la Comisión Reguladora de Energía debe tomar en cuenta para otorgar permisos sin afectar los intereses del organismo. En segundo lugar, la recomendación es igualmente inconstitucional en sus aspectos formales, ya que omitió satisfacer el requisito de motivación a que se refiere el artículo 16 constitucional, por el que todo acto que afecte los intereses de la entidad fiscalizada, deberá consagrar el señalamiento expreso de las causas inmediatas, razones particulares o circunstancias específicas que dieran lugar a la recomendación particular de que se trate. En este caso, el auditor superior de la Federación se limitó a sostener que la observación no había sido solventada, porque la opinión de la Comisión Federal de Electricidad había sido reiterada en sentido negativo. Dicha aseveración es falsa, como ha quedado comprobado, como igualmente insuficiente, ya que no ofrece posibilidad alguna a la Comisión Reguladora de Energía de poder formular una defensa con relación a cómo es que se pudo haber valorado la contestación si no existió referencia expresa a ella, máxime si se expuso que la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, más que una opinión negativa, había sido una opinión condicionada y que, esas condiciones, habían sido retomadas al emitirse el permiso respectivo. Las consideraciones anteriores nos llevan a solicitar la declaración de invalidez de la recomendación específica materia de este concepto. (IX) (sic) Para que las resoluciones para el otorgamiento de los permisos de generación de energía eléctrica se emitan dentro del plazo de 20 días hábiles establecido en el punto número 6 de las normas de operación del procedimiento para otorgar permisos de generación e importación de energía eléctrica; sobre el contenido de dicha recomendación, debe tomarse en consideración lo expuesto en el concepto de invalidez formulado al impugnar la recomendación identificada con el inciso (VII) anterior, ya que en ella se evidencia cómo el ‘procedimiento para otorgar permisos de generación e importación de energía eléctrica, es un procedimiento de calidad interno que no es vinculatorio y que, respecto de la Comisión Reguladora de Energía, no interrumpe los plazos con que cuenta para dar trámite y contestación a una solicitud de permiso conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en sus aspectos generales, o la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en sus aspectos particulares. (X) (sic) Para que en los permisos que se otorguen se excluya de la condición relativa a la prohibición de venta, enajenación de energía, la salvedad que permite la venta de energía eléctrica a sus socios; en la recomendación número 02-18COO-6-352-01-009, el auditor superior de la Federación requirió a la Comisión Reguladora de Energía que proveyera en la esfera administrativa a fin de que, en los títulos de permisos que se otorguen se excluya, de la cláusula de prohibición de venta o enajenación de energía eléctrica, la salvedad que permite la venta entre socios y se ajuste a lo dispuesto por el artículo 90, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . La recomendación que se impugna es inconstitucional, por incorrectamente fundada, ya que proviene de una incorrecta interpretación de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, toda vez que la correcta lectura y aplicación de éstos debe llevar a concluir que, la enajenación de energía eléctrica entre los socios de una persona moral constituida con el único objeto de generarla, y con la prohibición expresa para que éstos no la vendan a terceros, no se considera venta ni servicio público a la luz del artículo 27 constitucional y la ley en materia eléctrica que lo reglamenta. En ese sentido, las disposiciones contenidas en los permisos que reflejan el contenido y alcance de la normatividad aplicable, como ha quedado expuesto, no son violatorios de la ley ni tienen por qué ser modificadas. La recomendación, además de comprobar una invasión a la esfera de atribuciones propias de la administración pública federal, demuestra también una inobservancia de la ley y, consiguientemente, una incorrecta fundamentación. Deben tomarse en consideración como si a la letra se insertasen, los argumentos formulados por el Ejecutivo Federal en el inciso (VI) anterior de este mismo concepto de invalidez de la demanda. Debe declararse la invalidez de la recomendación materia de este inciso. Con relación a la auditoría especial número 01-18COO-353. (XI) Para que setenta y dos permisionarios cumplan con la normatividad en materia ecológica; en las observaciones formuladas en el acta de confronta del 18 de febrero de 2004, la Auditoría Superior de la Federación formuló observaciones, en el sentido de que setenta y dos permisionarios no habían satisfecho el requisito de comprobar que habían cumplido con la normatividad en materia ecológica. Al desahogar la observación, la Comisión Reguladora de Energía expuso que por acuerdo de fecha 3 de julio de 2003, el organismo había adoptado un criterio específico de interpretación del artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , en el sentido de que el cumplimiento a dicho dispositivo, se efectuaría por parte del interesado, indistintamente, mediante la exhibición de la documentación que comprobara el inicio de los procedimientos administrativos seguidos ante las autoridades competentes en la materia o, en su caso, proporcionará la información relacionada con el cumplimiento de las normas en materia ecológica. En la recomendación 02-18COO1-6-353-01-001, el auditor superior de la Federación ordenó a la Comisión Reguladora de Energía a fin de que setenta y dos permisionarios cumplieran con la normatividad en materia ecológica, toda vez que no tuvo por satisfactoriamente solventada la observación, ya que el criterio de la comisión difería con el contenido de la ley. La resolución cuya validez se impugna es inconstitucional, por infundada e inmotivada, ya que además de provenir de una invasión a la esfera de atribuciones del Ejecutivo y, en ese sentido, de una extralimitación en el ejercicio de las facultades que la ley le confiere a la entidad de fiscalización superior de la Cámara de Diputados, tampoco expuso las causas, razones o circunstancias que dieron lugar al sentido en que se dictó. El auditor superior de la Federación pasó por alto que en materia de ecología, la Comisión Reguladora de Energía debe estar a lo dispuesto por el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , por el que los requerimientos formulados son en el sentido de contar con información relativa al cumplimiento de la normatividad en materia ecológica. Sin embargo, ello no arroja a la Comisión Reguladora de Energía la carga de tener que verificar si al efecto se cumple con la Ley del Equilibrio Ecológico y Medio Ambiente, ni las facultades para sustituirse en las funciones que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la ley citada, conceden en ese rubro a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Para tales efectos y dado el ámbito cierto de atribuciones que corresponden a la Comisión Reguladora de Energía, respecto de la verificación sobre cumplimiento de las obligaciones que al efecto impone el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , es fundada y, correcta la determinación de tener por administrativamente satisfecho el requisito, con la sola presentación que haga el interesado de los documentos que comprueben cómo, por su parte, está siguiendo los trámites administrativos ante las autoridades competentes en el ámbito de la ecología y del medio ambiente. Como fue expuesto en el numeral (VIII), última parte, de este escrito de demanda, el auditor transgredió un principio de certidumbre jurídica que debe asistir a toda entidad fiscalizada, ya que sus razonamientos son igualmente insuficientes para justificar el acto, de su parte y, en ese sentido, la descalificación emitida contra la Comisión Reguladora de Energía. La resolución se encuentra formalmente inmotivada, de ahí que en su contra deba dictarse sentencia que declare su invalidez. Al respecto, pido, atentamente se tengan por reproducidos, íntegramente, los argumentos formulados en el concepto específico que ha sido citado párrafos arriba, los que son plenamente aplicables al presente. (XII) (sic) Para que los permisionarios cumplan con la normatividad en materia de uso de suelo y se establezcan mecanismos de control que aseguren que en las solicitudes de permisos, los interesados cumplan con dicha obligación; en las observaciones formuladas en el acta de confronta del 18 de febrero de 2004, la Auditoría Superior de la Federación formuló observaciones, en el sentido de que en treinta y cinco expedientes se había constatado que faltaba la información que evidenciara el cumplimiento de los requisitos en materia de uso de suelo. Al desahogar la observación, la Comisión Reguladora de Energía argumentó en los mismos términos y condiciones señalados en el inciso inmediato anterior. En la recomendación 02-18COO1-6-353-01-002, el auditor superior de la Federación requirió a la Comisión Reguladora de Energía a fin de que se adopten las medidas para modificar el criterio sustentado en materia de interpretación sobre el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en materia de uso de suelo, por lo que consideró que la información proporcionada por el organismo es insuficiente e incompetente para solventar la observación. La resolución cuya validez se impugna es inconstitucional, por infundada e inmotivada, ya que además de provenir de una invasión a la esfera de atribuciones del Ejecutivo y, en ese sentido, de una extralimitación en el ejercicio de las facultades que la ley le confiere a la entidad de fiscalización superior de la Cámara de Diputados, tampoco expuso las causas, razones o circunstancias que dieron lugar al sentido en que se dictó. El auditor superior de la Federación pasó por alto que en materia de uso de suelo, la Comisión Reguladora de Energía debe estar a lo dispuesto por el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , en el que los requerimientos formulados son en el sentido de comprobar que se ha dado cumplimiento a la normatividad en materia de uso de suelo, no en el sentido de sustituirse en facultades que corresponden por regla general a los órganos administrativos del orden estatal o del Distrito Federal, sino solamente en el sentido de comprobar que el interesado haya iniciado los trámites correspondientes ante dichas autoridades. Como fue expuesto en el numeral (VIII), última parte, de este escrito de demanda, el auditor transgredió un principio de certidumbre jurídica que debe asistir a toda entidad fiscalizada, ya que sus razonamientos son igualmente insuficientes para justificar el acto de su parte y, en ese sentido, la descalificación emitida contra la Comisión Reguladora de Energía. La resolución se encuentra formalmente inmotivada, de ahí que en su contra deba dictarse sentencia que declare su invalidez. Al respecto, pido atentamente se tengan por reproducidos, íntegramente, los argumentos formulados en el concepto específico que ha sido citado, los que son plenamente aplicables al presente. (XIII) (sic) Para que se establezcan medidas de control que aseguren que los permisos de generación de energía eléctrica que se otorguen, se encuentren fundados y motivados; en la recomendación 02-18COO1-6-353-01-003, el auditor superior de la Federación requirió a la Comisión Reguladora de Energía con el propósito de que se establecieran medidas para que los permisos para la generación de energía eléctrica se encuentren fundados y motivados. Por la íntima relación que existe con los argumentos planteados al formular oposición a la recomendación que en este concepto fue identificada como inciso (III), pedimos se tengan por reproducidos éstos como si a la letra se insertasen, en óbice de innecesarias y tediosas transcripciones. (XIV) (sic) Para que los permisos que se otorguen se excluyan de la condición relativa a la prohibición de venta o enajenación de energía, la salvedad que permite la venta de energía eléctrica a sus socios; en la recomendación 02-18COO1-6-353-01-004, el auditor superior de la Federación requirió a la Comisión Reguladora de Energía con el propósito de que se establecieran medidas para que 26 títulos de permisos para la generación de energía eléctrica que fueron otorgados, se modifiquen y se ajusten a los principios previstos en la ley por los que debe excluirse cualquier posibilidad de venta entre socios, de la energía eléctrica. Por la íntima relación que existe con los argumentos planteados al formular oposición a la recomendación que en este concepto fue identificada como inciso (VI), pedimos se tengan por reproducidos estos como si a la letra se insertasen, en óbice de innecesarias y tediosas transcripciones. Que se complementen mecanismos de supervisión y control, a fin de que los permisionarios cumplan con la obligación de no vender, revender o enajenar, directa o indirectamente, capacidad o energía eléctrica; en la recomendación 02-18COO1-6-353-01-005, el auditor superior de la Federación requirió a la Comisión Reguladora de Energía con el propósito de que se establecieran medidas para que en el caso de los permisos para la generación de energía eléctrica números E/151/OG/99 y E/154/COG/99, se adopten medidas de control para que los permisionarios no vendan ni enajenen la energía eléctrica que producen. Por la íntima relación que existe con los argumentos planteados al formular oposición a la recomendación que en este concepto fue identificada como inciso (VI), pedimos se tengan por reproducidos estos como si a la letra se insertasen, en óbice de innecesarias y tediosas transcripciones. (XVI) (sic) Para que los títulos de generación de energía eléctrica que se otorguen contengan todas las obligaciones que establecen las diferentes fracciones del artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; durante la visita de revisión sobre el cumplimiento que los permisionarios hubieran dado a sus títulos, a la Constitución y a la ley, la Auditoría Superior de la Federación requirió a la Comisión Reguladora de Energía con el objeto de que aclarara por qué, en trece permisos no se incluían todas las condiciones que establece el artículo 17 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; ocho permisos no cumplían con los requisitos de la fracción III y cinco los de la fracción IV del mismo dispositivo. Al comparecer la Comisión Reguladora de Energía hizo ver dos circunstancias: que los permisos se habían expedido por la Secretaría de Energía Minas e Industria Paraestatal, antes de que existiera la Comisión Reguladora de Energía, en un formato que no incluía dichos requisitos; pero que no obstante la omisión señalada, ello no impedía que los permisos fueran plenamente legales, ya que la ley subsiste y es obligatoria, con independencia de que se cite o no dentro del texto que consagra cada título de permiso. Al rendirse el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, la Auditoría Superior de la Federación no tuvo por solventada la observación, ya que no se dio respuesta a la falta de uniformidad de los permisos a que se refiere el artículo 90 del reglamento de la ley en cita la recomendación 02-18COO1-6-353-01-006 dictada por el auditor superior de la Federación es inconstitucional, por incorrectamente fundada e inmotivada, a saber: La recomendación viola el principio de anualidad como ha quedado dicho en conceptos de invalidez formulados por separado, debido a que los permisos respecto de los cuales se formularon las observaciones fueron otorgados antes del ejercicio 2002, único al que se refiere la cuenta pública objeto de fiscalización. Como quiera que sea, se encuentra igualmente infundada, debido a que resulta injustificado que se exija un requisito de uniformidad con base en cuestiones que señala la ley y que no tienen por qué quedar transcritas en cada título. De igual manera, se encuentra inmotivada, porque a pesar de que ello ya se sostuvo en el escrito de desahogo de la comparecencia derivada del acta de confronta del 18 de febrero de 2004, no se tomó en cuenta, pero ello sin la expresión de ningún motivo para haberse dejado de analizar. La falta de motivación sobre las causas o razones que hubieran llevado a la Auditoría Superior de la Federación a decretar como no solventada la observación, hacen imposible un planteamiento de defensa en el caso concreto, dejando en evidencia la grave afectación, certidumbre jurídica de la entidad fiscalizada. Finalmente, no puede dejar de hacerse notar la clara injerencia de la entidad de fiscalización superior de la Cámara de Diputados en un ámbito de soberanía que corresponde de manera exclusiva e indelegable al Ejecutivo Federal, un ámbito de poder que no puede ser fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación. (XVII) (sic) Para que los títulos de generación de energía eléctrica que se otorguen estipulen la periodicidad con que debe presentarse la información establecida en el artículo 90, fracción VI, del reglamento de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica; en el acta de conclusión de trabajos y confronta del 18 de febrero, la Auditoría Superior de la Federación requirió a la Comisión Reguladora de Energía para que se determinara en treinta y seis permisos, la periodicidad conforme a la cual los permisionarios tendrían que presentar a la comisión los requisitos previstos en la fracción VI del artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , consistente en la especificación sobre cantidad de combustible utilizado y energía eléctrica producida, para fines estadísticos. Al desahogar la observación, la Comisión Reguladora de Energía expresamente señaló lo siguiente: ‘La administración de los permisos en materia eléctrica por la CRE prevé que, para aquellos permisionarios con proyectos de generación o importación de energía eléctrica que se encuentren operando, el cumplimiento de la obligación a que hace referencia la fracción VI del artículo 90 del reglamento, debe abarcar las operaciones realizadas en un periodo trimestral natural. No obstante que, existen algunos títulos de permiso que no señalan la periodicidad de 3 meses para la presentación de Informes a la Comisión Reguladora de Energía, esta obligación es de conocimiento de todos los permisionarios. Para tal efecto se han realizado las diligencias correspondientes. En congruencia con lo anterior y atendiendo a que la Comisión Reguladora de Energía ha reiterado su compromiso con la mejora continua, con la aprobación del manual de gestión de calidad vigente, los títulos de permiso contienen el plazo a que ya se ha hecho mención. Adicionalmente, en atención a la observación de ese ente de fiscalización, la CFE mediante escrito número SE/DGE/1104/2003, de fecha 7 de julio de 2003, comunicó a los permisionarios el plazo para la entrega del Informe Estadístico de Operación Eléctrica, el cual se estableció como máximo el comprendido dentro de los 10 días hábiles siguientes al vencimiento de cada trimestre natural.’. Al rendirse el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, la Auditoría Superior de la Federación recomendó a la Comisión Reguladora de Energía que adoptara medidas para garantizar que los títulos de permisos para la generación de energía eléctrica que se otorguen, estipulen la periodicidad con que se debe presentar la información a que se refiere el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , toda vez que aquello que fue informado por la CFE no fue suficiente para solventar la observación, ya que no remitió la evidencia documental de las medidas que adoptó. Sobre el particular, debe decirse que la recomendación emitida es inconstitucional, por infundada e inmotivada, como se ve a continuación: La determinación sobre cuál es la periodicidad con que se debe de presentar la información a que se refiere el artículo del reglamento tantas veces mencionado, así como los formatos en que se debe presentar, deriva del ejercicio de facultades exclusivas de la Comisión Reguladora de Energía, según se desprende de la letra expresa de la ley. De cualquier manera, lo cierto es que aún en el supuesto de que la Auditoría Superior de la Federación tuviera capacidad y competencia para emitir recomendaciones con el alcance de aquella que se impugna, no podría emitirlas para un efecto que va más allá de la letra de la ley, como de hecho se pretende: el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , no establece que la información para fines estadísticos se tenga que entregar con la periodicidad que se indique en el título del permiso. En todo caso, la manera en que la Comisión Reguladora de Energía ha venido cumpliendo dicha obligación, mediante la entrega de requerimientos o acuerdos en los que se establece la periodicidad de tres meses con que se tiene que entregar dicha información, es un cumplimiento adecuado que no amerita ningún tipo de responsabilidad o sanción o, como en el caso se trata ‘recomendación’. Por último, al haberse formulado el desahogo de la observación en el sentido antes transcrito por el que se dijo que si se llevaban a cabo las diligencias correspondientes con el fin de notificar la obligación administrativa impuesta, y que de cualquier manera, dentro de un programa de mejoramiento y calidad en la prestación de los servicios propios de la comisión, ésta se iba a incluir dentro de todos los permisos en el futuro, ya que así convenía a los intereses de la comisión y así se venia haciendo, resultaba suficiente para que se tuviera por satisfecho y solventada la observación. Al haber pasado por alto dicho desahogo, pero además de ello, haberlo declarado insuficiente sin decisión ni siquiera por qué, o conforme a qué parámetros o qué razones se debían considerar suficiente, se vuelve a caer en el supuesto de la ya reiterada falta de motivación a la que se ha hecho referencia en párrafos anteriores, vicio de inconstitucionalidad que nos lleva a plantear el presente concepto de invalidez. (XVIII) (sic) Para que la información que se solicite en las condiciones de los títulos corresponda a la modalidad de que se trate, de conformidad con el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; con relación a la recomendación número 02-18COO-6-353-01-008, resultan plenamente aplicables los argumentos de derecho que han sido expuestos en el inciso (XII) inmediato anterior, ya que es referente a supuestos análogos. Por lo anterior, pedimos se tengan por reproducidos los conceptos específicos de invalidez como si a la letra se insertasen, en óbice de tediosas e innecesarias transcripciones. (XIX) (sic) Para que se elabore la normativa en materia de modificaciones de las condiciones de los permisos, a efecto de evitar la discrecionalidad en la autorización de los cambios solicitados por los permisionarios, y que invariablemente se sometan al dictamen de la Comisión Federal de Electricidad; en el procedimiento de auditoría se constató que no existe normativa alguna que regule y controle el número de las diferentes modificaciones que pueden sufrir las condiciones originales de los permisos, o que implica que la opinión que emite la Comisión Federal de Electricidad en lo relativo a las fechas de terminación de obras, capacidad instalada, distribución de la energía eléctrica generada, planes de expansión y descripción de instalaciones, no esté actualizada, como tampoco lo esté la planeación del sector eléctrico. Al desahogar la observación formulada en ese sentido, la Comisión Reguladora de Energía expuso a la Auditoría Superior de la Federación que contaba con un procedimiento para modificar las condiciones originales de generación, procedimiento con número de referencia PR-DGE-10, que era parte del Sistema de Aseguramiento de Calidad, actualmente Sistema de Gestión de la Calidad, el cual considera las acciones a seguir durante la modificación de un permiso en la materia. Abundando sobre lo anterior, la comisión señaló que, como no existe en la ley y su reglamento una limitación sobre el número de modificaciones que pueden hacerse a un permiso, ésta vigila en todo momento que, cuando se llega a efectuar dicha modificación y que, por tanto, se cambie a alguno de los requisitos que prevé el artículo 84 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , previamente se recabe la opinión de la Comisión Federal de Electricidad. En opinión de la comisión, ello provoca que las modificaciones a los títulos de concesión no dejen de someterse a consideración de la Comisión Federal de Electricidad, con lo que ésta tiene todos los elementos para mantener actualizados sus registros. De cualquier manera, a fin de coadyuvar a la planeación del Sector Energético Nacional, la comisión hace del conocimiento de la Comisión Federal de Electricidad, de manera trimestral, el estado que guardan los permisos de generación e importación de energía eléctrica. Al emitirse el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, el auditor superior de la Federación emitió la recomendación que se impugna, en la que consideró que los comentarios formulados por la entidad fiscalizada no eran suficientes para solventar la observación formulada, ya que no emitió constancia del control y seguimiento que manifestó tener respecto de dichas modificaciones, además de que en los expedientes no existía ninguna evidencia del dictamen de la Comisión Reguladora de Energía, de ahí que la requirió bajo apercibimiento para que se elabore la normativa en materia de modificaciones de las condiciones de los permisos, a fin de evitar discrecionalidad en la autorización de los cambios solicitados por los permisionarios y que, invariablemente, se sometan al dictamen de la Comisión Federal de Electricidad. La recomendación de la Auditoría Superior de la Federación es inconstitucional, ya que, por una parte, como en los demás casos, se inmiscuye en un ámbito de la actuación administrativa que es ajeno a la cuenta pública objeto de su revisión y es inmotivada; por otro lado, pasó por alto la existencia de todo un sistema de políticas administrativas tendientes a guardar un control respecto de las modificaciones a los títulos de permiso que se hubieran expedido, como se lo indicó de manera expresa la entidad fiscalizada; y por último a la vez, pretendió con la recomendación establecer un mecanismo de limitaciones al ejercicio de facultades de la Comisión Reguladora de Energía, como al derecho de los permisionarios con relación a sus títulos, que por su naturaleza intrínseca, debe ser libre para los segundos y eminentemente discrecional para la primera. Siendo evidente el planteamiento que se formula en los tres primeros supuestos enunciados en el párrafo anterior, por tratarse de la repetición de argumentos jurídicos que ya existen en otros conceptos diversos de este escrito, los cuales pedimos se tengan por íntegramente reproducidos, ya que es clara la causa de pedir y no es necesario la repetición de éstos, nos remitimos exclusivamente, entonces, a la última hipótesis de impugnación a la que hemos hecho referencia: no tiene por qué emitirse ninguna recomendación cuyo objetivo sea evitar el ejercicio de facultades discrecionales. Como se planteó anteriormente, la recomendación es inconstitucional, porque su pretensión, es limitar, por un lado, el derecho que asiste a los permisionarios para solicitar en el momento en que lo necesiten, que siempre dependerá del estado del derecho y el estado de sus actividades, cualquier modificación que sea óptima respecto de los derechos y condiciones que consigna el permiso para la generación de energía eléctrica del que sean titulares, para el desarrollo de sus actividades; y por el otro, la facultad discrecional con que debe contar la autoridad para determinar si aprueba o desaprueba, en su caso, las modificaciones que le sean solicitadas; como si el régimen de modificaciones a un permiso pudiera, encontrarse normativamente limitado, olvidando el carácter eminentemente aleatorio que puede llegar a tener dicho supuesto. En efecto, la actividad administrativa que legalmente ejecuta la Comisión Reguladora de Energía es la consistente en expedir los permisos que legal y legítimamente le sean solicitados, siempre que se garantice por el particular la capacidad para ejercer de manera acertada y lícita los derechos que le lleguen a ser conferidos. Sin embargo, la modificación de los permisos no es una actividad regular, sino una actividad extraordinaria. La Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y el reglamento de la misma, no consagran disposiciones relacionadas con el procedimiento que debe seguirse para la modificación de los permisos que la comisión pueda llegar a expedir. Sin embargo, el derecho de los particulares para solicitarlo, existe. Esa potestad del particular se actualiza en el momento en que las condiciones conforme a las cuales se hubiera expedido el permiso pudieran cambiar, de tal manera que justifique la modificación del título permisionario; o, en su defecto, cuando el marco regulatorio evoluciona y concede prerrogativas al gobernado que en cualquier otro momento pudieran haber estado prohibidas, regularmente, por el avance de la ciencia. ¿Podrían regularse jurídicamente los supuestos en los que un particular puede ejercer el derecho de solicitar la modificación del permiso, si depende de condiciones de hecho que son completamente ajenas a su voluntad o a un hecho jurídico cierto, a circunstancias completamente aleatorias? Evidentemente que la respuesta en sentido negativo no puede evitarse. Es imposible que normativamente se pueda limitar o coartar el derecho que puede llegar a asistir a un particular para ejercer la prerrogativa que le concede el artículo 8o. constitucional. Ahora bien, una vez que el particular ejerce el derecho de solicitud de modificación de su permiso ¿Podría limitarse la facultad que la autoridad encargada de autorizar dicha modificación, ejerce para aprobarla o, en su caso, desaprobarla? Al igual que en la interrogante que atañe al gobernado, debe aceptarse que la facultad para aprobar o negar una solicitud es eminentemente discrecional, y que bajo tales consideraciones, no es conveniente para el Estado negar esa facultad y someterse a un sistema inflexible de respuesta a solicitudes que bien podrían ser ilegítimas o infundadas. La falta de consideración sobre las circunstancias apuntadas nos llevan a sostener que la recomendación emitida se encuentra incorrectamente motivada, principio que también salvaguarda a las entidades fiscalizadas con relación al auditor superior de la Federación, lo que lleva al Ejecutivo Federal a demandar la invalidez del acto con base en los argumentos de derecho brevemente esbozados. (XX) (sic) Para que se supervise y controle que los permisionarios den aviso de la conclusión de sus obras dentro del plazo que establece el artículo 90, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; durante la revisión la Auditoría Superior de la Federación manifestó que en diez casos, los permisionarios no habían dado aviso sobre la terminación de sus obras o lo habían hecho de manera notoriamente extemporánea. Al desahogar la observación formulada, la Comisión Reguladora de Energía manifestó que en esos supuestos, o bien se habían impuesto sanciones, o bien se habían iniciado los procedimientos para la imposición de las sanciones correspondientes, o bien los permisionarios habían dado un cumplimiento espontáneo. Al rendirse el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, la Auditoría Superior de la Federación no tuvo por solventada la obligación, porque la Comisión Reguladora de Energía no exhibió medio de convicción alguno para acreditar su dicho, lo que dio lugar a que se emitiera la recomendación que se impugna, en el sentido de que se adopten mecanismos para que los permisionarios cumplan con la obligación, se impongan las sanciones correspondientes y de todo ello se dé aviso a la auditoría. La recomendación de la entidad superior de fiscalización es inconstitucional, ya que carece de competencia para incoar a un órgano del poder público a imponer sanciones en un ámbito administrativo que es de su exclusiva competencia, además de que le impuso la carga de ofrecer pruebas en un plazo que fijó unilateralmente y ante una ausencia de manuales generales de procedimiento que le permitieran conocer formalidades esenciales para hacerla, quebrantando por ello su certidumbre jurídica dentro del proceso de auditoría. En efecto, la facultad para imponer sanciones en materia de cumplimiento de permisos no le corresponde a la Auditoría Superior de la Federación, sino a la Comisión Reguladora de Energía, de ahí que la recomendación de la primera, incompetente, dirigida a la segunda, dotada de imperio para actuar en ese sentido, es completamente ajena al texto de la Constitución y de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , la primera de las cuales ordena que todo acto debe ser fundado, y la segunda que los actos de la Auditoría Superior de la Federación se limitan a la revisión de la cuenta pública. De cualquier forma, aun en el supuesto de que se hubiera tenido que comprobar durante el procedimiento cuál había sido el proceder de la Comisión Reguladora de Energía ante tan evidentes violaciones a la ley, se debió conceder a la entidad fiscalizada algún medio para conocer qué procedimiento regía la auditoría, ya que si al haber solicitado la extensión del plazo, expresamente se le indicó que no era supletoriamente aplicable el Código Fiscal de la Federación , entonces no hubo normatividad alguna que rigiera dicho derecho sino la voluntad de los auditores especiales, hecho que también, va terminantemente en contra de la Constitución. Si como se expone más adelante, nunca se emitieron los manuales generales de procedimientos a que está compelido el auditor superior de la Federación conforme al artículo 74, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , no puede emitirse recomendación alguna en perjuicio de la Comisión Reguladora de Energía por violar el procedimiento en materia de pruebas, cuando, precisamente y como se sostiene, el procedimiento es inexistente. La resolución, por la razón anotada, también puede impugnarse por ser violatoria del principio de audiencia consagrado en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional. Por las consideraciones anteriores debe dictarse sentencia definitiva, por medio de la cual se declare la invalidez de la recomendación específica impugnada. (XXI) (sic) Para que en la entrega de excedentes de energía eléctrica, los permisionarios se ajusten a los límites establecidos en el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , y se apliquen las sanciones que procedan en contra del permisionario que infringió dichos ordenamientos; al emitirse la observación 10.1, la Auditoría Superior de la Federación manifestó que en el caso de Energía Azteca VII, S. de R.L. de C.V., se habían reportado excedentes durante el primero, segundo, tercero y cuarto trimestres de actividad, que rebasaban el límite de 20 MW que prevén los artículos 126, segundo párrafo, y 135, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . Al comparecer a desahogar la observación, la Comisión Reguladora de Energía expuso cómo la diferencia de energía generada que reportó la permisionaria no era equiparable ni correspondía a los excedentes de capacidad a que se refiere el reglamento de la ley, no pudiendo decir que exista violación por el concepto, destacando que los datos provenían de un incorrecto cálculo, ya que la Comisión Federal de Electricidad adquirió de los permisionarios, únicamente energía eléctrica y no pactó compromisos de capacidad de generación, cuyo concepto es al que se refieren los artículos 126, segundo párrafo, y 135, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . Es decir el auditor superior de la Federación erróneamente confundió el concepto de capacidad de generación de energía eléctrica (MW), con el de energía eléctrica (MW). Al emitirse la recomendación 02-18COO-6-353-01-011, la Auditoría Superior de la Federación manifestó que los comentarios de la Comisión Reguladora de Energía no eran suficientes para solventar la observación, porque no se justificó de manera fehaciente por qué se rebasaron los límites establecidos en los artículos 126 y 135 del Reglamento de la Ley del Servicio de Energía Eléctrica. Con independencia de que, nuevamente, en el caso concreto de la recomendación que da lugar a este concepto especial de invalidez, la entidad superior de fiscalización invade la esfera de competencias exclusivas de la Comisión Reguladora de Energía, debe declararse también inconstitucional del acto porque provino, tanto de una incorrecta interpretación del Reglamento de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, como de una petición de principio, como se dijo al desahogar la primera observación de la auditoría, tanto la observación como la recomendación que ahora recayó a la primera son inconstitucionales, por encontrarse incorrectamente fundadas, ya que derivan de una interpretación errónea del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . Los artículos 126, párrafo segundo, y 135, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , regulan y tratan la figura de los excedentes de capacidad de generación de energía eléctrica. Si bien es cierto que el segundo regula los pactos de compromiso de capacidad y adquisición de energía excedente por hasta 20 MW o menos, la regulación aprobada por la Comisión Reguladora de Energía, permite únicamente celebrar a la Comisión Federal de Electricidad convenios para la adquisición de energía eléctrica con los permisionarios. El artículo no es limitativo en cuanto al monto de la entrega de excedentes de energía eléctrica de un permisionario a la Comisión Federal de Electricidad. Es decir, el auditor superior de la Federación erróneamente confundió el concepto de capacidad de generación de energía eléctrica (MW), con el de energía eléctrica (MWh). Al emitirse la recomendación la Auditoría Superior de la Federación requirió a la entidad fiscalizada para que procediera a imponer sanciones por dicho concepto, pasando por alto cuál es la correcta interpretación de los dispositivos comentados. A la postre, la resolución incurrió en una petición de principio, toda vez que, a pesar de que expresamente se formularon las argumentaciones jurídicas a que hacemos referencia en este concepto especial de invalidez, no existió ninguna respuesta con relación a su contenido. la falta de motivación de la resolución sobre este respecto, también lleva a su inconstitucionalidad. (XXII) (sic) Para que se eviten errores, duplicidades y alteraciones en los informes estadísticos de operación eléctrica; la antepenúltima observación dictada dentro de la auditoría especial 353, practicada con el objeto de evaluar el cumplimiento de los permisionarios con lo establecido en la Constitución y la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , la Auditoría Superior de la Federación sostuvo que en los Informes Estadísticos de Operación Eléctrica correspondientes a los trimestres de 2002, se detectó falta de control y seguimiento con relación a tres permisionarios. Al comparecer la Comisión Reguladora de Energía, manifestó que ya se había enviado requerimiento a los permisionarios a fin de que se hicieran las aclaraciones pertinentes. La Auditoría Superior de la Federación emitió la recomendación 02-18COO-6-353-01-012, en la que sostuvo que la documentación e información proporcionadas no fueron suficientes ni competentes para solventar la observación, ya que no se remitió constancia de las medidas adoptadas. La resolución es inconstitucional, ya que además de que el control sobre el contenido del Informe Estadístico sobre Operación Eléctrica concierne a la Comisión Reguladora de Energía como un acto eminentemente administrativo y sin implicación presupuestal la determinación de un acto presuntamente ilegal de parte de la comisión sin haberle concedido la posibilidad para ofrecer pruebas para desvirtuarlo, dado el expreso desconocimiento de la aplicabilidad del Código Fiscal de la Federación como norma supletoria transgredieron los principios de certidumbre y seguridad jurídica que tutelan los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . Sobre los dos puntos anteriormente dichos, resulta aplicable por analogía el argumento de derecho que fue expuesto en el concepto especial de invalidez marcado como inciso (XX) anterior de este escrito de demanda, argumento el cual pedimos se tenga por íntegramente reproducido como si a la letra se insertase, a fin de evitar repeticiones. (XXIII) (sic) Para que se publique en el Diario Oficial de la Federación la resolución número RES/252/98, y se adopten medidas para que se publiquen todas las resoluciones de terminación de permisos; el permiso número RES/252/98 caducó, razón por la cual se emitió la resolución administrativa con carácter declarativo que confirmó dicha circunstancia. Sin embargo, dicho acto administrativo no se publicó en el Diario Oficial de la Federación, como expresamente lo ordena el artículo 100 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica . Al comparecer al desahogo de las observaciones emitidas en el acta de conclusión de trabajos y de confronta, la Comisión Reguladora de Energía manifestó que la declaratoria de caducidad había producido sus efectos y era un acto administrativo perfecto, que había sido dado a conocer en la página de internet del propio organismo. Sin perjuicio de lo anterior, se señaló que se procedería a efectuar la publicación extraordinaria de la resolución, en el Diario Oficial de la Federación. Toda vez que la Auditoría Superior de la Federación consideró que el argumento no era suficiente para tener por desahogada la observación, emitió la recomendación 02-18COO-6353-01-013, en la que expresamente requirió a la Comisión Reguladora de Energía para que procediera a efectuar la publicación de la resolución citada. La recomendación es inconstitucional, toda vez que la legalidad conforme a la cual se hubiera o no se hubiera tramitado el procedimiento de declaración de caducidad de un permiso, no forma parte de la cuenta pública que puede revisar y fiscalizar la entidad de fiscalización superior de la Cámara de Diputados, sino un acto administrativo que es de la exclusiva competencia de la Comisión Reguladora de Energía, dependiente indirecta del presidente de la República. La recomendación citada extralimita las competencias que la ley le ha concedido a la Auditoría Superior de la Federación. (XXIV) (sic) Para que se vigile que los permisionarios cumplan con las condiciones establecidas en sus permisos y se adopten las medidas para que Iberdrola Energía de Monterrey, S.A. de C.V., se ajuste a la distribución autorizada para la empresa Nylon de México, S.A. de C.V., y se apliquen las sanciones correspondientes; en la observación 14.1 de la auditoría especial 353 la Auditoría Superior de la Federación hizo notar que la permisionaria Iberdrola Energía de Monterrey, S.A. de C.V., había infringido la condición tercera del permiso de generación de energía eléctrica, toda vez que al pactar en el Convenio para el Servicio de Transmisión de Energía Eléctrica celebrado con la Comisión Federal de Electricidad una capacidad de porteo de 40 MW, excedió la capacidad de demanda máxima de 19.65 MW autorizada en la citada condición para el socio Nylon de México, S.A., lo que dio lugar, paralelamente, a que se infringieran las condiciones quinta y décima sexta del permiso. Simultáneamente, la Auditoría Superior de la Federación formuló la observación en el sentido de que la Comisión Reguladora de Energía había sido omisa en vigilar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por la permisionaria. Al desahogar la observación, la entidad fiscalizada sostuvo que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3o., fracción XI, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , la comisión sólo cuenta con facultades para aprobar los modelos de convenios y contratos de adhesión para la realización de las actividades reguladas, de ahí que no pueda tener una injerencia directa en los actos que son propios de los permisionarios y que no se tengan que someter a su consideración. La Auditoría Superior de la Federación estimó que la información no satisfizo la observación, toda vez que no se remitió documentación idónea que comprobara que sí se habían llevado a cabo las actividades de vigilancia, lo que dio lugar a que se recomendara a la Comisión Reguladora de Energía que en lo sucesivo, se vigilara a los permisionarios a fin de que cumplieran con las obligaciones previstas en sus permisos y, en su caso, se aplicaran las sanciones correspondientes a la permisionaria. Los argumentos vertidos en los conceptos especiales de invalidez de este quinto concepto general, relativos a la invasión de esferas de atribuciones exclusivas, como de violación al derecho de audiencia que contempla el artículo 14 constitucional, resultan aplicables por analogía, de ahí que expresamente se solicite dicho análisis a fin de dictar sentencia favorable al Ejecutivo de la Unión por lo que a esta recomendación en especial respecta. Sin embargo, conjuntamente con lo dicho anteriormente, debe señalarse que la recomendación se encuentra incorrectamente fundada, ya que parte de una incorrecta comprensión de lo previsto por el artículo 100 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y las obligaciones asumidas por las permisionarias y Nylon de México, S.A., en el permiso expedido por la entidad fiscalizada. Efectivamente, al igual que en casos anteriores, el auditor superior de la Federación, confundió la capacidad de porteo, con relación a la demanda de energía, en donde no forzosamente debe existir correspondencia. Iberdrola Energía de Monterrey, S.A. de C.V., pactó una capacidad de porteo de 40 MW con la Comisión Federal de Electricidad, y a su vez estuvo limitada a entregar energía a Nylon de México, S.A., por una cantidad que no superara los 19.65 MW. La Auditoría Superior de la Federación estima que la condición pactada con la Comisión Federal de Electricidad y la obligación asumida en su permiso con relación a Nylon de México, S.A., es incompatible. La conclusión es inconstitucional, por encontrarse incorrectamente fundada, debido a que la capacidad de porteo no es sinónimo de transmisión y entrega de la misma energía eléctrica, porque inclusive el tener la capacidad tampoco implica, por sí mismo, la realización de trabajos de generación de energía eléctrica que sean suficientes para agotar la capacidad, total de porteo. Lo que quiere decirse con lo anterior es que, a pesar de que la permisionaria hubiera celebrado un contrato que evidenciara la aceptación de obligaciones para asumir una gran capacidad de porteo, ello no implica una violación al permiso por cuanto a su capacidad para generar energía eléctrica y entregar una cantidad máxima total a un beneficiario en lo particular. Ello implica que, mientras Nylon de México, S.A., no reciba más de 19.65 MW de energía eléctrica de Iberdrola Energía de Monterrey, S.A. de C.V., no existirá violación a las condiciones contenidas en el permiso. La falta de apreciación de esta circunstancia por parte de la Auditoría Superior de la Federación, llevan a demandar al Ejecutivo la declaración de invalidez de la recomendación."

CUARTO

Por acuerdo de veintiuno de mayo del año dos mil cuatro, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por presentada la demanda de mérito, ordenó formar, registrar el expediente relativo a la controversia constitucional, correspondiéndole el número 61/2004, y por razón de turno designó como instructor al Ministro Juan Díaz Romero.

Por auto de veinticinco de mayo del año dos mil cuatro, el Ministro instructor tuvo por presentado al secretario de Energía en representación del Poder Ejecutivo, con la personalidad que ostenta; admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas, y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

QUINTO

Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día siete de julio del año dos mil cuatro, por el diputado Juan de Dios Castro Lozano, presidente de la mesa directiva y representante legal de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con el que dio contestación a la demanda en los siguientes términos:

I. Causas de sobreseimiento:

  1. Que los actos reclamados no causan agravio al Poder Ejecutivo Federal porque las observaciones y recomendaciones, son elementos constitutivos de la información que la Auditoría Superior de la Federación dirige, como su auxiliar técnico, a la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para el ejercicio de sus funciones de control político y legislativo, pero no constituyen órdenes en el proceso administrativo, carecen de obligatoriedad por su propia naturaleza, y según se desprende de su propio texto, los apercibimientos dictados, fueron hechos a los individuos que, en tanto servidores públicos se encuentran sujetos a la aplicación de los lineamientos que en materia de responsabilidades se encuentran determinadas por los artículos 108 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ;

  2. Que no causa agravios al Poder Ejecutivo el acto que, en resumen, se expresó en la demanda como la inminente aprobación de las observaciones y recomendaciones que habrá de tener lugar por parte de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, porque tal acto es un elemento propio del proceso de recopilación de información financiera y política que requiere la Cámara de Diputados como antecedente a su función legislativa;

  3. Que el actor confunde el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, con el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, situación que lo lleva a la falsa conclusión de que las observaciones y recomendaciones que se contienen en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, son finales, no pueden ser revocadas, no pueden solucionarse a través de ningún otro medio jurisdiccional, son coercitivas, vinculatorias y que de su incumplimiento puede derivarse el fincamiento de una responsabilidad resarcitoria a los servidores públicos de la entidad fiscalizada;

  4. La parte actora no agotó la vía legalmente prevista para la impugnación de los actos que se reclaman.

    Ello, en virtud de que ninguna de las observaciones o recomendaciones que se señalan como actos impugnados pueden equipararse a los pliegos de observaciones, toda vez que no establecen alguna cantidad líquida respecto de un quebranto a la hacienda pública, ni se determina quiénes son los presuntos responsables de tal quebranto, pero suponiendo sin conceder que los actos que impugna la parte actora fueran pliegos de observaciones como lo pretende hacer creer, la presente controversia constitucional resulta improcedente, toda vez que no se agotó el recurso de reconsideración previsto en el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación o el juicio de nulidad;

  5. Que el juicio de controversia constitucional no puede tener como materia el análisis de legalidad de los actos reclamados:

    El presente juicio de controversia constitucional podría versar específicamente respecto de si la formulación de observaciones y recomendaciones por parte de la Auditoría Superior de la Federación constituye una posible invasión en la esfera de competencia de la Cámara de Diputados en agravio del Poder Ejecutivo Federal, mas no podría referirse a si los actos realizados por la entidad superior de fiscalización de la Federación fueron legales una a una;

  6. Ausencia de violación en la esfera de competencia de la actora.

    No existe violación en la esfera constitucional de competencia de la actora, pues los actos cuya invalidez se reclaman fueron expedidos en pleno ejercicio de la facultad de revisión y fiscalización de la cuenta pública de la Cámara de Diputados con apoyo de la Auditoría Superior de la Federación, establecida en el artículo 74, fracción IV, de la Ley Fundamental , con relación al artículo 79 de la misma Constitución Federal .

    II. Contestación a las pretensiones:

  7. Resulta infundada la pretensión de invalidez de los actos impugnados.

    III. Contestación a los hechos señalados en la demanda como antecedentes de los actos cuya invalidez se reclaman:

  8. Por lo que respecta al numeral 14 es cierto, sin embargo, dicho acto es de competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, no trasciende directamente de la esfera de sus funciones legales específicas, de manera que no pueden agraviar de manera alguna al Poder Ejecutivo Federal.

    IV. Contestación a los conceptos de invalidez:

  9. El concepto de invalidez marcado como primero, además de falso es infundado, toda vez que deriva de apreciaciones subjetivas y de una errónea interpretación de los preceptos constitucionales supuestamente violados; que por la naturaleza técnica de la facultad fiscalizadora debe distinguirse entre observaciones y recomendaciones, y pliego de observaciones; que ninguna de las observaciones o recomendaciones que se señalan como actos impugnados pueden equipararse a los pliegos de observaciones antes referidos, toda vez que no establecen alguna cantidad líquida respecto de un quebranto a la hacienda pública, ni se determina quiénes son los presuntos responsables de tal quebranto, ni establecen obligaciones a cargo de los entes auditados o de sus funcionarios públicos por el contrario, según se aprecia en su texto, la Auditoría Superior de la Federación, emite una consideración respecto del análisis de los documentos proporcionados por los entes auditados en función del marco legal aplicable a su actuación y, en el caso específico, a su participación en el otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica;

  10. Que el término "observaciones" que debe atribuirse a los actos emitidos por la entidad de fiscalización superior de la Federación, se relaciona con el significado de examinar y advertir; tienen un carácter preventivo, mediante las cuales se sugieren a la entidad fiscalizada las acciones que a juicio de la Auditoría Superior de la Federación deben emprenderse con objeto de corregir una deficiencia de control interno o para la mejora de su gestión, sobre la eficiencia, eficacia y economía respecto del cumplimiento de los objetivos y metas señalados en los programas, así como para la atención de problemas estructurales, es decir, no son obligatorias, vinculatorias, coercitivas ni finales o inatacables, siendo que queda al arbitrio del ente fiscalizado el implementarlas o no, de conformidad con el marco jurídico que rige su actuación, sin que ello implique la imposición de sanción alguna;

  11. Que las observaciones y recomendaciones a que se refiere el último párrafo del artículo 31 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación que se emiten por la Auditoría Superior de la Federación cuando se estima que el ente fiscalizado no ha cumplido con los objetivos y metas establecidos en los programas aprobados, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía, son diversas a los pliegos de observaciones que se emiten con objeto de determinar en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, y de cuya falta de solventación se actualiza el supuesto que permite instaurar el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, los cuales sí son vinculantes para los entes auditados y para los servidores públicos a los que se encuentran;

  12. Que si la entidad fiscalizada decide implementar las acciones recomendadas, es porque estima que las sugerencias hechas se apegan a las normas constitucionales y legales dentro de las cuales debe ejercer las atribuciones que le son propias; en caso de discrepar, tiene la opción de no aceptarlas, sin que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establezca algún tipo de sanción de carácter resarcitorio por ello; que en tal virtud, las observaciones y recomendaciones que se reclaman no producen consecuencias jurídicas directas para las entidades fiscalizadas, lo que hace improcedente el juicio de controversia constitucional para combatirlas;

  13. Que los actos cuya invalidez se reclaman no son violatorios de los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, 90, 94, 103, 105 y 107 de la Constitución Federal , toda vez que la Auditoría Superior de la Federación no ejerce facultades que le correspondan al Ejecutivo Federal, ni se sustituye en el ejercicio de las mismas, en virtud de que la emisión de observaciones y recomendaciones, deriva de la facultad de revisión y fiscalización de la cuenta pública y tiene como razón última el sano equilibrio de poderes, conforme a lo dispuesto en los artículos 49, 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ;

  14. Que son infundados los argumentos de la actora en el sentido de que las observaciones y recomendaciones que emitió el auditor superior de la Federación al rendir el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2002, violentan el principio de anualidad de la cuenta pública, lo cual, además de falso es infundado, toda vez que deriva de apreciaciones subjetivas y de una errónea interpretación de los preceptos constitucionales y legales que estima violados;

  15. Que los actos del Poder Ejecutivo Federal y de la Comisión Reguladora de Energía no pueden calificarse de "soberanos", en razón de que se encuentran subordinados tanto a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como a las leyes respectivas y, en caso de que sean emitidos en contravención a tales normas jurídicas, serán anulables;

  16. Que las recomendaciones están encaminadas a que la Comisión Reguladora de Energía dentro del ámbito de sus atribuciones realice lo necesario para ajustarse al marco constitucional y legal; que en ningún momento las observaciones y recomendaciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación constituyen órdenes hacia al Poder Ejecutivo por lo que no existe violación en su esfera constitucional de competencia;

  17. Que resulta infundado el cuarto concepto de invalidez porque en él, la actora únicamente plantea cuestiones de legalidad que no pueden estudiarse en la controversia constitucional, ya que la intención del Poder Constituyente Permanente fue establecer a la controversia constitucional como un medio de control constitucional que salvaguarda el federalismo y el principio de división de poderes mas nunca un medio de control de la legalidad;

  18. Que no obstante lo anterior, los actos impugnados se encuentran debidamente fundados y motivados por lo que no puede válidamente afirmarse que en el caso concreto resulte aplicable en forma exclusiva el procedimiento para la revisión de situaciones excepcionales, previsto en los artículos 36 a 44 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ;

  19. Que si en el informe de resultados se señaló que las auditorías se realizaron con motivo de la denuncia de dos legisladores, esto resulta intrascendente pues con la revisión de la cuenta pública de dos mil dos bastó para darse cuenta de las irregularidades en las que incurrió la actora, de tal manera que suponiendo sin conceder que aparte de las auditorías practicadas hubiese sido necesario practicar una distinta como lo argumenta la accionante, en nada cambiaría las irregularidades detectadas sino por el contrario se obtendría el mismo resultado;

  20. Que no existe abstención alguna por parte de la Auditoría Superior de la Federación, lo cual puede corroborarse con el acuerdo publicado en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México; la entidad de fiscalización superior de la Federación no contrató los servicios del citado instituto para la práctica de las auditorías materia de la presente controversia, por lo que no existe la alegada violación al artículo 24 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16, fracción XIX, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , la Auditoría Superior de la Federación, para la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta pública, tiene atribuciones para elaborar estudios relacionados con las materias de su competencia y, en su caso, publicarlos;

  21. Que los argumentos del accionante vertidos en el concepto de invalidez marcado como quinto, de igual forma resultan falsos e infundados en razón de que el actor plantea cuestiones de mera legalidad, que no pueden estudiarse en la controversia constitucional por no constituir violaciones indirectas a la Constitución;

  22. Que de acuerdo al concepto técnico de fiscalización, mismo que fue recogido por el legislador en el artículo 2o., fracción XI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , el máximo órgano de fiscalización, no nada más tiene facultades para revisar, supervisar, investigar y auditar las cuentas públicas, sino que también, como parte y resultado de dicha actividad contable, debe realizar una evaluación del ejercicio, cuidar que se proceda conforme a derecho y comprobar que así se haga, como claramente lo reconoce el legislador en los artículos 14 y 16, fracciones III, IV, V, VI, IX, XI, XII y XIV, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ; la actividad fiscalizadora no concluye con la recepción de documentación y la auditoría, sino con la valoración de las cuentas, la calificación de las mismas y el cuidado y comprobación de que se ajuste a derecho las mismas.

SEXTO

Mediante escrito recibido en la oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día siete de julio del año dos mil cuatro, el auditor superior de la Federación, contestó la demanda en los términos que se sintetizan a continuación:

  1. Que los actos emitidos por esa entidad de fiscalización no tienen los efectos jurídicos que se les imputan, por lo que no son fuente de invasión de la esfera de competencia constitucional del Poder Ejecutivo Federal;

  2. Que los oficios números OASF/736/04, OASF/692/04 de primero de abril de dos mil cuatro, dirigidos al secretario de Energía y al presidente de la Comisión Reguladora de Energía, respectivamente, gozan de plena validez constitucional, toda vez que fueron emitidos con estricto apego a las facultades que los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , 3o., 14, 16, 30, 31, último párrafo, 74, fracciones I, XI, XII, XV y XX, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , confieren a esa Auditoría Superior de la Federación, siendo falso que las recomendaciones formuladas a los entes fiscalizados constituyan verdaderos requerimientos con carácter definitivo y coercitivo como lo plantea el demandante;

  3. Que la parte actora expone meras consideraciones sobre supuestas violaciones procedimentales durante la práctica de las auditorías, lo que no puede ser materia de una controversia constitucional, máxime que tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como la Ley de Fiscalización Superior de la Federación prevén los procedimientos específicos mediante los cuales pueden llegar a impugnarse tales violaciones;

  4. Que no existe contradicción alguna entre lo señalado en el oficio número OAED/153/03, mediante el cual se informa sobre el inicio de los trabajos de auditoría, conforme a lo establecido en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2002 y los resultados dados a conocer a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, por lo que no resultan aplicables para la práctica de las auditorías en cuestión los artículos contenidos en el título IV de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , al no actualizarse los extremos que permitan válidamente considerar que se está ante una situación que pudiera calificarse como excepcional en términos de la ley en cita;

  5. Que en la cuenta pública de dos mil dos se reportaron las operaciones efectuadas por la Comisión Reguladora de Energía, mediante las cuales se otorgaron permisos para la generación de energía eléctrica a particulares durante dicho ejercicio fiscal, lo que indudablemente actualiza las atribuciones de esa entidad para fiscalizar tales operaciones;

  6. Que no existe abstención alguna por parte de esa Auditoría Superior de la Federación respecto a la expedición del manual general de organización a que se refiere el artículo 74, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , lo que se corrobora con el acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación del siete de junio de dos mil dos, del que se desprende la publicidad del aludido manual;

  7. Que no existe violación a disposición alguna al no haberse llevado a cabo una reunión de preconfronta anterior al dieciocho de febrero de dos mi cuatro, en razón de que las observaciones y recomendaciones que derivaron de la práctica de las auditorías a la Comisión Reguladora de Energía no constituyen resoluciones definitivas que impongan sanción alguna al ente fiscalizado;

  8. Que el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública es independiente del procedimiento para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias que en su caso pudieren derivarse, así como de cualquier otro procedimiento susceptible de iniciarse por otras autoridades con motivo de la excitativa que en su caso hiciere esa entidad de fiscalización, de conformidad con las atribuciones que constitucional y legalmente tiene conferidas;

  9. Que durante el procedimiento para la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, la entidad de fiscalización superior de la Federación no se encuentra obligada al otorgamiento del plazo solicitado por el demandante con fundamento en el artículo 46, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación ;

  10. Que la publicación o divulgación de información reservada perteneciente a particulares no puede ser materia de una controversia constitucional, toda vez que, en el supuesto, sin conceder, de que se hubiere divulgado indebidamente la información a la que alude el actor, corresponde a los particulares afectados y no al Poder Ejecutivo Federal el ejercicio de las acciones respectivas, por lo que no constituye vulneración alguna a la obligación de reserva a cargo de esa entidad de fiscalización;

  11. Que lo sostenido por el demandante en el sentido de que la entidad de fiscalización se abstuvo de incorporar los comentarios y observaciones de la Comisión Reguladora de Energía, dentro del Informe del Resultado sobre la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil dos, en supuesta contravención al artículo 31, inciso g), de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , deviene en mera afirmación inexacta, que se desvirtúa con la simple lectura de la parte conducente del informe señalado, en la que claramente se aprecian los comentarios del ente fiscalizado;

  12. Que no existe contradicción alguna entre el contenido del acta de confronta de las auditorías 352 y 353 de fecha 18 de febrero de 2004, los oficios OASF/736/04, OASF/692/04 de fecha 1o. de abril de 2003 y el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, afirmación que también se desvirtúa con el simple análisis de las consideraciones contenidas en cada uno de los referidos documentos;

  13. Que es falso que esa auditoría haya determinado la inconstitucionalidad del artículo 36, fracción II, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , al rendir el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002;

  14. Que es falso que esta entidad de fiscalización superior de la Federación hubiere emitido las observaciones y recomendaciones que se impugnan con base en el estudio doctrinario realizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, porque dicho estudio no fue el fundamento para la emisión de las observaciones y recomendaciones que se señalan como actos impugnados;

    ñ) Que debe distinguirse entre los diversos tipos de procedimientos que se relacionan con el ejercicio de las atribuciones que en materia de revisión y fiscalización de la cuenta pública se confieren a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión y a esta entidad de fiscalización superior de la Federación; que debe esclarecerse el alcance de los distintos tipos de acciones que de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación puede emprender esta Auditoría Superior de la Federación, con motivo de los resultados obtenidos durante la revisión y fiscalización de la cuenta pública; que debe determinarse la naturaleza y alcance jurídico de las observaciones y recomendaciones que en el presente caso se señalan como actos cuya validez constitucional se impugna, distinguiéndolas de los pliegos de observaciones, en virtud de que la inexactitud de las consideraciones del demandante se debe a que confunde las acciones en cuestión, atribuyendo a las observaciones y recomendaciones las consecuencias jurídicas que únicamente son propias de los pliegos de observaciones; que debe establecerse la distinción entre la esfera de derechos de los servidores públicos, como personas físicas con personalidad diversa a los entes fiscalizados, a quienes en un momento dado pueden fincarse distintos tipos de responsabilidades incluyendo las resarcitorias, y la esfera de competencia constitucional y legal de las entidades fiscalizadas, con objeto de determinar sobre quién recaen las consecuencias jurídicas de los actos emitidos por esta entidad de fiscalización superior de la Federación, lo que permitirá identificar, sin lugar a dudas, el tipo de acción procedente para combatirlos y quién es el titular de tales acciones;

  15. Que el Poder Revisor de la Constitución estimó necesaria la creación de una entidad de fiscalización superior de la Federación, con atribuciones relacionadas con la fiscalización de la cuenta pública y de revisión sobre la gestión pública gubernamental, con la finalidad de abatir la corrupción, recuperando con ello la confianza de los gobernados en las instituciones públicas, y rindiendo cuentas claras y oportunas al pueblo sobre la utilización de los recursos públicos;

  16. Que para la consecución de esos, en los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , se confirieron a esa entidad de fiscalización superior de la Federación atribuciones de diversa índole, tanto las de tipo correctivo (tales como el fincamiento de responsabilidades resarcidas, la promoción de responsabilidades administrativas ante las autoridades competentes, la presentación de denuncias y querellas ante las autoridades ministeriales y la promoción de responsabilidades políticas), como las de tipo preventivo (como la emisión de recomendaciones respecto de la economía, eficiencia y eficacia con la cual los ejecutores del gasto dan cumplimiento a los programas presupuestales);

  17. Que esa entidad de fiscalización, como control externo, tiene atribuciones para cerciorarse de que la cuestión administrativa se haya efectuado con legalidad, eficiencia, eficacia y economía, haciendo las recomendaciones respectivas a los Poderes de la Unión y a las entidades del sector público federal;

  18. Que en el supuesto de que el ente fiscalizado decida no emprender las acciones recomendadas por esa entidad de fiscalización superior de la Federación, ello no trae como consecuencia el inicio de procedimiento del fincamiento de responsabilidades resarcitorias en contra del ente o del servidor público a quien se dirigen tales recomendaciones, según se advierte de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación .

    En torno a las causas de improcedencia, la demandada invocó las siguientes:

    1. La que deriva de la aplicación analógica de la tesis jurisprudencial número P./J. 13/99, emitida por ese H. Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 276, que a la letra dice: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA SOLICITUD, AISLADAMENTE CONSIDERADA, QUE PRESENTA EL GOBERNADOR A LA LEGISLATURA PARA QUE SE REVOQUE EL MANDATO DE UN PRESIDENTE MUNICIPAL (ESTADO DE MÉXICO)." porque se dirige a combatir una resolución que no resulta definitiva, por constituir el mero inicio de un procedimiento que concluirá con la declaratoria correspondiente que se emitirá al término del procedimiento respectivo;

    2. Que el Poder Ejecutivo Federal no se encuentra constitucionalmente facultado para plantear ante esa Suprema Corte de Justicia de la Nación la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , porque de conformidad con lo establecido por el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria, para ello debió argumentar que el Congreso de la Unión, al expedirla, invadió su esfera de competencia constitucional; o en su caso, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, supliendo la deficiencia de los planteamientos del demandante, advertir una invasión de tal naturaleza;

    3. Que el demandante pretende sustentar sus argumentos aludiendo a la intención del Constituyente; sin embargo, omite abordar el análisis del procedimiento de reforma a los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , así como del procedimiento legislativo que dio origen a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación .

      En torno a los conceptos de invalidez adujo:

    4. Que resulta inaplicable el criterio jurisprudencial que invoca la parte actora y que lleva por rubro: "AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONDUCTAS ESPECÍFICAS A LOS AUDITADOS EN RELACIÓN CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA PÚBLICA DE DOS MIL).", en razón de que la misma se refiere a la naturaleza y alcance jurídico de las recomendaciones emitidas con fundamento en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, vigente para la revisión de la cuenta pública 2000 y anteriores, no así a las atribuciones relacionadas con el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y la promoción del fincamiento de otro tipo de responsabilidades ante las autoridades competentes, que se sustentan en los artículos 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , aplicables a partir de la revisión y fiscalización de la cuenta pública de dos mil uno;

    5. Que los actos del Poder Ejecutivo Federal y de la Comisión Reguladora de Energía no pueden calificarse de "soberanos", en razón de que se encuentran subordinados tanto a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como a las leyes respectivas y, en caso de que sean emitidos en contravención a tales normas jurídicas, serán anulables;

    6. Que el objetivo de la práctica de las auditorías fue el de comprobar que los procedimientos aplicados para otorgar los permisos de generación de energía eléctrica en el ejercicio fiscal de dos mil dos, se ajustaron a la normativa, y que los permisionarios cumplieron con los compromisos adquiridos en los títulos correspondientes, y con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento; que aun cuando tales permisos se hubieren otorgado durante ejercicios fiscales anteriores al dos mil dos, los daños y perjuicios que pudieren ocasionarse al Estado en su hacienda pública continúan generándose durante todo el tiempo en que dichos permisos continúen vigentes;

    7. Que como se desprende de la literalidad de las recomendaciones en ellas únicamente se le sugiere la implementación de acciones a través de las cuales cumpla cabalmente con la Constitución, leyes y reglamentos que rigen su actuación;

    8. Que la falta de motivación y fundamentación de un acto de una autoridad respecto de otra, no origina una invasión a la esfera de competencia de otra autoridad, por lo que no es dable estimar la procedencia de una controversia constitucional cuando de la posible violación al principio de legalidad no pueda ser factible la generación de una invasión competencial, requisito ineludible exigido por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , para la procedencia de un juicio de tal naturaleza; que las entidades, poderes u órganos del Estado no son titulares de derechos fundamentales y que el principio de legalidad que priva en la actuación de un ente público frente a otro, de ninguna manera puede ser elevado al rango de un derecho fundamental de tales entes públicos;

    9. Que de cualquier forma, las anteriores afirmaciones se desvirtúan con la prueba documental pública consistente en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones Cuenta de la Hacienda Pública Federal de dos mil dos, expedido por el auditor superior de la Federación en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , en cuya foja ciento cuatro se aprecia que se programaron las auditorías materia de la presente controversia, sujetando su práctica a lo dispuesto por el artículo 14 y siguientes de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ;

    10. Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16, fracción XIX, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , la Auditoría Superior de la Federación, tiene atribuciones para elaborar estudios relacionados con las materias de su competencia y, en su caso, publicarlos.

SÉPTIMO

El procurador general de la República, mediante oficio presentado el veintiséis de agosto del año dos mil cuatro, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, manifestó su opinión en la presente controversia constitucional, en los términos siguientes:

  1. Se actualiza la competencia de esta Suprema Corte de Justicia para sustanciar y resolver la controversia constitucional;

  2. Que toda vez que el presidente de la República mediante acuerdo determinó que el secretario de Energía tendría su representación y, que el citado secretario de Estado acreditó su personalidad, quien promueve la presente controversia constitucional está debidamente legitimado para representar al titular del Poder Ejecutivo Federal en el presente juicio constitucional;

  3. Que la demanda fue promovida oportunamente;

  4. Que procede desestimar las causas de improcedencia que hace valer la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en torno a la falta de invasión a la esfera competencial del actor, así como de que los actos combatidos no constituyen perjuicio alguno para el Ejecutivo Federal, porque son cuestiones que atañen eminentemente al fondo del asunto; que por otra parte, también resulta infundada la improcedencia que se hace derivar del hecho de que la parte actora se concreta a hacer planteamientos de legalidad, en virtud de que el Poder Ejecutivo Federal pretende que se declare la invalidez de las observaciones y las recomendaciones que la Auditoría Superior de la Federación realizó a la Comisión Reguladora de Energía, invocando, para ello, transgresiones directas a diversos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ;

  5. Que asimismo, resulta infundada la causa de improcedencia relativa a que en el caso no se agotó el principio de definitividad porque en el caso el promovente alega la violación directa e inmediata de diversos artículos de la Constitución Federal , las cuales sólo le corresponde a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación como Máximo Tribunal de Constitucionalidad, declarar, en su caso, la validez o invalidez de los actos cuya constitucionalidad se cuestiona.

    Sobre las causales de improcedencia que hizo valer la Auditoría Superior de la Federación:

  6. Resulta infundada la causa de improcedencia que se hace consistir en que no se invade la esfera competencial del Poder Ejecutivo Federal, porque tal proposición involucra cuestiones de fondo;

  7. Que resulta también infundada la causa de improcedencia que se plantea en el sentido de que la presente controversia constitucional es improcedente porque lo actos impugnados no son definitivos, en virtud de que las observaciones y recomendaciones adquieren definitividad desde el momento en que la Cámara de Diputados aprueba el Informe del Resultado de Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el que contendrá las observaciones y recomendaciones que la Auditoría Superior de la Federación haya emitido;

  8. Es infundada la causa de improcedencia que se hace consistir en que el Ejecutivo Federal no se encuentra facultado para promover la presente controversia constitucional, en razón de que lo que pretende el actor es que se declare la invalidez de diversos actos que la Auditoría Superior de la Federación expidió, consistentes en las observaciones y recomendaciones con motivo de la revisión de la cuenta pública de dos mil dos y si bien es cierto que en la demanda de controversia constitucional el promovente alega la incompetencia de la Auditoría Superior de la Federación para emitir los actos combatidos, ello no implica que se cuestione la validez de la norma que prevé la facultad de revisión y fiscalización de dicha autoridad prevista entre otros, en el artículo 14, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación .

    Sobre los conceptos de invalidez:

  9. Que resultan infundadas las manifestaciones esgrimidas por el actor en el sentido de que la Auditoría Superior de la Federación invade la esfera competencial del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que en el ejercicio de su facultad de revisión y fiscalización se ajustó al marco constitucional y legal que le compete, observando los principios de seguridad jurídica y legalidad previstos en los numerales 14 y 16 de la Norma Suprema, al apegarse a lo previsto en la Constitución Federal y en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , por lo que su actuar motiva la validez de los actos impugnados.

  10. Que el segundo concepto de invalidez es parcialmente fundado porque asiste la razón al Ejecutivo Federal, al señalar que con los actos combatidos se vulnera el principio de anualidad previsto en el artículo 74 de la Constitución Federal , en razón de que los permisos otorgados y que fueron objeto de revisión de la cuenta pública de dos mil dos, se expidieron con anterioridad a dicho ejercicio fiscal, por lo que se debieron fiscalizar en términos del artículo cuarto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ; que ello es así porque la revisión de la cuenta pública está limitada al principio de anualidad, por lo que sólo puede ser revisada la gestión financiera efectuada por los entes fiscalizados en el ejercicio fiscal que corresponda; que si bien es cierto que la Auditoría Superior de la Federación podrá revisar actos que correspondan a cuentas públicas de otros ejercicios fiscales cuando:

    • Se trate de conceptos específicos que correspondan a procedimientos que incluyan varios ejercicios fiscales anteriores que tengan relación con los programas autorizados en el presupuesto de egresos.

    • Cuando haya denuncias relacionadas con dichos conceptos y que existan pruebas que presuman un daño económico al Estado.

    También lo es que en términos del artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , la auditora sólo se encontraba facultada para revisar los permisos expedidos en dos mil uno y dos mil dos, en términos del artículo 4o. transitorio de la ley del órgano de fiscalización porque las disposiciones de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , serán aplicables a la cuenta pública de dos mil uno en adelante y las revisiones de las cuentas públicas de los años de 1998, 1999 y 2000, se efectuarán conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.

  11. Que resulta fundado el tercer concepto de invalidez en el que se expresa que el artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, permiten la posibilidad de que los permisionarios satisfagan sus necesidades de energía eléctrica entre socios; que ello es así porque las recomendaciones del ente auditor tienen como propósito que la Comisión Reguladora de Energía realice las acciones que la Auditoría Superior de la Federación, considera, son las idóneas para el cumplimiento de las disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, arrogándose con ello facultades que sólo le competen al Poder Judicial de la Federación porque determinó el alcance de dicho numeral, resultando por tanto, fundadas las violaciones alegadas a los artículos 89, 90, 103, 105 y 133 de la Constitución Federal .

  12. Que resulta inatendible la presunta violación del artículo 128 de la Norma Suprema, en razón de que dicho precepto constitucional prevé la obligación que tiene todo funcionario público, para que antes de tomar posesión de su encargo, protesten guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, lo cual, no guarda relación alguna con lo argumentado por el promovente.

  13. Que la Auditoría Superior de la Federación sí se apegó a lo previsto por la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en el ejercicio de la facultad constitucional y legal que le corresponde, para fiscalizar los procedimientos de los permisos para la generación de energía eléctrica otorgados por la Comisión Reguladora de Energía, respecto del procedimiento ordinario para la revisión de la cuenta pública de dos mil dos; sin embargo, su proceder resulta contrario a derecho en relación con la auditoría efectuada con motivo de la denuncia de irregularidades, toda vez que de autos no se desprende que la autoridad fiscalizadora haya hecho el requerimiento al que refiere el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y que en el mismo requerimiento haya señalado los conceptos específicos vinculados de manera directa con las denuncias; así como los indicios probatorios, por los cuales se presuma la irregularidad, además, que tal irregularidad sea motivo de una causa excepcional para que proceda la auditoría respectiva, en términos del artículo 38 de la referida ley; que con ello dejaron de cumplirse las formalidades exigidas por la Constitución Federal para la práctica de cateos.

  14. Que resulta infundado lo alegado por el actor, en el sentido de que el auditor superior de la Federación se haya abstenido de emitir el manual general de organización, en razón de que dicho manual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación de siete de junio de dos mil dos y entró en vigor al día siguiente de su publicación.

  15. Que en el caso se transgreden en perjuicio de la actora los artículos 14 y 16 de la Carta Magna , toda vez que se restringe en perjuicio de la Comisión Reguladora de Energía la garantía de audiencia y debido proceso ya que no se le otorgó el plazo de 45 días establecido en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación para que formulara una defensa adecuada con respecto a las observaciones y recomendaciones que la Auditoría Superior de la Federación formuló en su contra.

  16. Por lo que hace a la manifestación del actor en el sentido de que se violaron en su perjuicio los principios de audiencia y legalidad, porque la Auditoría Superior de la Federación no le dio vista a la Comisión Reguladora de Energía del estudio realizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el procurador consideró infundado el planteamiento porque se parte de una errónea premisa, al señalar que el órgano de fiscalización federal tiene la obligación de hacer llegar a la Comisión Reguladora de Energía los estudios que se realicen con motivo de las materias de su competencia; que conforme al artículo 16, fracción XIX, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , el órgano de fiscalización federal tiene la atribución de elaborar estudios relacionados con las materias de su competencia y publicarlos; sin embargo, de dicho numeral no se desprende que una vez elaborados tales estudios, tenga la obligación de remitirlos a la Comisión Reguladora de Energía para que opine sobre el particular.

  17. Que si bien la Auditoría Superior de la Federación tiene la obligación de mantener en secreto toda aquella información que obtenga con motivo de la revisión que realice a los entes auditados, también lo es que tal secrecía durará hasta en tanto se realicen las observaciones o el fincamiento de responsabilidades que contendrá el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, por lo que resulta infundado el planteamiento que formula la parte actora en este sentido.

  18. Que resulta infundado lo argumentado por el Ejecutivo Federal en el sentido de que la Auditoría Superior de la Federación vulnera el principio de legalidad, en razón de que se abstuvo de incorporar dentro del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dos, los comentarios y observaciones, íntegros, formulados por la Comisión Reguladora de Energía al desahogar el requerimiento que se le formuló en el acta de confronta del dieciocho de febrero de dos mil cuatro. Lo anterior opina el procurador general de la República, en virtud de que el artículo 31, inciso g), de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , no le impone a la Auditoría Superior de la Federación tal obligación.

  19. Que la manifestación de la Auditoría Superior de la Federación, en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2002, cuando se refiere al análisis jurídico que en materia de energía eléctrica realizó el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, señala que dicho estudio no fue para pronunciarse en el sentido de que la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su Reglamento fuesen inconstitucionales; si no que únicamente para señalar que en el referido análisis jurídico se opinaba que los aludidos ordenamientos contravenían el espíritu de los artículos 27 y 28 de la Carta Magna , por lo que resulta infundado el concepto de invalidez en el que se argumenta lo contrario.

  20. Que resulta fundado el argumento del promovente en el sentido de que la auditora no tomó en consideración que el procedimiento administrativo seguido por la Comisión Reguladora de Energía, previo al otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica se forma por diversas etapas, las cuales culminan con la resolución correspondiente; por tanto, soslaya el carácter indivisible que debe existir entre dicha resolución y el título que consigna las características del permiso para la generación de energía eléctrica; que ello es así, porque el título de concesión es la culminación de todo un procedimiento en el cual se establecen las condiciones conforme a las cuales se puede desarrollar la actividad de generación de energía eléctrica, de acuerdo a las modalidades previstas en la ley; por tanto, resulta incuestionable que en dicho documento, no necesariamente deben razonarse todas las especificaciones de la resolución administrativa.

  21. Que el objeto de la revisión y fiscalización de la cuenta pública es determinar, entre otras cuestiones, si en la contratación de servicios se cumplió con las disposiciones estatuidas en las leyes, decretos y reglamentos aplicables; consecuentemente, resulta inexacta la aseveración del promovente en el sentido de que la Auditoría Superior de la Federación pretende atribuirse facultades que le son exclusivas al Ejecutivo Federal.

  22. Lo anterior ya que la Constitución Federal , la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, prohíben vender, revender o enajenar, directa o indirectamente energía eléctrica, salvo las ventas de energía a la Comisión Federal de Electricidad, por lo que la Comisión Reguladora de Energía deberá sancionar y revocar los permisos expedidos bajo tal modalidad, así como implementar mecanismos para controlar que no se expidan permisos similares.

  23. Por lo que hace a la manifestación del actor en el sentido de que la Auditoría Superior de la Federación señaló que la condición estatutaria de la sociedad Bioenergía Eléctrica de Nuevo León, S.A. de C.V., en la que aprobó la incorporación del Gobierno de Nuevo León y siete Municipios, resulta violatoria al artículo 27 de la Carta Magna , toda vez que permite la venta de energía eléctrica entre socios, el procurador opina que la actuación del órgano superior de Fiscalización vulnera los principios establecidos en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , ya que pretende instituirse en un tribunal constitucional.

  24. Que el precepto 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica no prohíbe la venta de la energía eléctrica generada para el autoconsumo y cogeneración entre los miembros de las personas morales a quienes se les ha otorgado los permisos para la generación de dicho energético, sino por el contrario, permite su venta entre los socios de las empresas permisionarias.

  25. Que no es inconstitucional la recomendación emitida por el auditor superior de la Federación bajo el número 02-18COO-6-352-01-06, a fin de que la Comisión Reguladora de Energía implemente mecanismos de supervisión y control, para que los permisionarios cumplan con el plazo para responder a los requerimientos de información complementaria, y el plazo de veinte días establecido en el punto 6 de las Normas de Operación del "Procedimiento para Otorgar Permisos de Generación e Importación de Energía Eléctrica", en virtud de que la Auditoría Superior de la Federación, en el ejercicio de sus atribuciones, puede revisar que el desempeño de la gestión financiera se haya realizado con eficiencia, eficacia y economía, así como que los actos de dicha gestión se ajusten al marco normativo que regula la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública.

  26. Que la Comisión Reguladora, para efecto de otorgar permisos para la generación de energía eléctrica, únicamente está obligada a escuchar la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, antes de determinar si procede o no el otorgamiento de la autorización solicitada por los permisionarios, por lo que no puede considerarse como imperativa para determinar el sentido del permiso que otorgue la comisión porque la aprobación o no del permiso no está sujeta a lo que externe la referida Comisión Federal de Electricidad.

  27. En relación con la manifestación del promovente en el sentido de que la Auditoría Superior de la Federación al revisar la Cuenta Pública de 2002 se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, toda vez que emitió recomendaciones relativas a que los permisionarios deben dar cumplimiento a las normas en materia de ecología y de uso de suelo, el procurador insiste en que la Auditoría Superior de la Federación, en el ejercicio de sus atribuciones, puede revisar que el desempeño de la gestión financiera se haya realizado con eficiencia, eficacia y economía, así como que los actos de dicha gestión se ajusten al marco normativo que regula la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública; que de la interpretación del artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , se desprende que dicho numeral dispone que con la solicitud que se entregue a la Secretaría de Energía -Comisión Reguladora de Energía-, órgano desconcentrado de la dependencia en cita deberá exhibirse, entre otras constancias, la información concerniente al cumplimiento de las normas en materia ecológica y sobre uso de suelo, lo cual no puede ser entendido, sino como que previo al otorgamiento del permiso correspondiente, los solicitantes tienen la obligación de dar cumplimiento a las normas de referencia y, por ende, el ente fiscalizado tiene el deber de verificar ese cumplimiento para efecto de conceder el respectivo permiso, por lo que resultan infundadas las manifestaciones esgrimidas por el promovente.

  28. Que la recomendación 02-18COO1-6-35301-006, relativa a treinta permisos, resulta inconstitucional en relación con los veinticinco otorgados en el periodo de mil novecientos noventa y cuatro a dos mil, bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.

  29. Que resultan inoperantes las diversas manifestaciones del actor encaminadas a señalar que la auditoría pasó por alto la existencia de todo un sistema de políticas administrativas encaminadas a guardar un control respecto de las modificaciones a los títulos de permiso que se hubiesen expedido, como se lo indicó de manera expresa la entidad fiscalizada porque de esos argumentos no se desprende alguna violación a la Carta Magna .

OCTAVO

Con fecha veintisiete de agosto de dos mil cuatro, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal .

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , por virtud de que se plantea un conflicto entre el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal.

SEGUNDO

La demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, de acuerdo con lo siguiente:

La demanda que dio inicio a la controversia constitucional a que este toca se refiere fue presentada el diecinueve de mayo de dos mil cuatro en el domicilio particular del funcionario judicial designado para recibir promociones fuera del horario de labores de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En el escrito de demanda se impugnan diversos actos emitidos por la Auditoría Superior de la Federación, consistentes en:

  1. Oficio OASF/692/04 y su anexo de primero de abril de dos mil cuatro dirigido al presidente de la Comisión Reguladora para que adopte medidas de carácter administrativo dentro de los procedimientos para la expedición de permisos de energía eléctrica, en términos de las recomendaciones y observaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil dos.

  2. Oficio OASF/736/04 y su anexo de primero de abril de dos mil cuatro dirigido al secretario de Energía, para que adopte medidas de carácter administrativo o ejerza acciones relacionadas con la validez de los procedimientos para la expedición de permisos de energía eléctrica en términos de las recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil dos.

  3. Observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dos, derivadas de las auditorías especiales 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353, notificadas al actor mediante el oficio OASF/505/04; así como la aprobación que la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados y el Pleno de misma, emitió respecto a las observaciones y recomendaciones referidas.

  4. Procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública de dos mil dos, concretamente las auditorías especiales 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353, en específico, los siguientes actos:

  1. La orden de auditoría contenida en el oficio OAED/153/03.

  2. La abstención de haber expedido el Manual General de Procedimientos para la Debida Organización y Funcionamiento de la Auditoría Superior de la Federación en Materia de Revisión y Fiscalización.

  3. La abstención de haber realizado una reunión de "preconfronta" anterior al 18 de febrero de 2004.

  4. La concesión infundada de un plazo insuficiente de tres días hábiles para solventar observaciones en el acta confronta del 18 de febrero de 2004.

  5. La publicación y divulgación de información reservada, perteneciente a particulares y ajena al contenido de lo que debe ser el Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública.

  6. La abstención de incorporar dentro del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dos, el contenido íntegro de los comentarios y observaciones emitidos por la Comisión Reguladora de Energía.

  7. El señalamiento contradictorio de resultados y observaciones existentes, entre las contenidas en el acta de confronta de las Auditorías 352 y 353 de 18 de febrero de dos mil cuatro.

  8. El planteamiento de observaciones en las que la Auditoría Superior de la Federación, determinó la inconstitucionalidad del artículo 36, fracción II, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

  9. La celebración de convenios o ejecución de procedimientos administrativos internos que dieron lugar a la utilización de servicios profesionales de particulares distintos a los servicios de fiscalización que permite la Ley de Fiscalización Superior de la Federación .

Ahora bien, el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. ..."

Respecto de los oficios y sus anexos, reseñados en los puntos l, 2 y 3, cabe señalar que de las constancias que obran en autos se desprende que en el asunto a estudio se actualiza la segunda hipótesis del artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria del artículo 105.

Del oficio enunciado con el número 2 y su anexo se advierte que fueron recibidos por la Unidad de Documentación de la Oficina del secretario de Energía el primero de abril de dos mil cuatro, conforme al sello de recibido que consta en las constancias de referencia, por lo que el plazo para promover el medio de control constitucional respecto de dicho oficio inició el dos de abril de dos mil cuatro, feneciendo el diecinueve de mayo del propio año, descontándose los días 3, 4, 10, 11, 17, 18, 24 y 25 de abril y 1, 2, 8, 9, 15 y 16 de mayo, por ser sábados y domingos inhábiles, así como los días 7, 8 y 9 de abril en virtud de que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó suspender labores, así como el día 5 de mayo por ser inhábil, lo anterior, en términos de lo previsto por el numeral 2o. de la ley reglamentaria del artículo 105, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación .

En consecuencia, si la demanda se presentó el diecinueve de mayo de dos mil cuatro, resulta oportuna respecto de dichos oficio y anexo.

Por lo que hace a los actos combatidos referidos en los puntos 1 y 3 consistentes en el oficio OASF/692/04 y su anexo, así como las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dos y su correspondiente aprobación, notificadas a la Comisión Reguladora de Energía mediante el oficio OASF/505/04, respectivamente; obran en autos copias certificadas de los referidos oficios de los que se advierte que fueron recibidos por la Comisión Reguladora de Energía el día dos de abril de dos mil cuatro, conforme al sello que consta en dichos oficios.

El plazo para promover el medio de control constitucional respecto de dichos oficios inició el lunes cinco de abril de dos mil cuatro, feneciendo el veinte de mayo del propio año, descontándose los días 3, 4, 10, 11, 17, 18, 24 y 25 de abril y 1, 2, 8, 9, 15 y 16 de mayo, por ser sábados y domingos inhábiles; los días 7, 8 y 9 de abril en virtud de que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó suspender labores, así como el día 5 de mayo por ser inhábil, lo anterior, en términos de lo previsto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria del artículo 105, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , por lo que respecto de dichos actos la demanda también resulta oportuna.

En cuanto a los actos que se verificaron dentro de los procedimientos de las auditorías especiales 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353 realizadas con motivo de la revisión y fiscalización de la cuenta pública de dos mil dos, cabe señalar que aquellos actos que se emitan dentro de un proceso de auditoría no pueden ser impugnados hasta la culminación de la revisión, ya que al ser parte de dicho proceso que aún no termina, no gozan de carácter de definitivos.

En este sentido, toda vez que los actos referidos en el precedente párrafo, se realizaron durante el desarrollo de los procedimientos de las auditorías especiales hechas al actor, las que culminaron con los oficios OASF/692/04 y su anexo, OASF/736/04 y su anexo y OASF/505/04, respecto de los cuales la demanda fue oportuna, resulta inconcuso que también lo es respecto de aquéllos.

TERCERO

A continuación se procede al análisis de la legitimación de quien promueve.

La presente controversia constitucional fue interpuesta por Felipe Calderón Hinojosa, en su carácter de secretario de Energía, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, carácter que acreditó con copia certificada de su nombramiento visible a foja 109 del tomo I, así como de la documental consistente en la designación hecha a su favor por parte del presidente de la República, para que actúe en su representación en el presente juicio de controversia constitucional.

La documental de mérito, es del siguiente tenor:

  1. Lic. Felipe Calderón Hinojosa. Secretario de Energía. Presente. Con fundamento en el artículo 11 de la ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y considerando las facultades de esa secretaría a que se refieren los artículos 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ; 1o., 2o., 3o. y demás relativos de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , he determinado que usted represente al presidente de la República ante la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional que el Poder Ejecutivo de la Unión promoverá en contra de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión y de la Auditoría Superior de la Federación, con motivo de las observaciones y recomendaciones formuladas por dicha entidad fiscalizadora a la Comisión Reguladora de Energía, a que se refiere el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002. Atentamente. Sufragio efectivo. No reelección. El presidente de la República. Rúbrica ilegible. Vicente Fox Quesada."

Ahora bien, los artículos 10, fracción I, y 11, párrafos primero y tercero, de la ley reglamentaria de la materia, establecen en lo que interesa:

Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

...

El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

De los preceptos anteriormente transcritos y de las constancias referidas, se concluye que Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, secretario de Energía, está facultado legalmente para representar al titular del Ejecutivo Federal y promover en su nombre la presente controversia constitucional.

No es óbice para la anterior conclusión el hecho de que los actos que se reclaman no hayan sido dirigidos al presidente de la República sino al secretario de Energía.

Lo anterior se explica si se tiene presente que el artículo 90 constitucional prevé:

Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos."

Del artículo transcrito, se obtiene que la administración pública federal se divide en: a) centralizada, que está constituida por los órganos que dependen directamente del Poder Ejecutivo y b) descentralizada o paraestatal, integrada por órganos que de manera indirecta dependen del Poder Ejecutivo.

También se advierte que, en ambos casos, adopta una forma de organización jerarquizada para lograr una unidad de acción, de dirección, de ejecución y de distribución de los negocios del orden administrativo, encaminados a la consecución de los fines del Estado.

Esa disposición constitucional es regulada por los artículos 1o., 2o., 11 y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal , que disponen:

Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.

La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.

Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:

I. Secretarías de Estado;

II. Departamentos administrativos, y

III. Consejería Jurídica."

Artículo 11. Los titulares de las secretarías de Estado y de los departamentos administrativos ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del presidente la República."

Artículo 26. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:

...

Secretaría de Energía. ..."

De los preceptos transcritos, se advierte que la presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal integran la administración publica federal centralizada, que ésta es quien intervendrá en el ejercicio de las atribuciones y el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo y que los titulares de la Secretarías de Estado ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del presidente de la República.

Todo ello permite establecer que aunque los actos impugnados se hayan dirigido al secretario de Energía, es al presidente de la República a quien corresponde su defensa porque el titular de la secretaría de Estado no tiene la característica de autonomía, ya que se trata de una atribución que en principio corresponde a su superior jerárquico, presidente de la República, al que auxilia llevándola a cabo.

CUARTO

Acto continuo, se analizará la legitimación de la Cámara de Diputados, parte demandada en la presente controversia constitucional, al ser un presupuesto de la relación procesal, en tanto que dicha parte puede ser la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Los artículos 10, fracción II, y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, en lo conducente establecen:

Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

...

II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De estos preceptos se destaca que en controversias constitucionales tendrán el carácter de parte demandada, la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma general; que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen estén facultados para representarlos.

Ahora bien, en la especie fue demandada la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, así como la Auditoría Superior de la Federación, carácter que se les reconoció en el auto admisorio de fecha veintiuno de mayo de dos mi cuatro.

En el caso, compareció como representante de la Cámara de Diputados, Juan de Dios Castro Lozano, quien se ostentó como diputado y presidente de la mesa directiva de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, personalidad que acredita con copia certificada de la versión estenográfica de fecha veintinueve de agosto de dos mil tres (visible a foja 823 del tomo I).

Ahora bien, el inciso l) del artículo 23 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos , dispone:

Artículo 23.

  1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

...

  1. Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

Conforme a lo dispuesto por el mencionado numeral, el diputado Juan de Dios Castro Lozano, presidente de la mesa directiva de la Cámara de Diputados, cuenta con la representación legal del órgano demandado; por lo que queda acreditada la representación con que se ostenta.

Cabe destacar que aunque los actos impugnados no provienen directamente de la Cámara de Diputados sino de la Auditoría Superior de la Federación, ello de ninguna manera es óbice para que se le reconozca legitimación en esta causa a la Cámara demandada, toda vez que dada la relación que guarda con la auditoría, puede resultar obligada a cumplir o hacer cumplir la resolución que en el presente se llegara a dictar.

QUINTO

Por otra parte, en representación de la Auditoría Superior de la Federación, comparece el auditor Arturo González Aragón, personalidad que acreditó con la copia certificada del nombramiento de fecha quince de diciembre de dos mil uno, visible a foja 559 del toca principal.

Sobre el particular cabe destacar que si bien la Auditoría Superior de la Federación es un órgano técnico auxiliar de la Cámara de Diputados para la revisión de la cuenta pública, tal y como lo establece el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal , también lo es que goza de autonomía técnica y como se apuntó en el auto de presidencia, de la lectura de la demanda se advierte que a dicha autoridad se le imputan hechos propios.

En efecto, los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal , establecen:

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ...

IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

...

La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. ..."

Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.

Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

Por otra parte, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , dispone:

Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

...

III. Auditoría Superior de la Federación: La entidad de fiscalización superior de la Federación;

...

VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados. ..."

Artículo 3o. La revisión de la cuenta pública, está a cargo de la Cámara, la cual se apoya para tales efectos, en la Auditoría Superior de la Federación, misma que tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley."

Artículo 5o. La fiscalización superior que realice la Auditoría Superior de la Federación se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales."

De los numerales transcritos deriva que la Auditoría Superior de la Federación es la entidad de fiscalización superior de la Federación que apoya a la Cámara de Diputados entre otras funciones, en la revisión de la cuenta pública y que goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

Asimismo, se advierte que entre las funciones que le son encomendadas, se encuentra fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, ello puede dar lugar al fincamiento de las responsabilidades; debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados en el que se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público; asimismo se encuentra facultada para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.

Como se advierte, la entidad de fiscalización demandada goza de autonomía de gestión, por lo que si los actos que se le impugnan fueron emitidos por dicha autoridad en ejercicio de su autonomía técnica, resulta evidente que sí goza de legitimación pasiva en el presente juicio.

SEXTO

Previamente al análisis de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causales de improcedencia que plantean las partes por ser una cuestión de estudio oficioso y, por tanto, de orden preferente conforme al artículo 19, último párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.

La Cámara de Diputados hace valer como causa de improcedencia la que se hace consistir en que los actos reclamados no causan agravio al Poder Ejecutivo Federal porque las observaciones y recomendaciones que se impugnan son elementos constitutivos de la información que la Auditoría Superior de la Federación dirige, como su auxiliar técnico, a la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para el ejercicio de sus funciones de control político y legislativo, pero no constituyen órdenes en el proceso administrativo; que por otra parte, el actor confunde el procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública con el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, situación que lo lleva a la falsa conclusión de que las observaciones y recomendaciones que se contienen en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, son finales, no pueden ser revocadas, no pueden solucionarse a través de ningún otro medio jurisdiccional, son coercitivas, vinculatorias y que de su incumplimiento puede derivar el fincamiento de una responsabilidad resarcitoria a los servidores públicos de la entidad fiscalizada.

Es inatendible la aludida causa de improcedencia, en virtud de que la determinación de si la no aceptación de una recomendación de la Auditoría Superior de la Federación a una entidad fiscalizada lleva o no que la recomendación se convierta en instrucción u orden, es, en todo caso, materia del fondo del asunto, como lo es también el estudio pormenorizado de si los oficios impugnados son o no de índole conminatorio, razones suficientes para determinar que no es dable decretar el sobreseimiento en este juicio con base en dichas argumentaciones.

Relacionado con la causa de improcedencia recién analizada se encuentra el planteamiento que se formula en el sentido de que no existe violación en la esfera constitucional de competencia de la actora pues los actos cuya invalidez se reclaman, fueron expedidos en pleno ejercicio de la facultad de revisión y fiscalización de la cuenta pública de la Cámara de Diputados con apoyo de la Auditoría Superior de la Federación, establecida en el artículo 74, fracción IV, de la Ley Fundamental , con relación al artículo 79 de la misma Constitución Federal .

La causa de improcedencia planteada en estos términos debe desestimarse por las razones ya expuestas, en virtud de que la determinación respecto de si la Auditoría Superior de la Federación actuó dentro de la esfera propia de competencia, es una conclusión a la que se arribará una vez analizado el fondo del asunto.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión, la jurisprudencia que dice:

Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: X, septiembre de 1999

Tesis: P./J. 92/99

Página: 710

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Por otra parte, la Cámara de Diputados argumenta que procede sobreseer en el juicio, en virtud de que no es posible el análisis de la legalidad de los actos reclamados; que la litis planteada no se refiere a invasión u obstrucción de competencias entre dos o más niveles de gobierno, pues los actos cuya invalidez se reclama, no invaden la competencia constitucional del Ejecutivo Federal.

Así, los actos que se reclaman no pueden ser materia de controversia constitucional porque la controversia que se plantea se reduce a cuestiones de legalidad y no de constitucionalidad y, por ende, el juicio resulta improcedente conforme al artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal .

Es infundada la causa de improcedencia que se plantea.

En efecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su parte orgánica, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal y, en lo que se conoce en la doctrina como aspecto dogmático, prevé las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes jurídicos anteriores.

El orden jurídico constitucional tiende, además de establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal , ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.

Al respecto debe señalarse que a partir de enero de mil novecientos noventa y cinco, en que entraron en vigor las reformas constitucionales al artículo 105 constitucional, entre otros, la Suprema Corte fue afinando el criterio para determinar lo que constituía la materia de las controversias constitucionales. Aunque propiamente no se puede hablar de etapas históricas, por la variedad de fechas en que se emitieron los fallos respectivos, sí se pueden distinguir cuatro criterios que reflejan esa afinación y que podrían distinguirse de la siguiente manera:

1o. En la controversia constitucional sólo pueden plantearse problemas de invasión de esferas. Al respecto resultan ilustrativas las siguientes tesis, que si bien en su parte medular se refieren a otro tema, sustentan con claridad el criterio apuntado:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio de que la controversia constitucional no es la vía idónea para impugnar sentencias que recaigan en los juicios o procedimientos de los que conocen los órganos jurisdiccionales, ya que se haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, siendo que en la controversia constitucional sólo puede plantearse contravención a disposiciones fundamentales por invasión o transgresión de los ámbitos competenciales que dichas disposiciones establecen en favor de cada uno de los respectivos niveles de gobierno. Consecuentemente, por mayoría de razón, los actos emitidos en cumplimiento de requerimientos formulados por los órganos del Poder Judicial Federal en el procedimiento de ejecución de sentencias de amparo, no pueden ser impugnados en vía de controversia constitucional pues, en términos del artículo 105 de la Ley de Amparo que rige el citado procedimiento, cuando cualquier autoridad sea requerida por los órganos jurisdiccionales de amparo, tiene la ineludible obligación de cumplir en los términos requeridos; por tanto, el análisis de la constitucionalidad de los actos que emitan las autoridades demandadas en cumplimiento de una sentencia de amparo o de un requerimiento de un Juez de Distrito tendiente a lograr dicho cumplimiento, no puede realizarse en la vía de controversia constitucional, máxime cuando la autoridad que se sienta agraviada por la citada resolución tiene a su alcance los medios de defensa previstos en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . Controversia constitucional 17/97. Ramón Galindo Noriega y Jesús Alfredo Delgado Muñoz, en su carácter de presidente Municipal y secretario, respectivamente, ambos del Ayuntamiento del Municipio de Juárez, Chihuahua, contra el Congreso del Estado de Chihuahua. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga María Sánchez Cordero. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz."

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Del análisis de la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas: 1. En la primera, se concibió sólo para resolver las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la segunda etapa, se contemplaron, además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más Estados; 3. En la tercera, se sumaron a las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y las que se suscitasen entre órganos de Gobierno del Distrito Federal. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , amplía los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras, y en su caso, a la Comisión Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela jurídica de este instrumento procesal de carácter constitucional, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de la propia Constitución y no así a los órganos derivados o legales, pues estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental ; sin embargo, no por ello puede estimarse que no están sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos, en lo general se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal , a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias. Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96. Gabriel Hinojosa Rivero y Marcial Benigno Felipe Campos y Diez, en su carácter de presidente Municipal y Síndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de diez votos (impedimento legal Mariano Azuela Güitrón). Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Roberto Lara Hernández."

2o. El segundo criterio que amplía el anterior, establece que a la Suprema Corte sólo le corresponde conocer, en controversias constitucionales, de violaciones a la Constitución General de la República, careciendo de competencia para conocer de planteamientos contra actos a los que sólo se les atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados. El anterior criterio aparece expuesto en la siguiente tesis:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución General de la República y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que sólo se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados. Controversia constitucional 3/93. Ayuntamiento de San Pedro Garza García. 6 de noviembre de 1995. Once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Jorge Carenzo Rivas."

3o. Un criterio más amplio se dio cuando se consideró que también es materia de la controversia constitucional el estudio de violaciones indirectas a la Constitución, aunque con la limitante de que están vinculadas de modo fundamental con el acto o ley reclamados. Ilustra el anterior criterio la tesis que se reproduce a continuación:

Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: V, abril de 1997

Tesis: P./J. 23/97

Página: 134

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal , en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna , de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados. Controversia constitucional 6/96. Alfonso Vázquez Reyes y Margarito Solano Díaz, en su carácter de presidente Municipal y Síndico del Municipio de Asunción Cuyotepeji, Distrito de Huajuapam, del Estado de Oaxaca, contra el Gobernador, secretario General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 10 de febrero de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz."

4o. Finalmente, en lo que puede considerarse como el criterio que hoy es reconocido mayoritariamente por la Suprema Corte es el consistente en que en la controversia constitucional pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal , así como que ello incluye, de manera relevante, el bienestar de la propia persona humana sujeta al imperio de los entes u órganos de poder. Las tesis correspondientes expresan:

Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: X, septiembre de 1999

Tesis: P./J. 98/99

Página: 703

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna , cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal , porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental, produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control. Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, Morelos. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Disidentes: José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez Camacho."

Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: X, septiembre de 1999

Tesis: P./J. 101/99

Página: 708

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de Estado Federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano. Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, Morelos. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Disidentes: José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez Camacho."

En consecuencia, el propósito de los medios de control constitucional es la salvaguarda del orden primario o total, a través de la función interpretativa y de decisión sobre si un acto de autoridad está o no apegado a la Norma Fundamental, pues las hipótesis de control contempladas en la Carta Magna permiten que los actos de autoridad, provenientes tanto de la Federación como de las entidades que la componen, puedan ser anulados por una determinación de uno de los órganos del Poder Judicial Federal, en este caso la Suprema Corte, en ejercicio de una función de orden constitucional.

Ahora bien, el cometido de este Alto Tribunal al resolver controversias constitucionales, cuando exista interés jurídico, consiste en preservar los dos principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales señalados con anterioridad, a saber, salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional, lo cual se logra a través de la determinación, en cada caso que se somete a su conocimiento, de si existe o no invasión a la esfera de atribuciones que la Carta Magna otorga o reserva para la parte actora, así como del análisis sobre cualquier tema que se vincule, de algún modo, con una violación a la Constitución, sea en su parte orgánica como en la dogmática.

Las anteriores consideraciones se refuerzan si se atiende también a la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro que, en su parte conducente, señala:

La Constitución es el ordenamiento supremo que, surgido de nuestras luchas históricas y de nuestros mas amplios consensos, recoge la voluntad nacional de los mexicanos y da sustento a nuestro Estado de derecho. La Constitución ha orientado la construcción del país, señala las pautas para avanzar en la democracia hacía la convivencia justa y segura que todos anhelamos y expresa nuestra voluntad de mantener la unidad de la República en un pacto federal que garantice a sus integrantes, Federación, Estados y Municipios, una vida justa y armónica.

...

Debemos fortalecer tu Estado de derecho que otorgue certidumbre a todos y permita la más cabal expresión de las potencialidades de cada quien y de la sociedad en su conjunto. Fortalecer el Estado de derecho requiere mejores instrumentos para asegurar la plena vigencia de nuestra Constitución, mayor capacidad para aplicar la ley, sancionar a quienes la violan y dirimir las controversias. Los mexicanos queremos un Estado de Derecho que asegure una convivencia civilizada, armónica y pacífica, un Estado que haga de la norma jurídica el sustento de la cohesión social y de la suma de nuestros esfuerzos.

...

En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre Poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la unión de la República, dirimiendo las controversias entre Estados, Municipios, el Distrito Federal y la Federación. En la Suprema Corte reside asimismo el mandato de asegurar a los individuos que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución consagra. De ahí que un régimen de plena vigencia del Estado de derecho y un sistema de administración de justicia y seguridad pública justo y eficiente, requiere de un Poder Judicial más independiente y más fuerte.

...

Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo.

...

Esta iniciativa de reformas a la Constitución forma parte de un conjunto de acciones que fortalecerán el orden público y la seguridad individual, familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto a las garantías individuales. Su objetivo último es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de derecho.

...

Las controversias constitucionales.

El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o mas Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana esta planteando.

Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.

Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.

El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.

El otorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución."

Por su parte, el artículo 105, fracción I, constitucional establece como materia de análisis en la controversia constitucional los siguientes conflictos:

  1. Entre distintos órdenes jurídicos (incisos a), b), d), e), f) g), i) y j)).

    -La Federación y un Estado o el Distrito Federal.

    -La Federación y un Municipio.

    -Un Estado y otro.

    -Un Estado y el Distrito Federal.

    -El Distrito Federal y un Municipio.

    -Dos Municipios de diversos Estados.

    -Un Estado y uno de sus Municipios.

    -Un Estado y un Municipio de otro Estado.

  2. Entre órganos del mismo orden jurídico (conflictos de órganos de atribución), (incisos c), h) y k)).

    -El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión.

    -El Poder Ejecutivo y la Cámara de Diputados.

    -El Poder Ejecutivo y la Cámara de Senadores.

    -El Poder Ejecutivo y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

    -Dos poderes de un mismo Estado.

    -Dos órganos de Gobierno del Distrito Federal.

    No obstante lo anterior, el control de la regularidad constitucional que realiza esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por vía de controversia constitucional, no puede quedar supeditado al señalamiento estricto de la violación de preceptos de la Constitución Federal referidos al ámbito competencial de los diversos órdenes jurídicos, pues tal actuar haría ineficaz el citado medio de control constitucional.

    En efecto, no debe perderse de vista que los medios de control constitucional entre los que se encuentra la controversia constitucional, persiguen la reintegración del orden constitucional cuando el mismo ha sido violentado y en ese orden de ideas, resulta inadmisible sujetar el control constitucional solamente a determinados preceptos de la Norma Fundamental.

    A mayor abundamiento, debe señalarse que la parte actora en su demanda señala como preceptos violados, los artículos 14, 16, 49, 74, fracción IV, 79, 89, fracción I, 90, 94, 103, 105, 107, 128 y 133 de la Constitución Federal y a través de dichas transgresiones pretende que se declare la invalidez de las observaciones y las recomendaciones que la Auditoría Superior de la Federación realizó a la Comisión Reguladora de Energía, lo cual es suficiente para que ese Alto Tribunal someta a la decisión judicial el examen integral de la validez de los actos impugnados.

    En diverso argumento, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión establece que procede sobreseer en el juicio en virtud de que la parte actora no agotó la vía prevista para la solución del conflicto planteado.

    El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala:

    Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

    ...

    VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

    El precepto en cita prevé el principio de definitividad en materia de controversias constitucionales, por virtud del cual cuando exista un recurso o medio legal de defensa por el que puedan ser revocados, modificados o nulificados los actos impugnados, la parte afectada estará obligada a agotarlo previamente a la promoción del juicio constitucional.

    Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia número 12/99, sustentada por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a fojas 275, Tomo IX, abril de 1999, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que a la letra señala:

    CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio. Controversia constitucional 32/97. Ayuntamiento del Municipio de Valle de Bravo, Estado de México. 22 de febrero de 1999. Mayoría de nueve votos. Disidente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Adela Domínguez Salazar."

    En el presente asunto, la parte demandada sostiene que el promovente debió agotar el medio legal de defensa previsto en el artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , que establece el recurso de reconsideración o el juicio de nulidad para impugnar los pliegos de observaciones emitidos por la Auditoría Superior de la Federación.

    La causal de improcedencia hecha valer por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión es infundada, en atención a lo siguiente:

    El artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , establece:

    Artículo 59. Las sanciones y demás resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación conforme a esta ley, podrán ser impugnadas por el servidor público o por los particulares personas físicas o morales, ante la propia Auditoría Superior de la Federación, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El recurso de reconsideración se interpondrá dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del pliego o resolución recurrida."

    Del contenido del numeral reproducido se advierte que los recursos de reconsideración y nulidad que prevén, constituyen una facultad a favor de los servidores públicos, los particulares, las personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación pero la procedencia de dicho medios impugnativos queda exceptuada cuando se aleguen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal .

    La hipótesis que se indica no se surte en el caso concreto, pues como ya se ha visto, en el caso la parte actora formula razonamientos tendentes a acreditar la violación directa a los preceptos constitucionales que ya han sido precisados cuyo análisis corresponde a este Alto Tribunal de la República.

    Lo anterior, tiene sustento en el criterio emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia, P./J. 136/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, Novena Época, página 917, que señala:

    CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal , sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la trasgresión a normas de la Carta Magna , pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

SÉPTIMO

La Auditoría Superior de la Federación plantea la improcedencia del presente juicio de controversia constitucional, con base en los siguientes argumentos:

Que en el caso no se alega una invasión a la esfera de competencia de la actora, sino que se exponen meras consideraciones sobre supuestas violaciones procedimentales durante la práctica de las auditorías, lo que no puede ser materia de una controversia constitucional.

La causa de improcedencia referida resulta infundada, en virtud de que como quedó puntualizado en el considerando que antecede, en el presente juicio la parte actora hace valer violaciones a diversos preceptos de la Constitución Federal , así como la invasión a la esfera competencial del Ejecutivo Federal, lo que actualiza la hipótesis de procedencia de la controversia constitucional a que este toca corresponde.

Por otra parte, argumenta que los actos cuya validez constitucional se impugna no son finales, definitivos, inmodificables o inatacables, y que para que proceda la imposición de una sanción por parte de esa entidad de fiscalización superior de la Federación es necesario llevar a cabo el procedimiento respectivo.

Las argumentaciones hechas valer son infundadas, atendiendo a lo siguiente:

Los artículos 30, 31, 32, 51, 52 y 53 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establecen lo siguiente:

Artículo 30. La Auditoría Superior de la Federación, tendrá un plazo improrrogable que vence el 31 de marzo del año siguiente a aquél en que la Cámara, o en su caso, la Comisión Permanente, reciba la cuenta pública, para realizar su examen y rendir en dicha fecha a la Cámara, por conducto de la comisión, el informe del resultado correspondiente, mismo que tendrá carácter público y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones e informaciones."

Artículo 31. El informe del resultado a que se refiere el artículo anterior deberá contener como mínimo lo siguiente:

  1. Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;

  2. El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía;

  3. El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;

  4. Los resultados de la gestión financiera;

  5. La comprobación de que los Poderes de la Unión, y los entes públicos federales, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación y en las demás normas aplicables en la materia;

  6. El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y

  7. Los comentarios y observaciones de los auditados.

En el supuesto de que conforme al apartado b) de este artículo, no se cumplan con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la Auditoría Superior de la Federación hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes."

Artículo 32. La Auditoría Superior de la Federación en el informe del resultado, dará cuenta a la Cámara de los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos, que realice de conformidad con lo dispuesto en esta ley."

Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley, formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."

Artículo 52. Los Poderes de la Unión y entes públicos federales, dentro de un plazo improrrogable de 45 días hábiles contado a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventar las observaciones, iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."

Capítulo III

Del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias

Artículo 53. El fincamiento de las responsabilidades resarcitorias se sujetará al procedimiento siguiente:

I. Se citará personalmente al presunto o presuntos responsables a una audiencia, haciéndoles saber los hechos que se les imputan y que sean causa de responsabilidad en los términos de esta ley, señalando el lugar, día y hora, en que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor; apercibidos que de no comparecer sin justa causa, se tendrá por precluido su derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolverá con los elementos que obren en el expediente respectivo.

A la audiencia podrá asistir el representante de los Poderes de la Unión o de los entes públicos federales, que para tal efecto designen.

Entre la fecha de citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;

II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la Auditoría Superior de la Federación resolverá dentro de los sesenta días hábiles siguientes sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad y fincará, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnización correspondiente, a el o los sujetos responsables, y notificará a éstos dicho pliego, remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de la Federación, para el efecto de que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es cubierto, se haga efectivo en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Cuando los responsables sean servidores públicos, dicho pliego será notificado al representante de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, según corresponda y al órgano de control interno respectivo.

La indemnización invariablemente deberá ser suficiente para cubrir los daños y perjuicios causados, o ambos, y se actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que establece el Código Fiscal de la Federación en tratándose de contribuciones y aprovechamientos.

La Auditoría Superior de la Federación podrá solicitar a la Tesorería de la Federación proceda al embargo precautorio de los bienes de los presuntos responsables a efecto de garantizar el cobro de la sanción impuesta, sólo cuando haya sido determinada en cantidad líquida el monto de la responsabilidad resarcitoria respectiva.

El presunto o presuntos responsables podrán solicitar la sustitución del embargo precautorio, por cualquiera de las garantías que establece el Código Fiscal de la Federación , a satisfacción de la Auditoría Superior de la Federación, y

III. Si en la audiencia la Auditoría Superior de la Federación encontrara que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad a cargo del presunto o presuntos responsables o de otras personas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otras audiencias."

De los numerales reproducidos se advierte que el proceso de revisión y fiscalización de la cuenta pública inicia en el momento en que la Auditoría Superior de la Federación recibe de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, o en su caso, de la Comisión Permanente, dicha cuenta pública y culmina cuando la referida Cámara aprueba el correspondiente Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, que le haya presentado el órgano técnico de fiscalización.

Dicho proceso de revisión y fiscalización, es diverso al que se sigue con motivo del fincamiento de responsabilidades resarcitorias y sólo en aquellos casos en que con motivo de la revisión de la cuenta pública se detecten irregularidades, caso en el que en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de la Federación deberá emitir un pliego de observaciones que contendrá los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas.

Para el caso de que a juicio de la Auditoría Superior de la Federación los referidos pliegos de observaciones no sean solventados, se iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades.

Como se observa, el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública es distinto al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias; el primero, culmina con el Informe del Resultados de la Cuenta Pública que rinda la Auditoría Superior de la Federación a la Cámara de Diputados y el segundo se tramita en forma independiente, cuando se detecten irregularidades, de tal manera que las observaciones y recomendaciones adquieren definitividad desde el momento en que la Cámara de Diputados aprueba el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el que contendrá las observaciones y recomendaciones que la Auditoría Superior de la Federación haya emitido.

En el caso concreto, no se impugna el fincamiento de responsabilidades, sino la inconstitucionalidad de las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil dos, derivadas de las auditorías especiales 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353, notificadas al actor mediante el oficio OASF/505/04, de lo cual se desprende que los actos que por esta vía se combaten son definitivos.

En otro aspecto, la autoridad demanda argumenta que el Poder Ejecutivo Federal no se encuentra constitucionalmente facultado para plantear ante esa Suprema Corte de Justicia de la Nación la posible contradicción entre una norma de carácter general como lo es la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque de conformidad con lo establecido por el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria para ello debió argumentar que el Congreso de la Unión, al expedirla, invadió su esfera de competencia constitucional; o en su caso, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, supliendo la deficiencia de los planteamientos del demandante, advertir una invasión de tal naturaleza.

Resulta infundada la argumentación de la Auditoría Superior de la Federación porque la legitimación de la parte actora ha quedado debidamente analizada en el considerando correspondiente de esta ejecutoria y porque de la lectura del escrito inicial de demanda no se advierte que el titular del Poder Ejecutivo haga valer la inconstitucionalidad de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , pues la referencia que hace a diversos preceptos de dicho ordenamiento es con el propósito de acreditar que el ente fiscalizador excedió el ámbito competencial que le corresponde invadiendo la que conforme a la Constitución Federal compete al Ejecutivo Federal, por lo que es incuestionable que se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución General de la República y de su correspondiente ley reglamentaria.

OCTAVO

De la lectura del escrito inicial de demanda se advierte que la parte actora formula seis conceptos de invalidez; en el primero de ellos, argumenta lo siguiente:

El titular del Poder Ejecutivo Federal esgrime que los actos cuya invalidez reclama en este juicio de controversia constitucional, infringen lo dispuesto en los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, 90, 94, 103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , ya que son resoluciones unilaterales, imperativas y coercitivas dictadas por el auditor superior de la Federación, que evidencian la pretensión de sustituirse en el ejercicio de facultades exclusivas del Poder Ejecutivo de la Unión; que se trata de recomendaciones emitidas en el ámbito de atribuciones administrativas que pertenecen en forma exclusiva a éste y que salen de la esfera de competencia que a la entidad de fiscalización superior de la Federación concede la ley; que son verdaderas órdenes, dictadas con el objeto de que se modifiquen actos y procedimientos administrativos dictados por los órganos que integran la administración pública federal centralizada; o que bien, a través de ellas pretende sustituirse en el ejercicio de facultades exclusivas del Poder Judicial de la Federación, al emitir recomendaciones con el objeto de que se declare la nulidad de dichos actos por contravenir el texto de la Constitución.

Que el ámbito estricto de atribuciones que nuestro sistema jurídico confiere a la Auditoría Superior de la Federación, se circunscribe estrictamente a la revisión de la cuenta pública y a la fiscalización del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, así como a todos aquellos actos que pudieran derivar de ésta, pero siempre vinculados con la manera y condiciones en que las distintas entidades que conforman el Gobierno Federal hubieran ejercido los presupuestos autorizados; que las observaciones y recomendaciones que puede emitir el auditor superior de la Federación al rendir el Informe del Resultados de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública se deben circunscribir a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.

Que en los oficios cuya invalidez se demanda y particularmente en sus anexos, el auditor superior de la Federación ha requerido a dos dependencias del Poder Ejecutivo con el objeto de que procedan a dar inicio a distintas acciones cuyo fin último es modificar la manera y condiciones conforme a las cuales se ha ventilado el procedimiento para el otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica, y para fincar responsabilidades, por supuesta infracción de la normatividad en materia eléctrica, derivada de acciones tomadas en dichos procedimientos para la expedición de permisos.

Que las observaciones y recomendaciones que se formulan en el informe de resultados elaborados con motivo de la cuenta pública, no se encuentran relacionadas con aspectos formales de fiscalización; que ninguna se encamina a determinar si las partidas presupuestales del ejercicio dos mil dos que correspondieron a la Comisión Reguladora de Energía se ejecutaron correcta y eficazmente o si ésta ha dado cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas federales, sino que se refieren a cuestiones inherentes al ámbito de atribuciones que la ley le concede a ese organismo y, de manera indirecta, a la Secretaría de la Función Pública; que en la revisión y fiscalización de la cuenta pública, el auditor superior de la Federación debe constreñirse al análisis detallado, a la verificación, estudio y calificación de la documentación que le sea entregada, y que constituya la cuenta pública como específicamente la contempla el artículo 6o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación .

Que por ningún motivo, podría pensarse que, a través de la revisión de la cuenta pública, el ente de fiscalización de la Cámara de Diputados queda legitimado o facultado para estudiar todos los papeles e información que obren en poder de las distintas dependencias que conforman todo el Gobierno Federal y entidades públicas federales fiscalizadas, ni mucho menos, desde luego, para calificar la legalidad o la validez de los actos que dichos órganos emitan, como si fuera un supremo revisor de las actuaciones de todo el Gobierno Federal.

En tales condiciones debe analizarse en primer término si, como se aduce, los actos impugnados son de contenido imperativo como se tildan, pues de no ser así, sería ocioso el estudio de constitucionalidad planteado.

Del análisis de las constancias que corren agregadas a los autos, se advierte que en ambas auditorías (02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353), el ente fiscalizador formuló observaciones y recomendaciones a cargo de la Comisión Reguladora de Energía, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, dependiente del Poder Ejecutivo Federal, las cuales fueron plasmadas en el informe de resultados de la cuenta pública de dos mil dos.

Como antecedentes de esos procesos de fiscalización, destaca que al inicio de los procedimientos, mediante oficio OAED/153/03, firmado por el auditor superior de la Federación, dirigido al secretario de Energía, se le indicó que dentro del programa de auditoría, visitas e inspecciones, la Secretaría de Energía fue incluida en esos trabajos de revisión dentro del marco de revisión de la cuenta pública del año dos mil dos.

Al término del proceso de revisión y fiscalización se levantaron las actas de conclusión de trabajos de auditoría y reunión de confronta de fecha dieciocho de febrero de dos mil cuatro, en la que se hicieron constar aspectos que se califican como irregularidades imputables a la Comisión Reguladora de Energía.

El treinta y uno de marzo de dos mil cuatro, el auditor superior de la Federación presentó a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil dos, entre cuyos capítulos se encuentran los relativos a las auditorías especiales números 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353 que en forma concreta se refirieron a la revisión de permisos otorgados por dicha comisión para la generación de energía eléctrica.

Mediante oficios números OASF/736/04, OASF/692/04 y OASF/505/04, notificados con fechas uno y dos de abril del propio año, el auditor superior de la Federación, requirió al secretario de Energía para que, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 22, 31, último párrafo, 45 y 74, fracciones I, XI, XII y XX, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , procedieran a adoptar las medidas o ejerciera las acciones correspondientes y las hiciera del conocimiento de la Auditoría Superior de la Federación dentro del plazo de cuarenta y cinco días hábiles, haciendo constar que en caso de no recibirse la información iniciaría los procedimientos administrativos correspondientes.

En cada uno de los oficios de requerimiento, el auditor superior de la Federación señaló que los términos específicos al tenor de los cuales debería cumplirse el requerimiento se hacían constar en documento anexo, el que en esencia, contiene tablas en las que constan las observaciones y recomendaciones a las que de alguna manera se refiere la separata del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002.

Ahora bien, el análisis que se efectúa en relación con los actos precisados se divide en dos partes, la primera concerniente a las observaciones y recomendaciones que derivan de la auditoría especial 02-18COO-6-353; y, la segunda, a las formuladas con motivo del diverso procedimiento de fiscalización 02-18COO-6-352, para lo cual es menester precisar la siguiente información:

Auditoría especial 353: "Evaluación del Cumplimiento de los Permisionarios con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ."

Cabe destacar que en dicha auditoría se informa que se auditaron 89 permisos, otorgados por la Comisión Reguladora de Energía entre los años mil novecientos noventa y cuatro y dos mil dos; sin embargo, en autos sólo se encontraron constancia de 80, los cuales se especifican a continuación:

Ver relación de permisos

Ahora bien, las observaciones y recomendaciones por parte de la Auditoría Superior de la Federación en torno a estos permisos, son:

  1. Se constató que en 72 expedientes de permisos (no se dice cuáles) de lo 89 auditados, no hay evidencia que compruebe que los permisionarios cumplieron con la norma en materia ecológica, a pesar del tiempo transcurrido desde el otorgamiento de los permisos hasta la fecha de revisión, en infracción de lo establecido en el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que se adopten medidas a fin de que los 72 titulares de los permisos observados cumplan con la norma en materia ecológica, y se establezcan mecanismos de control para que en sus solicitudes de permisos de generación de energía eléctrica, los interesados cumplan con esa obligación, de conformidad con el artículo 83, fracción I, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

  2. Se constató que en 35 expedientes no se tuvo la evidencia de que el permisionario cumplió con la norma en materia de uso de suelo, en infracción de lo establecido en el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se adopten medidas a fin de que los titulares de los permisos observados cumplan con la norma en materia de uso de suelo, y se establezcan mecanismos de control que aseguren que en las solicitudes de permisos de generación de energía eléctrica, los interesados cumplan con dicha obligación, de conformidad con el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; en tanto se modifique el reglamento, si así lo considera el Poder Ejecutivo.

  3. De los 89 permisos de generación de energía revisados, 77 no están fundados ni motivados, en infracción del artículo 3o., fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo .

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se establezcan medidas de control a fin de que cada título de permiso de generación de energía eléctrica que se otorgue, cumpla con el requisito de estar fundado y motivado, de conformidad con el artículo 3o., fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo .

    2. Se recomienda a la Secretaría de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que, de conformidad con el artículo 6o., párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo , evalúe la pertinencia de iniciar las acciones legales que procedan respecto de los títulos de permisos que se otorgaron y que no cumplieron con el requisito de estar fundados y motivados, en infracción del artículo 3o., fracción V, de la citada ley.

  4. En 26 títulos de permisos de generación de energía eléctrica, de los cuales 18 corresponden a la modalidad de auto abastecimiento (números E/35/AUT/96, E/38/AUT/96, E/049/AUT/96, E/051/AUT/96, E/052/AUT/96, E/058/AUT/97, E/149/AUT/99, E/153/AUT/99, E/155/AUT/99, E/168/AUT/2000, E/169/AUT/2000, E/199/AUT/2001, E/201/AUT/2001, E/203/AUT/2001, E/204/AUT/2001, E/205/AUT/2002, E/215/AUT/2002 y E/240/AUT/2002) y 8 a la modalidad de cogeneración (números E/36/COG/96, E/143/COG/99, E/144/COG/99, E/151/COG/99, E/167/COG/2000, E/175/COG/2000, E/217/COG/2002, y E/220/COG/2002), se observó que en la condición relativa a la prohibición de venta o enajenación de energía eléctrica, se incluyó una salvedad que permite al permisionario venderla a sus socios, por lo que se infringieron los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ; 36, párrafo segundo, numeral 4, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 90, fracción I, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se adopten medidas a fin de que en los títulos de permiso de generación de energía eléctrica que se otorguen, se excluya de la condición relativa a la prohibición de venta o enajenación de energía eléctrica, la salvedad que permite al permisionario venderla a sus socios.

  5. En los expedientes de los titulares de los permisos números 26/COG/95, E/151/COG/99 y E/154/COG/99, de la modalidad de cogeneración, se encontró evidencia de convenios y contratos celebrados por los permisionarios, en donde se pacta la generación y venta de energía eléctrica a sus socios, en infracción de los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ; 36, párrafo segundo, numeral 4, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 90, fracción I, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se implementen mecanismos de supervisión y control, a fin de que los permisionarios cumplan con la obligación de no vender, revender o enajenar directa o indirectamente capacidad o energía eléctrica.

  6. I. Se constató que en las condiciones de los títulos de permisos no existe uniformidad sobre las obligaciones de los permisionarios, establecidas en las diversas fracciones del artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , ya que en 8 casos no se incluye la obligación establecida en la fracción I; en 17, la de la fracción III; y en 5, la de la fracción IV.

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se establezcan mecanismos de control a fin de que los títulos de permisos de generación de energía eléctrica que se otorguen contengan todas las obligaciones que establecen las diferentes fracciones del artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Energía Eléctrica.

  7. II. Se constató que en relación con la información para fines estadísticos que establece el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , en 53 de los 89 títulos revisados se estableció que el permisionario presentaría su informe de manera trimestral; sin embargo, en los 36 restantes no se estableció periodicidad alguna.

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se adopten las medidas necesarias para garantizar que todos los títulos de permisos de generación de energía eléctrica que se otorguen, en sus diferentes modalidades, estipulen la periodicidad con que debe presentarse la información establecida en el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

  8. III. En relación con los permisos de generación de energía eléctrica números E/131/COG/99 y E/151/COG/99, se constató que en la condición décimo cuarta, fracción III, relativa a las obligaciones generales, se solicitó reportar para fines estadísticos la cantidad de "energía importada"; sin embargo, ya que estos permisos fueron otorgados para cogeneración, se debió solicitar la cantidad de "energía generada". Por tanto, se infringió el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones instruya a quien corresponda para que adopte medidas a fin de que la información que se solicite en las condiciones de los títulos de permisos de generación de energía eléctrica corresponda a la modalidad de que se trate.

  9. I. Se constató que no hay normativa que regule y controle el número de las diferentes modificaciones que pueden sufrir las condiciones originales de los permisos, lo que implica que la opinión que emite la Comisión Federal de Electricidad en lo relativo a las fechas de término de obras, capacidad instalada, distribución de la energía eléctrica generada, planes de expansión y descripción de instalaciones, no esté actualizada; y que la planeación del sector eléctrico tampoco lo esté.

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se elabore la normativa en materia de modificaciones de las condiciones de los permisos, a efecto de evitar la discrecionalidad en la autorización de los cambios solicitados por los permisionarios, y que invariablemente se sometan al dictamen de la Comisión Federal de Electricidad.

  10. Se constató que 5 empresas, con los títulos de permisos números E/49/AUT/96, E/54/AUT/96, E/48/COG/96, E/96/COG/98 y E/124/PIE/98, no notificaron la conclusión de las obras, y que 5, con los números E/199/AUT/2001, E/205/AUT/2002, E/213/AUT/2002, E/135/PIE/99 y E/164/PIE/2000, lo hicieron con retrasos de hasta 237 días hábiles, en infracción del artículo 90, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , el cual establece un plazo de 15 días hábiles posteriores a la conclusión de las obras para su notificación.

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se implementen mecanismos de supervisión y control a fin de que los permisionarios cumplan con la obligación de notificar la conclusión que de las obras dentro del plazo establecido en el artículo 90, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; asimismo, adopte medidas para que los permisionarios que no lo han hecho, cumplan con dicha obligación, y se presente constancia de la aplicación de las sanciones correspondientes.

  11. El permisionario Energía Azteca VII, S. de R.L. de C.V., con el título número E/199/AUT/2001, reportó en los informes estadísticos de operación eléctrica trimestrales correspondientes a 2002, la entrega de excedentes a la Comisión Federal de Electricidad por 48,900; 188,934; 190,321 y 181,114 MWh (equivalente a 22.329, 86.272, 86.905 y 82.701 MW), en el primero, segundo, tercero y cuarto trimestres, respectivamente, lo que rebasó los límites de 20 MW establecidos en los artículos 126, segundo párrafo, y 135, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que implemente mecanismos de control a fin de que en la entrega de excedentes de energía eléctrica a la Comisión Federal de Electricidad, los permisionarios se ajusten a los límites establecidos en los artículos 126, segundo párrafo, y 135, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; y, en su caso, aplique las sanciones que procedan al permisionario que infringió dichos ordenamientos legales.

  12. En los informes estadísticos de operación eléctrica, correspondientes a los trimestres de dos mil dos, se detectó falta de control y seguimiento en relación con lo siguiente:

    El permisionario PEMEX - Exploración y Producción: Complejo Marino de Producción AKAL-C, se reportó con el título número E/42/ AUT /90, cuando el correcto es el E/103/ AUT /98.

    El permisionario Enertek, con el título número E/36/COG/96, presentó dos juegos de los informes estadísticos de operación eléctrica por trimestre, uno con la firma del permisionario y sello de recibido por parte de la Comisión Reguladora de Energía, y otro sin firmas ni sellos, con diferentes cifras en el rubro de excedentes.

    El permisionario Petroquímica Morelos, con el título número E/074/COG/98, presentó el reporte correspondiente al cuarto trimestre, en cuyo original se aprecia una alteración en el rubro de excedentes.

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se establezcan mecanismos de control y seguimiento a fin de evitar errores, duplicidades y alteraciones en los informes estadísticos de operación eléctrica y se remitan las aclaraciones o correcciones correspondientes.

  13. Con el análisis de la resolución número RES/252/98 del tres de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, se constató que el permiso número 029/PP/95 fue terminado por caducidad; sin embargo, no hay evidencia de que la resolución se haya publicado en el Diario Oficial de la Federación, en infracción del artículo 100, último párrafo, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se adopten medidas a fin de que la resolución número RES/252/98 se publique en el Diario Oficial de la Federación, se implementen mecanismos de control para que las resoluciones por las que se declara la terminación de los permisos por caducidad sean publicadas, sin excepción, en el Diario Oficial de la Federación.

  14. El permisionario Iberdrola Energía de Monterrey, S.A. de C.V., (título número E/205/AUT/2002), infringió la condición tercera del permiso de generación de energía eléctrica en la modalidad de autoabastecimiento, al pactar en el Convenio para el Servicio de Transmisión de Energía Eléctrica celebrado con la CFE, una capacidad de porteo de 40 MW, cantidad que supera la demanda máxima de 19.65 MW, autorizada en la citada condición para el socio Nylon de México, S.A., por tanto, también infringió las fracciones décima quinta y décima sexta, las cuales establecen la obligación del permisionario de ajustarse a las condiciones del permiso y de aceptarlas. Tampoco se tuvo evidencia documental de que la Comisión Reguladora de Energía vigiló el cumplimiento de la condición tercera del título de permiso, en infracción del artículo 30, fracción II, del Reglamento Interno de la Comisión Reguladora de Energía.

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se implementen mecanismos de supervisión y control, a efecto de que se vigile que los permisionarios cumplan con las condiciones establecidas en los títulos de permiso de generación de energía eléctrica, de conformidad con el artículo 30, fracción II, del Reglamento Interno de la Comisión Reguladora de Energía. Asimismo, se adopten medidas para que el permisionario Iberdrola Energía de Monterrey, S.A. de C.V., se ajuste a la distribución autorizada para la empresa Nylon de México, S.A. de C.V., en la condición tercera del título de permiso y, en su caso, se apliquen las sanciones correspondientes.

    De lo anterior se sigue que si bien, aparentemente, en los oficios OASF/736/04, OASF/692/04 y OASF/505/04, se estableció a cargo de la Secretaría de Energía el deber de informar, lo cierto es que relacionadas dichas determinaciones con las observaciones y recomendaciones contenidas en el informe de resultados, se pone de manifiesto que dichos documentos traen consigo el deber implícito por parte de la autoridad fiscalizada para cumplimentar esas observaciones un plazo determinado, pues incluso contienen apercibimiento de inicio de procedimiento administrativo correspondiente, lo que evidencia su contenido imperativo, por lo que puede válidamente afirmarse que es procedente la acción contra los mismos, toda vez que los argumentos que la actora endereza contra ellos, tanto los de constitucionalidad como los de legalidad, parten de la premisa de que en estos se contienen órdenes o instrucciones precisas para que actúe en determinado sentido.

    Sentado lo anterior, este Tribunal Pleno considera que en relación con las observaciones que han quedado precisadas en torno a la auditoría 353, la auditoría de fiscalización Superior de la Federación, excedió las facultades que le confiere la ley de la materia en relación con los permisos conferidos entre mil novecientos noventa y cuatro y dos mil uno, atendiendo a los siguiente:

    Del informe de resultados se desprende que la revisión que realizó la entidad auditora, se encuentra segmentada en dos partes:

    • Respecto al Informe de Avance de Gestión financiera del primer semestre correspondiente al 2002; y

    • En relación a los procedimientos de permisos otorgados con antelación al 2002 (auditoría especial 353).

    La primera, se efectuó en razón de que la Comisión Reguladora de Energía fue incluida en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones y la segunda por la denuncia que le fue presentada a la Auditoría Superior de la Federación, sobre irregularidades en la expedición de los permisos de energía eléctrica otorgados entre mil novecientos noventa y cuatro al año dos mil uno.

    La Ley de Fiscalización Superior de la Federación , prevé un procedimiento ordinario, por el que se revisa la cuenta pública de los entes públicos federales, señalando que la Auditoría Superior de la Federación sólo podrá revisar actos que correspondan a procesos que abarquen otros ejercicios, en la parte ejecutada en el año que se fiscaliza (artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    La Auditoría Superior de la Federación, podrá auditar los conceptos reportados en el Informe de Avance de Gestión Financiera, como procesos concluidos; al respecto, la autoridad auditora realizará las observaciones que considere pertinentes, disponiendo los Poderes de la Unión y los entes públicos federales de cuarenta y cinco días para formular los comentarios que procedan (artículo 17 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    Las referidas observaciones deberán notificarse a los Poderes de la Unión y a los entes públicos federales a más tardar el 31 de enero del año siguiente al de la presentación de dicho informe, a fin de que sus comentarios se integren al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública (artículo 18 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    La entidad auditora, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, podrá realizar visitas y auditorías durante el ejercicio fiscal en curso respecto de los procesos reportados como concluidos en el Informe de Avance de Gestión Financiera, o en su defecto, sólo podrá realizar visitas y auditorías a partir de que la Comisión de la Cámara le haga entrega de la cuenta pública (artículo 19 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    La Auditoría Superior de la Federación, tendrá un plazo improrrogable que vence el 31 de marzo del año siguiente a aquel en que la Cámara, o en su caso, la Comisión Permanente, reciba la cuenta pública, para realizar su examen y rendir en dicha fecha a la Cámara, por conducto de la comisión, el informe del resultado correspondiente (artículo 30 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    El informe del resultado deberá contener como mínimo los dictámenes de la revisión de la cuenta pública; el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales, entre otros, así como los comentarios y observaciones de los auditados y en el caso de que no se cumplan con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la Auditoría Superior de la Federación hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes (artículo 31 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    En el informe del resultado, dará cuenta a la Cámara de Diputados con los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos (artículo 32 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    Por otro lado, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece el procedimiento que se debe observar para el caso de la revisión de situaciones excepcionales, señalando que tal procedimiento se llevará a cabo cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o por otras circunstancias que lleven suponer el irregular manejo, aplicación o custodia de recursos públicos federales, o de su desvío.

    Al efecto, la Auditoría Superior de la Federación deberá presentar un requerimiento a las entidades fiscalizadas, en el que señale los conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas en el que aportará los indicios probatorios, mediante los cuales se presuma que la irregularidad cometida ocasionó un daño (artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    A partir de la recepción del requerimiento, las entidades fiscalizadas, rendirán en un plazo que no excederá de setenta y cinco días, un informe del resultado de sus actuaciones y, en su caso, de las sanciones que se hubieren impuesto o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados (artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    Para el caso de que la entidad fiscalizada no presente el informe referido en párrafos anteriores, la Auditoría Superior de la Federación procederá a fincar las responsabilidades correspondientes (artículo 40 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación ).

    De ello se sigue que si bien la Auditoría de Fiscalización Superior de la Federación puede iniciar procedimientos de fiscalización con motivo de denuncias en los términos de los preceptos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación que han quedado reseñados, lo cierto es que las anteriores disposiciones se refieren a las facultades de la Auditoría Superior de la Federación, a partir de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, de tal manera que respecto de los permisos conferidos entre mil novecientos noventa y cuatro y dos mil, debe imperar la normatividad vigente hasta antes de que se produjera la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve por la que se creó la entidad de fiscalización superior de la Federación, y aunque ésta sí sustituyó de manera inmediata la figura de la Contaduría Mayor de Hacienda, el propio Poder Reformador especificó que el nuevo órgano tendría que actuar con base en la normatividad anterior por lo que hace a las cuentas públicas correspondientes hasta dos mil, operando entonces una mera sustitución del ente a cargo de quien estaba la atribución, pero que para esos efectos se subrogaba o sustituía en la fisonomía, atribuciones y obligaciones que el régimen anterior marcaba. El artículo en referencia señala:

Segundo

La entidad de fiscalización superior de la Federación iniciará sus funciones el 1o. de enero del año 2000. La revisión de la cuenta pública y las funciones de fiscalización a que se refieren las fracciones I a IV del artículo 79 reformado por este decreto, se llevarán a cabo, en los términos del propio decreto, a partir de la revisión de la cuenta pública correspondiente al año 2001.

La entidad de fiscalización superior de la Federación revisará la cuenta pública de los años 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto.

Las referencias que se hacen en dichas disposiciones a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, se entenderán hechas a la entidad de fiscalización superior de la Federación."

En tales condiciones, respecto de los permisos otorgados entre mil novecientos noventa y cuatro y dos mil, auditados en la auditoría especial 353, resulta aplicable la tesis plenaria que se cita a continuación:

Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: XVIII, noviembre de 2003

Tesis: P./J. 60/2003

Página: 367

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONDUCTAS ESPECÍFICAS A LOS AUDITADOS EN RELACIÓN CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA PÚBLICA DE DOS MIL). Del análisis histórico, constitucional y legislativo de la facultad de revisión de la cuenta pública, realizado a partir del texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, se advierte que la facultad de auditar fue en un primer momento atribuida al Congreso de la Unión en sus dos Cámaras, las que se auxiliaban para tal efecto de la Contaduría Mayor de Hacienda y, a partir de mil novecientos setenta y siete, pasó a ser una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la que igualmente se auxiliaba de la contaduría referida. Asimismo, se advierte que a pesar de los diversos matices que fue tomando dicha atribución a lo largo de esos años, en lo esencial, el objeto de la revisión de la cuenta pública no varió, consistiendo éste, en resumen, en determinar o evaluar: a) que los gastos estuvieran de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto de egresos; b) la exactitud en los gastos hechos; c) su justificación; y d) promover, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades a que hubiera lugar; objetivo cuya realización impone a los sujetos revisados deberes, como el de informar, el de brindar la colaboración necesaria para que se efectúe la revisión y el de permitir la práctica de visitas e inspecciones. El marco constitucional inherente a la revisión de la cuenta pública fue modificado por reforma constitucional en mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, por disponerlo así el artículo segundo transitorio de la misma, las cuentas públicas correspondientes a las anualidades de mil novecientos noventa y ocho, mil novecientos noventa y nueve y dos mil, habrían de regirse por el anterior régimen, pero en lugar de realizarse por la extinta Contaduría Mayor de Hacienda, se harían por la nueva entidad de fiscalización superior de la Federación, Auditoría Superior de la Federación; motivo por el cual, tratándose de una controversia derivada de acciones emprendidas a propósito de la cuenta pública de dos mil, la normatividad aplicable es la previa a la última reforma. En esta virtud y considerando la finalidad de la revisión de la cuenta pública antes precisada, debe concluirse que la extinta Contaduría Mayor de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la Auditoría Superior de la Federación para efectos de las cuentas públicas de los años referidos, no tenía facultades de índole imperativo en relación con los auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituían irregularidades, situación que es perfectamente acorde con su calidad de órgano auditor. De lo contrario, esto es, de reconocer en el auditor, en su carácter de autoridad sustituta de la Contaduría Mayor de Hacienda, facultades imperativas en relación con los auditados, que no sean las inherentes a que éste pueda realizar su labor fiscalizadora, se desnaturalizaría su función, pues lo convertiría en ejecutor o administrador directo de los recursos públicos y eso es contrario a su naturaleza de fiscalizador y haría de él un órgano con ascendencia jerárquica sobre los propios auditados, siendo que imperio y coerción eran elementos ajenos a las funciones de un contralor; como auditor, su función era constatar cómo se ejerció el gasto público, con todas o cualquiera de las aristas que el régimen jurídico exija y, en caso de advertir irregularidades, promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades conducentes."

Por otra parte, en relación con los permisos auditados cuya fecha de expedición fue el año dos mil uno, debe decirse que la Auditoría Superior de la Federación carecía de facultades para revisarlos con motivo de la revisión de la cuenta pública del año dos mil dos, porque en términos del artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , la Auditoría Superior de la Federación sólo podrá revisar actos que correspondan a procesos que abarquen otros ejercicios, en la parte ejecutada en el año que se fiscaliza, que en el caso concreto se refiere al año dos mil dos, lo cual obedece al principio de anualidad que rige en la materia.

En efecto, sobre el principio de anualidad de la revisión de la cuenta pública, los artículos constitucionales y legales establecen:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

...

IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior."

Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley."

Ley de Fiscalización Superior de la Federación

Artículo 20. La fiscalización del Informe de Avance de Gestión Financiera y la revisión de la cuenta pública están limitadas al principio de anualidad a que se refiere la fracción IV del artículo 74 constitucional, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la cuenta pública; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido. En virtud de lo anterior, la revisión de conceptos ya fiscalizados con motivo del Informe de Avance de Gestión Financiera, no deberán duplicarse a partir de la revisión de la cuenta pública.

Sin perjuicio del principio de anualidad a que se refiere el párrafo anterior, la Auditoría Superior de la Federación podrá revisar de manera casuística y concreta, información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada."

De lo anterior se sigue que la revisión de la cuenta pública está limitada al principio de anualidad, por lo que sólo puede ser revisada la gestión financiera efectuada por los entes fiscalizados en el ejercicio fiscal que corresponda; sin embargo, para el caso de los procesos que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrán ser revisados y fiscalizados anualmente en la parte ejecutada en ese ejercicio.

La excepción que establece el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , faculta a la Auditoría Superior de la Federación a revisar conceptos específicos de cuentas públicas anteriores, con la salvedad de que en los programas autorizados en el presupuesto de egresos correspondiente, abarque para su ejecución y pago, diversos ejercicios fiscales.

En el caso concreto no se surte la salvedad al principio de anualidad que establece el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación porque conforme a este artículo, de las observaciones realizadas no se advierte que las irregularidades que se atribuyen a la Comisión Reguladora de Energía se hayan ejecutado en el ejercicio correspondiente a la cuenta pública de dos mil dos, de tal manera que la auditoría superior de fiscalización, carecía de facultades para auditarlos.

Por otra parte, en relación a los permisos otorgados a los permisionarios en el año dos mil dos, su revisión se encontraba sujeta a ser fiscalizada a través de otras normas por el ente fiscalizador federal; respecto de dichos permisos debe atenderse a lo que en el siguiente considerando se examinará en relación con la auditoría especial 352.

NOVENO

Auditoría especial 352: En ella se auditaron los 19 permisos de energía eléctrica, otorgados por la Comisión Reguladora de Energía en el año dos mil dos, que se especifican a continuación:

I. Permisos de autoabastecimiento:

  1. Molymex, S.A. de C.V., permiso E/218/AUT/2002

  2. Frasyr, S.A. de C.V., Planta Chihuahua, permiso E/222/AUT/2002

  3. Liverpool México, S.A. de C.V., Planta Satélite, permiso E/234/AUT/2002

  4. Liverpool México, S.A. de C.V., Planta Santa Fe, permiso E/238/AUT/2002

  5. Frasyr, S.A. de C.V., Planta Guadalajara, permiso E/239/AUT/2002

  6. Parques Ecológicos de México, S.A. de C.V., permiso E/215/AUT/2002

  7. Comifral, S.A. de C.V., Planta Tuxtla Gutiérrez, permiso E/225/AUT/2002

  8. Comifral, S.A. de C.V., Planta Tapachula, permiso E/228/AUT/2002

  9. Liverpool México, S.A. de C.V., Planta Perisur, permiso E/233/AUT/2002

  10. Liverpool México, S.A. de C.V., Planta Insurgentes, permiso E/235/AUT/2002

  11. Liverpool México, S.A. de C.V., Planta Polanco, permiso E/237/AUT/2002

  12. Genermex, S.A. de C.V., permiso E/240/AUT/2002

    II. Permisos de producción independiente:

  13. Central Valle Hermoso, S.A. de C.V, permiso E/208/PIE/2002

  14. Iberdrola Energía la Laguna, S.A. de C.V., permiso E/216/AUT/2002

    III. Permisos de Importación:

  15. Energía de Baja California, S. de R.L. de C.V., permiso E/212/MP/2002

    IV. Permisos de Exportación:

  16. Fuerza Eólica de Baja California, S.A. de C.V., permiso E/214/EXP/2002

  17. Aes Mérida III, S. de R.L. de C.V., permiso E/219/EXP/2002

    V. Permisos de cogeneración:

  18. Bioenergía de Nuevo León, S.A. de C.V., permiso E/217/COG/2002

  19. Tratimex, S.A. de C.V., permiso E/220/COG/2002

    Las observaciones y recomendaciones por parte de la Auditoría Superior de la Federación en torno a estos permisos, son en lo fundamental:

  20. Que la entidad fiscalizada (Comisión Reguladora de Energía), incumplió con los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ; 36, numeral 4, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; 82, fracción IV, 83, fracción II, 84 y 90, fracción I, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ; 3o., fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 30, fracción II, del reglamento interno de la citada comisión.

  21. Que de los 19 permisos de generación e importación de energía eléctrica seleccionados como muestra, se constató que los permisos no están fundados ni motivados, en infracción del artículo 3o. de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.

    Por consiguiente:

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que, en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda para que se establezcan mecanismos de control a fin de que cada título de permiso de energía eléctrica que se otorgue, cumpla con el requisito de estar fundado y motivado.

    2. Evalúe la pertinencia de iniciar las acciones legales que procedan.

  22. Tres permisionarios (Comifral, S.A. de C.V., Plantas Tuxtla Gutiérrez y Tapachula y Liverpool, S.A. de C.V., Planta Polanco), no presentaron con la solicitud, su programa de abastecimiento y la información relativa a las instalaciones accesorias, al uso de agua y al cumplimiento de la norma en materia ecológica y de uso de suelo, en infracción del artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    En relación con lo anterior, se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía:

    1. Que en el ámbito de sus atribuciones, instruya a quien corresponda, para que se solicite a los permisionarios que incumplieron, que presenten el programa de autoabastecimiento de energéticos omitido.

    2. Se implementen mecanismos de control y supervisión para que los interesados en obtener un permiso de generación de energía eléctrica presenten toda la documentación que debe acompañarse a la solicitud de permiso, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

  23. Se advirtió que las empresas Fuerza Eólica de Baja California, S.A. de C.V.; Frasyr, S.A. de C.V., Plantas Chihuahua y Guadalajara; Comifral, S.A. de C.V., Plantas Tuxtla Gutiérrez y Tapachula; y Liverpool México, S.A. de C.V., Plantas Perisur, Satélite, Insurgentes, Polanco y Santa Fe, no demostraron que en las solicitudes de permisos hayan cumplido con lo dispuesto en el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , en lo relativo a los documentos que deben exhibirse para el otorgamiento del permiso de generación de energía eléctrica.

    Que la empresa Liverpool México, S.A. de C.V., Planta Polanco, sólo presentó la información relativa al uso de aguas, y las empresas Central Valle Hermoso, S.A. de C.V.; y Genermex, S.A. de C.V., sólo demuestran que habían iniciado el trámite; las empresas Parques Ecológicos de México, S.A. de C.V.; Frasyr, S.A. de C.V., Plantas Chihuahua y Guadalajara; Comifral, S.A. de C.V., Planta Tuxtla Gutiérrez y Liverpool México, S.A. de C.V., Plantas Perisur, Satélite, Insurgentes, Polanco y Santa Fe, no presentaron información concerniente al cumplimiento de la norma en materia ecológica, mientras que las empresas Central Valle Hermoso, S.A. de C.V.; Tratimex, S.A. de C.V.; Comifral, S.A. de C.V., Planta Tapachula y Genermex, S.A. de C.V., sólo demuestran que habían iniciado el trámite.

    Que las empresas Fuerza Eólica de Baja California, S.A. de C.V.; Frasyr, S.A. de C.V., Plantas Chihuahua y Guadalajara; y Comifral, S.A. de C.V., Planta Tuxtla Gutiérrez no presentaron información relativa a la norma en materia de uso de suelo, mientras que las empresas Central Valle Hermoso, S.A. de C.V.; Tratimex, S.A. de C.V.; Comifral, S.A. de C.V., Planta Tapachula y Liverpool México, S.A. de C.V., Planta Polanco, sólo demuestran que habían iniciado el trámite.

    Recomendaciones:

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que en el ámbito de sus atribuciones solicite a los permisionarios que presenten la documentación pendiente.

    2. Se implementen mecanismos de supervisión y control, con objeto de que los interesados en obtener un permiso de generación de energía eléctrica acompañen a su solicitudes la documentación que establece el artículo 83, fracción II, del Reglamento de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, y en su caso, se abstenga de otorgar los permisos cuando solicitantes no presenten la totalidad de la documentación.

  24. Con la revisión de la escritura pública número 62667 se constató que el Consejo de Administración de la empresa Bioenergía Eléctrica de Nuevo León, S.A. de C.V., titular del permiso de generación de energía eléctrica número E/217/COG/2002, aprobó la incorporación a la sociedad del Gobierno del Estado de Nuevo León y de siete Municipios, considerando la formalización de contratos para la compraventa de energía eléctrica, lo cual evidencia que el fin del permisionario es la generación de energía eléctrica con objeto de venderla para la prestación del servicio público, en infracción de los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ; 36, párrafo segundo, numeral 4o., de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 90, fracción I, de su reglamento.

    Con lo anterior, también se infringió el artículo 30, fracción II, del Reglamento Interno de la Comisión Reguladora de Energía, ya que no hay evidencia de que, para otorgar el permiso, la Comisión Reguladora de Energía se hayan cumplido las disposiciones jurídicas para las actividades reguladas, en materia de electricidad.

    Recomendación:

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que implemente los mecanismos de supervisión y control que permitan determinar si las solicitudes de permiso tienen por objeto la generación de energía eléctrica para su venta y la prestación del servicio público, a fin de garantizar el cumplimiento de los artículos 27 constitucional; 36, párrafo segundo, numeral 4o. de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 90, fracción I, de su reglamento.

    2. Que en su caso, se apliquen a "Bioenergía Eléctrica de Nuevo León, S.A. de C.V.", las sanciones que procedan o se revoque el permiso correspondiente de conformidad con el artículo 99, fracción IV, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía.

  25. Se observó que las empresas Bionergía de Nuevo León, S.A. de C.V.; Frasyr, S.A. de C.V., Planta Guadalajara y Liverpool México, S.A. de C.V., Plantas Perisur, Insurgentes, Polanco y Santa Fe, se excedieron en un día hábil del plazo establecido para responder a los requerimientos de información complementaria por parte de la Comisión Reguladora de Energía, en infracción del tercer párrafo del punto 6 Normas de Operación del "Procedimiento para Otorgar Permisos de Generación e Importación de Energía Eléctrica"; que no obstante lo anterior, la comisión no desechó las solicitudes de permiso.

    Recomendación:

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que en su caso, se elabore el oficio de desechamiento de las solicitudes de permiso.

  26. Se determinó que aun cuando la opinión de la Comisión Federal de Electricidad sobre el proyecto de generación de energía eléctrica fue negativa en dos ocasiones por restricciones en la capacidad de los enlaces de transmisión entre el área noroeste y el área oriental, se otorgó el permiso número E/240/AUT/2002 a la empresa Genermex, S.A. de C.V., en infracción de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    Recomendación:

    1. Se instruye a la Comisión Reguladora de Energía para que justifique y compruebe los criterios adoptados para otorgar a Genermex, S.A. de C.V., el permiso de generación de energía eléctrica número E/240/AUT/2002 y se adopten medidas para que los permisos de generación de energía eléctrica que se otorguen, cuenten con la opinión favorable de la Comisión Federal de Electricidad.

  27. Se constató que en las resoluciones emitidas por la Comisión Reguladora de Energía para el otorgamiento de los permisos de generación de energía eléctrica a los permisionarios Parques Ecológicos de México, S.A. de C.V.; Genermex, S.A. de C.V.; Fuerza Eólica de Baja California, S.A. de C.V.; y AES Mérida III, S. de R.L. de C.V., se excedió en 9, 19, 86 y 25 días hábiles, respectivamente, del plazo establecido en el punto 6 Normas de Operación del "Procedimiento para Otorgar Permisos de Generación e Importación de Energía Eléctrica".

    Recomendación:

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que se implementen mecanismos de control a fin de que las resoluciones para el otorgamiento de los permisos de generación de energía eléctrica se emitan dentro del plazo de 20 días hábiles, establecido en el punto 6 Normas de Operación del "Procedimiento para Otorgar permisos de Generación e Importación de Energía Eléctrica".

  28. Con la revisión de los dictámenes jurídicos correspondientes a las solicitudes de generación e importación de energía eléctrica de las empresas, Energía de Baja California, S. de R.L; Iberdrola Energía la Laguna, S.A. de C.V.; Aes Mérida III, S. de R.L. de C.V.; Tratimex, S.A. de C.V.; Frasyr, S.A. de C.V., Plantas Chihuahua y Guadalajara; Comifral, S.A. de C.V., Plantas Tuxtla Gutiérrez y Tapachula; y Liverpool México, S.A. de C.V., Plantas Perisur, Satélite, Polanco y Santa Fe, se comprobó que las firmas de aprobación no corresponden a las de los analistas jurídicos facultados para ello (director general Adjunto de Permisos de Gas, Electricidad y de lo Contencioso y subdirector de Permisos de Electricidad), según se desprende de la verificación del procedimiento para la capacitación del personal, emitido el diez de abril de dos mil, en la parte correspondiente a la descripción de puestos y de las credenciales expedidas por la Comisión Reguladora de Energía con número de empleados 165 y 28, respectivamente.

  29. En cuatro títulos de permiso de generación de energía eléctrica; de los cuales dos corresponden a la modalidad de autoabastecimiento (números E/215/AUT/2002 y E/240/AUT/2002) y dos a la de cogeneración (números E/217/COG/2002 y E/220/COG/2002), se constató que en la condición relativa a la prohibición de venta o enajenación de energía eléctrica se incluyó una salvedad que permite la venta de energía eléctrica a sus socios, por lo que se infringieron los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ; 36, párrafo segundo, numeral 4, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 90, fracción I, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    Recomendación:

    1. Se recomienda a la Comisión Reguladora de Energía que adopte las medidas necesarias a fin de que en los títulos de permiso que se otorguen, se excluya de la condición relativa a la prohibición de venta o enajenación de energía eléctrica la salvedad que permite la venta de energía eléctrica del permisionario a sus socios, y se ajuste a lo que establece el artículo 90, fracción I, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica , a efecto de no contravenir los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 36, párrafo segundo, numeral 4o., de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    En todos los casos, el ente auditor solicitó al órgano interno de control en la Comisión Reguladora de Energía que en el ámbito de sus atribuciones amplíe la revisión, evalúe y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo de fincamiento de responsabilidades sancionatorias a los servidores públicos, relacionados con las observaciones que han quedado reseñadas.

    De lo anterior se sigue, como ya se dijo, que en los oficios OASF/736/04, OASF/692/04 y OASF/505/04, se estableció a cargo de la Secretaría de Energía el deber de informar, pero además, relacionadas dichas determinaciones con las observaciones y recomendaciones contenidas en el informe de resultados, también se pone de manifiesto que los oficios traen consigo el deber de la autoridad fiscalizada de cumplimentar esas observaciones en un plazo determinado, pues incluso contienen el apercibimiento de inicio de procedimiento administrativo correspondiente, lo que evidencia su contenido imperativo, por lo que puede válidamente afirmarse que es procedente la acción contra los mismos, toda vez que los argumentos que la actora endereza contra ellos, tanto los de constitucionalidad como los de legalidad, parten de la premisa de que en estos se contienen órdenes o instrucciones precisas para que actúe en determinado sentido.

    No obstante lo anterior, la circunstancia que se apunta no torna por si misma, inválidos los actos impugnados consistentes en las observaciones y recomendaciones que la Auditoría Superior de la Federación plasmó en el informe de resultados de la cuenta pública con motivo de la auditoría 352, como lo argumenta la parte actora al inicio del primer concepto de invalidez, en virtud de que del análisis del marco jurídico que impera en la materia, se advierte que el ente fiscalizador sí tienen atribuciones para emitir actos de carácter imperativo, atendiendo a lo siguiente:

    El punto a estudio debe partir del principio de división de poderes contemplado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , en su artículo 49 que establece:

    Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

    No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

    El principio de división de poderes contemplado en el precepto reproducido tiene como fin limitar y equilibrar el poder público a efecto de impedir que un poder se coloque por encima de otro y evitar que un individuo o corporación sea el depositario de dos o más poderes.

    En la Constitución Federal , al igual que en las Constituciones Locales, se establecen de manera genérica las funciones que corresponden a cada uno de los tres poderes con el fin de distribuir el ejercicio del poder público y, al mismo tiempo, controlarlo.

    Ahora bien, aunque las normas constitucionales establecen los supuestos de que a cada poder le son otorgadas todas las atribuciones necesarias para ejercer sus funciones, ello no significa que la distribución de aquéllas sigan, necesariamente, un patrón rígido que únicamente atienda a la lógica formal de cada poder, pues aunque esto opera en términos generales, existen excepciones que permiten la interrelación de los poderes.

    Este criterio encuentra apoyo en la tesis sustentada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, publicada en la página ciento diecisiete, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice:

    DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE. La división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna , mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta."

    De lo anterior se infiere que si bien la autonomía de los poderes públicos implica, en general, la no intromisión o dependencia de un poder respecto de otro, la propia Constitución impone particularidades que tienen por objeto, bien la colaboración de poderes para la realización de algunos actos, o bien, el control de ciertos actos de un poder por parte de otro.

    Esta colaboración de poderes, en especial tratándose de la función legislativa, que es la que a través de normas de carácter general establece la flexibilidad del principio de división de poderes, tiene su límite, el cual se traduce en que esa participación no puede llegar al extremo de que un poder público interfiera de manera preponderante o decisiva en el funcionamiento o decisión del poder con el cual colabora; esto es, que debe existir una razonabilidad en el acatamiento a tal principio, de tal forma que esa interferencia no anule o haga desaparecer el principio de división de poderes con perjuicio de la constitucionalidad de los actos.

    En efecto, es constitucionalmente válido que en una norma general se establezca la colaboración de uno o dos poderes en la función propia de otro; sin embargo, esa participación no puede ser tal que la decisión de los poderes colaboradores pueda imperar sobre la decisión del poder con el cual colaboran, ya que con ello se violentaría el principio de división de poderes consagrado en los artículos 49 de la Constitución Federal , en el ámbito federal y 116, en el local.

    Resulta Ilustrativa, en lo conducente, las tesis cuyos datos de localización y textos se reproducen a continuación:

    Novena Época

    Instancia: Segunda Sala

    Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

    Tomo: XVI, octubre de 2002

    Tesis: 2a. CXXV/2002

    Página: 474

    RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LOS ARTÍCULOS 3o., FRACCIÓN II, 57, SEGUNDO PÁRRAFO, 60 Y 64, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE ESTABLECEN LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y LAS AUTORIDADES COMPETENTES PARA IMPONERLAS, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. Los artículos 41, primer párrafo, 49 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen el principio de división de poderes, a través de los cuales se ejerce la soberanía popular, y que el Supremo Poder de la Federación, así como el poder público de los Estados, se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. No obstante lo anterior, la intención del Constituyente no fue la de reservar a cada uno de los tres poderes la emisión de actos propios de sus funciones, exclusivamente, sino que, en aras de permitir el funcionamiento de los propios órganos y a la vez lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantizara la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano, se estableció en algunos casos un mecanismo de colaboración basado en dos medios: por un lado, se exigió la participación de dos de los poderes para la validez de un acto y, por el otro, se otorgaron a los poderes facultades para emitir actos diversos a los que formalmente les correspondería; además, se atribuyó a los respectivos poderes, especialmente al Legislativo y al Judicial, la potestad necesaria para emitir los actos que materialmente les corresponden, de mayor jerarquía, por lo que si al realizarse la división de poderes, el Constituyente en ninguna disposición reservó al Poder Legislativo, la emisión de la totalidad de los actos materialmente legislativos, al Ejecutivo los actos materialmente administrativos y al Judicial los actos materialmente jurisdiccionales, no existe fundamento para sostener que se transgrede el principio en cita por el hecho de que se confiera a una autoridad administrativa, legislativa o judicial la facultad de emitir actos diversos a los que formalmente le corresponden, ya que ello no implica que las facultades reservadas constitucionalmente al Poder Judicial reúnan dos o más poderes en una sola persona o corporación. En congruencia con lo anterior, se concluye que los artículos 3o., fracción II, 57, segundo párrafo, 60 y 64, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos , que prevén las facultades de las autoridades administrativas para acusar, seguir el procedimiento respectivo e imponer, en su caso, las sanciones relativas, no quebrantan el principio de división de poderes, porque si bien tales atribuciones no se encuentran reservadas en algún precepto de la Carta Magna en forma exclusiva al Poder Judicial, pues lo reservado a este Poder es la emisión de los actos materialmente jurisdiccionales de mayor jerarquía, es decir, las resoluciones inatacables que, con las salvedades establecidas en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , erijan a los órganos judiciales en la última instancia a la que puedan acudir los gobernados para dirimir sus controversias."

    Octava Época

    Instancia: Pleno

    Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

    Número: 71, noviembre de 1993

    Tesis: P./J. 12/93

    Página: 10

    CÓDIGO CIVIL PARA EL DISTRITO FEDERAL EN MATERIA COMÚN Y PARA TODA LA REPÚBLICA EN MATERIA FEDERAL. SU EXPEDICIÓN POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS ES CONSTITUCIONAL. La expedición por el presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la Unión, del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, no vulnera el principio de división de poderes, pues según ha interpretado esta Suprema Corte, la prohibición contenida en el texto original del artículo 49 entonces vigente, de que se reunieran dos o más poderes en una sola persona o corporación, impedía que uno fuera absorbido orgánicamente por el otro y desapareciera de la estructura del poder, pero no que el Congreso de la Unión transfiriera al Ejecutivo Federal ciertas facultades legislativas como un acto de colaboración entre dos poderes dirigido a salvaguardar la marcha normal y regular de la vida en sociedad; fue hasta el año de mil novecientos treinta y ocho en que se adicionó un párrafo final a dicho precepto, cuando se tornó ilegítima esta práctica inveterada surgida en el siglo pasado, porque el Constituyente dispuso que no podrían delegarse en el Ejecutivo Federal facultades para legislar en casos distintos del de suspensión de garantías individuales, al cual se agregó en el año de mil novecientos cincuenta y uno el relativo al artículo 131 de la misma Ley Suprema."

    Conforme a este contexto se procede al análisis del alcance y materia de las facultades con que cuenta la Auditoría Superior de la Federación para la revisión de la cuenta pública.

    La revisión de la cuenta pública es una práctica constitucional que, a decir de la doctrina y la historia, tiene ya arraigo en nuestro sistema; por supuesto, en distintas épocas con diversos matices propios de las

    Conforme al texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, la revisión de la cuenta pública era una facultad que correspondía ejercer al Congreso de la Unión, en sus dos Cámaras, tanto de Diputados como de Senadores. Desde mil novecientos setenta y siete, esta facultad pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados, quien se apoyaba para tal efecto en la Contaduría Mayor de Hacienda; pero a partir de mil novecientos noventa y nueve, la revisión de la cuenta pública se ejerce directamente por la entidad de fiscalización superior de la Federación, denominada Auditoría Superior de la Federación, quien se coordina y es evaluada por la Cámara de Diputados.

    En el estudio de la revisión de la cuenta pública, resultan ilustrativas las consideraciones vertidas en la ejecutoria del amparo en revisión 2241/957, fallado el diecisiete de noviembre de mil novecientos setenta por la extinta Sala Auxiliar de este tribunal, bajo la ponencia del Ministro Luis F. Canudas Orezza, en las que se plasma un estudio histórico y legislativo en torno al tema, las cuales fueron reiteradas por el Tribunal Pleno al fallar por mayoría de ocho votos, con fecha cuatro de noviembre de dos mil tres, la controversia constitucional 36/2003, promovida por María Teresa Herrera Tello, en su carácter de Consejera Jurídica del Ejecutivo Federal, contra la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Dicen estas consideraciones (lo subrayado esta así en el original):

Quinto

...

Si la Constitución de los Estados Unidos de América, del diecisiete de septiembre de mil setecientos ochenta y siete, determinó, en la sección novena de su artículo 1o., que ‘periódicamente se publicará una manifestación y cuenta de los ingresos y egresos del tesoro público’, las Constituciones del siglo pasado y la de este siglo, de México, han superado la cláusula en cuestión de la Ley Fundamental norteamericana, al haber continuamente decidido que la cuenta pública del Poder Ejecutivo de la Unión queda sujeta a la aprobación del Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, como el órgano de representación inmediata y directa del pueblo en el régimen constitucional instituido para la República.

Es posición trascendental del Estado moderno, particularmente del Estado democrático actual, someter la cuenta del gasto público de la nación a la revisión, aprobación y glosa del órgano legislativo a quien la norma constitucional atribuya esa función controladora.

Ni el Estado del Medioevo, tampoco el del Renacimiento, elaboraron normas fundamentales para el control del gasto público de un país, por el Parlamento o la Asamblea Legislativa, porque, como expresa certeramente Fasiani, en su obra Principios de Ciencia de la Hacienda, ‘durante siglos enteros la oscuridad absoluta pudo ser conservada, por la falta total de una distinción entre la caja del Estado y la del príncipe.’

En realidad el Estado monárquico absolutista fue reacio a que la cuenta del gasto público fuera revisada por el órgano legislativo y, en muchas ocasiones, las exigencias del poder en cita para glosar y aprobar la cuenta pública de la monarquía provocó su disolución, por partirse del principio de que ‘el poder real es considerado como propietario feudal de los impuestos’, de los que dispone a su capricho y voluntad, con la consecuencia, para quien materialmente los administra, de tener que cumplir con la ‘obligación del secreto de la caja del Estado.’

Puede afirmarse de inmediato, que los Estados de la democracia constitucional son los primeros en establecer, en sus leyes fundamentales, la facultad de sus pueblos de participar en las decisiones acerca del gasto público, perteneciéndoles la atribución de aprobar y controlar la cuenta pública de una nación, mediante una resolución que en su esencia más pura es un acto exclusivamente político, ayuno de las características materiales de una ley, por no crear, el acuerdo legislativo del caso, una situación jurídica general, impersonal y permanente, sino estarse frente a una determinación individual, de naturaleza política, que nunca disfruta de la generalidad intrínseca a toda norma legal.

SEXTO

La teoría de la Constitución en México jamás ha sido ajena a estas ideas, como podrá observarse de las disposiciones supremas contenidas en las diversas Leyes Fundamentales que han regido esta materia.

Las fracciones XII, XIII y XVI del artículo 131 de la Constitución de Cádiz del 19 de diciembre de 1812, observada en México durante la década 1812-1822, otorgó a las Cortes la facultad de fijar los gastos de la administración pública, de establecer las contribuciones e impuestos para satisfacerlos y de ‘examinar y aprobar las cuentas de la inversión de los caudales públicos.’

La Norma Fundamental anterior, primera, en orden cronológico, del régimen constitucional de la nación, fue acogida por el artículo 114 del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado, en Apatzingán, el 22 de octubre de 1814, al reconocerle al Supremo Congreso Legislativo la atribución ‘de examinar y aprobar las cuentas de recaudación e inversión de la hacienda pública’, instituto que no escapa al primer documento constitutivo de la Federación Mexicana, por ser obvio que el Acta Constitutiva de esa Federación, la del 31 de enero de 1824, lo contempla en la fracción IX de su artículo 13, cuando dispone que es de la competencia exclusiva del Congreso General ‘establecer las contribuciones necesarias a cubrir los gastos de la República, determinar su inversión y tomar cuenta, de ella, al Poder Ejecutivo.’

Esta última norma, esto es, la del Acta Constitutiva en referencia, es reproducida meses después por la primera Constitución Federal del Estado Mexicano, la expedida el 4 de octubre de 1824, que en la fracción VIII de su artículo 49 ordena al Congreso General ‘fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación, determinar su inversión y tomar, anualmente, cuentas al gobierno.’

El régimen unitario imperante en la República, en los años de 1836 al de 1847, tuvo el cuidado de respetar estas normas federativas democráticas, lo mismo en la fracción IV del artículo 44 de la Ley Tercera de las Siete Leyes Constitucionales del 30 de diciembre de 1836, que en la fracción III del artículo 65 de las Bases de Organización Política de la Nación Mexicana, del 12 de junio de 1843.

Y si para el primero de esos documentos, es el Congreso General quien examinará y aprobará cada año la cuota general de inversión de caudales respectiva al año penúltimo, que deberá haber presentado el Ministerio de Hacienda en el año último, previa la glosa y examen que detallará una ley secundaria (artículo 44, fracción IV), el segundo de los propios documentos, esto es, las bases de organización política determina, en forma más concreta, que al Congreso incumbe la atribución de ‘examinar y aprobar cada año la cuenta general que debe presentar el Ministerio de Hacienda por lo respectivo al año anterior’ (artículo 65, fracción III).

Restablecido el régimen federal, por el Acta de Reformas del 18 de mayo de 1847, es el Proyecto de Constitución del 16 de junio de 1856, redactado por la comisión integrada por Ponciano Arriaga, Mariano Yáñez, León Guzmán, Pedro Escudero y Echánove, José María del Castillo Velasco, José M. Cortés y Esparza y José María Mata, el que introduce en México el sistema unicamarista y a la par que lo hace la Constitución del 5 de febrero de 1857, prescribe en sus artículos 74 y 75 que en su segundo periodo de sesiones, la Asamblea Legislativa se dedicará ‘exclusivamente, al examen y votación de los presupuestos del año fiscal siguiente, a decretar las contribuciones para cubrirlos y a la revisión de la cuenta del año anterior que presente el Ejecutivo’, lo que se hará el día penúltimo de su primer periodo de sesiones, en unión del ‘proyecto de presupuesto del año próximo venidero’.

Los artículos 74 y 75 del Proyecto de Constitución de 1856 pasaron a ser, sin modificaciones sustanciales, los artículos 68 y 69 de la Constitución promulgada el 5 de febrero de 1857 que, en su artículo 72, fracción XXIX, creó, como órgano del Poder Legislativo de la Federación, para glosar y revisar la cuenta pública, la Contaduría Mayor, a propuesta del diputado Marcelino Castañeda, proposición que fue apoyada por don José Antonio Gamboa y por don Guillermo Prieto, quien como dice Zarco, demostró la necesidad de que la oficina de glosa y de su presupuesto dependa del cuerpo legislativo. (Historia del Congreso Constituyente de 1857, edición acordada en Veracruz, por don Venustiano Carranza, año de 1916, página 693).

SÉPTIMO

El 14 de agosto de 1867 el presidente Juárez, expidió la famosa convocatoria para la elección de los miembros de los Supremos Poderes de la Federación y para la reforma de diversos artículos de la Ley Fundamental de 1857.

El artículo 9o. de esa convocatoria consigna que en el acto de votar los ciudadanos expresarán, además, su voluntad, acerca de si el próximo Congreso de la Unión, sin necesidad de observar los requisitos establecidos en el artículo 127 de la Constitución Federal , podrá reformarla o adicionarla sobre los puntos siguientes:

‘Primero. Que el Poder Legislativo de la Federación se deposite en dos Cámaras, fijándose y distribuyéndose ente ellas las atribuciones del Poder Legislativo.’

El 13 de diciembre de 1867, don Sebastián Lerdo de Tejada, secretario de Gobernación en ese entonces del presidente Juárez, remitió al Congreso de la Unión la iniciativa de reformas constitucionales anunciada en la convocatoria de cuenta, explicando en ella, que en cumplimiento de lo manifestado por el señor presidente de la República en el acto solemne de la apertura de sesiones de aquel soberano Congreso, debería reestructurarse el Poder Legislativo de la Federación, restableciéndose el sistema bicamarista que privó durante la vigencia de la Constitución Federal del 4 de octubre de 1824, y fijarse y distribuirse, entre aquel poder y sus dos Cámaras, las atribuciones que la Carta Política de 1857 había reservado para la Asamblea Legislativa unicamarista.

Cabe señalar que al distribuirse las facultades de la Asamblea Legislativa unicamarista, entre el Congreso de la Unión, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, se otorgó a la representación nacional, es decir, a la Cámara de Diputados, la facultad exclusiva de vigilar, por medio de una comisión inspectora de su seno, el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor, correspondiéndole, en iguales términos, examinar la cuenta que anualmente deba presentarle el Ejecutivo, aprobar el presupuesto anual de gastos e iniciar las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo, como podrá observarse de la consulta del artículo 72 A, fracciones III y VI, del decreto de reformas a la Constitución Federal de 1857, promulgado, por el presidente de la República, el 13 de noviembre de 1874.

La reforma constitucional en comento dio lugar a que desde el año de 1874 hasta la vigencia de la Constitución de 1917, la Cámara de Diputados disfrutara de la facultad exclusiva de examinar la cuenta que anualmente debería presentarle el Ejecutivo de la Unión, pues en todas las otras Constituciones de México del siglo XIX, como en la nombrada Constitución de 1917, siempre se instituyó que la aprobación de la cuenta pública del Poder Ejecutivo Federal es atribución que corresponde al Congreso de la Unión y no a una de las dos Cámaras que lo integran.

Resulta importante conocer, para la cuestión que decidirá esta ejecutoria, que las reformas iniciadas por el presidente Juárez, en cuanto a la nueva estructura del Poder Legislativo Federal, lleva a la Comisión de Puntos Constitucionales a emitir el dictamen del 24 de diciembre de 1869, firmado por los diputados Montes, Dondé y Alcalde, que se ocupa de clarificar la diferencia a hacer entre ley, decreto y acuerdo económico, proponiendo esa comisión, después de escuchar las opiniones de los diputados Moreno y Guzmán, que ‘toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o de decreto.’

Agapito Pizá en su Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores, tomo I, año 1882, páginas 23 y 24, transcribe, textualmente, el dictamen de la nombrada Comisión de Puntos Constitucionales, en la materia referida, en los términos que siguen:

‘El 64 dice: «Toda resolución del Congreso no tendrá otro carácter que el de ley o acuerdo económico.» Al discutirse este artículo, el Sr. Moreno creyó conveniente que las resoluciones del Congreso tuvieran el carácter de ley o decreto, y estableció la distinción de que la ley se refiere a un objeto general, y el decreto a un objeto particular.

‘«El Sr. Guzmán dijo, que la comisión tuvo presentes las observaciones del señor preopinante, pero temió que las distinciones dieran lugar a abusos, y creyó que toda resolución legislativa del Congreso General, no puede tener más carácter que el de ley.» He aquí la única razón que aparece en la historia del Congreso Constituyente para haber abandonado una distinción fundada en los principios de la ciencia del derecho. La ley por su propia esencia tiene un carácter de generalidad; uno de los jurisconsultos más célebres por su talento y por su inflexible honradez, define la ley en estos términos: «La ley es un precepto común, una resolución de los varones prudentes; el castigo de los delitos que se cometen espontáneamente o por ignorancia; la garantía común de la República.» Y el orador griego Demóstenes dijo: «todos los que residen en una República deben arreglar su vida conforme a la prescripción de la ley.» ¿Qué tienen que hacer, en efecto, los vecinos de los Estados con una resolución legislativa que afecte a los habitantes del Distrito Federal, o a los del Territorio de la Baja-California? La comisión opina que debe reformarse el artículo 64, estableciendo la distinción entre ley, decreto y acuerdo económico; y así lo propone al Congreso.’

Aunque en su redacción definitiva el artículo 64, reformado, de la Constitución Federal de 1857 dispuso, de acuerdo con la comisión de estilo, que ‘toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto’, no existe duda alguna constitucional sobre los términos de esa reforma en torno a que la ley siempre regula una situación jurídica general, permanente e impersonal, en contraste con el decreto que puede ocuparse también de un objeto particular, teniendo este carácter el que examina la cuenta pública del Gobierno de la nación.

El 30 de mayo de 1881 el presidente Manuel González promulgó la Ley sobre el Presupuesto y la Cuenta Pública de la Nación, que en sus artículos 3o., 7o., 18, 19 y 27 trata lo relativo a la misma cuenta pública, puesto que consagra que el Ejecutivo de la Unión tiene facultad para presentar, a la Cámara de Diputados ‘los resultados de la cuenta del erario federal, a fin de que la examine, dicha Cámara’, mediante la concentración de las operaciones de sus libros y del estado comparativo que resumirá, comparándolos específicamente, los datos que constituyan la totalidad del movimiento del año y las obligaciones que resulten a cargo del mencionado erario (artículos 3o. y 7o.).

La misma ley, en sus artículos 18 y 19, ordena que la Contaduría Mayor de la Cámara de Diputados glosará la cuenta de la Tesorería que contendrá, en un sólo resumen, ‘las cuentas transitorias que por cualquier circunstancia no estuvieren saldadas, a fin de que tanto la Cámara de Diputados como la Contaduría Mayor tengan conocimiento del importe de las responsabilidades por manejo de fondos federales’ y se haga el ajuste definitivo de las cuentas de los años anteriores, llamadas también cuentas transitorias.

Finalmente, el artículo 27 de la ley en cita fija los límites y alcances del examen, por la Cámara de Diputados, de la cuenta anual de la Federación, estableciendo que dicho examen contendrá la determinación de ‘si en las partidas de ingresos están considerados todos los ramos que forman la hacienda pública, o si ha exigido prestaciones ilegales; si las sumas de los gastos hechos y responsabilidad contraídas están dentro de los límites fijados en el presupuesto de egresos y leyes posteriores para cada ramo y para cada partida’ y, por último ‘si hay exactitud en los valores parciales y generales de la cuenta pública.’

Manifiesto es que durante el régimen constitucional instituido por la Constitución de 1857 y sus leyes reglamentarias (la del 30 de mayo de 1881), el decreto que aprueba la cuenta pública del erario federal no constituye una ley y el examen de esta cuenta pública es una revisión formalmente legislativa entre el ingreso obtenido por la nación en un ejercicio fiscal y el egreso realizado durante el propio ejercicio, sin que implique, el decreto de aprobación de dicha cuenta, aprobación alguna a las relaciones directas fiscales que se motiven entre el causante de un impuesto o de una contribución y la hacienda pública federal o el fisco de la Federación, a propósito de la satisfacción de obligaciones impositivas.

OCTAVO

El 14 de enero del año de 1917 el Congreso Constituyente conoció, en sesión pública, el dictamen acerca del artículo 65 del proyecto de Constitución, disposición que propone que el primero de septiembre de cada año se reunirá el Congreso de la Unión para aprobar acciones ordinarias, en las cuales se ocupará de revisar la cuenta pública del año anterior, la que será presentada a la Cámara de Diputados dentro de los diez primeros días de la apertura de esas sesiones, sin que la revisión se limite a investigar si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto, sino que se extenderá al examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos y a las responsabilidades a que hubiera lugar, no pudiendo haber otras partidas secretas que las que se consideren necesarias con ese carácter en el mismo presupuesto, cuyo ejercicio por los secretarios está sujeto a acuerdo escrito del presidente de la República (Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo II, página 277).

Por unanimidad de ciento cincuenta votos se aprobó el proyecto del artículo 65, que conservó igual número en la Constitución de 1917, sin que, hasta la fecha, haya sufrido modificación alguna ni en su forma, ni en el fondo.

Es irrefragable, desde luego, que el artículo 65 de la Constitución de 1917 reintegró, al Congreso de la Unión, la atribución de revisar la cuenta pública de la nación, dejando, así de ser una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, y señaló, sobre todo, que la revisión de la misma cuenta pública no sólo se concretará a la investigación de si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto, sino que comprenderá, también, el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, con la fijación de las responsabilidades consiguientes, de no comprobarse debidamente dichos gastos.

El citado Congreso Constituyente de 1917 estableció en la fracción XXX de su artículo 73, ahora XXVIII, a virtud de la reforma sufrida mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 20 de agosto de 1928, que era de la competencia del Congreso de la Unión el examen de la cuenta que anualmente debe presentarle el Poder Ejecutivo, con la apreciación de que la antigua fracción XXX del mencionado artículo 73 fue aprobada por el mismo Congreso Constituyente de 1916-1917, en su sesión pública del 15 de enero de 1917, por unanimidad de ciento sesenta y nueve votos, sin que su redacción y conceptuación original hayan sufrido, hasta ahora, ninguna modificación, salvo la ya anotada, esto es, que dejó de ser, a partir de 1928, la fracción XXX, para constituirse en la fracción XXVIII.

Es congruente al pensamiento de la Asamblea Constituyente de 1916-1917, que la cuenta pública anual del Poder Ejecutivo sea revisada por el Congreso de la Unión y que los términos constitucionales de esa revisión estriban, precisamente, en el examen de la exactitud y de la justificación de los gastos hechos, a fin de poder fijar las responsabilidades, no pudiendo haber otras partidas secretas que las señaladas con ese carácter en el presupuesto de egresos, que emplearán los secretarios de Estado mediante acuerdo escrito del presidente de la República.

Acorde con lo anterior, y en estricta lógica constitucional, la revisión de la cuenta pública del Poder Ejecutivo de la Unión, por el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, no tiene las características de un acto legislativo en sentido material, o sea, no constituye una ley, por no estarse frente a una situación jurídica general, impersonal y permanente, sino ante un decreto cuyo contenido se individualiza en la confrontación y determinación del uso legal que haya hecho el Ejecutivo Federal, de los ingresos obtenidos por la nación, durante cada año fiscal, mediante el examen de la exactitud y justificación de los gastos realizados por la administración pública.

NOVENO

La Constitución Política actual innova cuando otorga al Congreso de la Unión la facultad expresa de expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor, sujeta, en los términos de su artículo 74, a la vigilancia exclusiva de la Cámara de Diputados, a través de una comisión nombrada por ésta y encargada de cuidar el exacto desempeño de las funciones de dicha Contaduría Mayor.

El 1o. de enero del año de 1935, el presidente Cárdenas expidió la primera Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación, aún vigente, que desarrolla y regula las bases constitucionales estampadas en los artículos 65 y 73, fracciones XXIV y XXVIII, de la Carta Magna del país.

Esta ley orgánica precisa que la contaduría de la Federación inmediatamente a su recepción, procederá a glosar las cuentas que le envíen las oficinas y los agentes correspondientes, teniendo esa glosa por objeto el revisar, depurar y liquidar las cuentas rendidas, para verificar que los cobros se han efectuado de acuerdo con las leyes, que las erogaciones se han hecho con observancia de las disposiciones legales aplicables y previa la autorización del caso, y que unos y otras, es decir, los cobros y las erogaciones, se encuentran debidamente comprobados (artículos 16 y 17).

De otro lado, esta misma ley orgánica en sus artículos 37 y 39 da mayor precisión a lo que debe entenderse por la cuenta pública del Ejecutivo Federal, al instituir que en la contabilidad de la Federación se establecerán las cuentas necesarias para conocer, de una manera concreta, en el curso de cada ejercicio fiscal, el resultado de la ejecución de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos, meta del balance de la hacienda pública, comprendiendo esa contabilidad las cuentas que se requieran para registrar los valores provenientes de las modificaciones que hayan de introducirse al mismo balance de la propia hacienda pública, como consecuencia de la ejecución de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos o de operaciones ajenos a ambos, por ser de años anteriores.

Determinemos, en fin, que la propia Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación en su artículo 60, fracción IV, estatuye de manera categórica y expresa que la cuenta pública anual a que se refiere la fracción I del artículo 65 de la Constitución General de la República, estará formada por los libros de contabilidad, la documentación que justifique y compruebe las operaciones registradas y los estados concernientes al estudio comparativo de los ingresos y egresos por concepto de la Ley de Ingresos y del presupuesto de egresos, en unión de los estados demostrativos de los valores en que se encuentran representados el superávit o déficit del ejercicio del presupuesto, análisis del balance de la hacienda pública y ‘las rectificaciones a los datos acusados en años anteriores, como ejecución de las leyes de ingresos o ejercicios de los presupuestos de egresos de esos años.’

...

En correspondencia a las apreciaciones de carácter constitucional y legal precedentes, es posible hacer estas determinaciones:

1) Ha sido norma invariable en la estructuración del Estado constitucional mexicano, sujetar la aprobación de la cuenta pública del Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo;

2) La aprobación de la cuenta pública del Ejecutivo de la Unión, por el Poder Legislativo Federal, es un acto esencialmente político, realizado mediante un decreto que no reúne las características materiales de una ley, por no crear, ese acto legislativo, una situación jurídica general, impersonal y permanente;

3) La revisión, por el Poder Legislativo Federal, de la cuenta pública que debe presentarle cada año el Poder Ejecutivo de la nación, sólo es, en los términos de la fracción I del artículo 65 de la Constitución General de la República, una investigación sobre si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto y sobre el examen que deberá hacerse de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de fijar las responsabilidades a que hubiere lugar;

4) La fracción IV del artículo 60 de la vigente Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación expresamente establece la posibilidad de introducir rectificaciones al balance de la hacienda pública y a la cuenta pública de la nación que haya sido aprobada mediante decreto del Poder Legislativo Federal, cuando, a virtud de la ejecución de las leyes de ingresos o de ejercicio de los presupuestos de egresos de años pasados, se realiza un ingreso con posterioridad al año de su causación o se efectúa una erogación; y

5) La aprobación de la misma cuenta pública del Poder Ejecutivo de la Unión, por el órgano legislativo constitucionalmente competente para hacer su revisión, no implica el reconocimiento de la legalidad del acto habido entre la administración pública y una persona física o moral, generador del ingreso obtenido o del egreso efectuado, como tampoco significa una aprobación a los actos verificados entre la hacienda pública federal y un causante, sino únicamente que hay exactitud y están justificados los gastos realizados por el mismo Poder Ejecutivo de la Federación."

Dada la fecha del fallo recién transcrito, la facultad de revisar la cuenta pública era aún atribuida al Congreso de la Unión en sus dos Cámaras y no como posteriormente, en exclusiva a la Cámara de Diputados.

Empero, ello no obsta para que valga destacar que, de conformidad con la legislación invocada e interpretada en la ejecutoria, que desde mil novecientos diecisiete hasta antes de la aludida reforma de mil novecientos setenta y siete, la revisión de la cuenta pública consistía en una investigación que tuviera por objeto determinar si las cantidades gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de fijar las responsabilidades a que hubiere lugar, como esclarece la propia ejecutoria citada.

Conclusión esta última que en términos generales es expuesta de igual manera por Tena Ramírez en su Derecho Constitucional Mexicano (página 365, décimo segunda edición) y por Ulises Schmill Ordóñez (página 242, El Sistema de la Constitución Mexicana, Porrúa México, mil novecientos setenta y uno), este último, en resumen, señalando que la revisión tenía por objeto determinar o evaluar: a) que los gastos estuvieran de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto de egresos; b) la exactitud en los gastos hechos; c) su justificación; y d) el establecimiento de las responsabilidades a que hubiera lugar.

La reforma de mil novecientos setenta y siete es un punto fundamental en la trayectoria histórica legislativa de la revisión de la cuenta pública; de ella se destaca:

Primero, como ya se mencionó, la facultad de revisar la cuenta pública pasó a ser competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, dejando entonces de tener injerencia alguna en la materia la Cámara de Senadores, por lo cual, aun cuando ya existía como órgano cuya vigilancia e inspección correspondía a la Cámara de Diputados, la Contaduría Mayor de Hacienda pasó a auxiliar en exclusiva a esta Cámara.

Esta reforma se dio dentro del marco de la reforma político electoral de ese año y, a decir de la exposición de motivos correspondiente, se hizo con la:

... finalidad de organizar mejor las funciones y atribuciones del Congreso Federal y de las Cámaras que lo integran ... (pues) para el Senado, la revisión de la cuenta pública le resulta una tarea difícil si aparece sustraído de la facultad de conocer y votar previamente el Presupuesto ejercido y se carece, además, de un órgano como la Contaduría Mayor de Hacienda, dependientes de la Cámara de Diputados, encargado de la glosa de las cuentas que rinde el Ejecutivo ... "

Por otra parte, conviene destacar también que a pesar de lo trascendental que puede estimarse la reforma en comento, en la medida en que trasladó la facultad en exclusiva a la Cámara de Diputados, la revisión de la cuenta pública no varió su objeto ni su alcance, de manera que siguió consistiendo en una investigación que tuviera por objeto determinar si las cantidades gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de que se fijaran las responsabilidades a que hubiere lugar.

Las fracciones del artículo 74 constitucional vinculadas con la revisión de la cuenta pública fueron posteriormente modificadas por reforma constitucional en mil novecientos ochenta y siete. Sin embargo, resulta innecesario analizar con mayor detalle dicha reforma en virtud de que sólo versó sobre la oportunidad en la rendición de la cuenta pública del año anterior (se modificó la fecha correspondiente).

Con base en la entonces renovada atribución constitucional de la revisión de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de mil novecientos treinta y seis fue abrogada, dictándose en su lugar una nueva con igual denominación, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho. Este último ordenamiento no sufrió ninguna reforma y se conservó vigente hasta que fue abrogado luego de la reforma constitucional a la que más adelante se hará referencia.

La Contaduría Mayor de Hacienda, conforme al texto constitucional producto de la reforma en mérito, era un órgano técnico de la Cámara de Diputados que tenía por atribución principal auxiliarle en la revisión de la cuenta pública, pues en los términos en que la propia Constitución y su ley orgánica marcaban.

La dependencia, subordinación y carácter meramente técnico y auxiliar de la Contaduría Mayor de Hacienda, derivaban pues de que la facultad de revisar la cuenta pública era directamente conferida a dicha Cámara, quien, para su realización, contaba con ese órgano de apoyo; y, en propia sede constitucional, se establecía la vigilancia de su actuación se daría a través de una comisión de la colegisladora.

Hasta ese momento, el marco constitucional aplicable se conformaba por la fracción XXIV del artículo 73, así como en las fracciones II y IV del artículo 74, que decían:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

...

XXIV. Para expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor."

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

...

II. Vigilar, por medio de una comisión de su seno, el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor;

...

IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

...

La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio."

Los pormenores se regulaban con mayor detalle tanto en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos , así como en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, teniendo también injerencia otros ordenamientos en materia de finanzas públicas, entre ellos, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Concretamente, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda definió en su artículo 1o. la naturaleza de esta entidad, y en su arábigo 3o. estableció el ámbito de facultades que le competían. Dichos dispositivos decían:

Artículo 1o. La Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano técnico de la Cámara de Diputados, que tiene a su cargo la revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal.

En el desempeño de sus funciones estará bajo el control de la Comisión de Vigilancia nombrada por la Cámara de Diputados."

Artículo 3o. La Contaduría Mayor de Hacienda revisará la cuenta pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal, ejerciendo funciones de contraloría y, con tal motivo, tendrá las siguientes atribuciones:

I. Verificar si las entidades a que se refiere el artículo 2o. de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, comprendidas en la cuenta pública:

  1. Realizaron sus operaciones, en lo general y en lo particular, con apego a las Leyes de Ingresos y a los Presupuestos de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal y, cumplieron con las disposiciones respectivas de las Leyes General de Deuda Pública; de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Orgánica de la Administración Pública Federal y demás ordenamientos aplicables en la materia;

  2. Ejercieron correcta y estrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados;

  3. Ajustaron y ejecutaron los programas de inversión en los términos y montos aprobados y de conformidad con sus partidas, y

  4. Aplicaron los recursos provenientes de financiamientos con la periodicidad y forma establecidas por la ley;

    II. Elaborar y rendir:

  5. A la Comisión de Presupuestos y Cuenta de la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia, el informe previo, dentro de los diez primeros días del mes de noviembre siguiente a la presentación de la cuenta pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal. Este informe contendrá, enunciativamente, comentarios generales sobre:

    1. Si la cuenta pública está presentada de acuerdo con los principios de contabilidad aplicables al sector gubernamental;

    2. Los resultados de la gestión financiera;

    3. La comprobación de si las entidades se ajustaron a los criterios señalados en las Leyes de Ingresos y en las demás leyes fiscales, especiales y reglamentos aplicables en la materia, así como en los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal;

    4. El cumplimiento de los objetivos y metas de los principales programas y subprogramas aprobados;

    5. El análisis de los subsidios, las transferencias, los apoyos para operación e inversión, las erogaciones adicionales y otras erogaciones o conceptos similares, y

    6. El análisis de las desviaciones presupuestales;

  6. A la Cámara de Diputados el informe sobre el resultado de la revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal, el cual remitirá por conducto de la Comisión de Vigilancia en los diez primeros días del mes de septiembre del año siguiente al de su recepción. Este informe contendrá, además, el señalamiento de las irregularidades que haya advertido en la realización de las actividades mencionadas en este artículo;

    III. Fiscalizar los subsidios concedidos por el Gobierno Federal a los Estados, al Departamento del Distrito Federal, a los organismos de la administración pública paraestatal, a los Municipios, a las instituciones privadas, o a los particulares, cualesquiera que sean los fines de su destino, así como verificar su aplicación al objeto autorizado.

    En el caso de los Municipios, la fiscalización de los subsidios se hará por conducto del Gobierno de la entidad federativa correspondiente;

    IV. Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros y documentos para comprobar si la recaudación de los ingresos se ha realizado de conformidad con las leyes aplicables en la materia y, además, eficientemente;

    V. Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros, documentos, inspeccionar obras para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a las entidades, se han aplicado eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas y subprogramas aprobados y, en general, realizar las investigaciones necesarias para el cabal cumplimiento de sus atribuciones;

    VI. Solicitar a los auditores externos de las entidades, copias de los informes o dictámenes de las auditorías por ellos practicadas y las aclaraciones, en su caso, que se estimen pertinentes;

    VII. Establecer coordinación en los términos de esta ley, con la Secretaría de Programación y Presupuesto, a fin de uniformar las normas, procedimientos, métodos y sistemas de contabilidad y las normas de auditoría gubernamentales, y de archivo contable de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto públicos;

    VIII. Fijar las normas, procedimientos, métodos y sistemas internos para la revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal;

    IX. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de responsabilidades, y

    X. Todas las demás que le correspondan de acuerdo con esta ley, su reglamento y disposiciones que dicte la Cámara de Diputados."

    Como se aprecia, el artículo 3o. citado tenía estrecha relación con los párrafos del artículo 74 constitucional también citados, pues el primero de éstos regulaba con mayor detalle cuál era el objeto de la revisión de la cuenta pública en términos de lo que imponía a su vez el dispositivo constitucional.

    Especial mención debe hacerse de que, conforme a la fracción IX de ese artículo, la Contaduría Mayor de Hacienda sólo estaba facultada para promover ante las autoridades competentes el fincamiento de responsabilidades; en consonancia con lo marcado por el quinto párrafo de la fracción IV del artículo 74 constitucional, toda vez que éste hablaba de que "se fincarán" responsabilidades cuando hubiere irregularidades, sin llegar al extremo de permitirle a la propia Contaduría Mayor de Hacienda fincarlas directamente o por sí misma. En este mismo sentido, el artículo 7o. de este mismo ordenamiento facultaba al contador mayor, titular de la contaduría, a:

    Artículo 7o. ...

    VII. Formular los pliegos de observaciones que procedan;

    ...

    X. Promover ante las autoridades competentes:

  7. El fincamiento de responsabilidades;

  8. El cobro de las cantidades no percibidas por la hacienda pública federal o la del Departamento del Distrito Federal;

  9. El pago de los daños y perjuicios causados a la hacienda pública federal o la del Departamento del Distrito Federal;

  10. La ejecución de actos, convenios y contratos que afecten los programas, subprogramas y partidas presupuestales. ..."

    Asimismo, conviene acudir al contenido del capítulo quinto del ordenamiento en comento, pues en éste se regulaba lo que era propiamente la revisión de la cuenta pública, qué comprendía, qué debía revisarse, etcétera; capitulado cuyo tenor era:

    Capítulo quinto

    De la revisión de la cuenta pública

    del Gobierno Federal y de la del Departamento

    del Distrito Federal

    Artículo 19. La Contaduría Mayor de Hacienda, para el cumplimiento de las atribuciones que le confiere el artículo 3o. de esta ley, goza de facultades para revisar toda clase de libros, instrumentos, documentos y objetos, practicar visitas, inspecciones y auditorías y, en general, recabar los elementos de información necesarios para cumplir con sus funciones.

    Para tal efecto, podrá servirse de cualquier medio lícito que conduzca al esclarecimiento de los hechos y aplicar, en su caso, técnicas y procedimientos de auditoría."

    Artículo 20. La revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal precisará el ingreso y el gasto públicos, determinará el resultado de la gestión financiera, verificará si el ingreso deriva de la aplicación de las Leyes de Ingresos y de las leyes fiscales, especiales y reglamentos que rigen en la materia, comprobará si el gasto público se ajustó a los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal y si se han cumplido los programas y subprogramas aprobados.

    La revisión no sólo comprenderá la conformidad de las partidas de ingresos y de egresos, sino que se extenderá a una revisión legal, económica y contable del ingreso y del gasto públicos, y verificará la exactitud y la justificación de los cobros y pagos hechos, de acuerdo con los precios y tarifas autorizados o de mercado, y de las cantidades erogadas.

    Si de la revisión aparecieren discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas de los presupuestos, o no existiere exactitud o justificación en los gastos hechos, o en los ingresos percibidos, se determinarán las responsabilidades procedentes y se promoverá su fincamiento ante las autoridades competentes."

    Artículo 21. La Contaduría Mayor de Hacienda, para el efecto de las atribuciones que le corresponden de conformidad con lo previsto por el artículo 3o. de esta ley, podrá practicar a las entidades las auditorías que, enunciativamente, comprenderán las siguientes actividades:

    I. Verificar si las operaciones se efectuaron correctamente y si los estados financieros se presentaron en tiempo oportuno, en forma veraz y en términos accesibles, de acuerdo con los principios de contabilidad aplicables al sector gubernamental;

    II. Determinar si las entidades auditadas cumplieron en la recaudación de los ingresos y en la aplicación de sus presupuestos con las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, y demás leyes fiscales, especiales y reglamentos que rigen en la materia, y

    III. Revisar si las entidades alcanzaron con eficiencia los objetivos y metas fijados en los programas y subprogramas, en relación a los recursos humanos, materiales y financieros aplicados conforme a los presupuestos de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal ejercidos."

    Artículo 22. Las visitas, inspecciones y auditorías ordenadas por la Contaduría Mayor de Hacienda se efectuarán por auditor y personal expresamente comisionados para el efecto. El auditor tendrá el carácter de representante del contador mayor de Hacienda en lo concerniente a la comisión conferida.

    La Contaduría Mayor de Hacienda podrá contratar los servicios profesionales de personal especializado, para el mejor desempeño de sus funciones."

    Artículo 23. A solicitud de la Contaduría Mayor de Hacienda, las entidades le informarán de los actos, convenios o contratos de los que les resulten derechos u obligaciones, con objeto de verificar si de sus términos y condiciones pudieran derivarse daños en contra de la hacienda pública federal o de la del Departamento del Distrito Federal, que afecten a la cuenta pública o impliquen incumplimiento de alguna ley relacionada con la materia."

    Artículo 24. Las entidades están obligadas a proporcionar a la Contaduría Mayor de Hacienda la información que les solicite y a permitir la práctica de visitas, inspecciones y auditorías necesarias para el esclarecimiento de los hechos.

    Igual obligación tienen los funcionarios de los Gobiernos de los Estados, del Departamento del Distrito Federal, de los organismos de la administración pública paraestatal y de los Municipios, así como las instituciones privadas, o los particulares, a los que el Gobierno Federal les hubiere concedido subsidios."

    Artículo 25. Si alguna de las entidades se negare a proporcionar la información solicitada por la Contaduría Mayor de Hacienda, o no permitiere la revisión de los libros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y del gasto públicos, la práctica de visitas, inspecciones y auditorías, ésta lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia, para que resuelva lo procedente.

    El mismo procedimiento se seguirá en el caso de las instituciones o personas que hubieren recibido subsidio del Gobierno Federal."

    Artículo 26. La Contaduría Mayor de Hacienda goza de un plazo que vence el 10 de septiembre del año siguiente a la recepción de la cuenta pública, para practicar su revisión y rendir el informe de resultados, a la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Vigilancia.

    Si por cualquier causa el plazo no le fuere suficiente, la Contaduría Mayor de Hacienda lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia, y solicitará una prórroga para concluir la revisión, expresando las razones que funden y motiven su petición. En ningún caso la prórroga excederá de tres meses."

    Disposiciones de las que conviene destacar, por ser puntos relevantes en la especie:

    • Que la Contaduría Mayor de Hacienda gozaba de facultades para revisar toda clase de libros, instrumentos, documentos y objetos, practicar visitas, inspecciones y auditorías y, en términos generales, recabar los elementos necesarios para cumplir con sus funciones;

    • Que la revisión de la cuenta pública determinará los resultados de la gestión financiera, verificará si el ingreso deriva de la aplicación de las leyes fiscales correspondientes, comprobará si el gasto se ajustó a los presupuestos de egresos y si se han cumplido los programas y subprogramas aprobados; y se extenderá a una revisión legal, económica y contable del ingreso y del gasto público, y verificará la exactitud y justificación de los cobros y pagos hechos; sustancialmente en los mismos términos que en su momento se sostuvo por la Sala Auxiliar y por la doctrina antes aludidos;

    • Que si de la revisión aparecieren discrepancias o no existiera justificación o exactitud en los gastos hechos o en los ingresos percibidos, se determinarán las responsabilidades procedentes y se promoverá su fincamiento ante las autoridades competentes;

    • Que las entidades están obligadas a proporcionar a la Contaduría Mayor de Hacienda la información que les sea solicitada, así como a permitir las prácticas de visitas, inspecciones y auditorías necesarias para esclarecer los hechos; y que, en caso de que se negaran, lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia.

    Por otra parte, se abunda en lo relativo a las responsabilidades en el capítulo sexto "De las responsabilidades", capitulado del que por ahora sólo resulta conveniente destacar que la Contaduría Mayor de Hacienda sólo estaba facultada para fincar responsabilidad directamente y por sí misma a sus propios empleados y que en relación con las demás irregularidades que llegare a detectar debía promover las acciones conducentes ante las autoridades competentes, tal como también se desprende de los artículos que de ese ordenamiento han sido previamente transcritos.

    Mientras tanto, se gestaba a nivel mundial un movimiento a cargo de los auditores generales de diversos países, paralelamente con la creación la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior, conocida por sus siglas en inglés como la Intosai, entre cuyos trabajos destacan la llamada Declaración de Lima de mil novecientos noventa y siete.

    Esta declaración, a decir de la propia Intosai, ha sido exitosa a nivel mundial debido a que abarca una amplia lista de todos los objetivos y temas relacionados con la auditoría pública y que tiene por propósito esencial defender la independencia de las auditorías de la administración pública.

    En México, hubo voces en todos los sentidos: algunos criticando que facultades tan importantes se ejercieran por un órgano técnico (la Contaduría Mayor de Hacienda) cuya vinculación con la Cámara de Diputados sólo se daba a través de la Comisión de Vigilancia, vedando al órgano popular de mayor intervención en un tarea tan fundamental como la revisión del gasto público por una de sus comisiones directamente; se dijo que la evaluación la hacía un órgano técnico contable que no estaba en posición de ser un evaluador de políticas públicas; que la revisión de la cuenta pública no abarcaba todo lo que debiera para ser realmente un ejercicio valuatorio (páginas 108 y siguientes. Gutiérrez, Jerónimo, Lujambio, Alonso, Valadés, Diego, El proceso presupuestario y las relaciones entre los órganos de poder, el caso mexicano en perspectiva histórica y comparada, UNAM, México 2001 y Debate parlamentario de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve sobre la materia).

    Finalmente, la tendencia que a nivel mundial se fue dando por dotar a los órganos encargados de la revisión de las cuentas públicas de mayor autonomía respecto de los demás componentes del poder público, fue acogida por el Poder Reformador.

    Estas inquietudes se fueron plasmando en diversos documentos parlamentarios que a la postre integraron el proceso legislativo de la reforma constitucional que en mil novecientos noventa y nueve se realizó sobre la materia, y quedó constancia, particularmente, porque fue una reforma debatida en el seno parlamentario, donde se expresaron muchas opiniones en diversos sentidos.

    Con base en estos elementos, pareciera que el tiempo fue dejando ver que la revisión de la cuenta pública, al menos en los términos en que se consignaba en la legislación mexicana, se estaba quedando corta y atrás, fundamentalmente porque el órgano era dependiente y subordinado de la Cámara de Diputados y porque la revisión de la cuenta pública era prácticamente un ejercicio contable en el que se verificaban entradas y salidas y cumplimiento de programas, pero no comprendía un ejercicio valorativo respecto de la eficacia con que se utilizaron los recursos, de si se habían utilizado racionalmente y otros elementos que resultaban exorbitantes a una mera revisión contable legalista.

    Con esta última reforma la Contaduría Mayor de Hacienda desaparece para dar lugar al ente de fiscalización superior de la Federación, llamado Auditoría Superior de la Federación, misma que encuentra fundamento constitucional para su existencia y atribuciones en los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 constitucionales. Esta nueva figura presenta diferencias respecto de su antecesora, tanto en su denominación, en su ámbito de facultades y destacadamente en su relación de coordinación respecto de la Cámara de Diputados, consecuencia de su autonomía técnica y de gestión.

    Lo anterior se pone de manifiesto a través del proceso por el que se reformaron dichos preceptos constitucionales, del que se destaca lo siguiente:

    Exposición de motivos:

    En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se propone una corresponsabilidad respetuosa entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la toma de decisiones de alta trascendencia nacional, así como en las reformas y en las acciones para un mejor gobierno. Dentro de este contexto, existe la necesidad de avanzar en la reforma del gobierno a fin de que la función pública sea ejercida con absoluta transparencia, con trato imparcial para todos los grupos sociales y ciudadanos, rindiendo cuentas puntualmente sobre la observancia de la ley y el uso honesto y eficiente de los recursos públicos. En congruencia con lo anterior, se debe respetar y alentar toda iniciativa para fortalecer las facultades de supervisión y control del Poder Legislativo sobre los órganos del Poder Ejecutivo, particularmente en materia de control presupuestario y de cuenta pública. El control de un poder por otro, constituye un principio democrático fundamental y un elemento esencial de todo Estado de derecho. La agenda política de hoy, sustentada en un amplio consenso social, confirma el principio de la división y equilibrio de poderes, de manera que se asegure a la sociedad que ningún poder pueda traspasar sus límites. ... Para atender un reclamo sentido de la propia sociedad y para dar continuidad al fortalecimiento del Estado de derecho, se debe recoger y asumir la iniciativa de un amplio sector de la población para emprender una reforma profunda al esquema de control y supervisión de la gestión pública federal, que prevea instrumentos más efectivos de fiscalización del uso honesto y eficiente de los recursos que la sociedad aporta al gobierno y un oportuno y claro rendimiento de cuentas por parte de los servidores públicos. Para asumir estos objetivos, se recogieron y examinaron las principales críticas, inquietudes y planteamientos propositivos formulados por muy distintos sectores de la población en torno a los órganos actuales de fiscalización de la gestión pública en nuestro país y se estudió la vasta experiencia que existe en este tema en México y a nivel internacional. La iniciativa de cambio, originada en la sociedad civil, está orientada a promover una reforma profunda a los órganos de control externo e interno de la gestión pública, que atienda al equilibrio adecuado de poderes, a fin de asegurar que efectivamente se limiten y controlen entre sí, que responda cabalmente a una sociedad que exige un rendimiento claro y puntual de cuentas y se inscriba dentro de los avances y transformaciones que hoy en día experimentan los órganos de fiscalización en todo el mundo. ... Es preciso reconocer también que, independientemente del progreso en los órganos y mecanismos de fiscalización en México, existen hoy día importantes limitaciones y nuevas exigencias en esta materia. Algunas de ellas parten de la propia naturaleza de los órganos; de las modernas responsabilidades del Estado que requieren atribuciones expresas de fiscalización; de la mayor oportunidad que se exige a los órganos de control; de las tendencias modernas que han ampliado el ámbito de la supervisión más allá de la verificación del apego a la normatividad y las normas contables, hacia una mayor evaluación de la gestión y de los resultados así como las relativas a una más transparente y puntual rendición de cuentas por parte de unidades o entidades administrativas y de los servidores públicos y, finalmente, de la necesidad de una mejor articulación entre el control externo que enfatiza la función correctiva y el de carácter interno, que por su naturaleza se dirige principalmente a las acciones preventivas. ... En la mayor parte de las naciones, la fiscalización superior se aboca al control de la legalidad, de la regularidad, de la operación financiera y de la gestión misma del gobierno y de la administración pública. Su único límite es el de practicar su fiscalización en forma posterior a la toma de decisiones y su ejecución para no interferir en la responsabilidad que les corresponde a los ejecutores de los actos de gobierno y de administración. Este tipo de fiscalización requiere ser ejercida por órganos técnicos profesionales, con autonomía de gestión y carácter apolítico, la mayoría de ellos ubicados en el Poder Legislativo, a los que se denomina auditoría suprema o superior y que tienen fuerte visibilidad y amplio respaldo de la población. ... El Poder Ejecutivo, por su parte, ha intentado en diversas épocas constituir órganos que realicen las atribuciones propias de las entidades superiores de fiscalización, lo cual no ha sido posible al no tener autonomía frente al ente fiscalizado y tener las limitaciones de ser Juez y parte. Es momento de conjuntar esfuerzos de ambos poderes, para dar respuesta a la demanda sentida de la sociedad de contar con un órgano reconocido de fiscalización, rector de la auditoría gubernamental en México, que aproveche los logros y experiencias obtenidas en la Contaduría Mayor de Hacienda y en los órganos de control interno de los poderes. La creación de una entidad superior de fiscalización del Gobierno Federal, como institución profesional con autonomía técnica y administrativa, que tenga facultades de auditoría de la gestión financiera más allá de la revisión de cuenta pública y que forme parte de un sistema integral de control y evaluación, requiere de un cambio estructural profundo al actual sistema nacional de fiscalización. Para este propósito la presente iniciativa contempla estructurar un nuevo y fortalecido órgano de fiscalización con funciones adicionales a las que hoy realizan los órganos de control externo, que incorpore y fortalezca las atribuciones y recursos de la Contaduría Mayor de Hacienda. La naturaleza de esta reforma y su necesidad de permanencia como una decisión política fundamental de nuestro Estado de derecho, hacer necesarias una modificación constitucional y la adecuación de diversas leyes federales. ... La creación del órgano superior de fiscalización motiva que se propongan las reformas a los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución. Dada la importancia que la función de fiscalización de la gestión financiera pública tiene para el equilibrio entre los poderes, el artículo 79 daría origen a nueva sección en nuestra Carta Magna , en la que estarían contenidas las disposiciones fundamentales que definen la naturaleza, atribuciones principales, organización y dirección del órgano de Auditoría Superior de la Federación y los requisitos de los auditores generales. ... En la legislación reglamentaria se deberá distinguir entre las funciones que corresponden al Poder Legislativo y al órgano de Auditoría Superior de la Federación. Al Poder Legislativo le corresponde la importante función de valoración de la política general de carácter financiero, en materia de presupuesto de egresos de Ley de Ingresos, de cuenta pública y de gestión financiera, mientras que al órgano de auditoría superior le incumbe una función de carácter eminentemente técnica, como son las actividades de fiscalización, investigación sobre manejo y aplicación de los fondos o dineros y de los recursos o bienes federales, determinación de daños y perjuicios y promoción de las responsabilidades administrativas y penales. La función de auditoría superior debe facilitar elementos de juicio sustancialmente técnicos al Poder Legislativo, al cual, corresponde el control político. En el artículo 74 se establecería el apoyo que continuaría brindando el órgano a dicha Cámara en la revisión de la cuenta pública y se sustituiría el texto actual que determina un plazo fijo para la entrega de la cuenta, por otro que establece que será la ley la que lo señale, sin perjuicio de que con anterioridad se presenten informes parciales previos que permitan una revisión más oportuna. ... Entre las principales características del órgano de auditoría a que se refiere la presente iniciativa, además de su carácter técnico, profesional, autónomo y carente de influencia partidista, estarían las que se señalan a continuación. Su objeto de fiscalización sería toda la actividad financiera de los Poderes de la Unión y las entidades públicas federales respecto a los ingresos, gastos, manejo y aplicación de fondos federales así como el debido manejo o administración de los recursos y bienes federales, que incluyen el patrimonio de la nación y de las entidades públicas. Así pues, son fondos y recursos federales los correspondientes a los Poderes de la Unión y de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de los organismos constitucionalmente considerados como autónomos, así como las transferencias o subsidios que otorgue el Gobierno Federal. En congruencia con el principio de legalidad, sus atribuciones como autoridad deberán quedar claramente establecidas, así como la oportunidad de su función de auditoría, contraloría y fincamiento de responsabilidades y acorde con su autonomía de gestión deberá dotársele de los recursos necesarios para poder cumplir la encomienda constitucional. ... La ley deberá determinar los procedimientos específicos para que los resultados de la gestión de la auditoría superior se hagan del conocimiento del Congreso, así como de la opinión pública. La amplia difusión de los resultados será la principal garantía a la población de la imparcialidad y certeza de su labor. ... Por último es importante destacar que en la iniciativa de reforma constitucional se propone la creación de un sistema integral de control y evaluación de la gestión del sector público federal el cual requiere de la expedición de diversa legislación por parte del Congreso General, con objeto de que se efectúe la coordinación y la colaboración o auxilio entre los controles interno y externo y con ello entre los tres Poderes. Se busca que los órganos de control, independientemente del poder al que pertenezcan, mantengan una relación funcional y ofrezcan un frente común para fortalecer la probidad de los servidores públicos y su puntual rendimiento de cuentas. En dicho sistema el control externo estaría facultado para normar la actividad de fiscalización para evaluar el cumplimiento de la cuestión administrativa en los términos de la ley para cerciorarse de que se halla efectuado con la calidad, eficiencia, eficacia y economía, haciendo las recomendaciones respectivas a los Poderes de la Unión a las entidades del sector público federal. Lo anterior, sin obstáculo de la fiscalización preventiva que sobre la cuestión pública deben realizar los controles internos. Como complemento de dicho sistema, en la legislación que se expida se habrá de prever la existencia de diversas disposiciones que otorguen garantías y derechos a los servidores públicos para evitar arbitrariedad y actuación subjetiva de los órganos de control externo e interno, así como prever los recursos que podrán interponer incongruencia con el principio de legalidad y el Estado de derecho. ..."

    En el dictamen de la Cámara de Origen, la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales se estimó lo siguiente:

    Al efecto, esta comisión dictaminadora estima conveniente manifestar lo siguiente: 1. En nuestro esquema constitucional de división de poderes, tradicionalmente se ha atribuido al Poder Legislativo Federal la facultad de autorizar, mediante disposiciones de carácter general, los gastos y los ingresos de la Federación, así como la función de revisar el ejercicio de tal atribución. Corresponde, por tanto, al Poder Legislativo, a través de la Cámara de Diputados, examinar si los gastos hechos y las percepciones obtenidas por el Estado se ajustan a los preceptos legales que fundamentan su ejercicio, comprobando la exactitud y justificación en lo que genéricamente se denomina cuenta pública. La función revisora de la cuenta pública tiene una significación jurídica y política, ya que el orden constitucional otorga dicha facultad al pueblo, quien la ejerce a través de sus representantes, para vigilar y examinar la legalidad y exactitud en el manejo de la hacienda pública. En tal virtud, es necesario precisar que el término ‘presupuesto’, propuesto para la fracción IV del artículo 74, en la parte relativa a la revisión de la cuenta pública, efectivamente se comprende a los ingresos con relación a los conceptos y a las partidas respectivas del presupuesto, para conocer el resultado de la gestión financiera. II. En el texto original de la Constitución de 1917, quedó establecida como facultad del Congreso de la Unión la de expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor, disposición aún vigente contenida en la fracción XXIV del artículo 73, así como la de ‘examinar la cuenta que anualmente debe presentarle el Poder Ejecutivo, debiendo comprender dicho examen, no sólo la conformidad de las partidas gastadas por el presupuesto de egresos, sino también la exactitud y justificación de tales partidas.’. Por su parte, en el texto original del artículo 74, se dispuso en la fracción II que era facultad exclusiva de la Cámara de Diputados ‘vigilar por medio de una comisión de su seno el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor.’. En este sentido, según quedó señalado en párrafos anteriores, y dada la autonomía que las iniciativas en dictamen pretenden otorgar a la entidad de fiscalización superior de la Federación, es que sería conveniente modificar la redacción de la fracción II del artículo 74, a efecto de clarificar que la Cámara de Diputados deberá coordinarse, a través de una comisión de su seno y en los términos que disponga la ley, con la nueva entidad de fiscalización superior. ... VIII. Es importante destacar como una innovación contenida en las iniciativas que se dictaminan, el hecho de que la función de fiscalización prevista a nivel constitucional comprenda, a partir de ahora, la verificación de programas -que se darán dentro del marco normativo correspondiente-, auditoría de desempeño, eficacia y economía, incluyendo legalidad cumplimiento. La inclusión de estas nuevas actividades dentro del ámbito de la función de fiscalización superior traerá consigo una variedad de beneficios, tales como la facultad de verificar y revisar no sólo los ingresos y egresos al compararlos con lo presupuestado, sino también el desarrollo y el cumplimiento de los programas, para cuya ejecución se justifican tales erogaciones; asimismo, la posibilidad de medir la eficiencia y la eficacia en el uso de recursos federales garantizará que éstos se apliquen de manera óptima y de modo que efectiva y puntualmente contribuyan a satisfacer las necesidades de la población. Asimismo, destaca la propuesta de esta dictaminadora en el sentido de otorgar facultades a la entidad de fiscalización superior de la Federación, no sólo para fiscalizar en forma posterior los ingresos, los egresos, el manejo y la aplicación de todos los fondos y recursos federales, sino también para requerir, de manera excepcional, revisiones durante el ejercicio en curso, siempre que se trate de situaciones extraordinarias en aquellos casos señalados por la ley. El ejercicio de esta facultad de verificación, tal como lo propone la dictaminadora, se realizaría a partir del informe semestral que se rinda por parte del ente fiscalizado, o bien por circunstancias extraordinarias como las aludidas en el párrafo anterior. En estos casos, la entidad de fiscalización superior podrá requerir a las entidades fiscalizadas que procedan a la revisión de aquel o aquellos conceptos o situaciones que la entidad fiscalizadora considere pertinentes. Si esos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, podrá darse lugar al fincamiento de las responsabilidades que correspondan. Igualmente, es importante señalar que, de conformidad con las propuestas contenidas en las iniciativas del Ejecutivo Federal y del Grupo Parlamentario de Acción Nacional, se eleva a rango constitucional la facultad de la entidad de fiscalización superior de la Federación para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el gasto, manejo y aplicación de fondos y recursos federales, así como la de efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, además de la facultad de determinar daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de las entidades públicas federales. Sobre este último punto, la entidad tendrá la facultad de promover responsabilidades administrativas ante las autoridades competentes y en los términos que señale la ley."

    Discusión:

    La C. Diputada María Mercedes Maciel Ortiz: ... Para nuestro grupo parlamentario es importante fortalecer las atribuciones de la Cámara de Diputados en materia de aprobación del gasto público y en lo que se refiere al control, evaluación y fiscalización del correcto ejercicio de los recursos aprobados por esta soberanía. Consideramos que es importante actualizar las normas constitucionales y legales para lograr los objetivos antes descritos. Sin embargo, para nadie resulta novedoso el conocer que los recursos públicos no se ejercen conforme a las autorizaciones presupuestales de esta Cámara de Diputados, y que en muchas ocasiones los servidores públicos disponen ilegalmente de los mismos. Aunado a lo anterior, la instancia de fiscalización es notoriamente insuficiente para establecer las medidas preventivas y correctivas a efecto de sancionar a quienes abusan de sus funciones. ... El C. Diputado Fauzi Hamdan Amad: ... Esta entidad que se propone va a tener muchísimas más facultades que la actual Contaduría Mayor de Hacienda, no sólo se va a limitar a lo que se llama la glosa de ingresos y el egreso sino adicionalmente sus facultades sustantivas van a aumentar, para también verificar, fiscalizar el desempeño, la eficiencia y la eficacia de toda actividad pública. Es decir, finalmente, la actividad que va a desempeñar esta entidad, es una evaluación integral de la gestión pública del Estado. ... Adicionalmente esta entidad pretende auditar a todos los entes públicos federales, todos, desde el órgano primario constitucional, Poder Judicial, esta legislatura, el Poder Legislativo y desde luego el Ejecutivo, pero primordialmente nos preocupa el Ejecutivo, porque en razón de sus funciones es el que lleva a cabo la función de aplicación y ejecución de la ley y por ello la actividad de la conducción de la gestión pública, nos merece mayor atención y preocupación, pero no es excluyente el control a esta legislatura y al propio Poder Judicial. Incluso cualquier ente público, sea descentralizado o de cualquiera otra naturaleza, los propios órganos autónomos estatales como Banco de México, Instituto Federal Electoral, etc., e incluso los partidos políticos, por razón de los financiamientos públicos que reciban podrá ser fiscalizada por esta entidad de fiscalización superior de la Federación. En tercer término, a diferencia de como está ahora la estructura de la Contaduría Mayor de Hacienda, que sólo tiene facultades de pliego de observaciones, pero no de decisión, la propuesta es que esta entidad se arrogue facultades de decisión en cuanto a la posibilidad de imposición de sanciones o en cuanto a la posibilidad de presentación de denuncias y querellas de carácter penal y constituirse en coadyuvante del Ministerio Público en las materias atinentes a su ámbito fiscalizador, o incluso la de promover el inicio de juicios políticos y concretamente en la aplicación de sanciones, de imposición de sanciones en todo lo relativo a la afectación al patrimonio del Estado, subrayo. ... De manera que gozará la entidad de facultades de sanción plena, de que actualmente carece nuestra Contaduría Mayor de Hacienda. Solamente hace recomendaciones o en el mejor de los escenarios un mero pliego de observaciones que puede o no acatar, desafortunadamente, la autoridad fiscalizada. ... El C. Diputado Héctor Luna de la Vega: ... Se establece también que habrá de tener y evaluar el desempeño. Muy probablemente no se ha comprendido que al evaluarse los programas, que al verificarse al cumplimiento de los programas, en ese instante precisamente, se está verificando y se está auditando el desempeño. Y haré una acotación a este respecto. Los programas, no es sino la cuantificación y la determinación de la temporalidad de las políticas públicas y de los efectos y los beneficios esperados; los presupuestos, son el costo que representa el cumplimiento de estos programas y en consecuencia la satisfacción de la políticas públicas. Ese es el instante en donde se está precisamente evaluando el desempeño, ese es el instante en donde se está calificando y adicionalmente, por la forma de estructura de los presupuestos públicos, se tiene la oportunidad de vincular la responsabilidad al contar con presupuestos por áreas de responsabilidad. Se ubica de inmediato la responsabilidad en el individuo que incumple o corrompe; se determina también la temporalidad y el avance financiero que habrá de ser congruente con el avance físico de los programas. Esos dos elementos evaluatorios, quedan en gran parte para ser verificados y ser calificados por esta entidad de fiscalización. ... En 1997 se transforma la contaduría ... 1977 se transforma la Contaduría Mayor de Hacienda y en 1983 se le dota de los recursos; sin embargo, continúa acotada. Continúa acotada porque habrá de circunscribirse a la revisión de la cuenta pública y a los elementos en ella contenida; lo que no está expresado en la cuenta pública, no es materia y ha sido motivo de discusión permanente en la Comisión de Vigilancia, si tiene facultades la Contaduría Mayor de Hacienda o no las tiene para ejercer una revisión. Da una posibilidad más amplia; de la oportunidad para que se efectúe la revisión en todos los entes públicos, trátese de órganos de Estado, estén contenidas las entidades o las dependencias en cualquiera de los tres poderes y además se le faculta para hacer revisión en tratándose de recursos de carácter federal a los Municipios y a los Gobiernos Estatales, sin atentar contra su autonomía ni transgredir a su soberanía. Por ello, se han seguido los criterios y recientemente un grupo de compañeros de esta Cámara han asistido, en el pasado mes de noviembre, a la reunión de la Intosai, la Intosai, que por sus siglas en inglés, significa Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores. La propuesta que se hace a esta soberanía es congruente de manera absoluta y atiende en gran medida el esquema comparado con todas las entidades de fiscalización de los países más avanzados. La autonomía de gestión valorada sin excesos facilita su investidura de amplias atribuciones y recursos, yendo más allá de la limitación de la revisión de la cuenta pública, al facultarle el fincamiento de responsabilidad y a la presentación de querellas y denuncias. La relación funcional entre la Cámara de Diputados y la entidad de fiscalización propicia, como ya lo expresé, el equilibrio de poderes, por ser además esta Cámara quien autoriza el presupuesto de egresos, y de manera colegiada la Ley de Ingresos, ambos elementos sustantivos para el proceso de fiscalización propuesto. Por ello, la entidad fiscalizadora concibe a los presupuestos fundamentados en programas, siendo en realidad los presupuestos en el caso del gasto, la determinación del costo de las actividades, como ya lo expresé. ... El C. Diputado Edgar Martín Ramírez Pech: ... hablar esta noche de la creación de la entidad de fiscalización superior de la Federación, es hablar de una propuesta concreta para empezar a solucionar el problema de la corrupción. ... El pueblo ha pedido durante muchos años esto. Y es que lamentablemente algo de lo que adolece nuestro sistema político es de la credibilidad de los ciudadanos ... a los mexicanos en sus instituciones, especialmente de aquellas que se ocupan de garantizarle que los recursos públicos están siendo bien empleados. En este dictamen, que recoge iniciativas presentadas por el Ejecutivo Federal en el 95, iniciativa presentada por Acción Nacional en el 96 e iniciativa presentada por el PRD en el 97, se empiezan a dar estos grandes pasos; se empieza a construir un esquema de control y supervisión verdadero de la gestión pública federal. Un instrumento de fiscalización de uso eficiente y honesto que dé certeza y que dé cuentas con oportunidad y con claridad, que dé rendimiento de la cuenta pública al pueblo. Y entonces a este instrumento en este dictamen hoy, hoy se le da plena autonomía de gestión para decidir, y así lo dice el artículo 79, plena autonomía de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones; para que este órgano tenga confianza del pueblo, tiene este tipo de autonomía, para que ningún partido político representado en la Cámara influya, le ordene, tenga don de mando sobre este instrumento de fiscalización que se quiere construir y se tenga certeza de que las cosas se están haciendo con cuestiones técnicas y no con cuestiones partidistas o por presiones partidistas y que en consecuencia dé esta certeza a los ciudadanos mexicanos. Por supuesto que esta entidad es y tendrá que ser, de la Cámara de Diputados, aun con la autonomía en gestión y la autonomía de su funcionamiento, sus resoluciones, porque tenemos que recordar que dos de las funciones primordiales de la legislatura, del Poder Legislativo, una, la creación de leyes, de legislación y dos, revisar, controlar el ejercicio presupuestal del gobierno y que esto además ayuda al equilibrio de poderes. ... Incluye también este instituto fiscalizar los ingresos, los egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de las entidades públicas federales, incluyendo los recursos de origen federal que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares y aquí me acuerdo mucho de rescates carreteros, etc., así como el cumplimiento de los programas federales. Y es entonces que esta entidad fiscalizará no solamente la aplicación si se llevaron o no el dinero, sino que éstos sean utilizados con eficiencia, que es uno de los reclamos del pueblo de México. El reclamo nacional no es solamente que no le roben dinero al pueblo, sino que los dineros se manejen de manera eficiente, se cumplan sus objetivos, que cumplan sus programas, y eso lo establece, por primera ocasión, esta nueva entidad de fiscalización superior que se pretende crear con este dictamen. Se eleva también a rango constitucional la facultad de investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el manejo, gasto y aplicación de fondos y recursos federales. Y también determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de las entidades públicas federales, y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes para recuperar lo que mal hayan tenido en sus bolsas. ... Hoy estamos proponiendo algo que ha funcionado en muchos países del mundo y que ha sido ejemplo de las transformaciones internacionales en materia de fiscalización. ... Se pretende abatir la corrupción y se pretenden disminuir las ineficiencias en el Gobierno de la República y en los poderes y entidades; se pretende dar un fortalecimiento en la facultad de fiscalización de esta Cámara; se supone y pretende decirse que se busca mayor independencia y autonomía de este órgano y al mismo tiempo dotarla de mayor oportunidad en su trabajo. Eso es precisamente lo que contiene la iniciativa que estamos presentando el día de hoy aquí, ése es el reflejo de este documento que hoy presentamos."

    El anterior proceso de reformas culminó con el siguiente texto de los preceptos modificados, que dicen:

    Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

    ...

    II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

    ...

    IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

    ...

    La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

    Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

    La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.

    Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven. ...

    Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

    Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

    I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

    También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

    Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

    II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

    La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

    III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

    IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

    La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución

    Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

    Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

    El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

    De lo anterior deriva que la entidad de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados fue concebida con el propósito de control de la legalidad y de la regularidad, de la operación financiera más allá de la revisión de cuenta pública como parte de un sistema integral de control y evaluación, de fiscalización, investigación sobre manejo y aplicación de los fondos o dineros y de los recursos o bienes federales, así como de determinación de daños y perjuicios y promoción de las responsabilidades administrativas y penales. Se determinó que su objeto de fiscalización sería toda la actividad financiera de los Poderes de la Unión y las entidades públicas federales, respecto a los ingresos, gastos, manejo y aplicación de fondos federales así como el debido manejo o administración de los recursos y bienes federales, que incluyen el patrimonio de la nación y de las entidades públicas, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

    En las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

    Los lineamientos constitucionales vertidos, en relación con las facultades de la entidad de fiscalización superior de la Federación, fueron retomados en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación de veintinueve de diciembre de dos mil.

    Dicho ordenamiento dispone:

    Artículo 14. La revisión y fiscalización superior de la cuenta pública tienen por objeto determinar:

    I. Si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados;

    II. Si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas;

    III. El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto;

    IV. Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos;

    V. En forma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, el resultado de la gestión financiera de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales;

    VI. Si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales;

    VII. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales;

    VIII. Las responsabilidades a que haya lugar, y

    IX. La imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes en los términos de esta ley."

    Artículo 16. Para la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes:

    I. Establecer los criterios para las auditorías, procedimientos, métodos y sistemas necesarios para la revisión y fiscalización de la cuenta pública y del Informe de Avance de Gestión Financiera, verificando que ambos sean presentados, en los términos de esta ley y de conformidad con los principios de contabilidad aplicables al sector público;

    II. Establecer las normas, procedimientos, métodos y sistemas de contabilidad y de archivo, de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto público, así como todos aquellos elementos que permitan la práctica idónea de las auditorías y revisiones, de conformidad con las propuestas que formulen los Poderes de la Unión y los entes públicos federales y las características propias de su operación;

    III. Evaluar el Informe de Avance de Gestión Financiera respecto de los avances físico y financiero de los programas autorizados y sobre procesos concluidos;

    IV. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijadas en los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos aprobados en el presupuesto, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de los recursos públicos;

    V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes, además con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;

    VI. Verificar que las operaciones que realicen los Poderes de la Unión y los entes públicos federales sean acordes con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas del Código Fiscal de la Federación y leyes fiscales sustantivas; las Leyes General de Deuda Pública; de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Orgánicas del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de la Administración Pública Federal, del Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones legales y administrativas aplicables a estas materias;

    VII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a los Poderes de la Unión y entes públicos federales se han aplicado legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados;

    VIII. Solicitar, en su caso, a los auditores externos copias de los informes o dictámenes de las auditorías y revisiones por ellos practicadas;

    IX. Requerir, en su caso, a terceros que hubieran contratado, bienes o servicios mediante cualquier título legal con los Poderes de la Unión y entes públicos federales y, en general, a cualquier entidad o persona pública o privada que haya ejercido recursos públicos, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de la cuenta pública a efecto de realizar las compulsas correspondientes;

    X. Solicitar y obtener toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Por lo que hace a la información relativa a las operaciones de cualquier tipo proporcionada por las instituciones de crédito, les será aplicable a todos los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, así como a los profesionales contratados para la práctica de auditorías, la obligación de guardar la reserva a que aluden los artículos 27 y 28 y la prohibición a que se refiere la fracción III del artículo 80 de esta ley.

    La Auditoría Superior de la Federación sólo tendrá acceso a la información que las disposiciones legales consideren como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto, cuando esté relacionada con la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales, y tendrá la obligación de mantener la misma reserva o secrecía hasta en tanto no se derive de su revisión el fincamiento de responsabilidades o el señalamiento de las observaciones que correspondan en el informe del resultado;

    XI. Fiscalizar los subsidios que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, hayan otorgado con cargo a su presupuesto, a entidades federativas, particulares y, en general, a cualquier entidad pública o privada, cualesquiera que sean sus fines y destino, así como verificar su aplicación al objeto autorizado;

    XII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales;

    XIII. Efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos;

    XIV. Formular pliegos de observaciones, en los términos de esta ley;

    XV. Determinar los daños y perjuicios que afecten al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes;

    XVI. Fincar las responsabilidades e imponer las sanciones correspondientes a los responsables, por el incumplimiento a sus requerimientos de información en el caso de las revisiones que haya ordenado tratándose de las situaciones excepcionales que determina esta ley;

    XVII. Conocer y resolver sobre el recurso de reconsideración que se interponga en contra de las resoluciones y sanciones que aplique, así como condonar total o parcialmente las multas impuestas;

    XVIII. Concertar y celebrar convenios con las entidades federativas, con el propósito de dar cumplimiento al objeto de esta ley;

    XIX. Elaborar estudios relacionados con las materias de su competencia y publicarlos;

    XX. Celebrar convenios con organismos y participar en foros nacionales e internacionales, cuyas funciones sean acordes con sus atribuciones, y

    XXI. Las demás que le sean conferidas por esta ley o cualquier otro ordenamiento."

    Artículo 18. Las observaciones a que se refiere el artículo anterior, deberán notificarse a los Poderes de la Unión y a los entes públicos federales a más tardar el 31 de enero del año siguiente al de la presentación de dicho informe, con el propósito de que sus comentarios se integren al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública correspondiente."

    Artículo 30. La Auditoría Superior de la Federación, tendrá un plazo improrrogable que vence el 31 de marzo del año siguiente a aquel en que la Cámara, o en su caso, la Comisión Permanente, reciba la cuenta pública, para realizar su examen y rendir en dicha fecha a la Cámara, por conducto de la comisión, el informe del resultado correspondiente, mismo que tendrá carácter público y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones e informaciones."

    Artículo 31. El informe del resultado a que se refiere el artículo anterior deberá contener como mínimo lo siguiente:

  11. Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;

  12. El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía;

  13. El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;

  14. Los resultados de la gestión financiera;

  15. La comprobación de que los Poderes de la Unión, y los entes públicos federales, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos de la Federación y en las demás normas aplicables en la materia;

  16. El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y

  17. Los comentarios y observaciones de los auditados.

    En el supuesto de que conforme al apartado b) de este artículo, no se cumplan con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la Auditoría Superior de la Federación hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes."

    Artículo 32. La Auditoría Superior de la Federación en el informe del resultado, dará cuenta a la Cámara de los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos, que realice de conformidad con lo dispuesto en esta ley."

    Artículo 36. Para los efectos de lo previsto en el párrafo tercero de la fracción I, del artículo 79 constitucional, cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o por otras circunstancias pueda suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o de su desvío, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas. El requerimiento deberá aportar indicios probatorios razonables, mediante los cuales se presuma que la irregularidad cometida ocasionó un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales."

    Artículo 38. Para los efectos de esta ley, se entenderá por situaciones excepcionales aquellas en las cuales, de la denuncia que al efecto se presente, se deduzca alguna de las circunstancias siguientes:

  18. Un daño patrimonial que afecte a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, por un monto que resulte superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal;

  19. Hechos de corrupción determinados por autoridad competente;

  20. La afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía;

  21. El riesgo de que se paralice la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad, o

  22. El desabasto de productos de primera necesidad."

    Artículo 39. Los sujetos de fiscalización estarán obligados a realizar la revisión que la Auditoría Superior de la Federación les requiera, sin que dicha revisión interfiera u obstaculice el ejercicio de las funciones o atribuciones que conforme a la ley competa a las autoridades y a los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales."

    Artículo 45. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a:

    I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas;

    II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;

    III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ;

    IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar, y

    V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la Auditoría Superior de la Federación, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal."

    Capítulo II

    Del fincamiento de responsabilidades resarcitorias

    Artículo 46. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:

    I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen daño o perjuicio estimable en dinero al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales;

    II. Los servidores públicos de los Poderes de la Unión y entes públicos federales que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la Auditoría Superior de la Federación, y

    III. Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la cuenta pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten."

    Artículo 47. Las responsabilidades que conforme a esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir al Estado y a los entes públicos federales, el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, respectivamente, a su hacienda pública federal y a su patrimonio."

    Artículo 48. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.

    Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria."

    Artículo 49. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."

    Artículo 50. Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales y de la Auditoría Superior de la Federación, no eximen a éstos ni a las empresas privadas o a los particulares, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente."

    Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley, formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."

    Artículo 77. Sin perjuicio de su ejercicio directo por el auditor superior y de conformidad con la distribución de competencias que establezca el reglamento interior, corresponden a los auditores especiales las facultades siguientes:

    ...

    II. Revisar la cuenta pública del año anterior, incluido el Informe de Avance de la Gestión Financiera que se rinda en términos del artículo 8o. de esta ley;

    III. Requerir a las entidades fiscalizadas y a los terceros que hubieren celebrado operaciones con aquéllas, la información y documentación que sea necesaria para realizar la función de fiscalización;

    IV. Ordenar y realizar auditorías, visitas e inspecciones a los Poderes de la Unión y a los entes públicos federales conforme al programa aprobado por el auditor superior de la Federación;

    ...

    VII. Formular las recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de los resultados de su revisión y de las auditorías, visitas o investigaciones, las que remitirá a los Poderes de la Unión y a los entes públicos federales;

    VIII. Instruir los procedimientos para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias a que den lugar las irregularidades en que incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio estimable en dinero que afecten al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, conforme a los ordenamientos legales y reglamentarios aplicables;

    IX. Resolver el recurso de reconsideración que se interponga en contra de sus resoluciones. ..."

    Del contenido de los numerales transcritos deriva que a través de la revisión de la cuenta pública se busca determinar, entre otros objetivos, el desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto, así como si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, en su caso, las responsabilidades a que haya lugar y la imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes.

    Para alcanzar tales objetivos, la Auditoría Superior de la Federación tiene, entre otras, las siguientes atribuciones: evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijadas en los programas federales conforme a los indicadores estratégicos aprobados en el presupuesto a efecto de verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de los recursos públicos; verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes y con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables; verificar que las operaciones que realicen los Poderes de la Unión y los entes públicos federales sean acordes con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas del Código Fiscal de la Federación y leyes fiscales sustantivas; las Leyes Generales de Deuda Pública; de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; Orgánicas del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de la Administración Pública Federal, del Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones legales y administrativas aplicables; verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a los Poderes de la Unión y entes públicos federales se han aplicado legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados; solicitar y obtener toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones; formular pliegos de observaciones; determinar los daños y perjuicios que afecten al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes; y fincar las responsabilidades e imponer las sanciones correspondientes a los responsables, por el incumplimiento a sus requerimientos de información en el caso de las revisiones que haya ordenado tratándose de las situaciones excepcionales que determina la ley.

    En relación con el informe de resultados de la cuenta pública, la ley de fiscalización establece que debe contener los dictámenes de la revisión de la cuenta pública; la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía; el cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes; los resultados de la gestión financiera; la comprobación de que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos de la Federación y en las demás normas aplicables en la materia; el análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y los comentarios y observaciones de los auditados.

    El ordenamiento legal en cita prevé que en el supuesto de que no se cumpla con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la Auditoría Superior de la Federación hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes, las que se contendrán en un pliego de observaciones correspondiente, en el que además se incluirá la cita de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos.

    En cuanto a la revisión de situaciones excepcionales, la ley que se analiza establece que dicha fiscalización puede iniciarse con motivo de denuncias o por otras circunstancias de las que pueda suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o de su desvío. Sobre esta actuación, la Auditoría Superior de la Federación debe rendir un informe del resultado de sus actuaciones y, en su caso, de las sanciones que se hubieren impuesto o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados.

    Ahora bien, como quedó puntualizado en el primer concepto de invalidez, la parte actora argumenta que las observaciones contenidas en el pliego de observaciones y recomendaciones formulado por la Auditoría Superior de la Federación, con motivo de la auditoría especial 01-18COO-352 contraviene los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, 90, 94, 103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos .

    Cabe advertir, de inicio, que la actora atribuye a los actos impugnados el carácter de resoluciones unilaterales, imperativas y coercitivas, pero como ha quedado evidenciado a través del marco jurídico que dio origen a la auditoría de fiscalización superior de la Federación, dicho órgano goza, a partir de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, de plena autonomía para emitir las observaciones que estime convenientes, toda vez que conforme a los antecedentes relacionados, a partir de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve a los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , el ente fiscalizador cuenta con atribuciones para emitir observaciones y recomendaciones, incluso con carácter imperativo, a los órganos auditados y, en su caso, también las tiene para fincar responsabilidades administrativas, resarcitorias o penales, lo cual es acorde y congruente con la naturaleza del ente auditor el que, como se ha reiterado a lo largo de este considerando, tiene como finalidad constatar cómo se ejerció el gasto público con todas o cualquiera de las aristas que el régimen jurídico le exija, y en caso de advertir irregularidades, informar de ello a quién resulte obligado y, en su caso, fincar o promover que se finquen las responsabilidades conducentes.

    Sin embargo, asiste la razón a la parte actora en cuanto manifiesta que la materia de las recomendaciones y observaciones que en el caso concreto se combaten, salen de la esfera de competencia que a la entidad de fiscalización superior de la Federación concede la ley.

    En efecto, las observaciones y recomendaciones derivadas de las auditorías especiales 352 y 353, esta última únicamente por lo que atañe a los permisos auditados que fueron expedidos en el año dos mil dos, exceden la esfera competencial del ente fiscalizador, atendiendo a lo siguiente.

    Como ya se ha visto, bajo el régimen anterior, la revisión de la cuenta pública consistía en determinar los resultados de la gestión financiera, verificar si el ingreso deriva de la aplicación de las leyes fiscales correspondientes, comprobar si el gasto se ajustó a los presupuestos de egresos y si se cumplieron los programas y subprogramas aprobados y la verificación de la exactitud y justificación de los cobros y pagos hechos; y en materia de responsabilidades, en que se promovieran ante quien correspondiera lo conducente.

    Para ello, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda facultaba a la Contaduría Mayor de Hacienda, en cuyo lugar debe entenderse hoy a la Auditoría Superior de la Federación, para revisar, auditar, requerir la información necesaria para llevar a cabo dicha labor y, en general, la dotaba de aquellas atribuciones que eran necesarias para el cumplimiento de su cometido. En materia de responsabilidades, la propia Constitución hablaba de que "se determinarían" las que hubiere lugar, mas no le atribuía directamente la facultad fincatoria a la propia Contaduría Mayor de Hacienda, entiéndase hoy Auditoría Superior de la Federación; a nivel legislativo se le facultaba para promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las mismas, y sólo se le permitía responsabilizar por sí misma a sus propios empleados y funcionarios.

    La extinta Contaduría Mayor de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la Auditoría Superior de la Federación, no tenía facultades imperativas en relación con los entes auditados más que para efectos de requerir información necesaria para llevar a cabo sus tareas y para solicitar la colaboración necesaria para tal efecto, que además en el caso se trataba de un órgano técnico subordinado a otro.

    Las facultades del ahora ente denominado Auditoría Superior de la Federación fueron modificadas a partir del régimen vigente en la actualidad y a partir de entonces, como ya se dijo, dicho organismo goza de atribuciones que van más allá de la revisión de la cuenta pública; sin embargo, dichas facultades deben interpretarse atendiendo al marco constitucional del que deriva la naturaleza de la función fiscalizadora y del órgano auditor, en concreto de lo previsto en el artículo 74, fracciones II y IV, de la Constitución Federal , en cuanto dispone que es facultad de la Cámara de Diputados coordinar y evaluar, sin perjuicio de sus autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación en los términos que disponga la ley; que la revisión de la cuenta pública tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas; y que si del examen que se realice aparecieren discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos y egresos, en relación con los conceptos y partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo a la ley.

    En el mismo sentido, el artículo 79, fracción I, de la Ley Fundamental dispone que son facultades de la entidad de fiscalización superior de la Federación:

    I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.

    II. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.

    III. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

    De lo anterior deriva que conforme al marco constitucional, la facultad de revisión de la cuenta pública por parte de la Cámara de Diputados deriva de lo dispuesto en el artículo 74 de la Carta Magna , el que como ya se ha visto, acota la materia de dicha facultad de fiscalización a aspectos financieros como son el manejo de ingresos y egresos, y su aplicación conforme a los objetivos contenidos en los programas, y derivado de ello, la determinación de los daños y perjuicios que afecten la hacienda pública o el patrimonio de los entes públicos federales, otorgando facultades a la Auditoría Superior de la Federación, dependiendo de ese órgano colegiado, para que finque las responsabilidades resarcitorias o de diversa índole mediante la promoción de los procedimientos administrativos correspondientes.

    Lo anterior resulta armónico con lo dispuesto en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , en cuanto señala que:

    Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

    ...

    VII. Gestión financiera: La actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, en el periodo que corresponde a una cuenta pública, sujeta a la revisión posterior de la Cámara, a través de la Auditoría Superior de la Federación, a fin de verificar que dicha gestión se ajusta a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, así como el cumplimiento de los programas señalados;

    VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados. ..."

    El contenido del texto reproducido pone de manifiesto que por gestión financiera, materia sujeta a fiscalización con motivo de la revisión de la cuenta pública, se entiende la actividad relacionada con la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en general, de los recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, en el periodo que corresponde a una cuenta pública, sujeta a la revisión posterior de la Cámara, a través de la Auditoría Superior de la Federación.

    No es óbice para considerar lo anterior, el hecho de que conforme al artículo 14, fracción VII, del ordenamiento normativo recién citado, se establezca que la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública tienen por objeto determinar, entre otros objetivos, si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, pues dicha disposición se encuentra relacionada con la propia gestión financiera que ya ha sido definida por la propia ley, esto es, en cuanto a si dichos actos, contratos, convenios, concesiones y operaciones implican el manejo de recursos públicos, pues pretender el alcance que en su contestación de demanda hace valer la Auditoría Superior de la Federación en el sentido de que con base en dicha disposición, dicho órgano técnico se encuentra facultado para evaluar la legalidad del procedimiento administrativo que culminó con la emisión de los permisos de energía eléctrica que fueron auditados, iría más allá de lo dispuesto en los artículos 74 y 79 de la Constitución Federal en cuanto precisan el objeto y alcance de la revisión de la cuenta pública.

    La conclusión que antecede se corrobora a través del proceso legislativo que culminó con la emisión de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación . Dicho proceso constó de tres iniciativas de fechas tres, siete y diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, las que por su trascendencia para efectos del presente estudio, se transcriben en lo medular:

    Grupo Parlamentario del PRI (3 de diciembre de 1999):

    El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados de la Federación, actuando como Constituyente Permanente, con decreto de 14 de julio de 1999, promulgado por el Ejecutivo Federal y publicado en el Diario Oficial de la Federación reformaron los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos .

    Con dichas reformas se establecieron las nuevas bases constitucionales para que el Congreso de la Unión expida la ley que regule la organización de una nueva entidad superior de fiscalización y las demás leyes que normen la gestión, el control y la evaluación, de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, partiendo de la base de un nuevo esquema de fiscalización superior de la Federación que regule de manera más eficiente, transparente y oportuna la revisión de la gestión financiera de los mismos, en el contexto de la cuenta pública que al efecto se rinda.

    Asimismo, establece los lineamientos generales para la revisión de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados, la cual se apoyará para ese efecto en una nueva entidad de fiscalización superior de la Federación dotada de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus funciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones en los términos que disponga la correspondiente legislación secundaria.

    ... Esta iniciativa propone regular en siete títulos y 14 capítulos de manera completa e integral la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública que presenten los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, las bases y términos para la organización, procedimientos y funcionamiento de la entidad pública que en apoyo de la Cámara de Diputados se encargue de la fiscalización señalada; y la determinación de las indemnizaciones y el fincamiento de responsabilidades por daños y perjuicios causados a la hacienda pública del Estado Federal o del patrimonio de los organismos constitucionalmente considerados como autónomos como el Banco de México, el Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y los órganos jurisdiccionales que determinan las leyes, amén de las entidades paraestatales ubicadas en el ámbito de la administración pública federal.

    ...

    Asimismo, para colmar lagunas y evitar ambigüedades se considera necesario conceptualizar las nociones de cuenta pública y gestión financiera recogiendo con ello los principios establecidos en el texto constitucional.

    A ese efecto, se considera como gestión financiera, la actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, en el periodo que corresponde a una cuenta pública, sujeta a la revisión posterior de la Cámara, a través de la Auditoría Superior de la Federación -nombre que se sugiere para la entidad encargada de la función de fiscalización superior-, a fin de verificar que dicha gestión se ajusta a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, así como el cumplimiento de los programas señalados.

    En congruencia, la iniciativa plantea también considerar a la cuenta pública como el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados.

    ...

    A fin de establecer un vínculo de esta ley con el sistema integral que rige el manejo de los recursos públicos, se propone la aplicación supletoria de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el Código Fiscal de la Federación , el Código Federal de Procedimientos Civiles y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos .

    En el título segundo de la iniciativa de ley propuesta se propone desarrollar los conceptos de cuenta pública y los procesos de su revisión y fiscalización superior.

    Así, en el capítulo I, ‘De la cuenta pública’, se propone establecer que ésta se constituirá por los estados contables, financieros, presupuestarios, económicos y programáticos, y demás información que muestre el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuestos de egresos de la Federación, la incidencia de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la hacienda pública federal, y del patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de los recursos, así como el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y entes públicos federales, además de los estados detallados de la deuda pública federal.

    De la misma manera, y en respeto al principio implícito en el texto constitucional de la unidad de la cuenta pública y su presentación anual; congruente con el ejercicio fiscal de los recursos públicos, la iniciativa prevé mantener que los informes correspondientes que se consolidan en la misma, sean rendidos por los Poderes de la Unión y los entes públicos federales fiscalizados por conducto del Ejecutivo Federal, en los 10 primeros días del mes de junio del año siguiente al del ejercicio de que se trata.

    Sin embargo, para permitir mayor oportunidad y eficacia en la revisión y fiscalización del manejo de los recursos federales se señala que el ya citado informe de avance de gestión financiera se presente a más tardar el 31 de agosto del año en que se ejerza el presupuesto respectivo, conteniendo los resultados físicos y financieros de los programas, conforme se hayan ejercido en el periodo comprendido entre el 1o. de enero y el 30 de junio del propio ejercicio en curso.

    Dicho informe de avance, habrá de referirse a los programas a cargo de los entes fiscalizados para conocer el grado de cumplimiento de los objetivos, metas y satisfacción de necesidades en ellos proyectados, debiendo contener el flujo contable de ingresos y egresos al cierre del primer semestre del ejercicio en curso, el avance del cumplimiento de los programas con base en los indicadores estratégicos que hayan sido aprobados en los presupuestos correspondientes y el señalamiento expreso de aquellos procesos que los ejecutores del gasto reporten concluidos.

    Por otra parte, para el fortalecimiento de las atribuciones de la entidad de fiscalización superior, es necesario dotarla de facultades para establecer las bases y normas que rijan la baja y destrucción de documentos justificatorios y comprobatorios del manejo de recursos, o bien su guarda o custodia, que deban de ser objeto de conservación o reproducción condensada, ligando los plazos correspondientes con los plazos de la entidad para fincar las responsabilidades que detecte en las operaciones objeto de su fiscalización.

    En el capítulo II se establece el objeto de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, destacándose la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto, así como la fiscalización del resultado de la gestión financiera posterior a la conclusión de los procesos correspondientes de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales; el fincamiento de las responsabilidades y la imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes.

    De particular importancia resulta la propuesta contenida en el artículo 16 de la iniciativa referente a las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación, las cuales indudablemente fortalecen la función fiscalizadora de esta nueva entidad y con ello hace evidente el cambio fundamental plasmado en la reforma constitucional mencionada hacia un más efectivo y oportuno esquema de control posterior sobre el uso honesto y eficiente de los recursos públicos, como consecuencia necesaria de un régimen democrático.

    De entre sus facultades por la trascendencia de las mismas, podemos destacar las siguientes:

    Establecer los criterios para las auditorías, procedimientos, métodos y sistemas necesarios para la revisión y fiscalización de la cuenta pública y del informe de avance de gestión financiera, verificando que ambos sean presentados, en los términos de esta ley y de conformidad con los principios de contabilidad aplicables al sector público.

    Evaluar el informe de avance de gestión financiera respecto de los avances físico y financiero de los programas autorizados y sobre procesos concluidos.

    Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijadas en los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos aprobados en el presupuesto, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y legalidad en el uso de los recursos públicos.

    Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a los Poderes de la Unión y entes públicos federales se han aplicado legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados.

    Fiscalizar los subsidios que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, hayan otorgado con cargo a su presupuesto, a entidades federativas, particulares y, en general, a cualquier entidad pública o privada, cualesquiera que sean sus fines y destino, así como verificar su aplicación al objeto autorizado.

    Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.

    Formular pliegos de observaciones, en los términos de esta ley.

    Determinar los daños y perjuicios que afecten al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes.

    Fincar las responsabilidades e imponer las sanciones correspondientes a los responsables, por el incumplimiento a sus requerimientos de información en el caso de las revisiones que haya ordenado tratándose de las situaciones excepcionales que determina esta ley.

    La iniciativa planteada implica avances muy importantes en el sistema de fiscalización superior, ya que la Auditoría Superior de la Federación, en ejercicio de sus facultades, podrá realizar visitas y auditorías durante el ejercicio fiscal en curso, respecto de los procesos reportados como concluidos en el informe de avance de gestión financiera, en caso contrario, sólo podrá realizar visitas y auditorías a partir de la entrega de la cuenta pública.

    Lo anterior indudablemente facilitará a la Cámara de Diputados, como órgano revisor de los recursos públicos, su función de control legislativo, ya que no tendrá que esperar, como se contempla en la legislación vigente, hasta la entrega total de la información financiera para iniciar su labor de fiscalización.

    En estricto apego al principio de anualidad que rige la gestión financiera consagrada en la fracción IV del artículo 74 constitucional, en la revisión de la cuenta pública no se deberán duplicar conceptos ya fiscalizados en el informe de avance de la gestión financiera.

    En base al principio de legalidad y certeza jurídica consagrados en nuestra Constitución las auditorías, visitas e inspecciones que se efectúen en los términos de este título, se practicarán por el personal expresamente comisionado para el efecto por la Auditoría Superior de la Federación o mediante la contratación de profesionales de auditoría independientes, habilitados por la misma para efectuar visitas o inspecciones, siempre y cuando no exista conflicto de intereses. Dichas personas tendrán el carácter de representantes de la Auditoría Superior de la Federación en lo concerniente a la comisión conferida.

    Por otra parte, en virtud de las nuevas y delicadas atribuciones conferidas a esta entidad fiscalizadora, se propone que sus servidores públicos y, en su caso, los profesionales contratados para la práctica de auditorías, guarden estricta reserva sobre la información y documentos que con motivo del objeto de esta ley conozcan, así como de sus actuaciones y observaciones, y en caso contrario sean responsables en los términos de las disposiciones legales aplicables, siendo responsable solidaria la Auditoría Superior de la Federación de los daños y perjuicios que causen dichos servidores públicos federales y personas contratados.

    Tal como lo establece la Constitución Política , en el capítulo III de la ley se ratifica el plazo para que la Auditoría Superior de la Federación entregue el Informe del Resultado de Revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de marzo del año siguiente a aquel en que se reciba la cuenta pública.

    Dicho informe de acuerdo con la iniciativa, deberá contener:

    Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública.

    El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.

    El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes.

    Los resultados de la gestión financiera.

    La comprobación de que los Poderes de la Unión, y los entes públicos federales, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos de la Federación y en las demás normas aplicables en la materia.

    En su caso, el análisis de las desviaciones presupuestarias.

    Los comentarios y observaciones de los auditados.

    Como un avance más del proceso de control legislativo se considera la atribución de la Auditoría Superior de la Federación, en el sentido de que si de la revisión efectuada se detecta el incumplimiento de los objetivos y metas establecidos en los programas aprobados, sin que ello conlleve un daño patrimonial, pueda emitir las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes para el cumplimiento de dichos programas.

    ...

    Asimismo, en acatamiento a dicha disposición se prevé un plazo de 90 días para que las entidades fiscalizadas rindan el informe de referencia, entendiéndose para los efectos de la ley como situación excepcional, aquella en la que por el monto considerable de las inversiones públicas en proyectos de notoria envergadura, proyección social o económica tengan un impacto en las finanzas públicas; cuando peligre la prestación de los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del país, como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales, por casos fortuitos o de fuerza mayor, o existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes.

    Cabe señalar, que para reafirmar las atribuciones de la Auditoría Superior de fiscalización de la Federación en el contexto anterior, si transcurrido el plazo señalado, la entidad fiscalizada, sin causa justificada, no presenta el informe de referencia, se impondrá a los servidores públicos responsables una multa de trescientos a quinientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Su reincidencia se podrá castigar con una multa hasta del doble de la ya impuesta, además de que podrá promover la destitución de los responsables ante las autoridades competentes.

    La naturaleza jurídica que el artículo 79 constitucional establece para la entidad de fiscalización superior de la Federación, implica no solamente la autonomía técnica y orgánica de la misma, sino la atribución que al mismo tiempo se le confiere para determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, que define también su carácter de autoridad para emitir resoluciones que son propias de un órgano de tales características.

    Por ello en el título quinto de esta iniciativa, relativo a la ‘determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades se integran las disposiciones propias de las facultades sancionatorias con que cuenta esta entidad.

    A diferencia de la Contaduría Mayor de Hacienda que no cuenta con atribuciones para imponer sanciones en la materia, el nuevo régimen de revisión de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados que prevé esta iniciativa de ley de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, establece facultades sancionatorias expresas que permitirán a la entidad de fiscalización superior reforzar sus funciones de control para llegar al fondo de las investigaciones que realice, y fortalecer así las atribuciones del órgano encargado del control externo, y convertirlo así, en un auténtico órgano o entidad de auditoría superior.

    La iniciativa de mérito así tiene el propósito fundamental de evitar daños y perjuicios al patrimonio público, y propiciar de esta forma que la rendición de cuentas que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales realicen ante la Cámara de Diputados como un principio democrático, se verifique plenamente hasta cerrar el ciclo del control posterior, propiciando la realización de acciones de orden sancionatorio sobre la conducta de los servidores públicos e incluso de particulares que vulnere el uso honesto y transparente del erario público, lo que deja atrás las facultades meramente declarativas o correctivas con que opera hoy día la Contaduría Mayor de Hacienda.

    ...

    Tomando en consideración que la imposición de las sanciones disciplinarias es de la exclusiva competencia de los órganos internos de control de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, en el capítulo II del propio título quinto, se establece que la finalidad de las sanciones que aplique la entidad de fiscalización superior será la de resarcir al Estado del monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que le hayan causado los servidores públicos o particulares, de suerte que los actos del Estado que por antonomasia tiene encomendados, se ajusten a los altos fines de beneficio colectivo sin desviaciones de ninguna especie y con estricta sujeción a la ley.

    Como en todo Estado de derecho, en el capítulo II del título de que se trata, se adoptan las disposiciones adjetivas que configuran el procedimiento previo a que debe sujetarse todo aquel servidor público o particular que se presuma incurrió en las responsabilidades que afecten a la hacienda pública federal, estableciéndose con precisión las atribuciones que la entidad de fiscalización superior ejercería como autoridad y la sujeción a las garantías de audiencia y legalidad que establece la Constitución, a fin de evitar la actuación subjetiva o arbitraria de la propia entidad.

    En correlación con el ejercicio de la facultad sancionadora que se confiere a la entidad de fiscalización superior, en los capítulos IV y V se prevé, por una parte, el medio de impugnación o defensa con que contarán los sujetos de responsabilidades, y por la otra, como principio de seguridad jurídica, los plazos de prescripción para el fincamiento de responsabilidades que transcurrirán a partir del día siguiente en que se hubiere incurrido en ésta o a partir del momento en que hubiese cesado, si fuere de carácter continuo. ..."

    Iniciativa (Grupo Parlamentario del PRD):

    Apegados estrictamente al texto constitucional hemos desplegado las funciones del nuevo órgano de fiscalización de manera congruente tratando de darle eficacia y claridad de acuerdo con el universo de sus facultades.

    El principio fundamental se encuentra en el primer párrafo del artículo 79. La Auditoría Superior de la Federación es un órgano de la Cámara de Diputados que gozará de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones.

    Entendemos por autonomía técnica y de gestión, conforme a la doctrina del derecho administrativo, la facultad que tiene la entidad de fiscalización de decidir sus propios métodos de trabajo, su organización interna, su funcionamiento y sus resoluciones en los términos establecidos en la presente ley.

    La Constitución establece que la entidad de fiscalización superior tendrá a su cargo fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rindan en los términos que disponga la ley.

    Para los efectos de esta ley, se entenderá como fiscalización en forma posterior la que se realiza desde el momento en que se recauden ingresos y se ejerzan gastos; cuando los sujetos de fiscalización reciban recursos del presupuesto de egresos y, en su caso, a partir del primer trimestre, después de la puesta en marcha de programas federales y de ejercicios fiscales de entidades públicas federales.

    Asimismo, en el presente proyecto de ley se dispone que la fiscalización se haga a través de los informes parciales que tiene que rendir la administración. De esta manera, no se interfiere con el funcionamiento de la administración, ni la fiscalización es concomitante sino posterior, pero los informes parciales permitirán a la Cámara de Diputados fijar su atención en el desempeño de los programas de gobierno conforme al Plan Nacional de Desarrollo y el cumplimiento de sus objetivos.

    ...

    La creación de la entidad de fiscalización superior de la Federación, con las facultades que la Constitución le otorga, constituye un paso en el equilibrio de poderes, establecido teóricamente en la Constitución, pero sin eficacia práctica por la subordinación política que por tanto tiempo ha mantenido el Legislativo en relación con el Ejecutivo. Pero ahora, con la presencia activa de los partidos políticos en el Congreso de la Unión, podremos considerar realmente la existencia de controles auténticos de un poder a otro como constitutivo de un principio democrático fundamental y un elemento esencial en el Estado de derecho. Es importante señalar además, y esto lo reconoce el Ejecutivo incluso en su iniciativa de reforma constitucional, que estos cambios obedecen a exigencias de la sociedad civil, la cual demanda órganos de control interno y externo de la gestión pública a fin de asegurar realmente las limitaciones que impone el equilibrio de poderes. Este equilibrio permite que los poderes se limiten y controlen entre sí para que la gestión pública sea clara, transparente y en beneficio del pueblo.

    La sociedad civil demanda participar en la fiscalización de los recursos públicos. Demanda del Gobierno Federal y de los legisladores, así como de los partidos políticos, propiciar la participación amplia y diversa de la sociedad en la definición, evaluación y exigibilidad del presupuesto de egresos.

    Acorde con el espíritu del nuevo texto constitucional y atendiendo al reclamo de la sociedad civil interesada en conocer y participar en el desarrollo de los procesos presupuestales, la ley contempla la creación de un consejo consultivo integrado por representantes de diversos sectores y de la sociedad civil, en la forma que el reglamento interior determine, con capacidad para pedir información, así como de opinar y conocer el funcionamiento de la propia Auditoría Superior de la Federación.

    Adicionalmente, se dispone que la Auditoría Superior de la Federación podrá recibir de la ciudadanía denuncias fundadas y motivadas, sobre el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales o de su desvío. Para tal efecto establecerá una unidad receptora de quejas y cuidará que se le dé el curso correspondiente a las mismas, de acuerdo a sus atribuciones. ..."

    Iniciativa de diputados (Grupo Parlamentario Pan):

    En las últimas décadas en México, hemos sido testigos circunstanciales de verdaderos escándalos relacionados con actos de corrupción, protagonizados por funcionarios, exservidores públicos y prominentes miembros de la sociedad civil. La corrupción es hoy el principal problema social que agobia a nuestro país.

    La indignación manifiesta de la población frente a estas conductas de personajes políticos que lejos de convertirse en servidores públicos, se sirven del poder que deviene del ejercicio de cargos en el Gobierno Federal para beneficiarse ilícitamente, ha provocado una profundización de la brecha entre gobernantes y gobernados, colocando a la nación al borde de una ruptura del consenso social.

    Por otro lado, recordemos lo que declaró ante este Congreso de la Unión, durante su cuarto informe de Gobierno, el Dr. Ernesto Zedillo dijo que se comprometía a hacer su tarea para desterrar la corrupción y la impunidad y que respaldaría toda medida que genuinamente ayude a fortalecer la administración honesta y eficaz de los recursos públicos. Es hora de que cumpla su palabra, no sólo en beneficio de una excelencia en la gestión de la administración pública federal, sino también de un sano equilibrio de poderes para alcanzar una verdadera democracia.

    En el orden administrativo e invocando razones de objetividad e imparcialidad que se detallan más adelante, se considera indispensable que sea la entidad de fiscalización superior de la Federación y no SECODAM la encargada de fincar responsabilidades administrativas. No puede ser de otra manera, si el Ejecutivo Federal se rehúsa a entregar los datos que requiere el Legislativo para cumplir con sus facultades y atribuciones de fiscalización consagrados en la Carta Magna , entonces un órgano dependiente del mismo Ejecutivo no tendría autoridad para hacer cumplir la ley y ese hecho se constituye en un acto de rebeldía contra los preceptos constitucionales y, por lo mismo, en un ilícito de orden penal y no sólo administrativo.

    Así las cosas, para que operen efectivamente estas reformas constitucionales, es necesario adecuar las leyes secundarias que regulan los procedimientos, organización y funcionamiento de todas las instancias administrativas y judiciales que intervienen tanto en lo referente a las funciones de fiscalización, como en la aplicación de las sanciones que deriven de las irregularidades detectadas. Es por ello, que para la aplicabilidad y operancia de todo el marco jurídico que combate la corrupción se ha convertido ya en una necesidad apremiante la definición precisa del ámbito de competencia de los entes que efectúan acciones de sanción y revisión a la aplicación de recursos públicos.

    En la actualidad existe una vaguedad en cuanto a la competencia de las entidades que deben efectuar dichas acciones de revisión, ya que parte de las funciones fiscalizadoras que por ley le corresponden al Poder Legislativo, son realizadas por el propio Ejecutivo Federal, a través de SECODAM, a pesar de ser él mismo quien ejerce el presupuesto de ingresos y egresos de la Federación. Lo anterior, constituye una aberración puesto que el Poder Ejecutivo entonces se convierte en Juez y parte, contraviniendo el principio de imparcialidad que debe prevalecer en toda revisión, puesto que si se va a verificar la aplicación de los recursos públicos efectuados por el Ejecutivo, no es lógico ni ético que el órgano encargado de hacerlo pertenezca al mismo poder.

    Desde esta perspectiva las auditorías practicadas por SECODAM carecen de objetividad y credibilidad y si a ello aunamos que es precisamente esta dependencia la que finca las responsabilidades administrativas a los servidores públicos del Ejecutivo Federal, podemos inferir que de origen carecen de la credibilidad necesaria para desalentar el comportamiento desviado en el servicio público. La experiencia demuestra que bajo estas condiciones se dificulta la gestión de la Contaduría Mayor de Hacienda, que también efectúa compulsas a las dependencias y entidades del Gobierno Federal, funciones que por mandato constitucional le corresponden a ella y no a SECODAM.

    Es conveniente mencionar que dentro de las declaraciones de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai), en octubre de 1977 durante la reunión de Lima Perú, ya se recomendaba la instrumentación de los cambios recientemente adoptados en nuestra Constitución, relativos a la creación del órgano supremo fiscalizador; sin embargo de dichas recomendaciones no se tomó en cuenta que las acciones de auditoría previa y simultánea debieran corresponder también a dicho órgano por razones de objetividad y neutralidad. Sin embargo, considerando que las reformas constitucionales instrumentadas constituyen por sí mismas un gran avance, para efectos de operancia y en beneficio de la precisión del ámbito de competencia de los órganos fiscalizadores en México, en esta propuesta se determina el procedimiento para auditar previa y simultáneamente los recursos públicos, entre la entidad de fiscalización superior de la Federación (EFSF) y SECODAM.

    Las leyes que regulan la aplicación de responsabilidades administrativas y penales, dispuestas bajo un plan metódico y sistemático, deben corresponder a las reformas constitucionales multicitadas, procurando establecer con precisión los límites sobre los cuales se desempeña la gestión pública y también acciones contundentes que impidan que los funcionarios rebasen dicho límite, cosa que no ocurre con las disposiciones jurídicas existentes, por lo que considero necesario perfeccionar y fortalecer este régimen jurídico bajo los siguientes criterios:

    • Aplicar sin excepción las disposiciones jurídicas en la materia.

    • Duplicar las sanciones administrativas y penales, tanto a servidores públicos como a particulares que se vean implicados en algún ilícito de este tipo.

    Circunscribir la actividad fiscalizadora y de aplicación de sanciones administrativas a posteriori, de acuerdo a las reformas constitucionales, en la EFSF y por otra parte, facultar a la SECODAM y los contralores internos de los entes públicos federales para realizar acciones de revisión preventiva y simultáneas, bajo la supervisión de la EFSF.

    Por todo lo expuesto, se somete a esta H. Representación nacional la presente iniciativa por la cual se propone la creación de la Ley Orgánica de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación.

    Ley Orgánica de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación.

    En términos de lo dispuesto por las reformas constitucionales propuestas para esta entidad, se propone una nueva delimitación de responsabilidades y funciones entre la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados y la entidad de fiscalización superior de la Federación, buscando dotar a este nuevo órgano superior de fiscalización de la autonomía técnica y de gestión que requiere para el buen ejercicio de sus funciones."

    Lo interior pone de manifiesto que en el proceso legislativo de creación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación , se concibió al ente auditor como un órgano rector de la auditoría gubernamental en materia de gestión financiera. Para colmar lagunas y evitar ambigüedades se considera necesario conceptualizar las nociones de cuenta pública y gestión financiera recogiendo con ello los principios establecidos en el texto constitucional. Se consideró como gestión financiera, la actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en general, de los recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados y la cuenta pública se consideró como el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal a la Cámara sobre su gestión financiera y se constituirá por los estados contables, financieros, presupuestarios, económicos y programáticos, y demás información que muestre el registro de las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del presupuesto de egresos de la Federación, la incidencia de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la hacienda pública federal y del patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de los recursos, así como el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y entes públicos federales, además de los estados detallados de la deuda pública federal.

    En tales condiciones, el objeto de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, consiste en la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto, así como la fiscalización del resultado de la gestión financiera posterior a la conclusión de los procesos correspondientes de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales; el fincamiento de las responsabilidades y la imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes.

    Consecuentemente, este Tribunal Pleno concluye que las facultades de la Auditoría Superior de la Federación derivadas de la revisión de la cuenta pública deben entenderse referidas a la gestión financiera en los términos que ya han sido explicados.

    Cabe destacar que si bien es cierto que el artículo 2o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que el auditor verificará que la actuación del ente fiscalizado se ajuste a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, así como al cumplimiento de los programas señalados, tal facultad, como ya dijo, se encuentra vinculada en lo concerniente a la gestión financiera del Estado, concepto del que escapa la revisión del acto administrativo que culminó con el otorgamiento de los permisos relativos a la generación de energía eléctrica, objeto de las auditorías especiales 352 y 353 a que se refiere la parte actora.

    En efecto, lo concerniente a la prestación del servicio público de energía eléctrica se rige por la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y por la Ley Federal del Procedimiento Administrativo; esta última, en cuanto regula los actos administrativos de la administración pública federal.

    De dichos ordenamientos se destacan las siguientes disposiciones:

    Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica

    Artículo 1o. Corresponde exclusivamente a la nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público, en los términos del artículo 27 constitucional. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará, a través de la Comisión Federal de Electricidad, los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines."

    Artículo 3o. No se considera servicio público:

    I. La generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción;

    II. La generación de energía eléctrica que realicen los productores independientes para su venta a la Comisión Federal de Electricidad;

    III. La generación de energía eléctrica para su exportación, derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción;

    IV. La importación de energía eléctrica por parte de personas físicas o morales, destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios; y

    V. La generación de energía eléctrica destinada a uso en emergencias derivadas de interrupciones en el servicio público de energía eléctrica."

    Artículo 36. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, considerando los criterios y lineamientos de la política energética nacional y oyendo la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, otorgará permisos de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción o de importación o exportación de energía eléctrica, según se trate, en las condiciones señaladas para cada caso:

    I. De autoabastecimiento de energía eléctrica destinada a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales, siempre que no resulte inconveniente para el país a juicio de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal. Para el otorgamiento del permiso se estará a lo siguiente:

  23. Cuando sean varios los solicitantes para fines de autoabastecimiento a partir de una central eléctrica, tendrán el carácter de copropietarios de la misma o constituirán al efecto una sociedad cuyo objeto sea la generación de energía eléctrica para satisfacción del conjunto de las necesidades de autoabastecimiento de sus socios. La sociedad permisionaria no podrá entregar energía eléctrica a terceras personas físicas o morales que no fueren socios de la misma al aprobarse el proyecto original que incluya planes de expansión, excepto cuando se autorice la cesión de derechos o la modificación de dichos planes; y

  24. Que el solicitante ponga a disposición de la Comisión Federal de Electricidad sus excedentes de producción de energía eléctrica, en los términos del artículo 36-Bis.

    II. De cogeneración, para generar energía eléctrica producida conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica secundaria, o ambos; cuando la energía térmica no aprovechada en los procesos se utilice para la producción directa o indirecta de energía eléctrica o cuando se utilicen combustibles producidos en sus procesos para la generación directa o indirecta de energía eléctrica y siempre que, en cualesquiera de los casos:

  25. La electricidad generada se destine a la satisfacción de las necesidades de establecimientos asociados a la cogeneración, siempre que se incrementen las eficiencias energética y económica de todo el proceso y que la primera sea mayor que la obtenida en plantas de generación convencionales. El permisionario puede no ser el operador de los procesos que den lugar a la cogeneración.

  26. El solicitante se obligue a poner sus excedentes de producción de energía eléctrica a la disposición de la Comisión Federal de Electricidad, en los términos del artículo 36-Bis.

    III. De producción independiente para generar energía eléctrica destinada a su venta a la Comisión Federal de Electricidad, quedando ésta legalmente obligada a adquirirla en los términos y condiciones económicas que se convengan. Estos permisos podrán ser otorgados cuando se satisfagan los siguientes requisitos:

  27. Que los solicitantes sean personas físicas o personas morales constituidas conforme a las leyes mexicanas y con domicilio en el territorio nacional, y que cumplan con los requisitos establecidos en la legislación aplicable;

  28. Que los proyectos motivo de la solicitud estén incluidos en la planeación y programas respectivos de la Comisión Federal de Electricidad o sean equivalentes. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, conforme a lo previsto en la fracción III del artículo 3o., podrá otorgar permiso respecto de proyectos no incluidos en dicha planeación y programas, cuando la producción de energía eléctrica de tales proyectos haya sido comprometida para su exportación; y

  29. Que los solicitantes se obliguen a vender su producción de energía eléctrica exclusivamente a la Comisión Federal de Electricidad, mediante convenios a largo plazo, en los términos del artículo 36-Bis o, previo permiso de la secretaría en los términos de esta ley, a exportar total o parcialmente dicha producción.

    IV. De pequeña producción de energía eléctrica, siempre que se satisfagan los siguientes requisitos:

  30. Que los solicitantes sean personas físicas de nacionalidad mexicana o personas morales constituidas conforme a las leyes mexicanas y con domicilio en el territorio nacional, y que cumplan con los requisitos establecidos en la legislación aplicable;

  31. Que los solicitantes destinen la totalidad de la energía para su venta a la Comisión Federal de Electricidad. En este caso, la capacidad total del proyecto, en un área determinada por la secretaría, no podrá exceder de 30 MW; y

  32. Alternativamente a lo indicado en el inciso b) y como una modalidad del autoabastecimiento a que se refiere la fracción I, que los solicitantes destinen el total de la producción de energía eléctrica a pequeñas comunidades rurales o áreas aisladas que carezcan de la misma y que la utilicen para su autoconsumo, siempre que los interesados constituyan cooperativas de consumo, copropiedades, asociaciones o sociedades civiles, o celebren convenios de cooperación solidaria para dicho propósito y que los proyectos, en tales casos, no excedan de 1 MW.

    V. De importación o exportación de energía eléctrica, conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV del artículo 3o., de esta ley.

    En el otorgamiento de los permisos a que se refiere este artículo, deberá observarse lo siguiente:

    1) El ejercicio autorizado de las actividades a que se refiere este artículo podrá incluir la conducción, la transformación y la entrega de la energía eléctrica de que se trate, según las particularidades de cada caso;

    2) El uso temporal de la red del sistema eléctrico nacional por parte de los permisionarios, solamente podrá efectuarse previo convenio celebrado con la Comisión Federal de Electricidad, cuando ello no ponga en riesgo la prestación del servicio público ni se afecten derechos de terceros. En dichos convenios deberá estipularse la contraprestación en favor de dicha entidad y a cargo de los permisionarios;

    3) La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, oyendo la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, podrá otorgar permiso para cada una de las actividades o para ejercer varias, autorizar la transferencia de los permisos e imponer las condiciones pertinentes de acuerdo con lo previsto en esta ley, su reglamento y las normas oficiales mexicanas, cuidando en todo caso el interés general y la seguridad, eficiencia y estabilidad del servicio público;

    4) Los titulares de los permisos no podrán vender, revender o por cualquier acto jurídico enajenar capacidad o energía eléctrica, salvo en los casos previstos expresamente por esta ley; y

    5) Serán causales de revocación de los permisos correspondientes, a juicio de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, el incumplimiento de las disposiciones de esta ley, o de los términos y condiciones establecidos en los permisos respectivos."

    Artículo 37. Una vez presentadas las solicitudes de permiso de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción, de exportación o de importación, a que se refiere el artículo 36, y con la intervención de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial en el ámbito de sus atribuciones, la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal resolverá sobre las mismas en los términos que al efecto señale esta ley.

    Los titulares de dichos permisos quedan obligados, en su caso, a:

  33. Proporcionar, en la medida de sus posibilidades, la energía eléctrica disponible para el servicio público, cuando por causas de fuerza mayor o caso fortuito el servicio público se interrumpa o restrinja, y únicamente por el lapso que comprenda la interrupción o restricción. Para estos casos, habrá una contraprestación a favor del titular del permiso;

  34. Cumplir con las normas oficiales mexicanas que expida la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, relativas a las obras e instalaciones objeto de los permisos a que se refiere el artículo 36; y

  35. La entrega de energía eléctrica a la red de servicio público, se sujetará a las reglas de despacho y operación del Sistema Eléctrico Nacional que establezca la Comisión Federal de Electricidad."

    Artículo 43. En caso de inconformidad con las resoluciones de la secretaría competente, dictadas con fundamento en esta ley y demás disposiciones derivadas de ella, el interesado podrá solicitar ante la propia secretaría, dentro del plazo de 15 días hábiles siguientes a su notificación, la reconsideración de dicha resolución.

    En este recurso podrán ofrecerse toda clase de pruebas, excepto la confesional. Al interponerse deberán acompañarse los documentos en que conste la resolución recurrida y acreditarse la personalidad de quien promueva. ..."

    Por otra parte, la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, establece:

    Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea parte.

    El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

    Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A (mejora regulatoria).

    Para los efectos de esta ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas."

    Artículo 3o. Son elementos y requisitos del acto administrativo:

    I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;

    II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley;

    III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;

    IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición;

    V. Estar fundado y motivado;

    VI. (Derogada, D.O.F. 24 de diciembre de 1996).

    VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta ley;

    VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;

    IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;

    X. Mencionar el órgano del cual emana;

    XI. (Derogada, D.O.F. 24 de diciembre de 1996).

    XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas;

    XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;

    XIV. Tratándose de actos administrativos (sic) deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;

    XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y

    XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley."

    Artículo 5o. La omisión o irregularidad de los elementos y requisitos exigidos por el artículo 3o. de esta ley, o por las leyes administrativas de las materias de que se trate, producirán, según sea el caso, nulidad o anulabilidad del acto administrativo."

    Artículo 8o. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso."

    Artículo 9o. El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada.

    Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el acto administrativo por el cual se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento será exigible por éste al órgano administrativo que lo emitió desde la fecha en que se dictó o aquella que tenga señalada para iniciar su vigencia; así como los casos en virtud de los cuales se realicen actos de inspección, investigación o vigilancia conforme a las disposiciones de ésta u otras leyes, los cuales son exigibles a partir de la fecha en que la administración pública federal los efectúe."

    Artículo 11. El acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho, por las siguientes causas:

    I. Cumplimiento de su finalidad;

    II. Expiración del plazo;

    III. Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una condición o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto;

    IV. Acaecimiento de una condición resolutoria;

    V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público; y

    VI. Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia."

    Título tercero

    Del procedimiento administrativo

    Capítulo primero

    Disposiciones generales

    Artículo 12. Las disposiciones de este título son aplicables a la actuación de los particulares ante la administración pública federal, así como a los actos a través de los cuales se desenvuelve la función administrativa."

    Artículo 14. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de parte interesada."

    Artículo 15. La administración pública federal no podrá exigir más formalidades que las expresamente previstas en la ley. ..."

    Artículo 15-A. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se disponga otra cosa respecto de algún trámite:

    I. Los trámites deberán presentarse solamente en original, y sus anexos, en copia simple, en un tanto. Si el interesado requiere que se le acuse recibo, deberá adjuntar una copia para ese efecto;

    II. Todo documento original puede presentarse en copia certificada y éstos podrán acompañarse de copia simple, para cotejo, caso en el que se regresará al interesado el documento cotejado;

    III. En vez de entregar copia de los permisos, registros, licencias y, en general, de cualquier documento expedido por la dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal ante la que realicen el trámite, los interesados podrán señalar los datos de identificación de dichos documentos, y

    IV. Excepto cuando un procedimiento se tenga que dar vista a terceros, los interesados no estarán obligados a proporcionar datos o entregar juegos adicionales de documentos entregados previamente a la dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal ante la que realicen el trámite correspondiente, siempre y cuando señalen los datos de identificación del escrito en el que se citaron o con el que se acompañaron y el nuevo trámite lo realicen ante la propia dependencia u organismo descentralizado, aun y cuando lo hagan ante una unidad administrativa diversa, incluso si se trata de un órgano administrativo desconcentrado."

    Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.

    En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo."

    Artículo 62. Las autoridades administrativas, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación, mismas que podrán ser ordinarias y extraordinarias; las primeras se efectuarán en días y horas hábiles, y las segundas en cualquier tiempo."

    Título tercero A

    De la mejora regulatoria

    Artículo 69-A. Las disposiciones de este título se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada y de los organismos descentralizados de la administración pública federal en términos del segundo párrafo del artículo 1o. de esta ley, a excepción de los actos, procedimientos o resoluciones de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina."

    Artículo 69-B. Cada dependencia y organismo descentralizado creará un registro de personas acreditadas para realizar trámites ante éstas; asignando al efecto un número de identificación al interesado, quien, al citar dicho número en los trámites subsecuentes que presente, no requerirá asentar los datos ni acompañar los documentos mencionados en el artículo 15, salvo al órgano a quien se dirige el trámite, la petición que se formula, los hechos y razones que dan motivo a la petición y el lugar y fecha de emisión del escrito. El número de identificación se conformará en los términos que establezca la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, con base en la clave del Registro Federal de Contribuyentes del interesado, en caso de estar inscrito en el mismo.

    Los registros de personas acreditadas deberán estar interconectados informáticamente y el número de identificación asignado por una dependencia u organismo descentralizado será obligatorio para las demás.

    Para efectos de esta ley, por trámite se entiende cualquier solicitud o entrega de información que las personas físicas o morales del sector privado hagan ante una dependencia u organismo descentralizado, ya sea para cumplir una obligación, obtener un beneficio o servicio o, en general, a fin de que se emita una resolución, así como cualquier documento que dichas personas estén obligadas a conservar, no comprendiéndose aquella documentación o información que sólo tenga que presentarse en caso de un requerimiento de una dependencia u organismo descentralizado."

    Del contenido de los numerales transcritos deriva, por una parte, que corresponde exclusivamente a la nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público, en los términos el artículo 27 constitucional; que en esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará, a través de la Comisión Federal de Electricidad, los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines; que no se considera servicio público la generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción, ni la generación de energía eléctrica que realicen los productores independientes para su venta a la Comisión Federal de Electricidad; que corresponde a la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, considerando los criterios y lineamientos de la política energética nacional y oyendo la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, otorgar permisos de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción o de importación o exportación de energía eléctrica, según se trate, en las condiciones señaladas para cada caso; que una vez presentadas las solicitudes de permiso de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción, de exportación o de importación, a que se refiere el artículo 36, y con la intervención de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial en el ámbito de sus atribuciones, la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal resolverá sobre las mismas en los términos que al efecto señale la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica .

    Por otro lado, se advierte que el acto consistente en el otorgamiento de permisos para autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción o de importación o exportación de energía eléctrica, es de naturaleza administrativa y deben observar, entre otros requisitos, los previstos en el artículo 3o. de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, entre los que se encuentra que esté debidamente fundado y motivado (a la omisión de dicho requisito se refieren, en general, las observaciones y recomendaciones contenidas en el informe de resultados de la cuenta pública dos mil dos).

    Ahora bien, conforme a la propia ley que rige el acto, la omisión o irregularidad de los elementos y requisitos exigidos por el referido artículo 3o., o por las leyes administrativas de las materias de que se trate, producirán, según sea el caso, nulidad o anulabilidad del acto administrativo, pero éste es válido hasta en tanto no haya sido declarada su invalidez por autoridad administrativa o jurisdiccional competente.

    Lo anterior pone de manifiesto que el análisis del debido o indebido otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica, no se encuentra vinculado con la gestión financiera del Estado y, por tanto, no se rige por las normas que regulan la revisión de la cuenta pública, sino que queda dentro del ámbito de atribuciones de la administración pública y, concretamente, del procedimiento que impera para los actos administrativos, pues como se ha visto, en los permisos aludidos ni siquiera se involucra la prestación de un servicio público sino que se trata de instrumentos que permiten a los particulares su explotación.

    En efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , es el presidente de la República el órgano del Gobierno Federal al que corresponde proveer en la esfera administrativa para la exacta observancia de la ley, que todos los actos inherentes al otorgamiento de un permiso para la generación de energía eléctrica, desde los documentos que se deben solicitar, la dictaminación de tales documentos, el cobro de derechos, la expedición del título que consigne un permiso y la revisión sobre la forma en que un particular dé cumplimiento a las condiciones que contemple, o la imposición de sanciones que procedan por el incumplimiento, son actos exclusivos de la órbita de poder conferida al Ejecutivo de la Unión, que se llevan a cabo a través de la Comisión Reguladora de Energía, a la que la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica otorga atribuciones autónomas e indelegables, se trata de actos que se regulan en el ámbito administrativo.

    Sirve de apoyo a la anterior conclusión, la jurisprudencia que dice:

    Novena Época

    Instancia: Pleno

    Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

    Tomo: X, septiembre de 1999

    Tesis: P./J. 100/99

    Página: 705

    CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-

    Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

    En mérito de lo hasta aquí expuesto, procede declarar la invalidez de los actos impugnados consistentes en los requerimientos contenidos en los oficios OASF/736/04, OASF/692/04, OASF/505/04 y sus anexos, así como de las observaciones y recomendaciones contenidas en el informe de resultados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, derivada de las auditorías especiales 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353; y, en vía de consecuencia, del procedimiento llevado a cabo por la Auditoría Superior de la Federación, al ejecutar las referidas auditorías, surtiendo efectos dicha declaratoria a partir de su notificación a las partes en esta controversia constitucional.

    Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

-

Se declara la invalidez de los oficios OASF/736/04, de fecha primero de abril de dos mil cuatro, dirigido al secretario de Energía; OASF/692/04, de fecha primero de abril dos mil cuatro, dirigido al presidente de la Comisión Reguladora de Energía y los anexos de ambos; así como del diverso OASF/505/04, de la misma fecha, así como de las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, en la parte que fue resultado de las auditorías especiales números 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353; y, en vía de consecuencia, del procedimiento llevado a cabo por la Auditoría Superior de la Federación, al ejecutar las referidas auditorías.

SEGUNDO

-

Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; y, en su oportunidad, archívese como asunto totalmente concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de seis votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Díaz Romero, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia y presidente Azuela Güitrón; se declara la invalidez de los oficios OASF/736/04, de fecha primero de abril de dos mil cuatro, dirigido al secretario de Energía; OASF/692/04, de fecha primero de abril dos mil cuatro, dirigido al presidente de la Comisión Reguladora de Energía y los anexos de ambos; así como del diverso OASF/505/04, de la misma fecha, así como de las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, en la parte que fue resultado de las auditorías especiales números 02-18COO-6-352 y 02-18COO-6-353; y, en vía de consecuencia, del procedimiento llevado a cabo por la Auditoría Superior de la Federación, al ejecutar las referidas auditorías; publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Los señores Ministros Cossío Díaz, Góngora Pimentel, Valls Hernández, Sánchez Cordero y Silva Meza votaron en contra, y porque se declarara la validez de los oficios impugnados por estimar que la Auditoría Superior de la Federación cuenta con las atribuciones correspondientes, y reservaron su derecho de formular voto de minoría: el señor Ministro Aguirre Anguiano y la señora Ministra Luna Ramos formularon salvedades con algunas de las consideraciones. El señor Ministro Aguirre Anguiano reservó su derecho de formular voto aclaratorio, y la señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto concurrente. El señor Ministro presidente Mariano Azuela Güitrón declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Fue ponente el señor Ministro Juan Díaz Romero.

Nota: Las tesis de rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO.", "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO." y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, diciembre de 1998, páginas 824 y 789 y Tomo XI, abril de 2000, página 812, respectivamente.

Tablas/Anexos relacionados

Ver relación de permisos

Tesis:

Número tesis: 177701

Rubro: AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES DE FISCALIZACIÓN EN PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS SE RIGEN POR EL PRINCIPIO DE ANUALIDAD.

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXII, Agosto de 2005; Pág. 889; [T.A.];

Número tesis: 178001

Rubro: CUENTA PÚBLICA. OBJETO DE SU REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR CONFORME AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL VIGENTE A PARTIR DE 1999.

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXII, Julio de 2005; Pág. 919; [T.A.];

Número tesis: 178061

Rubro: AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES ORDINARIAS DE FISCALIZACIÓN SE ENCUENTRAN LIMITADAS A LA GESTIÓN FINANCIERA DEL ENTE FISCALIZADO.

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXII, Julio de 2005; Pág. 799; [T.A.];

Número tesis: 178062

Rubro: AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. AL PRACTICAR LA FISCALIZACIÓN ORDINARIA DE LA CUENTA PÚBLICA NO PUEDE PRONUNCIARSE SOBRE LA VALIDEZ O INVALIDEZ DE LOS ACTOS FISCALIZADOS.

Localizacion: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXII, Julio de 2005; Pág. 799; [T.A.];