Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/95. E.R.L., EN SU CARÁCTER DE SÍNDICO DEL AYUNTAMIENTO DE SAN LUIS RÍO COLORADO, DEL ESTADO DE SONORA, CONTRA EL CONGRESO ESTATAL Y EL GOBERNADOR DEL PROPIO ESTADO.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIO: A.S.L..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diez de marzo de mil novecientos noventa y siete.

VISTOS; y RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cinco, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.R.L., síndico del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., planteó controversia constitucional por invasión de esferas, en contra del Congreso y gobernador del Estado de S., demandando lo siguiente:

"A. ACTOS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA: Del Estado de S. se demanda el acto consistente en la retención de participaciones en ingresos federales que le corresponden a este Municipio de San Luis Río Colorado y que le son cubiertas por la Federación por conducto del Estado, retención que realiza el Estado a través del Poder Ejecutivo.

"B. NORMAS GENERALES CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA:

"1. La fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., y disposiciones de leyes secundarias en que se aplique, en la parte conducente que establece que son facultades y obligaciones del gobernador:

"'Artículo 79. Son facultades y obligaciones del gobernador:

"'...

"'XX. ... nombrar y remover, en los términos que establezca la Ley Reglamentaria, a los jefes y oficiales superiores de la policía urbana de los Municipios del Estado.' "2. El título segundo de la Ley Catastral y R. del Estado de S., que crea el Instituto Catastral y R. del Estado de S., así como todas las demás disposiciones de dicha ley, que le otorguen atribuciones y funciones en materia catastral al mencionado instituto y a la Secretaría de Finanzas del Estado de S..

"3. El capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S., que establece el impuesto predial sobre la propiedad o posesión de predios ejidales o comunales como un impuesto estatal."

Fundó su demanda en los siguientes hechos:

"1. El Estado de S., a través del Poder Ejecutivo, está reteniendo las participaciones en ingresos federales que corresponden a este Municipio de San Luis Río Colorado, en el Fondo General de Participaciones y en el Fondo de Fomento Municipal, las cuales le son cubiertas por la Federación por conducto del mismo Estado y que son a las que se refieren los artículos 2o., 2o. A, fracción III y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, retención que infringe ostensiblemente lo dispuesto por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, así como los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y el reglamento del numeral 9o. antes invocado. Las participaciones que entrega la Federación por conducto de los Estados, constituye la principal fuente de ingresos de todos los Municipios del país, y de esto se sigue que al privárseles de esos ingresos, se les está privando de los medios necesarios para hacer frente a los gastos administrativos y para prestar los servicios públicos que la comunidad demanda y a los que tiene derecho.

"La caótica situación económica por la que atraviesa este Municipio, como consecuencia de las ilegales retenciones, y que ha ido en aumento, se resume en lo siguiente:

Ver retenciones 1

"Así, en lo que se señala de 1995, de un promedio mensual de N$1'322,198, el Estado retiene el 75% y el Municipio sólo recibe en promedio mensual N$ 330,550, lo cual no es suficiente ni para pagar la mitad de la nómina de sueldos de los servidores públicos del Municipio.

"Las retenciones en los siguientes meses son también bastante ilustrativas:

Ver retenciones 2

"Estas participaciones federales que el Ejecutivo del Estado está reteniendo, son las correspondientes al Fondo General de Participaciones y al Fondo de Fomento Municipal a que se refieren los artículos 2o., 2o. A, fracción III y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Las participaciones referidas en las fracciones I y II del artículo 2o. A, las paga la Federación directamente a los Municipios.

"2. El Ejecutivo del Estado, al estar reteniendo las participaciones federales, infringe abiertamente las siguientes disposiciones constitucionales y legales, mismas que preceptúan:

"a) La fracción IV del artículo 115 constitucional establece imperativamente que:

"'Artículo 115. ...

"'...

"'IV. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, ... y en todo caso:

"'a) Percibirán ...

"'b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios ...'

"Este precepto constitucional ordena imperativamente que los Municipios percibirán, y que la Federación cubrirá dichas participaciones, mandato que incumple el Ejecutivo del Estado. "b) Por otra parte, el último párrafo del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, también imperativamente establece que las citadas participaciones deben ser cubiertas al Municipio:

"'Artículo 6o. ...

"'...

"'La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, ...

"'...

"'Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno, y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley ...'

"Con meridiana claridad se observa que este precepto prohíbe en forma enérgica que las mencionadas participaciones sean objeto de deducción, esto es, que se deben entregar a los Municipios; y debe ser en efectivo.

"c) Asimismo, el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal prohíbe también que las participaciones sean retenidas, estableciendo que:

"'Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas ... con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas ... ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios ...

"'...

"'En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de obligaciones de entidades y Municipios.'

"Este precepto igualmente prohíbe la retención de participaciones, y la excepción que establece la sujeta a estricta y única condición de que sea para el pago de obligaciones inscritas ante la SHPC y que, además, se cumplan los requisitos que establece el reglamento del artículo 9o.

"d) Ahora bien, el reglamento del antes invocado artículo 9o. sujeta ese caso de excepción a determinados requisitos, entre los cuales contempla los siguientes:

"'Artículo 1o. En el Registro de Obligaciones y Empréstitos ... se inscribirán las obligaciones ... contraídas para inversiones públicas productivas por ... los Municipios ...

"'Se entiende por: inversiones públicas productivas, las destinadas a la ejecución de obras públicas ... siempre que produzcan incremento en los ingresos ... de los Municipios ...'

"'Artículo 2o. La inscripción en el registro ... se efectuará si se cumplen los siguientes requisitos:

"'IV. Que las participaciones en ingresos federales de la Entidad Federativa o Municipio solicitante sean suficientes para garantizar el pago ... y que se trate, además, en el caso de los Municipios, de participaciones que la Federación les deba pagar directamente ...'

"Relacionando los artículos 2o., 2o. A, 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y 2o. y 11 del reglamento en cita, se concluye, entre otras cosas, que:

"1) Únicamente pueden afectarse en garantía y, por tanto, ser objeto de retención, las participaciones que la Federación entrega directamente a los Municipios, esto es, las contempladas en las fracciones I, II y último párrafo del artículo 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal.

"2) Que en términos del artículo 11 del reglamento en comento, únicamente la Secretaría de Hacienda está facultada para retener participaciones, siempre y cuando se trate de las referidas en el punto 1) anterior.

"Por consiguiente, en ningún caso y bajo ningún motivo puede el Estado retener participaciones federales de ninguna naturaleza.

"3) Por exclusión de lo previsto por la fracción IV del artículo 2o. del reglamento, en ningún caso pueden ser objeto de retención las participaciones que la Federación entrega a los Municipios por conducto del Estado, o sea, las relativas al Fondo General de Participaciones y al Fondo de Fomento Municipal, ni tan siquiera por la Secretaría de Hacienda, menos aún por el Estado, que en forma tan ilegal las está reteniendo.

"4) Para que las participaciones puedan ser objeto de retención se requiere que, satisfechos los anteriores y demás requisitos, las obligaciones que garantizan estén inscritas ante la SHCP y que, además, el Municipio no haya pagado dichas obligaciones, condición que tampoco se da en la casi totalidad de los conceptos por los cuales el Estado retiene las participaciones a este Municipio, así como tampoco se actualizan ni se satisfacen ninguno de los anteriores y demás requisitos y condiciones.

"3. De conformidad con la disposición constitucional, las legales y reglamentarias antes invocadas, este Municipio debe recibir en su totalidad, y en efectivo, las participaciones del Fondo General y del Fondo de Fomento Municipal que por conducto del Estado de S. le son cubiertas por la Federación, pues tales participaciones no pueden ser objeto de retención ni por la Federación, mucho menos por el Estado.

"Esto es así y debe ser así, y tanto el Constituyente, como el legislador ordinario, tuvieron muy presente consagrar y preservar en la Constitución y en la Ley de Coordinación Fiscal el principio tributario de que las contribuciones deben percibirse en efectivo.

"En efecto, bajo el sistema de concurrencia impositiva de la Federación y los Estados, éstos establecen para los Municipios sus propias fuentes tributarias de ingresos que directamente perciben y recaudan precisamente en efectivo, no en obra, y nadie se los retiene, y con ello cubren su presupuesto de egresos.

"Bajo el sistema de 'coordinación fiscal', los Municipios perciben la mayor parte de sus ingresos tributarios a través de participaciones, mismas que respetando ese principio tributario se le deben entregar en efectivo, y así lo consagra en su artículo 115 la Constitución y la Ley de Coordinación Fiscal, y es que no es dable suponer que por el simple hecho de que cambie el sistema de percibir los ingresos tributarios, pueda cambiar la especie en que se perciban tales ingresos, esto es, que no se perciban en efectivo y que puedan ser objeto de retenciones.

"CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE SONORA, ARTÍCULO 79-XX

"4. a) El inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal establece que los Municipios tendrán a su cargo la prestación de los servicios públicos de seguridad pública y tránsito, y que entró en vigor desde febrero de 1983.

"Esta facultad otorgada a los Municipios de prestar los servicios de seguridad pública y tránsito, lleva implícito y hace necesario que los Municipios administren en forma cabal, directa y autónoma la prestación de tales servicios públicos, y tal prestación y administración implica la facultad del Ayuntamiento, como administrador del Municipio, de nombrar y remover a los jefes y oficiales superiores y demás personal de la policía urbana del Municipio, sea preventiva o de tránsito, pues sin esa facultad del Ayuntamiento no es entonces el Municipio quien en forma cabal, directa y autónoma esté prestando esos servicios públicos, que por mandato de la disposición constitucional antes invocada tiene a su cargo.

"b) Por otra parte, la fracción VII del mismo artículo 115 de la Constitución Federal, preceptúa que: 'El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.'

"Este mandato constitucional es preciso y no admite interpretación diversa ni de más alcance que la que se desprende claramente de su texto: El gobernador únicamente tendrá el mando de la fuerza pública en el Municipio donde residiere habitual o transitoriamente.

"c) No obstante los mandatos constitucionales contenidos en los dos preceptos antes invocados, la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., establece que son facultades del gobernador del Estado '... nombrar y remover, en los términos que establezca la ley reglamentaria, a los jefes y oficiales superiores de la policía urbana de los Municipios del Estado.'

"El Constituyente Permanente del Estado de S. no modificó esta disposición para adecuarla y ajustarla a las disposiciones del artículo 115 constitucional antes mencionadas, y de esto se sigue que:

"1) Infringe lo preceptuado por el inciso h) de la fracción III del artículo 115 en comento, en virtud de que al ser el gobernador quien nombra y remueve a los jefes y oficiales superiores de la policía urbana de los Municipios en donde no resida habitual o transitoriamente, les está privando de su facultad de prestar y administrar los servicios públicos de seguridad pública y tránsito, y concomitantemente vulnera la autonomía de dichos Municipios.

"2) Infringe asimismo lo dispuesto por la fracción VII del citado artículo 115 en cita, habida cuenta de que al ser el gobernador del Estado quien nombra y remueve a los jefes y oficiales superiores de la policía urbana de los Municipios en donde no resida habitual o transitoriamente, consecuentemente él los tendrá a su mando, lo cual contraviene ostensiblemente lo preceptuado por la fracción VII del citado artículo 115.

"Se pretende dar legalidad a la fracción XX del artículo 79 en cuestión, argumentando que la disposición constitucional en mención no prohíbe que el gobernador tenga esa facultad, como queriendo decir que, en el caso, el Congreso o el gobernador pueden hacer todo lo que la ley no les prohíba, olvidando que este principio jurídico únicamente es aplicable en tratándose de los particulares, pues para las autoridades rige lo que previene el artículo 16 de la Constitución Federal, esto es, que las autoridades sólo pueden hacer aquello que las leyes les faculte expresamente, o sea, según facultades expresas.

"LEY CATASTRAL Y REGISTRAL DEL ESTADO DE SONORA, TÍTULO SEGUNDO

"5. La fracción IV y su inciso a), del artículo 115 constitucional, establecen que los Municipios administrarán libremente su Hacienda, y que percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, ... esto es, el impuesto predial.

"Estos derechos, atribuciones y facultades de los Municipios implican también su derecho, atribución y facultad de administrar esas contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria o impuesto predial, y toda vez que la base de este impuesto es el valor catastral de los inmuebles, uno de los actos de administración de dicho impuesto es precisamente el de determinar ese valor catastral. Cuando no se tiene dicha facultad, entonces no se está administrando el citado impuesto predial.

"La Ley Catastral y R. del Estado de S., en su título segundo y en otras disposiciones más, otorga en forma exclusiva a la Secretaría de Finanzas del Estado y a su Instituto Catastral y R., la facultad de determinar el valor catastral de los inmuebles y todas las demás funciones y atribuciones catastrales, y toda vez que dicho valor catastral es la base del impuesto predial, luego entonces son esas autoridades las que están administrando el mencionado impuesto y, asimismo, por vía de consecuencia, están también administrando la Hacienda de los Municipios, quienes, por ese hecho, ya no la administran libremente, pues están sujetos a determinar y recaudar el impuesto predial con base en los valores catastrales que determine la Secretaría de Finanzas y su Instituto Catastral y R., todo lo cual contraviene lo preceptuado por la fracción IV del artículo 115 en comento.

"Los graves problemas económicos por los que atraviesan los Municipios del Estado de S., en gran parte se deben precisamente a esta cuestión, pues la Secretaría de Finanzas del Estado y su Instituto Catastral y R., no sólo han dejado de ejercer esas funciones catastrales, que es la causa de un considerable rezago en la actualización de los valores catastrales, sino que además (y esto es quizá la razón de mantener bajo su esfera de competencia la función catastral), merma considerablemente los ingresos de las Haciendas municipales debido a que cobra a los Municipios del Estado millones de nuevos pesos o miles de millones de viejos pesos, por sólo proporcionarles los valores catastrales de los inmuebles ubicados en cada uno de ellos.

"Solamente de octubre de 1991 a abril de 1995, a este Municipio de San Luis Río Colorado, S., la Secretaría de Finanzas le cobró por esa 'información' más de tres millones de nuevos pesos (N$ 3'006,552.20), y toda esa suma se la cobró la Secretaría de Finanzas mediante retención de las participaciones que por conducto del Estado le cubre la Federación a este Municipio. S. lo de todos los 70 Municipios del estado.

"En suma, pues, la Ley Catastral y R. del Estado de S. priva a este Municipio del derecho y facultad que le concede el artículo 115 de la Constitución Federal, de administrar el impuesto predial y de administrar libremente su Hacienda, al privársele de atribuciones para determinar los valores catastrales de los inmuebles en su territorio.

"LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE SONORA, TÍTULO SEGUNDO, CAPÍTULO

"6. a) En vigor desde febrero de 1983, la fracción IV y su inciso a), del artículo 115 constitucional, establece que los Municipios, en todo caso:

"'Artículo 115. ...

"'IV. ...

"'a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, ...'

"Este imperativo constitucional ordena que todo impuesto predial debe ser percibido por los Municipios, mandato que no limita ni distingue que tal impuesto tenga por objeto inmuebles urbanos, rurales, comerciales, habitacionales, agrícolas, ejidales, rústicos o comunales.

"b) El capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S., establece como un impuesto estatal el impuesto predial, que tiene como objeto 'la propiedad o posesión de predios ejidales y comunales', y tal impuesto lo está percibiendo el Estado, lo cual contraviene ostensiblemente el mandato constitucional antes referido y priva a este Municipio de los ingresos que le corresponden al no percibir dicho impuesto.".

La parte demandante expresó los conceptos de invalidez que a continuación se reproducen:

"A continuación vengo a expresar los conceptos de invalidez respecto de los actos y normas generales que violan los relativos preceptos constitucionales, y forman parte de estos conceptos los hechos y abstenciones antes referidos, los cuales deben tenerse aquí por reproducidos cual si se insertaran a la letra, para que surtan todos los efectos legales procedentes.

"PRIMERO. Carece de validez el acto consistente en que el Estado de S., por conducto del Poder Ejecutivo, está reteniendo a este Municipio actor las participaciones que por su conducto le cubre la Federación, lo cual infringe los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal.

"En efecto, el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, establece imperativamente que los Municipios percibirán las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, mandato al que el Estado de S. no está dando cumplimiento al retener dichas participaciones que corresponden a este Municipio.

"Por otra parte, los artículos 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, preceptúan también en forma imperativa que las citadas participaciones deberán ser cubiertas en efectivo, no en obra, y que no están sujetas a condicionamiento alguno ni a retención, excepto en los casos en que sea para pagar obligaciones inscritas ante la Secretaría de Hacienda y siempre que se satisfagan los requisitos que establece el Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal. Pero en el caso de la especie (sic) no se actualiza ese supuesto de excepción y, por lo tanto, tampoco se satisfacen los requisitos que establece el reglamento en cita, principalmente porque únicamente pueden ser objeto de retención las participaciones que la Federación entrega directamente a los Municipios, esto es, las comprendidas en las fracciones I y II y último párrafo del artículo 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, y la retención sólo puede efectuarla la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"Las participaciones federales que corresponden a este Municipio en el Fondo General de Participaciones y en el Fondo de Fomento Municipal a que se refieren los artículos 2o., 2o. A, fracción III y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, no las entrega directamente la Federación, sino que las cubre por conducto del Estado, y de esto se sigue que, por exclusión de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, tales participaciones no son objeto de retención ni siquiera por la Secretaría de Hacienda, mucho menos por el Estado de S., y sin embargo éste sí las está reteniendo y está privando de ellas a este Municipio, lo que implica una violación a los citados preceptos de la Ley de Coordinación Fiscal y, consecuentemente, viola también los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, lo que motiva fundadamente que se declare que carece de validez dicho acto consistente en la retención de participaciones.

"SEGUNDO. Carece de validez la norma general consistente en la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., en la parte en que faculta al gobernador del Estado a nombrar y remover a los jefes y oficiales superiores de la policía urbana de los Municipios del Estado, puesto que viola los artículos 14, 16 y 115, fracciones III, inciso h), y VII, de la Constitución Federal.

"Efectivamente, el inciso h) de la fracción III del artículo 115 constitucional, preceptúa que los Municipios tendrán a su cargo la prestación de los servicios públicos de seguridad pública y tránsito, lo que lleva implícita la facultad de administrar tales servicios; y el administrar el servicio de seguridad pública y tránsito implica la necesaria facultad de que los Ayuntamientos, que son sus administradores, nombren y remuevan a los jefes, oficiales y demás personal de la policía urbana, pues sin estas facultades no serían entonces los Municipios los que tienen a su cargo la prestación directa y autónoma de esos servicios, y de esto se concluye que dicha disposición de la Constitución Federal resulta violada por la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., lo que motiva fundadamente que se declare que carece de validez dicha fracción XX del citado artículo 79, por privar a este Municipio de esas atribuciones.

"Dicha fracción XX del citado artículo 79 viola igualmente el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal, puesto que esta fracción VII claramente establece que los gobernadores de los Estados sólo tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios en que residan habitual o transitoriamente, y si el gobernador tiene la facultad que le confiere la fracción XX del multicitado artículo 79, luego entonces tiene también el mando de la fuerza pública en los Municipios en donde no reside habitual o transitoriamente, lo cual viola la fracción VII del artículo 115 constitucional y motiva fundamentalmente que se declare que carece de validez dicha disposición general contenida en la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S..

"TERCERO. Carece de validez la Ley Catastral y R. del Estado de S., en su Título Segundo y en las demás de sus disposiciones en que se otorguen o reconozcan atribuciones y funciones catastrales a la Secretaría de Finanzas del Estado y a su Instituto Catastral y R., pues priva a este Municipio de sus atribuciones y derechos de administrar las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, lo cual viola los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución General de la República.

"Efectivamente, el inciso a) de la fracción IV del citado artículo 115 constitucional, establece que los Municipios administrarán libremente su Hacienda y que percibirán las contribuciones que los Estados establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, lo cual lleva implícita la facultad de administrar tales contribuciones, y uno de los necesarios actos de administración de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, o sea, el impuesto predial, es la facultad y función catastral de determinar el valor de los inmuebles que constituye la base del impuesto predial. Por lo tanto, si es el Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas, quien ejerce la función catastral determinando el valor de los inmuebles para efectos del impuesto predial, luego entonces es el Estado quien está administrando dicho impuesto y privando a este Municipio de esa atribución que le corresponde, lo cual viola los artículos 14, 16 y la disposición constitucional antes invocada, lo que motiva fundamentalmente que se declare que carece de validez dicha ley en la parte que ya antes se ha precisado.

"CUARTO. El capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S., carece de validez al establecer como impuesto estatal y que percibe el Estado, el impuesto predial que tiene como objeto la propiedad o posesión de predios ejidales y comunales, lo cual infringe los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal.

"Efectivamente, al establecer la Ley de Hacienda del Estado de S. como un impuesto estatal y que dicho impuesto lo está percibiendo el Estado de S., el impuesto predial que tiene como objeto la propiedad o posesión de predios ejidales y comunales, está privando de la percepción de ese impuesto a este Municipio de San Luis Río Colorado, lo cual infringe lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal, y viola concomitantemente los artículos 14 y 16 de la misma Carta Fundamental, motivando fundadamente que se declare que carece de validez el capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S.."

SEGUNDO. Por acuerdo de veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación mandó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional. Asimismo, ordenó entregar los autos al M.J.D.R., a quien le correspondió actuar como instructor del procedimiento.

En proveído de treinta de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Ministro instructor designado admitió la demanda en la vía de controversia constitucional propuesta; ordenó emplazar mediante oficio, a través de los despachos correspondientes, a las autoridades demandadas, así como dar vista con la demanda al procurador general de la República. En el mismo proveído ordenó formar por separado el incidente de suspensión respectivo.

TERCERO. En escrito de nueve de octubre de mil novecientos noventa y cinco (fojas 133 a la 140 del cuaderno de la controversia), R.A.S., V.M.B.P. y J.A.C.G., presidente y secretarios, respectivamente, del Congreso del Estado de S., dieron contestación a la demanda promovida en su contra, en la forma que a continuación se transcribe:

"Son ciertos los actos reclamados concretamente a esta autoridad como ordenadora, consistentes en la aprobación y expedición de:

"Primero: la Constitución Política del Estado de S., en su artículo 79, fracción XX; segundo: la Ley Catastral y R. del Estado de S., en su título segundo; y tercero: la Ley de Hacienda del Estado de S..

"Sin embargo de lo anterior, se niega que sean inconstitucionales, ya que, primero, el artículo 79, fracción XX, de la Constitución de S., se encuentra debidamente fundamentado en el artículo 115, fracción II, que a la letra dice:

"'II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, y los reglamentos y circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.'

"Y la fracción III, inciso h), del mismo artículo que dice: 'III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"'...

"'h) Seguridad pública y tránsito.'

"De esta forma, mediante la relación entre el Gobierno del Estado de S. y los Municipios del mismo, con fundamento en el artículo 79, fracción XX, que dice:

"'Artículo 79. Son facultades y obligaciones del gobernador:

"'...

"'XX. Ejercer el mando supremo de las fuerzas del Estado y movilizarlas según las necesidades públicas; así como disponer de la policía del Municipio donde resida habitual o transitoriamente, y nombrar y remover, en los términos que establezca la ley reglamentaria, a los jefes y oficiales superiores de la policía urbana de los Municipios del Estado.'

"Se crea la Ley de Seguridad Pública del Estado de S.. Argumentando lo siguiente:

"Derivado de lo expuesto, los Constituyentes Originarios (sic) de 1917 establecieron en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía y, en forma novedosa, a partir del 3 de febrero de 1983, al reconocerse al Municipio el centro motriz del quehacer social, se ha instituido en el artículo 115 de la Ley Fundamental, que corresponde a éste, con el concurso del Estado cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tener a su cargo el servicio de seguridad pública.

"En este tenor, en la Ley de Seguridad Pública se plasma que corresponde a los Municipios, con el concurso del Estado, la eficaz prestación del servicio de seguridad pública y, en un esquema de competencia concursal, se asignan atribuciones al titular del Poder Ejecutivo y a los Ayuntamientos de los Municipios del Estado, buscando, con esta disposición de facultades, complementariedad y congruencia normativa y operativa en la prestación del servicio.

"En esta regulación destaca la que se propone para la organización administrativa de las corporaciones policiales. En ella se precisa, para superar la indefinición que existe en la actualidad, respecto a las características de los órganos a través de los cuales se presta el servicio de seguridad pública, que éstos tendrán la calidad de dependencias de la administración pública estatal y municipal directa y que su funcionamiento, en lo que no se oponga a las disposiciones de la Ley de Seguridad Pública, se regirá por lo establecido en la Ley Orgánica de Administración Municipal y como consecuencia de ello, en lo establecido en el Reglamento Interior del Ayuntamiento.

"A fin de asegurar la congruencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria, que nuestra Constitución Política atribuye a los Ayuntamientos de los Municipios del Estado, y ante la necesidad de instituir el marco legislativo que la define y perfeccione, la Ley de Seguridad Pública pretende construirse como la base normativa para que aquellos cuerpos edilicios emitan los bandos de policía y buen gobierno, las circulares y las demás disposiciones de observancia general en materia de seguridad pública.

"En la consecución de los propósitos de esta ley, fundamental importancia adquiere la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, toda vez que será en los bandos de policía y buen gobierno, donde se precisarán en forma pormenorizada las faltas de policía y buen gobierno, así como las sanciones que correspondan a cada una de éstas; todo ello, en el contexto de las normas constitucionales relativas.

"Por lo anteriormente expuesto, esta H. Cámara Legislativa, como autoridad responsable, declara la no inconstitucional (sic) de tal artículo, toda vez que su procedimiento de aprobación y expedición fueron actos realizados de manera constitucional. En tanto que el hecho de nombrar y remover a los oficiales superiores de la policía no es un acto contrario a lo descrito en el artículo 115, fracción III, inciso h), y fracción VII, de la Constitución Federal, ya que, como dijimos anteriormente, el Municipio tiene la facultad de administrar el servicio de policía, creando así su propio reglamento de policía y buen gobierno, con fundamento en el mismo artículo 115, fracción II, en donde dice que: 'Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.'. Manteniendo así una sana y pacífica relación entre el Gobierno del Estado y los Municipios del mismo.

"Por otra parte, este H. Congreso del Estado niega la inconstitucionalidad de la Ley Catastral y R. del Estado de S. en su título segundo, relacionado al Instituto Catastral y R. del Estado de S.; se niega debido a las siguientes afirmaciones:

"El instituto tiene como atribuciones principales establecer las políticas, normas y lineamientos generales del catastro y la forma, términos y procedimientos a que se sujetan los trabajos catastrales y las obligaciones que en materia de catastro tienen los propietarios o poseedores de bienes inmuebles, así como los servidores públicos y los notarios. Asimismo, la de organizar, integrar y administrar el Registro Público de la Propiedad.

"Se contempla en esta ley que, para su mejor funcionamiento, el instituto cuenta con un Consejo Técnico Catastral que se integrará por servidores públicos del Estado, y además, por presidentes municipales representativos de los cuatro grupos que contempla la Ley de Hacienda Municipal y por el vocal ejecutivo, quien funge como secretario del consejo, pudiéndose invitar a diversos funcionarios federales, estatales y municipales. Este cuerpo colegiado tiene las atribuciones que de manera específica le confiere la propia ley.

"Obteniendo así una conjunta relación entre las diversas opiniones que a nivel federal, estatal y municipal se pudieran dar para el beneficio común.

"En lo que concierne al catastro, los objetivos que busca cumplir la presente ley son los de crear y poner en práctica las normas que den paso a una nueva relación entre el Gobierno del Estado y las autoridades municipales en esta materia, la actualización de los valores catastrales y de las propiedades inmobiliarias y la elaboración del conjunto de instrumentos técnicos, estadísticos y cartográficos que sustenten una administración ágil y eficiente de los impuestos asociados a la propiedad inmobiliaria.

"De esta forma concluimos que por su aprobación y subsecuente expedición, el Congreso del Estado considera constitucional la Ley Catastral y R. del Estado de S., y en tanto el título segundo de la citada ley, que crea al Instituto Catastral y R., de igual forma considerado dentro del marco constitucional, ya que agrupa a los tres niveles de gobierno, exclusivamente para beneficiar y eficientar (sic) el trabajo de catastro y registro a los Municipios del Estado, dando así seguridad a los Ayuntamientos de que el trabajo realizado será hecho de forma equitativa para todos.

"Fundamentándonos así en el artículo 115, fracción V, de la Constitución General, que dice: 'V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas ...'. Así, como anteriormente mencionamos, el Municipio puede intervenir dentro del Registro Catastral y R., para opinar sobre la regulación, catastro y registro en sus respectivos Municipios.

"Ahora bien, por otra parte debe decirse que contrariamente estimado (sic) por el quejoso, las reformas de 1983 al artículo 115 constitucional no se contravienen con las leyes estatales a que se ha hecho referencia y por lo mismo su expedición no resulta violatoria de garantías.

"En efecto, con las reformas de referencia se pretendió lograr un fortalecimiento en las finanzas municipales para hacerlos más libres y autónomos; sin embargo, por lo que hace específicamente al mal llamado impuesto predial ejidal, previsto en el artículo 5o., fracción III, de la Ley de Hacienda del Estado, que en realidad debería denominarse impuesto con relación a los predios ejidales, que se encontraría dentro del catálogo de contribuciones a cobrar por el Estado, contribución que no debe contemplarse en forma aislada, pues tiene concordancia con lo establecido en diversos articulados del propio ordenamiento fiscal, concretamente en la fracción V del artículo 7o., que si bien en efecto fue derogada a partir del 1o. de enero de 1984, con la imposición del artículo 2o. transitorio de la Ley de Hacienda del Estado, pues si bien se derogaron varias fracciones del artículo 7o., en esta última ley no ocurrió así con la mencionada fracción V, que establece:

"'Artículo 7o. Son sujetos del impuesto:

"'...

"'V. El que explote o aproveche predios ejidales o comunales en calidad de asociados, arrendatarios, acreedor pignoraticio y de prenda, depositario u otro título análogo (sic).'

"Esto es así, porque si bien en la Ley de Hacienda Municipal que entró en vigor a partir del 1o. de enero de 1984, se estableció en su artículo segundo transitorio que se derogaba esta fracción V, ello indudablemente ocurrió por una errata no advertida, y no porque se haya así determinado, por no ser congruente con el contexto que aclaramos y que compagina con las diversas citas de derogación, supresión o modificación.

"De este modo, concretando, si ya no existe en nuestra legislación agraria un régimen fiscal especial del ejido. Si en la propia nueva Ley de Hacienda del Estado se establece que el diverso impuesto a la producción agrícola no podía cobrarse a la ejidal; si en la Constitución General de la República se establece en su artículo 31, fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipios en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, resulta que el impuesto cuyo objeto es la propiedad o posesión de predios ejidales en el que son sujetos no el predio sino los ejidatarios o comuneros y fracción (sic) del artículo 7o., el que explote por otro título dicho predio, con base en la fracción II, inciso a), del artículo 9o. en el valor de la producción anual, ejidal o comunal y con la tasa del 3%, es claro que se (sic) contraviene con ello lo dispuesto por el artículo 115 constitucional, porque éste sólo reserva al Municipio del (sic) impuesto sobre los predios y no sobre la producción, ni agrícola ni ejidal, que es lo que se está gravando con el impuesto de referencia, no sirviendo en la especie por lo tanto en beneficio del quejoso, el antecedente invocado puesto que el mismo se apoya en la forma en que estaba redactado el artículo 106 de la antigua Ley Federal de la Reforma Agraria pronunciadas (sic) en las reformas del artículo 27 constitucional, y en tal razón resulta aplicable el contenido de la tesis que se transcribe:

"'AGRARIO. RÉGIMEN FISCAL DE LOS EJIDOS. EL ESTABLECIDO POR EL CÓDIGO AGRARIO NO FUE MODIFICADO POR EL CÓDIGO ADUANERO. Los artículos 196 a 198 del Código Agrario configuran el régimen fiscal en los ejidos, estableciendo, entre otras medidas protectoras, que la Federación, los Estados y los Municipios no podrán imponer sobre la propiedad ejidal más que un impuesto predial y con sujeción a las limitaciones precisadas en dichas normas, cuyo contenido encuentra justificación, desde el punto de vista material, en las mismas esenciales motivaciones de orden económico y social que inspiran el tutelar régimen constitucional y legal de los poblados ejidales. Este sistema fiscal proteccionista, regulado por un ordenamiento jurídico específico, no puede quedar insubsistente ni aun por una ley tributaria posterior que, como el Código Aduanero, es omisa en cuanto al régimen fiscal especial de los ejidos, al no incluirlos como sujetos pasivos de los impuestos que establece. En efecto, si bien es cierto que no existe impedimento legal para que las disposiciones de una ley que establezca situaciones específicas puedan ser modificadas o derogadas por otras posteriores que rijan situaciones genéricas, igualmente cierto resulta que el principio lógico de interpretación jurídica, que impone la apreciación armónica de ambos ordenamientos, permite concluir que el régimen fiscal proteccionista instituido en favor de los ejidos por el Código Agrario, sólo podría considerarse modificado o derogado por la introducción de reformas a los invocados preceptos de este propio ordenamiento, o bien, por la expedición de leyes tributarias posteriores que contengan disposiciones especiales que los modifiquen expresamente; hipótesis, esta última, que no se configura en el Código Aduanero.'"

CUARTO. Mediante escrito de treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y cinco (fojas 146 a la 164 del expediente relativo a la presente controversia constitucional), M.F.B.R., Gobernador Constitucional del Estado de S., dio contestación a la demanda instaurada en su contra. Al efecto, se ocupó de dar respuesta a los conceptos de invalidez de la actora, de la manera siguiente:

"PRIMERO. Esta autoridad considera ineficaz lo alegado por la actora en el primer concepto de invalidez, partiendo de la base de que la Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 6o., en relación con el primer párrafo del artículo 9o. del mismo ordenamiento, establecen distintas medidas en protección a las participaciones de los Municipios, entre otras, el que sean entregadas sin deducción salvo para el pago de obligaciones contraídas con la autorización de la Legislatura Local.

"Sin embargo, dichos preceptos, como es lógico y legal suponer, están enfocados a proteger los recursos municipales que por disposición constitucional les corresponden a estos órdenes (sic) de gobierno, de actos unilaterales y arbitrarios por parte de las entidades federativas, pero de ninguna forma constituyen una limitante ni para el Estado, ni para los Municipios, en el ejercicio de sus facultades para celebrar convenios, en donde comprometan sus participaciones, como una mecánica o forma de pago de las obligaciones contraídas, como acontece en la especie, pues las mismas fueron operaciones financieras autorizadas por el honorable Congreso del Estado de S..

"En este contexto, los descuentos y no las retenciones, que como mecanismo de pago hace la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado a las participaciones del Municipio de San Luis Río Colorado, no derivan de manera alguna de las disposiciones aplicables en materia de coordinación fiscal, es decir, no son situables en los presupuestos normativos de esa legislación, sino que se originan del cumplimiento de diversos contratos que tiene celebrados el Ayuntamiento con diversas dependencias y organismos del Gobierno del Estado, así como con instituciones de la banca, en donde se determina el acuerdo de voluntades tanto del Ayuntamiento como el de sus acreedores, para que específicamente la Secretaría de Finanzas del Estado, sea el conducto para cumplir, con cargo a las participaciones del Municipio, los compromisos de pago contraídos.

"En estricta concordancia con lo anterior, es preciso tener en cuenta que la propia Ley de Coordinación Fiscal, así como otras normatividades como es el caso del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, son precisamente las que orillan a los Ayuntamientos al contratar sus empréstitos y financiamientos, a contar con el aval de las entidades federativas. Es el caso entonces que para que los recursos fluyan en las arcas municipales cuando tienen por origen un contrato de la naturaleza anteriormente señalada, las garantías que la banca y que la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público exigen, la constituyen precisamente los recursos que por concepto de participaciones federales le corresponden a los niveles estatales y municipales de gobierno. En esa virtud originan el descuento, que no retención, de las referidas participaciones federales, tan sencillo como eso.

"Por lo anterior, el reclamo del Municipio de San Luis Río Colorado, S., no actualiza los supuestos indicados en la parte final del artículo 6o. y primer párrafo del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, en razón de que los descuentos, que no retenciones, a sus participaciones federales se han realizado por voluntad expresa del propio Ayuntamiento, contenida en los diferentes contratos o convenios que tiene celebrados con el Gobierno del Estado e instituciones de crédito, que más adelante se señalan.

"Es por ello que podemos afirmar que los compromisos de deuda que se han venido pagando por ese Municipio por conducto de la Secretaría de Finanzas del Estado, no puede ser interpretada como violatoria de la coordinación fiscal, ya que las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal en materia de protección a las participaciones, como antes se señaló, están enfocadas a proteger los recursos municipales que constitucionalmente les corresponde, de actos unilaterales y arbitrarios, mas no de aquellos actos que el propio Municipio haya aceptado vía convenio, en virtud de que no deja de dárseles lo que legalmente les corresponda, ya que esas participaciones no están quedando a beneficio del Estado, que es lo que se trata de evitar según se desprende del espíritu contemplado en la Ley de Coordinación Fiscal.

"En este sentido, es necesario precisar que los descuentos, no retenciones, que se han venido efectuando en las liquidaciones de las participaciones que le corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado, S., han sido localizados por la Secretaría de Finanzas del Estado para atender estrictamente los compromisos de pago que el propio Ayuntamiento adquirió previamente con diversos organismos e instituciones, en forma libre y voluntaria, de tal forma que la actuación de esta dependencia se ha limitado exclusivamente a facilitar los mecanismos de pago, entregándoselas a sus acreedores, mas nunca a apropiarse de las participaciones que legalmente le corresponden a este Municipio.

"Dentro de este marco de referencia, el H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado tiene celebrado con el Gobierno del Estado, organismos e instituciones de crédito, diversos convenios en donde se autoriza a la Secretaría de Finanzas, previos acuerdos del H. Congreso del Estado y de su cabildo, a descontar de sus participaciones, como mecanismos de pago, el importe de las obligaciones contraídas; aseveración que se prueba con las pruebas documentales que estamos exhibiendo con el presente escrito de contestación.

"SEGUNDO. En relación con los argumentos de invalidez, argumentada (sic) por la parte actora en torno a la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., debemos de decir que de ninguna manera dicha disposición contraviene el inciso h), fracción III, del artículo 115 constitucional, en relación a la prestación del servicio público de seguridad pública y tránsito, ya que es precisamente esta fracción la que le da injerencia al Estado en la prestación de este servicio, que dicho sea de paso, nunca se ha pretendido materialmente prestarlo.

"En efecto, el primer párrafo de la fracción III del artículo 115 constitucional, nos dice que: 'Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: ... h) Seguridad pública y tránsito ...'; desprendiéndose de la simple lectura de tal fracción, una concurrencia en la prestación de este servicio entre el Municipio y el Estado, condicionado, claro está, a la existencia de leyes emanadas del Congreso del Estado Local (sic), que regulenlas atribuciones de ambas entidades de gobierno en dicha prestación.

"En nuestro Estado, el artículo 138 de la Constitución Política Local, regula igualmente tal situación y en base a ambos preceptos, la Legislatura del Estado ha expedido y están vigentes en la actualidad, la Ley de Tránsito del Estado de S. y la Ley de Seguridad Pública para el Estado de S., que regulan las facultades de ambas instancias de gobierno en la prestación de dicho servicio; legislaciones que regulan el concurso del Estado y los Municipios, sin menoscabar el derecho o facultad que tienen los Municipios en la prestación de tan importante servicio público.

"Ahora bien, la demandante, al interpretar la fracción VII del artículo 115 constitucional, afirmando que el gobernador únicamente tendrá el mando de la fuerza pública en el Municipio donde residiere habitual o transitoriamente y que por ello la prestación de tal servicio le corresponde al Municipio donde aquél no resida habitual o transitoriamente, incurre en petición de principio, ya que la Constitución General no se refiere a la prestación de este servicio, en ninguna parte del territorio de un Municipio, sino al otorgamiento del mando, el cual se otorga por la fracción VII del artículo 115 en comento, tanto al Ejecutivo Federal como al gobernador del Estado correspondiente, como una deferencia debido a sus altas investiduras, mas no para que presten este servicio, cuya prestación en sí, viene a ser el resultado de toda una infraestructura y un aparato logístico, que nada tiene que ver con la prestación de este servicio, ya sea sólo por el Municipio o por éste, en concurso con el Estado.

"La fracción VII de referencia de ninguna manera nos habla de la prestación del servicio por parte del Ejecutivo Federal o del gobernador de un Estado, cuando se encuentren habitual o transitoriamente en un Municipio, ya que si el legislador así lo hubiese querido, hubiese sido claro al respecto, como lo es en la fracción III del precepto constitucional en estudio, ya que ambas deben interpretarse aisladamente por regular situaciones jurídicas totalmente diferentes.

"En otro orden de ideas, si el legislador o el Constituyente hubiesen querido dar la exclusividad a los Municipios en la prestación de este servicio, no hubiesen contemplado que el mismo podía ser prestado con el concurso de los Estados, ni lo hubiese condicionado a que las Legislaturas Estatales expidieran las leyes que regularan ese concurso; de manera tal que si en nuestro Estado están vigentes leyes que regulan la prestación de este servicio por los Municipios con el concurso del Estado, no se puede hablar de ninguna manera que la prestación de este servicio en el Municipio de San Luis Río Colorado, sea exclusiva de éste, siendo por lo tanto improcedentes los conceptos de invalidez argumentados por la parte demandante, puesto que no es cierto, como se aduce, que el Constituyente Permanente del Estado de S. no se haya ajustado a las disposiciones del artículo 115 constitucional; pues tan se ajustó que expidió legislaciones acordes con dicho precepto constitucional, como son las ya mencionadas anteriormente.

"TERCERO. En lo tocante a las argumentaciones hechas valer, en el sentido de que la autoridad demandada viola en su perjuicio los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución General de la República, toda vez que tiene a su cargo por conducto de la Secretaría de Finanzas e Instituto Catastral y R., la función catastral de determinar el valor de los inmuebles para efectos del impuesto predial, lo que significa que es el Estado de S. y no el Municipio quien tiene la administración del citado gravamen, privándolo de tal derecho, debemos argumentar que de ninguna manera se puede colegir la invalidez de las disposiciones de la referida Ley Catastral y R. del Estado, ni en su título segundo, ni en las demás disposiciones en que se otorguen o reconozcan atribuciones y funciones catastrales a la Secretaría de Finanzas del Estado de S. y a su Instituto Catastral y R., atento las siguientes consideraciones:

"En la fracción IV del artículo 115 constitucional, en donde se especifican las contribuciones que se reservan a los Municipios, como son las relativas a la propiedad inmobiliaria y al cobro de los servicios públicos prestados por el Municipio, así como el derecho de estos últimos, de participar en el rendimiento de las contribuciones federales con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas Locales; no contempla en ningún momento la función catastral como reservada a estos entes de gobierno, como lo señala la actora en su escrito de demanda.

"El artículo 115 constitucional, en su fracción IV, textualmente establece: 'Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"'a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles ...'

"Como puede observarse, tal disposición en ningún momento se refiere a la facultad que puedan tener los Municipios sobre el catastro, sino que únicamente da la facultad al Estado para establecer las contribuciones a la propiedad inmobiliaria a favor del Municipio, quien lo hizo en este caso, sin limitar la percepción de los ingresos sobre los mencionados conceptos en favor del Municipio; es decir, no se reservó el Estado ninguna percepción a su favor por concepto de este impuesto, que pudiera menoscabar el patrimonio del Municipio.

"En este orden de ideas, que el Estado operó el traspaso de la percepción de dichas contribuciones, del ámbito estatal al municipal, normando dichas percepciones en la ley de Hacienda Municipal, y expidiendo la Ley Castastral y R. del Estado de S., que regula la valorización de los predios, que sirven de base para la determinación de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, entre otros el del impuesto predial (sic).

"Estas modalidades fueron fijadas por el Congreso Local, en uso de sus facultades constitucionales, optando porque el catastro fuera manejado por el Estado, previendo la obligación de prestar el servicio catastral a los Municipios, en virtud de que el referido catastro es el sistema de información territorial del Estado, cuyo objetivo es el lograr el conocimiento de las características cualitativas y cuantitativas de la propiedad raíz, mediante la formación y conservación de los registros catastrales. Lo anterior le permite al Estado obtener los elementos técnicos, estadísticos, fiscales, económicos, jurídicos y sociales, que se requieren como un instrumento auxiliar en la planeación para la toma de decisiones y formulación de los programas de gobierno; de igual forma mediante él, es que el Gobierno del Estado capta las características territoriales de cada Municipio, sea rural o urbano, a fin de que, una vez procesada y archivada la información obtenida, se proporcione al Municipio para que la utilice en el cobro del impuesto predial, sin quedarse con los recursos que los Municipios recaban por este concepto.

"Cabe agregar que la función catastral, al ser sumamente compleja y de aplicaciones variadas, requiere de una estructura técnica y administrativa muy especializada, que precisa para su desempeño de una sola directriz que encauce su actividad al cumplimiento de su propósito multifinalitario, al tiempo que le permite al Estado poseer una visión de conjunto, unificando criterios en cuanto al uso y destino del suelo, para el logro de sus fines en materia de información geográfica y estadística.

"Es por ello que el Legislador Estatal consideró necesario otorgar al catastro los instrumentos legales que le permitieran cumplir, en su verdadera dimensión, con sus objetivos, entre los que se encuentra el aspecto fiscal, con el que se le había venido identificando y respecto al cual continúa prestando el apoyo técnico necesario que requieren las autoridades hacendarias municipales en la determinación de los citados gravámenes, pero sólo como uno de sus múltiples propósitos.

"Por lo anterior, en materia de catastro rige en nuestra entidad la Ley Catastral y R. del Estado de S., cuyo enfoque no únicamente atiende a la utilización del catastro como un instrumento fiscal y de saneamiento de las finanzas municipales, sino que este ordenamiento entiende al catastro en su acepción multifinalitaria, esto es, como aquel que permite que sus registros sean utilizados no sólo con fines fiscales en la recaudación del impuesto predial e impuesto sobre traslación de dominio, sino que la información respectiva sirve como control de datos para usos y aplicaciones diversas, al servicio tanto de los demás entes públicos como de los particulares.

"Es por ello que, al estar ligada en muchos casos la función catastral con la determinación de la base del impuesto predial, atento las disposiciones de la Ley de Hacienda Municipal del Estado, pudiera pensarse erróneamente que dicha función también corresponde a los Municipios; sin embargo, como anteriormente se señaló, el catastro se utiliza para múltiples tareas, sobresaliendo la utilidad que presta a la planeación, análisis y administración en los campos jurídico, urbano y económico.

"Es decir, dentro de los múltiples fines del catastro queda comprendida la realización de avalúos para efectos de fijar un valor catastral a los predios, que puede o no en un momento dado servir de base para el impuesto predial y que en nuestra entidad se actualiza este supuesto (de servir de base del impuesto predial) por así señalarse expresamente en la Ley de Hacienda Municipal, que regula la recaudación de tal impuesto sólo a favor de los Municipios, mas nunca a favor del Estado.

"Es así que en el Estado de S., el legislador, con base en la Constitución Política Local, consideró prudente que fuera el Gobierno Estatal, en coordinación con el Consejo Técnico Catastral, a que se refieren los artículos 5o. y 6o. de la Ley Catastral y R. del Estado de S., en el cual están representados los Ayuntamientos, quien determinara los valores catastrales de los bienes inmuebles y estableciera las políticas en cuanto a la valuación correspondiente.

"Consideramos hacer énfasis de que al otorgar el Constituyente, en el artículo 115 constitucional, la administración de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, como lo es en la especie el impuesto predial, a favor de las Haciendas públicas municipales, la Legislatura Estatal adecuó las disposiciones locales aplicables a fin de hacerlas acordes con tal disposición constitucional, siendo por ello que las leyes que rigen actualmente en materia de gravámenes de la propiedad inmobiliaria son del orden municipal, tales como las Leyes Orgánica de Administración Municipal, de Hacienda Municipal y las respectivas de Ingresos Municipales, mas no así la ley que rige en materia catastral por no haber quedado esta función, como anteriormente se señaló, reservada al ámbito municipal.

"Por último, cabe señalar que las disposiciones de la Ley Catastral y R. del Estado de S. controvertidas, sólo previenen el mecanismo para obtener el valor catastral de cada predio, que es el que se debe tomar como base para la determinación del impuesto predial; sin embargo, esta última disposición no está ubicada dentro de la ley catastral y R. del Estado de S. citada, sino en el artículo 55 de la de Hacienda Municipal, que establece: 'La base del impuesto en tratándose de predios urbanos y rurales, será el valor catastral determinado en base al avalúo formulado de acuerdo a las disposiciones contenidas en la ley de catastro del Estado'; lo que por esta circunstancia, debió de haber constituido en todo caso el objeto de la demanda, al igual que la Ley de Ingresos del Municipio de San Luis Río Colorado, que lo facultan para llevar a cabo el cobro de dicha contribución, y que en todo caso serían las que podrían afectar la percepción del referido impuesto al sujetar la mencionada Ley de Hacienda Municipal, la base de dichas contribuciones a las disposiciones de la Ley Catastral y R..

"CUARTO. En relación con las argumentaciones hechas valer por la parte actora en el cuarto concepto de invalidez, en el sentido de que el capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S., carece de validez al establecer como impuesto estatal y que percibe el Estado, el impuesto predial que tiene como objeto la propiedad o posesión de predios ejidales y comunales, infringiendo los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal; resultan infundadas, toda vez que si este último precepto autoriza a las Legislaturas de los Estados a establecer a favor de los Municipios las contribuciones que resulten sobre la propiedad inmobiliaria, no necesariamente las leyes que se expidieran tendrían que contemplar el impuesto predial ejidal a favor de los Municipios, ya que sólo serán del Municipio aquellos impuestos que las legislaturas establezcan a su favor, de manera tal que los que no establezcan nunca podrán ser de ellos, salvo que se reformen las leyes correspondientes, y el legislador, haciendo uso de su facultad constitucional, los establezca a su favor.

"Dicho en otras palabras, si el legislador estatal no reguló el impuesto predial ejidal a favor de los Municipios, es en virtud de que el establecimiento de estas contribuciones se da a las legislaturas en el precepto constitucional en cita, sólo en un marco discrecional, mas no imperativo, ya que si dicho precepto hubiese dicho que las legislaturas deberán establecer a favor de los Municipios las contribuciones derivadas de tales conceptos, necesariamente se hubiesen tenido que establecer a su favor, pero como el Constituyente Permanente Federal no lo estableció de esta manera, no puede considerarse que el impuesto predial ejidal tenga que establecerse a favor de los Municipios; y al ser así, es claro que la Ley de Hacienda del Estado no contraría los preceptos constitucionales que el demandante considera infringidos en su perjuicio, siendo por ello improcedentes los conceptos de invalidez aducidos en torno a ello.

"Dentro de este marco discrecional, el legislador sonorense pudo reservar el impuesto predial ejidal a favor del Gobierno del Estado, toda vez que la base del impuesto predial ejidal no se da en la Ley de Hacienda del Estado por el cambio de valor en los inmuebles, tal y como lo contempla el inciso a), de la fracción IV, del artículo 115 en mención, sino con base en el valor de la producción anual comercializada, puesto que los predios ejidales y comunales, por su propia naturaleza, no se encuentran en el mercado, como los terrenos particulares, que pueden ser transmitidos con sólo la voluntad del propietario; razón por la cual el mencionado legislador no contempló a favor de los Municipios dicho impuesto, no contraviniendo por ello, con la reserva de tal crédito fiscal a favor del Estado en la Ley de Hacienda de referencia, los preceptos constitucionales que el demandante considera violados en su perjuicio."

QUINTO. El procurador general de la República desahogó la vista concedida por el Ministro instructor, mediante escrito de dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y cinco (fojas 108 a 131 del cuaderno de la controversia), en el que solicitó lo que a continuación se transcribe:

"a) Declarar inconstitucional y consecuentemente inválida la aplicación de la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., en virtud de que con ella se conculca el principio constitucional de autonomía administrativa de que gozan los Municipios.

"b) Declarar inconstitucional y consecuentemente inválida la deducción, retención o compensación que se efectúa sobre las participaciones de ingresos que corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado y que le son cubiertas por la Federación, por conducto del Estado de S., en virtud de que con tales actos se viola la Ley de Coordinación Fiscal y, por ende, las garantías constitucionales de legalidad, así como el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal.

"c) Declarar inconstitucional y consecuentemente inválida la aplicación de los artículos conducentes de la Ley Catastral y R. y de la Ley de Hacienda, ambas del Estado de S., en virtud de que con ella se conculca el principio constitucional de autonomía financiera municipal."

La petición anterior la apoyó en las consideraciones siguientes:

"Antes de abordar cada uno de estos rubros, es necesario examinar la situación constitucional que guarda en la actualidad el Municipio mexicano. En efecto, una de las instituciones más arraigadas en el sentimiento republicano y democrático de los mexicanos es el Municipio Libre, cuyo concepto moderno surge en la Constitución de 1917; así, el Municipio emerge como un producto genuino del movimiento armado de 1910, el que le sirvió de sustento ideológico en la definición de sus actuales perfiles. Por ello la institución municipal es la base de la vida social, política y democrática de la República. Su sentido y trascendencia son evidentes en la vida nacional.

"Tal y como lo relata el jurista C.F.Q.R., la jefaturas políticas o prefecturas, surgidas desde la Constitución de Cádiz, fueron el instrumento directo del tiránico control de Ayuntamientos y, por ende, uno de los postulados básicos de los líderes revolucionarios fue la supresión de las jefaturas políticas y el reconocimiento del Municipio Libre.

"La autonomía municipal, como facultad de autorregular la vida de las municipalidades, en la esfera de sus competencias, es analizada en tres grandes apartados, mismos que se desprenden del texto del artículo 115 de la Constitución:

"a) autonomía política;

"b) autonomía financiera; y,

"c) autonomía administrativa.

"La autonomía política se expresa en que por mandato de la Constitución Federal, los Estados adoptarán en su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

"El artículo 115 constitucional, en su fracción I, establece un procedimiento general, estricto y claro, al que deberán sujetarse las Legislaturas Locales para suspender Ayuntamientos, declarar la desaparición de éstos y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros; anteriormente bastaba la opinión discrecional del Ejecutivo Local para proceder al desconocimiento o desaparición de Ayuntamientos, lo que propició conflictos frecuentes entre los Municipios y los gobiernos estatales y, desde luego, descontento popular por existir prácticas poco apegadas al debido respeto a la autonomía municipal.

"Con las reformas de 1983 se introdujo el principio de representación proporcional en las elecciones de los Ayuntamientos, reforzándose así el principio de autonomía política del Municipio.

"La autonomía financiera fue, sin duda, lo más criticado en la redacción del texto original del artículo 115 constitucional, pues no reglamentó adecuadamente las contribuciones que serían para la municipalidad. Este hecho propició la penuria económica de la mayor parte de los Municipios que configuran el territorio nacional. Hoy, la fracción IV del artículo 115 constitucional establece de manera sintética que los Municipios tendrán la libre administración de su Hacienda, la cual se formará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que a su favor establezcan las Legislaturas de los Estados y en todo caso, de lo que la Constitución establece a favor de los Municipios como renglones mínimos de contribución e ingreso.

"La forma que actualmente se establece para la aprobación del presupuesto municipal de egresos, aprobación que corresponde al Ayuntamiento, es una garantía más a la autonomía financiera del Municipio.

"Finalmente, la autonomía administrativa se encuentra consagrada en la fracciones segunda, tercera y sexta del artículo 115 de la Constitución. Los Ayuntamientos tienen facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y otras disposiciones administrativas de observancia general, siempre siguiendo las bases normativas que al efecto establezcan las Legislaturas de los Estados. Esta disposición debe entenderse solamente como facultad reglamentaria, pues los bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos a que se refiere esta parte del precepto en cuestión, no adquieren el rango de leyes en sentido formal.

"Las fracciones V y VI del artículo 115 otorgan a los Municipios amplias facultades para que dentro del marco de las leyes federales y estatales, formulen, aprueben y administren las zonificaciones del uso del suelo y sus planes de desarrollo urbano para que participen tanto en la creación de sus reservas territoriales como en el control y vigilancia de la utilización del suelo del territorio municipal y en la regulación de la tenencia de la tierra urbana. También se faculta a los Municipios para otorgar permisos y licencias de construcción, así como para participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas.

"En los siguientes párrafos me permito apoyar la inconstitucionalidad que alega la parte actora en la presente controversia constitucional, pues se presentan problemas de invasión de esferas entre el Gobierno del Estado de S. y el Municipio de San Luis Río Colorado, que pertenece a ese mismo Estado.

"PRIMERA PARTE: FACULTAD DE LOS MUNICIPIOS PARA PRESTAR EL SERVICIO DE SEGURIDAD PUBLICA.

"En el caso que nos ocupa, la parte actora señala como inconstitucional el contenido de la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., que a la letra dice:

"'Artículo 79. Son facultades y obligaciones del gobernador:

"'XX. Ejercer el mando supremo de las fuerzas del Estado y movilizarlas según las necesidades públicas; así como disponer de la policía del Municipio donde resida habitual o transitoriamente, y nombrar y remover, en los términos que establezca la ley reglamentaria, a los jefes y oficiales superiores de la policía urbana de los Municipios del Estado.'

"En efecto, el artículo 115, en sus fracciones II, III y VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

"'...

"'II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;

"'III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"'...

"'h) Seguridad pública y tránsito;

"'...

"'VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente ...'

"Al definir la Carta Magna que el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tengan el mando de la fuerza pública de los Municipios en donde residieren habitual o transitoriamente, está prevenido un eventual conflicto en la decisión de mando de los cuerpos de seguridad entre los tres niveles de Gobierno -Federal, Estatal y Municipal- que pudiese afectar eventualmente la tranquilidad de la población; pero no cabe duda que el texto de la Constitución es claro al establecer que dicho mando se ejercerá en los Municipios únicamente en donde residieren habitual o transitoriamente, mientras que la Constitución del Estado de S., en su artículo 79, fracción XX, transgrede el límite impuesto en la Constitución Federal, al permitir que el gobernador del Estado nombre y remueva a los jefes y oficiales superiores de la policía de todos los Municipios de la entidad.

"Se ha dicho que los nombramientos centralizados de los jefes de policías, de tránsito y directoresde establecimientos hospitalarios de los Municipios pueden tener la justificación de evitar ciertos feudos, abusos o cacicazgos municipales, pero también origina una dependencia inconveniente de las autoridades edilicias hacia las estatales.

"En el artículo 115 de la Constitución Federal se determina que será competencia del Municipio, con el concurso de los Estados, en su caso, tener a su cargo la seguridad pública y el tránsito. En consecuencia, la seguridad pública es una competencia fundamentalmente municipal, en los términos de las leyes locales que la regulan.

"Efectivamente, mediante el principio de autonomía administrativa, asegurado por la Constitución Federal en el nuevo régimen municipal, se ha dado impulso a la facultad reglamentaria municipal, otorgándose a los Ayuntamientos la función de expedir, de acuerdo a los lineamientos que determinen las Legislaturas Estatales, los bandos de policía y buen gobierno, con lo que se abre una importante posibilidad de reordenación y perfeccionamiento en el orden jurídico municipal. El rubro de seguridad pública se precisa para los Municipios no sólo como materia de reglamentación, sino como rubro dentro de los servicios públicos que le corresponden.

"Es indudable que el texto de la fracción XX del artículo 79 de la Constitución del Estado de S., al otorgar al gobernador la facultad de nombrar y remover jefes y oficiales superiores de policía de los Municipios de la entidad federativa, atenta contra el principio de autonomía administrativa de que gozan los Municipios, y específicamente el Municipio de San Luis Río Colorado. La fracción VII del artículo 115 constitucional permite que los gobernadores de los Estados tengan el mando de la fuerza pública de los Municipios donde residen habitual o transitoriamente; esta permisión no puede ser ampliada para que el gobernador del Estado de S. nombre a los mandos de fuerza pública de todos los Municipios, sólo porque existe la posibilidad de que en todos ellos resida habitual o transitoriamente, pues se atenta contra la autonomía administrativa de que los mismos Municipios gozan, autonomía que comprende la administración del servicio de seguridad pública.

"Aunque no se trata de un argumento que se haya esgrimido por la parte actora en la presente controversia constitucional, cabe observarse que la fracción III del artículo 115 establece que la prestación del servicio público de seguridad pública se practicará con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes. En el caso planteado, no se trata del supuesto previsto por la fracción mencionada, pues ni estamos ante un caso necesario de concurrencia, ni la Constitución de S. establece una concurrencia entre Municipios y Estado para la prestación del referido servicio, sino que impone el nombramiento de los mandos policiacos municipales, atentando contra la libertad municipal reconocida constitucionalmente.

"A mayor abundamiento, con el texto del artículo constitucional estatal que se impugna, se menoscaban las facultades de los Ayuntamientos del Estado de S., incluso el acatamiento a las prohibiciones que por ley les están impuestas, así como para el establecimiento de sus relaciones con la estructura federal.

"En efecto, la Ley Orgánica de la Administración Municipal del Estado de S. establece diversas disposiciones que tienen que ver con la prestación del servicio de seguridad pública y tránsito, como facultad y obligación de los Ayuntamientos, a saber:

"'Artículo 37. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

"'...

"'XI. Prestar en sus respectivas jurisdicciones y en los términos fijados en las leyes relativas, los siguientes servicios públicos:

"'...

"'h) Seguridad pública y tránsito ...

"'XII. Prestar los servicios municipales a que se refiere la fracción anterior con el concurso del Estado, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, así como en coordinación y asociación con otro Municipio del Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley.

"'...

"'XLVII. Aplicar las sanciones por infracciones a los bandos de policía y buen gobierno y demás reglamentos municipales, con base en lo que establezca esta ley y dichos ordenamientos ...'

"'Artículo 38. Se prohíbe a los Ayuntamientos:

"'...

"'IX. Concesionar los servicios de seguridad pública y tránsito.'

"'Artículo 44. Son facultades y obligaciones de los regidores:

"'I. Someter a la consideración del Ayuntamiento las medidas que consideren necesarias para el cumplimiento de esta ley, sus disposiciones reglamentarias, bandos de policía y buen gobierno, circulares y demás disposiciones administrativas de observancia general en su jurisdicción ...'

"'Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los comisarios municipales:

"'I. Cumplir y hacer cumplir las leyes federales y locales, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos municipales, circulares, disposiciones administrativas de observancia general y los acuerdos que les señalen los Ayuntamientos o los presidentes Municipales correspondientes, quienes serán sus órganos de comunicación con las autoridades del Estado.

"'II. Cuidar dentro de su esfera administrativa, del orden y la tranquilidad pública ...'

"La facultad municipal de prestar el servicio público de seguridad pública y de reglamentar bandos de policía y buen gobierno no puede ser realizada con autonomía ni con plenitud y satisfacción, si los mandos designados para dirigirla provienen de una imposición del gobierno del Estado. Esta circunstancia, lejos de evitar cacicazgos, dará lugar, en principio, a la violación de autonomía administrativa, y en seguida, a la dependencia de las autoridades municipales respecto de las estatales.

"SEGUNDA PARTE: INCONSTITUCIONALIDAD DE LA RETENCIÓN DE PARTICIPACIÓN DE INGRESOS POR PARTE DEL ESTADO DE SONORA AL MUNICIPIO DE SAN LUIS RÍO COLORADO.

"En el debate sobre el texto del artículo 115 constitucional, en el año de 1917, el diputado constituyente H.M., al referirse a la libertad hacendaria del Municipio, indicó que es característica propia de los Municipios que los mismos recojan todas las rentas y que sea el Municipio el que contribuya a los gastos del Estado, ya que se trata de una entidad fundamental de la organización mexicana, casi igual al Estado y la Federación. El Municipio recoge sus rentas y contribuyendo al Estado hace su personalidad propia y hace su independencia.

"Como ya he mencionado, dentro del rubro de la autonomía financiera de que goza el Municipio, éste cuenta con personalidad jurídica y puede manejar su patrimonio conforme a la ley. La doctrina cataloga al Municipio como una persona jurídica oficial o de carácter público, capaz de adquirir derechos y obligaciones, tanto en la esfera del derecho público o de imperium, como en la esfera del derecho privado o también llamada de coordinación con otras personas físicas o morales.

"Ya el proyecto de C. especificaba, sobre el Municipio, que éste sería la base de la división territorial de los Estados y que no existirían autoridades intermedias entre el propio Municipio y el Gobierno del Estado. Una de las sesiones del Constituyente de Querétaro en enero de 1917, después de aprobar sin mayor trámite lo referente a los aspectos políticos de los Municipios y de su personalidad jurídica, centró la discusión sobre la estructura de la Hacienda municipal, estimando que debía legislarse sobre tan importante renglón para otorgar al Municipio una verdadera autonomía financiera.

"Es oportuno recordar la frase del general H.J. al señalar que no puede concebir la libertad política, cuando la autonomía financiera no esté asegurada '... hasta ahora los Municipios han sido tributarios de los Estados; las contribuciones han sido impuestas por los Estados; la sanción de los presupuestos ha sido hecha por los Estados, por los gobiernos de los respectivos Estados. En una palabra: al Municipio se le ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; una libertad que no puede tenerse como tal, porque sólo se ha concretado al cuidado de la policía, y podemos decir que no ha habido un libre funcionamiento de una entidad en pequeño que esté constituida por sus tres poderes.'

"Durante los debates de los Constituyentes de 1917, sobre la fracción II del artículo 115 constitucional, realizadas los días 24, 25, 30 y 31 de enero de ese año, participaron en una o varias intervenciones en la discusión los diputados R.G., J.A., De la Barrera, H.J., M.E., R., C.A., C.M., C., H.M., F.L., E.B.C., A., A.G., C. y G.U.. El problema de las relaciones entre el Municipio y el Estado continuaba preocupando a la asamblea, la que en su mayoría se pronunciaba por la libertad plena del Municipio.

"El problema quedó en pie. El Constituyente consagró la libertad municipal, pero no reglamentó su ejercicio. El tiempo ha venido a decidir el camino en el sentido de hacer necesaria la expedición de los ordenamientos reglamentarios del artículo 115 constitucional. Sin embargo, el espíritu del Constituyente del 17 fue precisamente deslindar en el mayor grado posible la dependencia de los Municipios ante los Estados, objetivo que hoy día se ha querido cristalizar en el régimen constitucional actual que guarda el Municipio.

"La actual fracción IV del artículo 115 constitucional constituye el eje de reestructuración de las finanzas municipales, con la finalidad de hacer su autonomía económica.

"La controversia constitucional planteada, se refiere en este rubro específicamente a la conculcación que se está cometiendo en contra del texto del artículo 115 constitucional, en su fracción IV, pues el Gobierno del Estado de S. está reteniendo participaciones en ingresos federales que corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado y que le son cubiertas por la Federación por conducto del Estado.

"Las retenciones que se están efectuando son respecto de ingresos federales que corresponden al Municipio, provenientes del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, ingresos que son cubiertos por la Federación, por conducto del Estado, según lo dispone el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

"El texto constitucional que se invoca como vulnerado con las retenciones que el Gobierno del Estado de S. está efectuando al Municipio de San Luis Río Colorado, indica:

"'Artículo 115. ...

"'...

"'IV. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"'...

"'b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados ...'

"Es ya abundantemente reconocida la libertad y autonomía hacendaria del Municipio; en cuanto a la integración de su Hacienda, se ha establecido como un rubro importante las participaciones federales que se cubren por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"En efecto, la Ley de Coordinación Fiscal, ordenamiento de carácter federal, establece en su artículo 2o. la integración del Fondo General de Participaciones; en su artículo 2o. A se establece la participación de los Municipios en el rendimiento de las contribuciones federales. Los Congresos de los Estados establecen la distribución de las participaciones federales que reciben los Municipios del total del Fondo General de Participaciones; según el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal, la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados. En el mismo numeral se establece que las participaciones serán cubiertas en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia ley.

"Por su parte, el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal establece:

"'Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, las instituciones de crédito que operen en el territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

"'Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan deficientes participaciones para responder a sus compromisos. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público efectuará pagos de las obligaciones garantizadas con afectación de participaciones siguiendo el orden cronológico de su inscripción.

"'No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo las compensaciones que se requiera efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originales del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de impuestos.

"'En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de las entidades y Municipios.'

"Como se puede observar, independientemente de que el Municipio de San Luis Río Colorado tenga o no créditos o adeudos con el Gobierno del Estado de S., la vía de cobro de los mismos no puede ser mediante deducciones, retenciones o compensaciones que unilateralmente efectúe el Ejecutivo del Estado, respecto de las participaciones federales que por disposiciones de la Constitución Federal y de la Ley de Coordinación Fiscal corresponde al Municipio. En todo caso, tales deducciones, retenciones o compensaciones tendrán que obedecer a los supuestos previstos en el artículo 9o. de la propia Ley de Coordinación Fiscal. Si los adeudos que tiene el Municipio con el Estado no han cumplido con los requisitos de ese precepto legal, no pueden ser objeto de deducción, retención o compensación alguna por parte del Ejecutivo Estatal, pues se atentaría contra lo dispuesto por la ley federal en cita y por ende, se violarían las garantías de legalidad que consagran los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, así como contra el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la propia Ley Fundamental.

"TERCERA PARTE: FACULTAD DE LOS MUNICIPIOS PARA PERCIBIR CONTRIBUCIONES SOBRE PROPIEDAD INMOBILIARIA.

"El Constituyente de Querétaro estableció al Municipio Libre como el baluarte de los derechos de la comunidad que se organiza para autogestionar la atención de sus necesidades básicas de convivencia.

"En enero de 1917, los diputados integrantes de ese Constituyente se dividieron entre los que aceptaban que correspondería al Municipio la recaudación de todos los impuestos y que fuera el mismo Municipio quien entregara al Estado recursos para contribuir a los gastos públicos de éste; la otra corriente sostenía la posición contraria.

"El primer dictamen de la comisión correspondiente especificaba que los Municipios administrarían libremente su Hacienda, recaudarían todos sus impuestos y contribuirían a los gastos públicos del Estado, en la proporción y términos que señalaran las Legislaturas Locales. Los Ejecutivos podrían nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que correspondiera al Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio.

"Después de prolongados debates, finalmente quedó la fracción relativa aprobada con la redacción que tuvo hasta 1983, y que mencionaba que 'Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que serán suficientes para atender a las necesidades municipales.'

"Esta decisión del Constituyente de Querétaro motivó que el Municipio mexicano quedara hacendariamente supeditado a la Legislatura Local, lo que condujo a la postración económica de la célula fundamental de nuestra organización política, situación que fue señalada por estudiosos, académicos, técnicos y políticos militantes por igual durante muchos años, hasta que en 1983 se replantearon las bases constitucionales de la autonomía financiera del Municipio. "A partir de las importantes reformas de ese año al artículo 115 de la Ley Fundamental, quedó claro que los Municipios son los responsables de la administración de los ingresos provenientes de la tasación a la propiedad inmobiliaria, de su división, consolidación, traslación o traslado, mejoría y cambio de valor de los inmuebles. Además, el Municipio también se ve beneficiado económicamente a partir de las participaciones federales que le correspondan, aunadas a los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos bajo su administración.

"De vital importancia resulta el texto del penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que indica que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones que la Constitución estipula en beneficio del Municipio, así como lo referente a los derechos sobre la prestación de los servicios públicos municipales. Tampoco podrán conceder las leyes federales exenciones en relación con tales contribuciones, además de que las leyes locales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de personas físicas o morales, o de instituciones oficiales o privadas. Aclara dicho párrafo que solamente los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. De esta forma se evita que organismos privados u oficiales, estén subsidiados, con o exentos (sic) de las contribuciones municipales, aspectos que con frecuencia solían realizarse en la creación de entidades de carácter público, sobre todo en el caso de organismos descentralizados, en demérito y deterioro de la Hacienda municipal.

"La Constitución Política Federal precisa dentro de las diversas fuentes económicas exclusivas del Municipio la que tiene injerencia con la propiedad inmobiliaria, la cual tradicionalmente se tipifica en el conocido impuesto predial, sobre su propiedad, fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como sobre el cambio de valor de los inmuebles.

"El Municipio actor señala como inconstitucionales, las disposiciones contenidas en el título segundo de la Ley Catastral y R. del Estado, en que se crea el Instituto Castastral y R. del Estado de S.; así como el título segundo del capítulo primero de la Ley de Hacienda, por la que se establece como impuesto estatal el impuesto predial que tiene por objeto la propiedad o la posesión de predios ejidales y comunales.

"Al efecto, es indispensable tener presente que el artículo 115 constitucional, en su parte conducente, establece:

"'Artículo 115. ...

"'...

"'IV. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará ... en todo caso:

"'a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio del valor de los inmuebles.

"'Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado, para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.'

"El texto constitucional es claro al establecer como facultad del Municipio el percibir las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, y no hace distinción sobre el tipo de inmuebles a que se refieren tales contribuciones. Por tanto, el hecho de que se prevea como impuesto estatal el que grave a los inmuebles de carácter ejidal o comunal resulta conculcatorio del principio de autonomía financiera municipal consagrado en la Constitución Federal.

"Cabe hacer notar que el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional establece que los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones inmobiliarias; sin embargo, este caso no se refiere a convenio alguno que se hubiese celebrado entre el Municipio actor y el Estado, sino a una disposición legal emanada del Congreso del Estado de S. que interviene en menoscabo de la facultad municipal para percibir las contribuciones prediales.

"Por otro lado, el Municipio de San Luis Río Colorado alega la inconstitucionalidad de las disposiciones relativas al funcionamiento del Instituto Catastral y R. del Estado de S., contenidas en la Ley Catastral y R. de la entidad. Dicho instituto tiene la función de determinar el valor catastral de los inmuebles ubicados en el Estado, así como las demás funciones y atribuciones catastrales.

"Es claro que la autonomía y libertad financiera de los municipios no puede estar supeditada a disposiciones estatales que no prevea la Constitución Federal, pues el Constituyente, tanto el originario como el permanente, se ha empeñado en que goce el Municipio de todas las facultades necesarias para administrar libremente su Hacienda.

"Mientras la Ley Catastral y R. del Estado de S. permita que el Instituto Catastral y R. del Estado tenga funciones exclusivas para determinar los valores catastrales, y además cobre cantidades que pueden resultar exorbitantes, a los Municipios para proporcionar a éstos la información del valor catastral de los inmuebles e incluso dejar de actualizar los mencionados valores, se estará menoscabando el ejercicio de la facultad municipal de percibir contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora. Es indiscutible que el valor catastral determina la base de las contribuciones prediales, por lo que mientras el Municipio no tenga plenas facultades catastrales o, cuando menos, las comparta con el Estado por la vía del convenio, y pueda así establecer de manera periódica y real los valores catastrales, no podrá ejercer la libertad de administración de su Hacienda que la Ley Fundamental le confiere."

SEXTO. Por auto de ocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, se citó a las partes a la audiencia de pruebas y alegatos, la que se llevó a cabo el diez de abril del mismo año, quedando los autos en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre un Estado y uno de sus Municipios.

SEGUNDO. Por razón de orden lógico, se examina en primer término la procedencia de la controversia constitucional, de conformidad con el último párrafo del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al efecto, en el escrito de contestación de la demanda, el gobernador del Estado de S. propone la declaración de improcedencia de la controversia constitucional hecha valer por el Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., con base en los argumentos siguientes:

"Primeramente debemos decir que la reforma del artículo 105 constitucional, como su ley reglamentaria, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 11 de mayo del presente año, entraron en vigor treinta días después de su publicación, por así disponerlo los artículos octavo y primero transitorios de ambos decretos legislativos, respectivamente; es decir, están vigentes o nacieron a la vida jurídica el día 12 de junio de 1995, fecha a partir de la cual cualquier entidad de gobierno de las contempladas en el mencionado artículo 105 constitucional, estaba en posibilidades de demandar la invalidez tanto de los actos como de las disposiciones generales que a su parecer les causaran algún agravio o fueran contrarios a sus intereses.

"En este orden de ideas, podemos decir que si los actos cuya invalidez se demanda fueron ejecutados, según se desprendede la demanda, a partir del mes de octubre de 1991 al mes de abril de 1995, y las normas generales cuya invalidez también se demanda, ya se encontraban vigentes aún antes de la vigencia de las reformas del artículo 105 constitucional y su ley reglamentaria, debemos concluir que con toda claridad se actualiza en la presente controversia constitucional la causal de improcedencia contemplada en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de referencia, ya que de la vigencia de ésta, a la fecha de la interposición de la demanda (23 de agosto de 1995), transcurrió con exceso (51 días) el término que para ello contempla el artículo 21 de dicha legislación, lo que conduce a sobreseer la presente controversia constitucional en los términos de la fracción II del artículo 20 de la ley en comento.

"Ahora bien, los actos cuya invalidez se demanda, consistentes en las supuestas retenciones que realiza el Estado a través del Ejecutivo, de participaciones en ingresos federales que le corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado, S., y que le son cubiertas por la Federación por conducto del Estado, no han sido retenciones, sino descuentos a favor de acreedores de la entidad actora, que ella misma autorizó y que tienen su origen en convenios, cuya existencia fehaciente se probará en su oportunidad, celebrados entre ella y el Gobierno del Estado, lo cual nos lleva a concluir que en el presente caso se actualiza la causal de sobreseimiento prevista en la fracción III del artículo 20 de la ley reglamentaria de referencia, dado que no existe el acto materia de la controversia en los términos planteados, ya que las supuestas deducciones no devienen de actos caprichosos o unilaterales, como aparentemente lo hace ver la demandante, sino de convenios o actos cuya invalidez debía de haber también demandado, actualizándose por ello, también, la causal de improcedencia de la controversia constitucional a que se refiere la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria tantas veces mencionada, en relación con la fracción IV del artículo 22 de la misma.

"Todavía con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda, la parte actora, desconociéndose si por ignorancia o mala fe, oculta la realización de dos convenios, uno celebrado con el Gobierno del Estado y otro celebrado con el Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S., de fechas 14 y 15 de septiembre de 1995, respectivamente, y que se acompañan como prueba al presente escrito, marcados como anexos 9 y 11, cuya celebración fue aprobada mediante sesión extraordinaria de cabildo de fecha 11 de septiembre de 1995, la cual se acompaña como anexo número 10, mediante la cual se autoriza como mecanismo de pago de las amortizaciones que resulten, que el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas, pague por cuenta del Ayuntamiento a los acreedores de éste y al propio fondo, tomando la parte correspondiente de las participaciones en ingresos federales y estatales que le correspondan; dejando por ello de existir el acto materia de la controversia, lo cual conduce también a sobreseerla de conformidad con la fracción IV del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Además de lo anterior, con fecha 10 de octubre del presente año, el presidente municipal del Municipio demandante, asistió, junto con el secretario de Finanzas del Estado, a una reunión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, celebrada en la Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas, en la cual el mencionado presidente municipal reconoció que el Ayuntamiento que preside llegó a un acuerdo con el Gobierno del Estado en relación con los hechos relativos al origen de este proceso, de la cual se levantó un acta, misma que en su oportunidad procesal será exhibida como prueba, para todos los efectos legales correspondientes a que hubiere lugar; actualizándose con más razón la causal de sobreseimiento invocada con anterioridad."

Como se ve, la autoridad demandada aludida estima que es improcedente la controversia constitucional respecto al acto consistente en la retención de participaciones en los ingresos federales que le corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado y que le son cubiertas por conducto del Poder Ejecutivo del Estado; asimismo, en relación con las normas generales cuya declaración de invalidez solicita. La base de su proposición la funda en el hecho de que la actora tenía conocimiento del acto y normas generales mencionadas, con anterioridad a la fecha en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, el once de junio de mil novecientos noventa y cinco, en tanto que en el artículo primero transitorio de dicha Ley, se indica que: "El presente decreto entrará en vigor 30 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación", y la publicación respectiva se llevó a cabo el once de mayo del mencionado año, de modo tal que el doce de junio inició el plazo de treinta días de que disponía el Ayuntamiento actor para promover la controversia constitucional en estudio.

Para decidir acerca de si es fundada, o no lo es, la causal de improcedencia aducida, debe tomarse en consideración que los artículos 19 y 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, disponen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y ..."

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y

"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

Según se advierte de la lectura de la fracción II del artículo 21 de la ley citada, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida.

Así, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, como lo son los Municipios, gozan de una doble oportunidad para impugnar la inconstitucionalidad de una norma de carácter general, pues pueden hacerlo con motivo de su publicación, o con motivo del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de tal manera que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, ese mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la misma norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación.

Ahora bien, con el propósito de delimitar la materia de examen de la causal de improcedencia de que se trata, es conveniente precisar que el estudio de dicha cuestión no corresponde someterlo al supuesto identificado en el inciso 2), en atención a que el órgano demandante, Municipio de San Luis Río Colorado, S., no promovió la controversia constitucional con motivo del primer acto de aplicación de las normas generales impugnadas; tanto es así, que en la demanda relativa no hizo referencia expresa a algún acto concreto en el que se hubieren aplicado aquéllas.

Por el contrario, el planteamiento de invalidez debe estimarse formulado con apoyo en la fecha de publicación de las normas cuestionadas de inconstitucionales, si bien bajo una perspectiva con características peculiares que en seguida se explicarán.

Es evidente que la existencia de las normas generales reclamadas (fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., y disposiciones de leyes secundarias en que se aplique; el título segundo de la Ley Catastral y R. del Estado de S., que crea el Instituto Catastral y R. del Estado de S., así como todas las demás disposiciones de dicha ley, que le otorguen atribuciones y funciones en materia catastral al mencionado Instituto y a la Secretaría de Finanzas del Estado de S.; y el capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S., que establece el impuesto predial sobre la propiedad o posesión de predios ejidales o comunales como un impuesto estatal), son anteriores a la entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, pues, como se dijo, este último ordenamiento entró en vigor el doce de junio de mil novecientos noventa y cinco.

En efecto, el artículo 79, en su fracción XX, de la Constitución Política del Estado de S., dispone: "Artículo 79. Son facultades y obligaciones del gobernador: ... XX. Ejercer el mando supremo de las fuerzas del Estado y movilizarlas según las necesidades públicas; así como disponer de la policía del Municipio donde resida habitual o transitoriamente, y nombrar y remover, en los términos que establezca la ley reglamentaria, a los jefes y oficiales superiores de la policía urbana de los Municipios del Estado." La fracción transcrita no ha sido modificada, pues se conserva en idénticos términos a como la concibió el Constituyente Local, y está vigente desde el dieciséis de septiembre de mil novecientos diecisiete, de conformidad con el artículo primero transitorio de la propia Constitución.

Por lo que toca a la Ley Catastral y R. del Estado de S., en particular su título segundo (artículos 3o. al 8o.), denominado Del Instituto Catastral y R. del Estado de S., que en su capítulo único regula lo relativo a la organización y atribuciones de dicho instituto, así como todas las demás disposiciones de esa ley que le otorguen atribuciones y funciones en materia catastral tanto al Instituto Catastral y R. como a la Secretaría de Finanzas del Estado, cabe decir que se publicó el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y dos en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., e inició su vigencia al día siguiente, por disponerlo así expresamente el artículo primero transitorio de dicha ley.

Por último, en relación con la norma que declara que es de carácter estatal el impuesto predial cuyo objeto sea la propiedad o posesión de predios ejidales o comunales, ha de considerarse, en principio, que en la demanda de controversia constitucional la parte actora hizo mención expresa del capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S.. Esta Ley se publicó en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S. el treinta y uno de diciembre de mil novecientos setenta y seis; en la parte que interesa se reformó mediante decretos del Congreso Local, publicados el quince de julio de mil novecientos setenta y siete y el veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y dos, en el órgano informativo precitado.

En lo conducente, los textos vigentes de los artículos 5o., 7o., 8o., 9o. y 10 de la Ley de Hacienda del Estado de S., son del tenor siguiente:

"Artículo 5o. Es objeto del impuesto predial:

"...

"III. La propiedad o posesión de predios ejidales y comunales ..." "Artículo 7o. Son sujetos del impuesto:

"...

"IV. Los ejidatarios y comuneros si el aprovechamiento de los predios es individual y los núcleos de población ejidal o comunal, si es colectivo.

"V. El que explote o aproveche predios ejidales o comunales en calidad de asociado, usufructuario, arrendatario, acreedor pignoraticio, depositario u otro título análogo."

"Artículo 8o. Son responsables solidarios en el pago del impuesto:

"...

"III. Los núcleos de población ejidal o comunal y los ejidatarios o comuneros, los comisariados ejidales y de bienes comunales, los integrantes de colonias agrícolas, sociedades de crédito agrícola o ejidal y otras agrupaciones de ejidatarios, comuneros o colonos, respecto de los bienes que posean mancomunadamente.

"...

"VI. Los adquirentes de productos provenientes de terrenos ejidales o comunales y los intermediarios incluyendo a aquellos que procesen, empaquen o proporcionen otro tipo de maquila relacionados con dichos productos, así como a los que realicen trámites para efectos de su exportación, ..."

"Artículo 9o. La base del impuesto será:

"I. Tratándose de predios urbanos, el valor catastral.

"II. Tratándose de predios rústicos:

"a) El valor de la producción anual comercializada proveniente de terrenos ejidales o comunales aprovechados para la producción agropecuaria.

"b) El valor catastral, en los demás casos."

"Artículo 10. El impuesto se causará aplicando a las bases mencionadas en el artículo anterior, la siguiente tarifa: "...

"V. Tratándose de predios rústicos ejidales o comunales, aprovechados para la producción agropecuaria, la tarifa será del 3% ..."

De la lectura de los preceptos transcritos puede apreciarse que en ninguno de ellos se indica que el impuesto predial relativo a inmuebles ejidales y comunales constituya una contribución que ingrese a la Hacienda pública del Estado, pues en tales disposiciones sólo se describen los elementos esenciales de dicho impuesto, como son el objeto, sujeto, base, tarifa, entre otros.

Sin embargo, no puede pasarse por alto que en las Leyes de Ingresos del Estado de S. para los Ejercicios Fiscales de 1991, 1992, 1993, 1994 y 1995, sólo por mencionar las de fechas más cercanas al ejercicio de la presente acción de controversia constitucional, sí se prevé que el Estado percibirá los ingresos provenientes del denominado impuesto predial ejidal; en particular, debe decirse que en el artículo primero de la Ley de Ingresos del Estado, relativa al ejercicio fiscal de 1995 (similar en esencia al artículo primero de cada una de las Leyes de Ingresos precedentes), se dispuso:

"Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 1995, el Estado de S. percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:

Ver ingresos

Al efecto, con apoyo en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece: "Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.", este alto tribunal considera pertinente precisar que el artículo primero de la Ley de Ingresos del Estado, para el ejercicio fiscal de 1995, publicada el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., también queda comprendido dentro de la argumentación jurídica expuesta por el órgano demandante y, por tanto, debe estimarse que constituye también una norma general impugnada por el Municipio actor.

Ahora bien, retomando lo que con anterioridad se había indicado, el ejercicio de la acción de controversia constitucional con base en la nueva legislación que regula y desenvuelve ese medio de defensa de la Constitución, no debe restringirse respecto de normas generales ya existentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, sólo a cuestionar los vicios de inconstitucionalidad de que adolezcan cuando se realice su primer acto de aplicación, sin dar oportunidad a las autoridades legitimadas de hacer valer la controversia con motivo de la publicación de una norma general en los órganos oficiales correspondientes, ya que con este proceder se reducirían las ventajas jurídicas reconocidas en los artículos 105, fracción I, constitucional y 21, fracción II, de la ley de la materia.

Con el fin de evitar lo anterior, y garantizar, por el contrario, el ejercicio pleno de la acción de controversia constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que tratándose de normas generales ya existentes al momento del inicio de vigencia de la ley reglamentaria referida, su impugnación mediante la controversia constitucional puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida, pues con base en este criterio se respetaría en toda su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órganos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas generales.

Lo expuesto evidencia, pues, que la controversia constitucional planteada respecto de las normas generales cuya declaración de invalidez demandó el Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., debe someterse, en cuanto a la oportunidad de su impugnación en esa vía, a lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, y computar el plazo de los treinta días a partir del doce de junio de mil novecientos noventa y cinco, día siguiente a la fecha en la que entró en vigor la ley mencionada.

La aplicación al caso de la regla indicada, permite advertir claramente que la presentación de la demanda de controversia constitucional se realizó fuera del plazo previsto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria citada, como en seguida se explica.

Previamente es necesario aclarar que al invocar la causal de improcedencia en estudio, el gobernador del Estado de S. aludió, como fecha de presentación de la demanda, al día veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cinco, porque en esta fecha se recibió el escrito de demanda y sus anexos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, según aparece del sello inserto al reverso de la foja once del cuaderno de la controversia.

Tal aseveración debe considerarse errónea, puesto que la autoridad demandada omitió tomar en cuenta la circunstancia de que la demanda de la controversia se envió a esta Suprema Corte por medio del correo, y que tratándose de promociones de las partes que radiquen fuera del lugar de residencia de este alto tribunal, el legislador previó en el artículo 8o. de la ley de la materia, una regla especial acerca de la oportunidad de la presentación de promociones entregadas en oficinas de correos o de telégrafos. Al efecto, la citada disposición legal determina:

"Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes."

Con base en lo anterior, es preciso tomar en consideración, para el efecto de determinar la fecha exacta de la presentación de la demanda, el día en que se recibió la misma en la Oficina de Correos de San Luis Río Colorado, S.. Así, en el sobre que contenía la demanda relativa, agregado en la foja doce del expediente, está inserto un sello con la leyenda siguiente:

"Servicio Postal Mexicano.

"Registrados Vent. No. 3

"Agosto 12 1995.

"Admón. Urbana No. 1

"83401. S.L.R.C.S.."

Ahora bien, los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, disponen:

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación." "Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"...

"II. Se contarán sólo los días hábiles, y

..."

Por su parte, el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al que remite el artículo 2o. de la ley reglamentaria multicitada, establece:

"Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."

La invocación de los preceptos transcritos es indispensable, puesto que si el día doce de agosto de mil novecientos noventa y cinco, en que se presentó la demanda ante la Oficina de Correos de San Luis Río Colorado, S., fue sábado, como este día es inhábil de conformidad con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ha de tenerse el día hábil siguiente (catorce de agosto) como la fecha en la que se presentó válidamente la demanda de controversia constitucional.

Luego, con fundamento en los artículos 2o., 3o., fracción II, y 8o. de la ley reglamentaria invocada, así como 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la demanda de controversia constitucional debe estimarse presentada el catorce de agosto de mil novecientos noventa y cinco, para el efecto de realizar el cómputo respectivo.

Hecha la precisión precedente, este tribunal en Pleno considera que la causal de improcedencia en estudio es fundada, puesto que, efectivamente, el órgano de poder demandante presentó la demanda de controversia constitucional después de que había fenecido el plazo legal de treinta días previsto para tal efecto.

Según se explicó con antelación, el cómputo del plazo indicado inició el doce de junio de mil novecientos noventa y cinco, día siguiente de la fecha en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, y concluyó el siete de agosto de ese mismo año, descontando los días diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de junio; uno, dos, ocho, nueve y del quince al treinta y uno de julio; cinco y seis de agosto, por ser inhábiles.

Por tanto, si la demanda respectiva se debe tener por recibida válidamente en la oficina de correos correspondiente, hasta el catorce de agosto de mil novecientos noventa y cinco, es inconcuso que la presentación de tal demanda, por lo que toca a las normas generales controvertidas, es extemporánea, porque se realizó fuera del plazo establecido en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

En consecuencia, al actualizarse la causal de improcedencia examinada, con apoyo en lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, procede decretar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional, respecto de los actos consistentes en la petición de invalidez de la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., y disposiciones de leyes secundarias en que se aplique; el título segundo de la Ley Catastral y R. del Estado de S., que crea el Instituto Catastral y R. del Estado de S., así como todas las demás disposiciones de dicha ley, que le otorguen atribuciones y funciones en materia catastral al mencionado Instituto y a la Secretaría de Finanzas del Estado de S.; el capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S., relativo al impuesto predial sobre la propiedad o posesión de predios ejidales o comunales, y artículo 1o., apartado A,inciso I, de la Ley de Ingresos del Estado de S. para el Ejercicio Fiscal de 1995.

TERCERO. En lo atingente al acto atribuido al Gobierno del Estado de S., consistente en la retención de participaciones en ingresos federales que le corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado, se hace necesario resaltar que en ninguna parte de la demanda el Municipio actor mencionó la fecha en la que tuvo conocimiento de la existencia de tal acto, cuyo conocimiento pudiera permitir establecer el punto de partida para determinar, con base en ella, si la demanda se promovió, en el caso, dentro del plazo previsto en la fracción I del precepto transcrito.

No obstante, el examen de los autos de la presente controversia permite advertir que con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General de la República, los integrantes del Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., tenían conocimiento de la retención que efectuó el Gobierno del Estado con las participaciones federales que a ese Municipio correspondían. La afirmación precedente tiene como sustento la existencia de diversos acuerdos de cabildo tomados por el Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, a través de los cuales dicho órgano autorizó que las participaciones federales asignadas constituyeran la garantía de adeudos contraídos con organismos pertenecientes al Poder Ejecutivo del Estado.

Así, en el expediente de la controversia obran copias certificadas de los acuerdos de cabildo emitidos por el Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., el veintisiete de junio y seis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, cuyo tenor literal, en lo conducente, es el siguiente:

"Acta número 52 (cincuenta y dos). En la ciudad de San Luis Río Colorado, S., siendo las nueve horas con cuarenta y cinco minutos del día veintisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se reunieron en Sala de Cabildo los C.C. Q.. y L.. G.M.N., P.. F.B.C. y L.. J.L.T.T., presidente municipal, síndico procurador y secretario del H. Ayuntamiento respectivamente, y los C.C. R.R.R.O., C.J.T.A., J.M.P.C., M.D.C.F., C.E.E.A., Z.D.H.F., M.C.M., P.. F.D.M., F.J.C., Dr. J. de D.R.O., E.B.R., J.A.U.V., R.A.C., P.. F.N.P. y L.. R.Á.M., con el fin de celebrar sesión extrordinaria de Cabildo ..."

"Acuerdo número 148 (ciento cuarenta y ocho). Se aprueba por unanimidad y se autoriza al H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., para que gestione de inmediato ante el Gobierno del Estado de S. un crédito a través del Fondo para la Actividad Productiva del Estado de S. (FAPES), hasta por la cantidad de N$ 2'500,000, más intereses y gastos que el mismo ocasiona, a un plazo de 54 meses, para la consolidación de los pasivos de este H. Ayuntamiento, otorgándole este H. Ayuntamiento las más amplias facultades al C. presidente municipal Q.. y L.. G.M.N., para que gestione el mencionado crédito en nombre de este H. Ayuntamiento, autorizándole al Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. (FAPES) para que retenga las participaciones federales y estatales que corresponden a este H. Ayuntamiento, el monto de la amortización mensual que corresponda y hasta por el término del plazo concedido, debiéndosele solicitar al C.L.. M.F.B.R., Gobernador Constitucional del Estado su autorización y gestión ante el H. Congreso del Estado para que se otorgue su aval en favor de este H. Ayuntamiento. N. y cúmplase." (fojas 423 a la 426 del expediente de la controversia).

"Acuerdo número 155 (ciento cincuenta y cinco). Se aprueba por unanimidad y se autoriza al H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, S., para que gestione la reestructuración de los créditos otorgados por el Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. (FAPES) a este H. Ayuntamiento, hasta por la cantidad de N$ 8'169,094.00, más comisiones, a un plazo de cincuenta y cuatro meses, otorgándole este H. Ayuntamiento las más amplias facultades al C.P. municipal Q.. y L.. G.M.N., para que gestione y tramite la mencionada reestructuración del crédito otorgado a este H. Ayuntamiento por el Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S., autorizando a este último para que retenga de las participaciones federales y estatales corres-pondientes a este H. Ayuntamiento el monto de la amortización mensual que corresponda y hasta por el término del plazo concedido, debiéndose solicitar al C.L.. M.F.B.R., Gobernador del Estado, su autorización y gestión ante el H. Congreso del Estado para que se otorgue su aval a favor de este H. Ayuntamiento. N. y Cúmplase." (fojas 436 y 437 del cuaderno de la controversia).

"Acta número 8 (ocho). En la ciudad de San Luis Río Colorado, S., siendo las diecinueve horas con doce minutos del día seis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se reunieron en Sala de Cabildo los C.C. Dr. J.F.G., L.. R.J.R. e Ing. J.E.R.L., presidente municipal, secretario del ayuntamiento y síndico procurador, respectivamente, y los C.C. regidores: Dr. E.A.R., M.A.G.R., Ing. F.D.A., Ing. L.A.C.L., Dr. L. (sic) M.A.N., J.V.P., J.R.G., L.. T.F.L., C.B.L.C., P.. M.H.L.V., V.J.R., Dr. E.L.T., O.E.Z.B., P.a. P.S.O. y T.R.T., con el fin de celebrar sesión extraordinaria de cabildo ..."

"Acuerdo número 22 (veintidós). Se aprueba por mayoría al H. Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, solicite un crédito ante el Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. (FAPES), hasta por la cantidad de N$ 1'450,000 (Un millón cuatrocientos cincuenta mil nuevos pesos moneda nacional) a un plazo de dos meses, para lo cual se ofrece en garantía las participaciones federales y estatales que le corresponden durante el tiempo que dure el crédito, otorgándole al C. presidente municipal Dr. J.F.G. las más amplias facultades para que gestione y tramite el crédito mencionado, debiendo solicitar al C. gobernador del Estado su autorización y gestión ante el H. Congreso del Estado, para que otorgue su aval a este H. Ayuntamiento, autorizando al Gobierno del Estado para que efectúe la retención correspondiente a dichas participaciones a fin de cubrir las amortizaciones que genere el crédito y las entere al Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. (FAPES) ..." (fojas 441 a la 446 del cuaderno de la controversia).

De la lectura de los acuerdos transcritos, aparece fehacientemente acreditado que el órgano demandante tuvo conocimiento de la retención de sus participaciones federales, por lo menos, desde el veintisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, cuando autorizaron al Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. (FAPES), para que retuviera las participaciones federales y estatales respectivas.

Debe tomarse en consideración, además, que el Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. es el organismo facultado para realizar ese tipo de atribuciones, de conformidad con el Decreto Número 195, expedido por el Congreso del Estado de S., el dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, publicado el veinticinco siguiente en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado.

En dicho decreto se estableció, en lo conducente, lo siguiente:

"Artículo primero. Se autoriza al Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S., por una parte y al titular del Poder Ejecutivo del Estado por otra, para que en forma conjunta, con el carácter de obligados solidarios y en su caso, a este último como avalista de los títulos de crédito de disposición, celebren con banco Mexicano, S.A., o una diversa institución de la banca comercial, una operación de crédito hasta por la cantidad de N$65'000,000.00 (sesenta y cinco millones de nuevos pesos 00/100 M.N.), en cuyo importe no se comprenden intereses, comisiones ni gastos; que deberá ser destinada exclusivamente a inversiones productivas en los Municipios del Estado, que se promuevan a través de los Ayuntamientos, en apoyo de los Planes de Desarrollo Regional; dejándose expresamente autorizados a los Ayuntamientos para que previo acuerdo de su cabildo, puedan celebrar con dicho fondo las operaciones de crédito, tendientes a mejorar su infraestructura urbana y apoyar inversiones que estimulen e incidan en el desarrollo económico municipal y regional.

"Artículo segundo. El crédito que se obtenga sobre las bases autorizadas deberá contratarse a un plazo que su vencimiento final no deberá ser menor de cinco años, sujeto al calendario de pagos que se pacte y el importe que se disponga con cargo a la suma acreditada, causará una tasa de interés que será determinada por las condiciones que razonablemente imponga el mercado, debiéndose de pagar su importe conforme se estipule; observándose invariablemente la capacidad de los Ayuntamientos o entidades públicas o privadas que en su caso habrán de constituir la fuente de pago.

"Artículo tercero. Se deja establecida la obligación a cargo del Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. de imponer como único destino de la suma que se obtenga, a través de la operación de crédito que se celebre, la de apoyar vía financiamiento a los Municipios que presentan solicitudes debidamente respaldadas y justificadas en proyectos técnicos viables, cuya inversión se considere productiva y registre beneficios en el mejoramiento de los servicios públicos y la infraestructura urbana básica para apoyar el desarrollo económico del Municipio y con impacto regional; circunstancia por la cual se deja expresamente autorizados a los setenta Ayuntamientos de la entidad para que previo acuerdo de sus cabildos, contraten con el fondo la o las operaciones de créditos tendientes al logro de los objetivos establecidos en este artículo.

"Artículo cuarto. Se faculta al titular del Poder Ejecutivo del Estado para que en garantía de las obligaciones que asuma como obligado solidario del Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S., o garante cambiario, en su caso, en la operación de crédito que celebren, afecte en favor de la institución acreditante las participaciones presentes y futuras que en ingresos federales correspondan al Estado, sin perjuicio de afectaciones anteriores; garantía que se inscribirá en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios que para el efecto lleva la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9o. del Reglamento de la Ley de Coordinación Fiscal.

"Artículo quinto. De la misma manera, se autoriza a los setenta Ayuntamientos del Estado, para que de conformidad con las disposiciones de este decreto, constituyan en favor del Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. (FAPES), garantía sobre las participaciones que les correspondan en sus leyes y presupuestos de ingresos, por todo el tiempo que eventualmente permanezca insoluto el saldo a su cargo derivado de la operación de crédito que celebren.

"Artículo sexto. De igual forma se faculta al titular del Poder Ejecutivo, así como al órgano de representación del Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S., y a los Ayuntamientos que celebren con esta entidad de la administración pública paraestatal, la o las operaciones de crédito que se autorizan en el presente decreto, para que concurran a la celebración del o los actos jurídicos en las que se hagan constar dichos contratos, por sí, o por conducto de los funcionarios legalmente investidos."

Ahora bien, si con anterioridad a la fecha del inicio de la vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, el Municipio actor tenía conocimiento de la existencia del acto de retención cuya invalidez también demandó, por lo menos desde el veintisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, cuando autorizaron al Fondo para las Actividades Productivas del Estado de S. (FAPES), para que retuviera las participaciones federales y estatales respectivas, es inconcuso que la aplicación del criterio expuesto en el considerando anterior, lleva a este Tribunal Pleno a estimar operante la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la invocada ley reglamentaria, precepto que prevé como motivo de improcedencia de las controversias constitucionales el hecho de que se presente la demanda fuera de los plazos previstos en el artículo 21.

Sobre el particular, debe recordarse que respecto de la acción de controversia constitucional deducida en contra de actos, rige el plazo de treinta días establecido en el artículo 21, fracción I, de la propia ley reglamentaria, que a la letra dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ..."

Debe establecerse que en congruencia con el criterio expuesto en el considerando anterior, respecto de la impugnación de normas generales ya existentes al momento del inicio de vigencia de la ley reglamentaria referida, tratándose de actos preexistentes debe aplicarse una interpretación idéntica, de tal manera que su impugnación mediante acción de controversia constitucional puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

La postura asumida en el apartado precedente justifica, entonces, que la controversia constitucional planteada respecto del acto consistente en la retención de participaciones en ingresos federales que le corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado, igualmente debe someterse, con la finalidad de examinar la oportunidad de su reclamación en esa vía, a lo dispuesto en el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, y computar el plazo de los treinta días a partir del doce de junio de mil novecientos noventa y cinco, día siguiente a la fecha en la que entró en vigor la ley mencionada.

Con base en la aplicación de la regla aludida, se colige que la presentación de la demanda de controversia constitucional se realizó fuera del plazo previsto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria citada, pues en la especie operan las mismas razones jurídicas consideradas para decidir sobre la improcedencia de la acción de controversia constitucional enderezada contra las normas generales impugnadas.

Al efecto, como se dijo con anterioridad, si la demanda de controversia constitucional debe estimarse presentada el catorce de agosto de mil novecientos noventa y cinco, ante la Oficina de Correos de San Luis Río Colorado, S., para el efecto de realizar el cómputo respectivo, con fundamento en los artículos 2o., 3o., fracción II, y 8o. de la ley reglamentaria invocada, así como 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la conclusión a la que debe llegarse es que el órgano de poder demandante presentó la demanda de controversia constitucional después de que había fenecido el plazo legal de treinta días previsto en el artículo 21, fracción I.

En efecto, el cómputo del plazo mencionado inició el doce de junio de mil novecientos noventa y cinco, día siguiente de la fecha en que entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, y concluyó el siete de agosto de ese mismo año, descontando los días diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de junio; uno, dos, ocho, nueve y del quince al treinta y uno de julio; cinco y seis de agosto, por ser inhábiles.

Por tanto, si la demanda respectiva se debe tener por recibida válidamente en la oficina de correos correspondiente, hasta el catorce de agosto de mil novecientos noventa y cinco, de ello deriva que la presentación del escrito de demanda, por lo que respecta al acto de retención impugnado, es extemporánea, porque se realizó fuera del plazo establecido en el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.

En consecuencia, al ser operante la causal de improcedencia de que se trata, con apoyo en lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, procede decretar el sobreseimiento en la controversia constitucional que se resuelve, respecto del acto consistente en la retención de participaciones en ingresos federales que le corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado, S., que se atribuyó al gobernador de esa entidad federativa.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de las normas generales siguientes: la fracción XX del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de S., y disposiciones de leyes secundarias en que se aplique; el título segundo de la Ley Catastral y R. del Estado de S., que crea el Instituto Catastral y R. del Estado de S., así como todas las demás disposiciones de dicha ley, que le otorguen atribuciones y funciones en materia catastral al mencionado Instituto y a la Secretaría de Finanzas del Estado de S.; el capítulo I del título segundo de la Ley de Hacienda del Estado de S., relativo al impuesto predial sobre la propiedad o posesión de predios ejidales o comunales, y artículo 1o., apartado A, inciso I, de la Ley de Ingresos del Estado de S., para el ejercicio fiscal de 1995.

TERCERO. Se sobresee en la controversia constitucional en relación con el acto consistente en la retención de participaciones en ingresos federales que le corresponden al Municipio de San Luis Río Colorado, S., que se atribuye al gobernador de esa entidad federativa.

N. y cúmplase; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, por unanimidad de once votos de los Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A., resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siendo ponente el cuarto de los nombrados.