Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan N. Silva Meza,Salvador Aguirre Anguiano,José de Jesús Gudiño Pelayo,Genaro Góngora Pimentel,Mariano Azuela Güitrón,José Ramón Cossío Díaz,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Humberto Román Palacios,Juan Díaz Romero
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIX, Febrero de 2004, 774
Fecha de publicación01 Febrero 2004
Fecha01 Febrero 2004
Número de resoluciónP./J. 46/2005
Número de registro17945
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Fiscal,Derecho Constitucional,Derecho Procesal
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 7/2001. MUNICIPIO DE ACAPULCO DE J., ESTADO DE GUERRERO.


MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.V.M.B.M..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinte de enero de dos mil cuatro.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio recibido el treinta de marzo de dos mil uno, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.M.S.L. y A.R.O., quienes se ostentaron como primer y segundo síndicos, respectivamente, del Municipio de Acapulco de J., Estado de G., promovieron en representación de éste, controversia constitucional en la que demandaron de las autoridades que a continuación se señalan, la invalidez de la norma y actos que se mencionan en el párrafo siguiente:


"II. La entidad, poder u órganos demandados y su domicilio: H. Congreso del Estado Libre y Soberano de G., con domicilio ubicado en el boulevard V.G.s., Palacio Legislativo, C.P. 39000, en Chilpancingo, G.. C. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de G., con domicilio ubicado en Palacio de Gobierno, M.A.s., C.P. 39000, en Chilpancingo, G.. C.S. general de Gobierno del Estado Libre y Soberano de G., con domicilio ubicado en Palacio de Gobierno, M.A.s., C.P. 39000, en Chilpancingo, G.. C.S. de Finanzas y Administración del Estado de G., con domicilio ubicado en Palacio de Gobierno, M.A.s., C.P. 39000, en Chilpancingo, G.. ... IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda: Se reclama la invalidez de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, en cuanto hace a las reformas y adiciones a los artículos 2o., fracción V, 3o., 6o., 7o., 8o., 8o. A, 9o. y 11, correspondientes al Decreto Número 171, publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. el 29 de diciembre de 2000. Se reclama la invalidez del acuerdo emitido por el C. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de G. por el que da cumplimiento a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal 2001, publicado por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado el 15 de febrero de 2001 en los diarios ‘Novedades de Acapulco’, edición 11390, año XXXII, página 7A y ‘La Jornada del Sur’, donde se determina la distribución de participaciones federales y de los fondos del Ramo 33 (sic), de infraestructura social municipal y de fortalecimiento municipal para el ejercicio 2001, en especial el renglón que ocupa la participación al Municipio de Acapulco de J.. Se reclama la no distribución del 15% del Fondo Común de Participaciones a Municipios, y que el C. Gobernador del Estado de G. conservó para su gobierno y no lo distribuyó el día 26 de febrero de 2001, fecha en que hizo el primer acto de entrega de las participaciones federales al Municipio de Acapulco de J. por una cantidad de $14’146,112.54. Se reclama la no integración del Fondo Común de Participaciones como lo ordena el artículo 7o., reformado, de la Ley 251, lo que implica no entregar a los Municipios la parte que les corresponde del Fondo General de Participaciones, del Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, del Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de G. reclamamos: La discusión, estudio y análisis, así como la aprobación de las reformas y adiciones a los artículos 2o., fracción V, 3o., 6o., 7o., 8o., 8o. A, 9o. y 11 de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, contenidos en el Decreto Número 171, publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. el 29 de diciembre de 2000. Del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de G., representado por el C. Gobernador Constitucional del Estado de G., reclamamos: a) La iniciativa que presentó ante el H. Congreso del Estado para reformar y adicionar la precitada Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, en los artículos que han sido señalados con anterioridad. b) La promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Estado de G. del 29 de diciembre de 2000 del Decreto Número 171. c) El acuerdo emitido por el C. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de G. por el que da cumplimiento a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal 2001, publicado por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado el 15 de febrero de 2001 en los diarios ‘Novedades de Acapulco’, edición 11390, año XXXII, página 7A y ‘La Jornada del Sur’, donde se determina la distribución de participaciones federales y de los fondos del Ramo 33 (sic), de infraestructura social municipal y de fortalecimiento municipal para el ejercicio 2001, en especial el renglón que ocupa la participación al Municipio de Acapulco de J.. d) La no distribución de la parte proporcional del 15% del Fondo Común de Participaciones a Municipios, que le corresponde al Municipio de Acapulco de J.. e) La no integración del Fondo Común de Participaciones a Municipios como lo ordena el artículo 7o., reformado, de la Ley 251, lo que implica no entregar a los Municipios la parte que les corresponde del Fondo General de Participaciones, del Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, del Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)".


SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda, son los siguientes:


"A) Desde que se creó el Fondo General de Participaciones en 1980, se vislumbró una clara tendencia por parte del Gobierno Federal de apoyar en lo posible a la célula que constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades federativas: el Municipio. B) Dentro de los diferentes conceptos de ingresos que tiene todo Municipio de la República, tanto las participaciones como las aportaciones constituyen un renglón sumamente importante dentro de los ingresos no tributarios, que sin duda, son parte de la hacienda municipal; recursos con los cuales se busca alcanzar el desarrollo de la comunidad. Razón por demás poderosa, que motivó a la Federación para compartir con los Municipios estos recursos destinados a abatir, bajo el sistema de la libre administración, la marginación en la que muchos de ellos se encuentran. Esta voluntad por parte de la Federación la podemos ver plasmada en la misma Ley de Coordinación Fiscal, que establece en su artículo 6o: ‘Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ...’. C) El fortalecimiento a la estructura municipal ha estado latente en todas y cada una de las reformas y adiciones que ha registrado nuestro artículo 115 constitucional, estableciendo las bases que rigen la organización, las facultades y relaciones entre los Estados y sus Municipios; teniendo especial importancia, para el caso que nos ocupa, el inciso b) de la fracción IV del referido precepto, el cual indica: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. ...’. Tomando en consideración lo anterior, dentro de la misma Constitución se establecen otros preceptos que van encaminados al mismo cometido estableciendo participaciones especiales, verbi gratia, el artículo 73, fracción XXIX, que en la parte que nos interesa dice: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIX. Para establecer contribuciones: ... Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.’. D) Las bases según las cuales la Federación hará efectivo el mandamiento constitucional están determinadas en la Ley de Coordinación Fiscal, misma que es de observancia obligatoria en la celebración de los convenios con las entidades federativas, así como de las entregas periódicas que se hagan a los Estados de las participaciones, tal como lo indica su primer artículo: ‘Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. Cuando en esta ley se utilice la expresión ‘entidades’, ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichos Estados y el Distrito Federal participarán en el total de impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen. E) Dentro del mismo texto de la Ley de Coordinación Fiscal se determinan los rubros en que se divide el concepto de participación: ‘Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio. La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. No se incluirán en la recaudación federal participable, los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo. Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de estos impuestos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o. A de esta ley; ni la parte de la recaudación correspondiente a los contribuyentes pequeños que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes en los términos del artículo 3o. B de esta ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta. El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a lo siguiente: I. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate. El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, al iniciarse cada ejercicio. II. El 45.17%, en los términos del artículo 3o. de esta ley. III. El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate. El Fondo General de Participaciones se adicionará con un 1% de la recaudación federal participable en el ejercicio, que corresponderá a las entidades federativas y los Municipios cuando éstas se coordinen en materia de derechos y, previa comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de que se ajustan estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley. El porcentaje citado será distribuido entre las entidades mencionadas conforme al coeficiente efectivo del Fondo General de Participaciones que les corresponda para el ejercicio en el que se calcula. El fondo no se adicionará con la parte que correspondería a las entidades no coordinadas en derechos. Asimismo, el fondo se incrementará con el por ciento que representen en la recaudación federal participable, los ingresos en un ejercicio de las contribuciones locales o municipales que las entidades convengan con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en derogar o dejar en suspenso. También se adicionará al fondo general un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se actualizará en los términos del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la distribución. Este monto se dividirá entre doce y se distribuirá mensualmente a las entidades, en la proporción que representa la recaudación de estas bases de cada entidad, respecto del 80% de la recaudación por bases especiales de tributación en el año de 1989. Adicionalmente, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la recaudación federal participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos de la Federación relacionados con bienes o bosques, que las leyes definen como nacionales, ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de venta o arrendamiento de terrenos nacionales o de la explotación de tales terrenos o de bosques nacionales. Las entidades que estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que hubieran celebrado con la Federación convenios de colaboración administrativa en materia del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, donde se estipule la obligación de llevar un registro estatal vehicular, recibirán el 100% de la recaudación que se obtenga por concepto de este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva. Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva.’. ‘Artículo 2o. A. En el rendimiento de las contribuciones que a continuación se señalan, participarán los Municipios, en la forma siguiente: I. En la proporción de la recaudación federal participable que a continuación se señala participarán los Municipios, en la forma siguiente: 0.136% de la recaudación federal participable, a aquellos Municipios colindantes con la frontera o los litorales por los que se realicen materialmente la entrada al país o la salida de él de los bienes que se importen o exporten, siempre que la entidad federativa de que se trate celebre convenio con la Federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera y en dichos convenios se establezcan descuentos en las participaciones a que se refiere esta fracción, en los casos en que se detecten mercancías de procedencia extranjera respecto de las cuales no se acredite su legal estancia en el país. ... II. 3.17% del derecho adicional sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, a los Municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de dichos productos. ... III. 1% de la recaudación federal participable, en la siguiente forma: a) El 16.8% se destinará a formar un Fondo de Fomento Municipal. b) El 83.2% incrementará dicho Fondo de Fomento Municipal y sólo corresponderá a las entidades que se coordinen en materia de derechos, siempre que se ajusten estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley. ... Los Estados entregarán íntegramente a sus Municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las Legislaturas Locales, garantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos. Las cantidades que correspondan a los Municipios en los términos de las fracciones I y II, se pagarán por la Federación directamente a dichos Municipios.’. F) Por su parte, dentro del ámbito local, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de G., dentro de su título décimo, capítulo I, establece de manera armónica con el Pacto Federal la estructura jurídica y política del Municipio Libre, y dentro del capítulo III, denominado ‘De la Administración de los Ayuntamientos’, establece que: ‘Artículo 100. Los Ayuntamientos administrarán su hacienda conforme a la ley, la cual se formará de: ... II. Las participaciones federales que le cubrirá la Federación con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por la Legislatura Local; y ...’. G) Viendo las bondades que ofrece el Sistema de Coordinación Fiscal, el Gobierno del Estado de G. decidió integrarse a él mediante la firma del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 28 de diciembre de 1979. Para el 28 de diciembre de 1985, se publicó en el Periódico Oficial del Estado la Ley Número 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales (en adelante sólo Ley Número 251), ordenamiento legal que ha sido reformado y adicionado por el antes referido Decreto 171. H) Teniendo este marco constitucional tanto federal como local, el artículo 11 del Código Fiscal Municipal indica que: ‘Los Municipios del Estado tendrán derecho a percibir las participaciones que se les otorguen en impuestos o en otros ingresos F. o del Estado, en los términos que señalen las Leyes F., Estatales y los acuerdos o convenios que los regulen.’. Lo anterior se traslada a la Ley Número 169 de Ingresos del Estado de G. para el ejercicio fiscal del año 2001, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 106, año LXXXI de fecha 29 de diciembre de 2000, que en su artículo 46 dice: ‘Artículo 46. Las participaciones federales, se percibirán en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, según Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, y estarán integradas por los fondos y conceptos siguientes: a) Fondo general. b) Fondo de Fomento Municipal. c) Impuesto especial sobre producción y servicios. d) Otras participaciones: ...’. I. Por su parte, dentro del ámbito municipal, la Ley de Ingresos de Acapulco de J., G., para el ejercicio fiscal 2001, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 106, alcance I, año LXXXI, de fecha 29 de diciembre de 2000, que en su capítulo quinto indica: ‘Artículo 116. El Ayuntamiento percibirá ingresos ordinarios por concepto de participaciones y Fondos de Aportaciones F. que se deriven por la adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, así como por el Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación y el capítulo quinto de la Ley de Coordinación Fiscal Federal. Las participaciones al Municipio estarán representadas por: I. Las provenientes del Fondo General de Participaciones; II. Las provenientes del Fondo de Fomento Municipal; y III. Por el cobro de multas administrativas federales no fiscales y derechos federales. ...’. ‘Artículo 118. El Ayuntamiento podrá recibir ingresos provenientes del Gobierno Federal, en virtud de la suscripción de convenios entre la Federación y el Estado y éste a su vez con el Ayuntamiento, para programas regionales, construcción, rehabilitación y otros similares.’. Teniendo esta referencia del marco legal que debe guardar todo lo referente a las participaciones federales que recibe cada Municipio, en este caso, de G.; en el Periódico Oficial del Estado de G., del viernes 29 de diciembre de 2000, se publicó el Decreto Número 171, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Número 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales (en adelante sólo Decreto 171). Este Decreto 171 modifica sustancialmente la Ley Número 251, que desde su promulgación en 1985 regula la coordinación fiscal en materia de ingresos. J) Dentro de la Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 6o., impone la obligación a los Gobiernos de los Estados de ‘quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje y monto, estipulados a que está obligado conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberá publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones estimadas que entregarán a los Municipios o demarcaciones territoriales, derivadas de las participaciones que las entidades reciban y de las que tenga obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal ...’. Acorde con lo anterior, el artículo 9o. de la Ley Número 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, reformado por el Decreto 171, establece que: ‘El Gobierno del Estado, a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal en curso, deberá publicar en el Periódico Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en la entidad, los criterios de distribución, fórmulas de cálculo, así como todos los datos utilizados para la aplicación de las fórmulas respectivas, coeficientes, montos estimados y calendario de entrega de los recursos que corresponda a cada uno de los Municipios de G.. ...’. El jueves 15 de febrero del presente año, el Gobierno del Estado a través de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, dando cumplimiento a la obligación antes citada, publicó en los diarios ‘Novedades de Acapulco’, edición 11390, año XXXII, página 7A y ‘La Jornada del Sur’, los recursos del Ramo 33 (sic) Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (Fortamun DF) y de participaciones federales que recibirán los Municipios del Estado durante el ejercicio del año 2001, así como el calendario de pago respectivo. En cumplimiento a este acuerdo emitido por el C. Gobernador del Estado, la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno Estatal, realizó el día 26 de febrero del año en curso la primera entrega de la parte proporcional de las participaciones federales por una cantidad de $14’146,112.54, constituyéndose como el primer acto de aplicación de las reformas y adiciones hechas a la Ley Número 251 en sus artículos 2o., fracción V, 3o., 6o., 7o., 8o., 8o. A, 9o. y 11, a través del Decreto 171, por parte del Gobierno del Estado; por lo que con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la fecha de 26 de febrero de 2001 da inicio al término para interponer la acción hoy ejercida, ya que aquí se materializa el acto hoy impugnado, tal y como lo señala la siguiente jurisprudencia: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación.’. K) Toda vez que el Decreto 171, que adiciona y reforma diversas disposiciones de la Ley Número 251, viola en perjuicio del Municipio de Acapulco de J., G., distintos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lesionando el derecho que tiene este Municipio de percibir las participaciones federales de manera proporcional, además de causar perjuicio a la libre administración hacendaria municipal, acudimos a esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación a impugnarlo en vía de controversia constitucional."


TERCERO. Los conceptos de invalidez expresados, son los siguientes:


"Primero. Procede que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de los actos que se reclaman por violar en perjuicio del Municipio de Acapulco de J., G.., los artículos 73, fracción XXIX, 115, fracción IV, 31, fracción IV, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Nuestro artículo 115 es claro en establecer cuáles serán los derechos y obligaciones de todos y cada uno de los Municipios que integran la República mexicana. Muchas han sido sus reformas y adiciones, pero todas ellas tendientes a fortalecer la figura municipal, tratando de mejorar su situación social, jurídica y, sobre todo, económica. Una endeble hacienda pública ha caracterizado a nuestros Municipios, estando siempre presente una escasez de recursos que impiden su desarrollo urbano y el ataque frontal a la marginación. Es por ello que la Federación adecua este precepto constitucional para brindar una cada vez más fuerte estructura municipal, a través de ingresos adicionales, como es el caso de las aportaciones y participaciones federales, que sin duda, al incrementar sus ingresos, los Municipios están en posibilidades de establecer planes y acciones directas a combatir sus rezagos, y que contando con recursos económicos suficientes, cualquier Municipio está en aptitud de allegarse de herramientas para instrumentar estos planes y acciones, pero sobre todo llevarlos a su fin. Siendo acordes con lo anterior, dentro del Convenio de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal que Celebran la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de G., suscrito el 19 de octubre de 1979 y publicado en el Diario Oficial de la Federación de 28 de diciembre de 1979, en su primer considerando indica: ‘Primero. Que el Pacto Federal establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos requiere de una mejor distribución de recursos fiscales entre Federación, Estados y Municipios; pues sólo fortaleciendo las haciendas públicas de los diversos niveles de gobierno se puede aspirar a sustentar en realidades la soberanía de los Estados y la autonomía política y administrativa de los Municipios.’. El que el Constituyente haya dotado al Municipio de personalidad jurídica y el derecho de manejo y administración libre de su hacienda implica que una autonomía está presente en el catálogo de prerrogativas municipales. Todo ello va ligado a la ‘autonomía municipal’, concepto que debe entenderse como la capacidad que tienen los Ayuntamientos para decidir, sin la intervención o injerencia de ningún otro órgano de gobierno o autoridad, todo lo relativo a los asuntos políticos, administrativos y de hacienda de su jurisdicción, así como la facultad que tienen para otorgarse sus propios reglamentos. Es de hacer notar que la libre administración hacendaria municipal está limitada por distintos preceptos legales (tanto del presupuesto de egresos de la Federación como de la Ley de Coordinación Fiscal), mismos que establecen que, por ejemplo, los ingresos por aportaciones federales del denominado Ramo 33 (sic), están destinados a atender renglones específicos y prioritarios que conlleven a la superación de la infraestructura social municipal y del propio Municipio (exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema, así como a la satisfacción de sus requerimientos), lo que se traduce en que deben realizar las acciones y seguir los lineamientos establecidos por el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), por ello intervienen en su distribución diversas dependencias de la Federación, como son la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Desarrollo Social, así como el Poder Ejecutivo de las entidades federativas, en los términos de las publicaciones de los techos financieros que proporciona y publica la Federación y el Estado; y una vez entregados para su ejercicio los recursos antes dichos, se delega a los Municipios su administración. Todo este esquema es distinto en tratándose de las participaciones federales, establecidas por el presupuesto de egresos y regidas por el capítulo I de la LCF, en los que el legislador federal hizo destinatarios o responsables administrativos de dichos recursos a los Municipios, haciéndolos beneficiarios para cumplir con el objetivo presupuestal de dicho rubro, cumpliéndose así la libre administración hacendaria municipal, tal y como lo prevé el artículo 115 constitucional, que en la parte que nos interesa indica: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. ...’. Del precepto constitucional citado destaca, entre otras cosas: La forma en la que se integra la citada hacienda municipal y que los Municipios manejarán su patrimonio conforme a la ley y administrarán libremente su hacienda. Este Alto Tribunal, en Pleno, ya ha analizado y precisado los alcances de los conceptos ‘hacienda municipal’, así como el de ‘libre administración hacendaria’, como lo indica la jurisprudencia número 5/2000, publicada en la página 515, del Tomo XI, febrero de 2000 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice: ‘HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.’. En el caso hoy analizado, la Ley Número 251, dentro de su artículo 7o. reformado por el Decreto Número 171, establece la creación de un fondo común, integrado por ‘las proporciones correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, así como del Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos’; indicando que este Fondo Común de Participaciones a Municipios será distribuido en dos porcentajes a saber: a) El 85% será distribuido de acuerdo al grado de marginación a nivel de localidad y a su población residente, para lo cual da a conocer una serie de fórmulas aplicables; y b) Un 15% será destinado a los Municipios, bajo el concepto de compensación, que se vean afectados en sus participaciones por el cambio de fórmula en relación con lo que recibían hasta el mes de diciembre de 2000. Como usted C.M. instructor podrá ver, este 15% del Fondo Común de Participaciones a Municipios (en adelante sólo FCPM); creado por el Gobierno del Estado de G., rompe con el principio de certidumbre, mismo que señala que toda disposición legal de carácter fiscal debe ser cierta, clara y precisa, por lo que respecta a sus elementos y características fundamentales (tales como: sujeto, objeto, cuotas, tarifas, momento de nacimiento, lugar, época y forma de liquidación y pago, y forma de calcularlo). Esta disposición ha violado el principio antes citado, ya que sólo se limita a establecer un porcentaje, sin especificar cómo es que será calculado, bajo qué parámetros y criterios, cómo será repartido, etc. La redacción de este artículo permite al Gobierno del Estado eludir la responsabilidad de distribuir este 15%, en tanto ningún Municipio vea afectadas sus participaciones por el cambio de fórmula en relación con lo que recibían hasta el mes de diciembre de 2000, y esto es así porque no se precisa que esa afectación sea en su coeficiente, por lo que puede interpretarse que sea en el monto de capital que recibe; pero como la masa global a repartir aumentó, difícilmente disminuirá la cantidad por concepto de participaciones (en términos nominales) de algún Municipio, por lo que el Gobierno Estatal no tendría la obligación de repartirlo, lo que da como resultado una clara manipulación de las normas fiscales estatales para dotar al Gobierno Estatal de una gran discrecionalidad para su manejo, lo que indudablemente contraviene el artículo 6o. de la LCF, que indica que las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre Municipios mediante disposiciones de carácter general. En materia fiscal existen ciertas limitaciones constitucionales del poder tributario, y una de ellas es el principio de legalidad, mismo que se encuentra consagrado en la fracción IV del artículo 31 constitucional, que dispone que las contribuciones (por mayoría de razón se aplica a las participaciones que reciben los Municipios) que se tiene la obligación de pagar para los gastos públicos de la Federación, de los Estados y de los Municipios deben estar establecidos en la ley, y que aunado al principio de certidumbre, se obliga a que la misma ley contenga todos y cada uno de sus elementos analizados en párrafos anteriores. Un refuerzo de este fundamento se encuentra en el párrafo segundo del artículo 14 constitucional que garantiza que nadie puede ser privado de sus propiedades si no es conforme con las leyes expedidas por el órgano investido con esa facultad. Estos principios aquí relacionados, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los contiene a todo lo largo de su texto y además le impone a toda autoridad la obligación de respetarlos, por lo que todo acto que vulnere estos principios pugna directamente con el Pacto Federal. Las participaciones son parte de las finanzas municipales, por lo que les corresponden legítimamente a los Municipios, el Gobierno del Estado ha manipulado el marco legal fiscal para verse beneficiado de este 15% del FCPM, por lo que estos artificios afectan gravemente los recursos de los Municipios guerrerenses, lesionando arteramente a su población, puesto que privar a la hacienda municipal de un alto porcentaje de participaciones federales violenta los artículos 115 y 14 constitucional en la parte antes analizada, así como el artículo 6o. de la LCF antes citado, por lo que resulta aplicable lo sustentado por la tesis de jurisprudencia número 98/99, publicada en la página 703 del Tomo X; septiembre de 1999 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades y órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la norma fundamental, produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.’. Por su parte, el restante 85% del FCPM (artículo 7o., inciso b, de la Ley Número 251 reformado por el Decreto 171) no explica los criterios para la asignación en determinados porcentajes de acuerdo con el grado de marginación. Es de destacarse que tanto los porcentajes como las fórmulas son confusas y complejas, en total contravención al principio de simplicidad y claridad, en el que debe haber simplicidad en el sistema y organización de todo lo concerniente al reparto de recursos (la tendencia actual para la distribución de recursos es la simplificación para expresar con claridad y precisión su objeto), por lo que este artículo se considera que afecta las finanzas públicas municipales al no permitir el ingreso de las cantidades contenidas en este FCPM a las arcas del Municipio. Dentro de la publicación del 15 de febrero del presente año, que realizó el Gobierno del Estado para dar a conocer la distribución de participaciones federales y de los fondos del Ramo 33 (sic), no se encuentra relacionado en ella el FCPM, situación que corrobora todo lo dicho líneas arriba, y deja ver la clara intención del Gobierno Estatal de quedarse con estos montos millonarios en perjuicio de los Municipios guerrerenses. Otra muestra de la falta de voluntad por parte del Gobierno Estatal, para cumplir cabalmente con su obligación en tratándose del reparto de participaciones a los Municipios, son las siguientes anomalías encontradas en la publicación del 15 de febrero sobre la distribución de participaciones federales y de los fondos del Ramo 33 (sic) para el ejercicio 2001. El Gobierno del Estado publicó el calendario de entrega de participaciones 15 días después de lo ordenado en la ley. Tanto el penúltimo (sic) del artículo 35 de la LCF como el 9o. de la Ley Número 251 reformado por el Decreto 171, establecen la obligación de publicar este calendario a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal en curso, y en una clara violación a ello se publicó el 15 de febrero. Lo publicado el 15 de febrero omite información relativa a la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento, en caso del Fondo de Infraestructura Social Municipal, tal y como lo prescribe el artículo 36, penúltimo párrafo de la LCF. Se omitió la publicación de la distribución del FCPM, recursos millonarios que le corresponden a los Municipios guerrerenses. Existe una clara violación al artículo 6o. de la Ley Número 251 reformado por el Decreto 171, por la razón de que la publicación no precisa el importe de las participaciones correspondientes a Municipios por concepto de Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, e Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos. La Ley de Ingresos del Estado de G. para el ejercicio fiscal 2001, no presenta un desglose de los conceptos que recibirá el Estado por cada uno de los impuestos señalados en el inciso anterior, por lo que no es factible calcular el importe de las participaciones de impuestos por estos rubros, constituyéndose así una falta de transparencia informativa aportando escasos elementos para su evaluación y verificación. No incluye los criterios de distribución, fórmulas de cálculo, así como todos los datos utilizados para la aplicación de las fórmulas respectivas y coeficientes, tal como lo prescribe el artículo 9o. de la Ley Número 251 reformado por el Decreto 171. No es aceptable bajo ninguna circunstancia la actitud del Gobierno Estatal al tratar de privar a los Municipios guerrerenses de estos porcentajes, ya que debe tenerse en cuenta que en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, así como en el Plan Sexenal 1999-2005 (del Gobierno del Estado), se establece la autonomía financiera, consistente en la capacidad del Municipio para contar con recursos suficientes derivados de renglones tributarios exclusivos, así como el libre manejo de su patrimonio y la libre disposición de su hacienda; además de que es éticamente reprobable querer quitarle recursos a los Municipios con más pobreza y rezagos de toda la República mexicana, estando en contravención total con el nuevo federalismo, concepto que engloba la necesidad de fortalecer a los Municipios mediante la transferencia a éstos no sólo de facultades para solucionar libremente sus propios problemas, sino también de recursos económicos para la atención de sus necesidades más apremiantes. De este modo, el Decreto 171 establece y reserva en forma discrecional a favor del Gobierno del Estado un 15% sobre el total de las participaciones federales del FCPM, sin determinar las bases, tiempos o directrices de su participación, puesto que esta reforma hoy impugnada se concreta a señalar únicamente que será distribuido (este 15%) entre aquellos Municipios que vean disminuidos sus ingresos por el cambio de fórmula de distribución, hipótesis que como ya ha quedado precisado, no ocurrió y difícilmente ocurrirá, por la razón de que ningún Municipio verá disminuidos sus ingresos, y lo podemos constatar en la publicación del 15 de febrero del presente año que realizó el Gobierno Estatal en los diarios guerrerenses antes señalados, en la que no figura el monto millonario de este 15%, infiriéndose de este modo que el único beneficiario de él es el Gobierno Estatal en perjuicio del Municipio, violentándose así el artículo 115 constitucional, que señala que los Municipios administrarán libremente su hacienda, con plena autonomía para hacer uso de los ingresos que conforme a la ley les corresponden; pero al privárseles de estos ingresos, como es el caso de las participaciones, se contraviene este imperativo constitucional. Así, el Municipio de Acapulco de J., al no recibir la parte proporcional de este 15%, que en cantidad líquida son alrededor de $114’993,477.60, se le priva de una fuerte cantidad que por mandamiento constitucional debe entrar a sus arcas municipales, y así el Gobierno Estatal coarta al Municipio de administrar libremente su hacienda. Es importante precisar cómo es que se ha calculado con certeza la cantidad líquida de $114’993,477.60 pertenecientes al 15%, que indebidamente el Gobierno Estatal pretende manejar discrecionalmente en perjuicio del Municipio de Acapulco de J. (así como de los 74 Municipios restantes), los parámetros y fórmulas utilizadas se detallan a continuación:


Ver tabla 1

"Hoy, los Municipios guerrerenses están recibiendo el 17% y no el 20% del total del Fondo General de Participaciones que recibe el Estado de G. para el ejercicio fiscal 2001. En el desplegado informativo, publicado en prensa, sobre la distribución de los recursos de los Ramos 33 y 28 a los Municipios de G. en 2001, nunca se mencionó que existe un remanente por distribuir ($114’993,477.60), lo que constituye una violación a las leyes aquí mencionadas. Por su parte, es de importancia considerar que a los $114’993,477.60 del fondo referido, deberá agregarse el 15% de lo que corresponde a los Municipios (20% del total estatal) por concepto del impuesto sobre TUV, ISAN e IEPS, dado que el 85% de esos recursos (que forman el Fondo Común de Participaciones) se repartirá por fórmula de marginación. Desde el momento que el Gobierno Federal determina las participaciones que corresponden a las entidades federativas, para que éstas a su vez hagan entrega de estos recursos a sus Municipios, nace el derecho de la libre administración de dichos recursos, que conforme a la fórmula que especifica la LCF, y que solamente está supeditada a su determinación monetaria y, siguiendo las bases de la fórmula para su distribución, están impedidos los gobiernos de las entidades federativas, a través de sus Legislaturas Locales de adueñarse en perjuicio de los Municipios, de todo o parte de estas participaciones federales, porque conforme a la Carta Magna y a la ley que de ella emana corresponden única y exclusivamente a los Municipios. Considerar que fuese lícito que los Gobiernos Estatales manejaran a su arbitrio la totalidad o parte de estos recursos sería transgredir directamente el artículo 115 constitucional y hacer imposible la libre administración hacendaria municipal, independientemente de la violación a los artículos 2o. y 6o. de la LCF, y como consecuencia directa la violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica que se tutelan en los artículos 14 y 16 constitucional. Si la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que las participaciones son parte de la hacienda de los Municipios ¿puede el Gobierno del Estado Libre y Soberano de G. manejar discrecionalmente parte o la totalidad de las participaciones federales que corresponda a los Municipios? La respuesta es ya conocida: no, porque los únicos beneficiarios de estas participaciones son los Municipios guerrerenses, ya que el fortalecimiento de la estructura hacendaria municipal depende de ellos. De establecer que las reformas y adiciones establecidas en el Decreto 171 son legales, sería tanto como abrir la posibilidad de que en años posteriores tanto el gobernador como la Legislatura Local reformen de nueva cuenta la Ley Número 251 para establecer porcentajes mayores, por decir el 50%, o incluso hasta el grado de pretender manejar el 100% de las participaciones y privar por completo a los Municipios de lo que legítimamente les corresponde; y peor aún, sería el caso de que los gobiernos de otras entidades federativas adoptaran este modelo e implantaran medidas como la que hoy se impugna, dejando en completo desamparo a todos los Municipios de la República, creando un daño irreparable en contra de la población nacional. Con las reformas y adiciones a la Ley Número 251 establecidas por el Decreto 171 lo único que pretende el Gobierno Estatal es privar a los legítimos beneficiarios de las participaciones federales (los Municipios) de un porcentaje elevado de ellos (que en cantidad líquida representan una cifra millonaria), y de esta forma tener el control de estos recursos y disponer de ellos de manera discrecional. Ésta es la única explicación que se tiene de la actitud del Gobierno Estatal, que al pretender modificar las fórmulas de distribución, y alejarse del lineamiento establecido en la propia LCF, sólo tiene como intención afectar gravemente a los Municipios violentando así el marco constitucional. Por lo que las reformas y adiciones a la Ley Número 251 viola directamente la Constitución General de la República, en su artículo 115, en el renglón correspondiente a la libre administración hacendaria municipal, las garantías de legalidad y seguridad jurídica tuteladas por los artículos 14 y 16 constitucionales, así como en los demás preceptos constitucionales y legales citados, en perjuicio del Municipio de Acapulco de J., G.. Segundo. Procede que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de los actos que se reclaman por violar en perjuicio del Municipio de Acapulco de J., G.., los artículos 14, 16, 120 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Nuestra Carta Magna, siendo el máximo documento que rige la vida de toda la República mexicana en conjunto y la base de la estructura jurídica del Estado mexicano, consigna una serie de obligaciones que deben observar tanto sus habitantes como los gobiernos de las entidades federativas que la conforman, tal es el caso del artículo 120, que además de consignar la obligación de publicar las leyes federales, establece la consigna de hacer cumplir las leyes federales, tal y como su exacta transcripción lo corrobora: ‘Artículo 120. Los gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales.’. Este precepto contiene lo que ha llamado la doctrina ‘cláusula de prevalencia del sistema federal’, que obliga a las autoridades estatales, específicamente al Ejecutivo, a publicar y hacer cumplir la legislación federal sea cual fuere su jerarquía, señalando que el derecho federal es preeminente sobre el derecho estatal. Tal cláusula constituye una norma básica en la estructura federal del Estado. La cláusula de referencia requiere de mecanismos indispensables para hacerla efectiva, y uno de ellos implica que los Poderes Estatales participen en la aplicación de esa cláusula, aun cuando sea a través del deber de los gobernadores de las entidades de publicar y hacer cumplir las leyes federales en el territorio de sus Estados. El ‘hacer cumplir las leyes federales’ implica a los Poderes Ejecutivos de los Estados la obligación de, no sólo respetar la ley, sino de disponer una serie de normas y recursos destinados a hacer prevalecer lo que modernamente se ha denominado ‘Estado de Derecho’, que no es otra cosa que respetar en todas y cada una de sus partes a la ley, involucrando tanto a las libertades de sus habitantes como a los actos de las propias autoridades, que en apego a la legalidad de sus actos de autoridad tendrán que ajustarse, primero a la Constitución General de la República y, posteriormente, a las leyes que de ella emanen, traducido en el sometimiento de las medidas del gobierno local al marco legal; por lo que las autoridades locales no deben rebasar los límites constitucionales y omitan cumplir con sus deberes. El contenido del Decreto 171 atenta directamente contra esta disposición constitucional, en especial la reforma al artículo 6o. de la Ley Número 251, que establece: ‘Artículo 6o. El monto de las participaciones federales a favor de los Municipios se determinará en la proporción y conceptos siguientes: I. 20% de los ingresos que perciba el Estado provenientes del Fondo General de Participaciones. ...’. Como es del conocimiento de ese Máximo Tribunal, dentro de la Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 6o., se establece que ‘Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participación incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ...’. Lo que el precepto anterior indica es que las entidades federativas, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, establecerán el porcentaje de ingresos a sus Municipios, el cual puede ir del 20% al 100%. El texto original de la Ley Número 251 establecía que los Municipios recibirán como mínimo el 20% de las participaciones que correspondan al Estado del Fondo General de Participaciones; y ahora, con la reforma, se establece tajantemente el 20%. El que se haya omitido en el artículo 6o. de la Ley Número 251 reformado por el Decreto 171 la frase ‘como mínimo el 20%’, para sólo establecer ‘20%’, significa que se establece un tope a los ingresos de los Municipios guerrerenses sin posibilidades de incrementarlo, situación que violenta el espíritu de la Ley de Coordinación Fiscal; ordenamiento que el Gobierno del Estado de G. debe seguir con toda puntualidad por imposición del artículo 120 constitucional; pensar lo contrario sería considerar que tanto la Constitución Federal como esta ley federal contienen fórmulas vanas, que si no se cumplen no tendría consecuencia alguna. Lo anterior indica una clara violación a la libre administración hacendaria municipal al imposibilitar al Municipio a incrementar sus ingresos, los cuales la Federación destina especialmente a ellos. Este Decreto 171 vulnera el Pacto Federal, principio general que obliga a las leyes locales a no contravenir las estipulaciones de la Carta Magna; pues hay que recordar que el principio de supremacía constitucional se impone a los órganos locales en forma directa, porque a los titulares de los poderes constituidos locales, así como a todo servidor público, les es obligatorio guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen tal como lo establece el artículo 128 constitucional. Esta última norma mencionada es de tal importancia, que hasta el Constituyente sancionó toda violación grave a la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, entablando juicio político, tal como lo marca el artículo 110, párrafo segundo, constitucional. Como quedó asentado líneas arriba, con el Decreto 171 se afecta gravemente a la hacienda pública municipal, que con el establecimiento tajante del 20% del Fondo General de Participaciones, sin posibilidades de algún incremento, se afectan los ingresos municipales e irremediablemente esto tiene repercusiones directas en los programas de desarrollo en distintas áreas que los Municipios tienen contemplados. Recordemos que las finanzas municipales han sido endebles desde sus inicios, lo que motivó al Gobierno federal a establecer dentro del Sistema de Coordinación Fiscal las participaciones a los Municipios, con la única finalidad de ayudar a esta demarcación a solventar sus gastos e incrementar su hacienda para poder abatir con eficacia los rezagos en los que se encuentra. El Gobierno del Estado, a través del Decreto 171 hoy combatido, modificó las fórmulas para establecer la parte proporcional de participaciones federales que correspondan a cada Municipio, alejándose por completo de lo establecido en nuestra Carta Magna, así como lo establecido en los artículos 2o. y 6o. de la LCF, imperativo que debió observar la Legislatura Local al aprobar el referido Decreto 171, pues es precisamente la LCF la base o sustento de distribución de las participaciones federales y es bajo el supuesto de esta norma y en cumplimiento a la misma que las Legislaturas de los Estados deben legislar al respecto. En el caso de la distribución de participaciones federales, los Congresos de los Estados tienen que seguir los lineamientos que la propia Ley de Coordinación Fiscal les impone, porque precisamente es esta norma la que regula y de donde se deriva el derecho de los Municipios a participar proporcionalmente en la recaudación de los impuestos que el Gobierno Federal recauda por los conceptos que en la propia ley se especifican, y que dispone que deben ser entregados a través de los Estados, sin que esto implique que las entidades federativas puedan quedarse con parte o el todo que corresponda a los Municipios. No se está ante el supuesto de que los Congresos Estatales puedan legislar a su libre albedrío; sino que deben dar cumplimiento a la propia ley de donde nace la distribución de las participaciones federales en comento, pero al no ocurrir así, se violó flagrantemente las garantías de legalidad y seguridad jurídica que contienen los artículos 14 y 16 constitucional, que obligan a las autoridades a cumplir con la norma previamente establecida y conforme a las formalidades esenciales, independientemente de la transgresión a la libre administración de su hacienda que tutela el artículo 115 constitucional. Dentro del ordenamiento constitucional se establece que la misma Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma debidamente aprobados, serán la Ley Suprema de toda la Unión, lo que implica que la Legislatura Local al momento de aprobar el Decreto 171 debió de observar, primero la Constitución General de la República y posteriormente la LCF, que en su carácter de ley federal es Ley Suprema, pero al no ser respetado el artículo 133 constitucional y pasar por encima del espíritu del artículo 115 de la Constitución y de la misma LCF, se violentó las dos garantías expuestas en el párrafo que antecede ‘legalidad y seguridad jurídica’ y, por ello, los artículos 14 y 16 constitucionales fueron gravemente vulnerados al aprobarse el Decreto 171. Por lo anterior, se considera que estas adiciones y reformas a la Ley Número 251 publicadas en el Decreto 171 violenta gravemente los artículos constitucionales descritos, así como la hacienda del Municipio de Acapulco de J., G.."


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son: 14, 16, 31, fracción IV, 73, fracción XXIX, 115, fracciones II y IV, 120 y 133.


QUINTO. Por acuerdo de treinta de marzo de dos mil uno, el presidente en funciones de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, correspondiéndole el número 7/2001 y por razón del turno, designó como instructor al M.G.I.O.M..


Por auto de dos de abril de dos mil uno, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas, considerando como tales únicamente al Congreso y al gobernador, ambos del Estado de G.; y, dar vista al procurador general de la República.


En auto de veinte de junio de dos mil uno, se acordó diferir la celebración de la audiencia de ley, prevista para esa fecha, a fin de requerir al secretario de Hacienda y Crédito Público, al Congreso del Estado de G., a los síndicos de todos los Ayuntamientos de esa entidad, y a la sucursal del Banco Internacional, Sociedad Anónima, con residencia en Chilpancingo del mismo Estado, para que hicieran del conocimiento de este Alto Tribunal, si rindieron los informes que les fueron solicitados por el gobernador del Estado y que ofreció como pruebas en esta controversia constitucional.


Una vez desahogados los requerimientos de mérito, en auto de veintitrés de mayo de dos mil dos, se señaló el diez de julio del mismo año para que tuviera verificativo la audiencia de ley, la cual fue diferida en auto de veinte de junio del referido año, en virtud de que el gobernador del Estado de G. interpuso recurso de reclamación en contra del proveído citado en primer término.


En auto de veintitrés de septiembre de dos mil dos, se señaló el veintitrés de octubre del mismo año para que tuviera verificativo la audiencia de ley.


SEXTO. Al producir su contestación, las autoridades demandadas manifestaron, en síntesis:


Congreso del Estado de G..


a) Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 11, párrafo primero, ambos de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que las signantes de la demanda de controversia constitucional, no acreditaron contar con la representación del Municipio actor, de acuerdo con lo siguiente:


1. La certificación por parte del secretario general del Ayuntamiento del Municipio actor, respecto del acta de sesión de Cabildo celebrada el primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, no cumple con los requisitos formales que exige la fracción IX del artículo 98 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., dado que la certificación debe estar sustentada en un acuerdo del Ayuntamiento, que autorice al citado secretario a expedir la certificación del acta mencionada, lo que no ocurrió en la especie; y además, el citado precepto legal prevé las facultades y deberes del secretario del Ayuntamiento mas no del secretario general del Ayuntamiento, cargo con el cual se ostenta quien expidió la certificación cuestionada.


2. Que las signantes de la demanda pretenden acreditar su calidad de síndicos procuradores, primera y segunda, del Ayuntamiento del Municipio actor, con la copia certificada de la "constancia de mayoría y validez de la elección de Ayuntamiento expedida por el Consejo Estatal Electoral y por el Consejo Electoral Municipal", sin precisar quién es el funcionario electoral que expidió la certificación y si cuenta con facultades para hacerlo.


3. Que además, quien expidió la certificación de la constancia mencionada fue el secretario técnico del Consejo Estatal Electoral, funcionario que únicamente cuenta con facultades para dar fe de lo actuado en el órgano electoral del que forma parte, pero no para expedir certificación de documentos emitidos por un Consejo Municipal Electoral, que en el caso es el Municipio de Acapulco de J., Estado de G.; así como tampoco cuenta con facultades expresas para expedir certificaciones de documentos que obren en el archivo del órgano electoral al que pertenece, máxime que en la certificación de mérito, se hace constar que la misma se expide del cotejo de una copia al carbón que se tuvo a la vista y no de un documento original.


b) Que es cierto el acto que se le reclama consistente en "la discusión, estudio y análisis, así como la aprobación de las reformas y adiciones a los artículos 2o., fracción V, 3o., 6o., 7o., 8o., 8o. A, 9o. y 11 de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, contenidos en el Decreto Número 171, publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. del 29 de diciembre de 2000".


c) Que en relación con el primer concepto de invalidez la parte actora reclama que se vulneró el orden constitucional en su perjuicio, al haberse reformado el artículo 7o. de la Ley Número 251, y si bien menciona que se vulnera en su perjuicio, el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo, no realiza manifestación alguna que precise en qué consiste la violación al mencionado precepto constitucional.


d) Que el artículo 7o. de la norma general impugnada no viola el principio de libre administración hacendaria municipal, consagrado en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, toda vez que en él se establece una fórmula de distribución de las participaciones federales, de acuerdo con las facultades que el citado precepto constitucional otorga al Congreso del Estado, pero no se impone a los Municipios la forma en que deben ejercer su facultad constitucional de libre disposición y aplicación de esos recursos.


e) Que la norma general controvertida no es violatoria de los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, en razón de que en ellos no se establecen las bases para la distribución de las participaciones federales a los Municipios, ya que éstas se encuentran contempladas en el inciso b), de la fracción IV, del artículo 115 de nuestra Constitución Federal; atento lo cual el Congreso Local, a iniciativa del Ejecutivo Estatal, emitió el Decreto Número 171, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley 251 impugnada, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales.


f) Que el artículo 7o. de la mencionada ley, se reformó con el objeto de impulsar el desarrollo de los Municipios con mayor grado de marginación en el Estado de G., de tal forma que con las proporciones correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, así como al Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos, se constituyó un Fondo Común de Participaciones a los Municipios, para cuya distribución se establecieron las fórmulas aplicables correspondientes, por lo que la redacción del artículo 7o. es clara y no contraviene ninguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que en éste se atiende un principio de distribución compensatorio para los Municipios que resulten afectados por el cambio de la fórmula de distribución del ochenta y cinco por ciento, por tanto, con la reforma realizada al artículo 7o. de la Ley 251 impugnada, no se está privando de ningún derecho o bien al Municipio de Acapulco, así como tampoco, se viola el principio de legalidad, en razón de que el decreto respectivo fue emitido observando las facultades constitucionales que otorga el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.


g) Que de conformidad con el artículo 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal, las participaciones mensuales que se entregan a las entidades federativas, tienen un carácter provisional y las reciben en concepto de anticipos a cuenta de participaciones, así como también están sujetas a ajustes cada cuatro meses, tomando en consideración la recaudación obtenida en el periodo de que se trate, de tal forma que el monto final de las participaciones federales a las entidades federativas y Municipios, sólo se podrá conocer dentro de los treinta días posteriores a la presentación de la cuenta pública del ejercicio que se participa, es decir, será dentro del mes de julio de dos mil dos; lo que indica dos cosas: la primera, la cuantificación o monto definitivo de participaciones federales se establece al final del ejercicio fiscal correspondiente; y, la segunda, las entregas mensuales de participaciones federales a los Municipios no son actos definitivos, sino actos provisionales.


Que conforme a lo anterior, debe destacarse que mediante el Decreto Número 171, se adicionó un artículo 8o. A a la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, en el que en su párrafo cuarto, en concordancia con la Ley de Coordinación Fiscal de la Federación, se señala que las participaciones que correspondan a los Municipios del Fondo Común que se establece en esa ley, estarán sujetas al resultado de la recaudación de los conceptos participables, así como a la determinación provisional mensual y a los ajustes mensuales, cuatrimestrales y del ejercicio, que efectúe la Federación para el Estado, lo que también indica que las entregas mensuales de participaciones federales a los Municipios son provisionales y que pueden sufrir ajustes, por lo que en términos del artículo 20, fracción IV, de la ley que rige el presente procedimiento constitucional, en la presente controversia se debe sobreseer, en razón de que el acto mediante el cual manifiesta la actora se aplicó el Decreto Número 171, no es un acto definitivo, en virtud de que puede ser modificado como resultado de la recaudación participable al final del ejercicio fiscal 2001.


h) Que la expedición de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, no vulnera ningún precepto constitucional, ni mucho menos el principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133 de la Constitución Federal, porque al establecerse en el artículo 6o., fracción I, de la norma impugnada, que el monto de las participaciones federales a favor de los Municipios se determinará, entre otros con el veinte por ciento de los ingresos que perciba el Estado provenientes del Fondo General de Participaciones, se cumple con lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal, al señalar que las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al veinte por ciento de las cantidades que correspondan al Estado; por tanto, la norma impugnada no vulnera el principio de supremacía constitucional, así como tampoco, lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.


Gobernador Constitucional del Estado de G..


a) Que las promoventes de la demanda de controversia constitucional G.M.S.L. y A.R.O. para acreditar su carácter de síndicos primero y segundo del Municipio de Acapulco de J., del Estado de G., anexaron a su demanda, un documento de fecha tres de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en el que consta la certificación que G.R.R., secretario general del Ayuntamiento Constitucional de Acapulco de J., Distrito de T., del Estado de G., hace del acta de sesión de Cabildo celebrada el día primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; certificación que adolece de vicios e irregularidades que les impiden surtir los efectos probatorios que pretende la parte demandante, porque:


1. G.R.R., en la fecha tres de diciembre del año de mil novecientos noventa y nueve, no fungía como secretario general del Ayuntamiento Constitucional de Acapulco de J., Distrito de T., Estado de G., por lo que no tuvo la atribución legal y suficiente para certificar que en el libro en que se asientan las actas de las sesiones de Cabildo del Ayuntamiento de Acapulco correspondiente al año de mil novecientos noventa y nueve, se encontró una bajo el encabezado: "Sesión pública y solemne de Cabildo, celebrada el día primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve" en donde aparece se toma la protesta de ley a G.M.S.L. y A.R.O., como síndicas primera y segunda del Ayuntamiento de Acapulco de J., Estado de G., por tanto, dicha certificación carece de valor probatorio para acreditar fehacientemente lo que en ella se contiene.


2. Que dicha certificación y el documento que la contiene también carecen de valor probatorio pleno, porque se dejó de observar lo dispuesto por la fracción IX del artículo 98 de la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de G., que establece la obligación del secretario de expedir las certificaciones que acuerde el Ayuntamiento, cuestión que se omitió y que hace nugatorio su acto y certificación combatida.


3. Que el documento que incluye la certificación del secretario del Ayuntamiento de Acapulco de J., Estado de G., carece de validez porque al señalar en el último párrafo de la mencionada certificación que: "... la presente es copia fiel de su original, el cual tuvo a la vista que se certifica a los tres días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Va en dos fojas útiles. Doy fe.", se desprende que quien certifica la copia del acta de Cabildo, es un funcionario público que no solamente ejerce tal función, sino que además está investido de fe pública, que no la tiene el secretario mencionado, ya que su función es distinta a la de aquéllos a quienes la ley les confiere la facultad para poder emitir actos de fe como el notario o corredor público. Copia que además no puede tenerse como certificada de la original, porque en la copia anexa a la demanda no aparecen las firmas y rúbricas de quienes hayan otorgado la original; por lo que debe de entenderse que el contenido de la copia citada es falso, en la que no existe de igual manera el sello ni rúbrica del fedatario público, sino la del secretario del Ayuntamiento que no cuenta con esta calidad.


4. Las copias de las constancias de mayoría y validez de la elección de los integrantes del Ayuntamiento de Acapulco de J., Estado de G., que se acompañaron a la demanda para acreditar la legitimación procesal activa, fueron certificadas por el secretario técnico del Consejo Estatal Electoral, quien de acuerdo con el Código Electoral del Estado de G. no se encuentra facultado para certificar las mencionadas copias y ni es el funcionario público competente para cotejarlas y certificarlas como lo hizo. Además de que se certifica y coteja de una copia al carbón, la cual conforme a derecho se encuentra privada del valor probatorio de una original, dado que no existe la certeza de que su contenido coincida con el original, que es la finalidad del cotejo.


b) Que el primer acto de aplicación de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, sucedió el día veintiséis de enero de dos mil uno y no con fecha veintiséis de febrero de ese año, ya que el día veintiséis de enero del año dos mil uno, se entregó al Ayuntamiento de Acapulco de J., Estado de G., su participación federal por el mes de diciembre del año dos mil, pero ya con la fórmula en vigor establecida por el artículo 7o. de la Ley 251 recurrida; de ahí que el Municipio de Acapulco, por la aplicación de la nueva fórmula recibió la cantidad de $16’739,226.30 (dieciséis millones setecientos treinta y nueve mil doscientos veintiséis pesos 30/100 M.N.), a lo que no se opuso; entonces, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional, transcurrió a partir de los dos tiempos y opciones, treinta días después del "día en que surta efectos la publicación del Decreto 171, que ocurrió el primero de enero del dos mil uno", o bien, después del primer acto de aplicación, sucedido, el día veintiséis de enero de ese año; por lo que para ambos casos resulta extemporánea la demanda y por tanto debe sobreseerse en la presente controversia constitucional.


c) Que este Alto Tribunal es incompetente para conocer y resolver la presente controversia, porque si de manera sustancial el Municipio alega la falta de distribución de los porcentajes del quince por ciento y ochenta y cinco por ciento que del Fondo Común de Participaciones les corresponden a los Municipios, en particular, al de Acapulco de J., Estado de G., regulado por el artículo 7o. reformado de la Ley 251, y que el Fondo de Fomento Municipal tampoco se distribuye como se determina en el artículo 8o., ambos fondos, ignorando las variables previstas en el artículo 8o. A, reformado de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales; entonces se está ante un problema fiscal administrativo local, lo que debe de originar la intervención de la Legislatura Local para solucionarlo y no de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien conoce y decide de aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, por tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que sólo se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a las Leyes Locales, cuyo remedio corresponde establecer a las Legislaturas de los Estados; según la jurisprudencia con el rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL."


d) Que no puede ser materia de controversia constitucional la falta de publicación por parte del Gobierno del Estado, a más tardar el día treinta y uno de enero del ejercicio fiscal de dos mil uno, en el Periódico Oficial y en uno de los Diarios de mayor circulación en la entidad, de los criterios de distribución, fórmulas de cálculo, así como todos los datos utilizados para la aplicación de las fórmulas respectivas, coeficientes, montos estimados y calendario de entrega de los recursos que correspondan a cada uno de los Municipios de G.; porque tal obligación se cumplió hasta el día quince de febrero del año dos mil uno, debido a que el sustento de ésta es la respectiva publicación que en el Diario Oficial de la Federación realice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, respecto al Fondo General y del Fondo de Fomento Municipal, especificando el calendario de entrega, porcentaje y monto estimados a que está obligada conforme al último párrafo del artículo 3o. de ésta ley, deberán publicarse en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos referidos, consecuentemente, no resulta violación a la Ley de Coordinación Fiscal y menos a los preceptos constitucionales, porque el artículo 9o. de la Ley 251 vigente en la entidad, obliga al Gobierno del Estado a publicar con mayor claridad y previsión, la distribución, fórmulas de cálculo, así como demás datos utilizados para la aplicación de los fondos respectivos, coeficientes, montos estimados y calendario de entrega a los Municipios de G.; y esto supera a la obligación que al respecto impone el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal al Estado, de publicar el calendario de entrega, porcentaje y monto estimados.


e) Que si lo que pretende el Municipio actor es que se le entreguen las cantidades que se mencionan en los artículos 6o., 7o., 8o., en relación con el 8o. A de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, entonces la acción de controversia constitucional no es la vía idónea para tal fin, puesto que en esta se estudian y analizan aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnadas, por lo que se trata de violaciones a disposiciones del orden federal y no local, que deben de perseguirse por distinta vía y acción.


f) Que la Ley de Coordinación Fiscal dos mil uno, en sus artículos 2o., 2o. A, 3o., 3o. A y 6o., se encuentran justamente interpretados con el contenido de los artículos 2o., 3o., 6o., 7o., 8o., 8o. A, 9o. y 11, reformados de la Ley 251, que crea el Sistema de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales; por lo que se estima que con la iniciativa enviada por el Poder Ejecutivo ante el Congreso del Estado para reformar y adicionar la mencionada Ley 251, así como con su promulgación y publicación, después de aprobada por la Legislatura Local, no se viola ni se altera el orden y espíritu del órgano reformador de la Constitución Federal que dio vida a la Ley de Coordinación Fiscal señalada, porque su voluntad se encuentra respetada en las disposiciones impugnadas.


g) Que otra de las prestaciones que reclama el Municipio de Acapulco, es la no integración del Fondo Común de Participaciones a Municipios como lo ordena el artículo 7o., reformado, de la Ley 251, que implica no entregar a los Municipios la parte que les corresponde del Fondo General de Participaciones, del Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, del Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), es falso, puesto que en el artículo 7o. encontramos que el fondo común se integra precisamente por esas participaciones a los Municipios.


h) Que no puede ser motivo de procedencia de la controversia constitucional, el acuerdo emitido por el Gobernador Constitucional del Estado de G., por el que da cumplimiento a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, publicado por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado el quince de febrero de dos mil uno en los diarios "Novedades de Acapulco" y "La Jornada del Sur", porque con ese acuerdo del gobernador del Estado se cumple con el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal que obliga a los gobiernos de las entidades, a que quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje y monto, estimados a que está obligada conforme al último párrafo del artículo 3o. de esa ley, publiquen en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos referidos, de las participaciones estimadas que entregarán a los Municipios o demarcaciones territoriales, derivadas de las participaciones que las entidades reciban y de las que tenga obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales, por ello la publicación referida se hizo en tiempo y forma, comprendiendo exactamente los rubros que indica el demandante.


i) Que el Fondo Común de Participaciones a Municipios fue creado y constituido por voluntad expresa de la Ley de Coordinación Fiscal, que en sus artículos 2o., 2o. A y 6o. conceden facultad a la Legislatura Local para distribuir entre ellos proporcionalmente en la forma que lo determine, mediante disposiciones generales, como lo refiere el artículo 7o., reformado, del Decreto Número 171, con lo que se cumple con la citada Ley de Coordinación Fiscal y, por ende, es inexistente la violación que alega el Municipio demandante, respecto de los artículos 73, fracción XXIX, 115, fracción IV, 31, fracción IV, 14 y 16 de la Constitución Federal.


j) Que con la distribución del referido fondo común, no se vulneran los artículos 2o., 2o. A y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que no se impide al Congreso Federal establecer contribuciones; a los Municipios administrar libremente su hacienda; ni que perciban contribuciones; que reciban las participaciones federales con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados, y menos los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos; como de ninguna manera se les impide que los recursos de su hacienda municipal sean ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De tal manera que se preservan las garantías de audiencia y legalidad protegidas por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que con la distribución anotada se cumple con los procedimientos y disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal.


k) Que con la distribución del fondo común por la Legislatura Local, de la manera establecida en el artículo 7o. reformado de la Ley 251, no se rompe el principio de certidumbre que debe regir a toda disposición fiscal, porque del contenido del artículo 7o. citado, con relación en sus correlativos 1o., 2o., 2o. A, 3o., 6o., 8o., 8o. A y 9o. reformados también de la propia Ley 251, se desprenden sus elementos como: los sujetos a quienes va dirigida; el objeto; atiende el grado de marginación a niveles de localidad y a su población residente.


l) Que el artículo 7o. reformado de la Ley 251, no se limita a establecer los porcentajes sin especificar cómo se calcularon, puesto que señala los parámetros y criterios de cómo será repartido al fondo común y con ello no se elude la responsabilidad de distribuir el quince por ciento de dicho fondo, debido al cambio de fórmula con relación en lo que recibían los Municipios hasta el mes de diciembre del dos mil, lo que obliga al Gobierno del Estado a repartirlo; de ahí que si la conducta de ejecución pudiera parecer como incorrecta, ésta ya es sancionable de distinta forma a la materia de la que se ocupa una controversia constitucional que busca la solución de aquellos litigios que versen sobre la constitucionalidad de los actos y disposiciones generales impugnadas, desprendiéndose de ello que no se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal, sino que, por el contrario, se cumple con ella y, por ende, no existe violación a disposiciones constitucionales; y por tanto, este Alto Tribunal carece de competencia para dirimir tales planteamientos, cuyo remedio le corresponde establecer a las Legislaturas de los Estados, en los términos de la jurisprudencia que al respecto expresa con el rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL."


m) Que contrario a lo señalado por el Municipio actor, el artículo 7o. reformado de la Ley 251 mencionada, sí explica los criterios para la asignación en determinados porcentajes de las participaciones de acuerdo con el grado de marginación, con disposiciones de carácter general, con fórmulas claras y simples que permiten el conocimiento de ingresos de las cantidades contenidas en el manifestado fondo a las arcas del Municipio, lo que deja clara la intención del Gobierno Estatal de distribuir entre los Municipios y de darle al de Acapulco, las participaciones que legalmente le corresponden, de conformidad con lo que estableció la Legislatura del Estado de G..


n) Que con las reformas y adiciones a la Ley 251 impugnada, lo que se pretende, tratándose de participaciones federales a Municipios, es hacer congruentes las leyes que las rigen con su distribución a los Municipios, tomando en cuenta los convenios de colaboración administrativa que se han celebrado con la Federación, por lo siguiente:


1. Con la reforma al artículo 7o., se propone la creación del Fondo Común de Participaciones a Municipios, con las proporciones correspondientes al Fondo General de Participaciones a Municipios, al Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, así como del Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos, destinándose un mayor porcentaje hacia aquellos Municipios con preponderancia de localidad con grado de marginación "muy alta", con el objeto de impulsar el desarrollo de los Municipios con mayor grado de marginación en el Estado.


2. Se adiciona con el artículo 8o. A la Ley 251, para obtener una mayor claridad en el cálculo de la asignación de las participaciones a los Municipios, estableciendo que se tomarán como fuente de información el Censo General de Población y Vivienda, más reciente, que edite el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, el grado de marginación por localidad y población residente que dé a conocer el Consejo Nacional de Población, así como la recaudación de ingresos propios de los Municipios, información que proporciona anualmente la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado.


3. También se reformó el artículo 9o. para el efecto de establecer la obligación del Gobierno del Estado de publicar en el Periódico Oficial los criterios de distribución y fórmulas de cálculo en materia de participaciones federales.


4. Por último, se adicionó el artículo 11, con un segundo párrafo, para el efecto de establecer la publicidad de las resoluciones que emite el Congreso del Estado, respecto de las bases de distribución de las participaciones.


ñ) Que con lo previsto en los artículos 6o., 7o., 8o. y 8o. A reformados de la Ley 251, que se refieren al monto de las participaciones a favor de los Municipios y la creación con ellas del Fondo Común de Participaciones a tales entidades y del Fondo de Fomento Municipal y que señalan las reglas de su distribución, no se violan en perjuicio del Municipio de Acapulco de J., Estado de G., los artículos 120 y 133 de la Constitución Federal, que obligan a los gobernadores de los Estados a publicar y hacer cumplir las leyes federales, y establecen la supremacía por sobre otras normas de la Constitución, las Leyes del Congreso de la Unión y tratados acordes con ellas que celebre el presidente de la República, porque la norma impugnada cumple con lo implementado al respecto por la Ley Federal de Coordinación Fiscal.


o) Que la norma impugnada, contrariamente a lo que afirma el Municipio demandante, no atenta contra el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal que en su primera parte esencialmente expresa que las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones, incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al veinte por ciento de las cantidades que correspondan al Estado, porque el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal debe interpretarse en el sentido de que las participaciones federales a los Municipios nunca deberán ser menores al veinte por ciento de las cantidades que corresponden al Estado; la violación en contra del Municipio de Acapulco se daría si la fracción I, del artículo 6o. reformado, en lugar de señalar el veinte por ciento, dijera el diecinueve por ciento o dieciocho por ciento, pero con el veinte por ciento se satisface la norma federal y, si en el texto original del artículo 6o. de la Ley 251, señalaba como mínimo el veinte por ciento, éste sí dejaba dudas en su interpretación que no era acorde a la ley federal, lo que con la reforma se hace claro y preciso.


SÉPTIMO. El procurador general de la República externó, en síntesis:


a) Que es competente esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la presente controversia constitucional.


b) Que no hay impedimento para examinar violaciones indirectas a la Constitución Federal, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley impugnados, como sucede en el caso concreto, lo que es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 constitucional, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados, de conformidad con la tesis de jurisprudencia con el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."


c) Que en relación con las manifestaciones formuladas por las demandadas, en el sentido de que no puede ser materia de una controversia constitucional la falta de publicación, por parte del Gobierno del Estado, de los criterios de distribución, fórmulas de cálculo, así como todos los datos utilizados para la aplicación de las fórmulas respectivas, coeficientes, montos estimados y calendario de entrega de los recursos que correspondan a cada uno de los Municipios de G., tales manifestaciones deben desestimarse, ya que contienen o implican cuestiones relativas al fondo del presente juicio, de conformidad con la tesis de jurisprudencia con el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."


d) Que en relación con los argumentos de las demandadas encaminados a objetar la validez legal de la certificación del acta de sesión pública y solemne de Cabildo, así como la constancia de mayoría y validez de la elección de Ayuntamientos, que la actora anexó a la demanda, con el objeto de acreditar su personalidad, es de mencionarse que le asiste la razón a las demandadas en cuanto a que las certificaciones expedidas, tanto por el secretario general del Ayuntamiento de Acapulco de J., como por el secretario técnico del Consejo Estatal Electoral, contienen los vicios e irregularidades que señalan; sin embargo, cabe precisar que no expresan argumento alguno tendente a demostrar que quienes comparecen en representación del Municipio de Acapulco de J. no lo son o que carecen de esa representación, por lo cual en términos del primer párrafo del numeral 11 de la ley reglamentaria del artículo 105 se debe presumir que gozan de tal representación, salvo prueba en contrario, ya que las demandadas no argumentan propiamente una falta de legitimación activa de las promoventes, sino una falta de acreditación de representación, porque se refieren a la ausencia de las formalidades legales necesarias para que los documentos, con que las signantes de la demanda pretenden acreditar su personalidad, tengan valor probatorio pleno.


Que la representación del Municipio actor que asumen los síndicos primero y segundo, se encuentra acorde con el requisito establecido en la ley de la materia, puesto que de acuerdo con los artículos 60 y 77, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., los síndicos tienen la representación jurídica del Ayuntamiento.


e) Que no se surte la causal de improcedencia relativa a la extemporaneidad de la demanda, dado que si bien es cierto que de autos se desprende que el veintiséis de enero del dos mil uno el Ayuntamiento de Acapulco de J. recibió las participaciones federales correspondientes al mes de diciembre de dos mil, con base en la fórmula prevista en el reformado e impugnado inciso b) del artículo 7o. de la Ley 251, también lo es que no existe constancia de que ese acto haya sido del conocimiento o se haya notificado al Municipio actor, ya que las documentales que el gobernador de G. anexó a su contestación de demanda sólo prueban que en la entrega de las participaciones federales, correspondientes al mes de diciembre de dos mil, se aplicó la nueva fórmula y criterios previstos en el inciso b) del artículo 7o. impugnado, pero, no acreditan que la aplicación de dicha norma haya sido del conocimiento del Municipio actor. Por tanto, sin bien es cierto que en la entrega de las participaciones federales, correspondientes al mes de diciembre del dos mil, presumiblemente, se aplicó la nueva fórmula y criterios previstos en el inciso b) del artículo 7o. impugnado, también lo es que no está demostrado que tal suceso haya sido del conocimiento del Ayuntamiento actor.


f) Que de lo dispuesto en los artículos 2o., 3o. A y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, se desprende que los conceptos que integran el Fondo Común de Participaciones a Municipios deben ser, cada uno, del veinte por ciento (20%), como mínimo, de lo que reciba el Estado, sin que puedan ser objeto de deducciones, por lo que se debe concluir, válidamente, que la reserva prevista en el inciso a) del artículo 7o. impugnado, propicia que los Municipios sólo obtengan el diecisiete por ciento (17%) del monto asignado a G. y no el veinte por ciento (20%) que establece la citada ley, ya que el numeral mencionado establece una retención del quince por ciento (15%) del total que le corresponde a los Municipios de G. por participaciones federales (20% señalado), lo que representa una retención del tres por ciento (3%) del total que le corresponde al Estado de G.; por tanto, con la reserva del quince por ciento (15%) del total que le corresponde al Ayuntamiento de Acapulco de J., G., se viola el principio de la libre administración hacendaria, contenido en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, ya que siendo las participaciones federales parte de la hacienda municipal, el legislador local no debió prever una disminución de la cantidad que por tales ingresos le corresponde a cada uno de los Municipios de la entidad, como lo es el referido quince por ciento (15%), sino que por el contrario, estaba obligado a garantizar la entrega del cien por ciento (100%).


g) Que del artículo 7o., inciso b), de la Ley 251, impugnado, se desprende que el criterio para realizar la distribución del ochenta y cinco por ciento (85%) del Fondo Común de Participaciones a Municipios será el grado de marginación a nivel de localidad y a su población residente, asimismo, se observan los montos aplicables, por lo que válidamente se puede concluir que en el texto de la reforma sí se contemplan los criterios y porcentajes que debe observar el Gobierno de G. al momento de realizar la distribución y entrega del ochenta y cinco por ciento (85%) del Fondo General de Participaciones, por tanto, no le asiste la razón a la actora cuando señala que el inciso b) del artículo 7o. de la Ley 251 no prevé tales elementos.


h) Que en relación con lo que manifiesta la promovente, en el sentido de que la fórmula mediante la cual se distribuirá el ochenta y cinco por ciento (85%) del Fondo Común de Participaciones a Municipios, prevista en el artículo 7o., inciso b), de la citada Ley 251, resulta confusa y compleja, es de mencionarse que tampoco le asiste la razón, ya que si bien es cierto que dicha fórmula es compleja, también lo es que la misma no es confusa, toda vez que los elementos aplicables son perfectamente identificables en el texto del referido numeral, sin perjuicio de que siendo correctas las fórmulas, éstas debieran aplicarse sobre el cien por ciento (100%) que por concepto de participaciones federales les corresponde a los Municipios de G., y no respecto del ochenta y cinco por ciento (85%), por lo que es de concluirse que el presente argumento resulta parcialmente fundado.


i) Que en cuanto al hecho de que el Gobierno del Estado publicó el calendario de entrega de participaciones federales quince días después de lo ordenado en los artículos 9o. de la Ley 251 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal, resulta necesario señalar que este último precepto no se relaciona con la cuestión planteada, pues prevé lo relativo a la distribución de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, ingresos que de conformidad con lo previsto en el dispositivo 25 de dicho ordenamiento federal, forman parte del rubro de las aportaciones federales, y no de las participaciones federales, materia de estudio de esta controversia; que si la Secretaría de Hacienda y Crédito Público divulgó el treinta y uno de enero de dos mil uno el calendario de entrega, porcentaje y monto estimados, que recibirá cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, es evidente que el Gobierno de G. estuvo imposibilitado, humana y materialmente, en atender lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley 251, ya que en la citada fecha no podía dar cumplimiento a dicho numeral; sin embargo, el quince de febrero de dos mil uno dicha irregularidad fue subsanada con la publicación del acuerdo impugnado por la promovente, por lo que el presente argumento resulta fundado pero inoperante.


j) Que en la publicación del acuerdo impugnado, que realizó el Gobierno de G. el quince de febrero de dos mil uno, sólo se establecen los conceptos de Fondo General de Participaciones y Fondo de Fomento Municipal, dentro del rubro de participaciones a Municipios, por lo que no se ha integrado el Fondo Común de Participaciones a Municipios a que alude el artículo 7o. de la Ley 251, señalándose en dicho acuerdo: "Debido a que aún no se conocen de manera oficial los montos estimados de las participaciones en: Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, en las cifras del fondo común no se incluyen los Impuesto referidos"; por tanto, se actualiza la violación de los incisos a) y b) del artículo 7o. de la Ley 251 y al principio de libre administración hacendaria, consagrado en el precepto 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, por lo que el concepto de invalidez resulta parcialmente fundado.


k) Que respecto de los numerales 14, 16, 31, fracción IV, y 73, fracción XXIX, de la Constitución Federal, cuya violación alega la actora, resulta innecesario el estudio tendente a demostrar si en el presente caso se transgreden o no, ya que el artículo 7o. impugnado es inconstitucional por las razones antes expuestas.


l) Que la actora señala, que el artículo 6o., fracción I, de la Ley 251, es violatorio de los numerales 14, 16, 115, fracción IV, inciso b), 120 y 133 de la Constitución Federal y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, porque prevé que a los Municipios de G. únicamente se les proporcionará el veinte por ciento (20%) del Fondo General de Participaciones F. del total que le corresponde a la entidad, sin la posibilidad de incrementar dichos ingresos por tal concepto, pero si del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, se observa que el porcentaje que recibirán los Municipios de las cantidades que le correspondan al Estado, por concepto de participaciones federales, nunca podrá ser inferior al 20%, ambos preceptos prevén una situación semejante tratándose del reparto del Fondo General de Participaciones F., por lo que es evidente que no se actualiza la violación alegada, pues tanto, en la norma federal como en la local se establece la distribución del 20% de dicho fondo a los Municipios, consecuentemente, no le asiste la razón a la actora cuando alega violación a los citados preceptos constitucionales.


OCTAVO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y agotado el trámite respectivo, se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de G., a través de sus poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de Acapulco de J. de la misma entidad.


SEGUNDO. Por ser de estudio preferente, procede analizar, en primer lugar, si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.


En el oficio de demanda la parte actora, impugna:


a) La expedición de las reformas y adiciones a los artículos 2o., fracción V, 3o., 6o., 7o., 8o., 8o. A, 9o. y 11 de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, contenidos en el Decreto Número 171, publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. el veintinueve de diciembre de dos mil, con motivo de su aplicación.


b) El acuerdo por el que se da a conocer a los Municipios del Estado de G., la distribución de las participaciones federales y de los fondos del Ramo 28, de infraestructura social municipal y de fortalecimiento municipal para el ejercicio del año dos mil uno, emitido por el gobernador de la entidad, publicado por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado, el quince de febrero del referido año, en los Diarios "Novedades de Acapulco" y "La Jornada del Sur".


c) La no distribución del 15% del Fondo Común de Participaciones a Municipios, por parte del gobernador del Estado de G. "... ocurrido el veintiséis de febrero de dos mil uno, fecha en que se realizó la primera entrega de las participaciones federales al Municipio de Acapulco de J., por una cantidad de $14’146,112.54" (catorce millones ciento cuarenta y seis mil ciento doce pesos 54/100 M.N.).


d) La no integración del Fondo Común de Participaciones conforme lo ordena el artículo 7o. reformado de la Ley 251 mencionada, que se traduce en la no entrega a los Municipios de la parte que les corresponde de dicho fondo.


Así, respecto de la expedición de las reformas y adiciones a los artículos 2o., fracción V, 3o., 6o., 7o., 8o., 8o. A, 9o. y 11 de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, contenidos en el Decreto Número 171, publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. el veintinueve de diciembre de dos mil, se advierte que se trata de una norma general, porque cuenta con los elementos de generalidad y abstracción, ya que es aplicable para todo supuesto que se coloque en la hipótesis normativa, no se encuentra dirigido a un caso en particular y no se agota al momento de su aplicación.


Respecto del acuerdo por el que se determina la distribución de participaciones federales y de los fondos del Ramo 28, de infraestructura social municipal y de fortalecimiento municipal para el ejercicio dos mil uno, emitido por el gobernador del Estado de G., y publicado el quince de febrero de dos mil uno en el Diario "Novedades de Acapulco", se advierte que constituye un acto, ya que a través de dicho acuerdo el Ejecutivo del Estado da a conocer la distribución de participaciones federales y de fondos del Ramo 28 a los Municipios de la entidad, es decir, se refiere a situaciones particulares y concretas.


Por lo que respecta a la no distribución del 15% del Fondo Común de Participaciones a Municipios y la no integración de ese fondo conforme lo ordena el artículo 7o. reformado de la Ley 251 impugnada, que se traduce en no entregar a los Municipios la parte que les corresponde del citado fondo se concluye que son actos.


El artículo 21, fracciones I y II de la ley reglamentaria de la materia, señala:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


Ahora bien, como se asentó, la parte actora alude a la impugnación de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, contenidos en el Decreto Número 171, publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. el veintinueve de diciembre de dos mil, con motivo de su aplicación; sin embargo, este Alto Tribunal advierte que con independencia de las manifestaciones que al respecto hacen las partes, el primer acto de aplicación de la norma general cuya invalidez se demanda, lo constituye el acuerdo emitido por el gobernador del Estado de G..


En efecto, el acuerdo de referencia, que obra agregado a fojas sesenta (vuelta) a sesenta y seis del tomo I del cuaderno de pruebas, en el cual, en lo que a este asunto interesa, se señala:


"Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega y monto estimado de los recursos que recibirán los Municipios del Estado de G.d.F. General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal para el ejercicio fiscal del 2001. Considerando. Que la Ley de Coordinación Fiscal tiene por objeto coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales y distribuir entre ellos dichas participaciones. Que las participaciones asignadas al Estado de G. para el ejercicio fiscal de 2001, deben ser redistribuidas entre los Municipios en los porcentajes que señala el capítulo I de la Ley de Coordinación Fiscal y de acuerdo a los criterios y fórmulas que se establecen en el Decreto No. 171 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de G. el 29 de diciembre del año 2000. Que la Ley de Coordinación Fiscal en el capítulo I, artículo 6o. establece que ‘Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje y monto estimado que recibirá cada entidad federativa del Fondo General y del Fondo de Fomento Municipal, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad de que se trate, los mismos datos antes referidos de las participaciones estimadas que entregarán a los Municipios, derivadas de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios.’. Por lo anteriormente expuesto y fundado, he tenido a bien expedir el siguiente: Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega y monto estimado de los recursos que recibirán los Municipios del Estado de G.d.F. General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal para el ejercicio fiscal del 2001. Artículo primero. El presente acuerdo tiene por objeto dar a conocer la fórmula, la metodología y los fondos previstos para distribuir entre los Municipios las participaciones federales que el Gobierno del Estado de G. tiene la obligación de compartirles para el actual ejercicio fiscal, así como la estimación de los montos que recibirá cada Municipio. Artículo segundo. El monto de las participaciones federales que el Gobierno del Estado debe entregar a los Municipios se distribuirá en la proporción y conceptos siguientes: I. 20% de los ingresos que perciba el Estado provenientes del Fondo General de Participaciones. II. 100% de los ingresos que perciba el Estado correspondientes al Fondo de Fomento Municipal. III. 20% de los ingresos que correspondan al Estado derivado de participaciones en el Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos. IV. 20% de los ingresos que perciba el Estado por concepto de participación de la recaudación del Impuesto Especial sobre la Producción y Servicios en los términos del artículo 3o. A de la Ley de Coordinación Fiscal. V. 20% de los ingresos que correspondan al Estado derivado de participaciones en el Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos. Artículo tercero. Con las proporciones correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, así como del Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos, se constituye un Fondo Común de Participaciones a Municipios. Artículo cuarto. El Fondo Común de Participaciones a Municipios se distribuye de la siguiente manera: a) El 15 % se destinará para compensar a aquellos Municipios cuyas participaciones por el cambio de fórmula se vean disminuidas, en relación con lo que recibían hasta el mes de diciembre del año 2000. b) El 85% restante se distribuye de acuerdo al grado de marginación a nivel de localidad y a su población residente, de la siguiente manera: I. El 33.134% para los Municipios con localidades de marginación ‘muy alta’. II. El 11.368% para los Municipios con localidades de marginación ‘alta’. III. El 11.957% para los Municipios con localidades de marginación ‘media’. IV. El 10.331% para los Municipios con localidades de marginación ‘baja’. V. El 33.210% para los Municipios con localidades de marginación ‘muy baja’. La asignación del Fondo Común de Participaciones para el iésimo Municipio se determina mediante la aplicación de la siguiente fórmula: P.= (0.85 X FC) X [(PRLMmaMi / PRLMmaE) X 0.33134 + (PRLMaMi / PRLMaE) X 0.11368 + (PRLMmMi/ PRLMmE) X 0.11957 + (PRLMbE) X 0.10331 + (PRLMmbMi / PRLMmbE) X 0.33210] donde: P.= Participaciones del Fondo Común al iésimo Municipio 0.85 = Porcentaje a distribuir del Fondo Común. FC = Monto en pesos del Fondo Común. PRLMmaMi = Población residente en localidades con grado de marginación ‘muy alta’ del iésimo Municipio. PRLMmaE = Población residente en localidades con grado de marginación ‘muy alta’ en el Estado de G.. 0.33134 = Porcentaje asignado a los Municipios con localidades cuyo grado de marginación es ‘muy alta’. PRLMaMi = Población residente en localidades con grado de marginación ‘alta’ del iésimo Municipio. PRLMaE = Población residente en localidades con grado de marginación ‘alta’ en el Estado de G.. 0.11368 = Porcentaje asignado a los Municipios con localidades cuyo grado de marginación es ‘alta’. PRLMmMi = Población residente en localidades con grado de marginación ‘media’ del iésimo Municipio. PRLMmE = Población residente en localidades con grado de marginación ‘media’ en el Estado de G.. 0.11957 = Porcentaje asignado a los Municipios con localidades cuyo grado de marginación es ‘media’. PRLMbMi = Población residente en localidades con grado de marginación baja del iésimo Municipio. PRLMbE = Población residente en localidades con grado de marginación ‘baja’ en el Estado de G.. 0.10331 = Porcentaje asignado a los Municipios con localidades cuyo grado de marginación es ‘baja’. PRLMmbMi = Población residente en localidades con grado de marginación ‘muy baja’ del iésimo Municipio. PRLMmbE = Población residente en localidades con grado de marginación ‘muy baja’ en el Estado de G.. 0.33210 = Porcentaje asignado a los Municipios con localidades cuyo grado de marginación es ‘muy baja’. Artículo quinto. El 31 de enero del año en curso la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicó el acuerdo mediante el cual da a conocer el calendario de entrega, porcentaje y monto estimado, que recibirá cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, por el ejercicio fiscal de 2001. Corresponden al Estado de G. las siguientes cantidades $3,833’115,920.00 (tres mil ochocientos treinta y tres millones ciento quince mil novecientos veinte pesos 00/100), del Fondo General de Participaciones y $145’389,823.00 (ciento cuarenta y cinco millones trescientos ochenta y nueve mil ochocientos veintitrés pesos 00/100) del Fondo de Fomento Municipal; tiene el Gobierno del Estado la obligación de entregar a sus Municipios el 20% del primer Fondo y el 100% del segundo."


De lo anterior se desprende que a través del acuerdo transcrito se da a conocer el calendario de entrega y monto estimado de los recursos que recibirán los Municipios del Estado de G.d.F. General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal para el ejercicio fiscal de dos mil uno y que tal distribución de recursos se hace de acuerdo con las fórmulas que se establecen en el Decreto Número 171 publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. el veintinueve de diciembre de dos mil, por tanto, el apoyo legal de dicho acuerdo lo constituye la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, consecuentemente, tomando en consideración que este acuerdo fue emitido con anterioridad al acto de veintiséis de febrero de dos mil uno, que la parte actora aduce constituye el primer acto de aplicación de la norma impugnada, y que no obra en autos constancia alguna que demuestre que previamente a su emisión (quince de febrero de dos mil uno), se aplicó la ley que controvierte, debe tenerse a este acuerdo como el primer acto de aplicación de la norma cuestionada.


El Municipio actor se ostenta sabedor del acuerdo citado, con fecha quince de febrero de dos mil uno, lo que se advierte de las manifestaciones contenidas en la demanda, en los términos siguientes: "b) El acuerdo emitido por el Gobernador Constitucional del Estado de G., por el que da cumplimiento a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal dos mil uno, publicado por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado, el quince de febrero del dos mil uno, en los Diarios ‘Novedades de Acapulco’, edición 11390, año XXXII, página 7A y ‘La Jornada del Sur’ ..."


En estas circunstancias, el primer acto de aplicación de la norma tachada de inconstitucional se dio el quince de febrero de dos mil uno, por lo que en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia transcrito, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda, transcurrió del viernes dieciséis de febrero al lunes dos de abril de dos mil uno, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días sábado diecisiete y veinticuatro de febrero, tres, diez, diecisiete, veinticuatro y treinta y uno de marzo; domingos dieciocho y veinticinco de febrero, cuatro, once, dieciocho, veinticinco de marzo y primero de abril; así como el miércoles veintiuno de marzo, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal con relación en el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, además del lunes doce de marzo del año citado, en términos del acuerdo emitido por el presidente de este Alto Tribunal con fecha nueve de marzo de dos mil uno, a través del cual se determinó que el referido día se suspenderían las labores en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el treinta de marzo de dos mil uno, esto es, al vigésimo noveno día hábil, debe concluirse que respecto de la norma general impugnada, fue promovida oportunamente.


Toda vez que la actora demanda, en lo particular, la invalidez del acuerdo que constituye el primer acto de aplicación de la norma impugnada, en atención a lo dispuesto por la fracción I del artículo 21, de la ley reglamentaria de la materia; el plazo para la presentación de la demanda en contra de dicho acto, transcurrió en los mismos términos señalados para la norma general, por tanto, respecto del acuerdo en cuestión, la demanda fue presentada oportunamente.


De acuerdo con la conclusión alcanzada, en el sentido de que el primer acto de aplicación de la norma general impugnada lo constituye el acuerdo emitido por el gobernador del Estado de G. y publicado por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado, el quince de febrero de dos mil uno, antes mencionado, resultan inatendibles las manifestaciones vertidas por la actora, en el sentido de que el primer acto de aplicación de la norma controvertida se dio con la primera entrega de la parte proporcional de las participaciones federales al Municipio de Acapulco de J., correspondientes al ejercicio del año dos mil uno, por una cantidad de catorce millones ciento cuarenta y seis mil ciento doce pesos, cincuenta y cuatro centavos moneda nacional ($14’146,112.54), realizada el veintiséis de febrero de dos mil uno, toda vez que como quedó de manifiesto, dicha norma fue aplicada el quince de febrero de dos mil uno, dado que de conformidad con los criterios y fórmulas establecidos en el Decreto 171, se hizo la distribución de los recursos del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, a que el citado acuerdo se refiere.


Por otro lado, también resultan inatendibles las manifestaciones de las autoridades demandadas, consistentes en que el primer acto de aplicación de la ley impugnada aconteció el dieciséis de enero de dos mil uno, fecha en que se entregaron al Municipio actor los recursos relativos a las participaciones federales correspondientes a diciembre de dos mil, en virtud de lo siguiente:


En el tomo I del cuaderno de pruebas presentadas por el Gobernador del Estado de G., obran las siguientes documentales:


a) En la foja dos, obra copia del cheque No. 0026631, librado por el Gobierno del Estado de G. (Secretaría de Finanzas y Administración) a la orden del Ayuntamiento de Acapulco de J., por la cantidad de dieciséis millones setecientos treinta y nueve mil doscientos veintiséis pesos treinta centavos moneda nacional, con fecha veintiséis de enero de dos mil uno.


b) En la foja tres, obra el recibo de veintinueve de enero de dos mil uno, expedido por el Ayuntamiento del Municipio de Acapulco de J., G., por la cantidad señalada en el párrafo anterior, por concepto de ingreso relativo a participaciones federales correspondientes al mes de diciembre de dos mil.


De las documentales mencionadas se desprende, en primer lugar, que la fecha en que entregaron los recursos en comento al Municipio actor fue el veintinueve de enero de dos mil uno y no el dieciséis del mismo mes y año, como lo argumentan las autoridades demandadas y, en segundo lugar, que no existe dato alguno que lleve a considerar que el Municipio actor tuvo conocimiento de que las participaciones federales recibidas se distribuyeron de conformidad con las reformas impugnadas de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, por lo que no puede estimarse que en esa fecha tuvo conocimiento de la norma general que impugna.


No es obstáculo a lo anterior, el hecho de que en la foja uno del tomo de pruebas en comento, obre la documentación consistente en el oficio No. III-06, de veinticuatro de enero de dos mil uno, formado por el secretario de Finanzas y Administración del Estado de G., dirigido al presidente del Municipio actor, en el que se dice que se remite cheque de participaciones federales correspondiente al mes de diciembre de dos mil, y aparece una firma ilegible y la fecha veintisiete de febrero de dos mil uno, toda vez que en esta documental tampoco se hace desglose alguno de las participaciones recibidas, ni se señala que su monto y concepto son de acuerdo con la Ley 251 invocada y menos aún, que sea de conformidad con las reformas impugnadas en esta controversia.


Cabe precisar que con las restantes documentales que obran a fojas sesenta y ocho a ciento sesenta y uno de este expediente, el gobernador del Estado de G. pretende acreditar que el pago recibido por el Municipio actor el veintiséis de enero de dos mil uno, se hizo en términos de las reformas impugnadas en esta controversia, de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, y que se hacen consistir en diversos recibos de pago que por concepto de participaciones federales recibió el Gobierno del Estado de G. por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las relaciones en las que se contiene, en forma global, la cantidad participable a los Municipios de la entidad y, por último, el recibo de pago expedido el doce de febrero de dos mil uno, que por este concepto se efectuó al Municipio actor; sin embargo, de este se advierte que realmente fue recibido por ese Municipio el veintisiete de febrero de dos mil uno, según sello del Municipio y una firma que aparecen en la parte superior del documento.


Por tal virtud, el pago de las participaciones correspondientes al mes de diciembre de dos mil realizadas al Municipio actor, el veintiséis de febrero de dos mil uno, no constituye el primer acto de aplicación de la norma impugnada y, por ende, la causal de improcedencia hecha valer respecto a la extemporaneidad en la presentación de la demanda, resulta infundada.


Por último, respecto a los actos consistentes en la no distribución del quince por ciento (15%) del Fondo Común de Participaciones a Municipios y la no integración de dicho fondo, que se traducen en no entregar a los Municipios los diversos fondos que les corresponden, es de considerarse lo siguiente.


El actor manifiesta que los actos en cuestión tuvieron su origen el veintiséis de febrero de dos mil uno, fecha en que se hizo el primer pago de las participaciones federales al Municipio actor, lo que se advierte de lo señalado en la demanda de controversia constitucional, en los términos siguientes: "c) La no distribución del 15% del Fondo Común de Participaciones a Municipios, y que el gobernador del Estado de G. conservó para su gobierno y no lo distribuyó el día veintiséis de febrero de dos mil uno, fecha en que se hizo el primer acto de entrega de las participaciones federales al Municipio de Acapulco ..." y "d) La no integración del Fondo Común de Participaciones ... lo que implica no entregar a los Municipios la parte que les corresponde del Fondo General de Participaciones, del Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos, del Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)".


Del análisis de los citados actos impugnados, se desprende que no se trata propiamente de actos omisivos, que consisten en un no hacer por parte de la autoridad obligada a ello, sino que se trata de actos positivos con efectos negativos, dado que implican una denegación de un supuesto derecho de la actora, consistente en dejar de recibir participaciones federales por los conceptos que alude.


En efecto, los actos de mérito se traducen en una aplicación indebida de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales (actos positivos), que tuvo como efectos, según el dicho de la parte actora, de la no integración del Fondo Común de Participaciones a Municipios y, consecuentemente, la no distribución a los Municipios del quince por ciento de los recursos correspondientes (carácter negativo); o sea, al aplicar las disposiciones legales relativas, el Poder Ejecutivo del Estado denegó al Municipio actor, el derecho a recibir dichos recursos.


En estas circunstancias, la actora manifestó que tuvo conocimiento de tales actos, el veintiséis de febrero de dos mil uno, por lo que el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del martes veintisiete de febrero al miércoles once de abril de dos mil uno, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días sábado tres, diez, diecisiete, veinticuatro, treinta y uno de marzo y siete de abril; domingos cuatro, once, dieciocho, veinticinco de marzo, primero y ocho de abril; así como el miércoles veintiuno de marzo, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política Federal, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, además del lunes doce de marzo del citado año, conforme al acuerdo emitido por el presidente de este Alto Tribunal, a través del cual se determinó suspender las labores en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ese día.


Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el treinta de marzo de dos mil uno, esto es, el vigésimo segundo día hábil, debe concluirse que respecto de estos actos, fue promovida oportunamente.


TERCERO. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, procede a continuación analizar la legitimación de la parte promovente de la controversia constitucional.


De los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal y 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, se desprende que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, entre otros casos, de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; asimismo, se advierte que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


Suscriben la demanda de controversia constitucional G.M.S.L. y A.R.O., en su carácter de primer y segundo síndico respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Acapulco de J., G., quienes acreditaron contar con esa calidad con las copias fotostáticas certificadas por el secretario técnico del V Consejo Distrital Electoral, de la constancia de mayoría y validez de la elección del Ayuntamiento del Municipio actor, así como de la declaratoria de elegibilidad de candidatos a presidente y síndico del propio Ayuntamiento, ambas de seis de octubre de mil novecientos noventa y nueve (fojas trescientos veintiuno y trescientos veintidós del expediente), en las que aparece que las signantes fueron electas para el cargo de síndico procurador de ese Ayuntamiento y sin que se precise el periodo para el cual fueron electos.


Los artículos 46, fracción I y 77, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., disponen:


"Artículo 46. Los Ayuntamientos se integrarán por el principio de mayoría relativa y por el de representación proporcional, en base a lo siguiente:


"I. En los Municipios con más de 150 mil habitantes los Ayuntamientos se integrarán por un presidente municipal y dos síndicos procuradores. ..."


"Artículo 77. Son facultades y obligaciones de los síndicos procuradores:


"...


"II. Representar jurídicamente al Ayuntamiento y gestionar los negocios de la hacienda municipal, así como efectuar los cobros de los créditos a favor del Ayuntamiento."


De los preceptos reproducidos se desprende, en lo que al caso interesa, que en los Municipios con más de ciento cincuenta mil habitantes, los Ayuntamientos se integrarán con un presidente municipal y dos síndicos procuradores; y, que estos últimos tienen la facultad de representar jurídicamente al Municipio. Por lo que se concluye que las signantes de la demanda de controversia constitucional sí cuentan con la representación del Municipio actor.


Resultan inatendibles las manifestaciones vertidas por las autoridades demandadas en el sentido de que las signantes de la demanda no acreditaron contar con la representación jurídica del Municipio actor, en virtud de que: a) la certificación de la copia del acta levantada en sesión de Cabildo celebrada el día primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, realizada por el licenciado G.R.R., quien se ostenta como secretario general del Ayuntamiento Constitucional de Acapulco de J., Estado de G., no cumple con los requisitos formales a que obliga la fracción IX del artículo 98 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G.; b) que el citado numeral establece que las certificaciones que expida el secretario de un Ayuntamiento deben estar sustentadas en un acuerdo del Ayuntamiento al que pertenece, lo que no sucedió en la certificación que se objeta; c) que el precepto legal mencionado, con toda claridad establece las facultades y obligaciones del secretario del Ayuntamiento, mas no las de los secretarios generales de los Ayuntamientos, por lo que, al ostentarse con este último carácter el secretario en cuestión, carece de facultades para expedir certificaciones; d) que las signantes de la demanda pretenden acreditar su calidad de síndicas procuradoras, primera y segunda respectivamente, con la copia certificada de la "constancia de mayoría y validez de la elección de Ayuntamientos expedida por el Consejo Estatal Electoral y por el Consejo Electoral Municipal", sin embargo, omiten señalar quién es el funcionario electoral que expide la certificación y si cuenta con facultades para llevar a cabo ese acto; y, e) que además, quien expide la certificación de la constancia mencionada es el secretario técnico del Consejo Estatal Electoral, funcionario que únicamente cuenta con facultades para dar fe de lo actuado en el órgano electoral del que forma parte y que es el Consejo Estatal Electoral, pero no para expedir certificación de documentos emitidos por un Consejo Municipal Electoral, que en el caso, es el del Municipio de Acapulco de J., Estado de G.; así como tampoco cuenta con facultades expresas para expedir certificaciones de documentos que obren en el archivo del órgano electoral al que pertenece, máxime que en la certificación de mérito se hace constar que la misma se expide del cotejo de una copia al carbón que se tuvo a la vista y no de un documento original, por lo que no pude existir certeza de que la copia certificada coincida con su original.


De todo lo precisado se desprende, que los argumentos de las demandadas, en esencia, están encaminados a señalar una serie de vicios e irregularidades de carácter formal que contienen la certificación de la copia fotostática del acta de sesión pública y solemne de Cabildo, así como la constancia de mayoría y validez de la elección de Ayuntamientos que la actora anexó a la demanda con el objeto de acreditar su personería, esto es, en objetar la validez legal de las certificaciones correspondientes.


Ahora bien, la objeción de documentos mencionada, resulta ser infundada, en virtud de que los argumentos vertidos al respecto se encuentran encaminados a demostrar los vicios e irregularidades con relación en las certificaciones tanto de la copia del acta levantada en sesión de Cabildo celebrada el día primero de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, realizada por el licenciado G.R.R., quien se ostenta como secretario general del Ayuntamiento (fojas treinta y treinta y uno del expediente), así como de la constancia de mayoría y validez de la elección de Ayuntamientos expedida por el Consejo Estatal Electoral y por el Consejo Electoral Municipal, cuya certificación la hizo el secretario técnico del Consejo Estatal Electoral (foja treinta y dos de autos); documentos que fueron acompañados al oficio de demanda.


Como puede advertirse, la objeción mencionada versa sobre documentos diversos a los que este Alto Tribunal tomó en consideración para tener por acreditada la personería de las signantes, pues cabe aclarar que ante la objeción de documentos hecha valer por las demandadas, la parte actora exhibió mediante oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, copia de la referida constancia de mayoría y validez de la elección del Ayuntamiento del Municipio actor, así como de la declaratoria de elegibilidad de candidatos a presidente y síndico del propio Ayuntamiento, ambas de seis de octubre de mil novecientos noventa y nueve, certificadas por la secretaria técnica del V Consejo Distrital Electoral; documentos con los que se dio vista a las autoridades demandadas, cuya validez no fue objetada por éstas, por lo que resulta innecesario el estudio de los argumentos de las demandadas, ya que versan sobre documentos distintos.


Atento lo anterior, es de concluirse que las signantes de la demanda se encuentran legitimadas para representar al Municipio de Acapulco de J., Estado de G. y, por ende, para promover la presente controversia constitucional, máxime que el Municipio actor, por ser uno de los sujetos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, se encuentra legitimado para promover la presente vía.


CUARTO. A continuación se estudia la legitimación pasiva, condición necesaria para la procedencia de la acción, ya que la parte demandada debe ser la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.


Las autoridades demandadas en la presente controversia constitucional son los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de G..


De los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia se desprende que tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, se advierte que la parte demandada deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y que, en todo caso se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la entidad, poder u órgano, salvo prueba en contrario.


En el caso, suscribe la contestación de la demanda en representación del Poder Legislativo del Estado de G., R.R.C., en su carácter de diputada presidente de la mesa directiva de ese órgano legislativo, por el mes de mayo de dos mil uno, el cual acredita con el acta de sesión ordinaria llevada a cabo el treinta de abril de dos mil uno, que aparece agregada a fojas ciento cuarenta a ciento cincuenta y uno de este expediente.


El artículo 30, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de G., dispone:


"Artículo 30. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:


"...


"XVI. F. como representante legal del Congreso en las controversias en las que éste sea parte, con facultades generales y especiales, pudiendo delegar dichas facultades, de acuerdo con lo que establecen las leyes."


De la anterior transcripción se desprende, que es facultad del presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, representar legalmente a ese órgano legislativo en las controversias en que éste sea parte.


Asimismo, debe considerarse que el referido Poder Legislativo cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que expidió la norma general cuya invalidez se demanda.


Por otro lado, quien suscribe la contestación de demanda por parte del Poder Ejecutivo del Estado de G., es R.J.C., en su carácter de gobernador constitucional de esa entidad, lo que acredita con copia certificada del Periódico Oficial del Estado de G. de treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y nueve (fojas doscientos ocho a doscientos diez de este expediente), en el que se publicó el Decreto 282 del Poder Legislativo del Estado de G., por el que se expidió bando solemne para difundir en todo el territorio del Estado, que el licenciado R.J.C., es gobernador electo para el periodo del primero de abril de mil novecientos noventa y nueve al treinta y uno de marzo de dos mil cinco.


El artículo 55 de la Constitución Política del Estado de G., dispone:


"Artículo 55. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un individuo que se denominará gobernador del Estado."


De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, debe interpretarse que si el Poder Ejecutivo del Estado de G. se deposita en el gobernador, éste se encuentra legitimado para intervenir en la presente controversia en representación de aquél.


Asimismo, debe considerarse que el Poder Ejecutivo cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que promulgó y publicó la norma general impugnada y emitió los actos de aplicación controvertidos.


QUINTO. Por tratarse de una cuestión de orden público, previamente al estudio de la cuestión fundamental controvertida, se procede al análisis de las restantes causas de improcedencia alegadas por las partes en este procedimiento, o las que advierta este Alto Tribunal.


Las autoridades demandadas plantean que en el presente caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 1o., ambos de la ley reglamentaria de la materia, porque la actora hace valer la violación a ordenamientos jurídicos secundarios y no a preceptos de la Constitución Federal.


Al respecto, debe destacarse que, del análisis integral del oficio de demanda se advierte, que con independencia de las disposiciones secundarias que se señalen como infringidas, existen planteamientos de inconstitucionalidad por contravención a los artículos 115, fracciones II y IV, inciso b), 120 y 133 de la Constitución Federal, por lo que no puede alegarse que no existe cuestión de constitucionalidad.


Además, en las controversias constitucionales pueden impugnarse actos y disposiciones generales por contravención a cualquier precepto de la Constitución Federal, por lo que en estos términos, si en el caso concreto se impugnan disposiciones generales y actos que se dicen violentan disposiciones de la Constitución Federal, con independencia de la posible transgresión o no de disposiciones secundarias, debe concluirse que la controversia constitucional resulta procedente.


En razón de lo anterior, no hay impedimento para examinar violaciones indirectas a la Constitución Federal, lo que es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 constitucional, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados, de conformidad con la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/99, publicada a páginas setecientos tres, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado en medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."


C. además la circunstancia de que el hecho de que la actora alegue o no violaciones a ordenamientos jurídicos secundarios y no a preceptos de la Constitución Federal, constituye una cuestión relativa al estudio de fondo del asunto, por lo que debe desestimarse igualmente, la causa de improcedencia alegada, con apoyo en la tesis jurisprudencial número 92/99 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página setecientos diez, que establece:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


En otro aspecto, debe decirse que no asiste la razón a las autoridades demandadas cuando aducen que la falta de distribución de los fondos comentados origina la intervención de la Legislatura Local para solucionarlo y no de este Alto Tribunal, por vía de controversia constitucional, actualizándose la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, el cual prevé:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."


Así es, como ya se precisó, conforme al artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, la controversia constitucional es procedente con motivo de conflictos que se susciten entre un Estado y sus Municipios con motivo de actos o disposiciones generales, por lo que si en el caso, el Municipio actor impugna la constitucionalidad de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, expedida y promulgada, respectivamente, por el Congreso y el gobernador del Estado de G., además de sus actos de aplicación, resulta claro que la controversia constitucional es procedente para dirimir dicho conflicto.


Resulta aplicable, por analogía, la tesis jurisprudencial plenaria número P./J. 51/96, publicada en la página trescientos cincuenta y siete del Tomo IV, correspondiente a septiembre de mil novecientos noventa y seis, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE EL ESTADO DE NUEVO LEÓN Y SUS MUNICIPIOS. PROCEDEN SIN NECESIDAD DE AGOTAR PREVIAMENTE LA VÍA PREVISTA POR EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. El artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las controversias constitucionales son improcedentes ‘cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto’, principio de definitividad que no opera tratándose de controversias promovidas contra el Estado de Nuevo León, por alguno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos, en relación a la vía de defensa prevista en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de ese Estado, pues si bien en él se especifica que ‘de las controversias de cualquier índole que se susciten entre Municipios, o entre ellos y el Estado, conocerá la Legislatura Local’, conforme a lo dispuesto por la propia ley y la Constitución Política del Estado, debe interpretarse que ello se circunscribe a controversias derivadas de la aplicación de estos ordenamientos, sin comprender aquéllas que se vinculen a la Constitución Federal, pues, en este supuesto, el principio de definitividad referido sólo operaría en relación con una vía específicamente prevista en la ley para la solución de este último tipo de conflictos. Lo anterior se fortalece con lo dispuesto en la fracción I, inciso i) del propio artículo 105 de la Constitución Federal, que al prever las controversias constitucionales de que debe conocer la Suprema Corte de Justicia y mencionar los conflictos entre el Estado y sus Municipios, los limita a aquéllos que versen sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, resultando coherente que los referidos a la Constitución y leyes locales se resuelvan en la vía prevista por estos ordenamientos, o sea en la hipótesis de que se trata, por el artículo 8o. citado."


Además, de un análisis de la Constitución Política del Estado de G. y de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de esa entidad, se advierte que ningún precepto de tales ordenamientos autoriza a la Legislatura Local para dirimir conflictos como el señalado.


Por otra parte, las demandadas manifiestan que no puede ser materia de una controversia constitucional la falta de distribución del Fondo Común de Participaciones y de Fomento Municipal en la forma que lo establecen los artículos 7o., 8o. y 8o. A reformados, de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, y la falta de publicación por parte del Gobierno del Estado, de los criterios utilizados para la aplicación de las fórmulas respectivas, coeficientes, montos estimados y calendario de entrega de los recursos que correspondan a cada uno de los Municipios de G., porque tal obligación se cumplió hasta el quince de febrero de dos mil uno; lo anterior, ya que no se violan preceptos de la Constitución Federal ni de la Ley de Coordinación Fiscal, porque el artículo 9o. de la Ley 252 vigente en la entidad, obliga al Gobierno del Estado a publicar con mayor claridad y previsión, la distribución, fórmulas de cálculo, así como los datos utilizados para la aplicación de los fondos respectivos y esto supera a la obligación que al respecto impone al Estado el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, de publicar el calendario de entrega, porcentajes y montos estimados; tales manifestaciones deben desestimarse, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la controversia constitucional procede en contra de normas de carácter general, así como de actos y, como se advierte, lo que se impugna en esta controversia constitucional son los citados preceptos legales, así como sus actos de aplicación, por lo que sí pueden ser controvertidos en esta vía.


Por último, no obstante lo infundado de los argumentos hechos valer por las demandadas, este Alto Tribunal advierte que en el presente caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, consistente en la cesación de efectos respecto de los artículos 2o., fracción V, 7o. y 9o., de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, del Estado de G., controvertidos en esta vía.


El artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia prevé:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."


En relación con la citada causal, este Tribunal Pleno ha sustentado que ésta se actualiza al dejar de producir efectos la norma general o acto que motiva la controversia constitucional, lo anterior, considerando que la declaración de invalidez que se pronuncie en tal medio de control constitucional, no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de la ley reglamentaria de la materia.


La jurisprudencia en que se sustenta lo indicado, es la número P./J. 54/2001, consultable en la página ochocientos ochenta y dos del Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual señala:


"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."


En la especie, la actora demandó, entre otras cuestiones, la invalidez del Decreto Número 171, por el que se reformaron los artículos 2o., fracción V, 7o. y 9o., entre otros, de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. el veintinueve de diciembre de dos mil; sin embargo, mediante Decreto Número trescientos seis, publicado el primero de junio de dos mil uno, que entró en vigor al día siguiente de conformidad con el artículo primero transitorio de dicho decreto, se reformó el artículo 9o., de la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, cuya inconstitucionalidad se plantea en el presente juicio, para quedar de la siguiente manera:


Ver tabla 2

En estas circunstancias, si se toma en consideración que con posterioridad a la reforma impugnada en esta controversia, el precepto en cuestión sufrió una nueva reforma; que a raíz de lo anterior, el texto vigente del artículo 9o. impugnado, contiene una hipótesis diversa respecto del plazo para que el Gobierno del Estado de G. cumpla con su obligación de publicar en el Periódico Oficial del Gobierno de la entidad y en uno de los diarios de mayor circulación en el Estado, los criterios de distribución, fórmulas de cálculo, así como todos los datos utilizados para la aplicación de las fórmulas respectivas, coeficientes, montos estimados y calendario de entrega de los recursos que correspondan a cada uno de los Municipios de G. y que la materia que regula el precepto impugnado es anual; se concluye que respecto del plazo para que el gobierno del Estado cumpla con la obligación de realizar la publicación mencionada, el precepto tachado de inconstitucional ha cesado en sus efectos.


Lo mismo ocurre respecto del acto de aplicación de dicho precepto legal que también se controvierte en esta vía, consistente en que el Gobierno del Estado publicó el calendario de entrega de participaciones federales, quince días después de lo ordenado en la disposición legal en cita. Lo anterior, en virtud de que la publicación extemporánea del referido calendario, fue para el ejercicio fiscal de dos mil uno, por tanto, a nada práctico conduciría analizar su constitucionalidad, toda vez que de declararse su invalidez, no se resarciría a la actora de violación incurrida, al no tener efectos retroactivos la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en las controversias constitucionales, por disposición expresa de los artículos 105, último párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.


Ahora bien, por decreto publicado en el periódico oficial de la entidad el veintiocho de diciembre de dos mil uno, se reformaron la fracción V del artículo 2o. y los incisos a) y b) del artículo 7o. de la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, cuya inconstitucionalidad también se plantea en el presente juicio, para quedar de la siguiente manera:


Ver tabla 3

De lo transcrito se advierte que la fracción V del artículo 2o. de la norma general impugnada, en su contenido anterior preveía que el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal tendría, entre sus objetivos, el coadyuvar a la distribución equitativa de las participaciones que correspondan a los Ayuntamientos a cargo de los diferentes fondos instituidos para tal efecto y en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y de los Convenios de Colaboración Administrativa celebrados; en tanto que, en el texto vigente, se eliminó el que las participaciones se encontraban contenidas en los diferentes fondos y sólo se señaló que su distribución se hará en términos de la Ley de Coordinación Fiscal y de los Convenios de Colaboración Administrativa.


Por cuanto hace al artículo 7o., de la Ley 251 en cuestión, tanto en su contenido anterior como en el vigente prevé que del Fondo General de las Participaciones F. a los Municipios, se constituirá un fondo común cuyo destino es, primordialmente: a) compensar o garantizar a aquellos Municipios que debido al cambio de fórmula en la distribución de estos recursos, se vean afectadas sus participaciones en relación con lo que recibieron en el ejercicio fiscal inmediato anterior y, b) distribuirlo entre los propios Municipios de acuerdo con el grado de marginación a nivel localidad y a su población residente y, para tal efecto, se contemplan los porcentajes y fórmulas correspondientes de distribución; pero en el texto anterior a la última reforma (motivo de esta controversia), el numeral en cuestión señalaba que la distribución en los referidos rubros sería del quince por ciento (15%) y ochenta y cinco por ciento (85%) respectivamente, en tanto que en el precepto reformado con posterioridad a la promoción de la presente controversia constitucional, prevé el diez por ciento (10%) y (90%), además, dispone que en caso de que hubiera remanente en la distribución de recursos a que se refiere el inciso a), éste se distribuirá entre los Municipios de acuerdo a su grado de marginación a nivel localidad y a su población, lo que no contemplaba el texto del precepto legal impugnado en esta vía.


En estas circunstancias, si se toma en consideración que con posterioridad a la reforma impugnada en esta controversia, los preceptos en cuestión sufrieron una nueva reforma; que a raíz de lo anterior, el texto vigente de los artículos 2o., fracción V, 7o. y 9o. impugnados, contienen una hipótesis diversa a la contemplada al momento en que se promovió este medio de control constitucional, debe concluirse que han cesado en sus efectos.


Cabe recordar que la controversia constitucional motivo de la presente resolución, no se refiere a la materia penal, por tanto, de conformidad con la tesis jurisprudencial transcrita en este mismo considerando, la sentencia que se pronuncie al respecto no puede tener efectos retroactivos; consecuentemente, si la norma cuya invalidez se demanda se consumó en el momento en que entró en vigor la última reforma de los artículos 2o., fracción V, 7o. y 9o. de la Ley 251 motivo de esta controversia, es decir, con anterioridad a la emisión de la presente resolución, resulta innecesario que este Alto Tribunal se pronuncie sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que al no tener efectos retroactivos la sentencia respectiva, a nada práctico conduciría su análisis.


Por consiguiente, al haber cesado los efectos de los citados preceptos cuya invalidez se demanda, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que procede sobreseer en la controversia constitucional en términos de la fracción II, del artículo 20, de la propia ley, el cual prevé:


"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:


"...


"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."


Por otra parte, los actos impugnados que constituyen la aplicación del artículo 7o., de la citada Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, son los siguientes:


a) La no distribución del 15% del Fondo Común de Participaciones a Municipios, por parte del gobernador del Estado de G., ocurrido el veintiséis de febrero de dos mil uno, fecha en que se realizó la primera entrega de las participaciones federales al Municipio de Acapulco de J., por una cantidad de $14’146,112.54 (catorce millones ciento cuarenta y seis mil ciento doce pesos 54/100).


b) La no integración del Fondo Común de Participaciones conforme lo ordena el artículo 7o., reformado de la Ley 251 mencionada, que se traduce en la no entrega a los Municipios de la parte que les corresponde de dicho fondo.


Ahora bien, de los conceptos de invalidez esgrimidos por la actora, se desprende que la invalidez que se demanda de dichos actos se hace depender de la inconstitucionalidad alegada del citado artículo 7o. de la norma general, también impugnada, en virtud de que, por una parte, existe la incertidumbre en cuanto a la distribución del Fondo Común de Participaciones a Municipios, ya que el precepto legal en cita, no señala cómo se repartirá el quince por ciento (15%) a que se refiere el inciso a), ni establece fórmulas claras en cuanto a la distribución del ochenta y cinco por ciento (85%) restante, a que se refiere el inciso b); y, que por otro lado, el citado fondo es innecesario ante el aumento de la masa global de participaciones federales, por lo que no sería utilizable el citado quince por ciento (15%), sin que se precise qué ocurrirá con el remanente existente o cómo será distribuido.


Como puede advertirse, la invasión de competencias o la irregularidad en el ejercicio de las atribuciones del Gobierno Estatal, alegadas por la parte actora en relación con los actos de aplicación aludidos, se hacen depender de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 7o. de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales; por tanto, si la reforma al precepto legal cambia el sistema, porcentajes y fórmulas de distribución del fondo común de participaciones federales a Municipios y señala, además, la forma en que se distribuirá el remanente del porcentaje a que se refiere el inciso a), de dicho precepto legal, debe concluirse que también cesaron los efectos de los actos de aplicación analizados, máxime que de las probanzas existentes en autos no se advierte que: 1. Haya existido un remanente respecto del quince por ciento (15%) a que se refería el inciso a), del numeral en cita; y, 2. Que por este concepto el Gobierno del Estado de G. no hubiera distribuido entre los Municipios de la entidad la totalidad de las participaciones federales que les corresponden en términos de la Ley de Coordinación Fiscal.


C., además, el hecho de que de existir algún remanente de las participaciones federales en favor del Municipio actor, conforme a la aplicación de la disposición legal antes de su última reforma, éste no sería restituido, en virtud de que la sentencia que se dicte en la presente controversia constitucional no tiene efectos retroactivos, atento lo dispuesto en el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia, que dice:


"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables a esta materia."


Atento lo anterior, y toda vez que los actos de aplicación del artículo 7o., impugnado en esta vía, también cesaron en sus efectos, actualizándose la causa de improcedencia prevista en la fracción V, del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, debe decretarse su sobreseimiento en términos del artículo 20, fracción II, del mismo ordenamiento legal.


Al no existir causa de improcedencia diversa de las ya analizadas, alegada por las partes en este procedimiento, o que advierta este Alto Tribunal, se procede al estudio de los conceptos de invalidez expuestos en la presente controversia constitucional, únicamente respecto de aquéllos relacionados con los artículos 3o., 6o., 8o., 8o. A y 11 de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales para el Estado de G..


SEXTO. En los conceptos de invalidez relativos, la parte actora aduce, esencialmente:


1. Que desde el momento en que el Gobierno Federal determina las participaciones que corresponden a las entidades federativas, para que éstas a su vez hagan entrega de estos recursos a sus Municipios, nace el derecho de la libre administración de dichos recursos, que de acuerdo con la fórmula que especifica la Ley de Coordinación Fiscal, están impedidos los gobiernos de las entidades federativas, a través de sus Legislaturas Locales, para adueñarse de ellos en perjuicio de los Municipios, porque, conforme a la Constitución Federal y a la ley que de ella emana, corresponden única y exclusivamente a los Municipios, ya que lo contrario sería transgredir directamente el artículo 115, constitucional y hacer imposible la libre administración hacendaria municipal, independientemente de la violación a los artículos 2o. y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, y como consecuencia directa la violación a la garantía de legalidad y seguridad jurídica que se tutela en los artículos 14 y 16 constitucionales.


2. Que con las reformas y adiciones a la Ley Número 251, establecidas por el Decreto 171, lo único que pretende el Gobierno Estatal es privar a los legítimos beneficiarios de las participaciones federales (los Municipios) de un porcentaje elevado de ellos y de esta forma tener el control de estos recursos y disponer de ellos de manera discrecional, por lo que las reformas y adiciones a la Ley Número 251 violan directamente la Constitución Federal en su artículo 115, en lo relativo a la libre administración hacendaria municipal, así como las garantías de legalidad y seguridad jurídica tuteladas por los artículos 14 y 16 constitucionales.


3. Que el artículo 120 de la Constitución Federal, además de consignar la obligación de publicar las leyes federales, establece la de hacerlas cumplir, lo que implica no sólo respetar la ley, sino disponer una serie de normas y recursos destinados a hacer respetar en todas y cada una de sus partes la ley, por tanto, la reforma al artículo 6o. de la Ley Número 251, atenta directamente contra esa disposición, porque el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal prevé que los Municipios recibirán como mínimo el 20% de las participaciones que correspondan al Estado del Fondo General de Participaciones, y ahora, con la reforma impugnada, se establece tajantemente el 20%, por lo que al haberse omitido la frase "como mínimo el 20%", constituye un tope a los ingresos de los Municipios Guerrerenses sin posibilidades de incrementarlos, lo que violenta el espíritu del precepto de la Ley de Coordinación Fiscal mencionado, el cual debe acatar el Gobierno del Estado de G., por imposición del artículo 120 de la Constitución Federal, con violación a la libre administración hacendaria municipal.


4. Que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Federal, la Legislatura Local, al momento de aprobar la ley impugnada, debió observar, primero, lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, posteriormente, lo previsto por la Ley de Coordinación Fiscal, y si de acuerdo con lo señalado en párrafos precedentes no lo hizo así, violentó lo dispuesto por el artículo 133 mencionado.


A continuación, se pasa al análisis de los conceptos de invalidez en los que se plantea que los preceptos de la ley impugnada atentan contra el libre manejo de la administración hacendaria, que en términos del artículo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitución Federal, tienen los Municipios.


Los artículos expresamente impugnados en este concepto de invalidez son: 2o., fracción V, 3o., 6o., 7o., 8o., 8o. A, 9o. y 11 de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, contenido en el Decreto Número 171, publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. el veintinueve de diciembre de dos mil.


Se debe aclarar que respecto de los artículos 2o., fracción V, 7o. y 9o. de la Ley 251 mencionada, no se realizará examen de constitucionalidad alguno, toda vez que se sobreseyó al respecto en el considerando anterior.


A efecto de resolver la cuestión planteada, es necesario interpretar y precisar previamente los alcances del artículo 115 constitucional, en cuanto al régimen de libre administración hacendaria que prevé, a efecto de estar en posibilidad de determinar si las disposiciones impugnadas contravienen dicha disposición fundamental.


El artículo 115, fracciones II, primer párrafo y IV, de la Constitución Federal, disponen:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados;


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."


Para interpretar la disposición constitucional en lo que interesa para el caso concreto, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por régimen de libre administración hacendaria y si toda la hacienda municipal o sólo parte de ésta se sujeta a dicho régimen.


En cuanto a la integración de la hacienda municipal y el concepto de libre administración hacendaria, a que se refiere el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo ha interpretado en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 5/2000, página quinientos quince, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."


Por otro lado, en atención a las dos cuestiones mencionadas, hacienda municipal y libre administración hacendaria, es necesario precisar si la totalidad de la primera o sólo una parte de ella se encuentra dentro del régimen de libre administración hacendaria.


El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal transcrito, no establece cómo se integra la hacienda municipal, sino sólo contempla los ingresos que comprenden la libre administración hacendaria municipal, señalando al efecto que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


Atento a todo lo anterior e interpretando armónica, sistemática y teleológicamente la disposición constitucional de referencia, debe concluirse que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, como quedó expuesto, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional en comento y que, evidentemente, forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y, por otra parte, en la disposición fundamental a estudio se instituyen, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, los conceptos de ésta que se encuentran dentro del régimen de libre administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos al mismo, y no establece limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 6/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."


Precisados los alcances del artículo 115 constitucional, concretamente respecto de su fracción IV, con relación en la libre administración hacendaria, se analizará si las participaciones federales, se ubican dentro del régimen de libre administración hacendaria municipal.


Como quedó expuesto, las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, en términos del inciso b), de la fracción IV, del artículo 115, de la Constitución Federal, se refieren a los rendimientos sobre contribuciones especiales de energía eléctrica que contempla el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo, de la propia Constitución.


Debe destacarse que aun en este aspecto, en acatamiento de lo dispuesto por el propio artículo 73, fracción XXIX y 115, fracción IV, constitucionales, está a cargo de la Legislatura Local fijar las bases, montos, plazo y el porcentaje que a cada Municipio corresponderá de dichas contribuciones especiales.


Del mismo modo, las participaciones federales que corresponden a los Municipios, se integran también, en su caso, con los recursos derivados de los convenios de coordinación fiscal celebrados por la Federación con los Estados de la República, regulados en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal, lo que encuentra apoyo en lo dispuesto por el artículo 1o., de la Ley de Coordinación Fiscal.


Las participaciones federales a los Estados y Municipios que, en términos de la fracción IV, inciso b), del artículo 115, de la Constitución Federal, forman parte de las haciendas municipales, están previstas en el Ramo 28 del presupuesto de egresos federal, y los Municipios podrán administrar libremente dichos recursos, una vez que la Legislatura Local lo determine de conformidad con el precepto constitucional mencionado, y, por ende, formen parte de su hacienda, como se desprende del texto del artículo 6o., de la Ley de Coordinación Fiscal, transcrito en párrafos precedentes.


Ahora bien, el presupuesto de egresos de la Federación tiene su fundamento en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, que establece:


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.


"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo, en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.


"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.


"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.


"Si el examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del Presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.


"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.


"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."


De lo anterior se advierte, que corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión elaborar el presupuesto de egresos de la Federación, en el que se establecerá el ejercicio que ha de realizarse de los ingresos federales que dicho Congreso, en términos del artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Federal, determinó para cubrirlo.


Lo anterior se refuerza del texto del artículo 1o. del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año dos mil uno, que señala:


"Artículo 1o. El ejercicio, control y la evaluación del gasto público federal para el año 2001, se realizará conforme a las disposiciones de este decreto y las demás aplicables en la materia. ..."


De todo lo expuesto, se concluye lo siguiente:


a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, están previstas en el Ramo 28 del presupuesto de egresos federal y reguladas en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal.


b) Las citadas participaciones federales integrarán las haciendas municipales y, por ende, serán administradas libremente, una vez que las Legislaturas Locales mediante disposiciones generales determinen las bases, montos y plazos para ello.


Sirve de apoyo a todo lo expuesto, la tesis jurisprudencial sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 9/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."


Precisado lo anterior y considerando que las participaciones federales sí forman parte del régimen de libre administración hacendaria municipal, procede ahora entrar al estudio de cada una de las disposiciones impugnadas a efecto de determinar si contravienen o no dicho régimen, tutelado por el artículo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitución Federal.


Conviene recordar que en los conceptos de invalidez a estudio expresamente se combaten los artículos 3o., 6o., 8o., 8o. A y 11 de la Ley 251 multicitada, excluyendo al artículo 9o., del mismo ordenamiento legal, por las razones antes apuntadas.


Los citados preceptos legales prevén:


"Artículo 3o. El Sistema Estatal de Coordinación Fiscal, cuidará que no se configuren fenómenos de múltiple tributación que lesionen a la ciudadanía o afecten la actividad económica y al efecto promoverá ante las autoridades competentes reformas constitucionales y legales sobre la distribución de competencias tributarias, y la celebración de convenios de colaboración administrativa."


"Artículo 6o. El monto de las participaciones federales a favor de los Municipios se determinará en la proporción y conceptos siguientes:


"I. 20% de los ingresos que perciba el Estado provenientes del Fondo General de Participaciones.


"II. 100% de los ingresos que perciba el Estado correspondientes al Fondo de Fomento Municipal.


"III. 20% de los ingresos que correspondan al Estado derivado de participaciones en el Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos.


"IV. 20% de los ingresos que perciba el Estado por concepto de participación de la recaudación del Impuesto Especial sobre la Producción y Servicios en los términos del artículo 3o. A de la Ley de Coordinación Fiscal.


"V. 20% de los ingresos que correspondan al Estado derivado de participaciones en el Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos."


"Artículo 8o. El Fondo de Fomento Municipal se distribuirá conforme a lo siguiente:


"a) 40% en proporción directa a la captación de ingresos propios, aplicando la fórmula:


"(IPMI/EIPMIN) X 0.4 X FFM;


"Donde:


"IPMI = Ingresos propios del iésimo Municipio en el año inmediato anterior.


"EIPMIN = Sumatoria de los ingresos propios del iésimo hasta el enésimo Municipio del año inmediato anterior.


"0.4 = Porcentaje a distribuir del Fondo de Fomento Municipal.


"FFM = Monto en pesos del Fondo de Fomento Municipal.


"b) 60% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio, aplicando la fórmula:


"(PMI / PE) X 0.6 X FFM


"Donde:


"PMI = Población del iésimo Municipio


"PE = Población estatal


"0.6 = Porcentaje a distribuir del Fondo de Fomento Municipal


"FFM = Monto en pesos del Fondo de Fomento Municipal."


"Artículo 8o-A. Para efectuar el cálculo de la distribución de las participaciones, las fuentes de información de las variables será la siguiente:


"a) El número de habitantes se tomará del Censo General de Población y Vivienda más reciente, publicado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).


"b) El grado de marginación por localidad y su población residente, se tomará de la información más reciente que dé a conocer el Consejo Nacional de Población (CONAPO).


"c) La recaudación de ingresos propios de los Municipios se tomará de los informes anuales de la cuenta pública que los Ayuntamientos presenten a la Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado.


"Los factores de participación que conforme a las bases anteriores resulten, se revisarán y modificarán anualmente. En tanto que dichos factores no se actualicen se seguirán aplicando provisionalmente los que correspondan al año inmediato anterior.


"La Secretaría de Finanzas y Administración, una vez identificada la asignación mensual provisional que le corresponda a la entidad de los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal Federal, determinará mensualmente la participación que le corresponda a cada Municipio.


"Las participaciones que correspondan a los Municipios del Fondo Común que se establece en esta ley, estarán sujetas al resultado de la recaudación de los conceptos participables, así como, a la determinación provisional mensual y a los ajustes mensuales, cuatrimestrales y del ejercicio, que efectúe la Federación para el Estado.


"Si como resultado de los ajustes mensuales, cuatrimestrales y del ejercicio, surgieran diferencias a cargo de los Municipios en relación con los pagos provisionales, el Estado, retendrá el importe pagado en exceso, en la liquidación provisional del mes siguiente."


De lo anterior se desprende, que los preceptos transcritos establecen los montos, fórmulas y fuentes utilizadas para la asignación de recursos federales a los Municipios del Estado de G..


Por su parte, el artículo 11 de la norma general impugnada prevé:


"Artículo 11. Las bases de distribución de las participaciones serán de vigencia anual y su revisión, actualización o revalidación se presentará al H. Congreso del Estado en el último trimestre de cada ejercicio, considerándose al efecto por el Gobierno del Estado las recomendaciones que, en su caso, formule la Comisión Permanente de funcionarios fiscales del Estado de G..


"Las resoluciones que emita al respecto el Honorable Congreso del Estado, se publicarán en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado."


De la disposición transcrita se advierte, que en ésta se establece la vigencia de las bases de distribución de las participaciones; su revisión, actualización o revalidación ante el Congreso del Estado y la publicidad de las resoluciones que al respecto emita dicho Congreso.


De todo lo precisado se concluye, que las disposiciones en comento no afectan las prerrogativas municipales, ya que no imponen obligación alguna a los Ayuntamientos, que pueda implicar contravención al régimen de libre administración hacendaria o afectación al libre manejo de su patrimonio, ni establecen prohibición alguna que impida el ejercicio de tales derechos constitucionales, puesto que únicamente prevén lineamientos generales que deben atenderse para el fortalecimiento y equidad municipal, como parte de una política social para dar atención a regiones y grupos sociales rezagados, mediante la asignación de los recursos correspondientes en forma justa y equitativa entre los Municipios de la entidad; por tanto, los preceptos en cuestión no violan el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; además, guardan concordancia con el sistema que, para el reparto de participaciones federales a los Municipios, establece la Ley de Coordinación Fiscal.


Ahora bien, por cuanto hace al concepto de invalidez esgrimido por el Municipio actor, en el sentido de que el artículo 6o. impugnado de la Ley 251 mencionada, se aparta de lo dispuesto por el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, en cuanto al porcentaje de las participaciones federales que reciba la entidad federativa, y deba ser entregado a los Municipios, cabe señalar lo siguiente:


Estos recursos tienen su razón de ser, en virtud de que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes en razón de una facultad concurrente, por lo que el órgano reformador de la Constitución previó la celebración de convenios de Coordinación Fiscal mediante los cuales, los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes F., podrán beneficiarse de un Fondo General de Participaciones formado con el 20% de la recaudación federal total, que se incrementará con el por ciento que represente en el ingreso de la Federación, la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso.


La distribución de estos recursos se regula en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año dos mil uno, que considera a las participaciones federales en el Ramo general 28, y en la Ley de Coordinación Fiscal, que en los capítulos I a IV, prevé lo relativo a las participaciones.


La característica particular de estos recursos, es que, tanto la Federación como los Estados, pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación y los ingresos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de dichos recursos.


Dentro de las participaciones federales se encuentran los rendimientos sobre contribuciones especiales y en particular, de energía eléctrica, según lo dispone el artículo 73, fracción XXIX inciso 5o., de la Constitución Federal y el 10, último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, en donde se establece que las Legislaturas de los Estados deben fijar el porcentaje que de ellas corresponda a los Municipios. Tales disposiciones dicen:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIX. Para establecer contribuciones: ... 5o. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y Fósforos; e) A. y productos de su fermentación; f) Explotación forestal; y g) Producción y consumo de cerveza. Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."


"Artículo 10. Los Estados que deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir las participaciones que establezca esta ley, lo harán mediante convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que deberá ser autorizado o aprobado por su legislatura. También, con autorización de la legislatura podrán dar por terminado el convenio. ... La adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal deberá llevarse a cabo integralmente y no sólo en relación con algunos de los ingresos de la Federación. ... Los Estados que no deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán en los impuestos especiales a que se refiere el inciso 5o. de la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional, en los términos que establecen las leyes respectivas."


Por otra parte, respecto de las participaciones federales, los artículos 1o., 2o., 2o. A, 3o. y 3o. A, de la Ley de Coordinación Fiscal (capítulo I, de las participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en ingresos federales), dicen:


"Artículo 1o. ... La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichas entidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."


"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.


"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.


"No se incluirán en la recaudación federal participable, los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.


"Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de los impuestos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en términos del artículo 3o. A de esta ley; ni la parte de la recaudación correspondiente a los contribuyentes pequeños que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes en los términos del artículo 3o. B de esta ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto sobre al Renta.


"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a lo siguiente:


"I. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.


"El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique.


"II. El 45.17% en los términos del artículo 3o. de esta ley.


"III. El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate.


"El Fondo General de Participaciones se adicionará con un 1% de la recaudación federal participable en el ejercicio, que corresponderá a las entidades federativas y los Municipios cuando éstas se coordinen en materia de derechos y, previa comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de que se ajustan estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley. El porcentaje citado será distribuido entre las entidades mencionadas, conforme al coeficiente efectivo del Fondo General de Participaciones que les corresponda para el ejercicio en el que se calcula. El fondo no se adicionará con la parte que correspondería a las entidades no coordinadas en derechos. Asimismo, el fondo de incrementará con el por ciento que representen en la recaudación federal participable, los ingresos en un ejercicio de las contribuciones locales o municipales que las entidades convengan con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en derogar o dejar en suspenso.


"También se adicionará al fondo general un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se actualizará en los términos del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la distribución, Este monto se dividirá entre doce y se distribuirá mensualmente a las entidades, en la proporción que representa la recaudación de estas bases de cada entidad, respecto del 80% de la recaudación por bases especiales de tributación en el año de 1989.


"Adicionalmente, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la recaudación federal participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos de la Federación relacionados con bienes o bosques, que las leyes definan como nacionales, ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de venta o arrendamiento de terrenos nacionales o de la explotación de tales terrenos o de bosques nacionales.


"Las entidades que estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que hubieran celebrado con la Federación convenios de colaboración administrativa en materia de impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, donde se estipule la obligación de llevar un registro estatal vehicular, recibirán el 100% de la recaudación que se obtenga por concepto de este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirán entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva.


"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenios de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirán entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva."


"Artículo 2o-A. En el rendimiento de las contribuciones que a continuación se señalan, participarán los Municipios, en la forma siguiente:


"...


"III. 1% de la recaudación federal participable, en la siguiente forma:


"a) El 16.8% se destinará a formar un Fondo de Fomento Municipal.


"b) El 83.2% incrementará dicho Fondo de Fomento Municipal y sólo corresponderá a las entidades que se coordinen en materia de derechos, siempre que se ajusten estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley.


"El Fondo de Fomento Municipal se distribuirá entre las entidades mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:


"Los Estados entregarán íntegramente a sus Municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las Legislaturas Locales, garantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos.


"Las cantidades que correspondan a los Municipios en los términos de las fracciones I y II, se pagarán por la Federación directamente a dichos Municipios."


"Artículo 3o. La cantidad que a cada entidad federativa corresponda en la parte del Fondo General de Participaciones a que se refiere la fracción II del artículo 2o. de esta ley, se obtendrá mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará conforme a la siguiente fórmula:


"Los impuestos asignables a que se refiere este artículo, son los impuestos federales sobre tenencia o uso de vehículos, especial sobre producción y servicios y sobre automóviles nuevos.


"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje y monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del Fondo General y del Fondo de Fomento Municipal, para cada ejercicio fiscal a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate.


"En los informes trimestrales sobre las finanzas públicas que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entrega a la Cámara de Diputados deberá incluir la evolución de la recaudación federal participable, el importe de las participaciones entregadas de cada fondo a las entidades en ese lapso y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal."


"Artículo 3o-A. Las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán de la recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios, por la realización de los actos o actividades gravadas con dicho impuesto sobre los bienes que a continuación se mencionan, conforme a las proporciones siguientes:


"I. El 20% de la recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas.


"II. El 8% de la recaudación si se trata de tabacos labrados.


"Esta participación se distribuirá en función del porcentaje que represente la enajenación de cada uno de los bienes a que se refiere este artículo en cada entidad federativa, de la enajenación nacional, y se liquidará conforme a lo establecido en el artículo 7o. de esta ley.


"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la participación que le corresponda al Estado."


De los preceptos legales reproducidos se desprende, en lo que al caso interesa, lo siguiente:


a) Que el Fondo General de Participaciones se constituye con el veinte por ciento (20%) de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.


b) La recaudación federal participable se integra con los ingresos que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como los derechos sobre extracción de petróleo y de minería.


c) Las entidades federativas que, además, hubieran celebrado con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia de impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, donde se estipule la obligación de llevar un registro estatal vehicular, recibirán el cien por ciento (100%) de lo recaudado por este concepto, del que corresponderá el veinte por ciento (20%) a los Municipios de la entidad.


d) Con el uno por ciento (1%) de la recaudación federal participable se formará, además, un Fondo de Fomento Municipal, el cual las entidades entregarán íntegramente a sus Municipios.


e) Las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán de la recaudación de los impuestos federales sobre tenencia o usos de vehículos, especial sobre producción y servicios y sobre automóviles nuevos.


Estas participaciones se distribuirán entre los Municipios conforme lo determinen las Legislaturas Estatales, de conformidad con el artículo 6o., de la Ley de Coordinación Fiscal, el cual conviene reproducir nuevamente:


"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.


"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.


"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje y monto, estimados a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones estimadas que entregarán a los Municipios o demarcaciones territoriales, derivadas de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición."


En cuanto a las características de las participaciones federales, este Tribunal Pleno sustentó el criterio contenido en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 7/2000, página seiscientos treinta, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. La característica particular de estos ingresos consiste en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación; los montos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de ellos. Por lo mismo, como el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, el legislador estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un porcentaje del Fondo General de Participaciones formado con la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan con la Federación, en términos de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y del Presupuesto de Egresos de la Federación. A las Legislaturas Locales corresponde establecer su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general."


Precisadas las características esenciales de las participaciones federales, de donde se desprende que su regulación se hará a través de una ley a la que se sujetarán los Estado que suscriban convenio de coordinación fiscal, como lo hizo el Estado de G., que en el caso lo es la Ley de Coordinación Fiscal, se pasa al estudio del artículo 6o., de la norma general impugnada, para lo cual se hace necesario realizar el comparativo entre éste y el artículo 6o., de la Ley de Coordinación Fiscal, reproducido en párrafos precedentes.


El artículo 6o., de la Ley de Coordinación Fiscal, dispone:


"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.


"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.


"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje y monto, estimados a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones estimadas que entregarán a los Municipios o demarcaciones territoriales, derivadas de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición."


Al efecto, el artículo 6o. de la ley impugnada dispone:


"Artículo 6o. El monto de las participaciones federales a favor de los Municipios se determinará en la proporción y conceptos siguientes:


"I. 20% de los ingresos que perciba el Estado provenientes del Fondo General de Participaciones.


"II. 100% de los ingresos que perciba el Estado correspondientes al Fondo de Fomento Municipal.


"III. 20% de los ingresos que correspondan al Estado derivado de participaciones en el Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos.


"IV. 20% de los ingresos que perciba el Estado por concepto de participación de la recaudación del Impuesto Especial sobre la Producción y Servicios en los términos del artículo 3o. A de la Ley de Coordinación Fiscal.


"V. 20% de los ingresos que correspondan al Estado derivado de participaciones en el Impuesto Federal sobre Automóviles Nuevos."


De las transcripciones anteriores se advierte, que en relación con lo dispuesto por el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, respecto de participaciones federales que deben suministrarse a los Municipios, el artículo 6o. de la Ley 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, no se aparta de lo dispuesto en aquélla, porque el primer precepto señala, que los Municipios recibirán como mínimo el 20% de las participaciones que perciban los Estados y el segundo precepto, que dichos Municipios recibirán el 20%, de tales participaciones; por tanto, lo dispuesto por el numeral de la ley impugnada no rebasa el límite mínimo de participaciones a recibir por los Municipios, señalado por el artículo 6o., de la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que no existe contraposición entre los preceptos mencionados. Cabe destacar que lo que proscribe el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal es el que los Municipios reciban menos del porcentaje anotado, por lo que al señalarse en el precepto impugnado, que los Municipios recibirán el 20% de las participaciones que reciba el Estado de G., no es violatorio del artículo 115 constitucional.


En efecto, al prever el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal que las participaciones que reciban los Municipios nunca serán inferiores al veinte por ciento (20%) de las cantidades que correspondan al Estado, es con el fin de establecer un tope mínimo a la distribución de dichos recursos, pero no implica, como lo considera la actora, que el Estado deba otorgar mayores participaciones federales en atención a las cantidades que por este concepto reciba. Esto obedece a que el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, confiere a las Legislaturas de los Estados la facultad para determinar las bases, montos y plazos en que serán distribuidos esos recursos; por tanto, el Estado sólo se encuentra constreñido a respetar el citado veinte por ciento (20%) al momento de efectuar la repartición de recursos participables, pero no a otorgar más, ya que esto es potestad del Estado.


De acuerdo con la conclusión alcanzada, en cuanto a que el artículo 6o. de la norma general cuestionada no contraviene lo dispuesto por el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, debe concluirse que dicha disposición legal no violenta el artículo 133 de la Constitución Federal, en relación con el 120 de la propia Constitución, por lo siguiente.


Los artículos 120 y 133 de la Constitución Federal, considerados por la parte actora como violados, establecen:


"Artículo 120. Los gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales."


"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."


De la transcripción anterior se advierte, que el artículo 120 de la Constitución Federal, señala la obligación a cargo de los gobernadores de los Estados de publicar y hacer cumplir las leyes federales y el 133 de dicha Constitución Federal, consagra el principio de supremacía constitucional, el cual consiste, específicamente, en la imposición de la Constitución Federal como la norma de mayor importancia dentro del Estado de derecho o del orden jurídico mexicano.


Esto es, la Constitución es superior a las leyes federales porque éstas, para formar parte de la Ley Suprema, deben emanar de aquélla, es decir, deben tener su fuente en la Constitución, lo mismo en cuanto a los tratados que necesitan estar de acuerdo con ella.


Ahora bien, si en el caso la contradicción planteada entre la ley impugnada y la de coordinación fiscal se hace depender de que esta última constituye una norma general a la que deben sujetarse todos los Estados que suscriban con la Federación convenio de coordinación fiscal, a la que las Legislaturas Locales deben ajustar las leyes que emitan en materia de participaciones y aportaciones federales, de acuerdo con lo expuesto en párrafos precedentes y, si en la especie, conforme a la conclusión alcanzada, en el sentido de que es potestad del Estado el establecer las bases, montos y plazos para la distribución de las participaciones federales, con la única limitante de que no sean inferiores al veinte por ciento, es claro que no existe violación a los citados preceptos constitucionales, puesto que la norma general cuestionada sí se sujetó a sus principios y postulados.


Atento a todo lo expuesto, al haber resultado infundados los conceptos de invalidez expuestos, procede reconocer la validez de los artículos 3o., 6o., 8o., 8o.-A y 11 de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales.


La declaratoria de validez debe extenderse a los actos de aplicación del citado ordenamiento legal, también impugnados en esta controversia, toda vez que la parte actora hace depender su inconstitucionalidad de los vicios alegados de la propia norma y no de vicios contenidos en los propios actos, esto es, la inconstitucionalidad de éstos se cuestionó en vía de consecuencia.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es parcialmente procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de Acapulco de J., Estado de G..


SEGUNDO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 2o., fracción V, 7o. y 9o. de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, así como respecto de los actos de aplicación del precepto legal citado en segundo término, conforme a lo expuesto en el considerando quinto de este fallo.


TERCERO.-Se reconoce la validez de los artículos 3o., 6o., 8o., 8o.-A y 11 de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, así como de los actos concretos de aplicación, en términos del considerando sexto de esta resolución.


CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Fue ponente en este asunto el señor M.G.I.O.M..


El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Previo aviso no asistió el señor M.H.R.P..



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