Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2000. ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIA: M.G.P..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día quince de febrero del dos mil uno.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el quince de marzo del año dos mil en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.H.S.F., en su carácter de procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca, promovió demanda en la vía de controversia constitucional, contra actos del H. Ayuntamiento Constitucional de Huajuapan de León, Oaxaca, por las normas y actos que a continuación se indican:

"4. Normas generales y actos cuya invalidez se demanda y medios oficiales en que fueron publicados. El acto de aprobación que hizo el H. Ayuntamiento Constitucional de Huajuapan de León, en sesión de Cabildo de fecha dieciocho de enero del presente año, del reglamento que crea la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca y regula su actividad. El propio reglamento denominado Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, que fue publicado en el ejemplar número 10 de cuatro de los corrientes del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca."

SEGUNDO. En la demanda se formularon como antecedentes del caso los siguientes:

"6. Hechos que constituyen los antecedentes de la norma general y acto cuya invalidez se demanda. Por la publicación que se hizo en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de fecha cuatro del presente mes se tuvo conocimiento que el H. Ayuntamiento ahora demandado aprobó con fecha dieciocho de enero del año en curso el reglamento por el que crea a la Comisión Municipal de Derechos Humanos, de cuya lectura se advierte que se le establece, de acuerdo con su artículo 2o., como un organismo autónomo, descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos, previstos por el orden jurídico mexicano. En el desempeño de sus funciones y en ejercicio de su autonomía no recibirá instrucciones o indicaciones de autoridad o servidor público alguno y su jurisdicción será todo el territorio municipal, para conocer de las quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos, cuando éstos fuesen imputados a autoridades y servidores públicos de carácter municipal, según lo disponen los numerales 4o. y 6o. del ordenamiento de consulta. El segundo de los preceptos en cita establece la posibilidad de que la comisión municipal de que se trata, conozca de presuntas violaciones a los derechos humanos que se imputen a autoridades o servidores públicos del Estado, previo acuerdo con la Comisión Estatal de Derechos Humanos. En suma, se estructura al órgano defensor de los derechos fundamentales del hombre, cuya creación se atribuye al cuerpo colegiado que se demanda, en una forma similar a las comisiones nacional y estatal del mismo género, pues se le integra con un presidente, una Secretaría Ejecutiva, un visitador general, así como un número de visitadores adjuntos, contando además con un consejo (artículo 10); se le otorgan facultades para conocer e investigar, ya sea a petición de parte o de oficio, violaciones a derechos humanos de servidores públicos administrativos de carácter municipal, así como para emitir recomendaciones públicas autónomas no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades competentes; procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades o servidores públicos señalados como responsables (artículo 11, fracciones II, III y IV); se limita su competencia ya que se le prohíbe conocer entre otros, de asuntos electorales, resoluciones de carácter jurisdiccional y conflictos de carácter laboral (artículo 12); la presentación de la queja deberá hacerse dentro de un año por escrito y en casos urgentes por cualquier otro medio de comunicación, que no sea de carácter anónimo (artículos 36, 37 y 38). Se pide un informe a las autoridades contra quienes se promueva la queja denominándolas responsables (artículos 44 y 47); inclusive se conceden facultades para investigar pues el visitador general tiene facultades para practicar visitas e inspecciones (artículo 79). Basta lo anterior para darse cuenta que la recién creada Comisión Municipal de Derechos Humanos tendrá las funciones dentro del territorio del Municipio de Huajuapan de León para conocer de las quejas por violaciones a los derechos humanos por parte de las autoridades municipales de índole administrativa, como la tiene la estatal tratándose de las autoridades estatales y la nacional, cuando se refiere el caso a las autoridades federales."

TERCERO. En la demanda se señalaron como preceptos constitucionales violados los artículos 16, 102, inciso b) y 115 de la Constitución General de la República, y se formularon los siguientes conceptos de invalidez:

"7. Conceptos de invalidez. En México siempre ha existido una amplia tradición jurídica en la creación de instituciones y mecanismos que han dado la garantía al respeto de los derechos de cada individuo. Esta es una característica de un sistema político-social que a lo largo de muchos años se desenvuelve dentro de una estabilidad y paz social. Se ha contado siempre con un medio de defensa de los derechos humanos o garantías individuales. Ese medio de defensa ha sido el tradicional y orgullo de las instituciones de la nación, juicio constitucional de amparo; pero ante las importantes transformaciones que se han venido dando en nuestro país, ha sido preciso adoptar nuevas formas y mecanismos jurídicos que permitan asegurar el ejercicio de las facultades y la ampliación de la justicia social, dentro del ejercicio de nuestra soberanía y bajo el imperio del derecho. El proceso de cambio fue visto estrechamente vinculado a la creación de una nueva relación entre la sociedad y el Estado, a un diálogo más próximo entre el ciudadano y su gobierno, a una mayor confianza y credibilidad de la sociedad hacia sus instituciones públicas, a un cabal respeto a los derechos de cada individuo. En este contexto se creó la Comisión de Derechos Humanos el cinco de junio de mil novecientos noventa, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, concibiéndola como una institución que diera cauce a la participación activa de la sociedad en la identificación y denuncia de los actos de autoridad que pudieran constituir o configurar una violación de derechos humanos. La experiencia y el resultado de su buen oficio hizo posible la presencia y consolidación de dicho organismo, como un espacio para la libre expresión y protección de los mexicanos y de todo individuo en el territorio nacional, frente a actos de autoridades que afectaran su vida, libertad, dignidad y derechos. En el avance por ofrecer y consolidar un firme respeto a los derechos humanos en México, fue necesario dotar al Estado nacional de un medio más sólido teniendo la experiencia de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, de tal forma que la idea fue consolidar su permanencia y nivel. En este orden de ideas se procedió a la reforma del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada en el mes de noviembre de mil novecientos noventa y uno por el titular del Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, cuya iniciativa pretendió darle cabida no sólo al aludido organismo, sino también se previó que las entidades federativas contaran con el suyo propio, mediante las leyes que emitieran las Legislaturas Locales, proyecto que tuvo feliz término en el mes de enero del año siguiente, al aprobar tanto el Congreso de la Unión como los Congresos Locales el mecanismo que le dio firmeza y solidez a la comisión de que se trata, al considerársele en la Ley Suprema del país, pero no solamente eso, sino que también se dispuso que las entidades federativas tuvieran su órgano protector de derechos humanos y a partir de entonces empezaron a dar vida a sus propias comisiones a través de las disposiciones que al efecto emitieron. En el mes de septiembre del año de mil novecientos noventa y nueve, se publicó con fecha trece en el Diario Oficial de la Federación las reformas y adiciones que se hicieron al invocado artículo 102 constitucional, consistentes en el reconocimiento a su personalidad jurídica, patrimonio y autonomía que se otorgó a dichos organismos. Pero el Constituyente ordinario a la fecha no ha considerado que los Municipios tengan sus comisiones de derechos humanos para conocer de la infracción a éstos, cuando sus autoridades municipales en el rango administrativo los vulneren y, por consiguiente, que los Cabildos tengan facultades para crearlos. No obstante lo anterior, el Ayuntamiento de Huajuapan de León, distrito del mismo nombre de este Estado de Oaxaca, en sesión del dieciocho de enero del año en curso aprobó el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de ese Municipio, en contravención expresa del artículo 102, inciso b), de la Carta Magna, que no lo faculta para emitir una norma general en ese sentido, con lo cual invadió las esferas de competencia de la Federación y la del Estado de Oaxaca, pues sólo estas dos entidades están autorizadas para crear organismos de la naturaleza de que se trata y por ello procede declarar la nulidad del acto de aprobación como del ordenamiento jurídico impugnado, dada la manifiesta y notoria infracción al precepto constitucional invocado. Consecuentemente con lo anterior, el cuerpo colegiado municipal, hoy demandado, desconoció en forma terminante el artículo 16 de la Constitución Federal, que manda que todo acto de autoridad debe ser emitido por autoridad competente. En apoyo a lo anterior me permito invocar la jurisprudencia número 100 que obra en el tomo correspondiente al P. y a las Salas del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, publicado en el año de mil novecientos noventa y cinco, cuyo contenido ha desconocido el Ayuntamiento demandado al invadir la esfera de competencia de la entidad oaxaqueña y que al efecto dice: 'AUTORIDADES. Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.'. Igualmente el Ayuntamiento de Huajuapan de León deja de observar el artículo 115 de la Carta Magna, porque no está facultado para legislar, y al expedir el reglamento impugnado sin tener facultades para ello, desconoce el contenido de dicha disposición que versa, entre otras cosas, de cuáles son las facultades que constitucionalmente le están señaladas a los Cabildos en materia reglamentaria, que no son precisamente el de crear y dar funciones a un organismo protector de derechos humanos. Para sostener lo anterior, me permito invocar la siguiente tesis jurisprudencial que dice lo siguiente: 'MUNICIPIOS, CARECEN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 constitucional, los Municipios son la base de la división territorial de los Estados, es decir, son organismos que corresponden a la descentralización territorial o por región cuyas funciones se limitan a la gestión de los asuntos administrativos de carácter local, mediante la realización de actos creadores de situaciones jurídicas concretas e individuales y no generales y abstractas como son los actos legislativos, puesto que ningún precepto constitucional les confiere facultades legislativas. Y si bien, la fracción III del citado artículo 115 concede a los Municipios personalidad jurídica para todos los efectos legales, no puede derivarse de tal personalidad la facultad legislativa, porque si la persona física goza del derecho de libertad y puede hacer todo lo que no esté prohibido por la ley, la autoridad sólo puede obrar dentro de las facultades que le confiere la ley, aunque tenga personalidad jurídica como los Municipios. Amparo en revisión 5658/59. V.S.H.. 18 de enero de 1966. Unanimidad de quince votos. Ponente: J.C.E.. Instancia: P.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época: Volumen CIII. Página: 51. La argumentación anterior es bastante, para que después de tramitado el juicio se declare la nulidad del acto y normas generales que se combaten a través de esta vía."

CUARTO. Por acuerdo de veinte de marzo del año dos mil, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y se designó como instructor al señor M.G.I.O.M..

Por auto de fecha veinticuatro de marzo del citado año, el Ministro instructor tuvo por presentado al promovente en su calidad de procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca; admitió la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a la parte demandada para el efecto de que produjese su contestación; reconoció el carácter de terceros interesados en la presente controversia a la Comisión Nacional de Derechos Humanos y a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Oaxaca, ordenó que se les corriera traslado tanto a los terceros interesados como al procurador general de la República a fin de que manifestasen lo que a su interés correspondiese y, finalmente, tuvo por admitidas las pruebas documentales que adjuntó la parte actora a su demanda.

QUINTO. Mediante escrito presentado el ocho de mayo del año dos mil en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Municipio de Huajuapan de León, Oaxaca, por conducto de la síndica primera, G.G.G.G., rindió su contestación de demanda, en los siguientes términos:

"G.G.G.G., síndica primera municipal del H. Ayuntamiento de Huajuapan de León, Oaxaca, actuando con la representación jurídica del Municipio de Huajuapan de León, Oaxaca, personalidad que me otorgan los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, tal como lo acredito con la copia debidamente certificada del acta de sesión solemne de Cabildo de fecha primero de enero de mil novecientos noventa y nueve, señalando como domicilio para oír y recibir toda clase de notificaciones y documentos el ubicado en Paseo de la Reforma número 10, T.C., piso 11, oficina 14, colonia Tabacalera, código postal 06030, delegación C., de esta ciudad capital, y autorizando para tales efectos al licenciado M.A.M.M., con cédula profesional número 2105094 y al pasante en derecho J. de J.R.M. y/o W.R.S., ante usted con el debido respeto comparezco y expongo: Que con fundamento en lo establecido por el artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vengo a contestar en tiempo y forma la controversia constitucional planteada por el Gobierno del Estado Libre y Soberano de Oaxaca en contra del H. Ayuntamiento de Huajuapan de León, Oaxaca, según escrito de fecha catorce de marzo del presente año presentado ante la Unidad de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo las siguientes consideraciones: Terceros interesados. El Ayuntamiento por mí representado niega que se vean afectadas o menoscabadas las atribuciones y facultades legales tanto de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Oaxaca, por las razones que expondré más adelante en el cuerpo del presente escrito. Normas generales y actos cuya invalidez se demanda y medios oficiales en que fueron publicados. El Ayuntamiento que represento niega asimismo que el acto de aprobación que hizo el H. Ayuntamiento de Huajuapan de León, en sesión de Cabildo de fecha dieciocho de enero del presente año, del Reglamento de la Comisión Municipal de Derechos Humanos y que regula su actividad, menoscabe las atribuciones del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, ya que en todo caso quien tendría que intentar la controversia constitucional tendría que ser el gobernador local del Estado de Oaxaca ya que, suponiendo sin conceder, hipótesis con la que no concuerdo, que hubiera una extralimitación del Ayuntamiento de Huajuapan de León, sería en detrimento de ese órgano legislativo, quien tiene las facultades legales para establecer comisiones estatales de derechos humanos, de conformidad con lo establecido en el apartado B del artículo 102 de la Constitución General de la República, precepto que de ninguna manera menciona al Poder Ejecutivo Estatal. Por tal motivo, si la actora no se ve afectada por el acto objeto de la litis, mucho menos se ve afectada por el medio oficial en que fue publicado, que en este caso en particular fue el ejemplar número 10 del día cuatro de marzo del presente año del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca. Así mismo, niego categóricamente que el Ayuntamiento por mí representado haya aprobado en la sesión de Cabildo del dieciocho de enero del año que se cursa, la creación de la Comisión Municipal de Derechos Humanos. Preceptos constitucionales violados. De igual modo y con base en los mismos argumentos jurídicos mencionados anteriormente, rechazamos terminantemente que se hayan violado los preceptos constitucionales federales que menciona la actora, ya que la misma pretende hacer valer el razonamiento que el H. Ayuntamiento de Huajuapan de León carece de facultades para emitir un reglamento, lo cual contraviene expresamente lo establecido por el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, que a la letra dice: '... Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.' (el subrayado es nuestro para efecto de ilustrar a su Señoría). Como se puede apreciar a simple vista, el Ayuntamiento de Huajuapan de León, sí tenía facultades legales para expedir el reglamento interno que la actora señala como inválido, ya que además el mismo en perfecta concordancia con la ley orgánica del Estado de Oaxaca, cuerpo legal emitido por la Legislatura Estatal competente para ello. En cuanto al segundo precepto constitucional federal señalado por la actora como violado por la demandada, menciona al artículo 102, apartado B, también negamos tajantemente que el acto impugnado objeto de la litis lo haya contrariado, ya que el mismo en su primer párrafo textualmente dice: 'El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. ...'. Y es el caso de que el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León principalmente se enfoca a la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos, siendo ésta una labor académica no prohibida ni contemplada por el precepto legal antes citado. El Gobierno del Estado de Oaxaca no puede evitar que un Ayuntamiento reconozca la defensa de los derechos humanos como se ha hecho en el presente caso. Lo anterior se desprende de las atribuciones asignadas a dicha comisión contenidas en el artículo 11 del reglamento interno, entre las que sobresalen las fracciones siguientes: 'IV. Procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades o servidores públicos señalados como responsables. ... V.I. la observancia y protección de los derechos humanos en el Municipio. VI. Promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos en el ámbito municipal. VII. Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos.'. Como es fácil de apreciar, este tipo de atribuciones en ningún caso invaden la esfera de competencias de la Comisión Nacional de Derechos Humanos ni de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Oaxaca. Por lo que respecta al tercer artículo constitucional federal invocado como violado por la actora, menciona al 115, en cuanto a que los Municipios no pueden legislar. A esta cuestión, manifiesto que remitimos a su Señoría a la respuesta que hicimos de la presunta violación del artículo 16 constitucional, para no tener que transcribir de nueva cuenta el mismo razonamiento. Hechos que constituyen los antecedentes de la norma general y acto cuya invalidez se reclama. En este apartado, la actora hace una síntesis del contenido del Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, pero sin que de ninguna parte de su análisis se desprenda nada que viole los artículos constitucionales invocados por la actora. Conceptos de invalidez. En este apartado de su escrito, la actora se limita a emitir una serie de opiniones de carácter subjetivo y político, sin contener nada de carácter jurídico, como se desprende de las expresiones siguientes: 'En México siempre ha existido una amplia tradición jurídica en la creación de instituciones y mecanismos que han dado garantía de respeto de los derechos de cada individuo. Ésta es una característica de un sistema político-social que a lo largo de muchos años se desenvuelve dentro de una estabilidad y paz social.' (primer párrafo). 'El proceso de cambio fue visto estrechamente vinculado a la creación de una nueva relación entre la sociedad y el Estado, a un diálogo más próximo entre el ciudadano y su gobierno, a una mayor confianza y credibilidad de la sociedad hacia sus instituciones públicas, a un cabal respeto a los derechos de cada individuo.' (segundo párrafo). 'En este contexto se creó la Comisión de Derechos Humanos el cinco de junio de mil novecientos noventa, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, concibiéndola como una institución que diera cauce a la participación activa de la sociedad en la identificación y denuncia de los actos de autoridad que pudieran constituir o configurar una violación de derechos humanos.' (tercer párrafo). 'La experiencia y el resultado de su buen oficio hizo posible la presencia y consolidación de dicho organismo, como un espacio para la libre expresión y protección de los mexicanos y de todo individuo en el territorio nacional, frente a actos de autoridades que afectaran su vida, libertad, dignidad y derechos.' (cuarto párrafo). En fin, que de lo antes transcrito no se desprende ningún concepto de violación, como vanamente pretende hacerlo la parte actora. Debe quedar completamente claro que la Comisión Municipal de Derechos Humanos se creó por iniciativa popular en el mes de marzo de mil novecientos noventa y seis y así se estructuró su directiva. El Ayuntamiento, en su sesión de Cabildo de fecha cuatro de marzo de ese año sólo recibió la presentación de los vecinos comisionados y los reconoció, como así lo acredito con la copia certificada de la mencionada acta de Cabildo. El Ayuntamiento, en su carácter de gobernador y no de administrador municipal, tiene el deber y la facultad de regular el funcionamiento de los entes colectivos, principalmente de los protectores de los derechos humanos en el territorio municipal. Por todo lo que se ha vertido en esta contestación, la estructura y funcionamiento de esta Comisión Municipal de Derechos Humanos no contraviene ninguna disposición constitucional, ni federal, ni local, por el contrario, la Suprema Corte de Justicia ha reconocido que los Municipios constituyen un poder público en su territorio y, por ello, con poder, regulan la armónica convivencia de su población, en consecuencia, la regulación de esta comisión municipal no es inconstitucional por ser parte del deber del gobernante municipal. Aun el acto de creación de dicha comisión sí pertenece al ámbito de facultades del gobierno Municipal, porque se trata de una facultad originaria y natural, desde el punto de vista del concepto de vecindad que se ha convertido en un elemento del Municipio en el marco de la teoría del Estado. La protección de derechos humanos no forma parte del elenco de facultades distribuidas en el artículo 124 de la Constitución Federal, luego entonces, el Gobierno Estatal no puede reservarse en exclusiva esas facultades. El artículo 102 de la Constitución General de la República expresa la existencia de la comisión nacional, y a su vez el artículo 138 bis de la Constitución Política del Estado de Oaxaca pone énfasis en la existencia de una comisión local, pero en el espíritu genérico de la parte dogmática de la Constitución Federal y en el marco del sistema federal, cambia el deber de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal para crear y regular la protección de los derechos humanos. La creación y regulación de mecanismos técnicos protectores de derechos humanos con efectos de cosa juzgada, como el juicio de amparo, sí requieren de una expresión indubitable en el sistema jurídico mexicano, pero los mecanismos protectores de derechos humanos que sólo emiten recomendaciones públicas, autónomas no vinculatorias, son implícitas en la parte dogmática y no requieren una especial expresión. En el orden de ideas que se contesta esta controversia constitucional, cabe considerar que una vez creada la Comisión Nacional y Estatal de Derechos Humanos ¿en qué se contravienen las Constituciones Federal y Local para que exista la municipal, si los tres órdenes del gobierno forman el sistema federal? Además, la comisión protectora de derechos humanos más genuina es la municipal porque su población forma la vecindad que es exigente de esa protección. Las comisiones nacional y estatal pertenecen a ficciones jurídico-políticas. Debe considerarse el Municipio, como la forma primera de la sociedad civil, con autoridades propias y funciones específicas, cuya misión consiste en proteger y fomentar los valores de la convivencia social y base de la organización política nacional, debe ser comunidad de vida y no simple circunscripción política, fuente y apoyo de libertad y sobre todo protectora de los derechos humanos, como debe entenderse en la nueva realidad del Municipio mexicano. En mérito a lo anteriormente expuesto y para reforzar nuestros argumentos, nos acogemos al nuevo texto del artículo 115 de la Constitución General de la República, por vía de la retroactividad que beneficia a mi representado, en términos del primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, que aunque la reforma no concede facultades legislativas, sí establece a favor de los Ayuntamientos el carácter de gobernante y no de administradores, lo que implica un deber mayor para reglamentar la protección de los derechos humanos en su territorio sin invadir la esfera estatal y federal como se ha hecho. Nuevo texto que rediseña y crea su propio marco reglamentario municipal, en donde se reafirma su dimensión del Municipio de orden de gobierno, como parte de la adecuación a la realidad del Municipio mexicano. Suspensión. Consideramos que no es procedente otorgarla, en virtud de lo establecido por el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que dispone: 'La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales.'. Es el caso de que el reglamento impugnado por la actora son precisamente normas de carácter general. Cabe señalar que este mismo criterio fue tomado en cuenta en el acuerdo de fecha veinticuatro de marzo del presente año, en el que se le niega la suspensión a la actora, además de que el argumento que hace valer en su escrito inicial vuelve a contener expresiones de carácter subjetivo y político, sin mayor argumentación jurídica, como lo es la contenida en el segundo párrafo de este apartado de suspensión: 'La actuación de una comisión de derechos humanos causaría desorden en el Estado de Oaxaca, pues en lo subsecuente cualquiera de los 570 Municipios con que cuenta el Estado, seguirá el ejemplo de su similar de Huajuapan de León, lo que provocaría una situación que mermaría la seriedad con la que ha venido actuando la Comisión Estatal de Derechos Humanos en agravio de los gobernados, quienes verían la actuación del órgano protector de derechos humanos con falta de firmeza y seguridad de las que ha sido investida por la Carta Magna.'. Como se aprecia, habla en futuro de situaciones hipotéticas y a nombre de terceras personas genéricamente consideradas, sin que nada de lo que dice se traduzca en algo concreto, real y presente. Ya que en realidad la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, como ya se dijo, se creó desde el año de mil novecientos noventa y seis y no ha causado desorden en el Estado de Oaxaca."

SEXTO. En proveído de treinta y uno de mayo del año dos mil, se tuvo por contestada la demanda.

Por auto de primero de junio del año dos mil el licenciado P.A.N.M., secretario auxiliar de Acuerdos de la Presidencia, titular de la Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, certificó que el plazo de quince días hábiles concedido al Estado Libre y Soberano de Oaxaca y al procurador general de la República, para que manifestaran lo que a su derecho conviniera, en relación con el oficio de contestación de la demanda y del oficio mediante el cual el tercero interesado desahogó diversa vista, transcurriría del día cinco al veintitrés de junio del año en curso, inclusive; descontando los días primero de junio, por ser la fecha en que se le notificó el proveído de referencia y el día dos del mismo mes, por ser el en que surtió efectos la notificación respectiva; asimismo, los días tres, diez y diecisiete de junio, por ser sábados; y, los días cuatro, once y dieciocho, por ser domingos.

SÉPTIMO. Por oficio número PGR/396/2000, presentado el veintitrés de junio del año dos mil en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República formuló pedimento en relación con la demanda que motivó la presente controversia constitucional, expresando lo siguiente:

"I.S. la procedencia de la controversia constitucional. El procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca, en representación de esa entidad, promovió la presente controversia constitucional, por los actos y normas siguientes: 'El acto de aprobación que hizo el Ayuntamiento Constitucional de Huajuapan de León, en sesión de Cabildo de fecha dieciocho de enero del presente año, del reglamento que crea la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca y regula su actividad. 'El propio reglamento denominado Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, que fue publicado en el ejemplar número 10 de cuatro de los corrientes en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca.'. Esa Suprema Corte de Justicia, admitió la controversia constitucional que nos ocupa determinando que es competente para conocer la misma, atento a lo dispuesto por los numerales 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 1o. y 26 de la ley reglamentaria del artículo 105; y 137, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca. El precepto invocado de la Constitución Federal, contempla la hipótesis para que ese Alto Tribunal conozca de los litigios que se presenten entre un Estado y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y considerando que en el presente juicio el Estado de Oaxaca plantea la posible contradicción de un acto y una norma de carácter general emitida por el Ayuntamiento de Huajuapan de León, Oaxaca, que le causa perjuicio, se actualiza la competencia de ese Máximo Tribunal, para sustanciar y resolver la controversia constitucional en que se actúa. II.S. la oportunidad en la presentación de la demanda. La demanda que da inicio al presente juicio, fue promovida el 15 de marzo de 2000 ante ese Máximo Tribunal, en la cual se impugna el acto y norma general emitidos por el Ayuntamiento demandado. a) Respecto del acto impugnado. El acto que se tilda de inconstitucional consiste en la aprobación por parte del Ayuntamiento de Huajuapan de León, en sesión de Cabildo de 18 de enero del presente año, del reglamento que crea la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca. La fracción I del numeral 21 de la ley reglamentaria del artículo 105 establece el plazo de treinta días para la interposición de la demanda en contra de actos, mismos que se contarán a partir del día siguiente al en que se presente alguna de las siguientes hipótesis: S. efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame conforme a la ley del propio acto; se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o, el actor se ostente sabedor de los mismos. La actora se apoya en la segunda hipótesis para interponer su escrito de demanda, ya que manifiesta que tuvo conocimiento del acto impugnado a través de la publicación que se hizo en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el 4 de marzo de 2000, mediante el cual se crea la Comisión Municipal de Derechos Humanos, motivo por el cual, el plazo para promover la presente controversia constitucional inició el 7 de marzo de 2000. Para el cómputo de treinta días hábiles del plazo, no se incluyen el 11, 12, 18, 19 y 26 de marzo ni el 1o., 2, 8, 9, 15 y 16 de abril de 2000, por ser sábados y domingos, así como el 21 de marzo del año en curso, en virtud de que por acuerdo del presidente de ese Alto Tribunal ese día se suspendieron labores. En consecuencia, el plazo para promover la controversia constitucional en relación con el acto reclamado feneció el 18 de abril, por lo que si el escrito de demanda se interpuso el 15 de marzo, resulta evidente que el mismo fue presentado en tiempo. b) Respecto a la norma general impugnada. La disposición general impugnada, consistente en el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, de 4 de marzo de 2000. La fracción II del numeral 21 de la ley reglamentaria del artículo 105, establece el plazo de treinta días para la interposición de la demanda en contra de normas generales, cuando se presente alguna de las siguientes hipótesis. A partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y, al día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. La actora hace valer la primera hipótesis, puesto que señala en su escrito de demanda que tuvo conocimiento de la norma impugnada a través de la publicación que se hizo en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 4 de marzo de 2000; por tanto, el plazo para promover la presente controversia constitucional inició el 7 de marzo de 2000. Dado que el plazo para promover la presente controversia en relación con la norma general que se impugna inició el 7 de marzo del año en curso, al igual que el apartado a) de este capítulo, es aplicable el cómputo realizado en el mismo. En consecuencia, el plazo para promover la controversia constitucional feneció el 18 de abril de 2000, por lo que si el escrito de demanda se interpuso el 15 de marzo de 2000, resulta evidente que el mismo fue presentado en tiempo. III.S. la legitimación procesal de la parte actora. En representación del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, comparece el procurador general de Justicia de la entidad, quien para acreditar la personalidad con la que se ostenta exhibió copia certificada ante notario público, de su designación como procurador general de Justicia que hizo a su favor el gobernador del Estado. Con el fin de analizar la legitimación procesal de quien comparece en representación del Estado de Oaxaca, me permito transcribir, en la parte conducente, los artículos 21, fracción III, y 137, fracción II, de la Constitución Política Local. 'Artículo 21. A la Procuraduría General de Justicia corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... III. Intervenir como representante jurídico en los asuntos en que sean parte el Estado o su gobierno.'. 'Artículo 137. El procurador general de Justicia ejerce tres clases de funciones: ... II. Como representante de la personalidad jurídica del Estado.'. De lo anterior se desprende que al procurador general de Justicia del Estado le corresponde la representación jurídica de dicha entidad, por tanto, cuenta con legitimación procesal activa para comparecer en esta vía a nombre del Estado. En razón de que el escrito de demanda fue firmado por el procurador general de Justicia de la entidad, quien acreditó su personalidad con copia certificada ante notario público de su designación, según constancia que obra en el expediente principal, entonces debe tenérsele como legitimado para la presentación de la demanda que nos ocupa. IV. Antecedentes del acto y norma general cuya invalidez se demandan. El 4 de marzo de 1996, mediante acuerdo emitido en sesión de Cabildo, se instaló por iniciativa popular el organismo denominado Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca. En sesión de Cabildo celebrada el 18 de enero del presente año, el Ayuntamiento demandado aprobó el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos, disponiendo que se trata de un organismo autónomo, descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, teniendo como objetivo la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos, con una estructura similar a las Comisiones Nacional y Estatal de Derechos Humanos. El 4 de marzo del año en curso, el reglamento impugnado fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad. Atento a lo anterior, el Estado Libre y Soberano de Oaxaca promovió la presente controversia constitucional, por considerar que la creación de la Comisión Municipal de Derechos Humanos, como organismo público descentralizado, vulnera los artículos 16, 102, apartado B y 115 de la Constitución Federal. V. Sobre los conceptos de invalidez. La actora señala violaciones a los artículos 16, 102, apartado B y 115 constitucionales, mismos que se relacionan con la aprobación, emisión, promulgación del Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, y con la creación de un organismo público descentralizado, por lo que por cuestiones de método, el presente estudio se realizará tomando en consideración primeramente lo dispuesto por el numeral 115 y enseguida los preceptos 16 y 102, apartado B. Respecto de las presuntas violaciones al artículo 115 constitucional. a) Argumentación de la actora. Señala la actora que el Ayuntamiento demandado dejó de observar el artículo 115 de la Constitución General de la República, en virtud de que expidió el reglamento impugnado sin contar con facultades para ello, pues el precepto citado establece las facultades que en materia reglamentaria tiene el Cabildo, las cuales no son precisamente el de crear un organismo protector de los derechos humanos. b) Contestación del Ayuntamiento demandado. La demandada argumentó que el numeral 115, fracción II, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, a simple vista, que el Ayuntamiento cuenta con facultades para expedir el reglamento que se impugna, por lo que es competente para ello, además, se encuentra en perfecta concordancia con la ley orgánica del Estado de Oaxaca. También aclaró que el organismo denominado Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, se creó por iniciativa popular y se estructuró su directiva en sesión de Cabildo de 4 de marzo de 1996, acreditando tal hecho con copia certificada del acta de Cabildo. Asimismo, la demandada manifestó que: 'En mérito a lo anteriormente expuesto y para reforzar nuestros argumentos, nos acogemos al nuevo texto del artículo 115 de la Constitución General de la República, por vía de la retroactividad que beneficia a mi representado, en términos del primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, que aunque la reforma no concede facultades legislativas, sí establece a favor de los Ayuntamientos el carácter de gobernantes y no de administradores, lo que implica un deber mayor para reglamentar la protección de los derechos humanos en su territorio, sin invadir la esfera estatal y federal como se ha hecho. Nuevo texto que rediseña y crea su propio marco reglamentario municipal, en donde se reafirma su dimensión del Municipio de orden de gobierno, como parte de la adecuación a la realidad del Municipio mexicano.'. c) Manifestaciones del tercero interesado. Comisión Estatal de Derechos Humanos. Se limitó a manifestar que tiene conocimiento de que la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, comenzó a funcionar desde el 4 de marzo de 1996, y que en la sesión de Cabildo de esa fecha, se tomo protesta a sus integrantes. Asimismo, señaló que el reglamento interno de ese organismo municipal fue publicado el 4 de marzo de 2000, el cual sólo vino a regular su organización, funcionamiento, atribuciones y objetivos. Por último, mencionó que la relación existente entre la Comisión Estatal de Derechos Humanos y la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, es de apoyo, coordinación y colaboración; fundamentalmente, en materia de difusión y capacitación sobre derechos humanos. d) Opinión del suscrito. Antes de pronunciarme sobre la presunta violación al artículo 115 de la Ley Fundamental, cabe precisar lo siguiente: Independientemente de la bondad de que se multipliquen los organismos que protejan y promuevan los derechos humanos en todo el territorio nacional, especialmente en el ámbito municipal, a fin de que éstos tiendan a crear una mayor conciencia entre los diversos sectores de la sociedad, resulta indispensable que la creación de los diferentes órganos públicos que se establezcan en esta materia, se ajusten a los procedimientos legales previstos por la Constitución Federal, las Particulares de los Estados y la legislación estatal y municipal. En el caso que nos ocupa es alentador el hecho de que se haya constituido un órgano municipal de derechos humanos en Huajuapan de León, Oaxaca, para difundir en su territorio los derechos y libertades fundamentales de todo ser humano, sin embargo, es de estricto derecho que cualquier área administrativa, organismo, institución pública que nazca a la vida jurídica, se ajuste a la legislación federal, estatal o municipal, según sea el ámbito de competencia y materia del ente público a crearse. En efecto, en el presente asunto se observa que el día 4 de marzo de 1996, se instaló en Huajuapan de León, Oaxaca, una Comisión Municipal de Derechos Humanos, según consta en la citada acta de Cabildo del Municipio demandado, sin que se especificara la naturaleza jurídica del órgano instalado, mismo que hasta la fecha ha venido funcionando sin la formalidad legal que para tal efecto se requiere. Y no es sino hasta el 4 de marzo del presente año, fecha en que el Ayuntamiento emitió el reglamento de la propia comisión, que la instituye como un organismo público autónomo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios; cuestión esta que constituye en esencia el concepto de invalidez que hace valer la parte actora. En este sentido, debe decirse que la actora no precisó puntualmente los alcances del concepto de invalidez que hace valer, puesto que únicamente se limitó a señalar que se violó en su perjuicio lo dispuesto en el numeral 115 de la Constitución Federal, sin pronunciarse respecto a qué parte del mismo le fue conculcada. En mi opinión, la promovente lo que pretende demostrar es la violación a las fracciones II y III, inciso i) del artículo 115 de la Ley Fundamental, puesto que el Ayuntamiento de Huajuapan de León, Oaxaca, no tiene facultades para crear, por sí solo, un organismo público descentralizado como lo es la Comisión de Derechos Humanos, de acuerdo a la legislación local. Tomando en cuenta lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en los numerales 39 y 40 de la ley reglamentaria del artículo 105, de los cuales se desprende que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, al dictar sentencia corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados; examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada y suplirá la deficiencia en la expresión de los conceptos de invalidez, es que solicito a este Alto Tribunal supla la deficiencia de la demanda. Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por ese Máximo Tribunal, en la tesis jurisprudencial P./J. 68/96, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo IV, noviembre de 1996, página 325, cuyo rubro y texto es el siguiente: 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme las reglas establecidas en los conceptos mencionados. Controversia constitucional 19/95. Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas. 1o. de octubre de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: A.A.R.C..'. Una vez expuesto lo anterior, se pasa al estudio de la violación al artículo 115, fracciones II y III, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El citado numeral establece, en la parte que interesa, lo siguiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad ... III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. ...'. Del artículo antes transcrito se desprende, entre otras cosas, lo siguiente: Si bien los Municipios están investidos de personalidad jurídica y manejan su patrimonio conforme a la ley, éstos sólo tienen facultades para aprobar los reglamentos y demás disposiciones jurídicas que regulen la organización de la administración pública municipal, de acuerdo con las leyes que deberán expedir las Legislaturas de los Estados; los Ayuntamientos podrán regular, de acuerdo con su competencia, las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos conforme a las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados; y, sin perjuicio de su competencia constitucional, los Municipios en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, como los previstos en el precepto antes citado, observarán, indiscutiblemente, lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Ahora bien, la Constitución Local, así como los ordenamientos derivados de la misma, disponen el procedimiento legal mediante el cual el Congreso del Estado de Oaxaca, sentará las bases para el otorgamiento de facultades a los Ayuntamientos, a efecto de que éstos puedan reglamentar y organizar la administración pública municipal. Constitución Política del Estado de Oaxaca. 'Artículo 59. Son facultades de la legislatura: ... II. Expedir leyes reglamentarias y ejercer las facultades que le otorga la Constitución General de la República ... LIII. Legislar sobre todo aquello que la Constitución General y la particular del Estado, no someten expresamente a las facultades de cualquier otro poder ...'. Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca. 'Artículo 112. Los Ayuntamientos con el objeto de llevar a cabo una oportuna toma de decisiones así como una más eficaz prestación de los servicios públicos, podrán solicitar la aprobación de la Legislatura Local para crear organismos descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propio.'. Del precepto de la Constitución Local antes transcrito, se advierte que el Congreso del Estado de Oaxaca, podrá legislar en todas aquellas materias, ya sean estatales y municipales, que la propia Ley Fundamental no someta expresamente a otro poder. De igual manera, el numeral citado de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, contempla la hipótesis para que un Ayuntamiento pueda crear un organismo público descentralizado, previa aprobación que al efecto realice el Congreso Local. Por su parte, el artículo 2o. del Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, que en esta vía se combate, establece lo siguiente: 'Artículo 2o. La Comisión Municipal de Derechos Humanos es un organismo autónomo, descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano.'. Como se observa, el artículo transcrito instituye un organismo público descentralizado con autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propios. Tomando en cuenta lo anterior, vinculando el numeral 2o. del ordenamiento que se combate, con el 112 de la Ley Orgánica Municipal de la referida entidad, se advierte que el Ayuntamiento demandado no se apegó al procedimiento establecido en este último precepto, ya que para que un Municipio pueda crear un organismo público descentralizado, es requisito sine qua non que el Congreso Local lo apruebe primeramente; hipótesis que en el caso que nos ocupa no se actualizó, pues en ningún momento solicitó a la Legislatura del Estado aprobación alguna para que autorizara la creación de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca. Por lo anterior, la autoridad demandada, al aprobar y expedir el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, violó lo dispuesto en el artículo 115, fracciones II y III, inciso i), de la Constitución Federal, puesto que al crear un organismo público descentralizado, sin ajustarse a las bases establecidas por la Legislatura Local, tal como lo ordenan los numerales que se conculcan de la Ley Fundamental y, por ello, solicito a esa Suprema Corte declare fundado el presente concepto de invalidez y, consecuentemente, la inconstitucionalidad del acto de aprobación del reglamento y del propio ordenamiento de la Comisión Municipal de Derechos Humanos. Atento a lo anterior, se conculca a su vez lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que el Ayuntamiento, conforme se desprende del razonamiento vertido respecto al artículo 115 constitucional, carece de facultades para estructurar un organismo público descentralizado. También se violó el numeral 14 de la Carta Fundamental, pues no se observaron las formalidades esenciales del procedimiento establecidas por la legislación local para la creación de un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios; por lo que considerando que la parte actora no hizo ningún pronunciamiento sobre el particular, solicito que esa Suprema Corte de Justicia tome en cuenta como artículo constitucional violado el precepto citado, atento a lo dispuesto en los artículos 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia. Al actualizarse la violación a los artículos 16 y 115, fracciones II y III, inciso i) de la Ley Fundamental, resulta innecesario entrar al estudio de la transgresión al numeral 102, apartado B, constitucional, señalado por la parte actora en su concepto de invalidez. Lo anterior se ve reforzado por la tesis jurisprudencial P./J. 100/99, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 705, cuyo rubro y texto es el siguiente: 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declarara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto. Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..'. Por último, y a manera de conclusión, el acto y la norma general que se tildan de inconstitucionales por la actora, fueron realizados sin ajustarse a los procedimientos legales establecidos; por lo que, en consecuencia, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar la inconstitucionalidad de los mismos."

OCTAVO. Por acuerdo de cuatro de julio del año dos mil, visto el estado procesal que guardaban los autos, se citó a las partes para que asistiesen a la audiencia de ofrecimiento, desahogo de pruebas y alegatos, a las diez horas del día once de agosto del año en curso, en la oficina que ocupa la Unidad de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad en este Alto Tribunal.

El día once de agosto del año dos mil tuvo verificativo la audiencia de ofrecimiento, desahogo de pruebas y alegatos en la presente controversia constitucional y se turnó el expediente para la elaboración del proyecto al señor M.G.I.O.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad del Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca.

SEGUNDO. Por lo que hace a la oportunidad de la demanda que se analiza, conviene señalar lo siguiente.

En el presente juicio se demandó la inconstitucionalidad de los siguientes actos:

a) El acto de aprobación que hizo el Ayuntamiento Constitucional de Huajuapan de León, en sesión de Cabildo de fecha dieciocho de enero del año dos mil, del reglamento que crea la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, y regula su actividad, y

b) El propio reglamento denominado Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, el cuatro de marzo del mismo año dos mil.

Sobre el particular, el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

Ahora bien, respecto del primer acto impugnado, la parte actora manifestó en su demanda que:

"Por la publicación que se hizo en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de fecha cuatro del presente mes se tuvo conocimiento que el H. Ayuntamiento, ahora demandado, aprobó con fecha dieciocho de enero del año en curso el reglamento que crea a la Comisión Municipal de Derechos Humanos."

En esa virtud, y toda vez que no existe en autos ninguna constancia que demuestre que el promovente tuvo conocimiento de dicho acto de aprobación en una fecha anterior, debe considerarse, como él mismo lo aduce, que se enteró de su existencia el día cuatro de marzo del año dos mil.

Así pues, habiendo sido sábado el referido cuatro de marzo, el plazo de treinta días para presentar la demanda comenzó a contar a partir del lunes seis del mismo mes y año, por lo que descontando los días once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de marzo, y primero, dos, ocho, nueve, quince y dieciséis de abril, por ser sábados o domingos, así como el día veintiuno de marzo, por haberse suspendido las labores en este Alto Tribunal a virtud del acuerdo tomado por el P., el aludido plazo feneció el día diecisiete de abril del dos mil.

En esa tesitura, si la demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia el día quince de marzo pasado, debe estimarse que fue presentada en tiempo.

Otro tanto hay que añadir por lo que hace al segundo acto cuya invalidez se demanda, el cual se hizo consistir en el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, el cuatro de marzo del mismo año dos mil.

En este caso, de conformidad con el transcrito artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para la presentación de la demanda también es de treinta días, los cuales deben contarse a partir del día siguiente a la fecha de publicación de la norma general impugnada.

Atento a lo anterior, es claro que el plazo para presentar la demanda, por lo que respecta a este último acto, debe computarse en los mismos términos que el acto anterior por lo que, a fin de no incurrir en repeticiones, nos remitimos al cómputo efectuado con anterioridad, debiéndose precisar únicamente que también por este acto debe estimarse que la demanda fue presentada en tiempo.

TERCERO. Por principio, resulta pertinente analizar la legitimación procesal activa y pasiva, así como la de los terceros interesados, por ser ésta una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.

Por lo que hace a la legitimación del accionante, es pertinente señalar que la demanda fue promovida por S.H.S.F., en su calidad de procurador general de Justicia del Estado de Oaxaca.

A este respecto, el artículo 137 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, expresa lo siguiente:

"Artículo 137. El procurador general de Justicia ejerce tres clases de funciones:

"I. Como representante de la sociedad para los asuntos penales y civiles en que ella está interesada;

"II. Como representante de la personalidad jurídica del Estado, y

"III. Como consejero jurídico del Ejecutivo del Estado.

"La ley reglamentará el ejercicio de estas funciones y señalará las que corresponda a los agentes del Ministerio Público."

Por su parte, el artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Oaxaca, señala que:

"Artículo 1o. La Procuraduría General de Justicia es el órgano del Poder Ejecutivo al que compete el ejercicio de las funciones inherentes a la institución del Ministerio Público, así como las demás que constitucional y legalmente se le confieren como representante de la sociedad en asuntos penales y civiles; como representante de la personalidad jurídica del Estado y como consejero jurídico del Ejecutivo."

Ahora bien, junto con la demanda se presentó un documento cuyo texto es del tenor siguiente:

"Oaxaca de J., Oax., a 14 de julio de 1999.

"C.L.. S.H.S.F.

"Presente.

"En uso de las facultades que me concede el artículo 79, fracción V de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, he tenido a bien designarlo con esta fecha, procurador general de Justicia del Estado, exhortándolo a desempeñar el cargo conferido con honestidad, responsabilidad y eficacia para el bien del pueblo de Oaxaca.

"Lo que comunico a usted para su conocimiento y efectos legales consiguientes.

"Atentamente.

"Sufragio efectivo. No reelección

"El respeto al derecho ajeno es la paz

"El Gobernador Constitucional del Estado

"(rúbrica)

"Lic. J.M.."

En orden a todo lo anterior, debe concluirse que S.H.S.F., efectivamente ostenta el cargo de procurador general de Justicia de dicha entidad y que, con tal carácter, cuenta con facultades suficientes para representar al Estado de Oaxaca en la presente controversia constitucional.

Ahora, la demanda fue contestada por G.G.G.G., en su calidad de síndico primero municipal del Ayuntamiento de Huajuapan de León, Oaxaca.

Sobre el particular, los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, establecen lo siguiente:

"Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:

"...

"II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal. Con base en el último censo de población se determinará el número de la siguiente manera:

"a) Un síndico, si el Municipio tiene menos de veinte mil habitantes.

"b) Dos síndicos, si tiene más del número de habitantes señalados en el inciso anterior."

"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán la siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

A la contestación de demanda se acompañó una copia certificada ante notario público del acta de la sesión solemne de Cabildo celebrada el primero de enero de mil novecientos noventa y nueve, en la cual se acordó la entrega y transmisión del poder municipal al Ayuntamiento entrante, se tomó protesta a los nuevos concejales y se instaló el Ayuntamiento 1999-2001. Dicha acta, en la parte que interesa, señala lo siguiente:

"Instalación del Ayuntamiento 1999-2001.

"Constituidos en el mismo lugar, se procedió a instalar el Ayuntamiento en los siguientes términos: El presidente municipal B.B.S., se dirigió a su Ayuntamiento y les propuso con fundamento en el artículo 34, fracción XV, de la ley orgánica en vigor, que se autorice que el secretario municipal sea el arquitecto E.S.H., el tesorero, M.S.M. y el Juez municipal, J.A.O.. El resultado fue que el Ayuntamiento en forma unánime aprobó tales nombramientos, por lo que se procedió a llamar a los tres funcionarios a quienes se tomó la protesta de ley, y el secretario municipal procedió a ocupar su lugar para iniciar la primera sesión, una vez que quedó instalado el primer Ayuntamiento. Esta primera sesión estuvo sujeta al siguiente orden del día, debidamente aprobada por los concejales: 1. Lista de presentes y declaración del quórum, de la cual el secretario municipal dio cuenta al presidente de la existencia del quórum, y así fue declarada válida esta primera sesión. 2. Asignación de comisiones y regidurías del nuevo Ayuntamiento: B.J.B.S., presidente; G.G.G.G., síndico primero; J.B.T.M., síndico segundo; E.J.S.H., regidor de hacienda; C.A.N. de R.J., regidor de obras públicas; G. de J.C.C., regidor de agencias y colonias; V.G.G.S., regidor de desarrollo urbano y limpia; R.B.M.L., regidor de seguridad pública; A.H.S., regidora de educación y cultura; J.A.I.V.M., regidor de desarrollo económico y turístico; A.G.B., regidor de salud pública, recreación y rastro; G.T.V., regidor de mercados, comercios y restaurantes; G.P.C., regidor de gobernación y reglamentos; M.A.P.L., regiduría de panteones y monumentos, y E.C.G., regidor de ecología, parques y jardines. Por lo que una vez insaculadas las comisiones y no habiendo otro asunto más que tratar se cierra la presente acta siendo las doce horas del mismo día en que se actúa. Doy fe.

"Ayuntamiento municipal constitucional 1996-1998."

Del acta transcrita se desprende que, si bien G.G.G.G., efectivamente ostenta el cargo de síndico primero del Ayuntamiento del Municipio de Huajuapan de León, Oaxaca, también se designó en esta misma sesión a J.B.T.M. como síndico segundo del mismo Ayuntamiento.

Cabe señalar aquí que sobre este particular, el Tribunal P., al resolver la controversia constitucional 2/98, sentó la tesis de jurisprudencia P./J. 78/98, consultable en la página 823 del Tomo VIII, diciembre de 1998, Novena Época, P., del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece lo siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA LEGITIMACIÓN PASIVA CUANDO SE RECLAMA UN REGLAMENTO EXPEDIDO POR EL AYUNTAMIENTO EN SU CONJUNTO, CORRESPONDE A LOS SÍNDICOS Y NO AL PRESIDENTE Y AL SECRETARIO MUNICIPALES (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA). El artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 10 de su ley reglamentaria, establecen una enumeración de los entes, poderes u órganos legitimados en la causa para fungir como actores, demandados o terceros interesados en las controversias constitucionales, de tal suerte que si se reclama un reglamento municipal expedido por el Ayuntamiento en su conjunto, el presidente y el secretario municipales carecen de legitimación pasiva en la causa para fungir como entes demandados, en función de que las fracciones del precepto constitucional señalado se refieren al Municipio, como órgano representado políticamente por el Ayuntamiento, y no a sus integrantes en lo particular. En los términos de los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca y de la tesis P./J. 22/97 publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, página 134, la legitimación procesal recae en los síndicos."

Asimismo, también resulta pertinente citar la tesis de jurisprudencia P./J. 22/97, publicada en la página 134 del Tomo V, abril de 1997, Novena Época, P., del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto y rubro son del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA). De conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, los síndicos son los representantes jurídicos del Municipio y, para la procuración de la defensa de los intereses municipales tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: procurar, defender y promover los intereses municipales; representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste fuere parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. Por otra parte, de los preceptos de referencia, en relación con los artículos 17, 34, 44 y 46 de la ley en cita, se infiere que para que los síndicos puedan actuar en uso de las atribuciones antes señaladas, no requieren acuerdo previo del Ayuntamiento, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio, entre otros, ordenanzas, acuerdos administrativos, prestación y vigilancia de servicios públicos. Por tanto, los síndicos, en uso de las atribuciones que la ley les otorga, pueden promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la acción de controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."

Todo lo anterior pone de manifiesto que, si bien G.G.G.G. efectivamente ostenta el cargo de síndico primero, lo cierto es que, en principio, de acuerdo con los preceptos transcritos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca y las tesis de jurisprudencia citadas, la representación del Municipio de Huajuapan de León, Oaxaca, recae en ambos síndicos, es decir, tanto en el primero como en el segundo; sobre todo si se toma en consideración que no existe en dicho ordenamiento, como sí lo hay en otras leyes orgánicas municipales, una disposición que diga que cuando en un Municipio existan dos o más síndicos, éstos pueden comparecer tanto de manera conjunta como en forma separada.

Independientemente de lo anterior, es claro que la representación, aun cuando es una institución de origen civil que cuenta con normas por demás severas, al ser adoptada por el derecho público adquiere matices diferentes y, desde luego, reglas distintas que de ninguna manera pueden ser tan estrictas como las que rigen en el derecho privado. Además, en la especie no se trata de la legitimación para promover una demanda, en donde la representación debe acreditarse con mucha mayor precisión, a más de que, por lo que hace a las controversias constitucionales, el artículo 11 de la ley de la materia expresamente dispone que: "En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.".

Todo ello conduce a concluir que si bien lo más técnico hubiera sido que ambos síndicos hubiesen firmado el escrito de contestación de demanda, basta con que uno de ellos lo haya hecho para que se considere que el Municipio fue correctamente representado y que, consecuentemente, se tenga por contestada la demanda para todos los efectos legales a que haya lugar.

Apoya el criterio anterior la tesis de jurisprudencia 1a. XVI/97, consultable en la página 466 del Tomo VI, agosto de 1997, Novena Época, Primera Sala, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro y texto señalan lo siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVEERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES DEBE PRESUMIRSE. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, existen dos formas para tener por acreditada la representación de las partes: a) Porque derive de la legislación que las rige; y b) Porque en todo caso se presuma dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario. Atento los dos supuestos que prevé la norma y conforme al orden lógico y jurídico en que los propone, para acreditar la representación de quien actúa en nombre del ente público, debe estarse primero a lo dispuesto por la legislación ordinaria que prevé las facultades y sólo en caso de duda, en virtud de la deficiente regulación o laguna legislativa, o por alguna situación análoga, y siempre que existan elementos que lo permitan, deberá presumirse dicha representación. Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, pues sería erróneo considerar que opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del citado artículo 11, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria, si de cualquier manera se presumiría válida la representación, en términos de la segunda parte de dicho dispositivo, por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades."

Corresponde ahora analizar la manifestación de la parte demandada respecto a que los actos reclamados no afectan las facultades legales de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, ni las de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Oaxaca, por lo que no era necesario que se les llamara a juicio con el carácter de terceros interesados.

A este respecto, conviene señalar que, por auto de fecha veinticuatro de marzo del año dos mil, el Ministro instructor resolvió lo siguiente:

"En otro aspecto, como lo solicita la parte actora, con fundamento en el artículo 10, fracción III, de la ley reglamentaria que rige este procedimiento, se reconoce el carácter de terceros interesados en la presente controversia constitucional, a la Comisión de Derechos Humanos y a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Oaxaca, dependencias a las que también deberá corrérseles traslado con copia autorizada de este auto, del acuerdo de radicación y turno, además de un ejemplar del escrito de demanda para que dentro del plazo de treinta días hábiles contados a partir de que surta sus efectos legales la notificación de este auto, expongan lo que a su derecho convenga."

Dicha providencia le fue notificada a la parte demandada en los términos de ley, por lo que si estimaba que tal determinación era incorrecta o le producía algún perjuicio, debió recurrirla en su momento procesal oportuno, sin que sea admisible que se estime como un recurso la mera manifestación de que, en su concepto, no se debían tener como terceros interesados a dichos organismos de derechos humanos.

CUARTO. No habiéndose hecho valer ninguna causa de improcedencia por las partes, ni advirtiendo este Alto Tribunal ningún motivo para estimar improcedente la presente controversia constitucional, a continuación se procede a analizar lo relativo al fondo del asunto.

Sin perjuicio de lo anterior, vale la pena hacer notar que no pasa inadvertida la manifestación de la parte demandada en la que señala que:

"El Ayuntamiento que represento niega ... que el acto de aprobación que hizo el H. Ayuntamiento de Huajuapan de León, en sesión de Cabildo de fecha dieciocho de enero del presente año, del reglamento de la Comisión Municipal de Derechos Humanos y que regula su actividad, menoscabe las atribuciones del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, ya que en todo caso quien tendría que intentar la controversia constitucional tendría que ser el gobernador local del Estado de Oaxaca ya que, suponiendo sin conceder, hipótesis con la que no concuerdo, que hubiera una extralimitación del Ayuntamiento de Huajuapan de León, sería en detrimento de ese órgano legislativo (sic), quien tiene las facultades legales para establecer comisiones estatales de derechos humanos, de conformidad con lo establecido en el apartado B del artículo 102 de la Constitución General de la República, precepto que de ninguna manera menciona al Poder Ejecutivo Estatal."

Por demás está decir que las manifestaciones transcritas resultan contradictorias y muy poco claras, y que, desde luego, no pueden estimarse como una verdadera causa de improcedencia del presente procedimiento constitucional; sin embargo, conviene precisar que contrario a lo que parece afirmar el Municipio demandado, el Estado de Oaxaca sí se encuentra facultado para controvertir la constitucionalidad de las disposiciones generales emanadas de uno de sus Municipios y, por otro lado, que de conformidad con las normas locales aplicables, las cuales ya han sido analizadas, la representación del Estado recae en el procurador general de Justicia, quien precisamente fue quien promovió la demanda que dio motivo al juicio que nos ocupa.

Por último, debe decirse que tampoco se hace caso omiso al señalamiento de la propia parte demandada formulado al inicio de su contestación, en los siguientes términos:

"Niego categóricamente que el Ayuntamiento por mí representado haya aprobado en la sesión de Cabildo de dieciocho de enero del año que se cursa, la creación de la Comisión Municipal de Derechos Humanos."

Si bien, a primera vista, dicha manifestación parecería implicar que el Municipio demandado está negando la existencia de los actos reclamados, lo cierto es que ello se explica en razón de que, según lo precisa el propio demandado más adelante:

"La Comisión Municipal de Derechos Humanos se creó por iniciativa popular en el mes de marzo de mil novecientos noventa y seis, y así se estructuró su directiva. El Ayuntamiento, en su sesión de Cabildo de fecha cuatro de marzo de ese año sólo recibió la presentación de los vecinos comisionados y los reconoció."

Todo lo cual, no afecta en nada la procedencia del presente juicio habida cuenta que independientemente de que dicha comisión se haya "creado" desde el año de mil novecientos noventa y seis, o al menos haya funcionado desde dicho año, lo que en esencia impugna el Estado Libre y Soberano de Oaxaca es el reglamento interno de dicha comisión, respecto del cual la demanda sí resulta oportuna.

QUINTO. Tal y como se precisó con anterioridad, el actor estima que los actos cuya invalidez demanda transgreden los artículos 16, 102, apartado B, y 115 de la Constitución General de la República. Sobre el particular, en el capítulo de conceptos de invalidez esencialmente aduce lo siguiente:

a) Que el órgano revisor de la Constitución, a la fecha, no ha considerado que los Municipios tengan sus comisiones de derechos humanos para conocer de la infracción a éstos, cuando sus autoridades municipales en el rango administrativo los vulneren y, por consiguiente, que los Cabildos tengan facultades para crearlos.

b) Que el Municipio demandado transgredió el artículo 102, inciso b) de la Constitución Federal, toda vez que dicho dispositivo no lo faculta para emitir una norma general como el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca.

c) Que dicho reglamento invade la esfera competencial de la Federación y del Estado de Oaxaca, pues solamente estas dos entidades están facultadas para crear organismos de protección de los derechos humanos.

d) Que se transgrede el artículo 16 constitucional, en atención a que el referido reglamento fue expedido por autoridad incompetente; y

e) Por último, que igualmente se viola el artículo 115 de la Constitución General de la República, en atención a que los Municipios no están facultados para legislar, y al expedir el reglamento impugnado, el Municipio demandado ejerció tales facultades.

En este punto conviene precisar que, si bien el actor impugnó la constitucionalidad de dos diversos actos, a saber, el Reglamento Interno de la Comisión de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, y el acto de aprobación del mismo por parte del Ayuntamiento de dicho Municipio, lo cierto es que, de acuerdo con lo expresado en la demanda, es claro que lo que en realidad está impugnando es el propio reglamento y no en sí mismo, el acto de aprobación, respecto del cual incluso no aduce ningún concepto de invalidez. Por tal razón, y atento a lo dispuesto en la parte final del artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que expresamente señala que este Alto Tribunal, al emitir su sentencia, deberá examinar "en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada", en lo sucesivo se hará alusión únicamente a la constitucionalidad del referido reglamento y no del acto de aprobación que dio lugar al mismo, por ser ésta la cuestión efectivamente planteada.

Por otro lado, de los conceptos de invalidez antes reseñados se desprende que, en esencia, de lo que se duele el promovente es de la falta de fundamentación de la norma general impugnada, es decir, básicamente argumenta que el Municipio de Huajuapan de León no estaba facultado para expedir dicho ordenamiento.

Así pues, antes que otra cosa, debe precisarse que el Reglamento Interno de la Comisión de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, es del tenor siguiente:

"Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca.

"Título I

"Capítulo único

"Disposiciones generales

"Artículo 1o. Este reglamento es de orden público y de aplicación en todo el territorio del Municipio de Huajuapan de León, Oaxaca, en materia de derechos humanos, respecto de los mexicanos y extranjeros que se encuentren en el mismo; y regula la estructura, facultades y funcionamiento de la Comisión Municipal de Derechos Humanos.

"Artículo 2o. La Comisión Municipal de Derechos Humanos es un organismo autónomo, descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano.

"Artículo 3o. Para los efectos de este reglamento, se denominará Comisión Municipal de Derechos Humanos, comisión municipal u organismo, a la Comisión Municipal de Derechos Humanos del Municipio de Huajuapan de León, Oaxaca; y reglamento, al reglamento interno de la propia comisión.

"Artículo 4o. En el desempeño de sus funciones y en ejercicio de su autonomía, la comisión municipal no recibirá instrucciones o indicaciones de autoridad o servidor público alguno. Sus recomendaciones y acuerdos de no responsabilidad y cualquier otra disposición, se fundarán únicamente en la documentación, pruebas y evidencias que de manera fehaciente obren en los respectivos expedientes del organismo.

"Artículo 5o. Para los efectos del desarrollo de las funciones de la comisión municipal, se entiende que los derechos humanos son los derechos inherentes a la naturaleza humana, sin los cuales la persona no puede vivir con la dignidad que le corresponde. En el aspecto positivo, son los que reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los contenidos en los pactos, los convenios y los tratados internacionales suscritos y ratificados por México.

"Artículo 6o. La Comisión Municipal de Derechos Humanos tendrá competencia en todo el territorio municipal, para conocer de las quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos, cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter municipal.

"Tratándose de presuntas violaciones a los derechos humanos en que los hechos se imputen a autoridades o servidores públicos del Estado, podrá conocer la Comisión Municipal de Derechos Humanos previo acuerdo con la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

"Artículo 7o. Los procedimientos que se sigan ante la Comisión Municipal de Derechos Humanos deberán ser breves y sencillos y se procurará, en la medida de lo posible, el contacto directo con quejosos, denunciantes, autoridades y servidores públicos, para evitar la dilación de las comunicaciones escritas. La información o documentación relativa a las quejas o denuncias se manejará de manera confidencial.

"Artículo 8o. Todas las actuaciones de la comisión municipal serán gratuitas. Esta disposición deberá ser informada indubitablemente a quienes recurran a ella. Cuando para el trámite de la queja los interesados decidan contar con la asistencia de un abogado o representante profesional, deberá indicárseles que ello no es necesario y se les recordará la gratuidad de los servicios que la comisión municipal tiene el deber de proporcionar.

"Artículo 9o. Los integrantes de la comisión municipal no estarán obligados a rendir testimonio cuando dicha prueba haya sido ofrecida en procesos civiles, penales o administrativos y dicho testimonio se encuentre relacionado con su intervención en el trámite de las quejas radicadas en la comisión municipal.

"Título II

"Integración de la Comisión Municipal de Derechos Humanos

"Capítulo I

"De la integración y facultades de la comisión municipal

"Artículo 10. La Comisión Municipal de Derechos Humanos se integrará con un presidente, una Secretaría Ejecutiva, un visitador general, así como el número de visitadores adjuntos y personal profesional, técnico y administrativo, necesario para la realización de sus funciones; y para su mejor desempeño contará con un consejo.

"La Presidencia, Secretaría Ejecutiva y Visitaduría General serán cargos honoríficos.

"Artículo 11. La Comisión Municipal de Derechos Humanos tendrá las siguientes atribuciones:

"I. Recibir todas las quejas de presuntas violaciones a derechos humanos.

"II. Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, probables violaciones de derechos humanos en los siguientes casos:

"A) Por actos u omisiones de autoridades o servidores públicos administrativos de carácter municipal;

"B) Cuando los particulares o algún otro agente social cometan ilícitos con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o bien, cuando estos últimos se nieguen infundadamente a ejercer las atribuciones que legalmente le correspondan en relación con tales ilícitos, particularmente tratándose de conductas que afecten la integridad física de las personas.

"III. Formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y, denuncias y quejas ante las autoridades competentes en los términos establecidos por el artículo 138 bis de la Constitución Política del Estado.

"IV. Procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades o servidores públicos señalados como responsables, así como la inmediata solución de un conflicto planteado, cuando la naturaleza del caso lo permita.

"V.I. la observancia y protección de los derechos humanos en el Municipio.

"VI. Promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos en el ámbito municipal.

"VII. Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos.

"VIII. Supervisar el respeto de los derechos humanos en los lugares de reclusión del ámbito municipal.

"IX. Formular programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias competentes que impulsen el cumplimiento, dentro del territorio municipal, de los tratados, convenios y acuerdos internacionales signados por México en materia de derechos humanos.

"X. Las demás que le otorguen otros ordenamientos legales.

"XI. Nombrar comisionados en agencias y colonias del Municipio.

"Artículo 12. La comisión municipal no podrá conocer de asuntos relativos a:

"I.A. y resoluciones de organismos y autoridades electorales;

"II. Resoluciones de carácter jurisdiccional;

"III. Conflictos de carácter laboral; y

"IV. Consultas formuladas por autoridades, particulares u otros entes, sobre la interpretación de disposiciones constitucionales y legales.

"Artículo 13. Se entiende por actos u omisiones de autoridades o servidores públicos administrativos de carácter municipal, los que provengan de instituciones, dependencias y organismos de la administración pública municipal, en tanto tales actos u omisiones puedan considerarse como de autoridad.

"Artículo 14. Se entiende por ilícitos, las conductas que puedan tipificarse como delitos y las faltas o las infracciones administrativas.

"Artículo 15. Se entiende por actos y resoluciones de organismos y autoridades electorales, los emitidos por el Congreso del Estado constituido en Colegio Electoral, por el Instituto Estatal Electoral y por los comités municipales electorales.

"Artículo 16. Se entiende por resoluciones de carácter jurisdiccional:

"I. Las sentencias definitivas que concluyan la instancia;

"II. Las sentencias interlocutorias que se emitan durante el proceso;

"III. Los autos y acuerdos dictados por el Juez o por el personal del juzgado o tribunal, para cuya expedición se haya realizado una valoración y determinación jurídica o legal;

"IV. En materia administrativa, los análogos a los señalados en las fracciones anteriores.

"Todos los demás actos u omisiones del Poder Judicial serán considerados con el carácter de administrativos.

"Artículo 17. Se entiende por conflicto de carácter laboral, los suscitados entre un patrón o varios y uno o más trabajadores, incluso cuando el patrón sea una autoridad o dependencia municipal.

"Capítulo II

"Del nombramiento y facultades del presidente de la comisión

"Artículo 18. El presidente de la Comisión Municipal de Derechos Humanos, deberá reunir para su designación los siguientes requisitos:

"I.S. ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles;

"II. No tener menos de treinta años de edad el día de su nombramiento;

"III. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito intencional que amerite pena corporal de más de un año de prisión;

"IV. Haber residido en el Municipio durante los últimos tres años anteriores a la designación.

"Artículo 19. El nombramiento del presidente de la Comisión Municipal de Derechos Humanos se realizará mediante referéndum, de acuerdo a la convocatoria que se emita al respecto.

"Artículo 20. El presidente de la Comisión Municipal de Derechos Humanos durará en sus funciones dos años.

"Artículo 21. El presidente de la comisión municipal y el visitador general, no podrán ser detenidos ni sujetos a responsabilidad civil, penal o administrativa, por las opiniones y recomendaciones que formulen, o por los actos que realicen, en ejercicio de las funciones propias de sus cargos.

"Artículo 22. En caso de destitución o renuncia, el presidente será sustituido interinamente por el visitador general, en tanto se designe un nuevo presidente de la comisión municipal.

"Artículo 23. El presidente de la Comisión Municipal de Derechos Humanos tendrá las siguientes facultades:

"I. Ejercer la representación legal de la comisión municipal;

"II. Formular los lineamientos generales a los que se sujetarán las actividades administrativas de la comisión, así como de nombrar, dirigir y coordinar a los funcionarios y al personal bajo su mando;

"III.D. las medidas específicas que juzgue conveniente para el mejor desempeño de las funciones de la comisión;

"IV. Distribuir y delegar funciones a el o los visitadores en los términos de este reglamento;

"V. Informar anualmente a la ciudadanía sobre las actividades de la comisión;

"VI. Celebrar en los términos de la legislación aplicable, acuerdos, bases de coordinación, y convenios de colaboración con autoridades y organismos de defensa de los derechos humanos, como con instituciones académicas y asociaciones culturales, para el mejor logro de sus fines;

"VII. Aprobar y emitir las recomendaciones públicas autónomas y acuerdos, que resulten de las investigaciones realizadas por los visitadores;

"VIII. Formular las propuestas generales conducentes a una mejor protección de los derechos humanos en el Municipio.

"Capítulo III

"De la integración, nombramiento y facultades del consejo

"Artículo 24. El consejo a que se refiere el artículo 10 de este reglamento, estará integrado por cinco personas que gocen de reconocido prestigio en la sociedad, mexicanos, en pleno ejercicio de sus derechos ciudadanos y que no desempeñen cargo o comisión como servidor público. El presidente de la comisión municipal lo será también del consejo.

"Artículo 25. El nombramiento de los miembros del consejo será hecho en los mismos términos que se nombra al presidente de la comisión.

"El consejo contará con un secretario técnico, quien será designado por el propio consejo.

"Artículo 26. El consejo de la comisión municipal tendrá las siguientes facultades:

"I. Establecer los lineamientos generales de actuación de la comisión municipal;

"II. Aprobar las normas de carácter interno relacionadas con la comisión municipal;

"III. Opinar sobre el proyecto de informe anual que el presidente de la comisión municipal presente a la ciudadanía;

"IV. Conocer el informe del presidente de la comisión municipal respecto del ejercicio presupuestal.

"Artículo 27. El consejo funcionará en sesiones ordinarias y extraordinarias y tomará sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros presentes. Las sesiones ordinarias se verificarán cada tres meses.

"Las sesiones extraordinarias podrán convocarse por el presidente de la comisión municipal o por solicitud de los miembros del consejo, cuando se estime que hay razones de importancia para ello.

"Artículo 28. El secretario técnico acordará directamente con el presidente de la comisión y tendrá las siguientes funciones:

"I.P. el proyecto de acta de las sesiones ordinarias y extraordinarias que el consejo celebre;

"II. Remitir oportunamente a los consejeros los citatorios, órdenes del día y material indispensable para la realización de las sesiones;

"III. Brindar a los consejeros el apoyo necesario para mejor cumplimiento de sus responsabilidades;

"IV. Las demás que al efecto establezcan el presidente o el consejo de la comisión.

"Artículo 29. De cada una de las sesiones ordinarias o extraordinarias del consejo, se levantará una acta general, en la que se asiente una síntesis de las intervenciones de cada consejero y de los funcionarios administrativos que asistan. Las actas serán aprobadas, en su caso, por el consejo en la sesión ordinaria inmediata posterior.

"Capítulo IV

"Del nombramiento y facultades de la Secretaría Ejecutiva

"Artículo 30. El secretario ejecutivo será designado de manera libre por el presidente de la comisión municipal, y deberá reunir para su designación, los siguientes requisitos:

"I.S. mexicano en pleno ejercicio de sus derechos;

"II. Gozar de buena reputación;

"III.S. mayor de 30 años de edad el día de su nombramiento.

"Artículo 31. La Secretaría Ejecutiva tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"I.P. al consejo y al presidente de la comisión municipal, las políticas generales que, en materia de derechos humanos, habrá de seguir la comisión municipal ante los organismos gubernamentales y no gubernamentales;

"II. Promover y fortalecer las relaciones de la comisión municipal con organismos públicos, sociales o privados, nacionales e internacionales, en materia de derechos humanos;

"III. Dar cuenta al presidente de la comisión municipal de las quejas que se presenten auxiliándolo en el trámite y sustanciación de las mismas; proyectar los acuerdos y resoluciones que conforme a derecho procedan; asistir al presidente en las diligencias que éste lleve a cabo;

"IV. Colaborar con la presidencia de la comisión municipal en la elaboración de los informes anuales, así como los especiales;

".E., mantener y custodiar el acervo documental de la comisión municipal; y redactar las actas circunstanciadas que por cualquier motivo lleguen a levantarse; y

"VI. Coordinar la edición de las publicaciones que realice la comisión municipal; diseñar y ejecutar los programas de capacitación en materia de derechos humanos, promover su estudio y enseñanza, y difundirlos por todos los medios de comunicación masiva, de acuerdo a las peculiaridades de la población del Municipio;

"VII. Las que expresamente le asigne el presidente de la comisión municipal y las demás que le sean conferidas en otras disposiciones legales.

"Capítulo V

"Del nombramiento y facultades de los visitadores

"Artículo 32. El visitador general será designado y removido libremente por el presidente de la comisión, y para su designación se requiere:

"I.S. ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos;

"II.S. mayor de 30 años de edad el día de su nombramiento;

"III.S. de reconocida buena fama.

"Artículo 33. El visitador general tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"I. Recibir, admitir o rechazar las quejas e inconformidades presentadas por los afectados, sus representantes o los denunciantes ante la comisión municipal;

"II. Iniciar a petición de parte, la investigación de las quejas e inconformidades que le sean presentadas; o de oficio, discrecionalmente, de las denuncias de violación de derechos humanos que aparezcan en los medios de comunicación;

"III. Realizar las actividades necesarias para lograr, por medio de la conciliación, la solución inmediata de las violaciones de derechos humanos que, por su naturaleza, así lo permita;

"IV. Realizar las investigaciones y estudios necesarios para formular proyectos de recomendación o acuerdo, que se someterán al presidente de la comisión municipal para su consideración; y

".L. demás que le señale el presidente de la comisión municipal, necesarias para el mejor cumplimiento de sus funciones.

"Artículo 34. Tendrán el carácter de visitadores adjuntos los miembros del personal profesional que laboren en la Visitaduría General, que reciban el nombramiento específico como tales, encargados de la integración de los expedientes de queja y de su consecuente investigación. Serán designados por el presidente de la comisión, a propuesta del visitador general.

"Artículo 35. Para ser visitador adjunto se requiere:

"I.S. ciudadano mexicano;

"II.S. mayor de 21 años de edad; y

"III. Tener la experiencia y los estudios necesarios, a juicio del visitador general, para el desempeño de las funciones correspondientes.

"Título III

"Del procedimiento ante la Comisión Municipal de Derechos Humanos

"Capítulo I

"Disposiciones generales

"Artículo 36. Cualquier persona podrá denunciar presuntas violaciones a los derechos humanos y acudir ante las oficinas de la comisión municipal para presentar, ya sea directamente o por conducto de representante, quejas contra dichas violaciones.

"Cuando los interesados estén privados de su libertad o se desconozca su paradero, los hechos se podrán denunciar por los parientes o vecinos de los afectados, inclusive por menores de edad.

"Las organizaciones no gubernamentales legalmente constituidas, podrán acudir ante la comisión municipal para denunciar las violaciones de derechos humanos respecto de personas que, por sus condiciones físicas, mentales, económicas, sociales y culturales, no tengan la capacidad efectiva de presentar quejas de manera directa.

"Artículo 37. La queja sólo podrá presentarse dentro del plazo de un año, a partir de que se hubiera iniciado la ejecución de los hechos que se estimen violatorios, o de que el quejoso hubiere tenido conocimiento de los mismos. En casos excepcionales y tratándose de infracciones graves a los derechos humanos, la comisión municipal podrá ampliar dicho plazo mediante resolución razonada. No contará plazo alguno cuando se trate de hechos, que por su gravedad, puedan ser considerados violaciones de lesa humanidad.

"Artículo 38. La queja deberá presentarse por escrito: en casos urgentes podrá formularse por cualquier medio de comunicación. No se admitirán comunicaciones anónimas, por lo que toda queja o reclamación deberá ratificarse dentro de los tres días siguientes a su presentación, si el quejoso no se identifica y la suscribe en un primer momento. Las quejas también podrán presentarse oralmente, cuando los comparecientes no puedan escribir o sean menores de edad.

"Artículo 39. En todos los casos que se requiera, la comisión municipal levantará acta circunstanciada de sus actuaciones.

"Artículo 40. El escrito de queja deberá contener el nombre, apellidos, domicilio y número telefónico, así como la firma o huella digital del quejoso. Allí mismo señalará los mismos datos de la persona que presuntamente ha sido o está siendo afectada en sus derechos humanos. También, una narración detallada de los hechos, actos y omisiones con los que la autoridad señalada como responsable esté afectando los derechos fundamentales del quejoso.

"Artículo 41. En el supuesto de que los quejosos o denunciantes no puedan identificar a las autoridades o servidores públicos, cuyos actos u omisiones consideren haber afectado sus derechos fundamentales, la instancia será admitida, si procede, bajo la condición que se logre dicha identificación en la investigación posterior de los hechos.

"Artículo 42. La formulación de quejas y denuncias, así como las resoluciones y recomendaciones que emita la comisión municipal, no afectará el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes, no suspenderán ni interrumpirán sus plazos preclusivos, de prescripción o caducidad. Esta circunstancia deberá señalarse a los interesados, en el acuerdo de admisión de la instancia.

"Artículo 43. Cuando la instancia sea inadmisible por ser improcedente o infundada, será rechazada de inmediato. Cuando no corresponda de manera ostensible a la competencia de la comisión municipal, se deberá proporcionar orientación al reclamante, a fin de que acuda a la autoridad o servidor público a quien corresponda resolver el asunto.

"Artículo 44. Una vez admitida la instancia, deberá ponerse en conocimiento de las autoridades señaladas como responsables, utilizando en caso de urgencia cualquier medio de comunicación. En la misma comunicación se solicitará a dichas autoridades o servidores públicos rindan un informe sobre los actos, omisiones o resoluciones que se les atribuyan en la queja el cual deberá presentar dentro de un plazo máximo de quince días naturales y por los medios que sean convenientes, de acuerdo con el caso. En las situaciones que, a juicio de la comisión municipal se consideren urgentes, dicho plazo podrá ser reducido.

"Artículo 45. La comisión municipal, por conducto de su presidente y previa consulta con el consejo, puede declinar su competencia en un caso determinado, cuando así lo considere conveniente para preservar su autonomía y autoridad moral de la institución.

"Artículo 46. Desde el momento en que se admita la queja, el presidente o el visitador general o los adjuntos y, en su caso, el personal técnico y profesional, se pondrán en contacto inmediato con la autoridad señalada como responsable de la presunta violación de derechos humanos para intentar lograr una conciliación entre los intereses de las partes involucradas, siempre dentro del respeto de los derechos humanos que se consideran afectados, a fin de lograr una solución inmediata del conflicto.

"De lograrse una solución satisfactoria o el allanamiento del o de los responsables, la comisión municipal lo hará constar así y ordenará el archivo del expediente, el cual podrá reabrirse cuando los quejosos o denunciantes expresen a la comisión que no se ha cumplido con el compromiso en un plazo de 90 días. Para esos efectos, la comisión, en el término de setenta y dos horas dictará el acuerdo correspondiente y, en su caso, proveerá las acciones y determinaciones conducentes.

"Artículo 47. En el informe que rendirán las autoridades señaladas como responsables contra las cuales se interponga queja o reclamación, se deberá hacer constar los antecedentes del asunto, los fundamentos y motivaciones de los actos u omisiones impugnadas, si efectivamente éstos existieron, así como los elementos de información que consideren necesarios para la documentación del asunto.

"La falta de rendición de informe o de la documentación que lo apoye, así como el retraso injustificado en su presentación, además de la responsabilidad respectiva, tendrá el efecto de que, en relación con el trámite de la queja, se tengan por ciertos los hechos materia de la misma, salvo prueba en contrario.

"Artículo 48. Cuando para la resolución de un asunto se requiera una investigación, el visitador general tendrá las siguientes facultades:

"I. Pedir a las autoridades o servidores públicos a los que se imputen violaciones de derechos humanos, la presentación de informes o documentación adicional;

"II. Solicitar de otras autoridades, servidores públicos o particulares, todo género de documentos o informes;

"III. Practicar visitas e inspecciones, ya sea personalmente o por medio del personal técnico profesional bajo su dirección en términos del presente reglamento;

"IV. Citar a las personas que deban comparecer como peritos o testigos; y

"V. Efectuar todas las demás acciones que, conforme a derecho, juzgue convenientes para el mejor conocimiento del asunto.

"Artículo 49. El visitador general tendrá la facultad de solicitar en cualquier momento a las autoridades competentes, que se tomen las medidas precautorias o cautelares necesarias para evitar la consumación irreparable de las violaciones denunciadas o reclamadas, o la producción de daños de difícil reparación a los afectados, así como solicitar su modificación cuando cambien las situaciones que lo justificaron.

"Artículo 50. Las pruebas que se presenten por los interesados, como por las autoridades o servidores públicos a los que se imputen las violaciones, o bien que la comisión municipal requiera y recabe de oficio, serán valoradas en su conjunto por el visitador general, de acuerdo con los principios de la lógica y de la experiencia, y en su caso de la legalidad, a fin de que puedan producir convicción sobre los hechos materia de la queja. Se admitirán todo tipo de pruebas que no sean contrarias a la moral y a las buenas costumbres y al derecho.

"Artículo 51. Las conclusiones del expediente, que serán la base de las recomendaciones, estarán fundamentadas exclusivamente en la documentación y pruebas que obren en el propio expediente.

"Capítulo II

"De la calificación de la queja

"Artículo 52. Una vez que el escrito de queja haya sido recibido y registrado, se le asignará número de expediente, se acusará recibo de la queja, y se hará su calificación por el visitador correspondiente.

"El acuerdo de calificación deberá ser emitido por el visitador en un término máximo de tres días hábiles; y dicho funcionario hará saber al presidente de la comisión la propuesta de calificación que proceda.

"Artículo 53. El visitador correspondiente suscribirá el acuerdo de calificación una vez aprobada por el presidente de la comisión, que podrá ser:

"I. Existencia de una presunta violación de derechos humanos;

"II. Incompetencia de la comisión municipal para conocer de la queja;

"III. Incompetencia de la comisión municipal pero con la posibilidad de ofrecer una orientación jurídica al quejoso;

"IV. Acuerdo de calificación pendiente, cuando la queja no reúna los requisitos legales o reglamentarios, o ésta sea confusa.

"Artículo 54. Cuando la queja haya sido calificada como presuntamente violatoria de derechos humanos, el visitador al que haya correspondido conocer de la queja notificará al quejoso el acuerdo de admisión de la misma, en el que se informará sobre el de la calificación y solicitará al quejoso mantenerse en comunicación constante con la comisión durante la tramitación del expediente. El acuerdo de admisión de la queja deberá contener la prevención que se señala en el artículo 42 de este reglamento.

"Artículo 55. Cuando la queja haya sido calificada como de incompetencia de la comisión municipal, se notificará al quejoso el acuerdo respectivo en el que se señalará la causa de incompetencia y sus fundamentos legales; en su caso, se enviará un documento de orientación jurídica, en el que se explicará de manera breve y sencilla la naturaleza del problema y posibles formas para su solución.

"Artículo 56. Cuando la queja haya sido determinada como pendiente de calificación, por no reunir los requisitos legales o reglamentarios o porque sea ambigua o imprecisa, se procederá en los siguientes términos: Se solicitará al quejoso las aclaraciones y precisiones que correspondan, se recabarán las pruebas conducentes y practicarán las diligencias indispensables hasta contar con las evidencias adecuadas para resolver la queja.

"Una vez que se cuente con las evidencias necesarias, el visitador propondrá a su superior inmediato el proyecto de conclusión que estime pertinente.

"Capítulo III

"De la tramitación de la queja

"Artículo 57. Corresponderá exclusivamente al presidente de la comisión o al visitador general la determinación de urgencia de un asunto que amerite reducir el plazo máximo de 15 días concedidos a una autoridad para que rinda su informe. En el correspondiente oficio de solicitud se razonarán someramente los motivos de urgencia.

"En estos casos, independientemente del oficio de solicitud de información, el presidente o visitador general deberán establecer de inmediato comunicación telefónica con la autoridad responsable o con su superior jerárquico para conocer la gravedad del problema y, en su caso, tomar las medidas necesarias para evitar la consumación irreparable de las violaciones denunciadas.

"Artículo 58. El informe de la autoridad podrá hacerse del conocimiento del quejoso en los casos siguientes:

"I. Cuando exista contradicción evidente entre lo manifestado por el quejoso y la información de la autoridad;

"II. Cuando la autoridad pida que el quejoso se presente ante ella para resarcirle la presunta violación;

"III. Cuando a juicio del visitador general o adjunto que conozca de la queja, sea necesario que el quejoso se entere fehacientemente del contenido de la respuesta de la autoridad.

"En los casos anteriores se concederá al quejoso un plazo máximo de treinta días contados a partir del acuse de recibo, para que manifieste lo que a su derecho convenga. De no hacerlo, se ordenará el envío del expediente al archivo, siempre y cuando resulte evidente que la autoridad se ha conducido con verdad.

"Artículo 59. La comisión municipal notificará inmediatamente a los quejosos los resultados de la investigación, la recomendación que haya dirigido a las autoridades o servidores públicos responsables de las violaciones respectivas, la aceptación y la ejecución que se haya dado a la misma, así como, en su caso, el acuerdo de no responsabilidad.

"Artículo 60. El presidente de la comisión, el visitador general y los adjuntos tendrán fe pública en el desempeño de sus funciones. Se entenderá por fe pública la facultad de autentificar documentos preexistentes o declaraciones y hechos que tengan lugar o estén aconteciendo en presencia de dichos funcionarios, sin perjuicio del valor probatorio que en definitiva se les atribuya de conformidad con lo dispuesto por el artículo 50 de este reglamento.

"Las declaraciones y hechos a que alude el párrafo anterior se harán constar en el acta circunstanciada que al efecto levantará el funcionario correspondiente.

"Artículo 61. Durante la fase de investigación de una queja, los visitadores y los servidores que sean designados al efecto podrán presentarse en cualquier oficina administrativa o centro de reclusión, de manera respetuosa y atendiendo a los procedimientos administrativos que en ellos se sigan, para comprobar cuantos datos fueren necesarios, hacer las entrevistas personales pertinentes, sea con autoridades o con testigos, o proceder al estudio de los expedientes y documentos relacionados.

"La autoridad deberá dar las facilidades que se requieran para el buen desempeño de las labores de investigación de una queja, y permitir el libre acceso a la documentación y los archivos respectivos.

"Artículo 62. La falta de colaboración de las autoridades a las labores de los funcionarios de la comisión municipal podrá ser motivo de la presentación de una protesta en su contra ante su superior jerárquico, independientemente de las responsabilidades administrativas a que haya lugar; además podrá solicitarse la amonestación pública o privada según el caso, del titular de la dependencia de que se trate.

"Artículo 63. Se podrá requerir hasta por dos ocasiones a la autoridad a la que se le corrió traslado de la queja para que rinda el informe o envíe la documentación solicitada. El lapso que deberá correr entre los dos requerimientos será de 5 días contados a partir del acuse de recibo.

"Los dos requerimientos procederán tanto en el caso de que la autoridad no rinda el informe, como para el supuesto de que lo rinda pero no envíe la documentación solicitada. De no recibir respuesta, el visitador ocurrirá a la oficina de la autoridad para hacer la investigación respectiva, dentro del término de tres días contados a partir del siguiente al del vencimiento del referido plazo.

"Artículo 64. Si del resultado de la investigación se acredita la violación a derechos humanos, la consecuencia inmediata, en caso del artículo anterior, será una recomendación en la que se precise la falta de rendición de informe a cargo de la autoridad. En estos casos no habrá posibilidad de amigable composición ni operará la prueba en contrario.

"El envío de la recomendación no impedirá que la comisión pueda solicitar la aplicación de las responsabilidades administrativas correspondientes en contra del servidor público respectivo.

"Artículo 65. En el desempeño de sus funciones, los servidores de la comisión estarán obligados a identificarse con la credencial que a su nombre se expida.

"Cuando algún servidor del organismo hiciere uso indebido de su credencial, será sujeto de responsabilidad administrativa y, en su caso, penal. Para tal efecto, el visitador general, después de conceder garantía de audiencia al servidor implicado y previo acuerdo del presidente de la comisión, podrá imponer la sanción que corresponda o presentar la denuncia ante el Ministerio Público.

"Capítulo IV

"De la conciliación

"Artículo 66. Cuando una queja calificada como de existencia de una presunta violación de derechos humanos, no se refiera a violaciones a los derechos de la vida, la integridad física o psíquica o a otras que se consideren especialmente graves por el número de afectados o sus posibles consecuencias, la misma podrá sujetarse a un procedimiento de conciliación con las autoridades señaladas como presuntas responsables.

"Artículo 67. En el caso del artículo anterior, el visitador correspondiente, de manera breve y sencilla, presentará por escrito a la autoridad o servidor público la propuesta de conciliación del caso, a fin de lograr una solución inmediata a la violación. Para este efecto se deberá escuchar al quejoso.

"Artículo 68. La autoridad o servidor público a quienes se envíe una propuesta de conciliación, dispondrá de un plazo de diez días para responder a la misma, también por escrito, y enviar las pruebas correspondientes.

"Artículo 69. El visitador que conozca de una queja susceptible de ser solucionada por la vía conciliatoria inmediatamente dará aviso al quejoso o agraviado de esta circunstancia, explicándole en qué consiste el procedimiento y sus ventajas; y manteniéndolo informado del avance del trámite conciliatorio hasta su conclusión.

"Artículo 70. Durante el trámite conciliatorio, la autoridad o servidor público podrán presentar al organismo las evidencias que consideren pertinentes para comprobar que en el caso particular no existen violaciones a derechos humanos o para oponer alguna causa de incompetencia de la propia comisión municipal.

"Artículo 71. Cuando la autoridad o servidor público no acepte la propuesta de conciliación formulada por la comisión municipal, la consecuencia inmediata será la preparación del proyecto de recomendación que corresponda.

"Capítulo V

"Causas de conclusión de los expedientes

"Artículo 72. Los expedientes de queja que hubieran sido abiertos podrán ser concluidos por cualquiera de las causas siguientes:

"I. Por incompetencia de la comisión municipal para conocer de la queja;

"II. Cuando, por no tratarse de violaciones a derechos humanos, se oriente jurídicamente al quejoso;

"III. Por haberse dictado la recomendación correspondiente, quedando en este caso únicamente abierto el expediente para efectos del seguimiento de la recomendación;

"IV. Por haberse enviado a la autoridad o servidor público señalado como responsable, un acuerdo de no responsabilidad;

".P. desistimiento del quejoso;

"VI. Por falta de interés del quejoso en la continuación del procedimiento;

"VII. Por haberse dictado un acuerdo de acumulación de expedientes;

"VIII. Por haberse solucionado la queja mediante el procedimiento de conciliación o durante el trámite respectivo.

"Artículo 73. Cuando en algún expediente se acredite una causal de incompetencia de la comisión, pero además resulte posible orientar jurídicamente al quejoso, se elegirá siempre esta segunda opción para dar por concluido el expediente.

"Artículo 74. Los expedientes de queja serán formalmente concluidos mediante acuerdo firmado por el visitador general en el que se establezca la causa de conclusión del expediente y su fundamento legal.

"Artículo 75. El visitador adjunto correspondiente vigilará que se realice la notificación del acuerdo de conclusión al quejoso y a la autoridad o servidor público que hubiese estado involucrado. Sólo se notificará a la autoridad o servidor público cuando se le hubiere corrido traslado con la queja y solicitado los informes respectivos.

"Capítulo VI

"De los acuerdos y recomendaciones

"Artículo 76. La comisión municipal podrá dictar acuerdos de trámite, que serán obligatorios para las autoridades y servidores públicos para que comparezcan o aporten información o documentación. Su incumplimiento acarreará las sanciones y responsabilidades señaladas en este reglamento.

"Artículo 77. Concluida la investigación, el visitador general formulará en su caso un proyecto de recomendación o de acuerdo de no responsabilidad, en los cuales se analizarán los hechos, argumentos y pruebas, así como los elementos de convicción y las diligencias practicadas, a determinar si las autoridades o servidores han violado, o no, los derechos humanos de los afectados, al haber incurrido en actos u omisiones ilegales, irrazonables, injustas, inadecuadas o erróneas, o hubiese dejado sin respuesta las solicitudes presentadas por los interesados, durante un periodo que exceda notoriamente los plazos fijados por las leyes.

En el proyecto de recomendación, se señalarán las medidas que procedan para la afectiva restitución de los afectados en sus derechos fundamentales y si procede, en su caso, para la reparación de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado.

"Los proyectos antes referidos serán sometidos al presidente de la comisión municipal para su consideración final.

"Artículo 78. La recomendación será pública y autónoma, no tendrá carácter imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiere presentado la queja o denuncia.

"En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público de que se trate, informará dentro de los quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha cumplido con la recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la recomendación así lo amerite.

"Artículo 79. Los textos de las recomendaciones contendrán los siguientes elementos:

"I. Descripción de los hechos violatorios de los derechos humanos, narrados por el quejoso;

"II. Enumeración de las evidencias que integran el expediente y demuestren la violación cometida;

"III. Descripción de la situación jurídica generada por la violación a derechos humanos y del contexto en que los hechos se presentaron;

"IV. Observaciones, valoración de pruebas y razonamientos lógico-jurídicos y de equidad en los que soporte la convicción sobre la violación de derechos humanos reclamada;

".L. recomendaciones específicas que se hagan a la autoridad, señalándole las acciones que deberá llevar a cabo para resolver la violación a los derechos humanos y las sanciones que deberán aplicar a los responsables.

"Artículo 80. La comisión municipal no estará obligada a entregar ninguna de las pruebas a la autoridad a la cual dirigió una recomendación o a algún particular. Si dichas pruebas le son solicitadas, discrecionalmente determinará si son de entregarse o no.

"Artículo 81. Las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad se referirán a casos concretos; las autoridades no podrán aplicarlos a otros casos, por analogía o por mayoría de razón.

"Artículo 82. Las recomendaciones serán notificadas a los quejosos dentro de los siguientes seis días naturales a aquel en que la misma fue firmada por el presidente de la comisión municipal.

"Artículo 83. La autoridad o servidor público a quien se haya dirigido una recomendación, dispondrá de un plazo de 15 días hábiles para responder si la acepta o no. En caso de incumplimiento en el término señalado, se dará aviso al superior jerárquico si lo hubiere.

"En caso negativo, así se hará del conocimiento de la opinión pública. En caso afirmativo dispondrá de un plazo de quince días contados a partir del vencimiento del término del que disponía para responder sobre la aceptación, a fin de enviar las pruebas de que la recomendación ha sido cumplida.

"Cuando, a juicio del destinatario de la recomendación, el plazo para el envío de las pruebas de cumplimiento sea insuficiente, así lo expondrá de manera razonada al presidente de la comisión, estableciendo una propuesta de fecha límite para probar el cumplimiento total de la recomendación.

"Artículo 84. Cuando la autoridad o servidor público haya aceptado una recomendación, asumirá el compromiso de dar a ella su total cumplimiento.

"Artículo 85. El visitador general reportará al presidente de la comisión municipal el estado de las recomendaciones de acuerdo con las siguientes hipótesis:

"I. Recomendaciones no aceptadas;

"II. Recomendaciones aceptadas, con pruebas de cumplimiento total;

"III. Recomendaciones aceptadas, con pruebas de cumplimiento parcial;

"IV. Recomendaciones aceptadas, sin pruebas de cumplimiento;

"V. Recomendaciones aceptadas con cumplimiento insatisfactorio;

"VI. Recomendaciones aceptadas, en tiempo para presentar pruebas de cumplimiento;

"VII. Recomendaciones en tiempo de ser contestadas;

"VIII. Recomendaciones aceptadas cuyo cumplimiento reviste características peculiares.

"Artículo 86. Expedida la recomendación, la comisión municipal sólo tendrá competencia para dar seguimiento a la misma y verificar que se cumpla en forma cabal; en ningún caso tendrá competencia para intervenir con la autoridad involucrada en una nueva investigación, formar parte de una comisión administrativa o participar en una averiguación previa, sobre el contenido de la recomendación.

"Capítulo VII

"De los acuerdos de no responsabilidad

"Artículo 87. Concluida la investigación y en caso de existir elementos de convicción necesarios para demostrar la no existencia de violaciones a los derechos humanos, o de no haberse acreditado éstos de manera fehaciente, el visitador general lo hará del conocimiento del presidente de la comisión y procederá a elaborar un proyecto de acuerdo de no responsabilidad.

"Artículo 88. Los textos de los acuerdos de no responsabilidad deberán contener:

"I.D. generales del quejoso, autoridad señalada como responsable, número de expediente de la queja, lugar y fecha;

"II. Descripción suscinta de los hechos que fueron señalados como violatorios de derechos humanos;

"III. Relación de las evidencias y medios de convicción que prueban la no violación de derechos humanos, o la inexistencia de las evidencias en que se soporta la queja;

"IV. Consideración y análisis de las causas de resolución de no violación a derechos humanos;

"V. Conclusiones.

"Artículo 89. Los acuerdos de no responsabilidad serán notificados en un término de tres días a los quejosos y a las autoridades o servidores públicos a los que vayan dirigidos y a sus superiores.

"Artículo 90. Los acuerdos de no responsabilidad que expida la comisión municipal se referirán a casos concretos cuyo origen sea un hecho específico. En consecuencia, dichos acuerdos no son de aplicación general y no eximen de responsabilidad a la autoridad o servidor público, respecto a otras quejas de la misma índole.

"Título IV

"De las inconformidades

"Capítulo único

"Recursos

"Artículo 91. Las inconformidades se sustanciarán mediante los recursos de queja e impugnación, y sólo los que tengan el carácter de quejosos ante la comisión municipal, estarán legitimados para interponerlos.

"Artículo 92. El recurso de queja sólo podrá ser promovido por los quejosos o denunciantes que sufran un perjuicio grave por las omisiones o inactividad de la Comisión Municipal de Derechos Humanos: con motivo de los procedimientos que se hubiesen sustanciado ante ella sin que haya recaído recomendación alguna o hubiesen transcurrido seis meses de la fecha de presentación de la queja ante el propio organismo y no se le dé el trámite o seguimiento adecuado.

"Artículo 93. El recurso de queja se presentará directamente ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos para su sustanciación.

"Artículo 94. Una vez conocida la interposición de la queja, y dentro de los diez días hábiles siguientes, se rendirá informe con justificación, para lo cual se acompañarán las constancias y fundamentos conducentes.

"Artículo 95. Si se declara procedente la queja, este organismo procederá conforme a la recomendación que se le haga, informando de la aceptación y cumplimiento en su caso que hubiere dado.

"Artículo 96. El recurso de impugnación procede contra resoluciones definitivas de la comisión municipal o respecto de las informaciones definitivas de las autoridades locales sobre el cumplimiento de las recomendaciones emitidas por este organismo; la procedencia será determinada por la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

"Artículo 97. El recurso de impugnación se interpondrá por escrito ante la comisión municipal dentro de un plazo de treinta días naturales contados a partir de la fecha en que el recurrente tuvo conocimiento de la recomendación. La comisión remitirá el recurso a la Comisión Estatal de Derechos Humanos para su trámite.

"Artículo 98. El recurso de impugnación contendrá una relación suscinta de los hechos y razonamientos en que se apoya, así como las pruebas documentales que lo complementen. La comisión enviará con la instancia del recurrente, un informe sobre la recomendación que se impugna con los documentos justificativos que considere necesarios.

"Artículo 99. Si el recurso de impugnación se resuelve modificando la recomendación reclamada, la comisión, informará en su caso sobre la aceptación y cumplimiento que hubiere dado a la emitida por la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

"Título V

"Del patrimonio y presupuesto de la comisión municipal

"Artículo 100. La Comisión Municipal de Derechos Humanos, tendrá la facultad de elaborar su anteproyecto de egresos, mismo que deberá ser remitido en tiempo y forma, al Cabildo para su análisis, aprobación e inclusión en el presupuesto de egresos del Ayuntamiento.

"Para ejercer dicho presupuesto, se entregará a la comisión municipal en forma mensual, previa entrega del recibo debidamente autorizado.

"La comprobación de dichos recursos se deberá realizar dentro del mes siguiente, a su entrega ante la Tesorería Municipal y de acuerdo a la normatividad aplicada por la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca.

"Transitorio:

"Artículo único. El presente reglamento entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.

"Dado en el salón de Cabildos en sesión de fecha dieciocho de enero del año dos mil, aprobado por unanimidad de votos."

Ahora bien, en atención a que el argumento fundamental del promovente de la presente controversia constitucional radica precisamente en la falta de fundamentación del ordenamiento antes transcrito, resulta indispensable analizar el desarrollo, la entidad y las principales cualidades de los organismos protectores de derechos humanos; la naturaleza y fundamento de las facultades municipales, así como las disposiciones federales y locales que existen sobre el particular y en las cuales podría encontrar apoyo dicha norma general para, finalmente, analizar los argumentos concretos que esgrimió la parte actora.

Los organismos de protección de los derechos humanos tienen relativamente pocos años de funcionar en México; a pesar de ello, se han revelado como instrumentos de gran eficacia para la defensa de dichos derechos, contando ya, en algunos casos, con una experiencia notable.

La doctrina ubica sus orígenes en el derecho constitucional sueco. El ómbudsman, como se le conoce en ese país, surgió con la Ley Constitucional de Forma de Gobierno regerisform del seis de junio de mil ochocientos nueve; no obstante, hay quienes encuentran sus primeros antecedentes en el canciller de justicia, que fue un órgano creado por la corona sueca en el siglo XVIII, como representante del rey, para vigilar a los funcionarios administrativos.

La institución fue recibida más tarde en Finlandia, Dinamarca y Noruega, y posteriormente, en los países del Common Law, para luego ser adoptada prácticamente en toda Europa. En la actualidad, esta institución se ha extendido a casi todos los países de occidente.

La introducción de organismos similares en América Latina ha sido tardía debido al desconocimiento que se tenía de la institución, que en principio parecía muy alejada de las tradiciones jurídicas latinoamericanas. Además, hasta hace pocos años eran escasos los estudios sobre el tema en idioma español. Sin embargo, la creación del promotor de la justicia en Portugal y, fundamentalmente, la del defensor del pueblo en España, dieron un gran impulso al análisis de este instrumento por tratadistas latinoamericanos quienes, posteriormente, propugnaron por su introducción en el derecho positivo de las naciones de la América Hispanoparlante y de Brasil.

En México, la doctrina sitúa su antecedente más remoto en la Ley de Procuraduría de Pobres de P.A., creada en el año de mil ochocientos cuarenta y siete, órgano constituido por tres procuradores de pobres nombrados por el gobierno, cuya obligación era: "ocuparse exclusivamente de la defensa de las personas desvalidas, denunciado ante las autoridades respectivas y pidiendo pronta e inmediata reparación sobre cualquier exceso, agravio, vejación, maltratamiento o tropelía que contra aquéllas se cometiere, ya en el orden judicial, ya en el político o militar del Estado, bien tenga su origen de parte de alguna autoridad, o bien de cualquier otro funcionario o agente público" (Documentos y T. de Cinco Siglos, CNDH, México 1991).

Aun cuando éste fue sólo un ejemplo aislado, pues todavía en mil novecientos ochenta la institución era prácticamente desconocida en nuestro país, lo cierto es que en esa década se realizaron varios ensayos para establecer organismos similares, aunque sin una comprensión muy estricta de la organización y funciones de la institución.

Dentro de esos intentos que no tuvieron gran eficacia práctica, se puede mencionar la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos de Nuevo León, establecida por una ley del Congreso Local del tres de enero de mil novecientos setenta y nueve, así como al procurador de vecinos creado por acuerdo del Ayuntamiento de la ciudad de Colima del veintiuno de noviembre de mil novecientos ochenta y tres, y que se institucionalizó en la Ley Orgánica Municipal del Estado de Colima publicada el ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro.

Probablemente el primer organismo de esta naturaleza que ha funcionado, aun cuando con una competencia muy restringida, ha sido la Defensoría de los Derechos Universitarios, cuyo estatuto fue aprobado por el Consejo Universitario de la UNAM el veintinueve de mayo de mil novecientos ochenta y cinco.

A ella le siguieron varias instituciones a nivel estatal y municipal, de las cuales, en su orden de aparición, podemos citar las siguientes: Procuraduría para la Defensa del Indígena en Oaxaca, del veintiséis de septiembre de mil novecientos ochenta y seis; Procuraduría Social de la Montaña de Guerrero, del veintinueve de abril de mil novecientos ochenta y siete; Procuraduría de Protección Ciudadana en Aguascalientes, del veintiocho de agosto de mil novecientos ochenta y ocho; Reglamento General de la Defensoría de los Derechos Humanos de los Vecinos del Municipio de Querétaro, de veintidós de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho; Procuraduría Social del Departamento del Distrito Federal, de veintitrés de enero de mil novecientos ochenta y nueve; Dirección General de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, del trece de febrero de mil novecientos ochenta y nueve; Comisión de Derechos Humanos del Estado de M., del cinco de abril de mil novecientos ochenta y nueve; y Procuraduría de los Derechos Humanos y Protección Ciudadana del Estado de Baja California, del treinta y uno de julio de mil novecientos noventa.

Todos estos antecedentes dieron la pauta para que, mediante decreto presidencial del cinco de junio de mil novecientos noventa, se creara la Comisión Nacional de Derechos Humanos, misma que inició sus actividades como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación.

Para normar sus actividades, con fecha primero de agosto de mil novecientos noventa la referida comisión publicó su reglamento interno, pero no fue sino hasta el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos cuando se publicó la reforma al artículo 102 de la Constitución General de la República, que finalmente le dio rango constitucional y el carácter de órgano autónomo.

Ahora bien, de acuerdo con el profesor D.C.R. (El Ómbudsman. El Defensor del Ciudadano, trad. E.L.S., FCE, México 1973), son tres las notas que caracterizan a este tipo de órganos:

a) Se trata de un funcionario autónomo, sin vinculación con los partidos políticos, pero que depende en la mayor parte de los casos -de una manera flexible- del órgano legislativo; no obstante, también se le puede situar dentro del Ejecutivo. Normalmente está regulado por los textos constitucionales y tiene como función la fiscalización de la administración pública.

b) Conoce de quejas específicas del público, planteadas directa o indirectamente, contra la injusticia o la defectuosa actividad de las autoridades administrativas.

c) Posee la facultad de investigar, criticar y publicar, pero no la de revocar o anular los actos de las propias autoridades administrativas.

En nuestro país, de acuerdo con el artículo 6o. de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, dicho organismo cuenta, fundamentalmente, con las siguientes atribuciones: a) conocer de las quejas que se presenten por violación a los derechos humanos, así como realizar las investigaciones que sean necesarias; b) formular recomendaciones públicas y autónomas no vinculatorias; c) actuar como segunda instancia respecto de las comisiones estatales; y d) promover y difundir el respeto a los derechos humanos. Todo ello, con tres limitaciones básicas: lo jurisdiccional, porque la comisión no se puede convertir en un sistema judicial paralelo; lo laboral, dado que en estos conflictos no intervienen autoridades sino que se dan entre particulares, además de que existen tribunales encargados del conocimiento de dichas controversias; y la materia electoral, con objeto de preservar la imparcialidad y objetividad de la comisión, y porque también en este caso existen tribunales que conocen y resuelven este tipo de conflictos.

Debe señalarse que la reforma constitucional del año de 1992 regula también a los organismos de protección de derechos humanos locales; de ahí que en la actualidad existan, además de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, treinta y dos comisiones locales, de las cuales treinta y una corresponden a los Estados y una al Distrito Federal.

La regulación de las comisiones estatales, aunque con algunas particularidades, en términos generales sigue el modelo de la nacional, y en todos los casos se han constituido como órganos autónomos con personalidad jurídica y patrimonio propio.

Por último, no está por demás apuntar que en el artículo 102 constitucional está previsto que respecto de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos estatales, conocerá la Comisión Nacional de Derechos Humanos, sin que contra la resolución de ésta proceda recurso alguno.

Todo lo anterior nos da ya una panorámica de este tipo de órganos, sus antecedentes, su desarrollo y sus funciones fundamentales, y permite poner de manifiesto, por un lado, la gran aceptación que han tenido en el mundo y en nuestro país; y por el otro, la alta encomienda que tienen asignada, y que no es otra que la tutela efectiva de los derechos primordiales de los gobernados.

Nos corresponde analizar ahora, aunque de forma somera, las atribuciones municipales, fundamentalmente por lo que hace a su naturaleza y sus alcances, así como el marco jurídico del que provienen las facultades en el orden municipal.

Como es lógico suponer, el campo de acción de los Ayuntamientos lo determinan la Constitución General de la República, las Constituciones Particulares de los Estados y las leyes, tanto federales como estatales; en la inteligencia de que en el caso de las Constituciones Locales y de las leyes, siempre se deberá tomar en consideración lo señalado en la Constitución Federal.

Ahora bien, los servicios cuya prestación, en principio, le corresponde a los Municipios, están definidos en la fracción III del artículo 115 constitucional y dispersos en otros preceptos constitucionales a los cuales haremos referencia adelante.

Empero, por disposición expresa del propio artículo 115, a dichos servicios las Legislaturas Locales les pueden agregar otros, lo que implica que los Congresos Locales tienen a su cargo la tarea de realizar una doble delimitación, pues por un lado, determinan el campo de acción que en materia de servicios municipales corresponde a los Estados y, por la otra, definen la competencia propia de los Municipios.

En efecto, de acuerdo con el artículo 115, fracción III, constitucional, los Municipios, con el concurso de los Estados y cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública, y los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los propios Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Adicionalmente, por disposición constitucional, los Municipios cuentan con las siguientes facultades y derechos:

a) Establecer escuelas en coordinación con la Federación y los Estados (artículos 3o. y 73, fracción XXV);

b) Llevar un catastro municipal (artículo 36, fracción I);

c) Percibir un porcentaje de las contribuciones que por energía eléctrica le corresponden a los Estados y que fije la Legislatura Local (artículo 73, fracción XXIX-A);

d) Aplicar, en los límites de su competencia, la legislación sobre asentamientos humanos (artículos 27, tercer párrafo y 73, fracción XXIX-C);

e) De acuerdo con la ley podrán coordinarse y asociarse con otros Municipios para la más eficaz prestación de los servicios públicos cuya prestación les corresponda (artículo 115, fracción III, último párrafo);

f) Pueden administrar libremente su hacienda (artículo 115, fracción IV);

g) Celebrar convenios con el Ejecutivo Estatal para que éste se haga cargo de algunas funciones relacionadas con la administración de sus contribuciones (artículo 115, fracción IV, inciso a), párrafo segundo);

h) De acuerdo con las leyes federales, pueden formular, aprobar y administrar las zonificaciones y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, y en relación con todo esto, expedir los reglamentos y las disposiciones administrativas que fueren necesarias (artículo 115, fracción V);

i.P. y regular, de manera conjunta y coordinada con otros Municipios, el desarrollo de centros urbanos (artículo 115, fracción VI);

j) Celebrar convenios con el Estado a fin de que los Municipios asuman la ejecución y operación de obras o la prestación de otros servicios, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario (artículo 116, fracción VII, segundo párrafo), y

k) Expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de su jurisdicción (artículo 115, fracción II, segundo párrafo).

Así pues, es claro que, de conformidad con el texto constitucional, existen ciertos servicios públicos que, per se, le están asignados a los Municipios y en los que los Gobiernos de los Estados sólo podrán intervenir cuando fuese necesario y así lo determinen las leyes.

Pero por otro lado, la Constitución Federal deja en libertad a las Legislaturas Locales para establecer otras funciones o conferirles la ejecución de otros servicios que incrementen las atribuciones propias de los Municipios, los cuales deberán ser asignados de acuerdo a las condiciones territoriales y socioeconómicas de los mismos Municipios, y atendiendo a su capacidad administrativa y financiera.

Todo lo anterior conduce a concluir que la esfera de competencia municipal, se nutre de lo señalado expresamente en la Constitución Federal, en las Constituciones Locales y en las leyes, y que a las entidades federativas les corresponde una competencia residual, es decir, todo aquello que no esté expresamente asignado por las leyes o las Constituciones a los Municipios o a la Federación.

Especial atención para la presente controversia merece la facultad municipal relativa a la expedición de bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general.

A los cuerpos normativos que emanaban de los Ayuntamientos, para distinguirlos de las leyes que provenían de las cortes, se les denominó ordenanzas u ordenanzas municipales (del latín ordo u ordonis, que significa poner orden a las cosas). Ante la carencia de órganos informativos regulares, durante mucho tiempo dichos ordenamientos se dieron a conocer a los interesados a grito vivo, dándoles lectura en lugares estratégicos y concurridos de las poblaciones mediante bandos solemnes u ordinarios (del verbo bandir, que a su vez se origina del vocablo visigodo bandwjan, que significa pregonar o hacer público algo). Con el transcurso de los años y la repetición de los actos, el nombre del instrumento, del medio, se utilizó como sinónimo de la materia. Por eso, en la actualidad a esos complejos normativos se les denomina genéricamente bandos.

En el pasado, en muchas entidades federativas existió la duda sobre si los Municipios podían, por medio de sus Ayuntamientos, dar reglamentos y órdenes de observancia general o no. Sin embargo, en la actualidad el texto expreso del artículo 115, fracción II, segundo párrafo, elimina cualquier incertidumbre al disponer expresamente que "Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.".

Ahora bien, los bandos municipales están sujetos a ciertos principios, de los que por su importancia, destacan los siguientes:

a) Se trata de verdaderos ordenamientos normativos, esto es, tienen la característica de estar compuestos por normas generales, abstractas e impersonales.

b) Entre los bandos de policía y buen gobierno y los demás acuerdos, órdenes y resoluciones de un Ayuntamiento -salvo que la legislación local establezca alguna disposición en contrario-, no existe una relación de jerarquía, sino que todos tienen el mismo rango legal.

c) Por lo que hace a su ubicación jerárquica dentro del orden jurídico mexicano, se puede afirmar que dichos cuerpos normativos ocupan, después de la Constitución Federal, las Constituciones Locales y las leyes, el último escaño.

d) Normalmente no se trata de ordenamientos rígidos, toda vez que pueden ser modificados o derogados por el propio Ayuntamiento que los emitió o por cualquiera de los que le sigan en el mando, sin más formalidades que las que se hayan seguido para su emisión.

e) Esta atribución le está conferida a los Municipios por disposición constitucional, por lo que es una función que sólo ellos pueden desempeñar, sin que, ante su inactividad o silencio, la puedan realizar las autoridades federales o las del orden común.

f) Los bandos son instrumentos locales complementarios de la actividad legislativa que corresponde al Congreso del Estado, pues se circunscriben a regular la vida de una comunidad en las materias relacionadas con ésta y que no hayan sido normadas por la legislatura. De alguna forma, cubren los vacíos legales dejados por la legislación local, de ahí que se les califique de complementarios.

g) No obstante, los Ayuntamientos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, a saber:

i) Los bandos no pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales;

ii) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados y, además,

iii) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente, a los Municipios.

Todos estos datos nos dan un panorama claro del marco jurídico en el orden municipal y, sobre todo, de las normas de donde provienen sus facultades y los principios que las rigen, por lo que, con esas bases, nos corresponde ahora analizar las disposiciones federales y locales en las cuales podría encontrar fundamento la norma general impugnada en la presente controversia constitucional, esto es, el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca.

Por principio, debe dejarse sentado que dicho reglamento tiene la naturaleza genérica de un bando municipal, por lo que le son aplicables todas las reglas y principios que acabamos de exponer.

Esto es, si bien algunas legislaciones locales -como sucede con la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca- suelen dar una connotación a los "bandos municipales de policía y buen gobierno" y otra a los "reglamentos", distinguiéndolos fundamentalmente en razón de su contenido normativo, lo cierto es que la doctrina designa de manera genérica como bandos municipales a todas las disposiciones de carácter general que expiden los Municipios, por lo que las reglas que acabamos de enunciar son aplicables tanto a los bandos municipales de policía y buen gobierno, como a los reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general emanadas de los Municipios.

En esa medida, y toda vez que, como quedó dicho, los bandos no pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales, sino que, en todo caso, deben adecuarse a tales normas y a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados y, además, invariablemente deben versar sobre materias o servicios que le correspondan a los propios Municipios, resulta imperioso verificar qué disposiciones, en el caso particular del Municipio actor, norman su actividad y delimitan su campo de acción en la materia que nos ocupa, y determinar si dentro de alguna de ellas, se encuentra la facultad de establecer organismos de protección de los derechos humanos en el ámbito municipal, dentro del Estado de Oaxaca.

Concretamente, dichas disposiciones son: primero, la Constitución Federal; en segundo término, las leyes federales, en nuestro caso, la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; en tercer lugar, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; y, por último, las leyes locales, es decir, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca y la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Oaxaca.

Por lo que hace a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de alguna manera han quedado ya precisadas las facultades que dicho ordenamiento otorga a los Municipios, debiendo señalarse solamente que, en lo que se refiere al establecimiento de organismos de protección a los derechos humanos, el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal, dispone lo siguiente:

"Artículo 102. ...

"B. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

"Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

"El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados."

Lo anterior nos permite advertir que no existe en la Constitución Federal ninguna disposición que faculte a los Municipios a crear este tipo de organismos, pues ninguna de las facultades contenidas en el artículo 115, ni las demás dispersas en los otros preceptos constitucionales señalados con antelación, ni tampoco el artículo 102, apartado B, confieren a los Municipios tal atribución.

En esta tesitura, corresponde analizar ahora las disposiciones relativas de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

Cabe decir que, aun cuando las leyes federales no pueden considerarse jerárquicamente superiores a las locales y, en esa medida, no es en esta norma donde debe encontrarse tal facultad municipal, de todas formas se ha considerado importante dedicar algunas líneas a su estudio a efecto de verificar esta cuestión y, sobre todo, en razón de que esta ley federal ha servido de modelo para todas las legislaciones que existen sobre la protección de los derechos humanos en el ámbito local.

Así pues, tenemos que la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, reglamentaria precisamente del artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal, como es lógico suponer, es un ordenamiento que fundamentalmente se refiere a la estructura y las funciones de dicho organismo nacional.

Está constituida por seis títulos, en los que se regulan, además de algunas disposiciones generales, la integración de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el procedimiento que se sigue ante ella, lo relativo a las autoridades y los servidores públicos involucrados en asuntos de la comisión, el régimen laboral de sus trabajadores y, por último, su patrimonio y presupuesto.

De los preceptos que la integran, resultan de cierto interés para la resolución del presente asunto los siguientes:

"Artículo 1o. Esta ley es de orden público y de aplicación en todo el territorio nacional en materia de derechos humanos, respecto de los mexicanos y extranjeros que se encuentren en el país, en los términos establecidos por el apartado B del artículo 102 constitucional."

"Artículo 2o. La Comisión Nacional de Derechos Humanos es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano."

"Artículo 3o. La Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación.

"Cuando en un mismo hecho, estuvieren involucrados tanto autoridades o servidores públicos de la Federación, como de las entidades federativas o Municipios, la competencia se surtirá en favor de la comisión nacional.

"Tratándose de presuntas violaciones a los derechos humanos en que los hechos se imputen exclusivamente a autoridades o servidores públicos de las entidades federativas o Municipios, en principio conocerán los organismos de protección de los derechos humanos de la entidad de que se trate, salvo lo dispuesto por el artículo 60 de esta ley.

"Asimismo, corresponderá conocer a la Comisión Nacional de Derechos Humanos de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados de la Federación, a que se refiere el artículo 102, apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 6o. La comisión nacional tendrá las siguientes atribuciones:

"I. Recibir quejas de presuntas violaciones a derechos humanos;

"II. Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos en los siguientes casos:

"a) Por actos u omisiones de autoridades administrativas de carácter federal.

"b) Cuando los particulares o algún otro agente social cometan ilícitos con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad, o bien cuando estos últimos se nieguen infundadamente a ejercer las atribuciones que legalmente les correspondan en relación con dichos ilícitos, particularmente en tratándose de conductas que afecten la integridad física de las personas.

"III. Formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, en los términos establecidos por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"IV. Conocer y decidir en última instancia las inconformidades que se presenten respecto de las recomendaciones y acuerdos de los organismos de derechos humanos de las entidades federativas a que se refiere el citado artículo 102, apartado B, de la Constitución Política;

".C. y decidir en última instancia las inconformidades por omisiones en que incurran los organismos de derechos humanos a que se refiere la fracción anterior, y por insuficiencia en el cumplimiento de las recomendaciones de éstos por parte de las autoridades locales, en los términos señalados por esta ley;

"VI.P. la conciliación entre los quejosos y las autoridades señaladas como responsables, así como la inmediata solución de un conflicto planteado, cuando la naturaleza del caso lo permita;

"VII. Impulsar la observancia de los derechos humanos en el país;

"VIII.P. a las diversas autoridades del país, que en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas, que a juicio de la comisión nacional redunden en una mejor protección de los derechos humanos;

"IX. Promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos en el ámbito nacional e internacional;

"X. Expedir su reglamento interno;

"XI. Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos;

"XII. Supervisar el respeto a los derechos humanos en el sistema penitenciario y de readaptación social del país;

"XIII. Formular programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias competentes que impulsen el cumplimiento dentro del territorio nacional de los tratados, convenciones y acuerdos internacionales signados y ratificados por México en materia de derechos humanos;

"XIV. Proponer al Ejecutivo Federal, en los términos de la legislación aplicable, la suscripción de convenios o acuerdos internacionales en materia de derechos humanos;

"XV. Las demás que le otorguen la presente ley y otros ordenamientos legales."

"Artículo 7o. La comisión nacional no podrá conocer de los asuntos relativos a:

"I.A. y resoluciones de organismos y autoridades electorales;

"II. Resoluciones de carácter jurisdiccional;

"III. Conflictos de carácter laboral; y

"IV. Consultas formuladas por autoridades, particulares u otras entidades, sobre la interpretación de las disposiciones constitucionales y legales."

"Artículo 60. La comisión nacional ante un recurso de queja por omisión o inactividad, si considera que el asunto es importante y el organismo estatal puede tardar mucho en expedir su recomendación, podrá atraer esa queja y continuar tramitándola con el objeto de que sea este organismo el que emita, en su caso, la recomendación correspondiente."

"Artículo 67. De conformidad con lo establecido en la presente ley, las autoridades y servidores públicos de carácter federal, involucrados en asuntos de la competencia de la comisión, o que por razón de sus funciones o actividades puedan proporcionar información pertinente, deberán cumplir en sus términos con las peticiones de la comisión en tal sentido.

"En los casos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 3o. de la ley tratándose de las inconformidades previstas en el último párrafo del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades locales y municipales correspondientes deberán proporcionar a la Comisión Nacional de Derechos Humanos la información y datos que ésta les solicite, en los términos de la presente ley."

"Artículo 69. En los términos previstos en la presente ley, las autoridades y servidores públicos, federales, locales y municipales, colaborarán dentro del ámbito de su competencia, con la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

"Sin perjuicio de las atribuciones legales que correspondan a los organismos estatales de protección de los derechos humanos, la comisión podrá celebrar convenios o acuerdos con dichas autoridades y servidores públicos para que puedan actuar como receptores de quejas y denuncias de competencia federal, las que remitirán a la comisión nacional por los medios más expeditos."

"Artículo tercero transitorio. En tanto el Congreso de la Unión para el Distrito Federal y las Legislaturas de los Estados establezcan los organismos de protección de los derechos humanos a que se refiere el primer párrafo del apartado B del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de Derechos Humanos podrá seguir conociendo de las quejas que deban ser de competencia local, de conformidad con lo establecido por dicha Constitución Política.

"La comisión nacional conocerá también de las quejas e inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones o acuerdos del organismo de derechos humanos del Distrito Federal, así como de la insuficiencia en el cumplimiento de las mismas por parte de las autoridades a las que sean emitidas."

Lo antes transcrito da cuenta de la naturaleza y funciones principales de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, así como el ámbito de validez de su ley y, por ende, la competencia de dicho organismo.

Igualmente, destaca el hecho de que la comisión nacional actúa como una especie de segunda instancia respecto de las recomendaciones, acuerdos u omisiones provenientes de las comisiones estatales, por lo que las autoridades estatales y municipales tienen obligación de colaborar y, asimismo, de proporcionar todos los datos e informes que la comisión nacional les solicite para el correcto ejercicio de sus funciones.

Por otro lado, también se advierte que, previo el cumplimiento de ciertos requisitos, la comisión nacional cuenta con facultades para atraer los asuntos que se estén ventilando ante las comisiones estatales.

Por último, dicha ley le concede a la comisión nacional la facultad de celebrar convenios con las comisiones estatales, a fin de que éstas actúen como receptoras de quejas y denuncias de competencia federal.

Ahora bien, por lo que hace a la materia municipal, la ley en comento únicamente dispone que cuando en un hecho estén involucrados funcionarios federales y, además, estatales o municipales, el conocimiento de la posible violación a los derechos humanos le corresponderá a la comisión nacional y, por otra parte, que si sólo estuviesen involucrados servidores públicos estatales y/o municipales, de tales hechos conocerá la respectiva comisión estatal, salvo que la comisión nacional ejerza su facultad de atracción.

Así pues, por un lado, es claro que en esta ley tampoco se encuentran las facultades de los Municipios para crear una Comisión Municipal de Derechos Humanos y, por otro, que de conformidad con este ordenamiento, de la transgresión a los derechos humanos cometida por autoridades municipales, en principio, le corresponde conocer a la correspondiente comisión estatal.

Ahora, de acuerdo con el artículo 115 constitucional, tanto los Constituyentes Locales como las Legislaturas de los Estados están facultados para ampliar el campo de acción de los Municipios, por lo que efectivamente dichos órganos legislativos le pueden conferir tal atribución a los Ayuntamientos. En esa medida, resulta necesario referirnos ahora a las disposiciones estatales que existen sobre el particular.

En primer término, tenemos a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, cuyos preceptos más importantes para efectos de la presente controversia, son los siguientes:

"Artículo 29. El Estado adopta para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su organización política y administrativa, el Municipio Libre.

"Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato, con el carácter de suplentes; pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio."

"Artículo 59. Son facultades de la legislatura:

"I.D. leyes para la administración del gobierno interior del Estado, en todos los ramos; interpretarlas, aclararlas, reformarlas y derogarlas;

"II. Expedir leyes reglamentarias y ejercer las facultades que le otorga la Constitución General de la República;

"...

"XI. Decretar la Ley Orgánica Municipal;

"...

"LIII. Legislar sobre todo aquello que la Constitución General y la Particular del Estado, no someten expresamente a las facultades de cualquier otro poder."

"Artículo 92. El Estado de Oaxaca, para su régimen interior se divide en Municipios Libres que serán agrupados en distritos rentísticos y judiciales que se erigirán o suprimirán conforme a las disposiciones contenidas en las fracciones VIII y IX del artículo 59 de esta Constitución.

"Para tener la categoría de Municipio se requerirá que la localidad respectiva cuente por lo menos con quince mil habitantes y con los elementos suficientes para su sostenimiento, administración y desarrollo."

"Artículo 94. Los Municipios Libres constituyen entidades con personalidad jurídica y por consiguiente son susceptibles de derechos y obligaciones.

"Los Municipios estarán investidos, de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas establecidas por la Legislatura Local, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"Los Municipios, con el concurso del Gobierno del Estado, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo, los siguientes servicios públicos:

"a) Agua potable y alcantarillado;

"b) Alumbrado público;

"c) Limpia;

"d) Mercados y centrales de abasto;

"e) Panteones;

"f) Rastro;

"g) Calles, parques y jardines;

"h) Seguridad pública y tránsito,

"i) Los demás que la Legislatura Local determine según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Los Municipios del Estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les correspondan.

"Los conflictos de límites que se susciten entre los diversos Municipios del Estado, podrán ser resueltos por convenios que celebren con aprobación del Congreso. Cuando dichos conflictos tengan carácter contencioso, serán resueltos por el Tribunal Superior de Justicia del Estado.

"Los Municipios del Estado, podrán asociarse libremente, tomando en consideración su filiación étnica e histórica para formar corporaciones de desarrollo regional que tengan por objeto:

"a) El estudio de los problemas locales;

"b) La realización de programas de desarrollo común;

"c) El establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnico;

"d) La capacitación de sus funcionarios y empleados;

"e) La instrumentación de programas de urbanismo, y

"f) Las demás que tiendan a promover el bienestar y progreso de sus respectivas comunidades.

"En todos los programas de urbanización, planeación y regulación de las poblaciones, los Municipios señalarán las áreas naturales protegidas y las reservas territoriales necesarias."

"Artículo 95. Los Poderes del Estado son los únicos superiores jerárquicos de los cuerpos municipales, sobre los que ejercen las facultades de organización y regulación de funcionamiento, sin coartar ni limitar las libertades que les concede la Constitución General de la República y la Particular del Estado."

"Artículo 96. Los Municipios tienen personalidad jurídica propia; pero la política y administrativa de los mismos fuera del territorio del Estado, corresponde al Ejecutivo, como representante de toda la entidad."

"Artículo 97. La administración interior de los Municipios se hará por los Ayuntamientos: El presidente municipal dirigirá las deliberaciones y será el ejecutor de los acuerdos."

"Artículo 98. Los Ayuntamientos serán asambleas electas por el voto popular y directo de los ciudadanos de cada Municipio. Se integrarán de la siguiente forma:

"I. Un presidente municipal que representará al Ayuntamiento en el orden político y lo dirigirá en lo administrativo y será quien esté en primer lugar de la lista de concejales registrados ante la Comisión Estatal Electoral;

"II. Un síndico si el Municipio tiene menos de 20 mil habitantes y dos si tiene más de ese número. El o los síndicos municipales tendrán la representación jurídica del Ayuntamiento;

"III. En los Municipios que tengan de 100 mil a 300 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de 11 concejales elegidos por el principio de mayoría relativa y hasta cinco regidores elegidos por el principio de representación proporcional. Los Ayuntamientos se integrarán con un número de hasta quince concejales elegidos por el principio de mayoría relativa y hasta siete regidores elegidos por el principio de representación proporcional;

"IV. En los Municipios que tengan de 50 mil a 100 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de nueve concejales elegidos por el principio de mayoría relativa, y hasta cuatro regidores elegidos por el principio de representación proporcional;

"V. En los Municipios que tengan de 15 mil a 50 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de siete concejales elegidos por el principio de mayoría relativa, y hasta tres regidores elegidos por el principio de representación proporcional, y

"VI. En los Municipios que tengan menos de 15 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de cinco concejales elegidos por el principio de mayoría relativa, y hasta dos regidores elegidos por el principio de representación proporcional.

"Los concejales que integren los Ayuntamientos a que se refieren las fracciones anteriores, tomarán posesión el día primero de enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato."

"Artículo 99. El partido político cuya planilla hubiere obtenido el mayor número de votos tendrá derecho a que se les acredite como concejales a todos los miembros de la misma."

"Artículo 100. La ley reglamentaria determinará los procedimientos que se observarán en la asignación de los regidores de representación proporcional.

"Los regidores de representación proporcional, tendrán la misma calidad jurídica que los electos por el sistema de mayoría relativa."

"Artículo 103. Los Ayuntamientos desempeñarán dos clases de funciones: las de legislación para el régimen gobierno y administración del Municipio y las de inspección concernientes al cumplimiento de las disposiciones que dicten."

"Artículo 104. Los Ayuntamientos tendrán dos periodos legislativos, el primero se iniciará durante el primer mes de su administración y estará destinado a expedir las ordenanzas municipales que deberán contener todas las disposiciones que requiere el régimen, el gobierno y la administración municipal. El segundo periodo se iniciará en el mes de junio de cada año y se destinará a formular y votar el presupuesto de egresos municipales que deberá regir durante el año fiscal inmediato siguiente: y a formular la iniciativa para impuestos especiales que presentarán ante la Legislatura del Estado, cuando la ley general de ingresos municipales no comprenda algunos ramos peculiares del Municipio, que deban pagar impuestos."

"Artículo 107. Los Ayuntamientos no podrán:

"I. Evitar la entrada o salida de mercancías o productos de cualquier clase, salvo que se trate de artículos de primera necesidad, que no basten para cubrir las de la población; pero en este caso solicitarán de la legislatura o de la diputación permanente la autorización necesaria, precisando el tiempo que ha de durar la prohibición;

"II. Gravar la entrada o el tránsito de las mercancías por el territorio de su Municipio;

"III. Imponer contribuciones que no estén especificadas en la ley general de ingresos municipales o decretadas especialmente por la legislatura;

"IV. C. directamente, ni por el conducto del presidente municipal, con cualquiera autoridad federal o de fuera del territorio del Estado, si no es por conducto del Ejecutivo del mismo, en todos aquellos asuntos que son de la competencia de los Poderes del Estado, y

"V.A. los bienes raíces que les pertenezcan sin previa autorización de la Legislatura del Estado, mediante la expedición del decreto respectivo, cuando el plazo de la vigencia de estos contratos de arrendamiento excedan del término del ejercicio legal de las autoridades que celebren los citados contratos."

"Artículo 108. ...

"La Federación y el Ejecutivo del Estado, en los términos de la ley respectiva podrán convenir la asunción, por parte de éstos, del ejercicio de determinadas funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social de los Municipios lo haga necesario.

"El Gobierno del Estado de Oaxaca, estará facultado para celebrar estos convenios con sus Municipios a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a los que se refiere el párrafo anterior ..."

"Artículo 118. Los alcaldes aplicarán dentro de sus respectivos Municipios las leyes civiles, penales y de procedimientos que para todo el Estado, expida la legislatura."

"Artículo 138 bis. La Comisión Estatal de Derechos Humanos es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que se encargará de la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos, previstos por el orden jurídico mexicano.

Esta comisión conocerá de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público del Estado que viole estos derechos. Asimismo, formulará recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas."

Por principio de cuentas, destaca el hecho de que, al igual que en toda la República, en Oaxaca, el Municipio se instituye como la base de organización política y administrativa y se le reconoce plena capacidad para asumir derechos y obligaciones, concediéndosele además personalidad jurídica y la posibilidad de contar con un patrimonio propio.

Por otro lado, sobresale que las principales facultades de la Legislatura Local oaxaqueña, en la parte que interesa, no son otras que dictar las leyes que sean necesarias para la buena administración de la entidad federativa y, específicamente, expedir la Ley Orgánica Municipal, a la cual haremos referencia más adelante.

Especial atención merece la facultad de los Municipios para expedir bandos, reglamentos, circulares y en general, disposiciones administrativas de carácter general dentro de sus respectivas jurisdicciones, las cuales, como se ha dicho, deben ceñirse a las reglas antes precisadas y, específicamente, a lo dispuesto en la Ley Orgánica Municipal.

Así pues, de todo lo transcrito se desprende que, aun cuando no está expresamente prohibido, dentro del campo de atribuciones que la Constitución Local reconoce a los Municipios y que amplía sensiblemente el que les concede la Constitución Federal, no se encuentra la facultad de crear organismos de protección a los derechos humanos, pues si bien la Constitución oaxaqueña contempla expresamente la creación de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, no señala en ninguna de sus partes que los Municipios tengan la atribución de crear algún órgano análogo de jurisdicción municipal, por lo que debe colegirse que dicha Carta Fundamental no constituye el fundamento para la expedición del reglamento impugnado en este juicio.

Como lo anunciamos, corresponde referirnos ahora a la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, cuyos artículos relevantes para los efectos del presente juicio, son los que a continuación se transcriben:

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular el ejercicio de las atribuciones y deberes que corresponden a los Municipios del Estado y establece las bases para la integración, organización y funcionamiento de los Ayuntamientos y de la administración pública municipal, en los términos del artículo 115 y relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los aplicables de la Constitución del Estado."

"Artículo 2o. Esta ley es de orden público y de observancia general para los Municipios que conforman el territorio del Estado."

"Artículo 3o. El Municipio Libre es una entidad de derecho público, investido de personalidad jurídica con territorio y patrimonio propio, autónomo en su régimen interior y con libre administración de su hacienda."

"Artículo 4o. El Municipio es un nivel de gobierno que tiene como propósito dar satisfacción a las necesidades colectivas de los habitantes de una población, asentada en una circunscripción territorial y administrado por un Ayuntamiento."

"Artículo 5o. Sin menoscabo de la libertad que sancionan el Pacto Federal y la Constitución del Estado, los Municipios podrán coordinarse entre sí o con el Estado para el más eficaz cumplimiento de sus funciones y mejor aprovechamiento de sus recursos como una actitud básica para el fortalecimiento del federalismo."

"Artículo 34. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

"I. Expedir y reformar las ordenanzas, bandos municipales así como reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, necesarias para su organización, la prestación de los servicios públicos y en general para el cumplimiento de sus fines;

"...

"V. Convenir o contratar la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos con el Estado, con otros Municipios de la entidad o con particulares;

"...

"VII. Celebrar convenios con el Estado para que éste asuma las funciones relacionadas con la administración de contribuciones municipales, o para que el Ayuntamiento asuma las de carácter estatal;

"...

"XI.P. a la Legislatura Local por conducto del Ejecutivo, la creación de organismos municipales descentralizados para la prestación y operación en su caso de los servicios públicos. ..."

"Artículo 35. Los Ayuntamientos no podrán:

"I.A. o dar posesión de los bienes del Municipio sin la autorización de la Legislatura Local, cuando el plazo de la vigencia exceda el periodo de la gestión del Ayuntamiento;

"II. Gravar la entrada o el tránsito de las mercancías o personas por el territorio de su Municipio;

"III. Imponer contribuciones que no estén especificadas en la ley de ingresos municipales o decretadas especialmente por la legislatura;

"IV. Retener o invertir para fines distintos, la cooperación que en numerario o en especie otorguen los particulares para la realización de obras de utilidad pública; y

"V. Tratar fuera del territorio del Estado, asuntos municipales que competen a los Poderes del Estado, si no es por conducto del Ejecutivo del mismo."

"Artículo 59. Los Ayuntamientos, para el eficaz desempeño de sus funciones públicas, podrán auxiliarse por:

"I.C.; y

"II. Órganos de colaboración."

"Artículo 60. Las comisiones son órganos de consulta no operativos y son responsables de estudiar, examinar y proponer al Ayuntamiento las normas tendientes a mejorar la administración pública municipal, así como vigilar la ejecución de las disposiciones y acuerdos del Ayuntamiento, y la prestación de los servicios públicos."

"Artículo 61. Las comisiones, para el cumplimiento de su fines y previa autorización del Ayuntamiento, podrán celebrar reuniones públicas en las localidades del Municipio para recabar las opiniones y sugerencias de sus habitantes."

"Artículo 62. En la primera sesión del año de gestión del Ayuntamiento entrante, se nombrarán aquellas comisiones que se consideren necesarias para el adecuado funcionamiento de sus servicios:

"I. Hacienda municipal;

"II. Gobernación y reglamentos;

"III. Seguridad, tránsito y transportes;

"IV. Salud pública;

".O. públicas;

"VI. Instrucción pública, recreación y espectáculos;

"VII. Comercios, mercados y restaurantes;

"VIII. Bienes municipales y panteones;

"IX. Rastro;

".E.; y

"XI. Las demás que apruebe el Ayuntamiento.

"Con excepción de la comisión de hacienda municipal, que conforme al Código Electoral, debe ser asignada a la planilla triunfadora en la elección, las restantes comisiones se asignarán a los concejales que designe el Cabildo."

"Artículo 63. Podrán crearse otras comisiones para la atención de problemas especiales o situaciones emergentes o eventuales de diferente índole y se integrarán por los miembros que determine el Ayuntamiento."

"Artículo 112. Los Ayuntamientos con el objeto de llevar a cabo una oportuna toma de decisiones así como una más eficaz prestación de los servicios públicos, podrán solicitar la aprobación de la Legislatura Local para crear organismos descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propio."

"Artículo 113. Para los efectos de esta ley, los organismos descentralizados, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten, serán aquellos que se constituyan con aportación mayoritaria del Municipio."

"Artículo 114. Los Ayuntamientos deberán resolver la creación de organismos descentralizados tomando en consideración los siguientes aspectos:

"I. Estructura jurídico-administrativa.

"II. Vinculación con los objetivos y estrategias de los planes municipal, estatal y nacional de desarrollo.

"III. Descripción clara del o los programas y servicios que estarán a cargo del organismo, incluyendo objetivos y metas concretas que se pretendan alcanzar.

"IV. Monto de los recursos que se destinarán a dicho organismo, y destino de los ingresos en su caso."

"Artículo 115. El Ayuntamiento designará a un comisario para cada uno de los organismos descentralizados que llegue a crear y establecerá las normas para contar con una adecuada información sobre el funcionamiento de dichos organismos."

"Artículo 116. Los Municipios tendrán a su cargo la prestación, explotación, administración y conservación de los servicios públicos municipales, considerando enunciativa y no limitativamente los siguientes:

"I. Agua potable y alcantarillado;

"II. Alumbrado público;

"III. Mercados y centrales de abastos;

"IV. Asistencia social en el ámbito de su competencia;

".P.;

"VI. Rastro;

"VII. Calles, parques y jardines;

"VIII. Seguridad pública y tránsito;

"IX. Registro civil;

"X. Embellecimiento y conservación de los poblados, centros urbanos y obras de interés social;

"XI. Los demás que acuerde el Cabildo."

"Artículo 117. La prestación de los servicios públicos deberá realizarse a través de los Ayuntamientos, sus unidades administrativas y organismos auxiliares, quienes podrán coordinarse con el Estado o con otros Municipios para una más eficaz prestación de los mismos. Podrá concesionarse temporalmente a terceros la prestación de servicios públicos municipales, a excepción de los de seguridad pública y tránsito, prefiriéndose en igualdad de circunstancias a vecinos del Municipio."

"Artículo 118. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por el Ayuntamiento, serán administrados con la supervisión de los regidores o por los órganos municipales respectivos, en la forma que determine esta ley y los reglamentos aplicables. Los particulares podrán participar en la prestación de servicios públicos, creándose un sistema mixto cuya organización y dirección corresponderá a los Ayuntamientos."

"Artículo 153. Los Ayuntamientos promoverán entre sus habitantes las formas de participación comunitaria en las tareas que tienen a su cargo, con el objeto de que coadyuven al cumplimiento de sus fines y participen mediante el trabajo y la solidaridad en el desarrollo vecinal, cívico y en el beneficio colectivo del Municipio."

"Artículo 154. El Ayuntamiento convocará y tomará parte en la constitución y funcionamiento de los organismos de participación ciudadana con apego a la ley y el derecho y conforme a las disposiciones siguientes:

"I. Los organismos se integrarán conforme al número de vecinos inscritos en el registro de población municipal, abarcando las regiones y centros de población comprendidas dentro de la jurisdicción municipal. Las actividades que emprendan en la consecución de obras atendiendo las necesidades y programas o proyectos determinados, serán transitorias o permanentes, y siempre atendiendo a los usos y costumbres de los pueblos.

"II. Los organismos de participación ciudadana se integrarán por los vecinos del Municipio por designación de ellos mismos o conforme a los usos y costumbres del lugar.

"III. Los organismos de participación ciudadana contribuirán al cumplimiento de los planes y programas del Municipio, impulsarán la colaboración y participación de los vecinos, asimismo propondrá al Ayuntamiento, alternativas de solución para los problemas de sus localidades o regiones.

"IV. El Ayuntamiento expedirá para el mejor cumplimiento de las tareas que corresponden a la organización y participación ciudadana, el reglamento correspondiente."

"Artículo 186. Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas establecidas por la Legislatura Local; los bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"A) Los bandos de policía y buen gobierno son aquellos que establecen un principio de garantía de los ciudadanos en general al limitar los excesos que puedan cometerse en perjuicio de la colectividad y deberán contener normas de observancia general que requiera el gobierno y administración municipal.

"B) Los reglamentos municipales son ordenamientos jurídicos que establecen normas de observancia general obligatoria para el propio Ayuntamiento y para los habitantes del Municipio con el propósito de ordenar armónicamente la convivencia social en el territorio municipal y buscar el bienestar de la comunidad.

"C) Las circulares consisten en la orden o conjunto de instrucciones aclaratorias o recordativas que sobre materia de gobierno municipal envía el Ayuntamiento a sus miembros o subordinados.

"D) Disposición administrativa, son las resoluciones que dicta el Ayuntamiento sobre casos particulares inherentes a sus funciones, concesiones o atribuciones."

"Artículo 187. Los reglamentos municipales serán expedidos por los Ayuntamientos, quienes los aprobarán ajustándose a las bases normativas que se señalan en la presente ley y su vigencia surtirá efecto al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

"Artículo 188. Los reglamentos municipales tendrán los siguientes propósitos generales:

"I. Instrumentar la normatividad para el adecuado funcionamiento del Ayuntamiento como órgano de autoridad del Municipio y de la correcta administración del patrimonio municipal.

"II. Establecer los procedimientos para la más idónea división administrativa y territorial del Municipio.

"III. Establecer la normatividad que permita preservar el orden público como requerimiento prioritario de la sociedad, en los aspectos de seguridad personal y patrimonio de los habitantes del Municipio, salud pública, preservación del medio ambiente, vialidad, esparcimiento, cultura y demás aspectos fundamentales de la vida comunitaria.

"IV. Establecer las bases que garanticen, en beneficio de la sociedad, la adecuada prestación de los servicios públicos municipales directamente por el Ayuntamiento o a través de concesionarios.

"V. Estimular la participación de la comunidad en la gestión municipal.

"VI. Determinar las sanciones que proceda por las infracciones a los reglamentos municipales."

"Artículo 189. Por acuerdo del Ayuntamiento se podrán modificar los reglamentos municipales cumpliendo con las disposiciones contenidas en la presente ley y con los procedimientos que se establezcan en los mismos."

"Artículo 190. Para la aprobación y expedición de los reglamentos municipales, los Ayuntamientos deberán sujetarse a las siguientes bases generales:

"I. Que los ordenamientos respeten las garantías individuales, consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado de Oaxaca.

"II. Que los ordenamientos no contravengan o invadan disposiciones o competencias federales y estatales.

"III. Que tengan como propósito fundamental la seguridad, el bienestar y la tranquilidad de la población.

"IV. Que su aplicación fortalezca al Municipio Libre.

"V. Que en su elaboración se tome en cuenta la opinión de la comunidad y que se prevean procedimientos de revisión y consulta con la participación de la propia comunidad para garantizar la actualización de cada reglamento.

"VI. Que su articulado incluya la formalización y funcionamiento de unidades administrativas municipales, responsables de la inspección, vigilancia del cumplimiento de los reglamentos y de la aplicación de sanciones cuando proceda.

"VII. Que la normatividad de la administración y de los servicios públicos municipales tengan como propósitos primordiales, la eficiencia de los mismos y el mejoramiento general de la población del Municipio.

"VIII. Que incluyan un capítulo sobre recursos de inconformidad que permita a los particulares impugnar actos de autoridad. Los particulares o las autoridades podrán, al margen de los recursos administrativos o judiciales que proceda, denunciar la violación de las bases antes señaladas en la expedición de algún reglamento, ante la Legislatura del Estado, quién podrá en su caso solicitar al Ayuntamiento la modificación o derogación de los ordenamientos correspondientes."

"Artículo 191. En la medida que se modifiquen las condiciones socioeconómicas de los Municipios en virtud de su crecimiento demográfico, surgimiento y desarrollo de actividades productivas, modificación de las condiciones políticas y múltiples aspectos de la vida comunitaria, los Ayuntamientos deberán adecuar su reglamentación municipal, con el fin de preservar su autoridad institucional y propiciar el desarrollo armónico de la sociedad."

En conjunción con lo dispuesto en la Constitución Local, los primeros preceptos nos hablan del objeto y naturaleza de la ley, así como de las principales notas que caracterizan a los Municipios.

Por lo que hace a las atribuciones y prohibiciones de los Municipios, en esencia, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca no hace sino repetir lo que establece la Constitución Local.

Por otro lado, si bien la ley en comento señala que los Municipios pueden auxiliarse de comisiones y órganos de colaboración, del texto mismo de la ley se aprecia que su naturaleza es completamente distinta al organismo regulado en el reglamento materia del presente juicio.

Destaca asimismo, la facultad de los Municipios para proponer a la Legislatura Local la creación de organismos descentralizados para la prestación y operación de los servicios públicos. No obstante, lo cierto es que la atribución conferida al Municipio consiste única y exclusivamente en plantear o sugerir al órgano legislativo estatal la creación de dicha entidad, pero de ninguna manera le concede la facultad de crearlos por sí misma.

Esto es, si bien existe la posibilidad de que los Municipios del Estado de Oaxaca incorporen a su régimen organismos descentralizados -que es la naturaleza administrativa que se le ha dado prácticamente a todas las Comisiones de Derechos Humanos en nuestro país-, lo cierto es que no están facultados para crearlos ellos mismos, sino única y exclusivamente para plantear o sugerir a la Legislatura Local su creación.

En igual medida, llama la atención la facultad de los Municipios para promover la participación ciudadana en las tareas que el propio Municipio tiene encomendadas ya que, de acuerdo con el demandado, la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, se creó precisamente a instancias de los habitantes del Municipio y como respuesta a los intereses manifestados por la propia comunidad. Sin embargo, es claro que el Municipio sólo podrá promover dicha participación ciudadana en los casos en que tenga jurídicamente atribuida la facultad en la cual se pretende ejercer, pues de otra manera, tal acción carecería de sustento legal, a más de que podría entrar en conflicto con las facultades asignadas a otra autoridad pública.

También resulta de especial interés lo relativo a la facultad municipal para expedir disposiciones de carácter general. Sin embargo, menester es repetir aquí que dicha facultad está acotada por la normatividad estatal y federal, y que, por ende, sólo se podrá ejercer respecto de servicios públicos o, en general, facultades y atribuciones que previamente le estén conferidas al Municipio en una ley, o en la Constitución Federal o en la Local, sin que obste para ello el que, de conformidad con la última parte de la fracción I del artículo 34 de la ley que se comenta, los Municipios puedan expedir dichos cuerpos normativos cuando ello sea necesario para "su organización, la prestación de los servicios públicos y en general para el cumplimiento de sus fines", pues los "fines" del Municipio no pueden ser otros que los que se deriven de las mismas leyes a las cuales está sujeta su actuación.

Así pues, queda claro que tampoco en la Ley Orgánica Municipal puede encontrar apoyo legal el reglamento impugnado en este juicio de controversia constitucional.

Para concluir, nos corresponde referirnos, aunque sea brevemente, a la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

Este ordenamiento, en esencia, no hace sino regular la conformación del organismo estatal de protección de derechos humanos, su estructura, las funciones de sus órganos, el procedimiento que se sigue ante él y los efectos de sus resoluciones.

Sin embargo, destaca por su importancia lo dispuesto en los tres primeros artículos, mismos que nos permitiremos transcribir a continuación:

"Artículo 1o. Esta ley es de orden público y de aplicación en todo el territorio estatal en materia de derechos humanos, respecto de los mexicanos y extranjeros que se encuentran en el Estado, en los términos establecidos por el artículo 138 bis de la Constitución Política del Estado."

"Artículo 2o. La Comisión Estatal de Derechos Humanos es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano."

"Artículo 3o. La Comisión Estatal de Derechos Humanos tendrá competencia en todo el territorio estatal para conocer de las quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos, cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter estatal o municipal.

"Cuando en un mismo hecho estuvieren involucrados tanto autoridades o servidores públicos de la Federación como del Estado o Municipios, la competencia se surtirá en favor de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

"Tratándose de presuntas violaciones a los derechos humanos en que los hechos se imputen exclusivamente a autoridades o servidores públicos del Estado o de los Municipios, conocerá la Comisión Estatal de Derechos Humanos, salvo que se presente un recurso de queja por omisión o inactividad ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, pues en este caso la queja continuará tramitándose en los términos establecidos en el artículo 60 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos."

Como se advierte, este cuerpo normativo se apega plenamente a los lineamientos que sigue la regulación federal respecto al ámbito de aplicación de la ley y las funciones esenciales de dicha comisión estatal y, al mismo tiempo, consagra el mismo principio establecido en la ley federal, a saber, que las quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos imputadas a autoridades municipales, serán competencia de la comisión estatal.

Así, queda también de manifiesto que este ordenamiento tampoco puede servir de fundamento para el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, aquí impugnado, toda vez que en ninguno de sus artículos se concede a los Municipios de dicho Estado tal facultad.

El anterior análisis nos permite arribar a la conclusión de que, tal y como lo expresó el actor en su demanda, el Municipio demandado carece de facultades para expedir el reglamento impugnado.

En efecto, si bien es del todo loable la creación de ese tipo de organismos de protección a los derechos humanos, lo cierto es que no es posible que nazca a la vida jurídica ningún organismo, ninguna entidad pública, por más benéfica que pueda parecer, sin un sustento legal, pues de lo contrario, se tratará de una mera autoridad de facto.

Dicho en otras palabras, independientemente de la bondad de que se multipliquen los organismos protectores de los derechos humanos y de que, a través de ellos, se promueva la cultura de la legalidad y la defensa de tan trascendentales derechos, especialmente en el ámbito municipal, resulta indispensable que la creación de tales organismos públicos, como la de cualquier otro, tenga un apoyo jurídico.

En tal virtud, dado que no existe ningún ordenamiento que faculte al Municipio demandado para dictar un reglamento interno que regule la organización de una Comisión Municipal de Derechos Humanos, toda vez que dicha atribución no está contemplada ni en la Constitución Federal, ni tampoco en la Particular del Estado, así como tampoco en ninguna de las legislaciones secundarias de carácter federal o local, es claro que dicho reglamento es inconstitucional y que la entidad por él regulada, es una autoridad de facto.

Y es que, si bien no se transgrede el texto del artículo 102, apartado B, constitucional, dado que dicho precepto no prohíbe la creación de tales organismos en el ámbito municipal; ni tampoco el texto del artículo 115 de la propia Carta Fundamental toda vez que, contrario a lo afirmado por el actor, los Municipios sí cuentan con la facultad constitucional de emitir disposiciones de carácter general, lo cierto es que sí se transgrede el artículo 16 de la Constitución General de la República, en atención a que el reglamento impugnado fue expedido por una autoridad que carecía de facultades para ello y que, por tanto, resultaba incompetente para tales efectos.

No está por demás señalar que del acta de la sesión extraordinaria celebrada por el Ayuntamiento del Municipio de Huajuapan de León, Oaxaca, el día dieciocho de enero del año dos mil, misma que obra a fojas 25 y siguientes de autos, se desprende que el Municipio demandado pretendió fundamentar el reglamento ahora impugnado en "el título cuarto, capítulo IV, artículo treinta y cuatro, fracciones I y II de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca".

Sin embargo, tal fundamentación es notoriamente insuficiente, toda vez que el referido título cuarto lleva por título "Del Ayuntamiento y su funcionamiento"; el capítulo IV, se denomina "De las atribuciones del Ayuntamiento"; y el texto del artículo 34, fracciones I y II, de dicha ley es el siguiente:

"Artículo 34. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

"I. Expedir y reformar las ordenanzas, bandos municipales así como reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, necesarias para su organización, la prestación de los servicios públicos y en general para el cumplimiento de sus fines;

"II.P. ante la Legislatura Local, iniciativas de leyes o decretos en materia municipal."

Lo anterior no hace sino volver a evidenciar la notoria insuficiencia de fundamentación del ordenamiento que nos ocupa, pues si bien tales apartados y preceptos regulan lo relativo a las atribuciones y funcionamiento general de los Ayuntamientos, así como sus facultades en materia de la emisión de normas generales, lo cierto es que no se contiene en ellos la facultad para expedir el reglamento que aquí nos ocupa.

Por último, no está por demás señalar que, independientemente de que no esté previsto en nuestro régimen jurídico que el Municipio de Huajuapan de León, Oaxaca, expida el ordenamiento impugnado, ello no significa que los habitantes de dicho Municipio queden desprotegidos pues, además de los medios ordinarios y extraordinarios de impugnación de la actuación de las autoridades públicas, lo cierto es que de acuerdo con lo que se analizó con anterioridad, la competencia para conocer de la violación de derechos humanos por parte de autoridades municipales, se surte en favor de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, que en la especie no es otra que la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Oaxaca y, en casos especiales, esto es, cuando intervengan tanto autoridades federales, como estatales y municipales, en favor de la propia Comisión Nacional de Derechos Humanos.

Todo lo expresado permite colegir que el actor probó su acción y que el demandado no justificó su excepciones y que, por tanto, debe declararse la invalidez, con efectos generales, del Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Es procedente la acción de controversia constitucional ejercitada por el Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

TERCERO.-El actor probó su acción y el demandado no justificó sus excepciones y defensas.

CUARTO.-Se declara la invalidez, con efectos generales, del Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, expedido por el Ayuntamiento Constitucional de Huajuapan de León, Oaxaca, en términos del último considerando de la presente resolución.

QUINTO.-Publíquese la presente ejecutoria en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

SEXTO.-Esta resolución surtirá efectos a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca.

N.; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió el Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., A.A., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. Fue ponente el M.G.I.O.M..

Nota: La presente ejecutoria apareció publicada en el Diario Oficial de la Federación de 5 de marzo de 2001.