Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan Díaz Romero,José de Jesús Gudiño Pelayo,Mariano Azuela Güitrón,Genaro Góngora Pimentel,Juventino Castro y Castro,José Vicente Aguinaco Alemán,Salvador Aguirre Anguiano,Humberto Román Palacios,Juan N. Silva Meza,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIII, Marzo de 2001, 1082
Fecha de publicación01 Marzo 2001
Fecha01 Marzo 2001
Número de resoluciónP./J. 53/2001
Número de registro7053
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Penal,Derecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 5/99. PROMOVIDA POR EL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.


PONENTE: M.A.G..

SECRETARIO: R.J.G.M..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al primero de febrero de dos mil uno.


VISTOS; y

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el cuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve, C.C.S., en su carácter de jefe de Gobierno del Distrito Federal, ocurrió en la vía de controversia constitucional, demandando lo siguiente:


"I. Entidad o poder actor, domicilio, nombre y cargo del funcionario que lo representa: El Poder Ejecutivo del Distrito Federal, representado por el ingeniero C.C.S., jefe de Gobierno del Distrito Federal, en los términos expresados en el proemio de este documento. II. Poderes u órganos demandados. 1. El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, a través de: La Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. 2. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. 3. Secretario de Gobernación. 4. Secretario de Hacienda y Crédito Público. 5. Subsecretario de Egresos. 6. Director del Diario Oficial de la Federación. III. Las entidades, poderes u órganos terceros interesados. Los Estados de: Aguascalientes, por el gobernador del Estado C.F.G.G.. Baja California, por el gobernador del Estado C.A.G.A.. Baja California Sur, por el gobernador del Estado C. G.M.R.. C., por el gobernador del Estado C.J.A.G.C.. Coahuila, por el gobernador del Estado C. R.M.S.. Colima, por el gobernador del Estado C. F.M.P.. Chiapas, por el gobernador del Estado C. R.A.G.. C., por el gobernador del Estado C.P.M.G.. Durango, por el gobernador del Estado C.Á.S.G.M.. G., por el gobernador del Estado C.V.F.Q.. G., por el gobernador del Estado C.Á.E.A.R.. H., por el gobernador del Estado C. H.L.G.. Jalisco, por el gobernador del Estado C. A.C.J.. México, por el gobernador del Estado C.C.O.C.Q.. Michoacán, por el gobernador del Estado C.V.M.T.R.. Morelos, por el gobernador del Estado C.J.M.B.. N., por el gobernador del Estado C. R.O.Z.. Nuevo León, por el gobernador del Estado C. Fernando de J.C.C.. Oaxaca, por el gobernador del Estado C.J.M.C.. P., por el gobernador del Estado C.M.M.F.. Q., por el gobernador del Estado C.I.L.V.. Q.R., por el gobernador del Estado C.M.E.V.M.. S.L.P., por el gobernador del Estado C.F.S.N.. Sinaloa, por el gobernador del Estado C.J.S.M.L.. Sonora, por el gobernador del Estado C. A.L.N.. Tabasco, por el gobernador del Estado C. R.M.P.. Tamaulipas, por el gobernador del Estado C.T.Y.R.. Tlaxcala, por el gobernador del Estado C.A.S.A.. V., por el gobernador del Estado C.M.A.V.. Yucatán, por el gobernador del Estado C.V.M.C.P.. Zacatecas, por el gobernador del Estado C. R.M.Á.. A efecto de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, atentamente se solicita a Usías, se dé la vista que conforme a derecho procede, al C.P. general de la República en su carácter de parte en este juicio, por conducto del C.J.M.C.. IV. Normas generales o actos cuya invalidez se demanda. A) La aprobación y expedición del Decreto por el que se reforma la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, concretamente los artículos 25, fracción IV, 36, 37 y 38, mediante su primer acto de aplicación consistente en el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1999. Dicha aprobación y expedición del decreto en cuestión, estuvo a cargo del H. Congreso de los Estados Unidos Mexicanos. B) La expedición del decreto promulgatorio del Decreto por el que se reforma la Ley de Coordinación Fiscal en los términos señalados en el párrafo que antecede, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1998, realizado por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. C) El refrendo del decreto promulgatorio señalado, realizado por la Secretaría de Gobernación, dependiente del Poder Ejecutivo Federal, representada por el titular del ramo. D) El Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, de fecha 19 de enero de 1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 20 de enero de 1999, emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dependiente del Poder Ejecutivo Federal representada por su titular. Asimismo, se demanda de esta autoridad la distribución y calendarización de las ministraciones de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, a que se refiere el punto segundo del acuerdo antes citado, en donde sin fundamento se excluye materialmente al Distrito Federal como beneficiario de dicho fondo. E) El propio Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, de fecha 19 de enero de 1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 20 de enero de 1999, que en términos del artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el subsecretario de Egresos dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Poder Ejecutivo Federal, rúbrica con su firma en ausencia del C.S. de los demás subsecretarios del ramo. También se demanda de esta autoridad la distribución y calendarización de las ministraciones de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, a que se refiere el punto segundo del acuerdo antes mencionado, en donde sin fundamento se excluye materialmente al Distrito Federal como beneficiario de dicho fondo. F) La publicación del decreto y acuerdo antes mencionados, a cargo del director del Diario Oficial de la Federación, representado por su titular. G) Los demás actos que se deriven o que sean consecuencia de los anteriormente señalados. V.P. constitucionales que se estiman violados: Los artículos 14 y 16, en relación con los diversos 25, 26, 43 y 122, apartado H, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. VI. Los hechos o abstenciones que constituyen los antecedentes de la norma general y actos cuya invalidez se demanda, son los siguientes: 1. Por decreto de fecha 15 de diciembre de 1997, el honorable Congreso de los Estados Unidos Mexicanos tuvo a bien decretar las adiciones y reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, donde destaca la adición de un capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal, denominado ‘De los fondos de aportaciones federales’, que comprende los artículos 25 a 42, mismo que fue promulgado por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre de 1997. Ahora bien, del contenido del artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en 1998, se advierte la existencia del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, mismo que constituye el antecedente inmediato de la participación del Distrito Federal en los fondos de aportaciones federales y concretamente en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, conforme al cual se dio participación al Distrito Federal durante el ejercicio fiscal de 1998. 2. A través del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de enero de 1998, se advierte que el Distrito Federal fue considerado dentro del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal. 3. El 2 de febrero de 1998, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se aprueba el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000. 4. En fecha 30 de diciembre de 1998, el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decretó las reformas a los artículos 25, primer párrafo y fracción IV, 32, 33, 35, último párrafo, 36, 37, 38 y 42, y las adiciones a los artículos 25, con las fracciones VI y VII, 43, 44, 45 y 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, mismo que fue promulgado por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1998, sin embargo, es el caso que en la fracción IV del artículo 25, y demás relativos del ordenamiento antes citado, se suprime la participación del Distrito Federal de los recursos económicos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. 5. Mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al día 31 de diciembre de 1998, se dio a conocer el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. 6. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinó mediante acuerdo, dar a conocer a los gobiernos de las entidades federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1999, en donde destaca el hecho de la exclusión del Distrito Federal de la participación de los recursos económicos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, no obstante que los criterios de asignación de recursos de este fondo son de orden poblacional, es decir, la Federación excluye a más de 8’489,007 habitantes de este beneficio. 7. En efecto, con fecha 19 de enero de 1999, el subsecretario de Egresos, dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Poder Ejecutivo Federal, representado por su titular, en términos del artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, rubricó con su firma en ausencia del C.S. y de los demás subsecretarios del ramo, el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V, de la Ley de Coordinación Fiscal, este documento apareció publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 20 de enero de 1999, y constituye el primer acto de aplicación de los artículos 25, fracción IV, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, cuya invalidez se demanda. VII. Conceptos de invalidez. Primero. Los actos que por esta vía se reclaman infringen lo dispuesto por los artículos 25, 26 y 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso a), todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual origina una indebida observancia del artículo 67 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en virtud de que la exclusión que recae sobre el Distrito Federal, impide que el jefe de Gobierno del Distrito Federal, ejerza las facultades que constitucionalmente tiene conferidas. En efecto, de conformidad con los artículos 25 y 26 constitucionales, corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y la organización de un sistema de planeación democrático del desarrollo nacional, conforme a los cuales se emitieron el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, y el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000, mismos que parten de los principios de equidad y proporcionalidad, a fin de hacer frente a los rezagos sociales, la desigualdad social, y la pobreza. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 67, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se advierte que el jefe de Gobierno del Distrito Federal tiene la obligación de cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión, en la esfera de competencia del órgano ejecutivo a su cargo; sin embargo, es el caso que con las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 31 de diciembre de 1998, y el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1999, se impide que el titular del Poder Ejecutivo Local del Distrito Federal, cumpla con lo dispuesto por los referidos artículos 25, 26 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Gobierno del Distrito Federal está obligado a satisfacer los requerimientos del Distrito Federal, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes, problema este último que requiere ser abatido de inmediato por el Gobierno del Distrito Federal, dados los altos índices de criminalidad que imperan en la Ciudad de México, situación que constituye un hecho notorio tanto de la opinión pública como de las partes que intervienen en la presente controversia constitucional. Así las cosas, es evidente que con el proceder de las autoridades demandadas, se obstaculiza al titular del Poder Ejecutivo del Distrito Federal, el ejercicio de las atribuciones que constitucionalmente le fueron atribuidas, pues el dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, sobre la iniciativa de decreto que reforma la Ley de Coordinación Fiscal, publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados de la LVII Legislatura, el día 30 de diciembre de 1998, consideró excluir al Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, en base a las siguientes argumentaciones: ‘I. El artículo 44 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Distrito Federal es la sede de los Poderes de la Unión y capital de nuestro país, circunstancia a partir de la cual, aunada a otras múltiples condiciones, ha obedecido el que cuente con un régimen de apoyo subsidiario en todos los ámbitos, mismos que continúan vigentes y que a lo largo del tiempo ha provocado la concentración de la vida económica, política y social del país, sin que en cambio erogue recursos para la atención de los servicios de educación básica y normal. Así por ejemplo, en 1998 recibió 10,294.9 millones de pesos a través del Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal y para 1999 se prevé en el presupuesto de egresos 11,981.5 millones de pesos. Esta comisión dictaminadora, en razón de lo expuesto y atendiendo a principios de equidad distributiva, propone modificar la Ley de Coordinación Fiscal para que el actual Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, sea distribuido únicamente en beneficio de los Municipios, motivo por el cual sugiere las siguientes reformas, tanto a la nomenclatura como al contenido sustantivo del citado fondo.’. De lo antes transcrito, claramente se advierte que la Comisión de Hacienda y Crédito Público, al momento de emitir el dictamen correspondiente a la iniciativa de decreto que reforma la Ley de Coordinación Fiscal, para 1999 dejó de tomar en consideración el objeto de la Ley de Coordinación Fiscal, consistente en coordinar el sistema fiscal de la Federación con los Estados, Municipios y el Distrito Federal, estableciendo la participación y distribución que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales, y de esa forma seguir avanzando en la consolidación de un nuevo federalismo, mediante el robustecimiento de los ingresos que perciban las haciendas de los Gobiernos Locales, a través de recursos federales adicionales y distintos de los correspondientes a la recaudación federal participable, de forma tal que estén en aptitud de dar continuidad al desarrollo de las funciones, responsabilidades y toma de decisiones. En consecuencia, el decreto de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, y el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1999, representan un obstáculo en el ejercicio de las atribuciones conferidas al jefe de Gobierno del Distrito Federal, con base en lo dispuesto por los artículos 25, 26 y 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso a), todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 67 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, ya que la pretendida justificación de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, para excluir al Distrito Federal de la participación de los recursos económicos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, resulta contraria al espíritu del nuevo federalismo, a los objetivos que persigue la Ley de Coordinación Fiscal y a los principios distributivos y de equidad consagrados en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se hace notar que la concentración de la vida económica, política y social del país, en la capital de la República, de ninguna manera justifica la exclusión a que se ha venido haciendo referencia, sino al contrario, demuestra la existencia de una gran concentración de población, la cual no necesariamente tiene satisfechas sus necesidades por el simple y solo hecho de residir en la circunscripción territorial del Distrito Federal, pues en la Ciudad de México también existen grupos sociales que viven en condiciones de pobreza extrema, mismos que requieren satisfacer sus necesidades. Asimismo, no debe pasar desapercibido que los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, deben destinarse a la satisfacción de los requerimientos de las entidades federativas y Municipios, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes, rubros que de ninguna manera puede considerarse que están satisfechos por la simple consideración de que en la capital de nuestro país históricamente se ha concentrado la vida económica, política y social del país. De igual forma, no puede soslayarse que si bien el Distrito Federal pudo haber recibido 10,294.9 millones de pesos a través del Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal, y para 1999, se haya previsto en el presupuesto de egresos 11,981.5 millones de pesos; lo cierto es que tales ingresos corresponden al Ramo 25 y no al Ramo 33, que es el que corresponde a las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Además, contrariamente al principio de equidad distributiva que según la citada comisión dictaminadora justifica la exclusión del Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal, en virtud de recibir recursos del Ramo 25, dicha medida excluyente en realidad resultó inequitativa, pues todos los Estados participan de las previsiones de dicho Ramo 25, y no por ese motivo se suprime su incorporación al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal, como aconteció injustificadamente con el Distrito Federal. También estimamos conveniente puntualizar que los ingresos correspondientes al Ramo 25 tienen la finalidad de satisfacer las necesidades correspondientes a la educación básica y normal, recursos que en un momento dado coinciden con los fines que persigue el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, del cual sí es partícipe el Distrito Federal, pero que nada tiene que ver con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, antes Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, y más aún si tomamos en consideración que el criterio para asignar los recursos de este fondo es el poblacional, y no la existencia de Municipios, tan es así, que el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal dispone que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada Estado, de acuerdo con la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Cabe destacar que de conformidad con el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1997, las aportaciones que realice la Federación con cargo a los servicios de educación básica, no se tomarán en cuenta para la determinación del monto de recursos que afecten al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; por lo tanto, no puede colegirse que si el Distrito Federal recibió en 1998, 10,294.9 millones de pesos a través del Ramo 25 y en 1999 recibirá $10,767'524,600.00 por concepto de aportaciones para los servicios de educación básica en el Distrito Federal, debe excluírsele del otrora Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal. Finalmente, podemos concluir que la comisión dictaminadora de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de ninguna manera atendió al principio de equidad contributiva, al excluir al Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, habida cuenta de que su pretendida fundamentación y motivación equivoca el origen y destino de los recursos provenientes del referido fondo, con los recursos correspondientes a los servicios de educación básica y normal, máxime que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública. Al respecto, en el Distrito Federal se declara el 57.7% de los ingresos tributarios que recibe la Federación (IVA, ISR, IA, IEPS e impuestos al comercio exterior); recibe sólo el 12.6% de los recursos que la Federación distribuye a las entidades en el marco de la coordinación fiscal y contribuye con el 24.1% del producto interno bruto nacional. Los indicadores económicos señalan que el Distrito Federal aporta el 24.0% de la actividad industrial nacional, el 26.6% de los servicios, el 25.8% de las manufacturas, el 27.7% del sector construcción y el 27.8% de los servicios financieros (indicadores básicos de la Secretaría de Desarrollo Económico del Gobierno del Distrito Federal 1998). Segundo. El Decreto por el que se reforma la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, y el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1999, infringen lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que se priva al Distrito Federal de la participación del Fondo de las Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, no obstante que la misma Federación reconoció y otorgó durante el ejercicio fiscal de 1998, que el Distrito Federal sí tenía participación de dichos fondos, vulnerándose en consecuencia las formalidades del procedimiento de asignación de los recursos provenientes de los fondos en cuestión, al carecer los actos reclamados de la debida fundamentación y motivación. En efecto, el decreto por el que se adicionan y reforman diversos artículos de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, y el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, infringen lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que con la promulgación del decreto por el que se adiciona un capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal, denominado ‘De los fondos de aportaciones federales’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1997, fue que se dio participación al Distrito Federal de los recursos económicos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal; en consecuencia, al decretarse la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal que suprime la participación del Distrito Federal de los recursos económicos del fondo antes citado, se está en presencia de un acto carente de fundamentación y motivación que viola las formalidades del procedimiento, pues sin que exista justificación alguna se priva a más de 8’489,007 habitantes del Distrito Federal, según datos del conteo de población y vivienda 1995, de los apoyos provenientes de los recursos económicos ministrados a través del multicitado fondo. Lo anterior debido a que las aportaciones que se reciban con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Por lo que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, no debe limitarse a ministrar recursos económicos a los Estados y Municipios, pues en el Distrito Federal también existen múltiples necesidades, las cuales requieren ser satisfechas; en consecuencia, no pueden alcanzarse tales objetivos con recursos propios del Distrito Federal, atento a que sus ingresos no son suficientes para cubrir esos fines, y sí en cambio el omitir la participación del Distrito Federal en la ministración de los mismos implica un trato inequitativo entre los Estados y el Distrito Federal, ya que no existe justificación alguna para considerar lo contrario. En este sentido no hay que perder de vista que la política social que impulsa la Federación debe tener el objetivo de propiciar igualdad de oportunidades, crear las condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitución, elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos y de manera prioritaria disminuir la pobreza, y la exclusión social; por lo tanto, se hace necesario establecer estrategias que tiendan a la atención de los grupos y las regiones más vulnerables en todo el país, con el propósito de combatir la pobreza extrema, todo ello inscrito en un marco jurídico y federalista. Bajo este contexto tenemos que las acciones orientadas a mejorar la calidad de vida de la población y avanzar a un desarrollo económico social que propicie y extienda las oportunidades de superación individual y comunitaria se rigen por el principio de equidad, por ello no es dable perseguir logros individuales o localizados, pues si las características propias de la sociedad tienden hacia una desigualdad, lógico es que la intervención de las autoridades sean en el sentido de abatir dicha desigualdad, circunstancia que no puede conseguirse si la misma Federación propicia tratos diferenciales e inequitativos entre los Estados y el Distrito Federal, máxime que no existe fundamento ni motivo alguno que justifiquen el actuar de las autoridades demandadas. En consecuencia, es injustificable la exclusión del Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, infringiéndose con ello las formalidades esenciales del procedimiento de asignación de los recursos económicos provenientes de este fondo, aunado al hecho de que los actos reclamados carecen de la debida fundamentación y motivación que acredite la exclusión a que se hace referencia, pues recordemos que de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal vigente en 1998, concretamente en el artículo 25, fracción IV, se preveía el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal; asimismo en el artículo 37 del mismo ordenamiento, se consideraba que las aportaciones federales que con cargo al fondo que nos ocupa recibieran los Municipios a través de los Estados y el Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes, distribuyéndose el fondo en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. A mayor abundamiento, en el supuesto caso sin conceder que las autoridades demandadas sostuvieran a su favor que en el Distrito Federal no se localizan sectores de población que se encuentren en condiciones de rezago social o de pobreza extrema, cabe precisar a sus Señorías que la carga de la prueba le corresponde a la Federación, al Ejecutivo Federal y al Congreso de los Estados Unidos Mexicanos; de tal suerte, si las demandadas no acreditaron previo a la emisión de los actos reclamados dicha circunstancia es que se hace evidente la falta de fundamentación y motivación para excluir al Distrito Federal de la participación del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal, o bien que justifiquen que no hay habitantes en el Distrito Federal. Ahora bien, el Decreto por el que se reforma la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, reforma la fracción IV del artículo 25, suprimiendo la mención que se hacía al Distrito Federal, propiciando que los recursos económicos con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios no beneficien al Distrito Federal, lo cual constituye una flagrante violación a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no existe justificación alguna para dicho proceder, máxime si tomamos en cuenta que el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos reconoció en el ejercicio anterior que el Distrito Federal tendría participación de tales fondos, y no esgrime razón fundada para excluirlo del nuevo texto legal. Al respecto, no debemos perder de vista que si el objetivo de la ministración de recursos conforme a este fondo tiende a la satisfacción de los requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes, parte de la proporción directa del número de habitantes con que cuente cada Estado; ello implica el desconocimiento de más de 8’489,007 habitantes en el Distrito Federal, pues no es posible pretender que por el hecho de que la organización política del Distrito Federal no comprenda a los Municipios, se niegue la participación del Distrito Federal de los recursos económicos del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios, ya que el Distrito Federal, sí forma parte de la Federación y constituye una entidad federativa con necesidades mayores o similares a las de los Estados y Municipios, tan es así que legalmente se le reconoce al Distrito Federal el carácter de entidad federativa. A mayor abundamiento, las normas generales y actos cuya invalidez se demanda a través de esta vía constitucional, vulneran en perjuicio de los intereses de la hacienda pública del Distrito Federal, a cargo del Gobierno del Distrito Federal, las garantías de legalidad y seguridad jurídica establecidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, toda vez que no existe en el texto de los actos cuya invalidez se reclama, fundamentación ajustada a derecho por parte de los poderes y autoridades demandados que permita excluir al Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios correspondiente al Ramo 33, ni mucho menos los motivos que permitieron a las entidades demandadas expedir y promulgar los actos atribuidos a las autoridades demandadas, toda vez que si los dispositivos legales impugnados resultan, desde el momento de su expedición, violatorios de las garantías constitucionales a que hemos hecho referencia, en perjuicio del Gobierno del Distrito Federal, sus actos, principalmente del Poder Legislativo Federal, también violan las garantías de fundamentación y motivación que todo acto de autoridad, inclusive los de carácter legislativo, deben cumplir. En efecto, si bien es cierto que un acto legislativo no debe de respetar las garantías de fundamentación y motivación en los mismos términos en que otros actos de autoridad deben respetarlos, sí deben de cumplir con los requisitos constitucionales esenciales. El primero de ellos consiste en que la autoridad legislativa esté constitucionalmente facultada para crear las disposiciones legales correspondientes y, en segundo término, su acto legislativo debe referirse a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas. Aplicando los anteriores razonamientos al caso que ocupa nuestra atención resulta que el decreto legislativo que reforma los artículos 25, parte primera, fracción IV, 32, 33, 35, último párrafo, 36, 37, 38 y 42; y adiciona los artículos 25, con las fracción VI y VII, 43, 44, 45 y 46 de la Ley de Coordinación Fiscal de fecha 30 de diciembre de 1998, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 del mismo mes y año, no se encuentra debidamente motivado, pues aun cuando el Poder Legislativo que lo creó está constitucionalmente facultado para ello, los citados dispositivos legales, al excluir en el contenido de sus reformas al Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y, con ello, a sus habitantes que conforman la colectividad y cuyas relaciones sociales exigen ser jurídicamente reguladas, llámese a esto necesidades que deberían estar cubiertas con los recursos provenientes de este fondo; bajo este aspecto no existe razón o justificación legal alguna para que lógica y jurídicamente hubiesen sido aprobadas dichas reformas y privar, con ello, a la hacienda pública del Distrito Federal de las aportaciones que, bajo este concepto, históricamente había recibido por dicho fondo y, por lo tanto, recibir un trato verdaderamente inequitativo en relación con las demás entidades que reciben estos recursos. Los razonamientos señalados en los párrafos precedentes se encuentran relacionados con la tesis de jurisprudencia integrada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, situación que puede advertirse de la lectura del siguiente precedente: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emita se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.’. Tesis jurisprudencial identificada con el número 36, consultable en la página 73 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación correspondiente a los años de 1917-1985, Primera Parte. En los términos apuntados, al haberse demostrado la inconstitucionalidad del decreto que reformó y adicionó diversas disposiciones legales relativas al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal ya señalado, resulta que los actos cuya invalidez se demanda tanto del titular del Poder Ejecutivo Federal, como de los secretarios de Gobernación, de Hacienda y Crédito Público, subsecretario de Egresos dependiente de esta última secretaría, y director del Diario Oficial de la Federación, también devienen igualmente en inconstitucionales, en la inteligencia de que dichos actos forman parte del proceso de creación de los dispositivos legales combatidos, así como de su aplicación y, por ende, ostentan los mismos vicios de inconstitucionalidad. A mayor abundamiento, cabe precisar que la comisión dictaminadora, bajo un criterio equívoco, modificó sustancialmente la exposición de motivos y la iniciativa del decreto de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal que presentó el Ejecutivo Federal, en la cual no se excluía al Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, sino que, al contrario, éste se vería beneficiado con más de 787.2 millones de pesos para seguir atendiendo programas prioritarios, compromisos financieros y programas emergentes para atender a la población de menores recursos que se incrementa ante los problemas de emigración de los Municipios de casi todos los Estados de la República. El dictamen solamente expresa, lisa y llanamente que ‘... atendiendo a principios de equidad distributiva, propone modificar la Ley de Coordinación Fiscal para que el actual Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, sea distribuido únicamente en beneficio de los Municipios ...’, procediendo a la modificación; lo que también al ser dictaminado por el Senado de la República no fue analizado en comisiones, ya que la minuta remitida por la Cámara de Origen fue votada el mismo día en la sesión de fecha 30 de diciembre de 1998, sin estudio ni análisis previo. Como ya se manifestó, la exclusión del Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, al reformarse la Ley de Coordinación Fiscal, es violatorio del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que en ninguna forma se observaron las formalidades esenciales del procedimiento para privar al Distrito Federal de las participaciones (sic) federales comprendidas en el fondo de referencia. En efecto, de la lectura del dictamen formulado por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la H. Cámara de Diputados, se observa que, aun cuando la reforma de la ley tiene el propósito de fortalecer el federalismo para un México más justo, equilibrado y democrático, en forma contraria a tales postulados, al referirse expresamente al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, la comisión dictaminadora esgrimiendo solamente principios de equidad distributiva, propone modificar la Ley de Coordinación Fiscal para que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, sea distribuido únicamente en beneficio de los Municipios; lo cual, como ya se dijo, además de ser violatorio del artículo 14 constitucional, tal determinación carece de fundamentación y motivación en virtud de que el Distrito Federal ya participaba en el fondo de referencia, desde que se crea éste, independientemente de su organización política, es decir, aun cuando no tuviera Municipios. Por lo que el argumento contenido en el dictamen en cuestión, consistente en que el citado fondo se distribuirá únicamente en beneficio de los Municipios, carece de sustento, ya que el fondo nace para fortalecer a los Municipios y al Distrito Federal, y no fue condición para que éste participara el que tuviera Municipios; además, resulta contradictorio con el criterio que el propio dictamen sostiene en cuanto a fortalecer el federalismo y allanar el camino para un México más justo, equilibrado y democrático, puesto que no obstante la diferente concepción jurídica del Distrito Federal y los Estados miembros de la Federación, históricamente desde su misma creación el 18 de noviembre de 1824, se le dio el tratamiento de Ayuntamiento a los pueblos que quedaron comprendidos dentro de la jurisdicción territorial del Distrito Federal, resultando oportuno citar al respecto la siguiente tesis: ‘DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. TIENE DERECHO A PERCIBIR LAS CONTRIBUCIONES A QUE SE REFIEREN LOS INCISOS A), B) Y C) DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. Es inexacto que el Departamento del Distrito Federal, por no estar constituido jurídicamente como un Estado y no tener como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, no tenga derecho a percibir las contribuciones y participación federal a que se refiere el artículo 115, fracción IV, incisos a), b) y c) de la Constitución Federal. De la interpretación histórica de los artículos constitucionales, legales y reglamentarios que dieron origen al Distrito Federal, y estructuraron su organización política y administrativa se llega a una conclusión diversa a la apuntada por el organismo quejoso. Al afecto cabe precisar que es verdad que el Distrito Federal no es un Estado miembro de la Federación; sin embargo, es una entidad federativa integrante de ésta, según lo dispone el artículo 43 de la Constitución Federal; es verdad también que el Distrito Federal fue creado en 1824 con modalidades distintas a la de los Estados; que sus autoridades legislativas (ahora parcialmente) y las administrativas, son orgánicamente idénticas a las federales; sin embargo, desempeñan material y territorialmente actos diferentes como órganos de la Federación y como órganos locales. Ahora bien, no obstante la diferente concepción jurídica del Distrito Federal y los Estados miembros, históricamente, desde su misma creación el dieciocho de noviembre de mil ochocientos veinticuatro, se le dio el tratamiento de Ayuntamiento a los pueblos que quedaron comprendidos dentro de la jurisdicción territorial de esa entidad federativa; así puede verse del artículo 7o. del decreto de la fecha antes citada que dispuso: «En las elecciones de los Ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el Distrito y para su Gobierno Municipal se observarán las leyes vigentes en todo lo que no pugnen con el presente». Posteriormente, al sustituirse el régimen federal por el central en la Constitución de 1836 se le denominó al Distrito Federal «Departamento de México», equiparándolo así a los otros departamentos integrantes de la República mexicana; la Constitución de 1857 dispuso en su artículo 72: «El Congreso tiene facultad ... VI. Para el arreglo interior del Distrito Federal y territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan popularmente las autoridades políticas, municipales y judiciales, designándoles renta para cubrir sus atenciones locales». La ley orgánica del veintisiete de marzo de mil novecientos tres dividió al Distrito Federal en trece municipalidades, todavía en la Ley de Organización del Distrito y Territorios Federales del trece de abril de mil novecientos diecisiete, el Gobierno del Distrito Federal estaba a cargo de un gobernador que dependía directamente del presidente de la República y orgánicamente se dividió en Municipios cuyo gobierno correspondía a un Ayuntamiento: el Ayuntamiento de la Ciudad de México se formaba de veinticinco concejales y el de las demás municipalidades de quince cada uno. Fue hasta la reforma a la fracción VI del artículo 73 constitucional, reforma del veintiocho de agosto de mil novecientos veintiocho cuando se varió el régimen político del Distrito Federal, se le designó a partir de entonces Departamento del Distrito Federal; pero si varió el régimen político no varió el económico que subsiste hasta nuestros días.’, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo IV, Segunda Parte, Octava Época, Tribunales Colegiados de Circuito, página 202, integrada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al fallar, el 9 de noviembre de 1989, el amparo en revisión número 2064/89, promovido por Ferrocarriles Nacionales de México, por unanimidad de votos, siendo el Magistrado ponente el Lic. H.B.C.. Cabe hacer notar que tampoco se consideró lo especificado en los artículos 8o. y 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal que dispone, ya como una entidad federativa al Distrito Federal con demarcaciones territoriales, que sustancialmente tienen a su cargo la organización política, hacendaria y administrativa de un Municipio. Estas reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, oficialmente publicadas, tampoco fueron consideradas ni analizadas por las comisiones dictaminadoras del H. Congreso de la Unión lo cual constituye una falta de fundamentación y motivación de contenido que derivó en la emisión del decreto aprobatorio de las reformas y adiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que ha quedado establecido que tanto la iniciativa como el dictamen, constituyen elementos de contenido general explicativo que fundan y motivan las normas expresadas y analizadas en el ámbito de actuaciones del Poder Legislativo. Motivos y razones suficientes para solicitar a ese Máximo Tribunal que legalmente declare procedente y fundada esta controversia de constitucionalidad, por así corresponder conforme a derecho, y la invalidez de las normas generales impugnadas, así como los actos de aplicación, igualmente combatidos. Tercero. El Decreto por el que se reforma la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, y el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1999, infringen lo dispuesto por los artículos 14 y 16, en relación con los numerales 25 y 26, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que se priva al Distrito Federal de la participación del Fondo de las Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, no obstante que la misma Federación reconoció durante el ejercicio fiscal de 1998, que el Distrito Federal sí tenía participación de dichos fondos. Los actos reclamados infringen el contenido de los artículos 14 y 16, en relación con los diversos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que ésta sea integral, fortaleciendo su régimen democrático, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo, y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales cuya seguridad protege esta Constitución. De esta forma, corresponde a la Federación en el ámbito de sus respectivos poderes o competencias, la coordinación del desarrollo nacional y legislar en las materias que tengan como finalidad distribuir convenientemente entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, los servicios educativos, públicos y económicos socialmente necesarios, a efecto de hacer más justa la distribución del ingreso y la riqueza, que permita el pleno ejercicio de libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales cuya seguridad protege la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De conformidad con los principios constitucionales antes referidos es que la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, decretó el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, previendo en el Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, la cantidad de $137,214'659,525.00. Ahora bien, si la intención de la Cámara de Diputados al aprobar el decreto de presupuesto para el ejercicio fiscal de 1999, fue considerar en términos generales en el Ramo 33 a las entidades federativas, es claro que dicha denominación comprende necesariamente al Distrito Federal, pues la rectoría del desarrollo nacional y el sistema de planeación democrática nacional se refiere tanto a los Estados y Municipios como al Distrito Federal. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 en sus considerandos precisa lo siguiente: ‘Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que corresponde al Estado organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación; que de conformidad con el marco constitucional y legal que sirve de sustento al sistema nacional de planeación democrática, corresponde al Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo, mediante la ordenación racional y sistemática de las acciones que buscan lograr un desarrollo equitativo que proporcione mejores niveles de vida para todos.’. Asimismo, es conveniente destacar que el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, propone reformar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ‘... con el propósito de otorgar simultáneamente mayores ingresos y atribuciones de gasto a las entidades federativas, en correspondencia con sus responsabilidades institucionales y sus funciones públicas.’. Concretamente por lo que se refiere a las finanzas públicas, el Plan Nacional de Desarrollo determina lo siguiente: ‘El gasto público tendrá una orientación prioritaria hacia el desarrollo social y la inversión en sectores estratégicos. El objetivo será no sólo destinar una mayor cantidad de recursos, sino también lograr un uso más eficiente de los mismos. El gasto en desarrollo social se concentrará en los sectores de salud, educación, vivienda y combate a la pobreza. El sistema de coordinación fiscal deberá transformarse en un sistema de coordinación hacendaria donde se realice una adecuada distribución de ingresos, facultades de recaudación y responsabilidades de gasto, entre los distintos órdenes de gobierno, en el marco del nuevo federalismo que propone este Plan Nacional de Desarrollo. Existen diversas responsabilidades públicas que implican gastos cuyos efectos tienen consecuencias en todo el país o en múltiples regiones. ... A partir de estos principios, el nuevo sistema de coordinación hacendaria debe fortalecer las finanzas de los tres niveles de gobierno; ello será un factor determinante en la construcción del nuevo federalismo que propone el Plan Nacional de Desarrollo. En la medida en que los Gobiernos Locales cuenten con más recursos y tengan más responsabilidades, la ciudadanía podrá participar más directamente en las decisiones de ingreso y gasto que afectan directamente a las comunidades en las que viven.’. De todo lo antes expuesto, podemos concluir que los actos que se reclaman en esta vía no cumplen con lo dispuesto por los artículos 14 y 16 en relación con los numerales 25 y 26, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues las autoridades demandadas vulneran las formalidades esenciales del procedimiento que se verificó para la discusión, aprobación, expedición, promulgación y publicación del Decreto por el que se reforma la Ley de Coordinación Fiscal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, así como por la emisión del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1999, pues no se tomaron en consideración los principios que rigen la rectoría del desarrollo nacional y el sistema de planeación democrática, el cual se materializa a través del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 1995, no obstante estar obligadas las demandadas a acatar lo dispuesto por los preceptos constitucionales antes citados. De igual forma no debe pasar desapercibido que el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que le confiere la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, decretó el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000, el cual se rige por el principio de equidad a fin de mejorar la calidad de vida de la población y avanzar hacia un desarrollo económico y social que propicie y extienda las oportunidades de superación individual y comunitaria, toda vez que persisten signos de inequidad y rezagos sociales a los que es necesario hacer frente para que todos los mexicanos ejerzan su derecho a una vida digna, con mejores oportunidades para su desarrollo social, cultural y productivo. En este sentido el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000 puntualiza ‘El agravamiento y aun la persistencia de la desigualdad y la pobreza extrema representan un obstáculo para la realización plena de los derechos sociales y restan sentido a los objetivos de desarrollo con justicia y democracia. Por ello, los esfuerzos para la erradicación de la pobreza constituyen un imperativo del gobierno y la sociedad.’. De ahí que el plan defina una estrategia de desarrollo social que tiene como propósitos crear las condiciones para el ejercicio efectivo de los derechos sociales e igualar las oportunidades para quienes resienten mayor desventaja económica y social. Así las cosas, resulta que la postura que la Federación adopta al reformar la Ley de Coordinación Fiscal y emitir el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, es contradictoria con los postulados del Programa para Superar la Pobreza 1995-2000, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, y contraviene las disposiciones constitucionales que con antelación se han indicado. Por otra parte, tenemos como antecedente que el Gobierno Federal contempló al Distrito Federal en la ministración de recursos correspondientes al Ramo de Solidaridad y Desarrollo Regional, en donde se autorizaron recursos para los ejercicios de 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 y 1994, con montos de 16,573.1, 7,028.9, 15,969.4, 6,450.0, 15,371.5 y 38,323.7 miles de nuevos pesos, respectivamente, mismos que sumados ascienden a la cantidad de 99,716.6 miles de nuevos pesos, los cuales se otorgaron para la asistencia social, servicios comunitarios y prestaciones sociales; construcción y adecuación para agua potable, drenaje y tratamiento de aguas negras; urbanización; vivienda; solidaridad por una escuela digna; alcantarillado de zonas rurales; pavimentación en colonias populares; infraestructura social; agua potable en zonas rurales; construcción de establecimientos de acopio y su comercialización; regulación de asentamientos humanos y vialidades urbanas; electrificación de colonias populares y rurales. Los recursos y sus destinos a que se ha hecho referencia, fueron operados en las delegaciones Á.O., Xochimilco, V.C., Tlalpan, Tláhuac, Milpa Alta, M.H., M.C., Iztapalapa, Iztacalco, G.A.M., C., Cuajimalpa, Coyoacán, B.J. y Azcapotzalco, tal y como se puede apreciar de la información básica sobre la ejecución y desarrollo del Programa Nacional de Solidaridad correspondiente al periodo comprendido entre el 1o. de diciembre de 1988 al 31 de agosto de 1994. En este orden de ideas, procede se decrete la invalidez de los actos que se reclaman en razón a que las autoridades demandadas omiten fundar y motivar el porqué no se considera al Distrito Federal como beneficiario de los recursos económicos provenientes del multicitado fondo de aportaciones federales, pues como se ha demostrado el espíritu del nuevo federalismo y los principios rectores que lo rigen tienden a la aplicación equitativa de la ley, propiciando oportunidades de superación individual y comunitaria en todo el país, promoviendo un crecimiento económico vigoroso, sostenido y sustentable en beneficio de los mexicanos, lo cual no puede conseguirse con la aplicación de disposiciones inconstitucionales como lo son los actos reclamados en la presente controversia constitucional. Cuarto. El Decreto por el que se reforma la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, transgrede lo dispuesto por el artículo 16 en relación con los numerales 43 y 122, apartado H, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y a su vez a los artículos 1o. y 10 de la Ley de Coordinación Fiscal, en virtud de que se priva al Distrito Federal de la participación del Fondo de las Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, no obstante que la misma Federación reconoció durante el ejercicio fiscal de 1998, que el Distrito Federal sí tenía intervención en dichos fondos. Se viola en perjuicio del Distrito Federal lo dispuesto por el artículo 16 en relación con el 43, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y éstos a su vez en relación con los artículos 1o. y 10 de la Ley de Coordinación Fiscal, en virtud de que se priva al Distrito Federal de su participación en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, no obstante que el Congreso de la Unión reconoció durante el ejercicio fiscal de 1998, que el Distrito Federal sí tenía derecho a la participación de dicho fondo, situación que entraña un trato inequitativo e infundado, con respecto de los Estados. A efecto de tener una visión más clara del agravio que se plantea es conveniente remitirnos al texto de los artículos 43 y 122, apartado H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ‘Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, C., Coahuila, Colima, Chiapas, C., Durango, G., G., H., Jalisco, México, Michoacán, Morelos, N., Nuevo León, Oaxaca, P., Q., Q.R., S.L.P., Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, V., Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal.’. ‘Artículo 122. ... H. Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitución establece para los Estados se aplicarán para las autoridades del Distrito Federal.’. De lo antes transcrito, podemos concluir que el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que el Distrito Federal forma parte integrante de la Federación al igual que los treinta y un Estados, asimismo, el artículo 122, apartado H, de nuestra Carta Magna impone a las autoridades del Gobierno del Distrito Federal las mismas prohibiciones y limitaciones que constitucionalmente rigen para los Estados, en consecuencia, es evidente que, a contrario sensu, todos aquellos derechos o beneficios que se otorguen a los Estados se deben aplicar al Distrito Federal; así las cosas, las autoridades demandadas debieron actuar conforme al principio de equidad, es decir, dando el mismo trato a los Estados y al Distrito Federal. Por ello es que no se justifica el que se niegue al Distrito Federal los beneficios de los recursos económicos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, pues dicho fondo tiende al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema, así como a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes, y en el caso del Distrito Federal es evidente que existen sectores de población catalogados bajo el rubro de rezago social y de pobreza extrema; por lo tanto está plenamente justificada la necesidad de ministrar por parte de la Federación al Distrito Federal los recursos provenientes de este fondo, a efecto de abatir la pobreza extrema que se localiza en el Distrito Federal. Al respecto, cabe precisar que los ingresos federales se integran fundamentalmente por las aportaciones tributarias que se recaudan en los treinta y un Estados y en el Distrito Federal; por lo tanto, la redistribución de esos ingresos forzosamente debe respetar el principio de equidad, en función a que si el Distrito Federal al igual que los Estados aporta ingresos tributarios, también tiene derecho a percibir los recursos económicos que se redistribuyen a las entidades federativas mediante los fondos de aportaciones federales, y concretamente por lo que se refiere al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. De igual forma, por lo que se refiere al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios es necesario que se suministren recursos por este concepto en beneficio de los habitantes del Distrito Federal, ya que si el Congreso de la Unión al establecer la adición del capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal, mediante el decreto que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1997, expresamente incluyó al Distrito Federal dentro del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal, no es dable que por virtud de una decisión unilateral y carente de todo sustento jurídico pretenda excluir al Distrito Federal de los recursos a que tiene derecho, en una clara contravención al principio de equidad y al espíritu federalista consagrado por el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. No debe perderse de vista que las participaciones federales que corresponden a las entidades federativas, derivan de los convenios de coordinación fiscal; sin embargo, en el caso del Distrito Federal, la propia Ley de Coordinación Fiscal prevé en su artículo 10 que el Distrito Federal queda incorporado al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; en consecuencia, es evidente que el Distrito Federal no está obligado a que medie convenio para que quede adherido al Sistema de Coordinación Nacional Fiscal, y de esa forma participar de los ingresos provenientes de los fondos de aportaciones federales; tan es así que la propia exposición de motivos de la iniciativa de la Ley de Coordinación Fiscal promulgada el 22 de diciembre de 1978, consideró lo siguiente: ‘El H. Congreso de la Unión es también el Poder Legislativo Local del Distrito Federal. Con base en ello, esta iniciativa propone que el propio Distrito, sin que medie convenio, quede adherido al Sistema de Coordinación Nacional Fiscal al entrar en vigor la ley a que se refiere la presente iniciativa.’. A mayor abundamiento, el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal corrobora lo antes expuesto al señalar expresamente lo siguiente: ‘Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. ...’. Asimismo, del contenido de la Ley de Coordinación Fiscal se desprende que los Estados de la República podrán solicitar adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso la Secretaría de Hacienda celebrará con ellos un convenio de coordinación fiscal que les dará derecho a participar de un fondo general de participaciones; sin embargo, el artículo 25 de la citada ley considera que los fondos de aportaciones federales se constituirán en beneficio de los Estados, Municipios y del Distrito Federal, con independencia de los establecidos en los capítulos I a IV de la referida ley, lo cual significa que dichas entidades federativas y en su caso los Municipios tienen derecho a participar de los recursos provenientes de los fondos enumerados en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal, sin necesidad de la existencia de un convenio de coordinación fiscal. Por lo anterior, es evidente que el propio Congreso de la Unión ha considerado al Distrito Federal en un mismo plano de igualdad respecto de los Estados integrantes de la Federación, máxime que la Ley de Coordinación Fiscal considera que cuando se utilice la expresión ‘entidades’ ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal, no siendo entonces congruente el decreto de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal que excluye al Distrito Federal de la participación del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.’. Por ello se considera que los actos reclamados infringen lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 43 y 122, apartado H, de la propia Constitución. Quinto. La distribución y calendarización de las ministraciones de recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios a que se refiere el punto segundo del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1999, infringen lo dispuesto por los artículos 14 y 16, en relación con los numerales 25, 26, 43 y 122, apartado H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que se priva al Distrito Federal de la participación en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, no obstante que la misma Federación reconoció durante el ejercicio fiscal de 1998, que el Distrito Federal sí tenía participación en dicho fondo. Del análisis integral a los artículos 14, 16, 25, 26, 43 y 122, apartado H, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podemos concluir lo siguiente: 1. Que el Distrito Federal forma parte integrante de la Federación al igual que los treinta y un Estados. 2. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, bajo criterios de equidad social. 3. Que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y democratización política y social de la nación. 4. Que las prohibiciones y limitaciones establecidas para los Estados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se aplicarán para las autoridades del Distrito Federal, lo que interpretado a contrario sensu implica que los derechos de los Estados se deben aplicar también respecto del Distrito Federal. De lo antes expuesto, se advierte que los montos de distribución para cada entidad federativa y su calendarización que se contemplan en el punto segundo del acuerdo en cuestión, emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no cumplen con lo dispuesto en los preceptos constitucionales a que se ha hecho referencia, toda vez que no se funda ni motiva, el porqué no se incluye al Distrito Federal dentro del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, pues como ha sido demostrado en los conceptos de invalidez que preceden, mismos que se solicita se tengan aquí por reproducidos en obvio de repeticiones, en el Distrito Federal existen grupos sociales que viven en condiciones de alta marginalidad y extrema pobreza, los cuales se encuentran perfectamente identificados a través de las áreas geoestadísticas básicas que maneja el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), mediante el levantamiento de sus censos poblacionales, así como por los parámetros e índices de marginalidad y pobreza que tiene establecidos el Consejo Nacional de Población; por lo tanto, los montos de distribución que se reclaman, de ninguna manera responden al espíritu federalista, al desarrollo económico nacional y al sistema de planeación democrática del desarrollo nacional. De la misma manera, los montos de distribución infringen lo dispuesto por los artículos constitucionales de referencia, en virtud a que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios se distribuye en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, esto es, al excluirse al Distrito Federal de la participación de los recursos provenientes de este fondo se está negando la existencia de más de 8’489,007 habitantes según el conteo del INEGI en 1995, máxime que en la Ley de Coordinación Fiscal vigente en 1998, se preveía la participación del Distrito Federal en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. Aunado a lo antes expuesto, conviene hacer notar que los montos de distribución a que se ha hecho referencia, constituyen una clara contravención al espíritu federalista consignado en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues si corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, no es dable la exclusión injustificada e ilegal en perjuicio de los habitantes del Distrito Federal."


SEGUNDO. Por auto de ocho de marzo mil novecientos noventa y nueve, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó pasar el expediente al M.M.A.G. para que actuara como instructor.


Mediante proveído de nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, el Ministro instructor ordenó tener por presentado al promovente con la personalidad que ostenta; admitir la demanda que se presenta en vía de controversia constitucional y emplazar mediante oficio a las demandadas para el efecto de que produjeran contestación dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la legal notificación de este proveído. Asimismo, se tuvo por señalado el domicilio para oír y recibir notificaciones y por designados como sus delegados a los profesionistas que en el propio escrito de demanda se indican. Adicionalmente, se tuvieron como pruebas de la parte actora las documentales que se anexaron al mismo escrito, sin perjuicio de relacionarlas en la audiencia de ley; se ordenó correr traslado con copia autorizada de este auto, del acuerdo de radicación y turno, además de un ejemplar del escrito de demanda al procurador general de la República y, finalmente, se acordó no tener como terceros interesados a los treinta y un Estados señalados en la demanda de controversia constitucional.


TERCERO. Mediante oficio presentado el veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve, J.Á.G.T., en su calidad de secretario de Hacienda y Crédito Público, por sí y en representación del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, conjuntamente con S.L.A., en su calidad de subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dieron contestación a la demanda.


CUARTO. Mediante oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve, el diputado J.E.G.M., en su calidad de presidente de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, dio contestación a la demanda de controversia constitucional.


QUINTO. Mediante oficio presentado el veintiséis de abril de mil novecientos noventa y nueve, F.L.O., en su calidad de secretario de Gobernación, dio contestación a la demanda de controversia constitucional.


SEXTO. Mediante oficio presentado el veintiséis de abril de mil novecientos noventa y nueve, C.J.S., director del Diario Oficial de la Federación de la Secretaría de Gobernación, dio contestación a la demanda.


SÉPTIMO. Por oficio presentado el veintisiete de abril de mil novecientos noventa y nueve, el senador H.X.G., en nombre y representación de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en su calidad de presidente de la mesa directiva en turno, emitió contestación a la demanda de controversia constitucional.


OCTAVO. Por auto de once de mayo de mil novecientos noventa y nueve del Ministro instructor se tuvo a las autoridades demandadas contestando la demanda promovida en su contra. Asimismo, se reconoció el carácter de delegado de cada una de las autoridades demandadas, y del procurador general de la República a los profesionistas que se mencionan en sus respectivos oficios y, además, por presentadas las pruebas documentales que se acompañaron, sin perjuicio de relacionarlas en la audiencia de ley. Por otra parte, con copia del oficio de contestación a la demanda y testimonio de este mismo auto se ordenó correr traslado a la actora y al procurador general de la República para que manifestaran lo que a su derecho conviniera.


NOVENO. Mediante oficio presentado el tres de junio de mil novecientos noventa y nueve, C.C.S., en su calidad de jefe de Gobierno del Distrito Federal desahogó la vista ordenada con las contestaciones rendidas por las autoridades demandadas.


DÉCIMO. Mediante oficio presentado el cuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve el procurador general de la República emitió su pedimento.


DÉCIMO PRIMERO. Por auto de nueve de junio de mil novecientos noventa y nueve se ordenó agregar a los autos el oficio presentado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el oficio del procurador general de la República. Asimismo se citó a las partes a la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, que tuvo verificativo a las diez horas del día treinta de junio de este mismo año.


A fojas doscientos sesenta y siete y siguientes del expediente formado con motivo de la presente controversia constitucional obra el acta levantada con motivo de la audiencia celebrada el treinta de junio de mil novecientos noventa y nueve que es del tenor literal siguiente:


"Actor: jefe de Gobierno del Distrito Federal. Controversia constitucional número 5/99. Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad. En la Ciudad de México, Distrito Federal, siendo las diez horas del día treinta de junio de mil novecientos noventa y nueve, hora y día señalados por acuerdo de fecha nueve del indicado mes, para que tenga verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dentro de los autos del expediente número 5/99, relativo a la controversia constitucional promovida por el ingeniero C.C.S., en su carácter de jefe de Gobierno del Distrito Federal; el M.M.A.G., instructor designado para conocer del presente asunto, quien actúa en unión del secretario auxiliar de Acuerdos de la presidencia, titular de la Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de este Alto Tribunal, licenciado O.A.C.Q., que autoriza y da fe, procedió a declarar abierta esta audiencia. Acto seguido, se da cuenta al Ministro instructor con las siguientes constancias: 1. Escritos de fecha veintiocho de junio del año en curso, del licenciado J.Z.O., en su carácter de delegado de la parte actora, recibidos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el día treinta siguiente y registrados con los números 5158 y 5159, en el primero mediante el cual hace diversas manifestaciones con relación a las pruebas documentales presentadas por las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión; y, en el segundo, formula alegatos. 2. Oficio número 19789, de fecha veintiocho del indicado mes, firmado por el doctor S.L.A., subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en ausencia del secretario y de los subsecretarios de Hacienda y de Ingresos de la propia dependencia, el que actúa por sí, recibido el día treinta de junio actual y registrado con el número 05156, por el que formula alegatos. 3. Escrito de fecha veintinueve del indicado mes, del diputado J.E.G.M., presidente de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, recibido este día y registrado con el número 05161, por el que formula alegatos. 4. Oficio número PGR 323/99, de fecha treinta de junio actual, del licenciado E.I.N., subprocurador jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en ausencia del titular de la dependencia, recibido el mismo día y registrado con el número 05157, por el cual solicita que en vía de alegatos se tengan por reproducidas las manifestaciones a que se refiere su oficio número PGR 268/99, de fecha tres de junio del año en curso; además, que se le expida copia del acta correspondiente a la presente audiencia; y, 5. Oficio DGCDJ 286/99, de fecha veintiocho de junio del presente año, del licenciado J.A.G.O., delegado del procurador general de la República, recibido el día veintinueve siguiente y registrado con el número 05152, por el que requiere se le expida copia del escrito de alegatos presentado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, que obra de las fojas uno a la ciento cuarenta y uno, del tomo II, del cuaderno principal de esta controversia constitucional. Con relación a los escritos y oficios antes relacionados, se acuerda lo siguiente: agréguense al expediente para que surtan sus efectos legales los escritos y oficios de cuenta y, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 34 de la ley reglamentaria que rige el procedimiento de las controversias constitucionales, se tienen a los promoventes haciendo las manifestaciones a que se refieren sus respectivos escritos y formulando alegatos; por lo que hace a la petición de copias del procurador general de la República, dígasele que con fundamento en lo dispuesto en el artículo 278 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, en términos del artículo 1o. de la ley reglamentaria de la materia, se autoriza la expedición de las copias requeridas, debiendo entregarse a las personas autorizadas al efecto, previa constancia de recibo que se agregue en autos. A continuación se hace constar la asistencia de los siguientes delegados: 1) De la parte actora, los licenciados M.S.Q. y F. de J.C.G., quienes se identifican, respectivamente, con las cédulas profesionales números 1278480 y 291029, expedidas el día tres de agosto de mil novecientos ochenta y ocho, y veinticuatro de junio de mil novecientos setenta y cuatro, por la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública; 2) Por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, los licenciados F.J.H.R., P.M.Á.G.A., E.M.V.S. y R.S.S., los que se identifican, el primero con la credencial número 1117, expedida por el oficial mayor del propio Congreso Federal; el segundo y tercero, con los duplicados de las cédulas profesionales números 497631 y 926885, expedidas los días veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y seis, y el veintisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, por la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública; y el cuarto compareciente, con la copia certificada de la cédula profesional número 331850, expedida el día siete de abril de mil novecientos setenta y cinco, por la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública; 3) Por el secretario de Hacienda y Crédito Público, por sí y en su carácter de representante del presidente de la República; y por el subsecretario de Egresos de la propia secretaría, los licenciados Blanca Alicia Mendoza Vera y P.C.H., los que se identifican con las credenciales números A-15153 y A-08350, expedidas por el director general de Recursos Humanos de la citada dependencia; 4) Por la Secretaría de Gobernación, el licenciado A.A.M., el que se identifica con la credencial número 99100128, expedida por la Universidad Latinoamericana; y, 5) Por el procurador general de la República, los licenciados A.F.R. y F.G.G., quienes se identifican con las credenciales números 051548 y 058662, expedidas por el oficial mayor de la dependencia; documentos que se tienen a la vista, haciendo constar que las fotografías que en los mismos aparecen coinciden con los rasgos fisonómicos de sus poseedores; asimismo, se informa que el expediente principal de la presente controversia constitucional consta de dos tomos, el primero de seiscientas seis fojas útiles debidamente selladas y foliadas; y, el segundo de doscientas setenta y cuatro fojas útiles, igualmente selladas y foliadas, en los que corren agregadas las constancias relacionadas con la tramitación de este asunto; además, se formó el cuaderno correspondiente a las pruebas exhibidas por la parte actora en su escrito inicial de demanda, el que consta de cuatrocientas ochenta y ocho fojas útiles. Acto seguido el M.M.A.G., instructor designado para conocer del presente asunto, acuerda: con fundamento en los artículos 31, 32, primer párrafo, y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece este último: ‘... Abierta la audiencia se procederá a recibir, por su orden, las pruebas y los alegatos por escrito de las partes.’, se admiten las pruebas presentadas por las partes, mismas que corren agregadas al cuaderno principal de esta controversia constitucional: 1) Por la parte actora, en su escrito de demanda de fecha primero de marzo del año en curso, registrado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, con el número 501076, que obra en la foja cincuenta y tres; así como las documentales que corren agregadas al cuaderno de pruebas de la propia parte actora. 2) La documental presentada por el subprocurador jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en su oficio número PGR 117/99, de fecha doce de marzo pasado, registrado con el número 501243, que obra en la foja sesenta y siete. 3) Las pruebas exhibidas por la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en su escrito de fecha veintitrés de abril del presente año, registrado con el número 501812, que constan de las fojas ciento veintiséis a ciento noventa y seis. 4) Las documentales presentadas por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en su escrito de fecha ocho del indicado mes, registrado con el número 501852, que constan de las fojas doscientas ocho a la trescientas diez. 5) Las pruebas aportadas por el secretario de Hacienda y Crédito Público y por el subsecretario de Egresos de la propia dependencia, el primero actuando por sí y en representación del presidente de la República, en su oficio de fecha siete de abril pasado, registrado con el número 501813, que obran de las fojas cuatrocientas cincuenta y uno a la quinientas ochenta y cinco; y, 6) La prueba presentada por el secretario de Gobernación, en su oficio de fecha veintidós del mismo mes, registrado con el número 501838, que consta en la foja quinientos noventa y uno; pruebas documentales que se tienen por desahogadas por su propia y especial naturaleza. Ahora bien, sin pruebas pendientes que agregar, se reciben los alegatos: a) De la parte actora, los que constan en el escrito de fecha dos de junio del año en curso, registrado con el número 05061; y en el diverso escrito de fecha veintiocho del mismo mes, registrado con el número 05159; b) Por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en su escrito de fecha veintinueve de junio del presente año, registrado con el número 05161; c) Por el secretario de Hacienda y Crédito Público por sí y en su carácter de representante del presidente de la República; y, por el subsecretario de Egresos de la propia secretaría, los contenidos en el oficio número 19789, de fecha veintiocho de junio actual, registrado con el número 05156; y, d) Los alegatos del procurador general de la República, que constan en el oficio número PGR 268/99, registrado con el número 05061. Consecuentemente, se acuerda: a su expediente los escritos y oficios antes relacionados y de conformidad con el artículo 34 de la ley reglamentaria de la materia, se tienen a las partes formulando sus respectivos alegatos. Finalmente, siendo las once horas con diez minutos, se da por concluida la presente audiencia, firmando quienes en ella intervinieron y procederá el Ministro instructor M.A.G., a elaborar el proyecto de resolución con el que se dará cuenta al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Doy fe."


DÉCIMO SEGUNDO. Habiéndose listado el asunto, el tres de febrero de dos mil se dio cuenta con él al Tribunal Pleno, habiéndose retirado el proyecto respectivo.


El tres de octubre siguiente, se dio cuenta nuevamente con el asunto, retirándose nuevamente el proyecto respectivo.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación, a través de los Poderes Legislativo y Ejecutivo por una parte, y el Distrito Federal a través de su Poder Ejecutivo, por la otra.


SEGUNDO. Establecido lo anterior, debe analizarse en primer lugar la oportunidad en la presentación de la demanda de controversia constitucional, sin que sea obstáculo para ello que no exista disposición legal que obligue a este tribunal a realizar dicho estudio en orden preferente, pues lo cierto es que la lógica y la técnica jurídica así lo aconsejan, máxime si, algunas de las autoridades demandadas invocaron como motivo de improcedencia la extemporaneidad de la demanda, oportunidad que también pone en entredicho el procurador general de la República en su pedimento, razón por la cual es necesario examinar tal cuestión en primer término.


Dicho orden queda igualmente justificado si se toma en cuenta que cuando se realiza el análisis de la legitimación de la parte promovente, se parte del presupuesto de que la demanda fue presentada en tiempo, ya que el estudio de la legitimación sólo puede realizarse respecto de una demanda presentada dentro de los plazos legales y no de la presentada extemporáneamente.


Entonces, por cuestión de orden y método, se abordará en primer lugar y conjuntamente, la segunda parte de la tercera causal opuesta por el secretario de Hacienda y Crédito Público y en representación del presidente de la República, la que hace valer la Cámara de Diputados en su segundo apartado, en relación con lo dicho por el procurador general de la República tocante a la oportunidad en la presentación de la demanda, pues alegan en común que la demanda de la presente controversia constitucional fue presentada en forma extemporánea, con la salvedad de que el procurador hace valer tal cuestión sólo respecto de la norma general impugnada, no así en lo que atañe al acuerdo impugnado como primer acto de aplicación de dicha norma.


El secretario de Hacienda y Crédito Público sustenta la causal invocada, en los siguientes razonamientos:


a) De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el diverso 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la propia Constitución, la controversia constitucional resulta improcedente y, por ende, procede se decrete el sobreseimiento en la misma.


b) El inciso b) de la fracción II de la base segunda del apartado C del artículo 122 de la Constitución General de la República, establece que es facultad del jefe de Gobierno del Distrito Federal la de promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Al respecto, la Ley de Ingresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y nueve, fue promulgada y publicada por el jefe de Gobierno del Distrito Federal el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho. En esa virtud, debe concluirse que el jefe de Gobierno del Distrito Federal en ese momento tuvo conocimiento de que se había reformado la Ley de Coordinación Fiscal, en lo que se refiere a la fracción IV de su artículo 25 y que, a diferencia de lo que sucedía en el año de mil novecientos noventa y ocho, el fondo previsto en tal fracción se había destinado en lo concerniente a los recursos que lo integran, exclusivamente para los Municipios.


c) Tal circunstancia se corrobora al considerar que la norma antes invocada establece que el jefe de Gobierno queda facultado para hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación. El ejercicio de dicha facultad parte del análisis que respecto de dichas leyes debe llevar a cabo el jefe de Gobierno del Distrito Federal. Luego, si no sólo no formuló observaciones respecto de la Ley de Ingresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y nueve, que para su promulgación le remitió el órgano legislativo local, sino que procedió a efectuar dicha promulgación y publicación, habrá de concluirse que fue a partir de dicha fecha y no a partir de aquella que señala en su demanda, que tuvo total y absoluto conocimiento de que el fondo que anteriormente se destinaba al Distrito Federal y a los Municipios a partir del primero de enero de este año habría de ser destinado sólo a éste.


d) Si a pesar de haber tenido conocimiento no sólo que dentro de los ingresos que habría de obtener el Distrito Federal para este ejercicio fiscal no se comprendió el fondo que él mismo señala estuvo vigente en mil novecientos noventa y ocho, sino que, incluso, la ley de la materia se aprobó sin haberse incluido dentro de los distintos conceptos que prevé una participación para el Distrito Federal en el Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios, el término para combatir las normas generales que ahora pretende impugnar transcurrió en exceso y, por ende, dichas normas fueron consentidas por él.


e) Dicho argumento se refuerza si se atiende a que para hacer observaciones a una ley, se requiere un análisis previo a su promulgación por parte del jefe de Gobierno. Por ello, no puede pretender que las normas generales se aplicaron al Distrito Federal en la fecha que señala en su demanda, pues éstas fueron del conocimiento de la Asamblea Legislativa desde la fecha misma de su expedición y por lo que se refiere al citado jefe, tuvo conocimiento de ellas desde la fecha en que ordenó la promulgación y publicación de la Ley de Ingresos, esto es, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho. De esta fecha a aquella en que interpuso la demanda que se contesta, transcurrió en exceso el plazo que para la promoción de la controversia constitucional establece el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por lo mismo, su demanda es extemporánea, procediendo en consecuencia se sobresea en la presente controversia.


La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por su parte, hace valer los siguientes motivos:


a) La demanda es improcedente, puesto que la autoridad federativa actora se hizo sabedora de la norma general impugnada desde el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, fecha en que se discutió, aprobó y publicó la Ley de Ingresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y nueve, al excluir como ingreso los recursos federales entregados en las transferencias de las aportaciones del "Fondo de Fomento Municipal", según lo señalado en el artículo 1o., fracción XI, numeral 2, de dicho ordenamiento.


b) El Distrito Federal contaba para presentar su demanda, tal como lo señala el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, con un plazo de treinta días posteriores al día siguiente de la publicación de la norma en el Diario Oficial de la Federación o de treinta días posteriores a su primer acto de aplicación, como la Suprema Corte de Justicia lo ha sustentado en el criterio que a continuación se cita: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES.". El cómputo en los dos casos señalados no corre a partir de que la norma haya sido publicada en el Diario Oficial, ni a partir de que se haya emitido el primer acto de aplicación, sino específicamente desde el momento en que el actor, en este caso el Distrito Federal, se haya hecho sabedor de la norma general impugnada. En cualquiera de los dos casos la ley reglamentaria está señalando que la demanda debe presentarse dentro del término de treinta días siguientes al en que se tenga conocimiento del acto.


c) Si la actora tuvo conocimiento de las normas impugnadas al momento mismo en que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación y le paraban algún tipo de lesión jurídica, desde ese momento comenzó a correrle el plazo para la presentación de la demanda. De no admitirse tal criterio, se estaría dejando sin sentido alguno lo establecido en la fracción VII del artículo 19 del mismo ordenamiento. Dicho en otros términos, si no se admite que en algún momento comienza a correr el plazo para la presentación de la demanda en los casos de publicación de las leyes, sino que es puramente optativo para el demandado esperar al primer acto de aplicación, no tiene ningún sentido jurídico lo dispuesto en la fracción I del artículo 21, en relación con la VII del artículo 19.


d) Debe sostenerse que existe autonomía entre las normas generales a partir de la fecha de su publicación y esas normas con motivo de sus actos de aplicación, y que el criterio que permite distinguir entre unos y otros es sencillamente el de la fecha de conocimiento de las normas o de los actos por parte de las autoridades que, en su caso, pretendan promover una controversia constitucional. Así, debido a que la parte actora no reclamó en tiempo las modificaciones que se le hicieron a la Ley de Coordinación Fiscal dentro del plazo de treinta días contados a partir de la fecha en que tuvo conocimiento de la misma, y debido también a que las normas que impugna son consecuencia directa de la que dejó de impugnar, debe declararse la improcedencia respecto de estas últimas, en virtud de que fueron consentidas expresamente. En el caso, no puede considerarse que las normas impugnadas distintas a la Ley de Coordinación Fiscal debieron o pudieron ser impugnadas con autonomía de ella, en tanto que no son sino su ejecución material en términos de calendarización del gasto y ministración de las cantidades que debían percibir los sujetos precisados en la fracción IV del artículo 25 de la propia Ley de Coordinación Fiscal.


e) Así lo ha definido obligatoriamente el Pleno de este Tribunal Constitucional en la siguiente tesis: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO.". Pero más aún, la Suprema Corte Justicia de la Nación ha establecido que el primer acto de aplicación nace a la vida jurídica no únicamente cuando la autoridad ejecutora aplica la norma tachada de inconstitucional, sino también cuando el promovente se coloca dentro de los supuestos establecidos en la norma, tal y como se aprecia de la jurisprudencia en materia de amparo que se cita a continuación y que, por analogía, es aplicable al presente caso en concreto: "LEYES, AMPARO CONTRA. CUMPLIMIENTO DEL QUEJOSO POR IMPERATIVO LEGAL. ES ACTO DE APLICACIÓN PARA EFECTOS DEL CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE IMPUGNACIÓN.". Por tanto, cualquier acto realizado por el Distrito Federal en relación o cumplimiento de las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal señaladas como normas generales impugnadas, debe considerarse como un acto de aplicación de la misma a partir del cual deberá computarse el término de los treinta días para la promoción de la demanda, dado que dicho acto constituye la prueba irrefutable de que se hizo sabedor de la norma.


f) El actor claramente señala que su demanda de controversia constitucional se promovió dentro del término de treinta días contados al día siguiente del primer acto de aplicación, acontecimiento que, afirma, tuvo verificativo el veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve, fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el "Acuerdo que da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipios". Sin embargo, es el caso que el Distrito Federal se hizo sabedor del contenido de la norma general impugnada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, fecha a partir de la cual corre el plazo para promover la demanda de controversia constitucional.


g) Se presentan dos situaciones claramente distintas; por un lado, porque en términos de nuestro orden jurídico, las normas generales expedidas por los órganos legislativos se presumen del conocimiento de las autoridades públicas desde el momento mismo en que son publicadas en el Diario Oficial de la Federación. En segundo lugar, por virtud del acto que verdaderamente debe ser considerado como el primero de aplicación de la reforma impugnada, mismo que por cierto se llevó a cabo por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.


h) Suponiendo que el jefe de Gobierno del Distrito Federal no se hubiera hecho sabedor de la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal al momento de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, para efectos de la procedencia de este juicio no puede admitirse que desconociera las reformas a la legislación local llevadas a cabo en ejecución de las reformas realizadas a la Ley de Ingresos del Distrito Federal, porque le correspondió la sanción y promulgación del decreto mediante el cual se aprobó la Ley de Ingresos mencionada. En efecto, durante la sesión celebrada ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, se discutió el dictamen que presentaron las Comisiones Unidas de Presupuesto y Cuenta Pública y de Hacienda relativo al proyecto de Ley de Ingresos del Distrito Federal para mil novecientos noventa y nueve, que expresamente se refería a la reducción de los recursos federales a favor del Distrito Federal. Una vez agotado el procedimiento legislativo, se aprobó la Ley de Ingresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal mil novecientos noventa y nueve, y se turnó al jefe de Gobierno del Distrito Federal para sus efectos constitucionales. Posteriormente, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal en la misma fecha, treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, y en ejecución del decreto de promulgación del jefe de Gobierno del Distrito Federal, se publicó la Ley de Ingresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y nueve, y en el artículo 1o., fracción XI, numeral 2, quedó como se había aprobado por el órgano legislativo local, excluyéndose como ingreso a favor del Distrito Federal los recursos correspondientes a las aportaciones federales del "Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios", correspondientes al Ramo 33, del Presupuesto de Egresos de la Federación de mil novecientos noventa y nueve, lo que es demostrativo de que el Distrito Federal estuvo debidamente enterado del contenido de la norma, que hasta se colocó en la hipótesis jurídica establecida en la norma general impugnada, al excluirse, también, de los recursos correspondientes a las aportaciones federales del "Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios" del Ramo 33. Ello se prueba también en la página de internet del Distrito Federal que se titula "Posición del Gobierno del Distrito Federal en torno a la reducción de la capacidad de endeudamiento de la Ciudad de México para 1999", fechada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.


i) En este sentido, el término de treinta días hábiles para presentar la demanda de controversia constitucional precluyó, computando a partir del día siguiente de dicha fecha (se excluye el cinco de febrero por ser inhábil) el quince de febrero del año en curso. Tal y como se desprende de la razón realizada el ocho de marzo del año en curso, por el secretario auxiliar de Acuerdos de la Presidencia, titular de la Unidad de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad, que precede al acuerdo de recepción de la demanda dictado por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la actora presentó su demanda ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de ese Alto Tribunal el cuatro de marzo del año en curso, es decir, aproximadamente quince días posteriores a la fecha en que concluyó su término con base al criterio antes planteado.


j) No es exacto, como lo afirma el jefe de Gobierno del Distrito Federal, que el "Acuerdo que da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipios", publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de enero del año 1999, constituya el primer acto de aplicación de la norma general impugnada. En ese sentido, desde que se publicó el decreto que reformó diversos artículos de la Ley de Coordinación Fiscal en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, excluyéndose al Distrito Federal de recibir las aportaciones del "Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios", que antes recibía, dicha norma perjudicó al actor dado que no se encontraba condicionado a la individualización o aplicación de la norma, pues la exclusión de recursos se dio desde la publicación de la norma, de tal manera que provocó que el mismo Distrito Federal modificara su Ley de Ingresos; razón por la cual el jefe de Gobierno del Distrito Federal debió promover su demanda dentro del término de treinta días, contados al día siguiente de la publicación de la norma en el Diario Oficial de la Federación.


El procurador general de la República, en su pedimento, entre otras cosas, aduce:


a) La demanda de controversia constitucional promovida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, se interpuso el cuatro de marzo del año en curso. El artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria del artículo 105, señala para la interposición de la demanda en contra de normas generales un plazo de treinta días, contados a partir del día siguiente de las dos hipótesis que contiene, a saber: de su publicación, y al en que produzca su primer acto de aplicación. La actora hace valer la segunda hipótesis, debido a que en su escrito de demanda manifestó que tuvo conocimiento del Acuerdo por el cual se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, el veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve, por medio de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, y que se trata del primer acto de aplicación.


b) La razón de considerar el acuerdo como primer acto de aplicación, se sustenta en que con su publicación se actualizó la exclusión que realizó la Ley de Coordinación Fiscal, verificándose que efectivamente el Distrito Federal no participaba de los recursos del Ramo 33, Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. La misma razón se aplica respecto de la Ley de Ingresos del Distrito Federal, porque del mismo ordenamiento se desprende el conocimiento del propio Distrito, de que no participaría del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Municipios, en virtud de lo que establece en su artículo 1o., fracción XI, apartado segundo, del que se observa que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios no aparece como parte de los ingresos que recibirá el Distrito Federal por concepto de aportaciones federales.


c) Al no considerar la Ley de Ingresos del Distrito Federal, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, como parte de los ingresos que recibirá dicha entidad, se infiere que dicha ley constituye el primer acto de aplicación del decreto de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, toda vez que ahí se materializa la exclusión del Distrito Federal y no en el acuerdo que se impugna.


d) Es de señalar que el jefe de Gobierno del Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene la obligación de promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, pudiendo hacer observaciones a las leyes que le remita dicha legisladora. Con base en lo anterior, se advierte que el jefe de Gobierno tuvo conocimiento del contenido del decreto de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, al haber promulgado y publicado la Ley de Ingresos del Distrito Federal, misma que no incluye la participación del Distrito Federal dentro del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.


e) Si bien la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Ingresos se publicaron el mismo día, y ello lleva a la convicción de que jurídicamente no es posible que los órganos del Gobierno del Distrito Federal conocieran la reforma legal impugnada antes de su publicación, existen elementos suficientes para considerar que las autoridades locales sabían de la reforma, pues en la referencia a las aportaciones federales que recibiría el Distrito Federal en 1999, se incluyó las aportaciones autorizadas por la ley de manera precisa en los montos, y también se excluyó las aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios.


f) Así, se considera que el acuerdo que da a conocer a las entidades federativas, la distribución y calendarización de las ministraciones correspondiente al Ramo 33, no resulta ser el primer acto de aplicación del decreto de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, sino precisamente la Ley de Ingresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de 1999, por lo que el plazo para presentar la demanda de controversia constitucional debió ser a partir de la publicación de la misma en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, es decir, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, feneciendo el término el diecisiete de febrero de mil novecientos noventa y nueve; motivo por el cual, es de concluirse que el término transcurrió en exceso, toda vez que la demanda fue presentada el 4 de marzo del año en curso.


g) Se actualizan las hipótesis contempladas en los numerales 20, fracción II, en relación con el 19, fracción VII, de la ley reglamentaria del artículo 105, ya que la demanda fue presentada fuera del plazo previsto para la impugnación a partir del primer acto de aplicación de la norma general, y consecuentemente se estima que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación debe declarar el sobreseimiento del presente juicio.


h) Por lo que hace al acuerdo que se controvierte, fue publicado el veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve en el Diario Oficial de la Federación. Con base en lo anterior, el cómputo de treinta días para el vencimiento de la presentación del escrito de demanda, se debe contar a partir del veintiuno de enero de mil novecientos noventa y nueve, descontando los sábados veintitrés y treinta de enero, seis, trece, veinte y veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y nueve, los domingos veinticuatro y treinta y uno de enero, catorce, veintiuno y veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y nueve, y los días cinco y veintidós de enero del presente año, que por acuerdo de ese Alto Tribunal se suspendieron labores, por tanto el plazo feneció el cuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve, mismo en el que fue depositada la demanda de controversia constitucional ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de ese Supremo Tribunal, lo que permite concluir que el acuerdo fue demandado oportunamente.


El Distrito Federal actor, por su parte, en la presente controversia constitucional plantea la invalidez del decreto por el que se reformó la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, mediante el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, que estima constituye el primer acto de aplicación, y de esto hace depender la oportunidad de la demanda respecto de la ley impugnada.


Precisado lo anterior, a continuación se hará el análisis de la causal de improcedencia hecha valer, partiendo de tres cuestiones fundamentales, que son: 1) contra qué es procedente la controversia constitucional; 2) cuáles son los plazos para presentar la demanda respectiva; y 3) cuál es la naturaleza jurídica del acuerdo impugnado como primer acto de aplicación de la norma general.


Tocante al primer punto, ante todo debe tenerse en cuenta lo previsto por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dice:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un Municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un Municipio; g) Dos Municipios de diversos Estados; h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


Del precepto anteriormente reproducido se desprende lo siguiente:


Las controversias constitucionales tienen por objeto resolver los conflictos que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que ahí se precisan, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.


a) Las controversias constitucionales proceden contra actos o disposiciones generales.


b) Por su parte, los artículos 10, 19 y 21, fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, dicen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y IV. El procurador general de la República."


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; II. Contra normas generales o actos en materia electoral; III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez; IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


Como se ve, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, al hablar de controversias constitucionales se refiere a actos y normas generales, si bien el precepto que reglamenta menciona actos o disposiciones generales, lo que no es óbice para concluir que las controversias constitucionales son procedentes contra actos o disposiciones generales, debiéndose entender como sinónimo de éstas las normas generales a que se refiere la ley reglamentaria citada.


Aquí habría que subrayar que el legislador distingue entre acto y disposición o norma general. Así, por ejemplo, el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, expresa que la norma general se emite y promulga, mientras que el acto se pronuncia, lo cual revela que aquélla pasa por un proceso legislativo y éste es un mandato o acto de autoridad. El artículo 19 reitera la distinción entre acto y normas generales.


Por su parte, el artículo 21, en sus fracciones I y II, también distingue entre actos y normas generales; incluso establece plazos diferentes para cada uno de los conflictos que pudieran presentarse al respecto. Además, agrega otros elementos, ya que al referirse a los primeros, los identifica expresamente con "la resolución o acuerdo que se reclame" y, tocante a las otras, habla, por un lado, de su publicación y, por otro, de la aplicación de su primer acto.


Lo hasta aquí expuesto pone de relieve que las controversias constitucionales tienen por objeto resolver los conflictos que se susciten entre las entidades, poderes y órganos legitimados, sobre la constitucionalidad de sus actos, o sea, de las resoluciones o acuerdos que pronuncien otras entidades, poderes u órganos, así como respecto de la constitucionalidad de las disposiciones o normas generales que promulgen y publiquen, o bien de la constitucionalidad del primer acto de aplicación de dichas normas.


Resulta así que las controversias constitucionales proceden contra: actos (resoluciones o acuerdos), disposiciones o normas generales (emitidas, promulgadas y publicadas) y su primer acto de aplicación.


Ahora bien, de acuerdo con el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, tratándose de actos (resoluciones o acuerdos), el plazo para la interposición de la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente: 1) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; 2) al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o 3) al en que se ostente sabedor de los mismos.


Tratándose de normas o disposiciones generales, la fracción II del propio numeral ofrece una solución semejante a la que la Ley de Amparo da a las normas autoaplicativas. En efecto, según se advierte de su lectura, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Así lo ha reconocido este Alto Tribunal en las tesis jurisprudenciales siguientes, que dicen:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. MOMENTO EN QUE INICIA EL PLAZO PARA HACERLAS VALER, CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS, ANTERIOR A LA FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El ejercicio de la acción de controversia constitucional, deducida contra normas generales, con apoyo en la nueva legislación que regula y desenvuelve ese medio de defensa de la Constitución, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. El primer supuesto, relativo a las normas generales ya existentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es sumamente peculiar, pues podría parecer que en este caso sólo cabría impugnarlas cuando se realice su primer acto de aplicación, en tanto que la publicación de una norma general, en esas circunstancias, se efectuó antes de la vigencia de la ley de la materia. Con el fin de evitar lo anterior, y garantizar el ejercicio pleno de la acción de controversia constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que tratándose de normas generales publicadas con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su impugnación mediante la controversia constitucional, puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor aquélla; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida, pues con este criterio se respeta en toda su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órganos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas generales." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo V, mayo de 1997. Tesis P./J. 28/97. Página 416).


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo V, mayo de 1997. Tesis P./J. 29/97. Página 474).


La iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, da más claridad respecto a la distinción entre actos y disposiciones o normas generales, como se desprende de la siguiente transcripción:


"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. ... Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Aspectos generales y efectos de sus resoluciones. ... Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas. ... Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de Gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando. Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado. Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas."


La modificación constitucional, se dice, da respuesta a la demanda de arribar a un renovado federalismo, a propósito de lo cual se propone un nuevo modelo de solución a las controversias que surjan entre las entidades, poderes y órganos que estimen vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad y disposiciones generales, provenientes de otra entidad, poder u órgano.


A su vez, la iniciativa de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, clarifica lo dicho, pues entre otras cosas, expresa:


"... Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y del artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna. ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto existe la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder."


Así, se arriba al conocimiento de que las controversias constitucionales constituyen un nuevo modelo de solución de conflictos que se susciten entre las entidades, poderes u órganos legitimados para tal efecto, cuando consideren que la actuación de otro nivel de gobierno, poder u órgano, afecta, invade o restringe una de sus atribuciones, o bien, cuando a través de esas disposiciones o actos se vulnera la N.F., lográndose la plena vigencia del Estado de derecho y el respeto absoluto al principio de supremacía constitucional.


Apoya lo anterior, la siguiente tesis del Pleno de este Alto Tribunal que es del rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de estado federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999. Tesis P./J. 101/99. Página 708).


La actuación que da motivo a la controversia constitucional puede expresarse de la siguiente forma:


1) Actos concretos de autoridad, es decir, actos no legislativos, llámense resoluciones o acuerdos, como expresamente lo dice la ley reglamentaria de la materia, o bien, determinaciones, dictámenes o proveídos de cualquier especie.


2) Disposiciones o normas generales, o sea, actos legislativos, que son aquellos mediante los cuales se crean normas generales, abstractas e impersonales, bien se trate de leyes, reglamentos o decretos, siempre que constituyan mandatos o disposiciones obligatorias para todas las personas inmersas en la hipótesis reglamentaria y cuyo incumplimiento daría como consecuencia la imposición coactiva o el cumplimiento forzoso.


3) El primer acto de aplicación de la disposición o norma general impugnada.


Ahora bien, para dilucidar qué debe entenderse por "primer acto de aplicación", conviene acudir al Diccionario Jurídico Mexicano, del Instituto de Investigaciones Jurídicas, tomo A-CH, décima primera edición, Editorial Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1998, página 184, que en la voz "Aplicación del derecho", dice:


"I. ‘Aplicación’ proviene del latín applicatio, onis: ‘vínculo’, ‘colocación’; de applico, are: ‘poner (se)’, ‘colocar (se)’. Este significado se aprecia en la expresión ius applicationis con la cual los romanos se referían al derecho de colocarse o ponerse bajo la protección de una persona influyente (patronus) mediante un acto solemne (applicatio ad patronum). El uso más general y persistente de ‘aplicar’ significa: ‘emplear alguna cosa’, ‘hacer uso de ella’, o bien ‘referir a un caso particular lo que se ha dicho en general’. ‘Aplicación’ alude a un acto que alguien realiza o efectúa; expresa la idea de concretar o hacer efectivo algo. Aplicación es, así, la operación que alguien ejecuta con el propósito de emplear alguna cosa, la acción por medio de la cual se lleva a cabo algo o se hace valer en ocasión apropiada o caso específico. De esta forma se aplica, p.e., un principio (lógica), una fórmula (matemática), un plan, etc. En suma, ‘aplicación’ significa: ‘operación por la cual se actualiza algo previsto’."


Llevado tal significado al concepto de "primer acto de aplicación de la disposición o norma general" a que se refiere la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, puede bien decirse que:


a) Es el acto de autoridad que se coloca, vincula o pone bajo la norma general impugnada por primera vez.


b) Es el acto que por primera ocasión desde que inició su vigencia la norma o disposición general, la particulariza, concreta o hace efectiva.


c) Es el primer acto en su género que emplea la norma, que hace uso de la disposición, volviendo concreto o particular lo que ya está previsto o establecido en ella.


Así, este acto es, ante todo, el primero que lleva a cabo o hace valer en el caso específico el supuesto de la norma o disposición general, la que, por razón de su creación en el tiempo, es previa al primer acto. Luego, no puede ni podrá haber simultaneidad en uno y otro, pues es condición lógico-jurídica que la norma o disposición general, para que se aplique en un primer acto, tenga que ser anterior a este último, de lo cual resulta que el primer acto viene a determinar la aplicación de una regla general a un caso especial o particular; no crea nada nuevo, sino concretiza lo que ya está regulado por la norma o disposición previa.


Lo expuesto queda más de manifiesto si se toman en cuenta los conceptos que se vierten en las siguientes tesis de jurisprudencia y aisladas de este Tribunal Pleno, sin que sea obstáculo que el tema sobre el primer acto de aplicación sea tocante a la Ley de Amparo, pues los elementos que lo precisan son aplicables en la materia de controversias constitucionales:


"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA. Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.V., julio de 1997. Tesis P./J. 55/97. Página 5).


"LEYES HETEROAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA. PROCEDE CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN. En el segundo supuesto que distingue la norma contenida en la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, es decir, tratándose de leyes heteroaplicativas, cabe establecer que no cualquier ‘acto posterior’ de aplicación de la ley puede dar pauta para que el particular impugne su constitucionalidad, puesto que la citada disposición, interpretada en forma relacionada con lo que se prevé en los párrafos segundo y tercero de la fracción XII del mismo precepto, permite concluir que tal ‘acto posterior’ de ejecución de la ley que se refiere sólo al primero y no al segundo o subsecuentes actos de aplicación. Un análisis congruente y sistemático de la indicada fracción XII lleva a sostener que dicha fracción está concebida de manera tal que cuando en juicio de amparo se impugna una ley con motivo de su aplicación concreta, es una exigencia ineludible que la acción constitucional que en contra de ella se ejercite, se haga precisamente, con motivo de su primer acto específico de individualización y no del segundo o ulteriores actos; tal exigencia, en efecto, no sólo deriva de lo dispuesto en su segundo párrafo, sino especialmente de lo que estatuye en el tercero, en el cual de un modo manifiesto se aprecia que las opciones que ahí se establecen para poder combatir la ley en juicio de garantías están referidas y parten del propio acto de aplicación de la ley, esto es, el agraviado puede interponer amparo en contra de la ley al través de su primer acto de ejecución, o bien en contra de la resolución que recaiga al recurso o medio legal de defensa interpuesto en contra de dicho acto. La finalidad del sistema que adopta la Ley de Amparo en la disposición en cita radica, precisamente, en que la constitucionalidad de la ley se examine y juzgue una sola vez y no tantas veces como actos de aplicación que de dicha ley existan; esto, aparte de evitar la litispendencia y asegurar el respeto al principio de cosa juzgada; asimismo, evita la contradicción de sentencia sobre el particular. Consecuentemente, si el particular promueve juicio constitucional reclamando una ley como heteroaplicativa, pero no con motivo de su primer acto de aplicación, sino del segundo o subsecuentes actos de ejecución, el juicio de amparo en tal hipótesis será improcedente." (Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo III, Primera Parte. Tesis VI/89. Página 162).


"AMPARO CONTRA LEYES. LAS CIRCULARES CONSTITUYEN ACTOS DE APLICACIÓN APTOS PARA PROMOVERLO, SI ÉSTAS NO SÓLO REÚNEN CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDAD Y ABSTRACCIÓN, SINO ELEMENTOS QUE PERMITAN INDIVIDUALIZAR LA AFECTACIÓN DE LA DISPOSICIÓN LEGAL. Aunque es cierto que, de ordinario, las circulares constituyen instructivos que contienen reglas generales internas sobre los procedimientos para cumplir con las disposiciones legales, ha de reconocerse que son actos concretos e individualizados de aplicación de dichas disposiciones para efectos de la procedencia del amparo contra leyes, cuando, aunque aparezcan con la denominación de circulares, ya señalan a los obligados por la ley reclamada el término dentro del cual deben pagar el derecho fiscal, la caja donde deben hacerlo, el lugar en que se ubica dicha caja, la suma de dinero que han de pagar y la documentación que al efecto deben presentar, creando una situación jurídica individual en su perjuicio que lo ubican de manera real, actual y efectiva en la aplicación de las disposiciones impugnadas, ya que para la procedencia del amparo contra leyes cuando es con motivo del primer acto de aplicación en los términos del artículo 73, fracción VI, de la Ley de Amparo, no es forzoso que aquél sea coactivo, sino que basta con que de cualquier forma se produzca una afectación jurídica individualizada." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo I, mayo de 1995. Tesis P. XI/95. Página 79).


Los criterios de que se trata permiten destacar que el primer acto de aplicación es el necesario y específico que materializa los supuestos normativos de la ley; es el primer acto de ejecución que individualiza la norma general; es el acto concreto e individualizado de disposiciones o normas generales; el que crea una situación jurídica individual en perjuicio del obligado, pues lo ubica de manera real, actual y efectiva en la aplicación de las disposiciones impugnadas; el que actualiza lo dispuesto por las normas o las hipótesis previstas en las disposiciones legales; es en esencia, la ley reclamada con motivo de su aplicación por primera vez.


Luego, tratándose del primer acto de aplicación en materia de controversias constitucionales, aunado a lo que ya se indicó con antelación, resulta que es el acto necesario y específico que materializa, individualiza, concreta o actualiza por primera ocasión disposiciones o normas generales previas y que ubica de manera real, actual y efectiva al afectado en la aplicación de dichas normas.


Establecido lo anterior, procede a continuación analizar la naturaleza del acuerdo impugnado, para lo cual es necesario atender, en primer lugar, a su contenido, que es el siguiente:


"Poder Ejecutivo. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. El artículo 10 del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, establece dentro de los ramos generales al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, cuya distribución se encuentra prevista en el artículo 17 del mencionado decreto. El ejercicio de los recursos que integran el Ramo 33 deberá apegarse a la distribución, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no podrán ser erogados con fines distintos a los que ahí se señalan. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la encargada de ministrar a cada entidad federativa, y a través de éstas a los Municipios, los montos correspondientes de cada uno de los fondos que conforman el citado Ramo 33. Por otra parte, las Secretarías de Educación Pública, Salud y Desarrollo Social, con base en lo ordenado en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, así como a lo establecido en el artículo 17 del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, han proporcionado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los montos, la distribución de los recursos calendarizados para cada entidad federativa, así como las fechas de pago, tomando en cuenta las bases de coordinación intersecretarial en materia de ejecución presupuestaria, en las que se establecen los mecanismos para la cuantificación y radicación de los recursos que se afecten a la constitución de los fondos de aportaciones federales. En lo referente al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y de conformidad con el artículo 43, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal, en relación con el artículo segundo transitorio del decreto que reforma dicha ley, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998, la Secretaría de Educación Pública publicará en el Diario Oficial de la Federación las fórmulas de asignación, distribución y calendarización de los recursos previstos para este fondo, una vez celebrados los respectivos convenios de coordinación entre la Secretaría de Educación Pública y los Gobiernos de los Estados. Los recursos para este fondo serán transferidos al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios para ser ministrados en los términos establecidos en los convenios de referencia. Asimismo, de conformidad con lo establecido por el artículo 17 del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, el Consejo Nacional de Seguridad Pública deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el 29 de enero del año en curso, la distribución de los recursos por destinatario y concepto de gasto del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal. Lo anterior, en virtud de lo señalado por el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, el cual dispone que el Consejo Nacional de Seguridad Pública, a propuesta de la Secretaría de Gobernación, establecerá los criterios con base en los cuales se hará la distribución de los recursos antes citados. En virtud de lo antes referido y con el objeto de ministrar los recursos del Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, conforme al monto total autorizado por la H. Cámara de Diputados, esta dependencia con fundamento en lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, los artículos 1o., 5o. y 32 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, los artículos 10 y 17 del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, y artículos 6o. y 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, emite el siguiente: Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Primero. El monto total de los recursos que integran el Ramo 33 ‘Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios’, autorizado por la H. Cámara de Diputados, se distribuirá como sigue:


"Total $137,214'659,524.00


"I. Fondo de Aportaciones para la

Educación Básica y Normal $86,480'575,195.00


"II. Fondo de Aportaciones para

los Servicios de Salud $14,466'100,000.00


"III. Fondo de Aportaciones para

la Infraestructura Social, que se distribuye en: $13,933'617,503.00


"i. Fondo para la Infraestructura Social Estatal $1,688'745,285.00


"ii. Fondo para la Infraestructura Social Municipal $12,244'872,218.00


"IV. Fondo de Aportaciones para el

Fortalecimiento de los Municipios $13,097'602,496.00


"V. Fondo de Aportaciones Múltiples,

que se distribuye en: $4,536'764,330.00


"i. Asistencia Social $2,069'243.608.00


"ii. Infraestructura Educativa $2,467'520,722.00


"VI. Fondo de Aportaciones para la

Educación Tecnológica y de Adultos 0.00


"VII. Fondo de Aportaciones para la

Seguridad Pública de los Estados y del

Distrito Federal $4,700'000,000.00


"Segundo. La distribución y calendarización de las ministraciones de recursos de los fondos de aportaciones federales a que se refiere el punto anterior será la siguiente: ... Atentamente. Sufragio efectivo. No reelección. México, D.F., a 19 de enero de 1999. En ausencia del C.S. y de los CC. Subsecretarios de Hacienda y Crédito Público y de Ingresos, con fundamento en el artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el subsecretario de Egresos, S.L.A.. Rúbrica."


Como se ve de lo anterior, el acuerdo de que se trata es, en síntesis, una resolución administrativa por la que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, conforme a lo dispuesto por los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 6o. y 105 de su Reglamento Interior, da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas y Municipios, como expresamente señala, la calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, aplicando para ello, de manera preponderante, el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y ejecutando los artículos 10 y 17 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación, determinando a continuación la distribución del monto total de los recursos para cada uno de los fondos que ahí se mencionan, así como el calendario 1999 y los importes de entrega para cada entidad federativa.


Debe ahora transcribirse la normatividad en que se funda el acuerdo impugnado.


El capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, en los preceptos impugnados en la presente controversia constitucional, dispone:


"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes: I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios; V. Fondo de Aportaciones Múltiples; VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal. Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."


"Artículo 36. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.35 por ciento de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Este fondo se enterará mensualmente por partes iguales a los Municipios, por conducto de los Estados, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 37 de esta ley. Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."


"Artículo 37. Las Aportaciones Federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, reciban los mismos a través de los Estados, se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo, los Municipios tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I a III del artículo 33 de esta ley."


"Artículo 38. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada Estado, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Los Estados a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios, atendiendo estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el párrafo anterior."


El decreto de presupuesto de egresos de la Federación, en sus artículos 10 y 17, señala:


"Artículo 10. Las erogaciones previstas para los ramos generales, en el año de 1999, se distribuyen de la siguiente manera:


Ver tabla

"De los recursos a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 9o. de este decreto para el Ramo Administrativo 11 Educación Pública, será entregada a las entidades federativas a través del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos del Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, hasta la cantidad de $1,251'200,000.00, para el Fondo de Educación Tecnológica, y hasta la cantidad de $1,061'900,000.00, para el Fondo de Educación de Adultos. Los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública deberán distribuirse y destinarse en los términos que establece la Ley de Coordinación Fiscal. Para tal efecto, el Consejo Nacional de Seguridad Pública deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el 29 de enero, la distribución de estos recursos por destinatario y concepto de gasto. Los recursos para complementar las dotaciones de los agentes del Ministerio Público, los policías judiciales o sus equivalentes y los peritos, de las Procuradurías de Justicia de los Estados y del Distrito Federal, tendrán el carácter de no regularizables y las responsabilidades laborales que deriven del ejercicio de dichos recursos estarán a cargo de los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal. Los recursos que integran los fondos a que se refiere este artículo, se distribuyen conforme a lo dispuesto en el tomo II de este presupuesto."


Del texto de los numerales reproducidos, se advierte que la Ley de Coordinación Fiscal, en su capítulo V, artículo 25:


Establece las aportaciones federales como recursos transferibles a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y Municipios.


Condiciona su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la propia ley.


Señala que la ministración de los recursos es "para los fondos".


Especifica cuáles son estos fondos.


El artículo 36, por su parte, en relación ya con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, previene varias cosas:


Cómo se determinará y en dónde: anualmente y en el presupuesto de egresos de la Federación.


El monto, que será equivalente al 2.35% de la recaudación participable.


La estimación de dicho monto se hará en el presupuesto, con base en lo que establezca al efecto la Ley de Ingresos de la Federación.


Cómo se hará el entero del fondo a los Municipios: mensualmente, por partes iguales, por conducto de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones que las correspondientes a los fines establecidos en el artículo 37 de la ley.


La improcedencia de anticipos.


El artículo 37, también respecto del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, consigna:


El destino de las aportaciones federales: la satisfacción de los requerimientos de los Municipios.


La prioridad: el cumplimiento de sus obligaciones financieras y atención de necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes.


Las obligaciones de los Municipios, previstas en las fracciones I a III del artículo 33 de la ley.


El artículo 38 establece:


La competencia del Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para distribuir el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.


El factor que habrá de tomarse en cuenta para la distribución: el número de habitantes de cada Estado y la información que vierta al efecto el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


El presupuesto de egresos de la Federación, a su vez, en su artículo 10:


Contempla y autoriza la distribución de las erogaciones en los ramos generales y cantidades que indica.


Especifica que las facultades de control presupuestario y el ejercicio de los ramos generales está encomendado a la secretaría (sin especificarla).


El artículo 17 previene o autoriza la distribución de las erogaciones del Ramo 33 para los fondos y por las cantidades que menciona.


Del análisis de dichas disposiciones, se deriva, en principio, que el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, es el que regula todo lo relativo a las aportaciones federales que se transfieren a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y Municipios, pues establece las reglas, condiciones, formas y términos para la distribución correspondiente.


Ya en particular sobre el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, señala imperativamente que será en el presupuesto de egresos de la Federación donde se determine; lineamiento que, sin duda alguna, ahí habrá de ejecutarse. La misma ley también especifica cuál es el monto del fondo, su estimación en el propio presupuesto, la forma en que se realizará el entero a los Municipios, prohíbe los anticipos, consigna su destino, las prioridades, las obligaciones de los beneficiados y la secretaría competente para efectuar la distribución, así como el factor que tendrá que tomar en cuenta para ello.


En cambio, el presupuesto de egresos de la Federación se limita a autorizar la distribución de las erogaciones previstas para los ramos generales y, específicamente la del Ramo 33, hacia los fondos, en la forma y tiempos que ya precisa la Ley de Coordinación Fiscal, y si bien señala que el control presupuestario y el ejercicio de los ramos generales se encomienda a la secretaría, sin mencionar a cuál se refiere, tal disposición no puede considerarse como otorgamiento de competencia, pues ésta se encuentra regulada en la Ley de Coordinación Fiscal a favor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


En las relatadas condiciones, viendo el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a la luz de la normatividad en que se apoya, este Tribunal Pleno arriba a la convicción de que es un acto de aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, toda vez que está materializando por primera vez en mil novecientos noventa y nueve, el capítulo V de dicho ordenamiento por lo que hace a las aportaciones federales del Ramo 33, en particular los artículos 25, fracción IV, 36, 37 y 38, además de que así lo dice expresamente su enunciado, lo cual es revelador de la voluntad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de colocarse o ponerse bajo las normas o disposiciones de la referida ley.


En efecto, según se desprende de su transcripción, el acuerdo es un acto concreto por el que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento a lo establecido por la Ley de Coordinación Fiscal, transfiere aportaciones federales a las haciendas públicas de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, como recursos destinados a los fondos que especifica el artículo 25, a excepción del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, orientado exclusivamente, como su nombre lo dice, a los Municipios y no al Distrito Federal.


El propio acuerdo establece la anualidad de la ministración de los recursos, esto es, el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y nueve; así como el acto que contempla y autoriza las erogaciones respectivas: el presupuesto de egresos de la Federación; los recursos con los que se hace la distribución, a saber, recursos federales; así como la forma de enterar los montos correspondientes: por mensualidades, según lo regula y ordena el artículo 36.


También se dice en el acuerdo que el ejercicio de los recursos que integran el Ramo 33 deberá apegarse a la distribución, formas, condiciones y términos que establece el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (artículo 25), y que no podrán ser erogados con fines distintos a los que ahí se indican, señalándose además que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la encargada de ministrar a cada entidad federativa y a través de éstas a los Municipios, los montos correspondientes de cada uno de los fondos que conforman el citado Ramo 33 (artículos 36 y 38).


Todo este panorama pone de manifiesto que el acuerdo impugnado es un acto de aplicación del capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, en particular de aquellos preceptos que fueron reformados y adicionados mediante el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, pero además que es el primer acto concreto de autoridad que particulariza las disposiciones reformadas, cuenta habida que distribuye por primera ocasión, una vez iniciada la vigencia de las reformas señaladas, las aportaciones federales como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados y de los Municipios para los fondos que señala, entre ellos, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, sin incluir ya al Distrito Federal.


Así las cosas, no cabe duda de que el acuerdo impugnado como primer acto de aplicación del decreto de reformas de la Ley de Coordinación Fiscal, tiene esta naturaleza, sin que sea obstáculo para arribar a tal conclusión que dicho acto también se apoye en el presupuesto de egresos de la Federación, pues como ha quedado visto, para que esto fuera posible el referido acuerdo tendría que concretar o particularizar por primera ocasión normas o disposiciones generales, pero es el caso que como este Supremo Tribunal ya lo determinó al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/98, el presupuesto de egresos no tiene la naturaleza de norma general, de todo lo cual se sigue que en el caso, el acuerdo impugnado no podría constituir un acto de aplicación del presupuesto de egresos de la Federación, de tal modo que, contrariamente a lo sostenido por las autoridades demandadas, no fue necesario reclamar también su invalidez.


El criterio aludido quedó plasmado en la tesis jurisprudencial P./J. 24/99, de la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, página 251, que dispone:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL. Por ‘Ley del Presupuesto’ se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por ‘Presupuesto de Egresos’ se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo determinado. El ‘Decreto del Presupuesto de Egresos’ constituye un acto de aplicación de la ‘Ley del Presupuesto’, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre ‘Ley del Presupuesto’ y ‘Presupuesto de Egresos’ está expresamente contemplada tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. De esta manera, a diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, la Constitución, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el carácter de ley al presupuesto de egresos; en cambio, la ‘Ley del Presupuesto del Distrito Federal’, esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el multicitado decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las que ya están otorgadas en las leyes respectivas. Por otra parte, el presupuesto de egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta improcedente."


Sentado lo anterior, es importante destacar que más adelante, al estudiarse la causal de improcedencia relativa a que el jefe de Gobierno del Distrito Federal consintió la ley reclamada, se señalará el porqué se considera que tal argumento vertido por las autoridades demandadas resulta infundado.


TERCERO. Por ser una cuestión de estudio preferente, se analiza la legitimación de quien promueve la presente controversia constitucional.


Al respecto, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el secretario y el subsecretario de Egresos, ambos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como el secretario de Gobernación y director del Diario Oficial de la Federación, por adhesión a la contestación de la demanda rendida por el secretario de Hacienda y Crédito Público, alegan que en el presente caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con los artículos 10 y 11, todos de la ley reglamentaria de la materia, por falta de legitimación activa del jefe de Gobierno del Distrito Federal, por virtud de que a la presente controversia no se acompañó la declaratoria fundada y motivada del jefe de Gobierno del Distrito Federal, como lo ordena el artículo 31 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, lo que impide que dicho acto surta sus efectos legales, sea eficaz, ejecutivo y exigible.


En atención a lo anterior, es pertinente destacar el contenido de los artículos 29 y 31 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que disponen lo siguiente:


"Artículo 29. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en que sea parte el Distrito Federal o uno de sus órganos, en los términos de la ley respectiva."


"Artículo 31. Para acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el procedimiento a que se refiere el artículo 29, será necesario que:


"I. La Asamblea Legislativa así lo acuerde en la sesión respectiva;


"II. El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, lo acuerde por las dos terceras partes de los Magistrados que conforman el Pleno; o


"III. El jefe de Gobierno del Distrito Federal, así lo determine por declaratoria fundada y motivada."


Ahora bien, este Alto Tribunal ha sustentado que cuando en un cuerpo normativo, como es el caso del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se prevean requisitos de procedibilidad para hacer uso de un medio de control constitucional, deben prevalecer los que al efecto señale la propia N.F., así como su ley reglamentaria específica, en acatamiento a los principios de supremacía constitucional y especialidad; por tanto, resulta evidente que el procedimiento a que se refiere el artículo 29 del referido ordenamiento legal corresponde a una controversia constitucional, que es competencia exclusiva de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal; por lo que para efectos de su procedencia en cuanto a la legitimación de la promovente, deberá estarse a lo previsto en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no a lo que disponga un ordenamiento diferente.


Consecuentemente, son inatendibles las manifestaciones hechas valer por las autoridades mencionadas en la parte introductoria de este considerando, en lo relativo a que la parte promovente debe atender a los requisitos de procedibilidad que se contienen en el artículo 31 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, para acudir a la presente vía.


Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia número 155/2000, aprobada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el día veintisiete de noviembre de dos mil, cuyo contenido es el siguiente:


"CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. CONFORME AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL LOS MEDIOS RELATIVOS DEBEN ESTABLECERSE EN LA PROPIA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO EN UN ORDENAMIENTO INFERIOR. En virtud de que el ejercicio de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de los medios de control de la constitucionalidad, tiene por efecto que ese órgano fije el alcance de las normas supremas, que expresan la soberanía popular, debe considerarse que la jerarquía de las bases contenidas en ese magno ordenamiento conlleva el que sólo en ellas, mediante la voluntad soberana manifestada por el Constituyente o por el Poder Revisor de la Constitución, pueda establecerse la existencia de los referidos medios; ello sin menoscabo de que el legislador ordinario desarrolle y pormenorice las reglas que precisen su procedencia, sustanciación y resolución. La anterior conclusión se corrobora por lo dispuesto en los diversos preceptos constitucionales que, en términos de lo previsto en el artículo 94 de la propia Constitución General de la República, determinan las bases que rigen la competencia de la Suprema Corte de Justicia, en los que al precisarse los asuntos de su conocimiento, en ningún momento se delega al legislador ordinario la posibilidad de crear diversos medios de control de la constitucionalidad a cargo de aquélla.


"Recurso de reclamación 172/98. Gobernador del Estado de Durango. 31 de octubre de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J. de J.G.P. y H.R.P.. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: R.C.C.."


En consecuencia, el estudio de la legitimación activa de la parte promovente, deberá realizarse conforme lo disponen los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que establecen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


En la norma transcrita, se prevén dos medios para tener por reconocida la representación de quienes promueven a nombre de las partes, bajo los siguientes lineamientos:


1. Representación consignada en ley:


a) El actor, el demandado y en su caso el tercero interesado, podrán comparecer a juicio, por conducto de sus funcionarios.


b) Dichos funcionarios deben tener facultades de representación.


c) Estas facultades deben estar contenidas en la ley que rija su funcionamiento.


2. Presunción de la representación:


d) En todo caso existe la presunción de que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo; y,


e) Esta presunción opera salvo prueba en contrario.


De lo anteriormente expuesto, se desprende, atento al texto de la norma y al orden de los supuestos que prevé, que el órgano jurisdiccional debe analizar, primeramente, si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley; en caso contrario, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario.


Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis aisladas números XV/97 y XVI/97 de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que al efecto señalan:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO. La legitimación en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción, y la legitimación en el proceso, entendida como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carácter procesal que, para el caso de las controversias constitucionales, se cumplen de la siguiente manera: 1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, poderes u órganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercer la acción de referencia; y 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, atento el texto de la norma y el orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional, primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario."


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, existen dos formas para tener por acreditada la representación de las partes: a) Porque derive de la legislación que las rige; y b) Porque en todo caso se presuma dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario. Atento los dos supuestos que prevé la norma y conforme al orden lógico y jurídico en que los propone, para acreditar la representación de quien actúa en nombre del ente público, debe estarse primero a lo dispuesto por la legislación ordinaria que prevé las facultades y sólo en caso de duda, en virtud de la deficiente regulación o laguna legislativa, o por alguna situación análoga, y siempre que existan elementos que lo permitan, deberá presumirse dicha representación. Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, pues sería erróneo considerar que opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del citado artículo 11, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria, si de cualquier manera se presumiría válida la representación, en términos de la segunda parte de dicho dispositivo, por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades."


En el presente caso, quien interpone la presente controversia constitucional es C.C.S., en su carácter de jefe de Gobierno del Distrito Federal, y en representación de dicha entidad; por tanto, la persona que promueve la presente controversia acredita el carácter con que se ostenta.


Por su parte, el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que interesa, señala:


"Artículo 122. ... El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta.


"...


"C. ...


"Base segunda. Respecto al jefe de Gobierno del Distrito Federal:


"...


"II. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones siguientes:


"...


"f) Las demás que le confiera esta Constitución, el Estatuto de Gobierno y las leyes."


El artículo 52 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, establece:


"Artículo 52. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el órgano ejecutivo de carácter local y la administración pública en la entidad recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta, en los términos de este estatuto y la ley electoral que expida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La elección de jefe de Gobierno del Distrito Federal se realizará cada seis años, en la misma fecha en que se realice la elección del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos."


Asimismo, el artículo 5o., primer párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal dispone:


"Artículo 5o. El jefe de Gobierno será el titular de la Administración Pública del Distrito Federal. A él corresponden originalmente todas las facultades establecidas en los ordenamientos jurídicos relativos al Distrito Federal, y podrá delegarlas a los servidores públicos subalternos mediante acuerdos que se publicarán en la Gaceta Oficial del Distrito Federal para su entrada en vigor y, en su caso, en el Diario Oficial de la Federación para su mayor difusión, excepto aquellas que por disposición jurídica no sean delegables."


De las transcripciones anteriores se desprende que el jefe de Gobierno es el titular del gobierno y de la administración pública del Distrito Federal, y que a éste corresponden originalmente todas las facultades establecidas en los ordenamientos jurídicos relativos al Distrito Federal.


Asimismo, de un estudio pormenorizado de los anteriores ordenamientos legales, este Alto Tribunal no advierte la existencia de alguna disposición que otorgue facultades de representación del Ejecutivo de dicha entidad a algún otro órgano de gobierno del Distrito Federal, razón por la cual resulta infundado el argumento de las autoridades en cuestión, en el sentido de que la Asamblea Legislativa es la que cuenta con las facultades anotadas. Este órgano legislativo, a través de sus representantes, tendrá legitimación para promover en los negocios jurisdiccionales de su interés, pero no tiene que intervenir para dar legitimación al jefe de Gobierno del Distrito Federal para promover controversias como la presente.


Consecuentemente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, debe concluirse que C.C.S., en su carácter de jefe de Gobierno del Distrito Federal, tiene legitimación procesal necesaria para ejercitar la vía de controversia constitucional a nombre y representación del propio Distrito Federal; además por no existir prueba en contrario que desvirtúe lo anterior.


CUARTO. Enseguida se analiza la legitimación pasiva, condición necesaria para la procedencia de la acción, ya que la parte demandada debe ser la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.


Las autoridades demandadas en la presente controversia constitucional, son:


a) El Congreso de la Unión;


b) El presidente de la República;


c) El secretario de Gobernación;


d) El secretario de Hacienda y Crédito Público;


e) El subsecretario de Egresos de la anterior dependencia; y,


f) El director del Diario Oficial de la Federación.


Por lo que hace a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, del escrito de demanda, se aprecia que a la referida autoridad se le imputan esencialmente, su participación como colegisladora en el decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones fiscales.


Al efecto, los artículos 72, primer párrafo, 74, fracción IV, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevén lo siguiente:


"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones."


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior."


Los preceptos reproducidos, dejan en claro que los proyectos de ley o de decretos que no sean competencia exclusiva de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, deberán ser discutidos sucesivamente en ambas; y que es competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, el examinar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos de la Federación.


De lo anterior, queda de manifiesto que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, cuenta con legitimación pasiva en este asunto.


Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia; así como el diverso 23, párrafo 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, disponen que:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


"Artículo 23. 1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:


"...


"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."


De lo anterior, se concluye que el presidente de la Comisión de Régimen Interno y Concertación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, quien comparece a dar contestación a la demanda inicial por parte del citado órgano cuenta con la legitimación procesal necesaria para hacerlo.


Por lo que hace a la autoridad demandada, Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, es de considerarse que a dicha autoridad se le señaló como demandada en el juicio de controversia constitucional a estudio, y de los decretos cuya invalidez se demanda se desprende que dicha autoridad participó como colegisladora en el decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales, concretamente la Ley de Coordinación Fiscal, en sus artículos 25, fracción IV, 36, 37 y 38; por tanto, reúne los extremos del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, para ser considerada como autoridad demandada en la presente controversia constitucional y, por ello, que tiene legitimación pasiva en la presente controversia constitucional.


En lo relativo al presidente de la República, la parte actora en su escrito de demanda le reclama, esencialmente, la expedición de los decretos impugnados en este procedimiento constitucional.


Al efecto, el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece que:


"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:


"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."


Del anterior dispositivo fundamental, se desprende que corresponde al titular del Poder Ejecutivo Federal, promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión.


Por tanto, es de concluirse que al contemplarse en la Carta Fundamental la anterior facultad del presidente de la República, éste cuenta con legitimación pasiva en este asunto.


En atención a lo anterior, comparece a dar contestación en su representación el secretario de Hacienda y Crédito Público, quien acredita dicho carácter con la copia certificada de su nombramiento; así como con el acuerdo presidencial de catorce de abril de mil novecientos noventa y nueve, en el cual se le concede la representación del titular del Poder Ejecutivo Federal en la presente controversia constitucional.


En este sentido, el artículo 11, último párrafo, dispone:


"Artículo 11. ...


"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


En consecuencia, debe concluirse que el presidente de la República se encuentra debidamente representado por el secretario de Hacienda y Crédito Público, en esta controversia constitucional, en los términos antes anotados.


Por lo que hace a la legitimación que se estudia, relativa al secretario de Gobernación, debe tenerse en cuenta lo siguiente.


Del análisis integral del oficio de demanda, se aprecia que los actos que se atribuyen al referido funcionario, se hacen consistir esencialmente en el refrendo del decreto impugnado en esta controversia constitucional; por tanto, debe analizarse su legitimación conforme al artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que prevé la figura del refrendo, el precepto citado es del tenor siguiente:


"Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos."


En los mismos términos, el artículo 5o., fracción VI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación dispone:


"Artículo 5o. Son facultades indelegables del secretario:


"...


"VI. Refrendar, en los términos del artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes que expida el presidente de los Estados Unidos Mexicanos."


Ahora bien, comparece a dar contestación a la demanda F.L.O., secretario de Gobernación, carácter que ostenta y acredita en términos de la copia certificada de su nombramiento (foja 751); por tanto, al revestir autonomía la figura del refrendo a cargo del referido funcionario, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo, se concluye que la autoridad citada cuenta con la legitimación necesaria para comparecer a juicio, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, antes transcritos.


Por guardar íntima relación, se estudiará en su conjunto la legitimación pasiva del secretario de Hacienda y Crédito Público y del subsecretario de Egresos de la misma dependencia, en lo que respecta al acto consistente en el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas y del Distrito Federal, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal; así como la distribución y calendarización de las ministraciones de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.


Resulta pertinente analizar, primeramente, si las autoridades de referencia, constituyen órganos derivados del titular del Poder Ejecutivo y si los mismos son autónomos de los sujetos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, para poder ser considerados como autoridades demandadas en esta controversia constitucional.


El artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala:


"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.


"Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos."


En el mismo sentido, los artículos 1o., 2o., 11, 17, 26, 31, fracción XXV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, señalan lo siguiente:


"Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.


"La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.


"Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."


"Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:


"I. Secretarías de Estado;


"II. Departamentos administrativos, y


"III. Consejería Jurídica."


"Artículo 11. Los titulares de las secretarías de Estado y de los departamentos administrativos ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del presidente la República."


"Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables."


"Artículo 26. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:


"...


"Secretaría de Hacienda y Crédito Público. ..."


"Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:


"...


"XXV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."


Asimismo, el artículo 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, dispone:


"Artículo 38. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada Estado, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


"Los Estados a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios, atendiendo estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el párrafo anterior."


De los preceptos en cita, se destaca lo siguiente:


a) Que la administración pública centralizada la integran, en ese orden, la presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.


b) Las dependencias de la administración pública federal (centralizada), desarrollan su actividad para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión.


c) Los titulares de las secretarías de Estado y de los departamentos administrativos actúan por acuerdo del presidente de la República.


d) El Poder Ejecutivo de la Unión para los asuntos del orden administrativo se apoyará en las dependencias de la administración pública federal.


Del contenido de los preceptos en cuestión, deriva la existencia de una relación jerárquica entre las dependencias en cita y el Poder Ejecutivo Federal.


e) Las secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso (artículo 17).


f) Que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.


Por tanto, queda de manifiesto que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se encuentra subordinada jerárquicamente al titular del Poder Ejecutivo; por tanto, no tiene autonomía respecto del ente originario en la emisión del acto impugnado en este asunto; en consecuencia, resulta improcedente tener como autoridad demandada a la citada secretaría de Estado, pues, en todo caso, su superior jerárquico será quien esté obligado a cumplir con la ejecutoria.


Sirve de apoyo a la anterior consideración la tesis del Tribunal Pleno número P./J. 84/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, visible en la página 967, cuyo contenido es el siguiente:


"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."


En cuanto a la legitimación que se estudia, las autoridades demandadas, Cámara de Diputados, secretario y subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, aducen que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el 10, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia, porque el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no emitió el acuerdo impugnado, sino únicamente firmó éste en ausencia del titular de dicha secretaría, lo que implica que el que suscribe el documento correspondiente no sea la emisora del mismo y, por ende, que dicho subsecretario de Egresos carezca de legitimación pasiva para fungir como demandado en la presente controversia constitucional.


De la documental que obra agregada a fojas de la 458 a la 465 de este expediente, se advierte que el acuerdo cuya invalidez se demanda en la presente controversia constitucional fue emitido por el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en ausencia del titular de esa secretaría, de conformidad con el artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que establece:


"Artículo 105. El secretario de Hacienda y Crédito Público será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos, o por el oficial mayor, en el orden indicado. En los juicios de amparo en que deba intervenir en representación del presidente de la República o como titular de la secretaría, así como en las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad o, en general, en cualquier otro procedimiento jurisdiccional, será suplido indistintamente por el procurador fiscal de la Federación o por los servidores públicos antes señalados, en el orden indicado. Los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos y el oficial mayor se suplirán entre sí indistintamente y sin sujeción a ningún orden. Cuando dichos servidores públicos sean señalados como autoridades responsables en los juicios de amparo o, en general, en cualquier otro procedimiento jurisdiccional, serán suplidos por el procurador fiscal de la Federación. El procurador fiscal de la Federación será suplido en sus ausencias por los subprocuradores en el orden que aparecen citados en este reglamento, y éstos se suplirán entre ellos indistintamente y sin sujeción a ningún orden. El tesorero de la Federación será suplido en sus ausencias por los subtesoreros en el orden que aparecen citados en este reglamento, así como por el director general de Vigilancia de Fondos y Valores, el director general de Procedimientos Legales, el director general de Sistemas Automatizados y por el director general adjunto de Administración de Cartera y Activos no Monetarios, y éstos se suplirán en sus ausencias entre ellos indistintamente y sin sujeción a ningún orden. El contralor interno será suplido indistintamente por el contralor interno adjunto; los directores de Auditoría; de Auditoría de Sistemas, Evaluación y Control; de Apoyo a la Normatividad, Adquisiciones y Obras Públicas; de Quejas, Denuncias y Atención Ciudadana; así como de Responsabilidades e Inconformidades. El titular de la Unidad de Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales será suplido en sus ausencias indistintamente por los directores generales adjuntos de Evaluación de Proyectos; de Ingeniería Financiera de Proyectos; de Información y Presupuesto de Inversión; y de Inversión Regional e Integración, por lo que se refiere a las atribuciones contenidas en las fracciones I a VIII del artículo 61 de este reglamento; por el subcoordinador general de Desincorporación de Entidades Paraestatales, por lo que se refiere a las atribuciones contenidas en las fracciones IX a XXIII, y por todos los anteriores, tratándose de las atribuciones contenidas en las fracciones XXIV y XXV del citado artículo. El titular de la Unidad de Política y Control Presupuestal será suplido en sus ausencias indistintamente por los directores generales adjuntos de Programación e Integración Presupuestal; de Normas e Investigación Presupuestal; de Estrategias, Gasto Regional y Operación; y de Análisis y Evaluación Financiera del Sector Público. El titular de la Unidad de Servicio Civil será suplido indistintamente por los directores generales adjuntos Presupuestal de Servicios Personales; de Servicio Civil; de Asuntos Jurídicos; y de Normatividad y Desarrollo Organizacional. El titular de la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, será suplido en sus ausencias por los directores generales adjuntos de Análisis y Desarrollo de la Cuenta Pública; Normatividad e Integración Financiera; y de Integración de Informes y Análisis Programático, de acuerdo al área de su competencia. El director general de Programación y Presupuesto de Servicios, será suplido en sus ausencias indistintamente por los directores generales adjuntos de Programación y Presupuesto de Servicios; de Ramos del Sector Servicios; de Entidades del Sector Servicios; y de Integración y Sistemas. El director general de Programación y Presupuesto Agropecuario, Abasto, Desarrollo Social y Recursos Naturales será suplido indistintamente por los directores generales adjuntos de Programación y Presupuesto de Desarrollo Social y Recursos Naturales; y de Desarrollo Agropecuario. El director general de Programación y Presupuesto de Salud, Educación y Laboral será suplido indistintamente por los directores generales adjuntos de Educación Pública; de Programación y Presupuesto de Salud y Seguridad Social; y por la Coordinación Técnica de Programas Especiales de Salud y Educación. El director general de Programación y Presupuesto de Energía e Infraestructura será suplido indistintamente por los directores generales adjuntos de Energía; de Infraestructura; y de Integración e Informática. Los titulares de las coordinaciones generales serán suplidos en sus ausencias por los directores generales que de ellos dependan, los titulares de las unidades y los directores generales, serán suplidos en sus ausencias por los directores generales adjuntos que de ellos dependan en los asuntos de su respectiva competencia, o en su caso, serán suplidos por los directores que de ellos dependan en los asuntos de su respectiva competencia. Los directores generales adjuntos serán suplidos en sus ausencias por los directores que de ellos dependan en los asuntos de su respectiva competencia, los directores serán suplidos por los subdirectores que de ellos dependan en los asuntos de su respectiva competencia. Los subdirectores, jefes de departamento y supervisores, serán suplidos por el servidor público inmediato inferior que de ellos dependa, en los asuntos de su competencia. Los demás servidores públicos serán suplidos en sus ausencias por sus inmediatos inferiores que de ellos dependan, salvo que se trate de personal de base."


En razón de lo anterior, el acto llevado a cabo por el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no es de aquellos que originalmente le competa, sino que es una facultad del titular de esa secretaría; por lo que al no tratarse de un acto emitido por facultades propias, sino en suplencia de su superior jerárquico, al cual se encuentra subordinado, y toda vez que éste es señalado como autoridad demandada, no es posible que se considere también como demandado al referido subsecretario; por ende, esta autoridad carece de legitimación pasiva en la presente controversia constitucional, en los términos antes precisados.


Por último, en lo relativo a la legitimación que se estudia respecto del director del Diario Oficial de la Federación conviene precisar que el acto cuya invalidez se le demanda es el consistente en la publicación de los decretos y del acuerdo impugnados en esta controversia constitucional.


Al respecto, el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, antes transcrito, señala que podrán tener el carácter de autoridades demandadas en las controversias constitucionales, aquellas que hubieren emitido y promulgado la normas generales que se impugnen o las que hubiesen pronunciado el acto que se reclame.


Por su parte, los artículos 17 y 27, fracción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, disponen lo siguiente:


"Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables."


"Artículo 27. A la Secretaría de Gobernación corresponde el despacho de los siguientes asuntos:


"...


"III. Administrar y publicar el Diario Oficial de la Federación."


Los preceptos reproducidos, ponen de manifiesto que la facultad de administrar y publicar el Diario Oficial de la Federación, corresponde al secretario de Gobernación, quien para ello, cuenta con el director del citado medio informativo, mismo que se encuentra subordinado jerárquicamente al referido secretario; por lo que en términos del criterio jurisprudencial transcrito en párrafos precedentes, debe decretarse que el director del Diario Oficial de la Federación, también carece de legitimación pasiva en este asunto, por virtud de que la exigencia que se le demanda, consistente en la publicación de los decretos y acuerdo impugnados, le será, en su caso, exigible a su superior jerárquico.


QUINTO. A continuación deben analizarse las causales de improcedencia invocadas por las partes o que de oficio advierta este Tribunal Pleno, por ser la procedencia de la controversia constitucional un presupuesto de orden público y de estudio preferente, en términos del último párrafo del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.


Así, de oficio, se procede a examinar la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, consistente en la cesación de efectos de la norma impugnada.


El citado artículo y fracción señalan:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."


Sobre la cesación de los efectos de actos reclamados en materia de amparo se han sustentado, entre otros, los criterios que a continuación se transcriben, contenidos en las tesis del Tribunal Pleno, número CL/97, página setenta y uno, T.V., noviembre de mil novecientos noventa y siete; de la Segunda Sala, número 9/98, página doscientas diez, T.V.I, febrero de mil novecientos noventa y ocho y número 59/99, página treinta y ocho, T.I., junio de mil novecientos noventa y nueve, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que respectivamente dicen:


"ACTO RECLAMADO, CESACIÓN DE SUS EFECTOS. PARA ESTIMAR QUE SE SURTE ESTA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA, DEBEN VOLVER LAS COSAS AL ESTADO QUE TENÍAN ANTES DE SU EXISTENCIA, COMO SI SE HUBIERA OTORGADO LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL. La interpretación que de la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo ha hecho este tribunal en diversas épocas, en distintas tesis aisladas, obliga a considerar que el juicio de amparo es improcedente cuando han cesado los efectos de los actos reclamados sólo cuando el acto ha quedado insubsistente y las cosas han vuelto al estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se hubiera otorgado el amparo, de tal manera que el acto ya no agravia al quejoso y disfruta del beneficio que le fue afectado por el acto de autoridad."


"SOBRESEIMIENTO. CESACIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO. Para aplicar el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, es necesario que la revocación del acto que se reclama o la cesación de sus efectos sean incondicionales o inmediatas, de tal suerte que restablezca, de modo total, la situación anterior a la promoción del juicio, produciéndose el resultado que a la sentencia protectora asigna el artículo 80 de la Ley de Amparo."


"CESACIÓN DE EFECTOS EN AMPARO. ESTA CAUSA DE IMPROCEDENCIA SE ACTUALIZA CUANDO TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN FORMA TOTAL E INCONDICIONAL. De la interpretación relacionada de lo dispuesto por los artículos 73, fracción XVI y 80 de la Ley de Amparo, se arriba a la convicción de que para que la causa de improcedencia del juicio de garantías consistente en la cesación de efectos del acto reclamado se surta, no basta que la autoridad responsable derogue o revoque tal acto, sino que es necesario que, aun sin hacerlo, destruya todos sus efectos en forma total e incondicional, de modo tal que las cosas vuelvan al estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se hubiera otorgado el amparo, es decir, como si el acto no hubiere invadido la esfera jurídica del particular, o habiéndola irrumpido, la cesación no deje ahí ninguna huella, puesto que la razón que justifica la improcedencia de mérito no es la simple paralización o destrucción del acto de autoridad, sino la ociosidad de examinar la constitucionalidad de un acto que ya no está surtiendo sus efectos, ni los surtirá, y que no dejó huella alguna en la esfera jurídica del particular que amerite ser borrada por el otorgamiento de la protección de la Justicia Federal."


Por otra parte, los artículos 105, fracciones I y II (en lo conducente), y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de su ley reglamentaria, establecen:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"...


"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.


"...


"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


El alcance de las disposiciones legales acabadas de reproducir han sido fijadas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia número 74/97, visible a fojas quinientas cuarenta y ocho, que se encuentra publicada en el T.V., septiembre de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SENTENCIAS DECLARATIVAS DE INVALIDEZ DE DISPOSICIONES GENERALES. SÓLO PUEDEN TENER EFECTOS RETROACTIVOS EN MATERIA PENAL. Conforme a lo establecido en el penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional, la declaración de invalidez dictada en las controversias constitucionales no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, por lo que, al disponer el artículo 45 de la ley reglamentaria del citado precepto constitucional, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinará a partir de qué fecha producirán sus efectos las sentencias relativas, debe concluirse que el legislador ordinario facultó al propio tribunal para determinar el momento en que puede, válidamente, señalar la producción de efectos de su resolución que es, bien la fecha en que se dicta ésta, o alguna fecha futura, pero no en forma retroactiva."


Del análisis de las tesis y disposiciones legales transcritas se llega a la conclusión de que la cesación de efectos del acto en materia de amparo y de controversia constitucional difieren sustancialmente.


Para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, no basta que la autoridad responsable revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiera otorgado el amparo, cuyo objeto conforme al artículo 80 del propio ordenamiento legal, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación.


En la controversia constitucional, no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncien no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.


En la especie, la actora demandó, entre otras cuestiones, la invalidez del decreto por el que se reformaron los artículos 25, fracción IV, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, y como consecuencia directa e inmediata de dicha reforma, la exclusión del Distrito Federal del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.


En el decreto aludido se reformaron los artículos 25, fracción IV, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, cuya inconstitucionalidad se plantea en el presente juicio, para quedar de la siguiente manera:


"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes: I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios; V. Fondo de Aportaciones Múltiples; VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.-Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."


"Artículo 36. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.35 por ciento de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Este fondo se enterará mensualmente por partes iguales a los Municipios, por conducto de los Estados, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 37 de esta ley.-Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."


"Artículo 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, reciban los mismos a través de los Estados, se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo, los Municipios tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I a III del artículo 33 de esta ley."


"Artículo 38. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada Estado, de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.-Los Estados a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios, atendiendo estrictamente a los mismos criterios a que se refiere el párrafo anterior."


Toda vez que la pretensión de la parte actora en relación con la norma cuya invalidez demanda, es que se le incluya en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios; y si a través de la reforma a los artículos 25, fracción IV, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de dos mil, se incluye al Distrito Federal en el citado fondo de aportaciones, es indudable que ha cesado la conducta atribuida a la parte demandada.


Sirve de apoyo, por analogía, la tesis de jurisprudencia emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el T.I., junio de mil novecientos noventa y nueve, página 657, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI DURANTE EL PROCEDIMIENTO ES ABROGADA LA NORMA GENERAL IMPUGNADA, DEBE ESTIMARSE QUE HA CESADO EN SUS EFECTOS, POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO.-La cesación de efectos prevista como causa de improcedencia de las controversias constitucionales en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicable también a las acciones de inconstitucionalidad por disposición del diverso 59 del mismo ordenamiento legal, se actualiza si en una acción de inconstitucionalidad se plantea la invalidez de una norma general que durante el procedimiento ha sido abrogada por otra posterior, lo que determina sobreseer en el juicio, en términos de lo ordenado por el artículo 20, fracción II, de la citada ley reglamentaria."


Luego, por tratarse el presente asunto de una controversia constitucional, no se está en el supuesto de restituir a la actora en el derecho constitucional que en el caso resultare vulnerado, porque no tiene efectos retroactivos la declaración de invalidez de las sentencias respectivas, por la naturaleza de los actos impugnados, y por disposición expresa del último párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.


Por consiguiente, en el presente caso han cesado los efectos de la norma impugnada.


Este Alto Tribunal, de oficio, con fundamento en lo dispuesto en la parte final del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, considera que también se debe analizar la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, respecto del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipios a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de enero de mil novecientos noventa y ocho.


En la especie, la actora demandó, entre otras cuestiones, la invalidez del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipios a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de enero de mil novecientos noventa y nueve.


Ahora, el presupuesto de egresos de la Federación es el documento mediante el cual se asignan fondos federales a los programas por realizarse en un año fiscal. Éste es el único instrumento en el cual se pueden determinar el monto y el ejercicio del gasto público federal para un año y, además, es el medio por el que se determinan las áreas estratégicas y prioritarias de la economía nacional; mismo que debe ser aprobado por la Cámara de Diputados, conforme al artículo 74, fracción IV, de la Constitución General de la República.


En este orden, las partidas presupuestales que destina la Federación con base en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, son anuales, por lo que tienen una vigencia al estar comprendidas en el ejercicio fiscal correspondiente al año de mil novecientos noventa y nueve.


En el caso, el acuerdo cuya invalidez se demanda, establece la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipales, para el año de mil novecientos noventa y nueve, dicho acuerdo tiene su origen y fin en lo que es materia del presupuesto de egresos correspondiente al periodo de mil novecientos noventa y nueve.


De acuerdo con lo asentado, el ejercicio fiscal correspondiente al año de mil novecientos noventa y nueve, para el cual se expidió el acto cuya invalidez se demanda, ya concluyó, es decir, ya no hay materia respecto de lo que se reglamentaba, por lo que es claro que ha dejado de tener aplicación y, por ende, han cesado los efectos que produjo durante su vigencia, en cuanto a la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipales.


Como consecuencia, los actos que se hubiesen producido con motivo de la actuación de las autoridades demandadas, como son la distribución y calendarización para la ministración, entre otros, del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios, así como la no inclusión del Distrito Federal en dicho fondo, han quedado consumados y no se puede realizar pronunciamiento alguno, al no tener efectos retroactivos las resoluciones dictadas en estos procedimientos, salvo la excepción que la ley prevé en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.


Esto es, al ser anual la materia que contienen los actos demandados, aun y cuando no hayan sido revocados formalmente, no se advierte que puedan producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, tanto por el origen de las partidas presupuestales, cuya forma de distribución se realiza en el acuerdo cuya invalidez se demanda, de conformidad con el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal; por tanto, se concluye que el acuerdo en cuestión ha dejado de producir sus efectos.


Por consiguiente, al haber cesado los efectos de la norma y acto cuya invalidez se demanda, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que con fundamento en la fracción II del artículo 20 de la propia ley, se debe sobreseer en el presente juicio.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO.-Se sobresee en el juicio de controversia constitucional promovido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, en contra de la Federación, por los actos especificados en el primer resultando de este fallo.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., A.A., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M.; el señor Ministro presidente G.P. votó en contra y porque no se sobreseyera en la controversia y se estudiara el fondo del asunto, razonó el sentido de su voto y manifestó que formulará voto particular. Fue ponente el señor M.M.A.G..


Nota: Las tesis de rubros "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO.", "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE." y "CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. CONFORME AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL LOS MEDIOS RELATIVOS DEBEN ESTABLECERSE EN LA PROPIA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO EN UN ORDENAMIENTO INFERIOR.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., agosto de 1997, tesis 1a. XV/97 y 1a. XVI/97, páginas 468 y 466, y T.X., diciembre de 2000, tesis P./J. 155/2000, página 843, respectivamente.


En el mismo sentido fue resuelta el primero de febrero de dos mil uno la controversia constitucional 11/2000, promovida por la jefa de Gobierno del Distrito Federal.



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