Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 8/2006. MUNICIPIO DE MIAHUATLÁN DE P.D., ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veinticuatro de octubre de dos mil seis.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el veintiséis de enero de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.L.Q.L. y E.A.R.L., quienes se ostentaron con el carácter de síndicos del Municipio de Miahuatlán de P.D., Oaxaca, promovieron controversia constitucional en representación de éste, en la que solicitaron la invalidez de la norma que más adelante se señala y emitida por las autoridades que a continuación se mencionan:

"II. Nombre y domicilio de los demandados. a) El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca con domicilio en calzada F.. I.M. esquina Av. Tecnológico s/n, colonia Centro, en Oaxaca de J., Oaxaca, como autoridad emisora; b) El C. Lic. U.E.R.O., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca y el C.J.F.F.V., secretario general de Gobierno, ambos con domicilio en carretera Oaxaca-Puerto Ángel Km. 9.5, S.M.C., Oaxaca, como autoridades sancionadoras y ordenadoras de la publicación correspondiente; c) El C. Director del Periódico Oficial del Estado, como responsable de la publicación.

"...

"V.N. cuya invalidez se demanda. La contenida en el Decreto Número 190 mediante el cual se reforman los artículos 21 y segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, que se diera a conocer a través del Periódico Oficial del Estado correspondiente al día 26 de diciembre de 2005."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:

a) En la primera Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicada el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, no existió disposición que sirva de antecedente a la norma general que ahora se impugna.

b) El primer antecedente aparece en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicada el treinta de diciembre de dos mil uno, a cuyo texto se adicionan los artículos 11 y segundo transitorio, segundo párrafo, que establecen respectivamente, la obligación de los Estados de hacer copartícipes a sus Municipios de las participaciones recibidas de la Federación y los factores que durante los años dos mil dos, dos mil tres y dos mil cuatro, se aplicarían para calcular el monto de las referidas participaciones, conforme a las proporciones señaladas por la misma ley.

c) En el Decreto Número 159 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil dos, se reformaron los artículos 8o. y segundo transitorio en su segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca. En el primero de ellos se estableció la forma en que deberían calcularse y distribuirse las participaciones correspondientes a los Municipios; en el segundo se establecieron las proporciones conforme a las cuales se calcularían los factores para los ejercicios de dos mil tres y dos mil cuatro, a saber:

Ver proporciones 1

d) En el Decreto Número 349 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en su artículo único se estableció: "Se reforman los artículos 6o. fracción III; 8o. segundo párrafo; 14 y segundo transitorio, en su segundo párrafo. Se adiciona al artículo 8o., las fracciones I y II, y último párrafo; y se deroga el tercer párrafo del artículo 8o., de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.". En los preceptos 6o., 8o. y 14, respectivamente, se establece: a) el número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía; b) la forma en que la Secretaría de Hacienda enterará las participaciones a los Municipios; y, c) la posibilidad del Estado y los Municipios de afectar participaciones como fuente de pago en garantía de las obligaciones constitutivas de deuda pública; y finalmente, en el artículo transitorio, se establecieron las proporciones conforme a las cuales se calcularían los factores aplicables a las participaciones durante los ejercicios fiscales de dos mil cuatro y dos mil cinco, a saber:

Ver proporciones 2

e) El Decreto Número 190 de la Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional de la entidad, que por esta vía se impugna, dispone que durante el año 2006 los factores de distribución de las participaciones federales, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:

Ver proporciones 3

Asimismo, señaló que los factores que aparecen en el decreto impugnado, son exactamente los mismos que aparecen por primera vez en el artículo transitorio segundo del Decreto 242 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, publicado el treinta de diciembre de dos mil, fecha en la cual los "factores 1999" y los "factores ley" se incluyeron en el texto normativo.

Además que los denominados "factores 1999", no tienen sustento jurídico, pues advierte que tal como se evidencia en los antecedentes antes narrados, en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca de treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, ni siquiera estaban incluidos en el texto legal.

Indica el actor que resulta antijurídico e ilógico que si el transitorio tercero del Decreto 242 de treinta de diciembre de dos mil, derogó la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca del dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se haya dispuesto en el artículo transitorio segundo de una nueva ley (Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca), que el factor de distribución del Fondo municipal de participaciones y el del Fondo de fomento municipal correspondiente a cada Municipio sería el resultante de sumar el factor de distribución aplicado en mil novecientos noventa y nueve multiplicado por el porcentaje señalado en la propia ley para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la misma ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje por ella indicado. Que eso es así porque la ley derogada, en vigor en mil novecientos noventa y nueve, no consideró nunca ningún factor de distribución, y aun de haberlo considerado ya no sería vigente por la derogación expresa de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:

1. Que el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, publicada en diciembre de dos mil cinco, es violatorio del principio de irretroactividad de la ley, previsto por el artículo 14 constitucional, toda vez que establece que durante el año de dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" y los "factores ley". Lo anterior implica que la distribución se realizará conforme a factores históricos y a la realidad de mil novecientos noventa y nueve y no conforme a las necesidades reales en dos mil seis.

Que la anterior determinación se hace sin que en la exposición de motivos de la ley en cuestión se plasmen las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis.

Que las disposiciones de la norma impugnada vulneran el libre manejo de la hacienda municipal, establecido en el artículo 115 fracción IV, constitucional, mediante el cual el Constituyente pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica del Municipio, con el fin de que éste pueda tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades.

Que las leyes locales tienen una prohibición expresa impuesta por el Constituyente en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que consiste en abstenerse de establecer disposiciones que impidan el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales, y que, por tanto, los supuestos a que se refieren los artículos impugnados, constituyen una distribución en contra de la prohibición constitucional, pues es evidente que los factores imperantes en mil novecientos noventa y nueve no pueden contribuir al cumplimiento de los fines públicos, ni servir de base para satisfacer las necesidades de dos mil seis; de lo que se advierte que dichos preceptos devienen inconstitucionales.

El Municipio actor apoya sus argumentos en las tesis de rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER."

2. Que el decreto de veintiséis de diciembre de dos mil cinco, en la parte específica que por este medio se impugna, es contrario a lo establecido por el artículo segundo transitorio del decreto publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve que contiene reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Federal, el cual establece: "Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. ..."

Que lo anterior es así, toda vez que dicha norma es de carácter imperativo para las Legislaturas de los Estados, en el sentido de ser sujetos a un plazo perentorio para llevar a cabo las reformas y adecuaciones a las Constituciones y leyes estatales; no obstante ello, en el caso concreto, el decreto impugnado contiene reformas a la ley de coordinación estando pendiente a la fecha las adecuaciones y modificaciones estatales en las materias que se regulan con la mencionada reforma al artículo 115 de la Constitución Federal.

Que en efecto, el decreto que se cuestiona, transgrede el plazo perentorio de un año para llevar a cabo la adecuación de las leyes locales; de lo que resulta que es procedente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare inconstitucional e inválido el referido artículo segundo transitorio del Decreto Número 190 del Congreso del Estado de Oaxaca.

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 14, 16 y 115, fracción IV.

QUINTO. Por acuerdo de veintisiete de enero de dos mil seis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 8/2006 y por razón de turno designó al Ministro J. de J.G.P., como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de treinta de enero de dos mil seis, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca y ordenó emplazarlos para que formularan su respectiva contestación; asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SEXTO. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Oaxaca, en su respectiva contestación de demanda coincidieron en señalar, en síntesis, lo siguiente:

1. Que la controversia planteada es improcedente y se debe sobreseer porque el Municipio actor pretende atacar una norma general a partir de la vigencia de la misma; sin embargo, ese acto no constituye el primer acto de aplicación por el que el actor se hizo sabedor de la norma general impugnada, pues aun cuando ésta fue reformada en diciembre de dos mil cinco, desde el ejercicio fiscal de dos mil ya había sido aplicada al hoy demandante.

2. Que resulta improcedente la controversia, toda vez que el Municipio actor no acredita de manera alguna que la norma impugnada le haya sido aplicada en su perjuicio.

3. Que es infundado el primer concepto de invalidez, en el que el actor manifiesta que en la exposición de motivos de la ley en cuestión no se plasmaron las razones particulares por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para el ejercicio fiscal de dos mil seis, ya que por una parte, en la iniciativa de decreto de reformas al ordenamiento en cuestión sí se establecieron los motivos por los cuales se reformaron dichos preceptos y, por otra parte, el hecho de que se hubieran considerado o no dichos motivos, no ocasiona la ilegalidad del acto, ni la invalidez de los artículos reclamados, pues la exposición de motivos no forma parte del cuerpo legal, tal como se sostiene en la tesis de rubro: "EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y DEBATES DEL LEGISLADOR. NO FORMAN PARTE DE LA LEY."

4. Que, asimismo, resulta infundado que los artículos impugnados violen la garantía de irretroactividad de la ley al aplicar los factores de mil novecientos noventa y nueve en el ejercicio fiscal de dos mil seis, ello toda vez que una norma sólo puede transgredir dicha garantía cuando modifica o destruye los derechos adquiridos o los supuestos jurídicos y sus consecuencias que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior; sin embargo, en el caso específico, los factores que se establecen en el artículo segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, plenamente conocidos con anterioridad por el Municipio actor, se tomaron en consideración a efecto de proporcionar una mayor transparencia e imparcialidad en la distribución de los recursos, proponiendo para ello un esquema de transición para la aplicación gradual que en dichos factores se establece, con el fin de evitar que los Municipios sufran cambios abruptos en sus actuales niveles de ingreso por este concepto; por lo que no existe perjuicio con la aplicación de dichos factores y, por tanto, no se infringe el artículo 14 constitucional.

5. Que el Decreto Número 190 motivo de esta controversia, no establece limitante alguna de cómo distribuir las participaciones que les corresponden a los Municipios, motivo por el cual no puede considerarse que sea violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Carta Magna, precepto que pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos para la satisfacción de sus necesidades y el cumplimiento de sus fines públicos.

Que los artículos impugnados, bajo ninguna circunstancia vulneran el ámbito competencial que el numeral 115, fracción IV, de la Constitución Federal establece a favor de los Municipios para que éstos administren libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, toda vez que dichas disposiciones regulan supuestos diferentes.

Apoyan su dicho en la tesis de rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. LOS ARTÍCULOS SEGUNDO Y TERCERO TRANSITORIOS DEL REGLAMENTO DEL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL EN MATERIA DE REGISTRO DE OBLIGACIONES Y EMPRÉSTITOS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 15 DE OCTUBRE DE 2001, NO AFECTAN EL ÁMBITO COMPETENCIAL DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS Y, POR ENDE, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 115, FRACCIÓN IV, INCISO B) Y 124 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

6. Que debe calificarse de inoperante el segundo concepto de invalidez, en el que argumenta que el decreto que contiene reformas a la ley de coordinación se realizó estando pendientes las adecuaciones y modificaciones estatales en las materias que regulan con la reforma al artículo 115 de la Constitución Federal, ya que por una parte se reitera que no existe violación alguna a dicho precepto y, por otra parte, se señala que ese concepto de invalidez carece de claridad para poder dilucidar el fondo del asunto, pues no prueba sus argumentos ni delimita los actos atribuidos a las autoridades demandadas, dejándolas en estado de indefensión.

7. Que con relación a lo argumentado en el sentido de que los factores para el cálculo de las participaciones se establecen en los artículos transitorios y no dentro del texto mismo de la ley vulnerando con ello la seguridad y legalidad de la propia norma, se señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en diversos criterios el hecho de que una norma no sea acorde con el contenido o con el título del ordenamiento jurídico que la contiene, no conduce, indefectiblemente, a su inconstitucionalidad, pues ello no deja de ser una cuestión de técnica legislativa deficiente. Apoya lo anterior en la tesis de rubro: "IMPUESTO ESTABLECIDO EN ARTÍCULO TRANSITORIO DE UNA LEY. NO DETERMINA SU INCONSTITUCIONALIDAD."

SÉPTIMO. El procurador general de la República al emitir su opinión, en síntesis manifestó:

1. Que es infundada la causa de improcedencia en la que se aduce que la norma que se pretende impugnar, aun cuando haya sido reformada, ha sido aplicada al actor desde el año dos mil, fecha en que se expidió la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; que además los factores conforme a los que se repartirán los recursos federales participables en el ejercicio fiscal de dos mil seis, son los mismos del año inmediato anterior. Ello es así, toda vez que la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo nuevo que puede ser impugnado a través del presente medio de control constitucional, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad.

Asimismo, resulta infundada la causal en la que se adujo que el actor no probó que el artículo impugnado haya sido aplicado en su perjuicio; ello por dos razones: primera, porque lo que se impugna es una norma general, la cual no requiere haber sido aplicada para que pueda impugnarse y, segunda, porque el análisis de si dicha norma causó o no perjuicio al actor, es una cuestión que debe analizarse al estudiar el fondo del asunto.

2. Que resulta infundado el argumento del actor, expresado en el primer concepto de invalidez, en el sentido de que no se señala en la exposición de motivos la razón que tuvo el legislador para establecer la fórmula de distribución a que se refiere el numeral impugnado; lo anterior es así, toda vez que dentro del proceso legislativo que dio origen a la norma combatida se sustentan las bases y elementos objetivos para no variar los factores de distribución de las participaciones federales entre los Municipios del Estado de Oaxaca, y que el hecho de que se tomen como referencia los factores de mil novecientos noventa y nueve, no lleva a la inconstitucionalidad de la norma combatida, toda vez que el Congreso, al expedir la misma, determinó que esa era la forma adecuada a las necesidades socioeconómicas de la entidad.

3. Que resulta infundado el argumento en el que se sostiene que la norma impugnada viola el principio de irretroactividad de la ley, ello toda vez que el hecho de haber tomado en cuenta los factores aplicados en mil novecientos noventa y nueve no implica la afectación a ningún derecho adquirido por el Municipio actor, pues la legislatura tiene la facultad de modificar las bases conforme a las cuales se distribuirán las participaciones federales, cuando así lo estime pertinente; y en el caso para determinar los factores aplicables en dos mil seis, se tomaron en cuenta datos actuales como el número de habitantes, el índice de marginación y la recaudación de cada Municipio.

4. Que también deviene infundado el argumento del actor en el sentido de que la fórmula de distribución que ahora se combate, violenta las garantías de seguridad jurídica al preverse en un precepto transitorio y no dentro del texto de la Ley de Coordinación Fiscal; ello toda vez que las disposiciones transitorias tienen como fin establecer los lineamientos provisionales que permitan la eficacia de la norma materia de la reforma, en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo o lugar, de tal manera que sean congruentes con la realidad imperante, por lo que dichos artículos forman parte de la ley.

5. Que sobre la presunta violación del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal de Oaxaca, al régimen de libre administración hacendaria, tutelado por la fracción IV del artículo 115 constitucional, es infundado, toda vez que el artículo que se impugna no violenta el régimen de libre administración hacendaria tutelado por el referido precepto constitucional, puesto que no impone obligación alguna a los Ayuntamientos de la entidad respecto del destino que deberá darse a los recursos federales participables, no existe afectación al libre manejo de su patrimonio, ni establece prohibiciones que impidan el ejercicio de ese derecho.

Resulta infundado también el argumento en el que se aduce que la forma en que se atribuyen los recursos participables impide satisfacer las necesidades y cumplir los fines públicos del Municipio, toda vez que además de las participaciones federales, los Ayuntamientos cuentan con otros recursos para el cumplimiento de sus fines públicos, y el artículo impugnado lo único que hace es establecer la forma en que se han de repartir los recursos federales participables entre los Ayuntamientos de Oaxaca, para que éstos los apliquen de la manera que convenga a los intereses del nivel de gobierno que representan.

6. Que respecto al argumento del actor, consistente en que el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal de la entidad, no sigue el espíritu de la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, de fortalecer al Municipio para que éste cuente con autonomía y autosuficiencia económica, deviene infundado ya que el Constituyente Permanente buscó esa fortaleza a través de diversas acciones por las que se permite a los Ayuntamientos allegarse de diversos recursos para que atiendan sus necesidades. En efecto, el artículo impugnado únicamente desarrolla la facultad que tiene la Legislatura Local para establecer los criterios para la distribución de las participaciones entre los Municipios de la entidad, a fin de que éstos las empleen acorde a sus fines públicos.

7. Que con relación al numeral 133 de la Carta Magna, tampoco se vulnera, toda vez que la norma general impugnada no transgrede precepto alguno de la Constitución Federal, por tanto, sí respeta la supremacía constitucional a que se refiere dicho numeral; asimismo, apunta que el Municipio actor no manifestó conceptos de invalidez por los que considere que el artículo impugnado vulnera los artículos 40 y 105 constitucionales, pero no se advierte que se vulneren.

OCTAVO. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Oaxaca por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de Miahuatlán de P.D. del mismo Estado.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

En la presente controversia constitucional se demanda la invalidez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad, que a la letra indica:

"Transitorios

"Segundo. Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta ley, se estará a lo siguiente:

"Decreto Número 190.

(Reformado, P.O. 26 de diciembre de 2005).

"Durante el año 2006 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:

"Año Factores Factores

1999 ley

2006 70% 30%

"El factor de distribución del Fondo municipal de participaciones y el del Fondo de fomento municipal que corresponda a cada Municipio será el que resulte de sumar el factor de distribución aplicado en 1999 multiplicado por el porcentaje arriba señalado para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la presente ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje arriba señalado."

Como se advierte de lo anterior, lo que se impugna es una norma de carácter general.

Al respecto, el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la Fracción II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

En el caso, la norma cuya invalidez se impugna, fue publicada el veintiséis de diciembre de dos mil cinco; tomando en consideración esta fecha, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del lunes dos de enero de dos mil seis al martes catorce de febrero de ese mismo año, descontándose del cómputo del veintisiete al treinta y uno de diciembre de dos mil cinco por corresponder al receso del segundo periodo de sesiones de este Alto Tribunal, el cinco de enero y seis de febrero de dos mil seis, en los que por acuerdo de esta Suprema Corte se suspendieron las labores, el siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero, así como el cuatro, cinco, once y doce de febrero, todos de dos mil seis, por ser sábados y domingos respectivamente, y ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o. de la citada ley reglamentaria, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Entonces si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintiséis de enero de dos mil seis como se advierte de los sellos que obran al reverso de la foja once del expediente, es inconcuso que se presentó oportunamente.

TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes:

a) Legitimación activa:

En el presente asunto, signan la demanda J.L.Q.L. y E.A.R.L., en su carácter de síndicos del Municipio de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca, lo que acreditan con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de concejales del Ayuntamiento de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca, expedida por el Consejo Municipal Electoral de dicha localidad (fojas 12 y 13 del expediente).

Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, disponen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De las disposiciones legales transcritas, se desprende que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; asimismo, se advierte que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

Luego, si la demanda la promueve el Municipio de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca, cuenta con legitimación activa para promoverla al ser uno de los entes que prevé el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

Ahora bien, los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, establecen:

"Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:

"...

"II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio."

"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

De estos preceptos se tiene que los síndicos municipales cuentan con la facultad de representar jurídicamente al Municipio en las controversias o litigios en que éste fuere parte; entonces, de conformidad con lo dispuesto por el transcrito numeral 11 de la ley reglamentaria de la materia, es de concluir que los referidos síndicos promoventes se encuentran legitimados para representar al Municipio de Miahuatlán de P.D., Estado de Oaxaca y, por ende, para promover la presente controversia constitucional.

Legitimación pasiva:

Son autoridades demandadas en la presente controversia, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca.

En el caso, U.E.R.O. suscribió la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, quien se ostenta como gobernador constitucional, carácter que acredita con la copia certificada del extra del Periódico Oficial del Gobierno de Estado de Oaxaca, de veintiséis de agosto de dos mil cuatro, mediante el cual se publicó el Decreto Legislativo Número 504, que en su artículo segundo lo declaró gobernador constitucional electo por mayoría de votos (fojas 69 y 70 del expediente).

El artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, prevé:

"Artículo 66. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."

Por tanto, al acreditar el signante tal carácter, debe tenérsele a éste por legitimado para comparecer a la presente controversia, en representación de dicho poder. Asimismo, reconocer el carácter de demandado al Poder Ejecutivo de la entidad al ser el órgano al que se le atribuye la publicación de la norma impugnada.

En representación del Poder Legislativo compareció el diputado B.R.S., quien se ostentó con el carácter de presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado, acreditándolo la copia certificada del acta de sesión ordinaria de la Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional del Estado, correspondiente al primer periodo ordinario de sesiones del primer año del ejercicio legal, iniciada el dieciocho de noviembre (de 2004) y concluida el veintitrés del mismo, en la que se anotó la elección de diputados que integrarán la Gran Comisión del Congreso y la toma de protesta del aludido diputado como presidente de la Gran Comisión (fojas 123 a 129 del expediente).

Ahora bien, del estudio integral de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca y su reglamento, no se desprende en quién recae la representación legal de dicho poder; sin embargo, opera en favor del compareciente la presunción de representación, conforme a lo dispuesto en la parte final del primer párrafo de artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, máxime que no obra en autos prueba en contrario que desvirtúe esta presunción.

Asimismo, debe considerarse que el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la expedición de la norma general cuya invalidez se demandó.

CUARTO. Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causas de improcedencia o de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.

Las autoridades demandadas coinciden en señalar:

I. Que la controversia planteada es improcedente y se debe sobreseer porque el Municipio actor pretende atacar una norma general a partir de la vigencia de la misma; sin embargo ese acto no constituye el primer acto de aplicación por el que el actor se hizo sabedor de la norma general impugnada, pues aun cuando la misma fue reformada en diciembre de dos mil cinco, desde el ejercicio fiscal de dos mil ya había sido aplicada al hoy demandante.

No se actualiza la causa de improcedencia aducida, debido a que con independencia de que el texto de la norma impugnada haya sido el mismo de normas expedidas con anterioridad, e incluso aplicadas al Municipio actor; la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente puede ser impugnado a través de la controversia constitucional, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad.

Apoya lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2004 de este Tribunal Pleno, visible en la página mil ciento cincuenta y cinco, Tomo XIX, mayo de dos mil cuatro, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indica:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad."

II. Que resulta improcedente la controversia, toda vez que el Municipio actor no acredita de manera alguna que la norma impugnada le haya sido aplicada en su perjuicio.

Tampoco se actualiza la causa de improcedencia que se invoca, toda vez que tratándose de la impugnación de normas generales a través de este medio de control constitucional, no es requisito que la norma se haya aplicado en su perjuicio para que el ente que se pudiera ver afectado por su aplicación pueda impugnarla, sino que, por el contrario, la ley reglamentaria de la materia, especifica que su impugnación puede hacerse desde la publicación de dicha norma en los medios oficiales, por lo que no es necesario que dicha norma se aplique en su perjuicio para que proceda la controversia constitucional.

En efecto, el artículo 21 de la ley reglamentaria en comento, prevé que la impugnación de normas generales en la controversia constitucional puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) Dentro del plazo de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. Por tanto, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante. En consecuencia, si el Municipio actor impugnó el Decreto 190 mediante el cual se reforman diversos artículos de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado, es inconcuso que su acción es procedente.

Apoya la anterior consideración el criterio sostenido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, que se plasma en las tesis de jurisprudencia cuyos texto y datos de identificación, son:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Tesis P./J. 29/97, visible en la página 474, Tomo V, mayo de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. MOMENTO EN QUE INICIA EL PLAZO PARA HACERLAS VALER, CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS, ANTERIOR A LA FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El ejercicio de la acción de controversia constitucional, deducida contra normas generales, con apoyo en la nueva legislación que regula y desenvuelve ese medio de defensa de la Constitución, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma cuestionada. El primer supuesto, relativo a las normas generales ya existentes a la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es sumamente peculiar, pues podría parecer que en este caso sólo cabría impugnarlas cuando se realice su primer acto de aplicación, en tanto que la publicación de una norma general, en esas circunstancias, se efectuó antes de la vigencia de la ley de la materia. Con el fín de evitar lo anterior, y garantizar el ejercicio pleno de la acción de controversia constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que tratándose de normas generales publicadas con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su impugnación mediante la controversia constitucional, puede realizarse dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que entró en vigor aquélla; o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida, pues con este criterio se respeta en toda su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órganos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas generales." (Tesis P./J. 28/97, visible en la página 416, Tomo V, mayo de 1997, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

Al no existir otra causa de improcedencia alegada por las partes o que de oficio se advierta, se procede al estudio de los conceptos de invalidez.

QUINTO. Procede ahora el estudio de los conceptos de invalidez, los cuales fueron sintetizados anteriormente.

Por principio debe precisarse que aun cuando el actor impugna el Decreto 190 mediante el cual se reforman los artículos 21 y segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, del análisis de los conceptos de invalidez esgrimidos se desprende que la cuestión efectivamente planteada se refiere a la inconstitucionalidad del último de los preceptos aludidos, por tanto, el estudio correspondiente versará únicamente sobre éste, sin aludir al artículo 21 de la ley en cita, que se refiere a aportaciones federales, lo cual no se encuentra controvertido.

Por cuestión de método, se analizarán en primer lugar los conceptos de invalidez en los que se aduce que el artículo segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, establecido en el artículo 115 fracción IV, constitucional, mediante el cual el Constituyente pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica del Municipio, con el fin de que éste pueda tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades; pues en dicha fracción se prohíbe a las Legislaturas Locales establecer disposiciones que impidan el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales; y que, por tanto, tal precepto al determinar que los factores imperantes en mil novecientos noventa y nueve se apliquen en dos mil seis, contraviene el aludido artículo constitucional, pues con dichos factores no se puede contribuir al cumplimiento de los fines públicos, ni servir de base para satisfacer las necesidades de dos mil seis.

Para estar en posibilidad de examinar las violaciones constitucionales alegadas, es necesario, en primer término, transcribir el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

Del precepto anterior se advierte que impone a las Legislaturas de los Estados la obligación de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ellas determinen.

De lo que se deduce que tal reparto debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro con el objeto de que el Municipio tenga un conocimiento cierto de la forma en que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones al respecto; sin embargo, debe destacarse que la Constitución Federal no establece una forma precisa para la determinación de las bases, montos y plazos con las que se cubrirán las participaciones federales sino, por el contrario, deja en libertad a las Legislaturas Locales para que éstas realicen la determinación correspondiente con total autonomía y atendiendo a los criterios de la realidad social que impera en la entidad.

Por otra parte, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por régimen de libre administración hacendaria y si toda la hacienda municipal o sólo parte de ésta se sujeta a dicho régimen.

En cuanto a la integración de la hacienda municipal y el concepto de libre administración hacendaria, a que se refiere el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha interpretado en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 5/2000, página quinientos quince, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que:

"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."

Por otro lado, en atención a las dos cuestiones mencionadas, hacienda municipal y libre administración hacendaria, es necesario precisar que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal transcrito, no establece cómo se integra la hacienda municipal, sino sólo contempla los ingresos que comprenden la libre administración hacendaria municipal, señalando al efecto que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Atento a todo lo anterior e interpretando armónica, sistemática y teleológicamente la disposición constitucional de referencia, debe concluirse que no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, como quedó expuesto, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional en comento y que, evidentemente, forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y, por otra parte, en la disposición fundamental a estudio se instituyen, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, los conceptos de ésta que se encuentran dentro del régimen de libre administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos al mismo, y no establece limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 6/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."

Precisados los alcances del artículo 115 constitucional, concretamente respecto de su fracción IV, con relación a la libre administración hacendaria, se analizará si las participaciones federales se ubican dentro del régimen de libre administración hacendaria municipal.

Como quedó expuesto, las participaciones federales serán cubiertas por la Federación a los Municipios, en términos del inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. Asimismo, las participaciones federales que corresponden a los Municipios, se integran, en su caso, con los recursos derivados de los convenios de coordinación fiscal celebrados por la Federación con los Estados de la República, regulados en los capítulos I a IV de la Ley de Coordinación Fiscal, lo que encuentra apoyo en lo dispuesto por el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

Además, las participaciones federales a los Estados y Municipios que, en términos de la fracción IV, inciso b), del artículo 115, de la Constitución Federal, forman parte de las haciendas municipales, están previstas en el Ramo 28 del Presupuesto de Egresos Federal, y los Municipios podrán administrar libremente dichos recursos, una vez que la Legislatura Local lo determine de conformidad con el precepto constitucional mencionado y, por ende, formen parte de su hacienda, como se desprende del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

De todo lo expuesto, se concluye que:

a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, están previstas en el Ramo 28 del Presupuesto de Egresos Federal y reguladas en los capítulos I a IV de la Ley de Coordinación Fiscal.

b) Las citadas participaciones federales integrarán las haciendas municipales y, por ende, serán administradas libremente, una vez que las Legislaturas Locales mediante disposiciones generales determinen las bases, montos y plazos para ello.

Sirve de apoyo a todo lo expuesto, la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 9/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."

Así, considerando que las participaciones federales sí forman parte del régimen de libre administración hacendaria municipal, procede ahora entrar al estudio de la disposición impugnada a efecto de determinar si contravienen o no dicho régimen, tutelado por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

En el caso, el Municipio actor señala que el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, al reformar el artículo segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para la entidad, vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, e impide el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales.

El citado precepto legal prevé:

"Transitorios

"Segundo. Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta ley, se estará a lo siguiente:

"Decreto Número 190.

(Reformado, P.O. 26 de diciembre de 2005).

"Durante el año 2006 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:

"Año Factores Factores

1999 ley

2006 70% 30%

"El factor de distribución del Fondo municipal de participaciones y el del Fondo de fomento municipal que corresponda a cada Municipio será el que resulte de sumar el factor de distribución aplicado en 1999 multiplicado por el porcentaje arriba señalado para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la presente ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje arriba señalado."

El precepto transcrito establece que durante dos mil seis, el Fondo municipal de participaciones y el Fondo de fomento municipal, a que se refieren los artículos 6o. y 7o. de la propia ley, se distribuirán a los Municipios conforme a los factores aplicados en mil novecientos noventa y nueve, en un setenta por ciento y, los factores previstos en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca vigente, en un treinta por ciento.

Ahora bien, para una mejor comprensión del asunto se hace necesario precisar los factores que se aplicaron en mil novecientos noventa y nueve y los "factores ley", que son los que se contienen en los artículos 6o. y 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal de la entidad, vigente, y son:

I. Los factores que se aplicaron en mil novecientos noventa y nueve son los que se contienen en el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que fue publicada el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, y que no sufrió reforma hasta el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, reforma que según su artículo primero transitorio entraría en vigor el primero de enero de dos mil; por lo que los factores que en el aludido año se aplicaron fueron los contenidos en el citado artículo 3o., que establece:

"Artículo 3o. El factor que a cada Municipio corresponda en el fondo municipal de participaciones se determinará conforme a lo siguiente:

"I. 30% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio con relación al total estatal.

"II. 30% en proporción directa a los ingresos obtenidos de la recaudación del impuesto predial realizada por cada Municipio.

"Con respecto al de todos ellos, durante el año inmediato anterior.

"III. 35% en proporción directa a los índices de marginación de cada Municipio.

"IV. 5% en proporción inversa al número de localidades de cada Municipio, con relación al total de ellos.

"Para efectos de lo dispuesto en las fracciones I a la IV del presente artículo y con el objeto de que la Secretaría de Finanzas pueda determinar su monto y entregar las participaciones correspondientes a cada Municipio, se estará a lo siguiente:

"El número de habitantes de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

"Los Municipios tendrán la obligación de informar dentro de los primero quince días del mes de enero de cada año el monto de la recaudación del impuesto predial, así como sus ingresos totales correspondientes al año inmediato anterior en caso de que los Municipios no proporcionen dicha información dentro del plazo establecido, la Secretaría de Finanzas podrá estimar las cantidades respectivas.

"Los índices de marginación se tomarán de la última información que hubiere dado a conocer el Consejo Nacional de Población para evitar que aparezcan Municipios con índice de marginación negativo, se considerará un parámetro adicional de 1.75, a todos y cada uno de los índices establecidos por el propio Consejo Nacional de Población.

"El número de localidades de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática."

II. Los "factores ley", se contienen en los artículos 6o. y 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, publicada el treinta de diciembre de dos mil, y reformada en el segundo párrafo de la fracción III del artículo 6o., el treinta de diciembre de dos mil tres, los cuales se encuentran vigentes en dos mil seis; y que para una mejor comprensión de lo preceptuado se transcribirán en conjunto con el artículo 5o. de la citada ley, los que a la letra indican:

"Artículo 5o. Las participaciones que percibe el Estado son las señaladas en la ley de coordinación, de las cuales este distribuirá a los Municipios los siguientes porcentajes de las cantidades que perciba en el ejercicio de que se trate:

"I. El 21% del Fondo general de participaciones;

"II. El 100% del Fondo de fomento municipal;

"III. El 20% de las participaciones por impuestos especiales sobre cerveza, bebidas refrescantes con una graduación alcohólica de hasta 6° G.L., alcohol, bebidas alcohólicas, y tabacos labrados;

"IV. El 20% del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.

"V. El 20% del impuesto sobre automóviles nuevos; y,

"VI. De otros que determine la ley de coordinación, en las proporciones en que disponga.

"Los Municipios, además de las participaciones establecidas en la presente ley recibirán directamente de la Federación las relativas al artículo 2o. A fracciones I y II de la Ley de Coordinación Fiscal."

"Artículo 6o. El Fondo municipal de participaciones se constituirá con las cantidades resultantes de las fracciones I, III, IV, V y VI del artículo 5o. de esta ley y se distribuirá a los Municipios conforme a lo siguiente:

"I. 40% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio con relación al total estatal.

"El número de habitantes de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

"II. 40% se distribuirá entre los Municipios mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:

Ver fórmula 1

"Los índices de marginación de cada Municipio se tomarán de la última información que hubiere dado a conocer el consejo nacional de población; a dichos índices se sumará una constante equivalente al valor absoluto más uno del índice de marginación que sea menor para evitar que aparezcan Municipios con índice de marginación negativo.

"III. 20% en proporción directa al número de poblaciones que de acuerdo a su categoría administrativa están definidas como Municipios, agencias municipales y agencias de policía, para cada Municipio con relación al total de ellas en el Estado.

"El número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía, serán las reconocidas oficialmente por la Legislatura del Estado y comunicadas a la secretaría hasta el mes de octubre del último ejercicio en relación al cual se realiza el cálculo. En caso de no recibir este comunicado, la secretaría efectuará el cálculo correspondiente tomando la última información que al respecto le haya dado a conocer el Congreso del Estado."

"Artículo 7o. El Fondo de fomento municipal se constituirá con las cantidades resultantes de la fracción II del artículo 5o. de esta ley y se distribuirá a los Municipios mediante la siguiente fórmula:

Ver fórmula 2

"La información sobre ingresos propios recaudados por los Municipios se integra por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos de acuerdo con las cifras de sus cuentas públicas enteradas a la Legislatura del Estado, correspondientes al penúltimo ejercicio fiscal en relación con el ejercicio para el que se efectúa el cálculo de las participaciones."

De lo anterior, se concluye que el precepto tildado de inconstitucional establece las bases para la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales conforme a distintos factores, pero atendiendo a la realidad imperante en cada uno de los Municipios, es decir, las condiciones actuales que prevalecen en dichos Municipios.

En este mismo tenor, se hace necesario precisar que el Congreso del Estado de Oaxaca el quince de diciembre de dos mil cinco, aprobó el Decreto Número 193 por el que se establecen las bases, montos, factores de distribución y plazos para el pago de participaciones fiscales federales a los Municipios del Estado de Oaxaca en el ejercicio fiscal de dos mil seis, que fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiséis de diciembre del citado año y que, en la parte que interesa, establece:

"Artículo 1o. De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, los Municipios en el ejercicio fiscal 2006, que comprende del 1 de enero al 31 de diciembre, recibirán del Estado las participaciones fiscales federales a través de dos fondos:

"I. Fondo municipal de participaciones. El cual se constituye con el 21% del Fondo general de participaciones; el 20% de participaciones en impuestos especiales; el 20% del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; el 20% del impuesto sobre automóviles nuevos y el 20% del Fondo de resarcimiento del impuesto sobre automóviles nuevos; y,

"II. Fondo de fomento municipal. Que se constituye por el 100% del Fondo de fomento municipal.

El Estado, a través de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca entregará a los Municipios las participaciones de conformidad con lo establecido en el artículo 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca."

"Artículo 2o. Las participaciones anuales provisionales para el ejercicio fiscal 2006, correspondientes al Fondo municipal de participaciones ascienden a $1´207,382,927.00 (mil doscientos siete millones trescientos ochenta y dos mil novecientos veintisiete pesos 00/100 MN), los cuales se distribuirán entre los Municipios de acuerdo con la fórmula establecida en los artículos 6o. y segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.

"Para la determinación de las variables de la fórmula señalada, en lo que se refiere al Fondo municipal de participaciones para el ejercicio fiscal 2006, se consideraron las siguientes fuentes de información:

"I. El número de habitantes se tomó de los resultados definitivos del censo de población y vivienda del año 2000, dados a conocer por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática;

"II. Los índices de marginación municipal se tomaron de la última información dada a conocer por el Consejo Nacional de Población mediante los ‘índices de marginación 2000’ y de la Dirección General de Población de Oaxaca, de fecha 11 de julio del 2000; y,

"III. El número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía, se tomó del Decreto No. 108 sobre la División Territorial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca el 9 de mayo de 1994; así como de la última información dada a conocer por el Congreso del Estado de conformidad con el último párrafo del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca."

"Artículo 3o. Las participaciones anuales provisionales para el ejercicio fiscal 2006 correspondientes al Fondo de fomento municipal ascienden a $671'338,558.00 (seiscientos setenta y un millones trescientos treinta y ocho mil quinientos cincuenta y ocho pesos 00/100 MN) los cuales se distribuirán entre los Municipios de acuerdo con la fórmula establecida en los artículos 7o. y segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.

"Para la determinación de las variables de la fórmula señalada, en lo que se refiere al Fondo de fomento municipal para el ejercicio fiscal 2006 se consideraron como fuente de información los ingresos propios recaudados por los Municipios en el ejercicio fiscal 2004 compuestos por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que se tomaron de las cifras de sus cuentas públicas enteradas a la Legislatura del Estado."

"Artículo 4o. Los factores de distribución que corresponden a los Municipios para el ejercicio 2006 son los siguientes: ..."

"Artículo 5o. La Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca efectuará el pago de las participaciones anuales provisionales en los términos y plazos establecidos en el artículo 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.

"Para efectos de lo establecido en el párrafo anterior, las autoridades municipales debidamente acreditadas conforme al acta de sesión de cabildo correspondiente deberán acudir a las oficinas de la Secretaría de Finanzas o R. de Rentas respectiva y requisitar el recibo que ampare el entero de las participaciones."

De los que se desprende que el legislador del Estado de Oaxaca da cumplimiento al mandato constitucional de legislar respecto a las participaciones federales que tienen derecho a percibir los Municipios, determinando para el ejercicio fiscal de dos mil seis, las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas por la Federación a los Municipios las participaciones federales.

Atento a todo lo anterior, se concluye que son infundados los conceptos de invalidez que aduce el Municipio actor, debido a que el precepto impugnado al prever que en dos mil seis se aplicarán los factores de mil novecientos noventa y nueve no vulneran el libre manejo de la hacienda municipal, pues como se precisó, la hacienda municipal comprende un universo de elementos, entre los que se encuentran las participaciones federales, pero éstos recursos únicamente forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y, es en ese momento que el Municipio debe administrarlos libremente sin que las autoridades estatales o federales puedan impedir ese libre manejo; por tanto, el que el precepto impugnado determine la forma en que se distribuirán el fondo municipal de participaciones y el Fondo de fomento municipal entre los Municipios de la entidad, no impide que el Municipio actor administre sus recursos encaminándolos a la satisfacción de las necesidades del Municipio, sino que por el contrario sólo establece la forma en que se hará esa distribución, sin que determine el destino que deba darle el Municipio.

En efecto, con el precepto transitorio tildado de inconstitucional no se impide que el Municipio actor administre libremente los recursos activos o pasivos que forman parte de su hacienda municipal, los cuales provienen de distintos rubros, entre los que se encuentran las participaciones federales; sino que sólo establece la forma en que se distribuirán dichas participaciones durante dos mil seis; por tanto, el aludido precepto no obstaculiza que una vez que hayan ingresado a su hacienda tales recursos, el Ayuntamiento determine su destino a efecto de satisfacer las necesidades del propio Municipio.

Por otra parte, el actor aduce también que el precepto impugnado, es violatorio del principio de irretroactividad de la ley, previsto por el artículo 14 constitucional, toda vez que establece que durante el año de dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" y los "factores ley", lo que implica que la distribución se realizará conforme a factores históricos y a la realidad de mil novecientos noventa y nueve y no conforme a las necesidades reales en dos mil seis.

En principio, es conveniente precisar que el planteamiento del Municipio en realidad no se refiere a un problema de aplicación retroactiva de la ley, pues, el concepto de invalidez tiende a poner de manifiesto que la norma impugnada establece como base para el cálculo de las aportaciones de dos mil seis, factores históricos que imperaron en la realidad existente en mil novecientos noventa y nueve, lo cual atañe no a un problema de violación al principio de irretroactividad, sino a la afirmación de que se está atrayendo un factor histórico para complementar la norma impugnada respecto a cuestiones jurídicas actuales; ello, porque el principio de irretroactividad que rige a las normas, previsto en el artículo 14 constitucional, consiste en que la nueva ley no puede aplicarse respecto a relaciones jurídicas que nacieron conforme a una ley anterior, pues, al respecto, se estarían trastocando derechos adquiridos.

Dicho concepto de invalidez deviene también infundado, toda vez que el argumento de la actora se construye a partir de una premisa equivocada, pues contrario a lo que aduce el actor, del contenido de las disposiciones transcritas se desprende que el precepto impugnado no prevé que la distribución de las participaciones federales a los Municipios se hará atendiendo a la realidad imperante en mil novecientos noventa y nueve, sino que únicamente se tomarán los factores que en ese momento sirvieron de base para la distribución correspondiente, es decir, los porcentajes que se establecieron en el aludido año.

Esto es así, debido a que los factores de mil novecientos noventa y nueve que serán aplicados en un setenta por ciento en dos mil seis, se establecen en el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en año citado en primer término, y son: 30% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio, con relación al total estatal; 30% en proporción directa a los ingresos obtenidos de la recaudación del impuesto predial realizada por cada Municipio, durante el año inmediato anterior; 35% en proporción directa a los índices de marginación de cada Municipio; y, 5% en proporción inversa al número de localidades de cada Municipio, en relación al total de ellos. De lo que se desprende que para aplicar tales factores se tomará en consideración la realidad imperante en dos mil seis.

Por tanto, si bien el artículo transitorio a estudio prevé que durante dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" y los "factores ley"; lo cierto es que, contrariamente de lo que afirma el actor la distribución no se realizará conforme a la realidad y las necesidades de mil novecientos noventa y nueve, sino que, únicamente se prevén dichos factores pero aplicados a la realidad imperante en cada Municipio en dos mil seis; por lo que, si el sentido de "ley retroactiva", en términos generales, no es otra sino aquella que modifica o restringe las consecuencias jurídicas de hechos nacidos durante la vigencia de la anterior, se infiere que dicho precepto no viola la garantía de irretroactividad que establece el artículo 14 constitucional, en virtud de que regula supuestos y consecuencias producidas a partir del inicio de su vigencia, sin afectar consecuencias producidas en el pasado.

En consecuencia, si el precepto tildado de inconstitucional rige la forma de distribución a los Municipios de la entidad, de las participaciones federales en el dos mil seis y su aplicación será a partir de su vigencia, el precepto cuestionado rige de presente a futuro y no tiene efectos retroactivos, en virtud de que no afecta supuestos y consecuencias producidas u originadas al amparo de una norma anterior.

Por otra parte, el actor aduce que la reforma al segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, se realizó sin que en la exposición de motivos de la ley en cuestión se plasmen las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis.

Al respecto, es importante señalar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio relativo a que cualquier autoridad está obligada a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Federal, pero tratándose de los actos legislativos, aquéllos se satisfacen si las autoridades encargadas de su formación actúan dentro de los límites de las facultades que la Ley Fundamental les confiere (fundamentación), y que las leyes que expidan se refieran a relaciones sociales que requieran de ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que implique, en modo alguno, que todas y cada una de las normas que integren un cierto ordenamiento deban ser necesariamente materia de motivación particular; en las tesis aisladas y de jurisprudencia que llevan por rubros, textos y datos de identificación, los siguientes:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES. Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 193-198, Primera Parte, página 100).

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239).

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 157-162, Primera Parte, página 150).

En el caso, se determina que se satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación necesarios para la creación de la norma impugnada, ya que el Congreso del Estado de Jalisco tiene facultades para expedir la norma impugnada en términos de lo dispuesto por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal (transcrito y analizado con anterioridad) y los artículos 59, fracciones II y L y 113, fracción II, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, que a la letra indican:

"Artículo 59. Son facultades de la legislatura:

"...

"II. Expedir leyes reglamentarias y ejercer las facultades que le otorga la Constitución General de la República;

"...

"L. Cumplir con las obligaciones legislativas que le impone la Constitución Federal y las que le impongan las leyes generales."

"Artículo 113. El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios Libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.

"...

"II. Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, administrarán libremente su hacienda, la cual se compondrá de sus bienes propios y de los rendimientos que éstos produzcan, así como de las contribuciones e ingresos que la Legislatura del Estado establezca a su favor y en todo caso:

"...

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados."

Asimismo, se justifica su expedición dado que de conformidad con lo que establece la Constitución Federal, las participaciones federales serán cubiertas a los Municipios por la Federación de conformidad con las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas Locales, por tanto es inconcuso que las bases que se fijan en el artículo impugnado debían ser establecidas por dicha legislatura.

Aunado a lo anterior, debe precisarse que, contrariamente a lo que afirma el Municipio actor, en las exposiciones de motivos de la iniciativa que el gobernador de la entidad presentó al Congreso, relativa a la reforma impugnada, se indica:

"Que la iniciativa que se propone, pretende hacer acorde lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Oaxaca, a lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal, respecto de las obligaciones de los Municipios en relación con el fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios; asimismo, se mantienen sin cambios los porcentajes que señalan los factores de distribución a que se refiere el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca vigente, en virtud de que el escenario económico nacional no asegura un crecimiento sustantivo en la recaudación federal participable, adicionalmente existe una disminución de la citada recaudación como consecuencia de la aprobación del nuevo régimen fiscal de Petróleos Mexicanos, lo que evidentemente afectará a las participaciones que son distribuidas a los Estados y Municipios; por lo que cualquier alteración en la composición de los porcentajes de las variables aplicables para la distribución de las participaciones fiscales, pondrían en riesgo las finanzas municipales."

Por tanto, no le asiste la razón al afirmar que en la exposición de motivos de la ley en cuestión no se plasman las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis, ya que independientemente de que para que se considere que una norma se encuentra debidamente motivada no es un requisito indispensable el que todas y cada una de las disposiciones que integran los ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica; en el caso si se justifica en la exposición de motivos, que se deben conservar los factores de distribución a que se refiere el precepto impugnado (los cuales, como se precisó, fueron aplicados en ejercicios fiscales anteriores y en reformas previas a la que ahora se impugna), debido esencialmente a que de no hacerlo así se pondrían en riesgo las finanzas municipales.

Procede ahora el análisis del concepto de invalidez en el que se aduce, esencialmente, que el precepto impugnado es contrario a lo establecido por el artículo segundo transitorio del decreto publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve que contiene reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Federal, el cual establece que los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor y que el decreto que se cuestiona, transgrede el plazo perentorio de un año para llevar a cabo la adecuación de las leyes locales.

En principio es importante destacar que, tal como lo aducen los poderes demandados, el actor no especifica en que forma el precepto impugnado transgrede el artículo segundo transitorio del decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, de conformidad con lo que establece el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, ha menester examinar los razonamientos de la actora en su conjunto para poder precisar la cuestión efectivamente planteada. Así del análisis correspondiente se obtiene que, en su concepto, la Legislatura Local al aprobar el precepto impugnado, en el que se prevé la utilización de los "factores de 1999" como una de las bases para la determinación de la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales correspondientes a dos mil seis no realiza las adecuaciones que dicho precepto ordena, ya que sigue tomando valores de mil novecientos noventa y nueve.

Al efecto se hace necesario transcribir el artículo segundo transitorio al que se ha hecho alusión:

"Artículo segundo. Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001.

"En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes."

Asimismo, cabe destacar que en el decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, a que se refiere el citado precepto transitorio, no se reformó el inciso b) de la fracción IV del artículo 115, en el que, como ya se ha asentado, se establece que las Legislaturas de los Estados tienen la obligación de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ellas determinen.

Por tanto, es infundado lo aducido, dado que el precepto transitorio ordena a las legislaturas realizar las adecuaciones a sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en el propio precepto, pero dicho mandato no tiene vinculación con los factores que en el caso particular determinó la legislatura; es decir que el precepto transitorio no se refiere a adecuaciones en materia de participaciones, debido a que ese aspecto es regulado específicamente por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la N.F., que, como se ha dicho, prevé que los Congresos Estatales determinarán anualmente dichas bases, plazos y montos, lo cual como también ya se determinó, se cumple en parte con la norma impugnada. Asimismo, el Congreso Local no ha omitido legislar en lo correspondiente a la distribución de la participaciones federales, debido a que, como se dijo, prevé la utilización de porcentajes aplicados en mil novecientos noventa y nueve pero acordes a la realidad actual; por lo que, contrario a lo que se aduce, en parte, esa determinación pone de manifiesto que el Legislativo Local ha dado cumplimiento al mandato constitucional de fijar las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas la participaciones federales.

Se determina también, que no le asiste la razón al actor cuando aduce que el hecho de que tales bases para la distribución de las participaciones federales se contengan en un precepto transitorio y no en la norma en sí misma, hace inconstitucional este precepto; debido a que, si bien para una mayor claridad de los preceptos en los que se determina la distribución de las participaciones federales lo más conveniente sería el que todos los factores de distribución a aplicar se encontraran en dichos preceptos y no hacerlo, en parte, en un artículo transitorio; lo cierto es que la norma constitucional no exige que el legislador establezca tales bases en un determinado tipo de artículo, pues tal exigencia invadiría la propia esfera de competencia del órgano legislativo. Por otra parte, si bien las normas transitorias tienen como fin establecer los lineamientos provisionales que permitan la eficacia de la norma materia de la reforma, en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo o lugar, de tal manera que sean congruentes con la realidad imperantes y en ocasiones sirven para precisar el alcance de la ley con la cual se relacionan; lo cierto es que el incluir en un artículo transitorio los factores de distribución de las participaciones federales que se aplicarán en un cierto ejercicio fiscal no determina la inconstitucionalidad de la ley pues dicha disposición forma parte integrante del ordenamiento legal.

Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no establecerse en un determinado precepto, pues la contravención a la N.F. se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno.

Por último, se destaca que el actor en su oficio de demanda señala como preceptos de la Constitución Federal violados, además de los ya analizados el 40, 105, 113 y 133; sin embargo, no esgrime concepto de invalidez alguno al respecto y, este Tribunal Pleno no advierte violación a tales preceptos.

En atención a todo lo anteriormente expuesto, procede declarar infundada la presente controversia constitucional y reconocer la validez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco, en el Periódico Oficial de la entidad, en términos del último considerando.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de ocho votos de los señores Ministros: A.A., C.D., L.R., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente en funciones G.P.. El señor Ministro presidente en funciones G.P. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. No asistieron los señores Ministros presidente M.A.G., J. de J.G.P. y J.D.R., por estar cumpliendo con comisiones de carácter oficial. Dada la ausencia del señor Ministro ponente G.P., la señora M.S.C. hizo suyo el proyecto.