Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJosé Ramón Cossío Díaz,Juan Díaz Romero,José de Jesús Gudiño Pelayo,Mariano Azuela Güitrón,Genaro Góngora Pimentel,Humberto Román Palacios,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan N. Silva Meza,Salvador Aguirre Anguiano
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIX, Marzo de 2004, 998
Fecha de publicación01 Marzo 2004
Fecha01 Marzo 2004
Número de resoluciónP./J. 43/2004
Número de registro17988
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/2003. PODER EJECUTIVO FEDERAL.


MINISTRO PONENTE: H.R.P..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.V.M.B.M..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de febrero de dos mil cuatro.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio presentado el dos de abril de dos mil tres, en el domicilio particular de la persona autorizada por el secretario general de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para recibir promociones de término fuera del horario de labores, J. de D.C.L., quien se ostentó como consejero jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del Poder Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional en la que demandó de la autoridad que a continuación se señala la invalidez de la norma y actos que más adelante se precisan:


"Entidad demandada. El Estado de Michoacán de O., a través de: A) El Congreso del propio Estado, autoridad que aprobó y expidió la norma general impugnada, con domicilio en avenida Madero Oriente No. 97, Col. Centro, código postal 58000, Morelia, Michoacán. B) El gobernador del mismo Estado, autoridad que promulgó la citada norma general, con domicilio en el Palacio de Gobierno, primer patio, planta alta, ubicado en avenida M.P. No. 63, Col. Centro, código postal 58000, Morelia, Michoacán y C) El tesorero general de Gobierno del mismo Estado, autoridad que emitió los actos impugnados, con domicilio en calzada Ventura Puente No. 112, colonia Chapultepec Norte, código postal 58260, Morelia, Michoacán. N. general y actos cuya invalidez se demandan. A) N. general impugnada: Artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de O., adicionado mediante Decreto Legislativo Número 250, por el que se reforman los artículos 186, primer párrafo y fracción III; 188 y 189; y se adiciona un capítulo III bis, al título segundo, con los artículos 32, 32 bis, 33, 33 bis, 34 bis, 35 bis, 36 bis, 37 bis, 38 bis, 39 bis, 40 bis, 41 bis, 42 bis, 43 bis y 44 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de O., publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el 27 de diciembre de 2002. B) Actos impugnados: Del tesorero general del Gobierno del Estado de Michoacán de O.: 1. La expedición del oficio número 341/2003 de fecha 14 de febrero de 2003, dirigido al secretario de Salud del Gobierno Federal, recibido por la dependencia el 18 del mismo mes y año (anexo en copia certificada), documento que constituye el primer acto de aplicación de la norma general que se impugna y 2. La expedición del oficio número 340/2003 del 14 de febrero de 2003, dirigido al secretario de Educación Pública del Gobierno Federal (anexo en copia certificada) recibido en esa secretaría el 20 del mismo febrero."


SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:


"Antecedentes de la norma general y actos cuya invalidez se demanda. A) Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. 1. En la Ciudad de México el 18 de mayo de 1992 el Ejecutivo Federal, los Ejecutivos de todos los Estados de la República y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación suscribieron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 1992, en cuyo punto IV ‘La reorganización del sistema educativo’, apartado federalismo educativo, se dejó constancia de que el Ejecutivo Federal traspasó y el respectivo Gobierno Estatal recibió los establecimientos escolares con todos los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, con los que la Secretaría de Educación Pública prestaba en la correspondiente entidad federativa los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y para la formación de maestros, incluyendo la educación normal, la educación indígena y los de educación especial. Se pactó, específicamente, el compromiso del Ejecutivo Federal para transferir recursos suficientes para que cada Gobierno Estatal, se encontrare en condiciones de elevar la calidad y cobertura del servicio de educación y hacerse cargo de la dirección de los planteles que recibió, así como de fortalecer el sistema educativo en la entidad federativa y de cumplir con los compromisos que adquiría en dicho acuerdo. Se dejó expreso que cada Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia u organismo competente, sustituía al titular de la Secretaría de Educación Pública en las relaciones jurídicas existentes con los trabajadores adscritos a los planteles y demás servicios que se incorporaban al sistema educativo estatal; y se dejó constancia de que los Gobiernos Estatales, por conducto de su autoridad competente, reconocerían y proveerían lo necesario para respetar todos los derechos laborales de los trabajadores mencionados. 2. El mismo 18 de mayo de 1992 el Ejecutivo Federal suscribió con el Ejecutivo del Estado de Michoacán el convenio (Diario Oficial de la Federación, 21 de mayo de 1992) mediante el que convinieron ejecutar el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. La cláusula quinta del citado convenio a la letra dice: ‘Quinta. Al entrar en vigor el presente convenio, el Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia o entidad competente, sustituye al titular de la Secretaría de Educación Pública del Ejecutivo Federal en las relaciones jurídicas existentes con los trabajadores adscritos a los planteles y demás unidades administrativas que en virtud del presente convenio se incorporan al sistema educativo estatal. El Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia o entidad competente, reconoce y proveerá lo necesario para respetar íntegramente todos los derechos laborales, incluyendo los de organización colectiva de los trabajadores antes mencionados. El Gobierno Estatal garantiza que los citados derechos serán plenamente respetados. Por su parte, el Ejecutivo Federal queda obligado con la responsabilidad solidaria a que se refiere el artículo 41 de la Ley Federal del Trabajo, de aplicación supletoria en términos del artículo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del apartado B) del artículo 123 constitucional.’. 3. La Ley General de Educación expedida por el Congreso de la Unión, publicada el 13 de julio de 1993 dispone en su artículo 11 que la aplicación y vigilancia del cumplimiento de dicha ley corresponde a las autoridades educativas de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, en los términos que la propia ley establece; dispone la fracción II del numeral invocado que se entiende por autoridad educativa local al Ejecutivo de cada uno de los Estados de la Federación, así como las entidades que, en su caso, establezcan para el ejercicio de la función social educativa. El artículo 13 del ordenamiento en mención dispone en su fracción I que corresponde de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, prestar los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros; por su parte, el artículo 37 dispone que la educación de tipo básica está compuesta por el nivel preescolar, el de primaria y el de secundaria. El artículo 25, párrafo primero, de la Ley General de Educación dispone, entre otras cosas, que el Ejecutivo Federal y el Gobierno de cada entidad federativa con sujeción a sus correspondientes disposiciones de ingresos y gasto público que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de los servicios educativos. 4. El 17 de agosto de 1998 el Ejecutivo Federal por conducto de las Secretarías de Educación Pública, de Hacienda y Crédito Público y de Contraloría y Desarrollo Administrativo representadas por sus titulares, así como el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, representado por su titular, suscribieron con el Ejecutivo del Estado de Michoacán, representado por su gobernador, el Convenio de Coordinación para la Federalización de los Servicios de Educación Profesional Técnica prestados por el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, en la referida entidad federativa. En virtud del convenio se transfirieron al Gobierno del Estado la organización y operación de servicios de educación profesional técnica, incluyendo los recursos humanos, materiales y financieros que permitan al Gobierno del Estado el ejercicio de las facultades que asumió en el referido convenio. B) Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud. 1. Por otra parte, en adición al acuerdo nacional precisado en el inciso que antecede, con fecha 20 de agosto de 1996 el Ejecutivo Federal, los Ejecutivos de todos y cada uno de los Estados de la República, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Salud, suscribieron el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud (Diario Oficial de la Federación, 25 de septiembre de 1996). En su punto III, referente a la descentralización, el acuerdo dejó constancia de que el Ejecutivo Federal transfirió las responsabilidades, derechos, obligaciones, recursos y decisiones en materia de salud a cada entidad federativa, cumpliendo con ello un doble propósito: el político, al fortalecer el federalismo, reintegrando a la esfera local las facultades que le eran propias al suscribir el Pacto Federal; y el social, al acercar a la población servicios fundamentales que son prestados por cada uno de los Estados, asegurando a los usuarios mayor eficiencia y oportunidad. Asimismo, en el punto IV se establece que los Gobiernos Estatales, al asumir la operación de los establecimientos de salud, se avocarán a asegurar diversos beneficios de la población. Se dejó expreso que cada Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia u organismo competente, sustituía al titular de la Secretaría de Salud en las relaciones jurídicas existentes con los trabajadores del sistema de salud; y se dejó constancia de que los Gobiernos Estatales, por conducto de su autoridad competente, reconocerían y proveerían lo necesario para respetar todos los derechos laborales de los trabajadores mencionados. 2. El 20 de agosto de 1996 el Ejecutivo Federal, por conducto de las Secretarías de Salud, de Hacienda y Crédito Público y de Contraloría y Desarrollo Administrativo, representadas por sus titulares, y con la participación de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Salud, suscribieron con el Ejecutivo del Estado de Michoacán, representado por su gobernador, el Acuerdo de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud en esa entidad federativa (Diario Oficial de la Federación, 21 de octubre de 1996). En virtud del convenio se transfirieron al Gobierno del Estado la organización y operación de servicios de salud, incluyendo los recursos humanos, materiales y financieros que permitieron al Gobierno del Estado el ejercicio de las facultades que asumió en el referido convenio, estableciéndose en la cláusula decimoséptima lo siguiente: ‘Decimoséptima. El organismo descentralizado a que se refiere la cláusula tercera tendrá el carácter de titular en la nueva relación de trabajo’. 3. El 23 de septiembre de 1996 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán, el decreto por el cual se crea el Organismo Público Descentralizado de Servicios de Salud de esa entidad federativa, de conformidad con el acuerdo nacional y el acuerdo de coordinación señalados en párrafos anteriores. El decreto en comento establece en sus artículos 1o. y 12 lo siguiente: ‘Artículo 1o. Se crean los servicios de salud de Michoacán como un organismo descentralizado de la administración pública estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propios.’. ‘Artículo 12. Las relaciones entre el organismo servicios de salud de Michoacán y sus trabajadores federales, se regirán con base en los lineamientos que en esta materia señalan los acuerdos de Coordinación correspondientes.’. 4. La Ley General de Salud expedida por el Congreso de la Unión, publicada el 7 de febrero de 1984, dispone en sus artículos 3o., 13 y 18 que la aplicación y vigilancia del cumplimiento de dicha ley corresponde a las autoridades sanitarias de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios en los términos que la propia ley establece. El artículo 3o. de la Ley General de Salud establece las materias de salubridad general, señalando expresamente 28 fracciones con igual número de conceptos. De conformidad con el artículo 13, inciso b los conceptos a que se refieren las fracciones II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVII (sic), XIX y XX, corresponden en su organización, operación y supervisión a los gobiernos de las entidades federativas, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones. Cabe destacar que el artículo 18 de la Ley General de Salud previene la existencia de las bases y modalidades para el ejercicio coordinado de las atribuciones de la Federación y de las entidades federativas, tratándose de prestación de servicios de salubridad general, estableciendo al efecto los correspondientes acuerdos de coordinación a que se ha hecho referencia. C) Por otra parte, el Congreso de la Unión en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 73, fracción XXIX, expidió la Ley de Coordinación Fiscal (D.O.F. del 27-12-78). Teniendo como antecedente los acuerdos de coordinación referidos en los incisos A) y B) que anteceden, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1997 y el 31 de diciembre de 1998, se adicionó la Ley de Coordinación Fiscal con un capítulo V, denominado: ‘De los Fondos de Aportaciones Federales’, que comprende de los artículos 25 al 43. Las adiciones incorporadas a la Ley de Coordinación Fiscal encuentran fundamento también en las facultades que confieren al Congreso de la Unión los artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV, de la Constitución, para fijar las aportaciones económicas correspondientes al servicio público educativo, así como los artículos 4o., tercer párrafo y 73, fracción XVI, por lo que hace a la protección a la salud y a la salubridad general de la República. Así, en el artículo 25 de la ley en mención se dispone que, con independencia de lo establecido en sus capítulos I a IV, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se constituirán en beneficio de dichas entidades federativas y, en su caso, de los Municipios con cargo a recursos de la Federación, entre otros, los Fondos de Aportaciones para la Educación Básica y N.l y para los Servicios de Salud. Por su parte, el artículo 42 establece el Fondo para la Educación Tecnológica y de Adultos, a través del cual se entregan a las entidades federativas y al Distrito Federal recursos económicos complementarios para prestar los servicios de educación tecnológica y de educación para adultos, cuya operación asuman conforme a los convenios de coordinación que se suscriban con el Ejecutivo Federal. En los artículos 26 y 29 de la propia ley se establece que con cargo a las aportaciones de los citados fondos, los Estados y el Distrito Federal recibirán los recursos económicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que les competen en los términos de los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación y 3o., 13 y 18 de la Ley General de Salud, lo que incluye en consecuencia, el ejercicio de las atribuciones correspondientes contempladas en los acuerdos de coordinación que antes se han referido. Asimismo, los artículos 27, 30 y 43 de la ley establecen que, entre otros, el monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.l, del Fondo para los Servicios de Salud y del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos se determinará cada año en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los elementos que al efecto fija la propia Ley de Coordinación Fiscal. D) El 12 de diciembre de 2002 el Congreso del Estado de Michoacán aprobó y expidió el Decreto Legislativo Número 250 que ya se ha precisado, en el que, entre otros, se adiciona el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del citado Estado, cuya invalidez aquí se solicita, estableciendo una carga fiscal para la Federación, sin cumplir los requisitos constitucionales para ello. Como primer acto de aplicación de dicha norma general, el tesorero general del Estado emitió el oficio 341/2003, dirigido al secretario de Salud del Gobierno Federal, antes precisado (anexo), mediante el cual, en virtud de lo establecido en el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda que se impugna, solicita al titular de la referida dependencia federal girar sus instrucciones ‘... a efecto de que se autoricen las ampliaciones líquidas correspondientes a los presupuestos autorizados para el año 2003, en la parte relativa a los diferentes conceptos de remuneración del personal transferido al Estado que se cubren con cargo al fondo de aportaciones federales para los servicios de salud.’. Asimismo, el tesorero general del Estado emitió el oficio 340/2003, dirigido al secretario de Educación Pública del Gobierno Federal, mediante el cual solicita al titular de la referida dependencia: ‘... girar sus instrucciones a quien corresponda, a efecto de que se autoricen las ampliaciones líquidas correspondientes a los presupuestos autorizados para el año 2003, en la parte relativa a los diferentes conceptos de remuneración al personal transferido al Estado y que se cubren con cargo a los fondos de aportaciones federales para la educación básica y normal, para la educación tecnológica y de adultos.’. ‘... se autoricen las ampliaciones presupuestales líquidas, necesarias para cubrir el impuesto correspondiente al cincuenta por ciento, que se cause por la remuneración al personal adscrito a las instituciones educativas constituidas como organismos descentralizados del Estado, siguientes ...’. ‘... girar sus instrucciones a efecto de que se autorice la ampliación presupuestal líquida necesaria para que dicha institución (la Universidad Michoacana de San Nicolás de H.) cumpla con la obligación relacionada con el impuesto referido’. Según se desprende de los oficios antes referidos, entre las razones manifestadas por el gobernador del Estado al presentar la iniciativa de adiciones y reformas a la Ley de Hacienda del Estado: ‘... era indispensable recurrir a nuevas fuentes permanentes de ingreso, que permitieran disponer de recursos financieros adicionales para atemperar la difícil situación financiera enfrentada por el Gobierno del Estado, misma que se agudizó a finales de 2002’. Asimismo, se señala que dicha situación financiera: ‘... fue ocasionada en gran medida por los problemas estructurales derivados de la descentralización de los servicios de salud y educación, por parte del Gobierno Federal, lo cual ha ocasionado una importante disminución de la capacidad financiera del Gobierno Estatal para la realización de otros programas ..."


TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:


"Primero. La norma general impugnada no cumple con los principios de legalidad tributaria y equidad establecidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República. A) Principios de legalidad tributaria y de equidad. Antes de demostrar la inconstitucionalidad de la norma general impugnada, es conveniente aludir a los principios tributarios consagrados en el artículo 31, fracción IV, constitucional, que establece: ‘Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.’. Al respecto, es de explorado derecho que del dispositivo transcrito se desprenden los principios a que deben sujetarse las contribuciones. Tales principios constituyen la referencia o criterio fundamental para juzgar la constitucionalidad de las leyes tributarias. Entre los principios anteriores, en el presente caso son de destacarse los relativos a la legalidad tributaria y a la equidad, principios éstos a los que no se ajusta la norma general que se impugna. En efecto, esa Suprema Corte de Justicia ha emitido sobre el particular las tesis jurisprudenciales que por su relevancia se transcriben a continuación: ‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN DE ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos «contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes», no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.’ (Tesis jurisprudencial número 50, publicada en la página 95, Primera Parte del A. al Semanario Judicial de la Federación de 1917 a 1985). ‘LEGALIDAD TRIBUTARIA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CÁLCULO DE ALGÚN ELEMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES CORRESPONDA REALIZARLO A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO CONLLEVA, NECESARIAMENTE, UNA TRANSGRESIÓN A ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL. Conforme a la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el principio de legalidad tributaria garantizado en el artículo 31, fracción IV, constitucional, implica el que mediante un acto formal y materialmente legislativo se establezcan todos los elementos que sirven de base para realizar el cálculo de una contribución, fijándolos con la precisión necesaria que, por un lado, impida el comportamiento arbitrario o caprichoso de las autoridades que directa o indirectamente participen en su recaudación y que, por otro, genere certidumbre al gobernado sobre qué hecho o circunstancia se encuentra gravado; cómo se calculará la base del tributo; qué tasa o tarifa debe aplicarse; cómo, cuándo y dónde se realizará el entero respectivo y, en fin, todo aquello que le permita conocer qué cargas tributarias le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra o pretenda ubicarse. En ese tenor, la circunstancia de que la determinación o cálculo preciso de alguno de los elementos que repercuten en el monto al que ascenderá una contribución corresponda realizarlo a una autoridad administrativa, no conlleva, por sí misma, una transgresión al principio constitucional de referencia, pues para cumplir con éste, en tal hipótesis, bastará que en las disposiciones formal y materialmente legislativas aplicables se prevea el procedimiento o mecanismo que aquélla debe seguir, con tal precisión que atendiendo al fenómeno que se pretende cuantificar, se impida su actuación arbitraria y se genere certidumbre al gobernado sobre los factores que inciden en sus cargas tributarias.’ (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XII, diciembre de 2000. Tesis: 2a./J. 111/2000. Página: 392). ‘IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE LOS. El artículo 31, fracción IV de la Constitución, establece los principios de proporcionalidad y equidad en los tributos. La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos debe contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos. Conforme a este principio, los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos. El cumplimiento de este principio se realiza a través de tarifas progresivas, pues mediante ellas se consigue que cubran un impuesto en monto superior los contribuyentes de más elevados recursos y uno inferior los de menores ingresos, estableciéndose además, una diferencia congruente entre los diversos niveles de ingresos. Expresado en otros términos, la proporcionalidad se encuentra vinculada con la capacidad económica de los contribuyentes que debe ser gravada diferencialmente conforme a tarifas progresivas, para que en cada caso el impacto sea distinto no sólo en cantidad sino en lo tocante al mayor o menor sacrificio, reflejado cualitativamente en la disminución patrimonial que proceda, y que debe encontrarse en proporción a los ingresos obtenidos. El principio de equidad radica medularmente en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravables, deducciones permitidas, plazos de pago, etc., debiendo únicamente variar las tarifas tributarias aplicables de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente, para respetar el principio de proporcionalidad antes mencionado. La equidad tributaria significa, en consecuencia, que los contribuyentes de un mismo impuesto deben guardar una situación de igualdad frente a la norma jurídica que lo establece y regula.’ (Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: A. de 1995. Tomo: I, Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tesis: 170. Página: 171). ‘EQUIDAD TRIBUTARIA. IMPLICA QUE LAS NORMAS NO DEN UN TRATO DIVERSO A SITUACIONES ANÁLOGAS O UNO IGUAL A PERSONAS QUE ESTÁN EN SITUACIONES DISPARES. El texto constitucional establece que todos los hombres son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social; en relación con la materia tributaria, consigna expresamente el principio de equidad para que, con carácter general, los poderes públicos tengan en cuenta que los particulares que se encuentren en la misma situación deben ser tratados igualmente, sin privilegio ni favor. Conforme a estas bases, el principio de equidad se configura como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico de la producción normativa y de su posterior interpretación y aplicación. La conservación de este principio, sin embargo, no supone que todos los hombres sean iguales, con un patrimonio y necesidades semejantes, ya que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos acepta y protege la propiedad privada, la libertad económica, el derecho a la herencia y otros derechos patrimoniales, de donde se reconoce implícitamente la existencia de desigualdades materiales y económicas. El valor superior que persigue este principio consiste, entonces, en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propiciar efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica.’ (Novena Época. Fuente: Pleno. Instancia: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: V, junio de 1997. Tesis: P./J. 42/97. Página: 36). ‘IMPUESTOS. LAS REGLAS SOBRE SU NO CAUSACIÓN ESTÁN SUJETAS A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE GENERALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIAS. Los principios establecidos en los artículos 13, 28 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal rigen no sólo tratándose de exenciones de impuestos, sino también de los supuestos de no causación de los tributos, dado que la justicia en la imposición sólo puede alcanzarse si el legislador observa los requisitos de generalidad y abstracción, así como conserva el esquema de igualdad de las cargas públicas que pesan sobre los particulares, de manera que al crear el supuesto generador de la obligación tributaria no se conduzca con fines discriminatorios, caprichosos o arbitrarios, sino conforme a criterios objetivos que sean relevantes y tengan significación frente al objeto y fin de la ley impositiva, lo que se logra cuando el legislador, al considerar el objeto generador de la obligación tributaria, declara excluidos de la causación a supuestos en que se desarrollen actividades que estime no convenientes considerar en el nuevo tributo por razones de orden económico, de orden social, de naturaleza política o de orden público.’ (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: III, mayo de 1996. Tesis: P. LXXVIII/96. Página: 112). ‘EQUIDAD TRIBUTARIA. SUS ELEMENTOS. El principio de equidad no implica la necesidad de que los sujetos se encuentren, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que, sin perjuicio del deber de los poderes públicos de procurar la igualdad real, dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, es decir, al derecho de todos los gobernados de recibir el mismo trato que quienes se ubican en similar situación de hecho porque la igualdad a que se refiere el artículo 31, fracción IV, constitucional, lo es ante la ley y ante la aplicación de la ley. De lo anterior derivan los siguientes elementos objetivos, que permiten delimitar al principio de equidad tributaria: a) no toda desigualdad de trato por la ley supone una violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que dicha violación se configura únicamente si aquella desigualdad produce distinción entre situaciones tributarias que pueden considerarse iguales sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable; b) a iguales supuestos de hecho deben corresponder idénticas consecuencias jurídicas; c) no se prohibe al legislador contemplar la desigualdad de trato, sino sólo en los casos en que resulta artificiosa o injustificada la distinción; y d) para que la diferenciación tributaria resulte acorde con las garantías de igualdad, las consecuencias jurídicas que resultan de la ley, deben ser adecuadas y proporcionadas, para conseguir el trato equitativo, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que produce y el fin pretendido por el legislador, superen un juicio de equilibrio en sede constitucional.’ (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: V, junio de 1997. Tesis: P./J. 41/97. Página: 43). De las tesis anteriores se desprende, en lo que aquí interesa, que para que un impuesto cumpla con los requisitos de legalidad tributaria y de equidad, es necesario que: Los elementos esenciales del impuesto, es decir, el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, deben estar consignados de manera expresa en la ley, la que debe fijarlos con la precisión necesaria para evitar arbitrariedades; la justicia en la imposición sólo puede alcanzarse si el legislador, al establecer el hecho generador del impuesto, cumple con los requisitos de generalidad y abstracción; el principio de equidad radica medularmente en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravables, deducciones permitidas, plazos de pago, etc.; por lo anterior, los contribuyentes de un mismo impuesto deben guardar una situación de igualdad frente a la norma jurídica que lo establece y regula; el valor superior que persigue el principio de equidad consiste en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propiciar efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica; se configura una violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución si una desigualdad de trato establecida por la ley produce distinción entre situaciones tributarias que pueden considerarse iguales, sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable; a iguales supuestos de hecho deben corresponder idénticas consecuencias jurídicas, y para que la diferenciación tributaria resulte acorde con las garantías de igualdad, las consecuencias jurídicas que resultan de la ley deben ser adecuadas y proporcionadas, para conseguir el trato equitativo, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de equilibrio en sede constitucional. B) El artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán vulnera los principios de legalidad tributaria y de equidad que debe cumplir todo impuesto. En efecto, considerando los requisitos precisados en el inciso que antecede, puede afirmarse válidamente que la norma impugnada viola el artículo 31, fracción IV, constitucional, toda vez que no cumple con ellos, como se indica a continuación: 1. La Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, en sus artículos 32, 32 bis, 33, 33 bis y 34 bis del título segundo, capítulo III bis, disponen: Título segundo. De los impuestos. Capítulo III bis del impuesto sobre erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón. Sección primera. Del objeto y sujeto. ‘Artículo 32. Están obligados al pago de impuestos sobre erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón, las personas físicas y morales que realicen dichas erogaciones, dentro del territorio del Estado.’. ‘Artículo 32 bis. Quedan comprendidos entre los obligados a que se refiere el artículo 32, las personas físicas y morales que realicen el pago de las remuneraciones afectas a este impuesto en la entidad, aún cuando para efectos distintos tengan su domicilio en otra entidad federativa. Asimismo quedan comprendidos como sujetos de este impuesto, las dependencias y entidades del Gobierno Federal, el Gobierno del Estado y las entidades paraestatales, los gobiernos municipales, así como sus respectivas entidades paramunicipales, las entidades autónomas, los fideicomisos constituidos por dependencias y entidades de la administración pública federal, por el Gobierno del Estado y por los gobiernos municipales, cuando en estos tres casos, se trate de entidades con personalidad jurídica y patrimonio propio.’. ‘Artículo 33. Para los efectos de este impuesto quedan comprendidas en el concepto de remuneración al trabajo personal bajo la dirección y dependencia de un patrón, los sueldos y salarios, en los términos de las disposiciones de seguridad social a que el patrón deba sujetarse para realizar las aportaciones correspondientes.’. Sección Segunda. De la tasa y de la base. ‘Artículo 33 Bis. El impuesto a que se refiere este capítulo, se calculará aplicando la tasa del 2% al monto de las remuneraciones pagadas por los servicios prestados bajo la dirección y dependencia de los sujetos a que se refiere el artículo 32 y 32 bis.’. ‘Artículo 34 bis. Para efectos de la determinación y pago del impuesto que regula este capítulo, que se cause por las remuneraciones al personal transferido al Estado con motivo de la descentralización de los servicios de educación y salud, el monto a pagar por el Gobierno del Estado, será a cargo del Gobierno Federal, quien deberá transferir mensualmente el importe correspondiente, calculado sobre el monto que se asigne en el presupuesto de egresos de la Federación para esta entidad, correspondiente a los conceptos de servicios personales, en los siguientes fondos de aportaciones federales: a) Para la educación básica y normal, b) Para los servicios de salud, c) Para la educación tecnológica y de adultos. Asimismo se deberá transferir al Gobierno del Estado el monto equivalente de este impuesto, que derive del costo asumido por la Federación, tratándose del personal estatal homologado al federal transferido. Adicionalmente, el Gobierno Federal, transferirá al Gobierno del Estado, el cincuenta por ciento del monto del impuesto a cargo de éste, que se cause por la remuneración al personal al servicio de las instituciones educativas constituidas como organismos descentralizados del Estado con base en convenios suscritos con el Gobierno Federal, en los que se asumió el compromiso de cubrir el costo de operación por partes iguales.’. 2. Como se desprende de los dispositivos transcritos, en ellos se establece el llamado impuesto sobre la nómina, y se regulan algunos de sus elementos esenciales, como los relativos al objeto, el sujeto, la tasa y la base de dicho impuesto. Al respecto, resulta pertinente señalar que en el contexto del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se puede mantener legítimamente el impuesto sobre nóminas, es decir, sobre las erogaciones por remuneraciones al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un tercero (según la denominación de cada entidad), en virtud de que este gravamen no se encuentra entre las contribuciones que sólo el Congreso de la Unión tiene facultad para establecer de acuerdo con el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución, ni existe disposición alguna que limite la facultad impositiva de las entidades federativas en esta materia. En efecto, desde 1981 y hasta junio de 1993 existió un impuesto federal contenido en la Ley del Impuesto sobre las Erogaciones por Remuneración al Trabajo Prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón (Diario Oficial de la Federación, 30 de diciembre de 1980). Conforme a dicha ley se disponía que las personas físicas y morales que hicieran pagos por concepto de remuneración al trabajo personal prestado bajo su dirección y dependencia, causarían el impuesto con la cuota del 1% sobre el monto total de los pagos que se efectuaran, aún cuando no excedieran del salario mínimo. En cuanto a las exenciones y franquicias establecidas en otras leyes, la propia ley disponía que no eran aplicables a este impuesto, salvo las contenidas en el Código Fiscal de la Federación y de esa manera se exentaba del pago de este impuesto a los Estados, el Distrito Federal y los Municipios y las personas que ahí quedaron señaladas. Esta ley fue abrogada a partir de agosto de 1993. Por otra parte, diversas entidades federativas han establecido desde el año de 1972 el gravamen conocido genéricamente como ‘nóminas’ aun cuando tiene varias denominaciones. De esta manera las entidades federativas que a la fecha regulan este impuesto son 27, incluido el Estado de Michoacán, que estableció su impuesto a partir del 1 de enero de 2003: Baja California, Baja California Sur, C., Coahuila, Chiapas, C., Distrito Federal, Durango, G., H., Jalisco, México, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Q.R., San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. En el contexto anterior de que la concurrencia entre el impuesto federal y los impuestos locales sobre nóminas es válida, toda vez que, como ya se mencionó el impuesto en comento podía establecerse de manera concurrente sin lesionar los compromisos derivados de la adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y más aún actualmente que el impuesto federal fue eliminado, las legislaturas de las entidades federativas establecen los elementos del impuesto sin más limitación que la atención de los principios constitucionales de los tributos entre los que se encuentran los precisados con anterioridad. 3. Ahora bien, como se desprende de la lectura de las disposiciones transcritas de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, el objeto del impuesto sobre las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón, establecido en dicha ley consiste en los pagos a cargo de las personas físicas y morales que realicen las erogaciones de que se trata y, por tanto, es evidente que dichos pagos devienen de una relación de carácter laboral. En este sentido, como se precisó en el apartado de antecedentes de esta demanda, el 18 de mayo de 1992 se suscribió el ‘Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica’, que es el marco jurídico del proceso de descentralización de los servicios educativos. Simultáneamente se suscribieron los convenios de transferencia entre la Secretaría de Educación Pública y los gobiernos de las entidades federativas, específicamente en el caso de Michoacán, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 21 de mayo de 1992. Dicho convenio estableció, entre otros, los siguientes aspectos: La transferencia de los servicios de educación básica y normal con los recursos afectados a ellos; la sustitución de patrón y el señalamiento del plazo de seis meses marcado por ley, de subsistencia de responsabilidad solidaria de la Secretaría de Educación Pública; el plazo (seis meses) en que los Estados se comprometían a operar en su totalidad los servicios transferidos (promover modificaciones legislativas en caso de ser necesario, crear la estructura orgánica para operar los servicios, expedir cheques en formas valoradas propias, suscribir convenios con terceros institucionales); las obligaciones asumidas por la Federación, como radicar los recursos para la operación de los servicios, promover ante la Secretaría de Desarrollo Social, la donación de los bienes inmuebles, atender hasta su conclusión, conflictos jurídicos de cualquier naturaleza pendientes de solución, apoyar la suscripción de convenios con terceros institucionales, y la homologación de salarios y prestaciones, compromiso asumido por la Federación y los Estados que obligó a la primera a proporcionar los recursos necesarios para atenderla, y a las entidades a crear, en beneficio de los trabajadores transferidos, reconocimientos y estímulos estatales equivalentes a los federales (estímulos por antigüedad a personal de apoyo y asistencia a la educación). La homologación salarial se dio a través de un exhaustivo análisis de funciones de los trabajadores de base considerando el salario integrado. La relación laboral derivada de la prestación de los servicios educativos tiene dos vertientes: Entre la entidad federativa y sus trabajadores, tratándose de los servicios educativos que les fueron transferidos; y entre el Gobierno Federal (Secretaría de Educación Pública) y sus trabajadores, tratándose de los servicios educativos que no fueron transferidos a las entidades federativas. En este contexto, el ‘patrón’ de los trabajadores que prestan los servicios educativos transferidos a las entidades federativas, es decir, los de educación básica y normal, es precisamente la dependencia encargada de esa materia (Secretaría de Educación o cualquiera otra denominación) del Gobierno Local de cada una de ellas. Igualmente, en el caso de la descentralización de los servicios de salud, el 20 de agosto de 1996 se suscribió el ‘Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud’, en el que, como ya se indicó con antelación, se dejó constancia de que el Ejecutivo Federal transfirió las responsabilidades, derechos, obligaciones, recursos y decisiones en materia de salud a cada entidad federativa y se dejó expreso que cada Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia u organismo competente, sustituía al titular de la Secretaría de Salud en las relaciones jurídicas existentes con los trabajadores del sistema de salud. Asimismo, los Gobiernos Estatales, por conducto de su autoridad competente, reconocerían y proveerían lo necesario para respetar todos los derechos laborales de los trabajadores mencionados. Además, en el caso del Estado de Michoacán, con fecha 20 de agosto de 1996 el Ejecutivo Federal suscribió con el Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., el Acuerdo de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud en esa entidad federativa, mismo que fue publicado el 21 de octubre de 1996 en el Diario Oficial de la Federación. En virtud del convenio se transfirieron al Gobierno del Estado, la organización y operación de servicios de salud, incluyendo los recursos humanos, materiales y financieros que permitieron al Gobierno del Estado el ejercicio de las facultades que asumió en el referido convenio, estableciéndose en la cláusula decimoséptima que el organismo descentralizado encargado de ejercer las funciones transferidas en el acuerdo tendrá el carácter de titular en la nueva relación de trabajo. Dicho organismo fue creado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 23 de septiembre de 1996, el cual, de conformidad con el acuerdo nacional y el acuerdo de coordinación señalados en párrafos anteriores establecen en sus artículos 1o. y 12 lo siguiente: ‘Artículo 1o. Se crean los servicios de salud de Michoacán como un organismo descentralizado de la administración pública estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propios.’. ‘Artículo 12. Las relaciones entre el organismo servicios de salud de Michoacán y sus trabajadores federales, se regirán con base en los lineamientos que en esta materia señalan los acuerdos de Coordinación correspondientes.’. Por lo anterior, se puede concluir que si en los términos de los acuerdos y convenios celebrados en la materia entre la Federación y el Estado de Michoacán de O., la relación laboral quedó establecida entre la propia entidad federativa y los trabajadores que prestan los servicios que le fueron transferidos, resulta evidente que la persona moral que se ubica en la hipótesis del hecho generador del impuesto no es otra que el Estado de Michoacán de O., que es el que realiza las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo su dirección y dependencia. 4. En este orden de ideas, resulta claro que el artículo 34 bis impugnado, al establecer que ‘... el monto a pagar por el Gobierno del Estado, será a cargo del Gobierno Federal ...’: a) Desnaturaliza al impuesto sobre la nómina, al alterar el objeto o hecho imponible del impuesto, que se establece en los artículos 32 y 32 bis, y que consiste en la realización de erogaciones por concepto de remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón en el territorio del Estado, o bien, la realización del pago de las remuneraciones afectas al impuesto, aun cuando para efectos distintos los obligados tengan su domicilio en otra entidad federativa. Lo anterior es así porque, como ya se indicó, el sujeto que queda obligado al pago del impuesto no es el patrón que realiza las erogaciones de que se trata, como corresponde a la naturaleza de este impuesto, sino que, mediante una disposición sin fundamento alguno, el sujeto del impuesto queda desligado de la carga impositiva, la cual se adjudica a un sujeto diverso, en el caso, el Gobierno Federal, que no se ubica en la hipótesis generadora del impuesto, ya que no realiza tales erogaciones. Desde otro punto de vista, lo anterior significa que sin establecerse un objeto, pues el que se prevé sólo resulta aplicable al Estado, la Federación queda obligada al pago de un impuesto. b) Altera la naturaleza del elemento relativo al sujeto del impuesto, pues, como se dijo, la Federación queda obligada al pago de un impuesto que corresponde pagar al patrón, esto es, a la persona moral que se ubica o realiza el hecho imponible. Por lo anterior, puede afirmarse que el Gobierno Federal está obligado al pago de un impuesto en el que, en contravención al principio de legalidad tributaria, no se fijan con precisión los elementos que exige la Constitución. Además, al establecerse específicamente al Gobierno Federal como obligado al pago del impuesto que corresponde al Estado, el legislador desconoce los requisitos de generalidad y abstracción que deben caracterizar a las contribuciones. 5. Con lo anterior se actualiza una vulneración al principio de equidad, pues el Gobierno Federal, sin encontrarse en la hipótesis que genera el impuesto queda obligado a su pago, con lo cual se le otorga un trato individualizado y especial no sólo a él, sino al Estado, el que, a pesar de ser el sujeto del hecho imponible y haberlo generado, no queda obligado a pagar el impuesto correspondiente. Lo anterior conlleva que se rompa el principio de igualdad ante la misma ley tributaria que deben tener todos los sujetos pasivos de un mismo tributo. En suma, la norma general impugnada vulnera el valor superior que persigue el principio de equidad, consistente en evitar que, como en el presente caso, existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas y propician efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, como lo es el que una persona moral que no tiene el carácter de patrón y no realiza el hecho imponible previsto en la ley deba, sin embargo, pagar el impuesto respectivo, lo que se traduce en desigualdad jurídica. No es óbice a lo anterior el que los recursos económicos con los que el Estado paga al personal las remuneraciones que le corresponden tengan un carácter federal, por tratarse de aportaciones federales, pues tal circunstancia no desvirtúa el que: Conforme a los artículos 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, los recursos que se transfieren a las entidades federativas por concepto de aportaciones federales serán administrados y ejercidos por los gobiernos de las entidades federativas conforme a sus propias leyes y, por tanto, deberán registrarse como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos por la propia ley. Por ello, conforme a la fracción II del citado precepto, el control y supervisión del manejo de dichos recursos queda a cargo de la entidad federativa desde su recepción por ésta hasta su erogación total. El Estado es el patrón de los trabajadores de que se trata, y como tal lleva a cabo las erogaciones que generan el impuesto. En conclusión, es inconcuso que la norma general impugnada configura una violación al artículo 31, fracción IV, constitucional en perjuicio de la Federación. Segundo. Los actos reclamados al tesorero general del Gobierno del Estado contravienen el artículo 16 de la Constitución. A) Mediante los actos reclamados, consistentes en la expedición de los oficios números 340/2003 y 341/2003 del 14 de febrero de 2003, dirigidos respectivamente, al secretario de Educación Pública y al secretario de Salud del Gobierno Federal, cuyo texto completo solicito se tenga por reproducido en el presente apartado como si se insertara a la letra, el tesorero general del Gobierno del Estado de Michoacán solicita: 1. Al secretario de Educación Pública (oficio 340/2003): a) ‘... girar sus instrucciones a quien corresponda, a efecto de que se autoricen las ampliaciones líquidas correspondientes a los presupuestos autorizados para el año 2003, en la parte relativa a los diferentes conceptos de remuneración al personal transferido al Estado y que se cubren con cargo a los fondos de aportaciones federales para la educación básica y normal, para la educación tecnológica y de adultos.’ (pág. 2). b) ‘... se autoricen las ampliaciones presupuestales líquidas, necesarias para cubrir el impuesto correspondiente al cincuenta por ciento, que se cause por la remuneración al personal adscrito a las instituciones educativas constituidas como organismos descentralizados del Estado, siguientes ...’ (pág. 2). c) ‘... girar sus instrucciones a efecto de que se autorice la ampliación presupuestal líquida necesaria para que dicha institución (la Universidad Michoacana de San Nicolás de H.) cumpla con la obligación relacionada con el impuesto referido.’ (pág. 3). 2. Al secretario de Salud (oficio 341/2003): a) ‘... girar sus instrucciones a quien corresponda a efecto de que se autorice la ampliación líquida correspondiente al presupuesto autorizado para el año 2003, en la parte relativa a los diferentes conceptos de remuneración al personal transferido al Estado y que se cubren con cargo al fondo de aportaciones federales para los servicios de salud’ (último párrafo de la hoja uno). B) Como se desprende del análisis a los oficios de que se trata, en particular a las solicitudes referidas, con base en el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, el tesorero general del Estado pretende que las Secretarías de Educación Pública y de Salud, entre otras cosas, gestionen una ampliación al presupuesto autorizado para el presente año ‘... en la parte relativa a los diferentes conceptos de remuneración al personal transferido al Estado ...’ que se cubren con cargo a los fondos de aportaciones federales para los servicios educativos y de salud. Lo anterior significa, en primer lugar, que fundándose en un precepto que por las razones expuestas en el primer concepto de invalidez es inconstitucional, las cuales solicito se tengan por reproducidas, como si se insertaran a la letra, el tesorero general del Estado de Michoacán realiza gestiones tendentes a que la Federación le transfiera eventualmente al Estado los montos correspondientes al impuesto local sobre la nómina de que se trata. En segundo lugar, las solicitudes señaladas van más allá de lo que dispone la propia Ley de Hacienda del Estado de Michoacán en que se sustentan, y desconocen las disposiciones aplicables a las aportaciones federales contenidas tanto en la Ley de Coordinación Fiscal como en el presupuesto de egresos de la Federación que más adelante se precisan, al pretender que se amplíe el presupuesto autorizado en la parte relativa a las aportaciones federales correspondientes a los fondos para la educación y la salud, sin que exista naturalmente disposición jurídica alguna que faculte al tesorero general del Gobierno Estatal para ello. Lo anterior constituye la emisión de actos que evidentemente afectan los intereses jurídicos de la Federación y que, al carecer de fundamento, resultan violatorios del principio de legalidad consagrado en el artículo 16 constitucional, razón ésta suficiente para que se invaliden. Tercero. La norma general impugnada, tal como es interpretada en los oficios reclamados emitidos por el tesorero general del Gobierno del Estado, así como éstos últimos, violan los artículos 3o., fracción VIII, 4o., cuarto párrafo, 73, fracciones XVI, XXV y XXIX de la Constitución. En el supuesto de que la norma general impugnada tenga el sentido y alcance que el tesorero general del Estado le da en sus oficios, es decir, que dicha norma establezca que las transferencias al Estado por concepto del pago del impuesto de que se trata deban realizarse a través de los fondos de aportaciones federales a que se refiere el propio artículo 34 bis de la Ley de Hacienda Estatal, resultaría una flagrante invasión de competencias a la Federación. En efecto, los preceptos constitucionales invocados en lo conducente dicen: ‘Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquéllos que las infrinjan.’. ‘Artículo 4o. ... Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.’. ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República. ... XXV. ... así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. ... XXIX. Para establecer contribuciones: 5o. ... Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine ...’. En el ejercicio de las facultades legislativas que le confieren los preceptos constitucionales transcritos, el Congreso de la Unión expidió la Ley de Coordinación Fiscal, cuyos artículos 25, 26, 27, 28,29, 30, 42 y 43 del capítulo V de los Fondos de Aportación Federación (sic) a la letra dicen: Capítulo V De los fondos de Aportaciones Federales. ‘Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes: I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.l; II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; V. Fondo de Aportaciones Múltiples; VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos; y VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal. Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo.’. ‘Artículo 26. Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.l que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirán los recursos económicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación.’. ‘Artículo 27. El monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.l se determinará cada año en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos: I. El registro común de escuelas y de plantilla de personal, utilizado para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripción de los acuerdos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por concepto de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; y II. Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.l se hayan transferido a las entidades federativas de acuerdo al presupuesto de egresos de la Federación durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole lo siguiente: a) Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.l, contenidas en el propio presupuesto de egresos de la Federación; b) El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas previsiones derivadas del ejercicio anterior; y c) La actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operación, distintos de los servicios personales y de mantenimiento, correspondientes al Registro Común de Escuelas.’. ‘Artículo 28. Las autoridades federales y de las entidades federativas, tanto en materia educativa como las responsables del ejercicio presupuestario, se reunirán con una periodicidad no mayor a un año, con el fin de analizar alternativas y propuestas que apoyen una mayor equidad e impulsen la mejor utilización de los recursos transferidos a las entidades federativas para la educación básica y, en su caso, normal. Para tal efecto, los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal proporcionarán al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Educación Pública, la información financiera y operativa que les sea requerida para el mejor cumplimiento de las atribuciones que en materia de planeación, programación y evaluación del Sistema Educativo Nacional, correspondan a la Federación.’. ‘Artículo 29. Con cargo a las aportaciones que el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirán los recursos económicos que los apoyen para ejercer las atribuciones que en los términos de los artículos 3o., 13 y 18 de la Ley General de Salud les competan.’. ‘Artículo 30. El monto del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud se determinará cada año en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos: I. Por el inventario de infraestructuras médica y las plantillas de personal, utilizados para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas, con motivo de la suscripción de los Acuerdos de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por concepto de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; II. Por los recursos que con cargo a las previsiones para servicios personales contenidas al efecto en el presupuesto de egresos de la Federación que se hayan transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio fiscal inmediato anterior a aquel que se presupueste, para cubrir el gasto de servicios personales, incluidas las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese ejercicio se hubieren autorizado por concepto de incrementos salariales, prestaciones, así como aquellas medidas económicas que, en su caso, se requieran para integrar el ejercicio fiscal que se presupueste; III. Por los recursos que la Federación haya transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio fiscal inmediato anterior a aquel que se presupueste, para cubrir el gasto de operación e inversión, excluyendo los gastos eventuales de inversión en infraestructura y equipamiento que la Federación y las entidades correspondientes convengan como no susceptibles de presupuestarse en el ejercicio siguiente y por los recursos que para iguales fines sean aprobados en el presupuesto de egresos de la Federación en adición a los primeros; y IV. Por otros recursos que, en su caso, se destinen expresamente en el presupuesto de egresos de la Federación a fin de promover la equidad en los servicios de salud, mismos que serán distribuidos conforme a lo dispuesto en el artículo siguiente.’. ‘Artículo 42. Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal, recibirán los recursos económicos complementarios para prestar los servicios de educación tecnológica y de educación para adultos, cuya operación asuman de conformidad con los convenios de coordinación suscritos con el Ejecutivo Federal, para la transferencia de recursos humanos, materiales y financieros necesarios para la prestación de dichos servicios.’. ‘Artículo 43. El monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, exclusivamente a partir de los siguientes elementos: I. Los registros de planteles, de instalaciones educativas y de plantillas de personal utilizados para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripción de los convenios respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; II. Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos se hayan transferido a las entidades federativas de acuerdo con el presupuesto de egresos de la Federación durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole lo siguiente: a) Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, contenidas en el propio presupuesto de egresos de la Federación, b) El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas previsiones derivadas del ejercicio anterior y c) La actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operación, distintos de los servicios personales, correspondientes a los registros de planteles y de instalaciones educativas, y III. Adicionalmente, en el caso de los servicios de educación para adultos, la determinación de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos y su consiguiente distribución, responderán a fórmulas que consideren las prioridades específicas y estratégias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo. Las fórmulas a que se refiere esta fracción deberán publicarse por la Secretaría de Educación Pública en el Diario Oficial de la Federación.’. Como puede apreciarse, en el supuesto que se analiza, el legislador local invadiría la esfera de competencia del Congreso de la Unión establecida en los artículos 3o., fracción VIII, 4o., tercer párrafo y 73, fracciones XVI, XXV y XXIX de la Constitución Federal, al disponer una integración distinta de la establecida en los artículos 27, 30 y 43 de la Ley de Coordinación Fiscal, para los Fondos de Aportaciones para la Educación Básica y N.l, para la Salud, y de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, toda vez que pretende incorporar a dichos fondos el costo de un impuesto local como lo es el impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón, establecido por la Ley de Hacienda del Estado. Es evidente la contradicción entre lo dispuesto por el ordenamiento federal expedido por el Congreso de la Unión en ejercicio de facultades que le derivan de la Constitución y lo dispuesto por la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán. Los artículos 27, fracción I, 30, fracción I y 43, fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal claramente disponen que tanto el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.l, como el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos incluirán las erogaciones que correspondan por concepto de impuestos federales. El Congreso del Estado de Michoacán sólo tiene capacidad para establecer impuestos de naturaleza local como lo es el consignado en su Ley de Hacienda, sobre erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón. Siendo dicho gravamen fiscal de naturaleza local, no puede ser incorporado a los fondos de referencia a que se refiere la Ley de Coordinación Fiscal, en virtud de lo dispuesto en sus artículos 27, fracción I, 30, fracción I y 43, fracción I, en el sentido de que éstos sólo pueden formarse por impuestos federales, y no por impuestos locales, como inconstitucionalmente lo pretenden el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán y los oficios del tesorero general del Estado. Sirven de apoyo a lo anterior las tesis jurisprudenciales siguientes: ‘APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales.’ (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tesis P./J. 8/2000, página 509). ‘HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.’ (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tesis P./J. 9/2000, página 514). Cuarto. La norma general impugnada, tal como es interpretada en los oficios impugnados emitidos por el tesorero general del Estado, y éstos últimos, violan el artículo 74, fracción IV, de la Constitución. El Artículo 74, fracción IV, de la Ley Suprema, en lo conducente dice: ‘Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior. El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. ...’. Complementariamente, el artículo 126 constitucional dispone que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. Es indiscutible que este precepto se refiere al presupuesto de egresos de la Federación, y que éste sólo puede ser afectado por leyes federales. Del artículo 74, fracción IV, transcrito, puede concluirse que la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y que la elaboración del proyecto que se somete a dicho órgano legislativo federal es atribución del presidente de la República. No obstante, el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, tal como es interpretado en los oficios impugnados emitidos por el tesorero general del Estado, pretende de manera inconstitucional, al igual que los propios oficios, que el presupuesto de Egresos de la Federación quede modificado para establecer las ampliaciones presupuestales solicitadas en ‘... la parte relativa a los diferentes conceptos de remuneración al personal transferido al Estado y que se cubren con cargo a los fondos de aportaciones federales ...’ de que se trata. Si bien de conformidad con el artículo 15 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, las dependencias deben realizar las adecuaciones presupuestales necesarias para cumplir las obligaciones a que se refiere el propio precepto, entre las que se encuentra el pago de impuestos locales, es evidente que tales adecuaciones tienen que hacerse conforme a las disposiciones legales aplicables, las que de ninguna manera autorizan los extremos pretendidos por la demandada, máxime cuando la carga fiscal impuesta a la Federación es en sí misma inconstitucional, como quedó establecido en el primer concepto de invalidez. Con su inconstitucional pretensión, el Congreso del Estado, el Ejecutivo del Estado y el tesorero general invaden facultades que de conformidad con el precepto constitucional transcrito son exclusivas de la Cámara de Diputados del Congreso Federal. Quinto. La norma general impugnada, interpretada conforme lo hacen los oficios impugnados, así como estos últimos, contravienen los artículos 124 y 133 de la Constitución. Los artículos 124 y 133 de la Constitución General de la República disponen: ‘Artículo 124. Las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’. ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanan de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. La facultad de determinar la participación de las entidades federativas en los rendimientos de las contribuciones federales está expresamente conferidas al Congreso de la Unión, en los términos de lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX constitucional. Asimismo, es facultad del Congreso de la Unión expedir las leyes necesarias destinadas a fijar las aportaciones económicas correspondientes a los servicios públicos educativo y de salud, según se desprende de los artículos 3o., fracción VIII, 4o., tercer párrafo y 73, fracciones XVI y XXV, de la Constitución. Las facultades constitucionales que tiene conferidas el Poder Legislativo Federal, sirvieron de fundamento para la expedición de la Ley de Coordinación Fiscal y muy específicamente de los preceptos de dicha ley que hacen referencia a los Fondos de Aportaciones Federales denominados: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.l, Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud y Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos. El Congreso del Estado de Michoacán, el gobernador del Estado y el tesorero general con la realización de los inconstitucionales actos de que respectivamente fueron autores, violan el artículo 124 constitucional al aprobar, expedir, promulgar y aplicar el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, que legisla en materia de coordinación fiscal entre Federación y entidades federativas, y fondos de aportaciones federales a entidades federativas, así como aportaciones económicas correspondientes al servicio público educativo y de salud. Dichas materias y las facultades que en relación con ellas se ejercitan son de clara naturaleza federal, según se dispone en la Ley Suprema y, por tanto, la norma contenida en el ordenamiento de naturaleza local y los actos que se emitieron con base en ella transgreden lo dispuesto en el artículo 124 que dispone a favor de los Estados las facultades que no estén expresamente conferidas por la Constitución Federal a los funcionarios federales. Como resultado de lo anterior, las autoridades demandadas atentan también en contra del principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Constitución."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son: 3o., fracción VIII, 4o., tercer párrafo, 16, 31, fracción IV, 73, fracciones XVI, XXV y XXIX, 74, fracción IV, 124 y 133.


QUINTO. Por acuerdo de cuatro de abril de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional a la que le correspondió el número 31/2003 y por razón de turno se designó al Ministro H.R.P., como instructor del procedimiento.


Por auto de siete de abril de dos mil tres, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional; se tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Michoacán, no así al tesorero general de Gobierno de esa entidad; ordenó emplazar a las autoridades demandadas y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. Al producir su contestación de demanda el Poder Legislativo del Estado de Michoacán manifestó, en síntesis:


1. Que debe sobreseerse en la controversia constitucional, toda vez que en la demanda no se esgrimen conceptos de invalidez tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de la norma general impugnada.


2. Que el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, no violenta los principios de legalidad y equidad tributaria, consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, por lo siguiente:


a) Que en el precepto legal impugnado sí se contienen todos los elementos esenciales del impuesto, siendo el patrón el sujeto obligado al pago de la contribución, que en el caso lo es la Federación.


b) Que el sujeto del impuesto lo es la Federación, en virtud de que el salario de los trabajadores de los sectores de educación y de salud, es por cuenta de aquélla y no con recursos del Estado de Michoacán, dado que se trata de plazas federales, ya que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3o. y 73, fracciones XVI y XXV, de la Constitución Federal, es deber de la Federación organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales, así como el de proporcionar los servicios de salud, pues si bien el Estado celebró con la Federación convenios al respecto, sólo fueron para coadyuvar en esas tareas, ya que éstas son indelegables e intransferibles, puesto que la responsabilidad constitucional corresponde a la Federación.


c) Que el sujeto obligado al pago del impuesto es quien realiza las erogaciones por remuneración al trabajo personal, que en el caso lo es la Federación, dado que en los convenios que celebró el Estado de Michoacán con la Federación en materia de educación y de salud, se convino que los recursos disponibles para el cumplimiento de dichas responsabilidades constitucionales, serían a cargo de la Federación y no de la entidad federativa.


SÉPTIMO. El Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, al contestar la demanda manifestó, en síntesis:


1. Que en el presente caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 10, fracción I y 11 del mismo ordenamiento legal, toda vez que no existe disposición constitucional o legal que establezca que el presidente de la República tiene facultades para representar a la Federación, ni existen motivos para presumirla.


2. Que la demanda de controversia constitucional se presentó extemporáneamente, ya que tratándose, como en la especie, de normas de carácter general, debe promoverse dentro de los treinta días siguientes al de su publicación, de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia; en el caso, la ley impugnada se publicó en el Periódico Oficial de la entidad, el veintisiete de diciembre de dos mil dos, por lo que de esta fecha al dos de abril de dos mil tres, en que se presentó la demanda, es obvio que transcurrió en exceso el plazo para promover la controversia constitucional.


Que no obsta a lo anterior el hecho de que en la demanda se señale que la impugnación de la norma general es como consecuencia del primer acto de aplicación, consistente en los oficios números 340/2003 y 341/2003, signados por el tesorero general del Estado de Michoacán y dirigidos a los secretarios de Educación y de Salud respectivamente, toda vez que dichos oficios no constituyen actos de aplicación de la ley impugnada, dado que se trata de comunicaciones entre autoridades estatales y federales y no reúnen los requisitos jurídicos para considerarlos como actos de aplicación de la ley.


3. Que la norma general controvertida sí cumple con los principios de legalidad y equidad tributaria, consagrados en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal, por lo siguiente:


a) Que en los artículos 32, 33, 33 bis y 37 de la norma general impugnada, se contemplan los elementos esenciales del impuesto, al señalar que están obligadas al pago las personas físicas y morales (sujeto); que el objeto del impuesto son las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón, quedando comprendidos en este concepto los salarios y sueldos; que la base gravable la constituye el monto de las remuneraciones pagadas; que la tasa es del dos por ciento (2%) sobre dichas remuneraciones; y, que el pago deberá efectuarse el día diecisiete del mes siguiente a aquel que corresponda.


b) Que el artículo 34 bis impugnado, no altera al sujeto del impuesto en cuanto establece que el Gobierno Federal está obligado al pago del impuesto por la remuneración de quienes prestan sus servicios en los sectores de educación y de salud, pues sólo reproduce los conceptos contenidos en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, en donde se señala el procedimiento a través del cual la Federación deberá aportar los recursos para que el Estado de Michoacán esté en posibilidad de cubrir el costo de la educación de carácter federal, así como los servicios de salud, que esa entidad lleva a cabo en cumplimiento de los convenios que al respecto ha suscrito con la Federación.


c) Que el impuesto sobre erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón, cumple con el principio de equidad tributaria, en virtud de que se aplica a todos los que se ubiquen en los supuestos de causación.


4. Que respecto de los actos de aplicación impugnados, atribuidos al tesorero general del Estado de Michoacán, cabe señalar que en ellos no se contiene requerimiento de pago alguno; sin embargo, si la actora considera que dichos oficios fueron emitidos en forma ilegal, debió, previamente a la controversia constitucional, combatirlos en términos del artículo 103, fracción III, de la Constitución Federal, dado que la presente vía es un medio para impugnar normas de carácter general, mas no los actos o resoluciones de las autoridades estatales; por tanto, la controversia constitucional es improcedente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia.


5. Que en los oficios cuestionados se ejerce el derecho de gestionar la ampliación de las aportaciones federales para cubrir el impuesto establecido en el precepto legal controvertido, sin que pueda considerarse que con ello se transgredan las facultades de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en materia de presupuesto de egresos.


OCTAVO. El procurador general de la República manifestó, en síntesis:


1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto.


2. Que la demanda fue promovida por persona legitimada para ello.


3. Que resulta oportuna la presentación de la demanda, toda vez que la impugnación de la norma general se hizo depender de los actos de aplicación.


4. Que el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán violenta los principios de legalidad y de equidad contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la legalidad contenida en el artículo 16 de la propia Constitución, por lo siguiente:


a) Que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32, 32 bis, 33, 33 bis y 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, el hecho generador del impuesto lo constituye la erogación, dentro del territorio del Estado, que realicen por concepto de pago de nóminas, las personas físicas y las morales en su calidad de patrón, aplicando para tal efecto la tasa del dos por ciento (2%) del monto de las remuneraciones pagadas y, que respecto de las remuneraciones al personal transferido al Estado con motivo de la descentralización de los servicios de educación y de salud, el monto a pagar por el Gobierno del Estado, será a cargo del Gobierno Federal; de donde se desprende que la norma impugnada es contradictoria en cuanto a los elementos esenciales del impuesto se refiere, como son el objeto y el sujeto, ya que quien realiza el pago de la nómina lo es el Estado, pero traslada la obligación de pago del impuesto al Gobierno Federal.


Que el Estado es el obligado al pago del impuesto, toda vez que en la cláusula quinta del convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica que celebraron el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Michoacán, se establece que éste sustituye a aquél en las relaciones jurídicas existentes con los trabajadores adscritos a los planteles educativos y demás unidades administrativas que se incorporaron al Sistema Educativo Nacional; y, por cuanto hace a los trabajadores del sector salud, en la cláusula décimo séptima del Acuerdo de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud, celebrado entre ambos niveles de gobierno, el local asumió la relación laboral existente entre los trabajadores de este sector.


Que no es óbice a lo anterior, el hecho de que conforme a la Ley de Coordinación Fiscal los recursos económicos destinados al Estado para la prestación de los servicios de educación y de salud a su cargo, provengan de las aportaciones federales, toda vez que el artículo 46 del citado ordenamiento legal prevé que esas aportaciones y sus accesorios serán registradas por los Estados o los Municipios como ingresos propios destinados a los fines establecidos en la propia ley, por lo que es la entidad federativa la que mantiene la relación laboral y, en consecuencia es la obligada al pago del impuesto.


b) Que la disposición legal controvertida es inequitativa, ya que otorga un trato desigual al Gobierno Federal y al Local, al exentarse a este último de un pago del que expresamente se le reconoce su obligación y, en cambio, se transfiere esa obligación a la Federación.


c) Que atento lo anterior y al quedar acreditada la inconstitucionalidad del artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, en consecuencia, los actos concretos de aplicación de dicho precepto, también impugnados en esta vía, son inconstitucionales porque tienen por objeto el cumplimiento por parte de la Federación de una disposición jurídica contraria a la Constitución Federal.


5. Que los actos de aplicación impugnados, en cuanto solicitan la modificación del presupuesto de egresos de la Federación para que se realice una ampliación de recursos suficientes para el pago del impuesto sobre nóminas, son violatorios del artículo 16 de la Constitución Federal, dado que en ellos se hizo una indebida interpretación del precepto legal controvertido, ya que en éste no se prevé que sea en el presupuesto de egresos de la Federación en donde se contemplen los recursos para el pago del impuesto citado.


NOVENO. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación por conducto del Poder Ejecutivo y el Estado de Michoacán, por conducto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.


SEGUNDO. Por ser de estudio preferente, se procede a analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente.


La parte actora impugna en su demanda, lo siguiente:


a) El artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán.


b) Los oficios números 340/2003 y 341/2003 de catorce de febrero de dos mil tres, signados por el tesorero general del Gobierno del Estado de Michoacán, dirigidos al secretario de Educación Pública y al secretario de Salud respectivamente, ambos del Gobierno Federal, como actos de aplicación de la norma impugnada.


Por cuanto hace a la expedición de reformas y adiciones a la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, en especial al artículo 34 bis, cuyo decreto fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de diciembre de dos mil dos, se advierte que se trata de una norma general, porque cuenta con los elementos de generalidad y abstracción, ya que es aplicable para todo supuesto que se coloque en la hipótesis normativa, no se encuentra dirigido a un caso en particular y no se agota al momento de su aplicación.


Respecto de los oficios signados por el tesorero general del Gobierno del Estado de Michoacán, se advierte que constituyen actos, por referirse a situaciones particulares y concretas.


Ahora bien, para efectos de la oportunidad de la demanda, las fracciones I y II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, disponen:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


De lo transcrito se advierte que el plazo para la presentación de la demanda es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación conforme a la ley del acto, al en que se haya tenido conocimiento de éstos por el actor, al en que este último se ostente sabedor; o a partir del día siguiente de la fecha de su publicación tratándose de normas generales o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


Conviene aclarar que la impugnación del artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, contenida en el Decreto Número 250, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de diciembre de dos mil dos, fue con motivo de lo que estima su primer acto de aplicación, consistente en el oficio número 341/2003 de catorce de febrero de dos mil tres, dirigido al secretario de Salud del Gobierno Federal y recibido por la dependencia el dieciocho del mismo mes y año; por tanto, el análisis de la oportunidad de la demanda en relación con la norma general controvertida, se hará en atención a su aplicación.


Así, en primer lugar debe determinarse si el referido oficio constituye o no un acto de aplicación de la norma general impugnada, para lo cual, es conveniente tener en cuenta que un acto constituye la aplicación de una norma general, siempre y cuando tenga su fundamento en la misma y que en aquélla se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o se contiene en el acto señalado como el de su aplicación, de tal forma que a través de este último, se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposición general.


El artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, adicionado mediante Decreto Número 250, impugnado en esta vía, es del tenor siguiente:


"Artículo 34 bis. Para efectos de la determinación y pago del impuesto que regula este capítulo, que se cause por las remuneraciones al personal transferido al Estado con motivo de la descentralización de los servicios de educación y salud, el monto a pagar por el Gobierno del Estado, será a cargo del Gobierno Federal, quien deberá transferir mensualmente el importe correspondiente, calculado sobre el monto que se asigne en el presupuesto de egresos de la Federación para esta entidad, correspondiente a los conceptos de servicios personales, en los siguientes fondos de aportaciones federales:


"a) Para la educación básica y normal,


"b) Para los servicios de salud,


"c) Para la educación tecnológica y de adultos.


"Asimismo, se deberá transferir al Gobierno del Estado el monto equivalente de este impuesto, que deriva del costo asumido por la Federación, tratándose del personal estatal homologado al federal transferido.


"Adicionalmente, el Gobierno Federal, transferirá al Gobierno del Estado, el cincuenta por ciento del monto del impuesto a cargo de éste, que se cause por la remuneración al personal al servicio de las instituciones educativas constituidas como organismos descentralizados del Estado con base en convenios suscritos con el Gobierno Federal, en los que se asumió el compromiso de cubrir el costo de operación por partes iguales."


Por su parte, el oficio número 341/2003 de catorce de febrero de dos mil tres, al que la actora atribuye el carácter de primer acto de aplicación de la disposición legal transcrita, señala, en lo que al caso interesa, lo siguiente:


"... Por este conducto me permito informarle que con fecha 12 de diciembre de 2002, el Honorable Congreso del Estado, aprobó el decreto en virtud del cual, entre otras reformas a la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de O., se adicionó el capítulo III bis, del título segundo a dicha ley, para establecer a partir del 1o. de enero del presente año, el impuesto sobre erogaciones por remuneración al trabajo personal, prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón, comúnmente conocido como el ‘impuesto a la nómina’. Entre las razones manifestadas por el Gobernador Constitucional del Estado al presentar la iniciativa correspondiente, destacó que con independencia del conjunto de medidas de racionalidad y disciplina presupuestaria y de fortalecimiento a la recaudación estatal impulsadas durante los primeros meses de la presente administración, era indispensable recurrir a nuevas fuentes permanentes de ingreso, que permitieran disponer de recursos financieros adicionales para atemperar la difícil situación financiera enfrentada por el Gobierno del Estado, misma que se agudizó a finales del año 2002. Asimismo, el titular del Ejecutivo del Estado, manifestó que la difícil situación financiera enfrentada por el Gobierno del Estado, fue ocasionada en gran medida, por los problemas estructurales derivados de la descentralización de los servicios de salud y educación, por parte del Gobierno Federal, lo cual ha ocasionado una importante disminución de la capacidad financiera del Gobierno Estatal para la realización de otros programas tendientes a la promoción del desarrollo estatal, fundamentalmente de inversión pública. Adicionalmente, considero necesario manifestar a usted que, como característica especial del impuesto que nos ocupa, éste contempla como sujetos a la totalidad de las personas físicas y morales que realizan erogaciones por remuneración al trabajo personal subordinado en el Estado. Ello significa que quedan comprendidos como sujetos del impuesto, el Gobierno Federal, las entidades de la administración pública federal, los fideicomisos públicos que de conformidad con la ley de la materia, tengan el carácter de entidad; el Gobierno del Estado y las entidades paraestatales, y los fideicomisos públicos que en el ámbito estatal tengan carácter de entidad así como los Municipios y las entidades paramunicipales. Tomando en cuenta que con base en lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal, que reconoce como antecedente el Acuerdo de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud en la entidad, el Gobierno Federal asumió el compromiso de transferir los recursos financieros al Estado, a través de la secretaría a su cargo, para que éste se encuentre en condiciones de encargarse de la operación de todas las unidades médicas y administrativas que recibe, así como de cumplir con las obligaciones asumidas tendientes a elevar la calidad y cobertura de los servicios de salud en la entidad. Por lo anterior y si bien es cierto que el Gobierno del Estado se encarga de efectuar el pago de las remuneraciones al personal transferido con motivo de la descentralización de los servicios de salud, también es cierto que lo hace por cuenta del Gobierno Federal, por lo cual, en un estricto sentido, el orden del Gobierno Federal, es el que queda comprendido como sujeto del impuesto y, por tanto, es a quien corresponde el pago del mismo. En congruencia con lo señalado en el párrafo que antecede, en el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de O., se establece expresamente la obligación que le es aplicable al Gobierno Federal, en el sentido de que debe transferir mensualmente al Gobierno del Estado, el importe correspondiente al impuesto establecido por dicha ley, sobre el monto que se asigne en el presupuesto de egresos de la Federación para esta entidad, por los conceptos de servicios personales, en el fondo de aportaciones federales para los servicios de salud. Asimismo, en dicho artículo 34 bis, se establece la obligación al Gobierno Federal, de transferir al Gobierno del Estado, el monto equivalente a este impuesto que derive del costo asumido por la Federación, tratándose de personal homologado al federal transferido. Por lo expuesto, y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 15 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2003, le solicito girar sus instrucciones a quien corresponda a efecto de que se autorice la ampliación líquida correspondiente al presupuesto autorizado para el año 2003, en la parte relativa a los diferentes conceptos de remuneración al personal transferido al Estado y que se cubren con cargo al fondo de aportaciones federales para los servicios de salud."


De lo anteriormente transcrito, puede advertirse que el oficio de mérito sí constituye un acto de aplicación del artículo 34 bis impugnado, toda vez que, a efecto de que el Gobierno Federal cubra el impuesto establecido en dicho precepto legal, se solicita al secretario de Salud gire instrucciones a quien corresponda para que se autorice la ampliación al presupuesto de egresos de la Federación, para que se cubra con cargo al fondo de aportaciones federales, el impuesto generado en el ejercicio fiscal de dos mil tres; lo anterior, en virtud de que conforme al citado precepto legal, el Gobierno Federal es el sujeto obligado de la contribución y que el pago se hará con cargo al fondo de aportaciones federales, transfiriéndolo mensualmente.


Ahora bien, de las constancias de autos, así como de las manifestaciones vertidas por las partes en este procedimiento, no se desprende que previamente al oficio de mérito se haya realizado acto de aplicación alguno de la norma general impugnada; por tanto, el plazo para la oportunidad de la demanda de controversia constitucional en relación con ésta, debe computarse a partir de la fecha en que la actora tuvo conocimiento del oficio de referencia.


De acuerdo con la conclusión alcanzada, en el sentido de que el primer acto de aplicación de la norma general impugnada lo constituye el oficio número 341/2003 de catorce de febrero de dos mil tres, emitido por el tesorero general del Gobierno del Estado de Michoacán, el cual fue recibido por su destinatario, secretario de Salud el dieciocho de febrero de dos mil tres, como se desprende del sello de recepción que obra en la constancia de notificación respectiva (foja cuatrocientos diecisiete del expediente); en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia transcrito, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda, transcurrió del miércoles diecinueve de febrero al miércoles dos de abril de dos mil tres, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días sábado veintidós de febrero, uno, ocho, quince, veintidós y veintinueve de marzo; domingos veintitrés de febrero; dos, nueve, dieciséis, veintitrés y treinta de marzo; así como el viernes veintiuno de marzo, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


Por lo expuesto, resulta infundado el argumento esgrimido por el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, en el sentido de que el oficio citado no constituye acto de aplicación de la ley impugnada, por tratarse de una comunicación entre autoridades estatales y federales y no reunir los requisitos jurídicos para considerarlos como actos de aplicación de la ley; lo anterior, toda vez que si bien el referido oficio no contiene un requerimiento fiscal de pago, no por ello puede considerarse una simple comunicación entre autoridades, ya que tiene por objeto que se realicen los trámites necesarios para cubrir la contribución establecida en el precepto legal cuestionado a cargo del Gobierno Federal.


Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el dos de abril de dos mil tres, esto es, el último día del plazo legal, debe concluirse que respecto de la norma general impugnada, así como de su primer acto de aplicación, fue promovida oportunamente.


Toda vez que la actora demanda igualmente la invalidez del oficio número 340/2003 de catorce de febrero de dos mil tres, signado por el tesorero general del Gobierno del Estado de Michoacán y dirigido al secretario de Educación Pública del Gobierno Federal, el cual fue recibido por éste el veintiséis del mismo mes y año, según se desprende del sello de recepción respectivo (foja treinta y nueve del expediente), debe concluirse que la demanda de controversia constitucional también fue presentada oportunamente, en atención a lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, dado que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda en contra de dicho acto transcurrió del veintisiete de febrero al diez de abril de dos mil tres.


TERCERO. A continuación se procederá al análisis de la legitimación del promovente de la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.


El artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Federal, prevé:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal."


Por su parte, los artículos 10, fracción I y 11 de la ley reglamentaria de la materia, establecen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.


"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


De las disposiciones transcritas, se desprende que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, entre otros asuntos, de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; y que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. Además de que el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, será representado por el consejero jurídico del Gobierno, entre otros, conforme lo determine el propio presidente y considerando para tales efectos las disposiciones establecidas en la ley.


Suscribe la demanda de controversia constitucional J. de D.C.L., con el carácter de consejero jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, lo que acredita con la copia fotostática certificada de su nombramiento, expedido el primero de diciembre de dos mil dos (foja treinta y cinco del expediente), en el que se advierte que fue designado consejero jurídico del Ejecutivo Federal.


En el Diario Oficial de la Federación de nueve de enero de dos mil uno, se publicó el acuerdo del presidente de la República por el que determina que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación de aquél ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.


Atento lo anterior, se concluye que el Poder Ejecutivo Federal sí cuenta con legitimación para promover la presente controversia constitucional, por ser a quien se aplica la norma general cuestionada; y, que el consejero jurídico cuenta con la debida legitimación procesal para representar al citado poder público de conformidad con el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


No es obstáculo para arribar a la conclusión alcanzada, el argumento expuesto por el gobernador del Estado de Michoacán, en el sentido de que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que el Poder Ejecutivo Federal no está facultado constitucionalmente para actuar como representante de la Federación.


Sobre el particular, cabe señalar que en el inciso a) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, se contemplan las controversias constitucionales que se susciten entre la Federación y un Estado, sin especificar el ente, poder u órgano que pueda ejercitar esta vía en representación de uno u otro.


A este respecto, conviene aclarar que en la Constitución Federal como en la mayoría de las Constituciones Locales, no existe disposición alguna que otorgue esa representación a un determinado ente, poder u órgano; por tanto, para dilucidar tal cuestionamiento, este Alto Tribunal estima que debe atenderse primeramente a que si la norma o acto controvertido afecta al poder público, ya sea de la Federación, ya del Estado, la defensa política y jurídica debe recaer, forzosamente, en quienes constitucionalmente ejercen ese poder público y político; así, si los artículos 49 y 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, establecen que el poder público se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, luego, cualquiera de estos tres poderes se encuentra legitimado para ejercer la controversia constitucional en defensa de los intereses de la Federación o del Estado al que pertenecen.


Así, el Poder Ejecutivo Federal sí cuenta con legitimación para promover la presente controversia constitucional en defensa de los intereses de la Federación, de donde deviene infundado el argumento del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, en el sentido de que el presidente de la República no es el representante de la Federación.


Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y que este Tribunal Pleno hace suyo, contenido en la tesis número 2a. XLVII/2003, consultable en la página ochocientos sesenta y dos, Tomo XVII, abril de dos mil tres, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL ESTÁ LEGITIMADO PARA PROMOVERLA EN NOMBRE DE LA FEDERACIÓN. El Ejecutivo Federal constituye un poder de la Federación a través del cual, en términos de lo previsto en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se ejerce la soberanía popular respecto de la esfera de atribuciones reservada a esa entidad política; por tanto, en virtud de que en la propia N.F. no existe disposición en contrario al tenor de la cual expresamente se confiera a alguno de los Poderes de la Unión la representación de la Federación para promover una controversia constitucional, debe estimarse que el Poder Ejecutivo Federal está legitimado procesalmente para promover un juicio de esa naturaleza en nombre de la Federación; además, si se toma en cuenta que dicho poder es un órgano unipersonal encarnado por el presidente de la República, es evidente que éste, según lo dispuesto en el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, está legitimado para promover juicios de esa índole, por sí, o bien a través del secretario de Estado o el consejero jurídico del Gobierno que determine el propio presidente, de conformidad con el último párrafo del artículo 11 citado."


CUARTO. A continuación se estudiará la legitimación pasiva, condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que la parte demandada debe ser la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que ésta resultare fundada.


Las autoridades demandadas en este procedimiento constitucional son, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo del Estado de Michoacán.


Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevén:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


Conforme a los citados preceptos, tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, que la demandada deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo.


En el caso, quienes suscriben la contestación de la demanda en representación del Poder Legislativo del Estado de Michoacán, son los diputados J.L.V.R., R.R.S., E.A.B. y G.L.V., en su carácter de presidente y secretarios, respectivamente, de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, que fungieron del quince de marzo al catorce de mayo de dos mil tres, lo que acreditan con la copia certificada del acta número dieciséis levantada en la sesión celebrada el catorce de marzo de dos mil tres, emitida por la Sexagésima Novena Legislatura de la referida entidad, que obra a fojas ochenta y siete a noventa y tres del expediente.


Los artículos 21, 22 y 27, fracción II, de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán, prevén:


"Artículo 21. La Mesa Directiva del Congreso, se integra con un presidente, quien es el presidente del Congreso, y tres secretarios. Se elige por mayoría, a propuesta de la Junta de Coordinación Política, en votación por cédula y en un solo acto, cuidando la representación plural del Congreso."


"Artículo 22. Quienes integren la mesa directiva desempeñarán su encargo por el término de cuatro meses y sus miembros pueden ser reelectos."


"Artículo 27. Son atribuciones de la presidencia de la mesa directiva las siguientes:


"...


"II. Representar al Congreso ante los otros dos Poderes del Estado, los Ayuntamientos, los Poderes de la Unión y demás entidades federativas."


De lo transcrito se desprende que la representación del Congreso del Estado recae en el presidente de la mesa directiva, por lo que el diputado L.V.R., signante de la contestación de la demanda, sí cuenta con la legitimación necesaria para comparecer en la presente controversia constitucional, máxime que la contestación de demanda fue presentada dentro del periodo para el cual fue electo.


En mérito de lo anterior debe concluirse que los diputados R.R.S., E.A.B. y G.L.V., quienes también signaron la contestación de demanda en su carácter de secretarios de la Mesa Directiva del Congreso Local, no cuentan con la representación de dicho poder público.


En consecuencia, al haberse acreditado que quien comparece a juicio tiene representación del órgano legislativo demandado y tomando en consideración, además, que este órgano expidió la norma general impugnada, es evidente que cuenta con la legitimación procesal para comparecer a juicio.


Por lo que respecta, al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, quien suscribió la contestación de la demanda fue L.G.R., con el carácter de secretario de Gobierno, lo que acreditó con la copia certificada de su nombramiento (fojas ciento ochenta y nueve del expediente).


El artículo 64 de la Constitución Política del Estado de Michoacán, establece:


"Artículo 64. El secretario de Gobierno será el órgano por el cual el Ejecutivo comunique sus resoluciones y llevará en el Congreso la representación del gobernador cuando éste lo crea conveniente.


"Al secretario de Gobierno le corresponde representar al titular del Poder Ejecutivo del Estado, por sí o por medio de representante designado al efecto, en los juicios y procedimientos en que sea parte. ..."


El precepto constitucional transcrito, faculta al secretario de Gobierno para representar al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán en los juicios y procedimientos en que éste sea parte; por tanto, se concluye que quien comparece a nombre del referido Poder Ejecutivo, cuenta con la representación legal de su titular y, por ende, para comparecer a este juicio constitucional; asimismo, se considera que el citado poder público, cuenta con la legitimación necesaria al haber promulgado y publicado la norma general cuya invalidez se demanda en esta controversia constitucional y por haber emitido los actos que también se impugnan.


QUINTO. Por tratarse de una cuestión de orden público, previamente al estudio de la cuestión fundamental controvertida, se procede al análisis de las restantes causas de improcedencia alegadas por las partes en este procedimiento, o las que advierta este Alto Tribunal.


El Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán manifestó que si la actora considera que los actos de aplicación impugnados atribuidos al tesorero general del Gobierno, fueron emitidos en forma ilegal, debió, previamente a la controversia constitucional, combatirlos en términos del artículo 103, fracción III, de la Constitución Federal, dado que la presente vía es un medio para impugnar normas de carácter general, más no los actos o resoluciones de las autoridades estatales, por tanto, la controversia constitucional es improcedente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, el cual prevé:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."


El precepto legal reproducido, ha sido interpretado por este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia P./J. 12/99, consultable en la página doscientas setenta y cinco del Tomo IX, correspondiente a abril de mil novecientos noventa y nueve del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es el siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."


Ahora bien, la autoridad demandada hace depender la causa de improcedencia, en que la actora debió agotar, previamente a la controversia constitucional, la vía prevista en la fracción III del artículo 103 de la Constitución Federal, que prevé:


"Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:


"...


"III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal."


Del precepto reproducido, se desprende la competencia de los Tribunales Federales para conocer y resolver las controversias que se susciten entre las autoridades de los Estados o del Distrito Federal por leyes o actos que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal; sin embargo, este medio de control constitucional lo constituye el juicio de amparo, el cual tiene por objeto la protección de las garantías individuales de los gobernados, que puedan verse afectadas por actos o leyes que invadan esferas competenciales; de tal suerte, que este medio de control se encuentra reservado únicamente para personas físicas o morales que actúan en su calidad de particulares y no para entes públicos, quienes tienen expedita la controversia constitucional.


Atento lo anterior, en el caso que nos ocupa, no se actualiza la causa de improcedencia invocada por la autoridad demandada, toda vez que el juicio de amparo no constituye la vía idónea para solucionar el conflicto que se plantea, en atención a las partes que en él intervienen, por lo que la actora no se encontraba obligada a agotarlo.


Sobre el objeto materia de las controversias constitucionales, el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Federal, prevé:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal."


Del precepto transcrito se desprende que tratándose de controversias constitucionales, pueden ser materia de impugnación tanto actos como normas generales, emitidos tanto por la Federación como por los Estados y Municipios, y si en el presente caso, como ya se determinó en el considerando segundo de esta ejecutoria, los oficios expedidos por el tesorero general del Gobierno del Estado de Michoacán, constituyen actos, ha de concluirse que son susceptibles de combatirse en esta vía.


Por último, el Congreso del Estado de Michoacán manifestó que debe sobreseerse en la controversia constitucional, toda vez que en la demanda no se esgrimen conceptos de invalidez tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de la norma general impugnada.


No se actualiza la causal de improcedencia de mérito, toda vez que por una parte, de la lectura integral de la demanda se desprende que en ella sí se expresan argumentos jurídicos tendentes a que se declare la invalidez de lo impugnado; y, por otro lado, la inexistencia de conceptos de invalidez no tiene como consecuencia la improcedencia del juicio, por no preverse así en la ley reglamentaria de la materia; lo cual tiene su razón de ser, puesto que este medio de control constitucional que tiene por objeto preservar la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, así como la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas a favor de las autoridades; por tanto, para dilucidar las controversias que se susciten en esta materia, la Suprema Corte de Justicia cuenta con la amplia facultad de suplir la deficiencia de la demanda, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:


"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."


Al no existir diversa causal de improcedencia o motivo de sobreseimiento invocado por las partes o que advierta este Alto Tribunal, se procede al estudio de la cuestión fundamental controvertida.


SEXTO. De los conceptos de invalidez que aduce el actor, se desprende, en síntesis, lo siguiente:


1. Que el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, en cuanto establece que el pago del impuesto relativo, generado por la erogación de sueldos y salarios percibidos por los trabajadores de los sectores de educación y de salud, será a cargo del Gobierno Federal, violenta los principios de legalidad y equidad tributaria consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente:


a) Que el objeto del impuesto de que se trata, son los pagos a cargo de las personas físicas y morales que realicen erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón; de tal forma que dichos pagos derivan de una relación de carácter laboral, por lo que, tratándose de trabajadores que prestan sus servicios en los sectores de educación y de salud, transferidos por la Federación a las entidades federativas conforme a los convenios respectivos, el encargado de ejercer las funciones transferidas tendría el carácter de titular de la relación de trabajo y, por ende, se constituiría en el patrón, por lo que en el caso, es el Estado de Michoacán el sujeto de la relación tributaria y obligado al pago del impuesto relativo y no la Federación como lo prevé el precepto legal impugnado.


Que el hecho de que los recursos económicos con los que el Estado de Michoacán paga al personal las remuneraciones que les corresponden, tengan el carácter de federal, por tratarse de aportaciones federales, no implica que el Gobierno Federal sea quien realice el pago de salarios y sueldos, ya que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, los recursos que se transfieren a las entidades por concepto de aportaciones federales, serán administrados y ejercidos por los gobiernos de los mismos Estados, conforme a sus propias leyes y, por tanto, deberán registrarse como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos por la ley.


b) Que la disposición legal controvertida desnaturaliza el objeto del impuesto sobre nóminas, al alterar el hecho imponible, ya que el sujeto del impuesto (patrón) queda desligado de la carga impositiva, la cual se adjudica a un tercero (Gobierno Federal), quien no se ubica en la hipótesis generadora del impuesto, por no ser quien realiza las erogaciones gravadas.


c) Que se vulnera el principio de equidad tributaria, ya que sin encontrarse en la hipótesis generadora del impuesto, el Gobierno Federal queda obligado a su pago, con lo cual se le otorga un trato individualizado y especial, al igual que a la entidad federativa, a quien a pesar de ser el sujeto del hecho imponible y haberlo generado, no queda obligado a efectuar el pago del impuesto correspondiente; lo cual también conlleva a que se viole el principio de legalidad tributaria en cuanto no otorga un trato igual a todos los sujetos pasivos.


2. Que los actos impugnados y atribuidos al tesorero general del Gobierno del Estado de Michoacán, contravienen el artículo 16 de la Constitución Federal, en virtud de que, por una parte, se fundan en el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, el cual considera es inconstitucional por las razones apuntadas; y, por otro lado, se desconocen las disposiciones aplicables a las aportaciones federales contenidas tanto en la Ley de Coordinación Fiscal como en el presupuesto de egresos de la Federación, al pretender que se amplíe el presupuesto autorizado en la parte relativa a las aportaciones federales correspondientes a los fondos de educación y de salud, sin que exista disposición jurídica que faculte al tesorero general del Gobierno Estatal para ello.


3. Que el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, tal como es interpretado en los oficios reclamados, violenta los artículos 3o., fracción VIII, 4o., cuarto párrafo, 73, fracciones XVI, XXV y XXIX, de la Constitución Federal, al establecer que las transferencias al Estado por concepto de pago del impuesto de que se trata deban realizarse a través de los fondos de aportaciones federales, lo que resulta una invasión de competencias a la Federación, al pretender integrar a dichos fondos el costo de un impuesto local como lo es el impuesto sobre erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón, no obstante que conforme a las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, estos fondos sólo pueden formarse por impuestos federales y no por locales.


4. Que la norma general impugnada, tal como es interpretada en los oficios reclamados, contraviene el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Congreso, el Ejecutivo y el tesorero general, todos del Estado de Michoacán, invaden facultades que de conformidad con el citado artículo constitucional son exclusivas de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al pretender que el presupuesto de egresos de la Federación quede modificado para establecer las ampliaciones presupuestales solicitadas.


5. Que la norma general impugnada, interpretada conforme lo hacen los oficios impugnados, contravienen los artículos 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que la citada norma legisla en materia de coordinación fiscal entre la Federación y entidades federativas, y fondo de aportaciones federales a entidades federativas, así como aportaciones económicas correspondientes al servicio público educativo y de salud; ya que dichas materias son de naturaleza federal, además de que las autoridades demandadas atentan en contra del principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Constitución Federal.


Por cuestión de método, se analizará en primer término y en su conjunto, los conceptos de invalidez en los que se argumenta que el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán es violatorio de los artículos 3o., fracción VIII, 4o., 73, fracciones XVI, XXV y XXIX, 74, fracción IV, 124 y 133 de la Constitución Federal, ya que al establecer que el pago del impuesto relativo se realice mediante transferencia al Estado de los fondos de aportaciones federales, invade el ámbito competencial de la Federación, ya que, por una parte, en estos fondos sólo pueden contemplarse impuestos federales y no locales, conforme a la Ley de Coordinación Fiscal y, por otro lado, estos fondos, por ser recursos federales, su erogación debe contemplarse en el presupuesto de egresos de la Federación, cuyo examen, discusión y aprobación es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.


Para el análisis de estos conceptos de invalidez, resulta conveniente determinar la naturaleza jurídica de las aportaciones federales, advirtiéndose lo siguiente.


Las aportaciones federales son recursos que provienen de la partida federal autorizada para los poderes, dependencias y entidades de la Federación, es decir, se trata de recursos federales; sin embargo, éstos se destinan a los Estados y Municipios, con el fin de coadyuvar a su fortalecimiento, en apoyo de actividades específicas.


Este apoyo de la Federación a los Estados y Municipios es independiente a los recursos que éstos reciben vía participaciones federales, dado que estas últimas tienen por objeto el evitar una doble tributación sobre la misma fuente, por tanto, los ingresos que se obtengan se entregarán a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de dichos recursos.


Por lo anterior, las autoridades federales mediante convenios de desarrollo social celebrados con los Ejecutivos Locales, determinan el monto, forma y tiempo en que deberán ser ejercidos estos recursos (aportaciones federales).


La distribución de estos recursos se regulaba en el ramo 0026 del presupuesto de egresos y a partir de mil novecientos noventa y ocho en el ramo 0033 de dicho presupuesto y en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.


En efecto, hasta mil novecientos noventa y ocho, la Federación entregaba recursos federales a los Municipios, considerados en el ramo 0026, para la superación de la pobreza, a través de convenios que la Federación celebraba con los Estados. A diferencia de las participaciones (comprendidas en el ramo 0028), estos recursos no se prevén para evitar la doble tributación sobre la misma fuente ante facultades concurrentes de la Federación y los Estados para gravar ciertas materias, sino que, las aportaciones, son recursos originarios de la Federación que ésta envía para materias específicas de interés común con los Estados y Municipios.


En la Ley de Coordinación Fiscal hasta antes de su reforma para mil novecientos noventa y ocho, no se establecía un capítulo expreso para regular el ramo 0026 o las aportaciones federales, sino que es hasta el uno de enero de mil novecientos noventa y ocho, en que se institucionalizan estos recursos al adicionarse el capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal, aunque dentro del ramo 0033. Anteriormente sólo se preveía en el presupuesto de egresos de la Federación y en los convenios que al efecto celebraban las entidades con la Federación y, como consecuencia de dicho presupuesto y convenios, los Estados, como en el caso concreto sucede, legislan en su régimen interior para la aplicación de dichos recursos acorde a lo convenido.


Al respecto, el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal vigente, establece:


"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes: ..."


De tal disposición se aprecia el reconocimiento expreso de la existencia de las aportaciones federales que se venían dando con anterioridad a la Ley de Coordinación Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, que ahora se institucionalizan y se regulan expresamente en esta ley, lo que se corrobora también de la exposición de motivos de la misma, que al efecto dice:


"... la Iniciativa de reformas y adiciones que someto a la consideración de esa Soberanía, tiene por objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas locales e inclusive municipales en dos ámbitos: el presupuestario a través de la institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas; y en el tributario mediante la asignación a los Municipios del 50% de la recaudación que se obtenga a partir del 1o. de enero de 1998, respecto de las personas ahora ubicadas en la economía informal, que se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes. Con esta primera parte de la Iniciativa, se propone a esa Soberanía institucionalizar el apoyo que la Federación ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los Municipios les corresponden como participación en la recaudación federal. Así pues, en adición y con independencia al referido concepto de recaudación federal participable, se propone dar permanencia a los recursos que la Federación aporta para el mejor desarrollo de las actividades que se han descentralizado a las entidades en los últimos años. Con tal motivo, propongo la adición a la Ley de Coordinación Fiscal de un nuevo capítulo el V, que se denomine ‘De los fondos de aportaciones federales’ destinados específicamente a coadyuvar a las siguientes actividades de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios: ... La iniciativa que someto a la consideración de esa soberanía, introduce al régimen jurídico de aportaciones federales, las erogaciones destinadas al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, que han venido siendo reguladas por el presupuesto de egresos de la Federación, como parte de los recursos del Ramo 26, ‘Superación de la pobreza’ ... Cabe señalar que estas aportaciones son independientes y adicionales a las participaciones de los Estados y Municipios en la recaudación federal participable, ya que constituyen recursos federales diferentes. ..."


Tratándose de aportaciones federales, este Alto Tribunal emitió la tesis de jurisprudencia número P./J. 8/2000, del Tribunal Pleno, consultable en la página quinientos nueve, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


"APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el Presupuesto de Egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales."


De todo lo anterior, se colige que las aportaciones federales tienen su origen en ingresos de la Federación, los cuales son transferidos a los Estados, Distrito Federal y Municipios, pasando a ser ingresos propios de éstos, quienes ejercen esos recursos para un fin específico.


Precisadas las características esenciales de las aportaciones federales, se pasa al análisis de la constitucionalidad del precepto legal controvertido.


El artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, prevé:


"Artículo 34 bis. Para efectos de la determinación y pago del impuesto que regula este capítulo, que se cause por las remuneraciones al personal transferido al Estado con motivo de la descentralización de los servicios de educación y salud, el monto a pagar por el Gobierno del Estado, será a cargo del Gobierno Federal, quien deberá transferir mensualmente el importe correspondiente, calculado sobre el monto que se asigne en el presupuesto de egresos de la Federación para esta entidad, correspondiente a los conceptos de servicios personales, en los siguientes fondos de aportaciones federales:


"a) Para la educación básica y normal,


"b) Para los servicios de salud,


"c) Para la educación tecnológica y de adultos. Asimismo se deberá transferir al Gobierno del Estado el monto equivalente de este impuesto, que derive del costo asumido por la Federación, tratándose del personal estatal homologado al federal transferido.


"Adicionalmente, el Gobierno Federal, transferirá al Gobierno del Estado, el cincuenta por ciento del monto del impuesto a cargo de éste, que se cause por la remuneración al personal al servicio de las instituciones educativas constituidas como organismos descentralizados del Estado con base en convenios suscritos con el Gobierno Federal, en los que se asumió el compromiso de cubrir el costo de operación por partes iguales."


Del precepto legal reproducido, se desprende que establece un sistema a través del cual, para efectos de la determinación y pago del impuesto que se cause por las remuneraciones al personal transferido al Estado con motivo de la descentralización de los servicios de educación y salud, el monto a pagar por el Gobierno del Estado, será a cargo del Gobierno Federal, quien deberá transferir mensualmente el importe correspondiente, calculado sobre el monto que se asigne en el presupuesto de egresos de la Federación para esta entidad, correspondiente a los conceptos de servicios personales, en los siguientes fondos de aportaciones federales: educación básica y normal, servicios de salud, educación tecnológica y de adultos; además adicionalmente, el Gobierno Federal, transferirá al Gobierno del Estado, el cincuenta por ciento del monto del impuesto a cargo de éste, que se cause por la remuneración al personal al servicio de las instituciones educativas constituidas como organismos descentralizados del Estado, con base en convenios suscritos con el Gobierno Federal, en los que se asumió el compromiso de cubrir el costo de operación por partes iguales.


Ahora bien, los artículos 4o., párrafo cuarto y 73, fracciones XVI y XXV, de la Constitución Federal, disponen:


"Artículo 4o.


"...


"Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.


"...


"XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República."


De los citados preceptos, se advierte que corresponde a la Federación, el prestar los servicios de salud y de educación, así como el legislar en estas materias, que tengan como fin distribuir convenientemente entre la Federación, entidades federativas y Municipios, dichos servicios.


Estos preceptos constitucionales, son la base del destino que la Cámara de Diputados Federal determinó para los recursos federales del ramo 0033 aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, y que anualmente se determinan en el presupuesto de egresos de la Federación, de donde se infiere que toda vez que se refiere a recursos federales, cuya ejecución corresponde a las autoridades federales, debe estimarse que los citados recursos, aunque ingresan a la hacienda estatal, su monto y destino lo determina la Federación con base en las disposiciones conducentes de la Ley de Coordinación Fiscal y conforme al presupuesto de egresos de la Federación que anualmente apruebe la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.


Los artículos 74, fracción IV y 134, primero y cuarto párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponen:


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior."


"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.


"...


"El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo."


De conformidad con las disposiciones constitucionales transcritas, el Gobierno Federal deberá administrar los recursos de que disponga de tal manera que satisfaga los objetivos para los cuales están destinados; y, compete a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación.


De lo anterior se sigue que los recursos económicos de que puede disponer el Gobierno Federal y los rubros en los que deben aplicarse, los establece la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en el presupuesto de egresos de la Federación.


Conforme a lo anterior, válidamente la Federación puede celebrar con las entidades federativas convenios de coordinación para que éstas realicen la prestación de los servicios de educación y de salud, utilizando recursos que para tal fin les serán transferidos por la Federación.


Al efecto, la Ley de Coordinación Fiscal, en sus artículos 27, fracción I y 30, fracción I, establecen:


"Artículo 27. El monto del fondo de aportaciones para la educación básica y normal se determinará cada año en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos:


"I. El registro común de escuelas y de plantilla de personal, utilizado para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripción de los acuerdos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social."


"Artículo 30. El monto del fondo de aportaciones para los servicios de salud se determinará cada año en el presupuestos de egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos:


"I. Por el inventario de infraestructura médica y las plantillas de personal, utilizados para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas, con motivo de la suscripción de los Acuerdos de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social."


De los artículos transcritos se concluye que, tanto el monto del fondo de aportaciones para la educación básica y normal, como el fondo de aportaciones para los servicios de salud, que son precisamente los que se encuentran afectados por el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, se determinan cada año en el presupuesto de egresos de la Federación, a partir de las plantillas del personal, de la infraestructura, entre otros, con motivo de la suscripción de acuerdos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social.


En este orden de ideas, si la Federación debe ejercer sus recursos económicos en términos del presupuesto de egresos de la Federación el que a su vez, en materia de aportaciones federales, remite a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, es de concluirse que el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, impugnado en esta vía, en cuanto dispone que para efectos de la determinación y pago del impuesto que se cause por las remuneraciones al personal transferido al Estado con motivo de la descentralización de los servicios de educación y salud, el monto a pagar por el Gobierno del Estado, será a cargo del Gobierno Federal, quien deberá transferir mensualmente el importe correspondiente, calculado sobre el monto que se asigne en el presupuesto de egresos de la Federación para esta entidad, correspondiente a los conceptos de servicios personales, en los siguientes fondos de aportaciones federales: educación básica y normal, servicios de salud, educación tecnológica y de adultos, y que además adicionalmente, el Gobierno Federal, transferirá al Gobierno del Estado, el cincuenta por ciento del monto del impuesto a cargo de éste, que se cause por la remuneración al personal al servicio de las instituciones educativas constituidas como organismos descentralizados del Estado, con base en convenios suscritos con el Gobierno Federal, en los que se asumió el compromiso de cubrir el costo de operación por partes iguales, es conculcatorio del artículo 134, primero y cuarto párrafos, en relación con el 74, fracción IV, de la Constitución Federal, en tanto que afectan el principio de libre administración pública hacendaria federal respecto de los recursos señalados que sólo compete a la Federación su regulación, e impone a la Cámara de Diputados el deber de incluir en el presupuesto de egresos de la Federación que anualmente se apruebe, la erogación por concepto de pago del impuesto local que prevé el precepto legal controvertido.


En efecto, al ser las aportaciones federales recursos propios de la Federación que se rigen por disposiciones federales, respecto de los cuales sólo la Federación dispone su destino en su respectivo ámbito de competencia, los Estados no pueden establecer reglas distintas sobre sus destinos, por lo que, la disposición citada de la ley impugnada, como quedó demostrado con anterioridad, contraviene el ámbito de facultades de la Federación, previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis jurisprudencial número P./J. 138/2001, visible en la página novecientos quince, Tomo XV, enero de dos mil dos, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:


"APORTACIONES FEDERALES TRANSFERIDAS AL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ Y SUS MUNICIPIOS. EL DECRETO NÚMERO 68, PUBLICADO EL TREINTA DE DICIEMBRE DE DOS MIL EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE ESA ENTIDAD, EN CUANTO ADICIONÓ EL CUARTO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 81 Y EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 10, AMBOS DE LA LEY PARA LA ADMINISTRACIÓN CORRESPONDIENTE, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LIBRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.-Las aportaciones federales son recursos que destinan y supervisan las autoridades federales para los Estados y los Municipios que, dada su especial naturaleza, se rigen por disposiciones federales y, por tanto, aun cuando pasan a formar parte de las haciendas estatales y municipales, no están comprendidas dentro del régimen de libre administración de estos últimos, pues es la Federación la que autoriza su destino y aplicación y, por ende, los otros niveles de gobierno no pueden disponer libremente de dichos recursos pues, por el contrario, deben sujetarse a lo dispuesto en los ordenamientos federales. Por lo tanto el cuarto párrafo del artículo 81 y el párrafo tercero del artículo 10, ambos de la Ley para la Administración de las Aportaciones Transferidas al Estado y Municipios de San Luis Potosí, adicionados mediante Decreto Número 68, publicado el treinta de diciembre de dos mil en el Periódico Oficial de la entidad, al prever que el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos entregarán a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Local, para la realización de su función fiscalizadora en relación con los fondos de aportaciones federales, el uno punto cinco por ciento del monto total de cada uno de esos fondos, lo que será considerado como gasto indirecto para efectos de la aplicación de dichos recursos, transgreden los artículos 134, primer y cuarto párrafos, en relación con el diverso 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que afectan el principio de libre administración pública hacendaria federal, pues el destino y la regulación de tales recursos son competencia exclusiva de la Federación. Lo anterior es así, con independencia de que dicha transferencia se pretenda autorizar a través de un ‘convenio entre las partes’, ya que tales recursos son gastos predeterminados que deben aplicarse en su integridad a los fines para los cuales fueron contemplados, por lo que en forma alguna puede alterarse su destino."


C. además, la circunstancia de que en los presupuestos de egresos de la Federación para los ejercicios fiscales de dos mil tres y de dos mil cuatro, inclusive, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión no contempló en el título II de dichos presupuestos, denominado "Del federalismo", el incremento de las aportaciones federales considerando el pago de impuestos locales; por tanto, el pago del impuesto a que se refiere el artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, con cargo a las aportaciones federales, no se encuentra previsto en el presupuesto de egresos de la Federación.


Atento a todo lo expuesto y al haber resultado esencialmente fundado el concepto de invalidez analizado, procede declarar la invalidez del artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán.


De acuerdo a lo anterior, y al haber resultado fundado el concepto de invalidez analizado y suficiente para que este Alto Tribunal emita la declaratoria correspondiente, se hace innecesario el estudio de los restantes conceptos de invalidez, atento a la tesis jurisprudencial plenaria número P./J. 100/99, consultable en la página setecientos cinco, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor literal es el siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."


SÉPTIMO.-Conviene ahora precisar los efectos de la declaratoria de invalidez del artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, así como de los oficios números 340/2003 y 341/2003, emitidos por el tesorero general del Estado de Michoacán, de catorce de febrero de dos mil tres, de acuerdo con el considerando que antecede, de conformidad con lo dispuesto en la fracción IV del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:


"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:


"...


"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."


A este respecto, el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 42 de su ley reglamentaria, prevén:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"...


"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.


"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


"Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.


"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.


"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


De acuerdo con los preceptos reproducidos, la declaratoria de invalidez decretada en esta ejecutoria, tiene efectos generales, toda vez que en el presente caso fue la Federación quien demandó al Estado de Michoacán la invalidez de la norma general y actos de aplicación precisados, por lo que se coloca dentro de los supuestos previstos en el penúltimo párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional y primer párrafo del artículo 42 de la ley reglamentaria de la materia. Esta declaratoria de invalidez surtirá efectos a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


En consecuencia, por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se declara la invalidez del artículo 34 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán el veintisiete de diciembre de dos mil dos, así como de los oficios números 340/2003 y 341/2003 de catorce de febrero de dos mil tres, para los efectos precisados en el considerando séptimo de esta ejecutoria.


TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, conforme a la votación que enseguida se indica:


El señor M.J.R.C.D. manifestó que, en términos de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, estaba en causa de impedimento para conocer del asunto.


Por unanimidad de nueve votos se calificó de legal el impedimento.


El señor Ministro presidente M.A.G. hizo la declaratoria respectiva.


Puesto a votación el proyecto, se aprobó por unanimidad de ocho votos de los señores M.S.S.A.A., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Fue ponente en este asunto el señor M.H.R.P..


El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.



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