Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJosé de Jesús Gudiño Pelayo,José Vicente Aguinaco Alemán,Juan N. Silva Meza,Salvador Aguirre Anguiano,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan Díaz Romero,Humberto Román Palacios,Genaro Góngora Pimentel,Mariano Azuela Güitrón,Juventino Castro y Castro
Fecha de publicación01 Junio 1997
Número de registro5008
Fecha01 Junio 1997
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo V, Junio de 1997, 421
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 6/95. AYUNTAMIENTO DE TIJUANA, BAJA CALIFORNIA.


MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIO: A.G.G..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y siete.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este alto tribunal, el nueve de junio de mil novecientos noventa y cinco, H.G.O.J., R.F.A., F.A.G.B. y J.M.G.G., en sus respectivos caracteres de presidente municipal, secretario, síndico y jefe del Departamento Jurídico, todos del Decimocuarto Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Tijuana, Baja California, promovieron acción de controversia constitucional en los siguientes términos:


"I. NOMBRE DE LOS PROMOVENTES:


"Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Tijuana.


"II. LAS PARTES QUE EMITIERON LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS ASÍ COMO DE LOS ACTOS DE APLICACIÓN.


"1. La H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.


"2. C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.


"3. C. secretario de Gobernación.


"4. C. secretario de Hacienda y Crédito Público.


"5. C. secretario de Desarrollo Social.


"6. C. secretario de Contraloría y Desarrollo Administrativo.


"Se señalan como partes también:


"C. procurador general de la República.


"C. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Baja California.


"C. secretario general de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Baja California.


"III. NORMA Y ACTOS CUYA INVALIDEZ SE RECLAMA Y EL MEDIO OFICIAL EN QUE SE PUBLICÓ.


"La expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1994, en lo particular el artículo 14, por cuanto hace al Ramo 0026, antepenúltimo y penúltimo párrafo.


"Igualmente se solicita se invalide el Convenio de Desarrollo Social de 1995 que suscribieron el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California.


"IV. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMAN VIOLADOS:


"Los artículos 25 y 115 constitucionales.


"PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.


"A continuación nos permitimos transcribir en lo conducente el criterio sustentado por el pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de 7 de noviembre de 1991, en el amparo en revisión número 4521/90, promovido por el síndico municipal del Ayuntamiento de Mexicali, B.C., que dice: (lo transcribe).


"V. ANTECEDENTES:


"1. El veintiocho de diciembre de 1994 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1994 (sic).


"2. En dicho decreto, en su artículo 14, se dispone una partida denominada participaciones a entidades federativas y Municipios, por un total de N$84,259’300,000.00, divididos en 3 ramos:


"Ramo 25. Aportaciones para educación básica en los Estados, por N$28,888’900,000.00.


"Ramo 26. Solidaridad y desarrollo regional, por N$10,676’300,000.00.


"Ramo 28. Participaciones fiscales (sic), por N$44,694’100,000.00.


"3. Es el caso que el citado artículo del decreto de egresos, dispone que la cantidad relativa al Ramo 26, ‘Solidaridad y desarrollo regional’, será destinada a entidades federativas y Municipios, lo cual es correcto; mas sin embargo, las disposiciones subsecuentes del propio artículo en cita, establecen que dichas participaciones serán administradas por la Secretaría de Desarrollo Social y, además, dicho decreto carece de un mecanismo cierto y justo para la distribución del citado Ramo 26, por lo que venimos a plantear la presente controversia en los términos de los conceptos de validez que (sic) más adelante se expresan.


"4. Se manifiesta también el hecho, bajo protesta de decir verdad, de que la Federación y el Gobierno del Estado de Baja California han suscrito un convenio denominado ‘Convenio de Desarrollo Social’, en el cual se ha dispuesto la aplicación de la partida citada, ramo 26, prevista en el artículo 14 del decreto de marras, sin tomarle parecer ni consentimiento al Municipio de Tijuana, contrastando dicho acto con el artículo 115 constitucional.


"De dicho acto tuvimos conocimiento el 16 de mayo de 1995, lo cual se manifiesta bajo protesta de decir verdad."


SEGUNDO. El Ayuntamiento actor expresó los siguientes conceptos de invalidez:


"Primero. En efecto, el artículo 115, fracción IV, A) constitucional (sic) establece: ‘Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:-I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley ... IV. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a). Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b). Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados ...’


"Como puede apreciarse, el artículo 115 constitucional instituye el Municipio libre, con personalidad jurídica y patrimonio propios, asimismo, de acuerdo con la fracción II de este artículo constitucional, el de administrar libremente su Hacienda.


"Luego, entonces, debemos establecer previamente que de conformidad con la Constitución, en su artículo 115, fracción IV, se establece la potestad de los Municipios para administrar libremente su Hacienda, la cual se forma o integra, entre otros conceptos, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"El precepto constitucional anteriormente transcrito, apoya y robustece la estructura política de los Ayuntamientos, así como los requisitos indispensables para la suspensión o revocación del mandato a los miembros de los Ayuntamientos; asimismo, tiene como propósito preservar a las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por la ciudadanía, con la finalidad de consagrar un principio de seguridad jurídica que responda a las necesidades de hacer más efectiva la autonomía política de los Municipios, respetándose el orden federalista.


"Cabe destacar que el espíritu de nuestra Constitución Federal es el de preservar la autonomía de los Municipios y la personalidad jurídica de los mismos, confiriéndoles para tal efecto, jerarquía constitucional para el manejo de su patrimonio, esto es, con el propósito del robustecimiento político y jurídico de los Municipios.


"Así las cosas, viola la autonomía municipal y el principio de libre administración de su Hacienda, consagrados en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la expedición, promulgación y aplicación del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación, en lo particular su artículo 14, el cual establece en principio, en forma genérica, el monto destinado a participaciones federales a entidades federativas y Municipios (lo cual es correcto); mas, sin embargo, inmediatamente el decreto mencionado en su artículo impugnado, viola la Constitución al establecer un destino de dichos recursos imponiéndoselo en este caso a los Municipios, además de imponer como administrador de sus recursos, a la Secretaría de Desarrollo Social Federal.


"En efecto, si el Municipio integra su patrimonio, de entre otros conceptos, con las participaciones federales, como lo son las que determinó la Cámara de Diputados en los párrafos primero al cuarto del artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, es decir, dichas participaciones forman parte de la Hacienda municipal desde el momento de su aprobación por la Cámara de Diputados, no existe duda entonces de que el resto de las disposiciones previstas en el decreto impugnado en su artículo 14, relativas a la administración de dichos recursos, son inconstitucionales, pues el administrador libre y autónomo de su Hacienda es el Municipio mismo, según lo establece nuestra Constitución en su artículo 115.


"Segundo. También violan el artículo 115 constitucional citado, los Ejecutivos Federal y del Estado de Baja California, mediante la celebración del Convenio de Desarrollo Social 1995, que tiene como objetivos, entre otros, coordinar la ejecución de acciones, así como la aplicación de recursos para la realización de obras y proyectos a fin de impulsar el desarrollo en la entidad y en sus Municipios. Que el Ejecutivo Federal y Estatal acuerden fortalecer a los Municipios en la aplicación y ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 115 constitucional, y para tal efecto, las partes impulsarán la participación de los Municipios para la atención de obras, proyectos y actividades prioritarias que decidan el gobierno municipal y sus comunidades.


"El referido convenio cuenta con diversos capítulos y cláusulas, destacándose de éstas, por considerar que tienen mayor relación, las siguientes:


"‘Cuarta. Los Ejecutivos Federal y Estatal acuerdan que el presente convenio constituye la única vía de coordinación entre ambos órdenes de gobierno y que todas aquellas acciones que tengan como propósito realizarse de manera conjunta, con la intervención que corresponda al Municipio, durante el presente ejercicio fiscal, se llevarán a cabo mediante acuerdos de coordinación o anexos de ejecución de este convenio, debiendo ser suscritos por los servidores públicos facultados para ello.


"‘En el caso de la concertación de acciones con los sectores social y privado que las dependencias y entidades de la administración pública pretendan llevar a cabo, los instrumentos de formalización serán los convenios de concertación.’


"‘Quinta. Las partes coordinarán sus acciones y recursos para apoyar la ejecución y conclusión, en su caso, de las obras y proyectos prioritarios de la entidad federativa, a través de los programas normales de inversión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de los recursos federales que se asignen al Estado vía Ramo XXVI «Solidaridad y Desarrollo Regional», y de las aportaciones a estos programas que le correspondan a la propia entidad federativa.’


"‘Séptima. El Ejecutivo Federal, por conducto de las Secretarías de Desarrollo Social y de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ámbito de sus respectivas competencias, llevarán a cabo el seguimiento, control y evaluación del ejercicio del gasto que corresponda a las vertientes de coordinación y de concertación que se realicen con recursos del Ramo XXVI «Solidaridad y Desarrollo Regional», conforme a las disposiciones legales aplicables.’


"‘Octava. Los Ejecutivos Federal y Estatal convienen que los recursos federales y estatales que se destinen a obras y acciones en beneficio directo de los grupos a los que se orientan las acciones del combate a la pobreza, deberán ser complementados con las aportaciones que en efectivo o en especie realicen dichos grupos.’


"‘Vigésima. Los Ejecutivos Federal y Estatal en forma coordinada, con la participación de los Municipios, convienen conjuntar acciones y esfuerzos para aplicar el AUSEE (sic) derivado del Programa de Emergencia Económica.’


"‘Cuadragésima. Los Ejecutivos Federal y Estatal se comprometen a fortalecer la organización social y los conductos de participación; por tal motivo, promoverán y fortalecerán, por medio de los Municipios, la colaboración organizada de la comunidad, para que actúe como mecanismo de participación solidaria en las obras que se realicen en la entidad, en el marco del Programa Nacional de Solidaridad.’


"‘Cuadragésima quinta. Los Ejecutivos Federal y Estatal se comprometen a aplicar los recursos destinados a la entidad federativa que provengan del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, en la ejecución de los programas materia del presente convenio, de acuerdo a lo dispuesto en el Manual Único de Operación 1995 de los Programas de Solidaridad y Desarrollo Regional y en la normatividad expedida para la celebración de acuerdos de coordinación, anexos de ejecución y convenios de concertación.


"‘El financiamiento de los programas que se efectúen total o parcialmente con dichos recursos deberá instrumentarse bajo los conceptos siguientes:


"‘1. Asignaciones de recursos del Ramo XXVI «Solidaridad y Desarrollo Regional», al Ejecutivo del Estado.


"‘2. Ministración de recursos que las dependencias y entidades de la administración pública federal realicen al Estado, vía Ramo XXVI «Solidaridad y Desarrollo Regional», para ejecutar sus programas normales en la entidad.


"‘3. Aplicación directa de recursos que las dependencias de la Administración Pública Federal realicen con cargo a lo previsto en sus programas normales de alcance estatal autorizados en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995.


"‘Los Programas de Solidaridad y Desarrollo Regional, así como las acciones prioritarias del Estado que se financiarán en forma coordinada o concertada con recursos federales y estatales durante 1995, serán los contenidos en los Programas Operativos de Alcance Estatal.’


"‘Cuadragésima séptima. La formalización de los acuerdos de coordinación y anexos de ejecución, así como la de los convenios de concertación que se deriven de este convenio estará sujeta al dictamen de congruencia y a la autorización que sobre transferencia de recursos emita la Secretaría de Desarrollo Social, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicha autorización estará supeditada a la disponibilidad de recursos, en los términos del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, aprobado por la H. Cámara de Diputados.’


"‘Cuadragésima octava. El Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, se compromete a asesorar al Ejecutivo Estatal en la realización de acciones para la instrumentación o fortalecimiento de sus sistemas de control y evaluación y para el desarrollo y modernización de las administraciones públicas estatal y municipales, a fin de asegurar la aplicación transparente, honesta y eficaz de los recursos.’


"De la cláusula cuarta se desprende que los Ejecutivos Federal y Estatal acuerdan que dicho convenio constituye la única vía de coordinación entre ambos órdenes de gobierno y que todas aquellas acciones que tengan como propósito realizarse de manera conjunta, con la intervención correspondiente al Municipio, durante el ejercicio fiscal presente, se llevarán a cabo mediante acuerdos de coordinación o anexos de ejecución de este convenio.


"También se advierte que en la cláusula quinta se estipula que las partes coordinarán sus acciones y recursos para apoyar la ejecución y conclusión de las obras y proyectos prioritarios de la entidad federativa, mediante los programas normales de inversión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de los recursos federales que se asignen al Estado vía Ramo XXVI ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, y de las aportaciones a estos programas que a la propia entidad federativa le corresponda.


"De la cláusula séptima se obtiene que el Ejecutivo Federal, por conducto de las Secretarías de Desarrollo Social y de Contraloría y Desarrollo Administrativo, llevarán el seguimiento, control y evaluación del ejercicio del gasto que corresponda a las vertientes de coordinación y de concertación que se realicen con los recursos del ramo 0026.


"Asimismo, en la cláusula octava se contempla que los Ejecutivos Federal y Estatal convienen que los recursos federales y estatales destinados a obras y acciones, en beneficio directo de los grupos a los que se orientan las acciones del combate a la pobreza, deberán ser contemplados con las aportaciones que en efectivo o en especie realicen dichos grupos.


"Por su parte, en la cláusula vigésima se estipuló que los Ejecutivos Federal y Estatal en forma coordinada, con la participación de los Municipios, convienen conjuntar acciones y esfuerzos para aplicar el AUSEE (sic).


"Igualmente, de la cláusula cuadragésima quinta se destaca que los Ejecutivos Federal y Estatal se comprometen a aplicar los recursos destinados a la entidad federativa que provengan del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, en la ejecución de los programas materia del multicitado convenio, de acuerdo a lo dispuesto al Manual Único de Operación 1995 de los Programas de Solidaridad y Desarrollo Regional y en la normatividad expedida para la celebración de acuerdos de coordinación, anexos de ejecución y convenios de concertación. Así también, en la citada cláusula se señala cómo deberá instrumentarse el financiamiento de los programas que se efectúen total o parcialmente con dichos recursos, los cuales son del tenor siguiente: ‘1. Asignaciones de recursos del ramo XXVI «Solidaridad y Desarrollo Regional», al Ejecutivo del Estado. 2. Ministración de recursos que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal realicen al Estado, vía Ramo XXVI «Solidaridad y Desarrollo Regional» para ejecutar sus programas normales en la entidad. 3. Aplicación directa de recursos que las dependencias de la Administración Pública Federal realicen con cargo a lo previsto en sus programas normales de alcance estatal, autorizados en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995. Los programas de solidaridad y desarrollo regional, así como las acciones prioritarias del Estado que se financiarán en forma coordinada o concertada con recursos federales y estatales durante 1995, serán los contenidos en los programas operativos de alcance estatal.’


"De la cláusula cuadragésima séptima se advierte que la formalización de los acuerdos de coordinación y anexos de ejecución, así como la de los convenios de concertación, derivados del referido convenio, estará sujeta al dictamen de congruencia y a la autorización que sobre transferencia de recursos emita la Secretaría de Desarrollo Social en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; que la referida autorización se supeditará a la disponibilidad de recursos, en los términos del decreto de presupuesto de egresos anteriormente mencionado.


"Y por último, la cláusula quincuagésima octava, en lo conducente, señala que la inobservancia del convenio en cuestión, acuerdos de coordinación, anexos de ejecución y convenios de concertación, y el incumplimiento a lo dispuesto en los manuales correspondientes y de las disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestales a que se refiere el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, por parte de las autoridades estatales, traerá como consecuencia la suspensión de la ministración de recursos federales para el financiamiento de los programas y acciones materia del convenio.


"Sin embargo y no obstante lo anterior, el Convenio de Desarrollo Social 1995, se contrapone con el precepto constitucional anteriormente invocado, toda vez que con la ejecución del referido convenio, se han invadido las atribuciones y facultades exclusivas del Municipio, lesionándose la jerarquía constitucional para el manejo de su Hacienda, en virtud de que tratándose de llevar a cabo obras, proyectos y actividades en los Municipios, son cuestiones que el propio Municipio deberá determinar de acuerdo a su patrimonio (del cual son parte integrante las participaciones federales) y proyectos que para tal caso existan.


"Asimismo, el presidente de la República, el gobernador del Estado de Baja California, el secretario de Desarrollo Social y el secretario de Contraloría y Desarrollo Administrativo, tienen las facultades legales que se encuentran establecidas en los ordenamientos jurídicos correspondientes, sin que de éstos se desprenda que tengan facultades para coordinar la aplicación de recursos para la realización de obras y proyectos a fin de impulsar el desarrollo en la entidad y en sus Municipios, es decir, que las citadas partes no tienen facultades ni atribuciones para determinar las aportaciones que deba hacer el Municipio, toda vez que la disposición y manejo del patrimonio del Municipio solamente le compete a éste en relación al principio de soberanía que todo Municipio debe tener.


"En el caso, la intervención de dependencias federales, como es la Secretaría de Desarrollo Social y Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, mismas que se encuentran sujetas a un régimen de jurisdicción federal, mediante un convenio firmado por los Ejecutivos Federal y del Estado de Baja California, entre otras autoridades, el cual contiene cláusulas de responsabilidad en caso de incumplimiento e inobservancia del mismo, cabe señalar que dicho convenio celebrado entre las partes anteriormente señaladas, trastoca directa y gravemente a la Constitución Federal y, por consiguiente, la voluntad de las partes plasmadas en el referido Convenio de Desarrollo Social de 1995, resulta inconveniente en virtud de que el cumplimiento a la Constitución Federal está por encima del referido convenio, sin que valga en contra, que mediante el mismo se verá beneficiada la población, pues al respecto cabe resaltar que resulta innecesario el referido convenio para llevar a cabo el programa de desarrollo a que se refiere, ya que para tal evento el Municipio puede implementar tales programas y, por otra parte, la Federación y el Estado deben hacer las aportaciones a la Hacienda del Municipio a que él tiene derecho, y que forma parte de su patrimonio, para llevar a cabo dichos programas, y así de esta manera, se enaltecería el espíritu de nuestra Constitución Federal, que es el de seguir conservando la autonomía de los Municipios y su personalidad jurídica, al haberle conferido para tal efecto jerarquía constitucional para el manejo de su patrimonio, esto es, con el propósito de robustecerlo política y jurídicamente.


"Consecuentemente, el citado Convenio de Desarrollo Social 1995, contraviene el artículo 115 en su fracción IV, A) constitucional (sic), que reserva al Municipio la libre administración de su Hacienda.


"El artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1994, es inconstitucional al establecer una erogación al Ramo XXVI destinado a Solidaridad y Desarrollo Regional.


"En efecto, del referido artículo se obtiene que dicho Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, tuvo a bien erogar para las entidades federativas y Municipios en el año en curso (sic) la cantidad de N$84’259,300.00, los que se distribuyen de la manera siguiente:


"N$28,888’900,000, de aportaciones para educación básica en los Estados.


"N$10,676’300,000, para solidaridad y desarrollo regional.


"N$44,694’100,000, de participaciones a entidades federativas y Municipios.


"Ahora bien, la erogación destinada para solidaridad y desarrollo regional, la cual es administrada por la Secretaría de Desarrollo Social, como se indica en el quinto párrafo del artículo 14 del Decreto del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal de 1995, fue prevista para las entidades federativas y Municipios para el año de 1995, como se precisa en el primer párrafo del precepto legal antes invocado.


"Asimismo, como ha quedado precisado en el párrafo anterior, las erogaciones previstas en el citado artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, las mismas son destinadas para las entidades federativas y Municipios.


"Consecuentemente, al resultar que la Secretaría de Desarrollo Social administra la erogación correspondiente al Ramo XXVI para solidaridad y desarrollo regional, cuando dicha secretaría está sujeta a un régimen de jurisdicción federal, resulta por lo tanto que la secretaría en mención, al administrar la erogación del Ramo XXVI, lo hace en contravención del artículo 115, fracción II, constitucional, ya que la administración de la Hacienda le corresponde al Municipio y no a dependencias ajenas, como lo son la Secretaría de Desarrollo Social y Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. Por ende, el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 1995 resulta inconstitucional, pues este presupuesto, una vez aprobado forma lisa y llanamente parte del patrimonio del Municipio, de ahí que sólo éste pueda administrarlo con libertad, de conformidad con la fracción IV, inciso b), del artículo 115 constitucional.


"El artículo 115, fracción IV, A) constitucional (sic), establece: ‘Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso ... a). Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.’. Como puede apreciarse, el artículo 115 constitucional, instituye al Municipio libre con personalidad jurídica propia y, asimismo, de acuerdo con la fracción II de este artículo constitucional, el administrar libremente su Hacienda.


"El precepto constitucional anteriormente invocado apoya y robustece la estructura política de los Ayuntamientos, asimismo, tiene como propósito preservar a las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por la ciudadanía, con la finalidad de consagrar un principio de seguridad jurídica que responda a las necesidades de hacer más efectiva la autonomía política de los Municipios, confiriéndoles para tal efecto jerarquía constitucional para el manejo de su patrimonio, esto es, con el propósito del robustecimiento político y jurídico de los Municipios.


"Por otra parte, la inconstitucionalidad del multicitado precepto también se debe a que, si en el caso se le ha conferido a la Secretaría de Desarrollo Social para administrar el Ramo XXVI, dicha facultad se ha efectuado al margen de la Constitución, en virtud de que los artículos 74 y 75 constitucionales no señalan que al aprobar el presupuesto de egresos, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión tenga facultades para designar administradores de las erogaciones a alguna secretaría, como en este caso a la de Desarrollo Social, sino que dicha erogación debe ser administrada por las entidades federativas y por el Municipio, ya que éste, al ser autónomo y tener personalidad jurídica propia, tiene la facultad constitucionalmente otorgada para administrar libremente su patrimonio, por lo que al imponérsele a la Secretaría de Desarrollo Social como administrador de las erogaciones que se le han previsto de conformidad con el primer párrafo del artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 1995, da como resultado que dicho precepto en el Ramo 0026 antes mencionado es inconstitucional.


"Igualmente, cabe precisar que el referido artículo 14 del Decreto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 1995, resulta inconstitucional por las siguientes razones:


"En relación a la administración de las erogaciones previstas a las entidades federativas y Municipios, por cuanto hace al Ramo 00026, impone a la Secretaría de Desarrollo Social, la administración de dichas erogaciones.


"Ahora bien, lo anterior trae como consecuencia que en lo correspondiente a las erogaciones que se le asignen al Municipio, se le dé por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, para que ésta pueda llevar a cabo el Convenio de Desarrollo Social 1995, sin embargo, lo anterior resulta evidentemente contrario a lo establecido por el artículo 115, fracción II, constitucional, que señala que el Municipio administrará su Hacienda, y tomando en consideración que tales erogaciones a que se refiere el ramo 00026, tienen como destino que pasen a las entidades federativas y los Municipios y, por ende, deben formar parte de su Hacienda, por lo que al administrarlo la Secretaría de Desarrollo Social, lo hace en contravención al precepto constitucional invocado, en virtud de que dicha administración es exclusiva del Municipio por imperativo constitucional, y como en el caso la Secretaría de Desarrollo Social es la que administra dichas erogaciones, tal cuestión es por lo tanto inconstitucional; asimismo, las erogaciones que corresponden al Municipio son parte de su patrimonio, ya que las mismas las obtiene por mandato constitucional y no por una actitud caprichosa, y dicho mandato constitucional no puede estar condicionado por ningún motivo, ni en la forma en que se ha hecho en virtud del referido convenio, puesto que se equipara a un crédito de destino, la forma en que se está suministrando las erogaciones que le corresponden, lo cual no está permitido en nuestra Carta Magna.


"Tercero. Por otro lado, viola el decreto impugnado, en su artículo 14, el principio de justicia contenido en nuestro artículo 25 constitucional, el cual en lo general dispone una razón de ser del Estado, es decir, el dispositivo constitucional en cita dispone que el Estado es el rector del desarrollo nacional, misma rectoría que ejercerá mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza.


"Dicho principio constitucional, si bien literalmente está dirigido a buscar la justa distribución de la riqueza y el ingreso entre los individuos, resulta evidente que tal principio le es aplicable al Estado, mismo quien debe ser paradigma de los esquemas de justicia y bien común que persigue, lo cual es uno de sus fines. Por tanto, es innegable que en sus actos, sobre todo legislativos, así como de mera rectoría de la vida nacional, la Federación debe observar dicho principio de justicia, lo cual se traduce en dar a cada quien lo que le corresponde con principios éticos y equitativos.


"Así las cosas, el artículo 14 del decreto impugnado, en cuanto hace al Ramo 26 ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, viola el principio resumido en el párrafo anterior, pues carece de mecanismo alguno que le dé certeza jurídica tanto a los Municipios como a las propias entidades federativas, con respecto de cómo se habrá de distribuir el presupuesto global impugnado (Ramo 26 exclusivamente), por entre todos los Municipios y entidades federativas del país.


"Del inconstitucional decreto se surte, como en el pasado reciente ha ocurrido, el que la Federación administre discrecional e injustamente el presupuesto, que en el caso de tales participaciones (Ramo 26 del artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación), le corresponde administrar a los Municipios y entidades federativas, respectivamente, sin que valga para justificar tal acción, la disposición infraconstitucional contenida en el decreto impugnado, así como en otras normas de carácter general, manuales y hasta convenios, pues la norma constitucional no está sujeta a convención alguna. De ahí pues, que la Federación en el pasado reciente ha distribuido a discreción y de manera injusta el presupuesto que constitucionalmente le corresponde a Estados y Municipios, entonces, al carecer el decreto de egresos de la Federación (sic) de un mecanismo para la distribución de un presupuesto que tiene como beneficiarios a entidades de derecho público, es claro que dicho artículo rompe y viola el principio de justa distribución de la riqueza, ordenado por el artículo 25 constitucional, que como ya ha quedado argumentado también le es aplicable a los órganos del Estado mismo, como lo es la Federación, entidades federativas y Municipios.


"Más aún, resulta inconstitucional y depredador de la justicia, el que una dependencia federal distribuya a discreción y sin reglas que den certeza jurídica a los beneficiarios del presupuesto federal, bajo el título de participaciones a entidades federativas y concretamente, en el Ramo 26. Como dato curioso, los dos conceptos contenidos en el Ramo 25 y 28 (sic), del artículo 14 del decreto impugnado, los cuales a su vez son parte de las denominadas participaciones a entidades federativas y Municipios en forma genérica, estas sí se encuentran referidas a reglas de distribución, contrastando con la disposición prevista para el Ramo 26 impugnado, el cual carece de reglas o medios claros, ciertos y justos de distribución; de ahí su inconstitucionalidad precisamente."


TERCERO. Mediante proveído de catorce de junio de mil novecientos noventa y cinco, el presidente de este Tribunal Constitucional admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó formar y registrar el expediente relativo y emplazar a las autoridades demandadas; tuvo como autorizadas a las personas designadas por las autoridades actoras y por señalado el domicilio que indican.


Por acuerdo de treinta de junio del propio año, se ordenó agregar los escritos por los que las autoridades demandadas contestan la demanda instaurada en su contra. Dichas contestaciones sostienen, en su parte medular, lo siguiente:


SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO.


"OPOSICIÓN A LA PRETENSIÓN DEL H. AYUNTAMIENTO QUEJOSO.


"Niego que le asista la razón y el derecho al H. Ayuntamiento actor para reclamar todas y cada una de las pretensiones que señala en su escrito de demanda, atendiendo a las excepciones y defensas que se harán valer en el capítulo respectivo de esta contestación de demanda.


"Niego, como más adelante se explica, que el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, por cuanto hace al Ramo 00026, antepenúltimo y penúltimo párrafos, viole el contenido de los artículos 25 y 115 de nuestra Carta Magna.


"Niego, como más adelante se explica, que le asista el derecho al H. Ayuntamiento actor para reclamar la invalidez del Convenio de Desarrollo Social de 1995, entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California.


"REFUTACIÓN AL CAPÍTULO DE ANTECEDENTES DE LA DEMANDA.


"1. Es cierto el correlativo de este punto, por lo que no existe controversia al respecto.


"2. Este correlativo se niega, en virtud de que el H. Ayuntamiento actor está falseando el contenido y términos de la disposición que reclama, al señalar que el artículo 14 contiene una partida denominada ‘Participaciones a entidades federativas y Municipios.’. Lo cierto es que el primer párrafo del artículo 14 del presupuesto de egresos que impugna, señala la cantidad N$84,259’300,000.00 por concepto de las erogaciones previstas para las entidades federativas y Municipios para el año de 1995, las cuales se distribuyen en tres ramos y sólo uno de ellos corresponde a las participaciones a entidades federativas y Municipios.


"3. De este correlativo se acepta como cierto el hecho de que el Ramo 00026 contenido en el artículo 14 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, será destinado a entidades federativas y Municipios, pero lo que no se acepta es lo sostenido por el H. Ayuntamiento actor, en el sentido de que dicho decreto carece de un mecanismo cierto y justo para la distribución del citado Ramo 00026.


"4. De este correlativo se acepta como cierto que el Convenio de Desarrollo Social para 1995, entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo de Baja California, permite al primero ejercer los recursos cuya administración le asigne el Presupuesto de Egresos de la Federación para 1995, en particular por lo que se refiere al Ramo 00026, denominado ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, pero se niega que mediante la celebración de dicho convenio se viole el artículo 115 constitucional.


"REFUTACIÓN AL CAPÍTULO DE DERECHO.


"Niego el derecho del H. Ayuntamiento actor para reclamar la invalidez de la norma y actos que indica su escrito de demanda, en atención a la procedencia de la excepción y las defensas a que me referiré en los apartados subsecuentes.


"EXCEPCIÓN.


"El H. Ayuntamiento actor carece de legitimación para promover la controversia constitucional que indica en su escrito de demanda, en atención a que funda su acción en el artículo 105 de nuestra Carta Magna, que estuvo vigente hasta el 10 de junio de 1995, sin que dicho dispositivo otorgue a los Municipios la facultad de contender con un poder ajeno a la entidad federativa de la que formen parte, como se pretende en la especie, tal y como a continuación se pasa a demostrar:


"En el primer párrafo de la foja 2 de su escrito de demanda, el H. Ayuntamiento actor textualmente señala que: ‘... con fundamento en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente, en virtud de que el reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, aún no entra en vigor ...’, de lo que válidamente se puede concluir que el fundamento expresado para la procedencia de la demanda es el siguiente:


"‘Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.’


"Del contenido de la disposición transcrita en el párrafo anterior, se observa que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para conocer de las controversias que se susciten sobre la constitucionalidad de sus actos:


"a) Entre dos o más Estados, y


"b) Entre los poderes de un mismo Estado.


"Que en igual forma está facultada para conocer de los conflictos entre:


"a) La Federación y uno o más Estados, y


"b) De aquellos en los que la Federación sea parte.


"Por lo tanto, un Municipio no está facultado para invocar la acción de ese máximo tribunal por controversias que se susciten entre un Municipio y un Poder ajeno al Estado del que forma parte, ya que el precepto constitucional en cita regula situaciones de derecho diversas a las que pudieran darse entre dichas entidades.


"Ahora bien, al no actualizarse los supuestos para la procedencia de la presente controversia constitucional, es claro que el H. Ayuntamiento actor carece de legitimación para intentar la presente controversia constitucional y para ello basta citar el concepto de legitimación jurídica que aparece en la obra del jurista C.G.L., en su obra intitulada ‘Teoría General del Proceso’, editada por Textos Universitarios, México 1976, pág. 203, en la cual expresa que: ‘... la legitimación jurídica debe entenderse como una situación del sujeto de derecho, en relación con determinado supuesto normativo, que lo autoriza a adoptar determinada conducta. Es decir, la legitimación es autorización de la ley porque el sujeto de derecho se ha colocado en un supuesto normativo y tal autorización implica el facultamiento para desarrollar determinada actividad o conducta ...’.


"De manera que si la norma no autoriza a los Municipios a adoptar determinada conducta en el supuesto normativo, es claro que no pueden desarrollarla, ya que no están legitimados o autorizados por la ley para colocarse en una situación de derecho.


"No es obstáculo para afirmar que el H. Ayuntamiento actor no está legitimado para promover la presente controversia constitucional, el contenido del criterio sustentado por el Pleno de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de 7 de noviembre de 1991, en el amparo en revisión número 4521/90 y que en la demanda se transcribe, ya que no resulta aplicable para la procedencia de la presente vía, atento las siguientes consideraciones:


"El texto del criterio se refiere a las tres órbitas de competencia que forman parte integrante del Estado Mexicano, a saber: Federación, Estado y Municipios. También precisa la autonomía financiera de los Municipios a partir de la reforma al artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, y señala que la interpretación del artículo 105 constitucional lleva a determinar que al establecer que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias que se susciten, entre otros casos, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, permite el acceso del Municipio a la controversia constitucional.


"Así tenemos que al transcribir en la demanda el referido criterio en el tercer párrafo de la foja 8, se dice: ‘Una interpretación de los artículos 105, 115 y 116 constitucionales, en forma relacionada para desentrañar su verdadero sentido y alcance, permiten concluir que al ser el Municipio en la actualidad un Poder, está facultado para promover una controversia constitucional a fin de defender las prerrogativas que la reforma le confirió, cuando sus intereses se vean lesionados por otro de los Poderes del Estado, al prevenir el primero de los artículos citados, que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias que se susciten entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos.’.


"Juicio que se refuerza con lo expresado en la propia resolución, en el párrafo que en la página 11 de la demanda se transcribe y en el que en la parte final se expresa: ‘Es decir, interpretando el artículo 105 constitucional concomitantemente con los artículos 115 y 116 de la Ley Fundamental, para poder establecer de manera integral y con claridad y precisión su verdadero alcance, se llega a la conclusión de que dentro de la segunda hipótesis de este numeral se comprenden las controversias que pudieran suscitarse entre los Poderes de la entidad federativa y también los conflictos entre dichos Poderes con el Poder municipal.’.


"Los párrafos que se han copiado del criterio sostenido por nuestro máximo tribunal, así como el texto que se encuentra transcrito en las fojas 4 a la 13 del escrito de demanda, permiten concluir que dicha opinión está encaminada a permitir al Municipio el acceso a la controversia constitucional prevista en el artículo 105, en los términos del texto vigente hasta el pasado 10 de junio, así como a la defensa de sus intereses, cuando sus derechos sean afectados por la entidad federativa, sin que del estudio y análisis del citado criterio, se desprenda el derecho del Municipio para acudir ante esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación a hacer valer sus derechos en contra de una autoridad distinta a un Poder del Estado al que pertenece.


"En efecto, entre el Poder público de cualquier entidad federativa y la institución municipal, existe una íntima vinculación, por lo que al defender aquél las prerrogativas que la Constitución le confiere, también está defendiendo los intereses de los Municipios que lo conforman, lo que lleva a concluir que el criterio multicitado no es aplicable al caso, y sobre todo que el artículo 105 constitucional al establecer las controversias que va a conocer la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no comprende las que se susciten entre los Municipios y un Poder ajeno a la entidad federativa de la que forman parte, situación que, como se ha visto, no los deja en estado de indefensión ni tiene relación alguna con el reconocimiento y tratamiento a dicho ente público como un verdadero Poder.


"REFUTACIÓN A LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ.


"Primero. El primer concepto de invalidez resulta infundado. La pretensión del H. Ayuntamiento actor en la presente controversia no es clara en tanto que, por una parte, reclama la invalidez de la expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995. Pero posteriormente sólo se reclama la invalidez del artículo 14 del citado decreto. Sin embargo, ni el decreto ni su artículo 14 resultan contrarios a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución, tal y como a continuación se pasa a demostrar:


"Es indiscutible que nuestra Constitución Federal, en la disposición que nos ocupa, preserva la autonomía de los Municipios y su personalidad jurídica, previendo para tal efecto el manejo de su patrimonio conforme a dicho principio, pero también lo es que el Ramo 00026 denominado ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’ constituye una de las erogaciones federales previstas en el artículo 14 del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal de 1995, para las entidades federativas y Municipios, que no van a integrar la Hacienda municipal, por lo que si en el penúltimo párrafo de este precepto se dice que el Ramo 00026 Solidaridad y Desarrollo Regional, será administrado por la Secretaría de Desarrollo Social, no transgrede lo establecido por el artículo 115 constitucional en su fracción IV, pues los Municipios no tienen porqué administrarlo.


"Al respecto, conviene señalar que el actor confunde la naturaleza jurídica de los Ramos 00026 y 00028, y que en lo específico cada uno de ellos regula situaciones diferentes, como es el hecho de que en el primero de ellos se trata de asignaciones federales destinadas a la obra pública, que se transfieren a los Estados mediante los convenios de desarrollo regional que suscribe el Ejecutivo Federal con los Ejecutivos de los Estados, y cuyo objetivo prioritario lo constituye el combate a la pobreza, orientándose a atender oportunamente las necesidades y demandas de los grupos sociales más desprotegidos.


"Precisamente el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación, define que las previsiones del Ramo 00026 se orientarán a obras y proyectos de inversión de vivienda, educación, agua potable, salud, electrificación, infraestructura agropecuaria y preservación de los recursos naturales, que permitan atender la demanda directa de las comunidades indígenas, campesinas y grupos populares urbanos.


"Por otro lado, el mismo artículo 14 del presupuesto establece que las erogaciones correspondientes al Ramo 00028, denominado ‘Participaciones a Entidades Federativas y Municipios’, se ejercerán en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal.


"En la naturaleza de cada uno de los ramos se aprecia con toda claridad la distinción que existe entre uno y otro, ya que según se desprende del primer párrafo del artículo 14, ambos tienen la naturaleza genérica de erogaciones federales, con la diferencia específica de que tratándose del Ramo 00026 estamos frente a erogaciones federales que se destinan a la ejecución de obras, en tanto que tratándose del Ramo 00028 tales erogaciones tienen la naturaleza de participaciones a Estados y Municipios, que se otorgan en la forma y términos que establece la Ley de Coordinación Fiscal.


"Por ello es que se afirma que mientras las participaciones federales forman parte de la Hacienda pública municipal en términos del inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, las asignaciones para obra pública que contiene el Ramo 00026 no forman parte de dicha Hacienda, dado que son recursos federales destinados para obra pública, mismos que son transferidos mediante la suscripción de los diversos convenios de desarrollo social y que revisten gran importancia porque contienen las orientaciones de la política de desarrollo económico y social en el ámbito regional.


"En efecto, las participaciones federales se concentran en un fondo que se constituye conforme al artículo segundo de la Ley de Coordinación Fiscal, es decir, con el 18.51% de la recaudación federal participable obtenida por la Federación en un determinado ejercicio. Además, este fondo general se distribuye en los términos de las fórmulas que se contienen en los artículos 2o. A y 3o. de este mismo ordenamiento legal, así como de los respectivos convenios que celebren las entidades federativas con el Ejecutivo Federal. Se trata por lo tanto de participaciones que son perfectamente determinables conforme a un régimen legal.


"En este sentido, el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal celebrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Baja California, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1979, en su cláusula tercera señala los impuestos federales que constituirán las participaciones federales, o que en consonancia con el considerando cuarto, que establece que las participaciones en impuestos federales a favor de Estados y Municipios son sólo sobre algunos de los impuestos de la Federación, nos lleva a concluir que cualquier concepto no previsto en el convenio no forma parte de dichas participaciones.


"A mayor abundamiento, el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal celebrado por las mencionadas partes y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1989, prevé en su cláusula decimosexta que ‘La Federación entregará al Estado a más tardar el día 25 de cada mes, el monto de los anticipos a cuenta de las participaciones federales que le corresponden en ese mes, determinadas en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.’.


"Lo antes expuesto, demuestra lo infundado del argumento que se refuta, toda vez que el artículo 14 del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal de 1995, no viola el contenido del artículo 115 constitucional, pues las asignaciones previstas en el Ramo 00026 no forman parte de la Hacienda municipal, por tratarse de recursos federales destinados para la obra pública.


"Segundo. Igualmente infundado resulta el segundo concepto de invalidez formulado por el H. Ayuntamiento actor. En el apartado anterior quedó demostrado que el Ramo 00026 ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, que forma parte de la partida prevista en el artículo 14 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, son erogaciones federales previstas para las entidades federativas, pero distintas a las ‘Participaciones a Entidades Federativas y Municipios’ que constituyen el Ramo 00028, y que son a las que se refiere el artículo 115 constitucional, fracción IV, inciso b), lo que permite concluir que si el Ramo 00026 no forma parte de la Hacienda municipal, la Federación válidamente puede, a través de convenios, dirigir su destino, pues son recursos propios.


"En este orden de ideas, la violación a la fracción IV del artículo 115 constitucional alegada por el H. Ayuntamiento demandante, no existe, pues el Municipio no puede implementar libremente la manera de gastar los recursos comprendidos en el Ramo 00026 de la partida precisada en el artículo 14 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, pues tales recursos no forman parte de su Hacienda, por tratarse de recursos federales.


"Asimismo, es importante mencionar que a través de los convenios de desarrollo regional, los Municipios han venido recibiendo recursos federales que les han permitido cumplir con sus programas de desarrollo económico. El H. Ayuntamiento de Tijuana, B.C., ha participado de este supuesto, por lo que debe considerarse improcedente el argumento de invalidez de tales convenios.


"Tercero. El tercer concepto de invalidez carece igualmente de fundamento, toda vez que, contrariamente a lo sostenido por el H. Ayuntamiento quejoso, el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, en cuanto hace al Ramo 00026 denominado ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, sí contiene un mecanismo de operación y, por lo tanto, no contraviene el artículo 25 de nuestra Carta Magna.


"El concepto de invalidez que sostiene el actor, señala que el Ramo 00026 carece de un mecanismo o reglas que permitan la certeza jurídica de los beneficiarios.


"Al respecto se manifiesta que existe un Manual Único de Operación en donde se establece con precisión la normatividad del Ramo 00026. Asimismo, dicho manual establece que su normatividad es complementaria a las leyes, normas y reglamentos en materia de gasto público federal y debe observarse en la operación de todas las acciones ejecutadas en el marco del Convenio de Desarrollo Social.


"Así pues, como ya ha quedado precisado en los dos puntos anteriores de refutación de los conceptos de invalidez expresados por el H. Ayuntamiento actor, las asignaciones del Ramo 00026 contenido en el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, forman parte de recursos federales, los que son destinados para la ejecución de obras públicas y permiten atender de esta manera las demandas de los grupos sociales más desprotegidos.


"Por lo anterior, en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y en su reglamento, se establecen las prevenciones a seguir en el ejercicio de ese gasto, así como en el manejo y aplicación de tales recursos, para dar cumplimiento a los objetivos y metas de los programas contenidos en los convenios de desarrollo social.


"Asimismo, en la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas se establecen acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, gasto, ejecución, conservación, mantenimiento y el control de la obra pública y de los servicios relacionados con la misma.


"Precisamente el artículo 6o. de esta ley establece con claridad que la ejecución de obra pública que contraten las entidades federativas, cuando se realicen con cargo total o parcial a fondos federales conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, se sujetarán a las disposiciones de dicho ordenamiento.


"Por lo tanto, el mecanismo o reglas para la ejecución del Ramo 00026 se encuentran contenidas en diversos ordenamientos legales, en atención a que tal y como lo afirma el H. Ayuntamiento actor, en el párrafo segundo de la foja 35, las acciones de dicho ramo forman parte de un presupuesto global y, por lo tanto, su ejecución se encuentra condicionada a las necesidades propias de los grupos sociales en materia de salud, educación, trabajo, producción, vivienda, desarrollo rural, ecología y asentamientos humanos.


"No debe pasar por alto de esa superioridad que en la ejecución de la obra pública, la Federación solamente asigna los recursos para la obra pública y las entidades federativas tienen el compromiso de ejecutarlas, siguiendo los lineamientos establecidos en el Manual Único de Operación en el Ramo 00026, así como de los ordenamientos legales que inciden en la ejecución de la obra.


"Las asignaciones del Ramo 00026, según se ha venido expresando, no forman parte de la Hacienda pública municipal, en atención a que los recursos son de la Federación y se destinan en la ejecución de obra pública y, como se ha demostrado, no se distribuyen de manera discrecional. Por su parte el propio Ramo 00028 relativo a las ‘Participaciones a Entidades Federativas y Municipios’, se tiene que cubrir con arreglo a las bases, montos y plazos que determinen las Legislaturas de los Estados, según lo exige el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, por lo que no puede hablarse de discrecionalidad ni de falta de certeza alguna.


"Por último, no debe pasarse por alto que el Municipio es una forma de organización política, cuya existencia está prevista por la propia Carta Magna dentro de los tres órdenes de gobierno que regula, por lo que no le está permitido alegar la violación a un precepto constitucional como el artículo 25 que consagra un derecho para los gobernados.


"En efecto, el citado artículo 25 señala que al Estado corresponde la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, lo que significa que el concepto Estado previsto en dicho precepto se refiere a la Federación, a los Estados y Municipios, por lo que si el Municipio forma parte del concepto de Estado, no puede reclamar que mediante el fomento del crecimiento económico, el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, se fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático."


SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL.


"Desde ahora se niega que les asista razón o derecho a los demandantes para reclamar la invalidez de la expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, así como en lo particular el artículo 14, en lo relacionado con el ramo 00026. Igualmente se niega el derecho para demandar la invalidez del Convenio de Desarrollo Social para 1995, que suscribieron el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California.


"II. SUSTANCIACIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.


"Como una cuestión de previo y especial pronunciamiento y a efecto de que nuestro máximo tribunal determine cuál es la ley adjetiva que habrá de regular el procedimiento de la presente controversia, conviene reflexionar sobre algunos aspectos de vigencia de leyes, en el entendido de que esta secretaría tiene conciencia y respeta la facultad primigenia de nuestro más alto tribunal constitucional para interpretar el derecho.


"En efecto, aunque la demanda fue presentada el 9 de los corrientes y se sustenta en el artículo 105 de la Constitución, derogado a partir del 11 del presente mes, y de que para establecer la legitimación activa, el Ayuntamiento actor se apoya en un precedente del Pleno de esa H. Suprema Corte de Justicia, lo cierto es que en el auto que admite la demanda, que a nuestro juicio, marca el inicio de la controversia, se ordena el emplazamiento de las demandadas conforme a las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles que regirá el trámite de la controversia. Lo anterior, independientemente de que desde el día 11 del presente mes y año entró en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, y el decreto que reformó este último precepto, y que la Honorable Presidencia aplica, esa norma sí, para fundar la admisión.


"Se reitera entonces que, obviando el análisis de la vigencia de las disposiciones mencionadas, y a pesar de que la demanda se encuentra redactada en los términos procesales de la ley reglamentaria del artículo 105, esta secretaría ejercerá sus derechos procesales en los términos del Código Federal de Procedimientos Civiles, conforme al cual fue emplazada, sin perjuicio de la aplicación analógica de la ley procesal especial, que estimamos ya aplicable.


"III. IMPROCEDENCIA FORMAL.


"Si bien es cierto que los demandantes presentaron su escrito de demanda el día 9 de junio del año en curso (sic) fecha en que aún no entraba en vigor la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, también lo es que esa Honorable Presidencia acordó su admisión el día 14 del citado mes y año, fecha en la cual ya se encontraba en vigor la referida ley reglamentaria, ya que de acuerdo con lo preceptuado por su artículo primero transitorio, entró en vigor treinta días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, y ésta se publicó el 11 de mayo de 1995, cumpliéndose los treinta días, precisamente el 10 de junio de 1995.


"En este orden de ideas y en atención al principio jurídico de derecho, de que la litis se establece en el momento en que la parte demandada contesta la demanda, o en caso omiso, cuando se le tiene por acusada la rebeldía por no haberlo hecho, encontramos que el proceso se regula por la norma vigente al momento de la fijación de la litis, por lo que no se puede estar a lo que dispone el artículo segundo transitorio, en el sentido de que las controversias constitucionales y ordinarias pendientes de resolución a la entrada en vigor de la referida ley, se tramitarán y resolverán en los términos establecidos en las disposiciones aplicables al momento en que se iniciaron. En apoyo a este criterio, recordemos la definición tradicional de la ‘litis contestatio’ como en el principio del juicio o la respuesta que da el reo demandado (sic) a la demanda judicial del actor. Diversas opiniones coinciden en que litigio o controversia se llama al conflicto de intereses calificado por la pretensión de uno de los interesados y por la resistencia del otro. La existencia de litigio, se dice, es el presupuesto procesal por antonomasia. Finalmente vale invocar el artículo 328 del Código Federal de Procedimientos Civiles que, al señalar los efectos del emplazamiento, establece sin lugar a duda, que a partir de éste se someten las partes a la jurisdicción del tribunal, ergo, marca el inicio del proceso.


En efecto, en el caso concreto la demanda que se contesta ni siquiera había sido acordada al momento de que entró en vigor la ley reglamentaria referida, por lo que no puede considerarse como pendiente de resolución para que se le aplique el contenido del artículo segundo transitorio ya referido, por lo cual consideramos que el presente procedimiento debió regirse por las disposiciones en vigor cuando fue acordada su admisión. El 9 de junio del año en curso, (sic) el Ayuntamiento no gozaba de legitimación procesal activa para deducir la controversia constitucional, al tenor del artículo 105 constitucional, aún vigente en esa fecha por lo que en estricto derecho el presente litigio constitucional no es procedente. En la especie, no es de ninguna manera aplicable el precedente del Pleno que invoca la parte actora por dos razones, a saber: Primera. Una ejecutoria aislada no obliga al máximo tribunal y menos aún puede aplicarse contra el precepto constitucional; Segunda. Suponiendo sin conceder, que el precedente sustentara la procedencia de la controversia, la misma debería declararse extemporánea, aplicando analógicamente el término prejudicial del amparo, para incoar la acción de treinta días, que habrían de computarse a partir del 1o. de enero de 1995, fecha en que entró en vigor el presupuesto de egresos de la federación.


"El mismo auto admisorio aplica indistintamente el artículo 105 actualmente vigente, por un lado, y por el otro, para efectos de procedimiento, el Código Federal de Procedimientos Civiles y no la ley reglamentaria de aquel precepto, cuya vigencia data de la misma fecha del decreto que reformó el dispositivo constitucional.


"IV. IMPROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA.


"Las reformas al artículo 105 constitucional se inscriben en la necesidad de fortalecer el Estado de derecho, para asegurar la vigencia y supremacía de la Constitución, para mantener la unidad de la República en un Pacto Federal que garantice a sus integrantes, Federación, Estados y Municipios una vida justa y armónica. Las controversias constitucionales, como lo expresan las exposiciones de motivos de las iniciativas correspondientes, son el mecanismo para determinar la competencia que corresponde a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, ‘En tanto exista la posibilidad de que aquellos Poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder.’.


"Ahora bien, el efecto de este control constitucional es amplio y abarca a aquellas normas cuya validez derive de la norma declarada inconstitucional, que en la especie pudiera ser el Convenio de Desarrollo Social celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Gobierno del Estado de Baja California.


"En ese orden de ideas, nos encontramos con que la demanda planteada, parte de una afirmación falsa y de un supuesto normativo inexistente, como lo es la concepción de que la Hacienda municipal se integra, entre otros, con los recursos propios de la Federación, que constituyen fondos muy diversos a las participaciones federales reguladas por el artículo 115, fracción IV, inciso b) y 73, fracción XXIX, ambos constitucionales.


"Con la forma de presentación de la demanda, se pretende soslayar esa diferencia en la naturaleza de los recursos, con la intención de incidir en una controversia constitucional y evitar un sobreseimiento en un amparo contra leyes, por extemporaneidad y consentimiento de los actos, -que sería la vía idónea para reclamar el Convenio de Desarrollo Social y los actos concretos de su aplicación- tanto por parte de la Secretaría de Desarrollo Social como el Gobierno del Estado, al ejercer las provisiones de dicho ramo. Fortalece este argumento el hecho de que el Ayuntamiento demandante no hubiese deducido la controversia constitucional invocando el precedente que transcribe en su demanda, del Pleno del máximo tribunal del país, en el que ahora se apoya, para reclamar, desde su publicación, la inconstitucionalidad del presupuesto vigente de egresos, así como el de los años 1993 y 1994, que consignan los mismos actos que hoy reputa inválidos y los convenios de desarrollo social que otrora se firmaron.


"Entonces, como en los meses que corren de este año, el Ayuntamiento admitió la administración del Ramo 00026 y el ejercicio de sus recursos a través de la misma autoridad demandada en este juicio, habiéndose conformado siempre con la aplicación de los mismos. Resulta, pues, inconducente -cuando no extraño- por la oportunidad que ahora aprovecha para plantear la controversia, que tache de inválidos, normas generales y actos con los que expresa y tácitamente se conformó, tal y como oportunamente se probará en el curso de este procedimiento.


"En mérito de lo anterior y con fundamento en el artículo 105 constitucional derogado, y en la ejecutoria dictada en el amparo en revisión 4251/90, deben desestimarse las pretensiones de los demandantes, declarando válidos los actos impugnados. En el caso de que esa H. Suprema Corte de Justicia pronuncie la resolución aplicando la ley reglamentaria del 105 constitucional, deberá declararse improcedente la controversia y dictar resolución de sobreseimiento con apoyo en el propio 105, fracción I, inciso b), constitucional vigente y en los diversos 19, fracciones VII y VIII y 20 fracción II, de la ley adjetiva citada.


"A mayor abundamiento, ha de reconocerse que el concepto de conflicto o litigio constitucional no puede abarcar cualquier reclamación en que se alegue violación de una prescripción legal. La misma ejecutoria invocada por el actor, a foja 13 de su libelo, precisa la diferencia entre la posibilidad de un amparo contra leyes y contra los actos de aplicación de la verdadera controversia constitucional. En el segundo párrafo de la foja señalada, nos encontramos con que la diferencia estriba en que, en el caso del amparo contra ley o acto derivado de ella, la persona moral, es decir, el Ayuntamiento, actúa en defensa de sus intereses patrimoniales y en el segundo, en defensa de los derechos que como entidad pública le corresponden constitucionalmente.

"En la litis presente, a pesar del alegato del actor, lo cierto es que el artículo 115 constitucional no incluye en el supuesto de la Hacienda municipal a los recursos propios de la Federación, distintos de las participaciones federales. En esa medida no puede existir contradicción entre el presupuesto de egresos Ramo 00026 y el artículo 115 multicitado. En todo caso, si el Ayuntamiento estimara que el ejercicio de la partida 00026, esto es, el acto de aplicación del presupuesto, vulnera alguno de sus derechos patrimoniales diversos al constitucional, de la conformación de su Hacienda o a alguna de sus atribuciones, podría haber recurrido al juicio de garantías, habida cuenta de que tuvieron conocimiento de dicho instrumento, cuando menos, desde la fecha en que se celebró, el 5 de abril del año en curso (sic).


"No nos encontramos, pues, en la hipótesis de que el máximo tribunal constitucional, como garante de la supremacía del Pacto Federal, decida entre dos normas generales, una de las cuales, el presupuesto de egresos, artículo 14, Ramo 00026, según el Ayuntamiento de Tijuana, es inconstitucional, porque contraría a la otra norma general, esto es, el artículo 115 de la Constitución General que, se repite, no contempla en su texto los extremos a que alude dicho Ayuntamiento. ‘Que los recursos federales del Ramo 00026 constituyen participaciones federales y que, por ende, integran la Hacienda municipal.’.


"V. CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS IMPUGNADOS.


"1. PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN, ARTÍCULO 14, RAMO 00026.


"La Constitución como orden jurídico superior, es la ley rectora aplicable a la totalidad del territorio. En razón de ella, tienen validez las reglas de distribución de competencia entre la Federación, los Estados y los Municipios. Si bien es cierto que los órdenes jurídicos derivados de la Constitución son coextensos, esto es, aunque distintos en cuanto a su competencia, son iguales entre sí, en el sentido en que todos están subordinados a la propia Constitución. Desde el punto de vista territorial, la competencia federal abarca la integridad geográfica del Estado; en tanto que la autonomía de los Estados miembros se reconoce como la facultad para expedir su propia Constitución y leyes secundarias sin más límites que los establecidos por la Constitución Federal. En este contexto, los Municipios, en su concepción de integrantes del territorio y la organización estadual, también se encuentran sometidos al Pacto Federal, y su orden interno a las Leyes Fundamentales de los Estados.


"En virtud de la Constitución, tres niveles de gobierno coexisten para alcanzar la unidad política de la Federación y preservar la existencia de sus miembros. De este modo, la Federación o Estado Federal tiene como finalidad el mantenimiento de la existencia política de todos sus miembros dentro de su propio entorno. Es así como en interés de su propia seguridad, respetando la autonomía de los Estados miembros, no puede perder de vista sus asuntos internos. Por virtud de este principio las autoridades federales deben tener facultades expresamente consignadas en la Carta Magna, quedando en la órbita estatal las que no se hayan reservado al Estado Federal, sin que en este último caso, las disposiciones locales puedan contravenir el Pacto Federal; es dentro de estos conceptos como deben explicarse e interpretarse los artículos 40, 41, 115, 116, 124 y 133 de la Constitución General de la República. Cualquier interpretación o pretensión de disputar esferas de competencia, debe ser desestimada en función de la preeminencia del Estado Nacional.


"En este marco conceptual debe, pues, concebirse al Municipio mexicano, como una circunscripción territorial de carácter político y administrativo, que se ubica dentro de un Estado y que entraña una descentralización por región, que tiene como rasgos peculiares: autonomía para darse sus reglas singulares y capacidad para proveer a sus necesidades y resolver los problemas que afecten a su comunidad. No obstante lo anterior, la libertad municipal no debe interpretarse como independencia, sino como autonomía interior en los órdenes, político, organizativo, administrativo y hacendario, de que los Municipios disfrutan dentro de los marcos estructurales de la Federación y del Estado al que pertenezcan; marcos estructurales que al propio tiempo que no pueden rebasar ni confrontar, son los que les acreditan o asignan sus competencias. Es así como en materia hacendaria, si bien pueden administrar libremente su Hacienda, ello no implica que los impuestos puedan ser señalados por ellos, evento que compete a las Legislaturas de los Estados, o a la Federación, en tratándose de participaciones, al tenor de lo que disponga la normatividad del Sistema de Coordinación Fiscal. Pero quede muy claro (sic), dentro de las fuentes e ingresos que conforman su Hacienda, no están comprendidos aquellos recursos de que dispone o con los que cuenta la Federación al margen de las contribuciones a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Federal, o de los que por virtud de convenios de coordinación fiscal adopten las entidades: esta naturaleza diversa es la que caracteriza a los recursos del Ramo 00026.


"Resulta pues, que la facultad de administración o ejercicio de su patrimonio se refiere exclusivamente a los rubros que consigna la fracción IV del artículo 115 constitucional, pero no abarca a las provisiones generales que la Federación tiene a su cargo y distribuye entre los Estados y los Municipios, bajo la administración de la Secretaría de Desarrollo Social. Esta misma disposición se repite en el artículo 82 de la Constitución del Estado de Baja California y en el 84 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la misma entidad.


"Es aplicable al tema, la tesis pronunciada en el toca 6222/50, visible en el Tomo CVIII, página 1888 (sic), que a continuación se transcribe:


"‘ESTADOS, PARTICIPACIÓN DE LOS, EN LOS IMPUESTOS FEDERALES. Del texto de la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución, se desprende que ésta autoriza la participación de los Estados en el rendimiento de ciertas contribuciones especiales, enumeradas en la propia fracción, señalándose limitativamente los casos en que el Congreso de la Unión puede conceder a dichas entidades federativas, aquella participación en el rendimiento de las contribuciones especiales que de una manera concreta se especifican ...’


"También se actualiza la jurisprudencia constante número 309, visible a foja 528 del A. al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1918, (sic) que expresamente establece:


"‘AYUNTAMIENTOS. Su Hacienda la formarán como lo previene el artículo 115 de la Constitución y las contribuciones impuestas por ellos, en virtud de acuerdos que no tengan carácter de leyes y menos de leyes expedidas por la legislatura competente, están en pugna con la Carta Magna.’


"De todo lo anteriormente expuesto, concluimos que la Constitución, vértice de imputaciones, confluye, al distribuir competencias entre los tres niveles de gobierno, a mantener la unidad del Estado Nacional y no puede argumentarse, como se desprende de la demanda, que entre sus preceptos existan contradicciones o vicios de inconstitucionalidad. En este sentido, es válido recordar que en la exégesis constitucional debe estarse a la conjunción de los métodos lógico, sistemático e histórico para poder determinar el sentido, el alcance y la comprensión normativa de los preceptos constitucionales, en una palabra, la causa final o el espíritu de la ley.


"De la aplicación de estas ideas, se llega a la conclusión de que entre el artículo 115 y los diversos 25, 26, 73, fracciones XXIX y XXX y 74, fracción IV, de la Constitución, no existe contradicción alguna. En efecto, el artículo 115, en su fracción IV, señala los rubros de la Hacienda municipal y dota al Ayuntamiento de libertad para su administración; el 73, en su fracción XXIX, establece los gravámenes de los que a su vez, participarán los Estados y Municipios, entre los que no se encuentran los recursos del Ramo 00026, a su vez, los numerales 25 y 26 otorgan facultades al Estado para la conducción del desarrollo nacional, atendiendo entre otras, al fomento, al crecimiento económico y al empleo, a la justa distribución del ingreso y la riqueza, a la regulación y fomento de las actividades que demanda el interés general, al impulso de empresas con los sectores social y privado, al establecimiento de mecanismos que faciliten la organización y expansión de la actividad económica del sector social, al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.


"Para el ejercicio de las atribuciones arriba mencionadas, a cargo del Ejecutivo, el Congreso, a través de facultades implícitas, puede legislar sobre tales materias. Ése es, precisamente, el fundamento del Ramo 00026 que permite al Gobierno Federal -sin invadir esferas de competencia estatal ni municipal- por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y la satisfacción de necesidades generales. El Presupuesto de Egresos de la Federación, concretamente el artículo 14, aprobado por la Cámara de Diputados, en uso de las facultades que le otorga el artículo 74, fracción IV, promulgado por el Ejecutivo en ejercicio de las atribuciones que consigna el artículo 89, fracción I, no es sino la consecuencia de la congruencia de aquellos preceptos. De lo anterior se colige que no hay antinomia entre los artículos que dispensan competencia al Ejecutivo para administrar el Ramo 00026, y el que regula la formación y administración de la Hacienda municipal; de ahí que la controversia planteada sea improcedente.


"En ese mismo orden de ideas, se invocan los artículos de la ley ordinaria constitucional, que otorga al titular del Ejecutivo Federal y a la Secretaría de Desarrollo Social, facultades en las materias que comprende el Ramo 00026, es decir, los artículos 22 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.


"Si bien es cierto que el Municipio libre es la base de la división territorial y de la organización territorial del Estado Mexicano, también lo es que resulta discutible la argumentación en el sentido de que el Municipio constituya un Poder en el mismo sentido que se pudiera entender a la Federación y al Estado.


"En primer lugar, debemos considerar que la autonomía del Municipio no debe ser confundida con el concepto de soberanía. Si bien el Municipio posee un territorio, una población y un gobierno, lo cierto es que el Municipio forma parte integrante de las entidades federativas que, como lo señala el artículo 40 constitucional, se encuentran unidas en una República representativa, democrática y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, según lo determina la voluntad del pueblo mexicano.

"Esta es la premisa en la que se desenvuelve el sistema federal mexicano. En este tenor se manifiestan los artículos 41 y 115, ambos de la propia N.F.. El primero, al expresar que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos establecidos por la misma Constitución Federal y las particulares de los Estados, que en ningún caso pueden contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. El citado en segundo término, al establecer que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre, conforme a las bases que la propia Constitución establece.


"En el contexto de nuestro sistema federal, la facultad legislativa se encuentra reservada a la Federación y a los Estados, como lo ha sustentado la H. Suprema Corte de Justicia en el amparo en revisión 5658/65, promovido por V.S.H., que a continuación se transcribe:


"‘MUNICIPIOS, CARECEN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 constitucional, los Municipios son la base de la división territorial de los Estados, es decir, son organismos que corresponden a la descentralización territorial o por región, cuyas funciones se limitan a la gestión de los asuntos administrativos de carácter local, mediante la realización de actos creadores de situaciones jurídicas concretas e individuales y no generales ni abstractas como son los actos legislativos, puesto que ningún precepto constitucional les confiere facultades legislativas. Y si bien, la fracción III del citado artículo 115 concede a los Municipios personalidad jurídica para todos los efectos legales, no puede derivarse de tal personalidad la facultad legislativa, porque si la persona física goza del derecho de libertad y puede hacer todo lo que no esté prohibido por la ley, la autoridad sólo puede obrar dentro de las facultades que le confiere la ley, aunque tenga personalidad jurídica como los Municipios.’


"En igual forma se ha manifestado el tratadista F.T.R. al sostener que: ‘Aun los llamados estatutos autónomos; por ejemplo, los bandos de policía y buen gobierno, no pueden estimarse como actos legislativos propiamente dichos, a pesar de su generalidad, sino como desarrollo de las leyes expedidas por el órgano legislativo central.’


"El segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución, señala que los Ayuntamientos poseerán facultades para la expedición de los bandos de policía y buen gobierno, así como la de diversos reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, las cuales deberán responder a las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados.


"Si bien es cierto que algunos tratadistas opinan que la facultad reglamentaria es equivalente a la facultad legislativa, debemos afirmar que dicha equivalencia es falsa, toda vez que la norma reglamentaria está subordinada indisolublemente a la ley que le da origen y que la ley, producto innegable del órgano legislativo, donde se deposita la expresión de la voluntad popular, en otras palabras, la de la expresión de la soberanía que radica precisamente en el pueblo, lo cual ha sido plasmado en los artículos 39, 41, párrafo primero y 49 de la Constitución General de la República, que a la letra dicen:


"‘Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo Poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.’


"‘Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.’


"‘Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"‘No podrán reunirse dos o mas Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.’


"La facultad reglamentaria local reconocida por nuestro Texto Fundamental es, como podemos apreciar, limitada y supeditada a las leyes de otra esfera de competencias. El Poder Judicial ha confirmado esta opinión como lo podemos ver en el criterio emitido por el Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, en el amparo en revisión 146/88, del subprocurador fiscal regional del Golfo Centro, de 29 de septiembre de 1988, que dice:


"‘Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria, conferida en nuestro sistema constitucional únicamente al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste exclusivamente, dado el principio de la división de Poderes que impera en nuestro país, en la expedición de disposiciones generales abstractas e impersonales que tienen como objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse al alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación. Por lo tanto, en la especie el propio Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla, contempla las atribuciones de cada uno de los órganos de administración, sin rebasar ni excederse de los atributos (sic) establecidos por la Ley Orgánica de la Administración Pública de la entidad; de ahí deriva la legitimación del director de fiscalización de la propia Secretaría de Finanzas, para girar oficios a fin de obtener información de aportación de datos por terceros, conforme a lo previsto por el artículo 13, fracción II, del reglamento en cita.’


"2. CONVENIO DE DESARROLLO SOCIAL CELEBRADO ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y EL GOBIERNO ESTATAL.


"Resulta también improcedente demandar la invalidez del Convenio de Desarrollo Social, toda vez que éste fue celebrado teniendo como sustento jurídico de fondo, los preceptos constitucionales citados en el capítulo anterior. Por lo que se refiere a su aspecto formal, el Ejecutivo Federal, de acuerdo con los artículos 26, párrafo tercero, 89, fracciones I y XX y 116, fracción VI, constitucionales; 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 33, 34, 36, 37, 38, 39 y 44 de la Ley de Planeación, está facultado para celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales y, con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios a fin de favorecer el desarrollo integral de las propias entidades federativas. A su vez, el Gobierno del Estado de Baja California, suscriptor del convenio, cuenta con facultades suficientes al tenor de lo dispuesto por el artículo 116, fracción VI (sic) de la Carta de Q. y los relativos 49, fracción XXII, de la Constitución Local, el 6o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y el 57, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la misma entidad, y 1o. fracción V, III (sic) y XXVIII de la Ley de Planeación de Baja California. El convenio objeto de la controversia fue firmado el día 5 de abril de 1995. Al acto de celebración asistió el presidente municipal demandante, sin embargo, en su escrito de demanda manifestó no haber conocido dicho convenio, sino hasta el día 15 de mayo de 1995.


"Todos los preceptos invocados previenen como facultad potestativa la de celebrar convenios para cumplir, en los diversos niveles de gobierno, con las atribuciones asignadas a cada uno. De manera alguna obligan a que los convenios, para su validez, deban llevar la firma, o en ellos intervengan los Municipios, quienes, según el numeral 57, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, pueden o no participar en dichos instrumentos, sin que la ausencia del Ayuntamiento imprima nulidad o haga perder sus efectos a lo convenido entre los Ejecutivos Federal y Local. Esto es, la participación del Ayuntamiento, no es requisito de validez del Convenio de Desarrollo Social ni su presencia definitoria para su cumplimiento y objetivización (sic). El convenio que se impugna, cuyos fundamentos se han advertido, es, por otro lado, uno de los mecanismos de que dispone el Ejecutivo Federal para ejercer los recursos cuya administración le asigna el presupuesto de egresos, en mérito a las atribuciones que le corresponden según la Constitución Federal y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Debe aclararse que la administración de los fondos del Ramo 00026 no está sujeta, ni depende de la existencia de convenios de colaboración de acciones con los gobiernos de los Estados, como aconteció en el supuesto a que se contrae esta contestación, en cuyo caso, el convenio se apoya en los preceptos y principios programáticos que se referirán al abordar el tercer concepto de invalidez. La redacción del artículo 14 del presupuesto de egresos no impone la obligación de administrar la partida 00026 por la vía convencional.


"Por otro lado, debe enfatizarse que el convenio fue conocido y sus efectos expresamente consentidos por el Ayuntamiento actor, como se acreditará durante el periodo probatorio; de ahí que reiteremos la improcedencia e inconducencia de esta instancia, para impugnar aquel instrumento consensual.


"VI. CONSIDERACIONES RESPECTO DEL CAPÍTULO DE ANTECEDENTES.


"Si bien la demanda que se contesta es oscura y no se estructura con la formalidad que exige la ley procesal, omitiendo la narración sucinta y pormenorizada de los hechos o actos concretos que causen agravio o violen normas o preceptos jurídicos, contrariando lo dispuesto por el artículo 322 del Código Federal de Procedimientos Civiles; en forma genérica y categórica se reitera la negativa respecto de todos y cada uno de los puntos de controversia, que, según aducen los demandantes, constituyeron violaciones a los derechos del cabildo. No obstante lo anterior, me refiero al capítulo de antecedentes de la siguiente manera:


"A) El inciso 1) del capítulo que se contesta es cierto, aclarando que esta secretaría no interviene en el proceso legislativo que culmina con la expedición y promulgación del decreto que consigna el Presupuesto de Egresos de la Federación. Por lo que se refiere a la validez y constitucionalidad intrínseca del decreto, me remito a los diversos capítulos de esta contestación.


"B) Es falso (sic) los términos en que se expresa el inciso 2) del capítulo correlativo. El Ayuntamiento, de manera dolosa y tendenciosa, desvirtúa el primer párrafo del artículo 14, que dice expresamente: ‘Las erogaciones previstas para las entidades federativas y Municipios en el año de 1995, importan la cantidad de N$ 84,259’300,000.00 y se distribuyen de la siguiente manera ...’. Los demandantes en su ánimo de confundir a sus Señorías, inscriben fuera de contexto este párrafo y, además, con frases que no le son propias, precisamente para sostener su infundado argumento de que el Ramo 00026, forma parte de las participaciones federales. En esas condiciones, se niega, por inexactitud, ese punto.


"C) También se niega el inciso 3) del inciso que se ventila, en la forma como está planteado, en la medida en que afirma gratuitamente que no existe un mecanismo cierto y justo para la distribución del Ramo 00026. En este sentido, me remito a lo expresado en el análisis de los conceptos de impugnación.


"D) Por lo que se refiere a la suscripción del convenio de desarrollo, esta autoridad reconoce haberlo celebrado con base en las consideraciones y apoyo en las facultades que han quedado inscritas en el apartado 2 del mismo capítulo sobre constitucionalidad. No obstante este reconocimiento, reiteramos, como se dijo entonces, que no existe la obligación legal de ‘tomarle parecer, ni consentimiento al Municipio de Tijuana’ para la validez y ejecución del convenio. A pesar de ello, el presidente municipal de Tijuana concurrió a la ceremonia de la firma y ha consentido, se reitera, en la aplicación del mismo en beneficio de la población, de lo anterior, advertimos que la aseveración inserta ‘bajo protesta de decir verdad’, en el segundo párrafo del inciso 4 del capítulo que se contesta, es falsa, por lo que exigimos se dé vista al Ministerio Público a efecto de que proceda según sus atribuciones por la posible comisión de un ilícito.


"VII. EXCEPCIONES.


"Primera. La falta de personalidad de los actores, en virtud de que la documental con la que pretenden acreditar su representación no reúne los requisitos legales establecidos por el artículo 57 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California, que regula la representación del Ayuntamiento, por lo cual desde ahora se objetan todos y cada uno de los documentos exhibidos para acreditar la personalidad de los demandantes. En efecto, de las copias simples que nos fueron entregadas con la demanda, a foja número 13, aparece una certificación firmada por el L.. R.A.F.A., señalando ‘Que en sesión ordinaria de cabildo de fecha diez de diciembre de mil novecientos noventa y dos, y en atención a que el ciudadano licenciado F.A.G.B., síndico procurador, manifestó estar materialmente imposibilitado para representar jurídicamente al Ayuntamiento ... Se autoriza al ciudadano presidente municipal arquitecto H.G.O.J., a asumir la representación jurídica del Ayuntamiento, en los litigios en que éste forme parte ...’. Ahora bien, de la lectura del acta que se levantó con motivo de la sesión ordinaria mencionada, no aparece en ninguno de los puntos del orden del día, la renuncia del síndico procurador, por lo que la certificación aludida carece de validez jurídica, tal y como se acredita con la copia certificada por el mismo servidor público, L.. R.A.F.A., que anexo al presente escrito, y para el supuesto de que los actores objeten esta certificación, desde ahora pido la compulsa del libro de actas de cabildo citado. En consecuencia, queda plenamente probado que la representación jurídica por parte del Ayuntamiento no cumple con los requisitos de la ley orgánica ya citada, por lo que en los términos de los artículos 276, 358, 359, 360, 361, 362 y 363 y conexos del Código Federal de Procedimientos Civiles, antes de entrar al fondo del asunto, deberá resolver sobre este particular con suspenso del procedimiento por ser una situación de previo y especial pronunciamiento.


"Segunda. S. actione agis, que se hace consistir en que a los demandantes no les asiste razón ni derecho o sustento legal para reclamarle a la Federación las pretensiones que enuncian en el escrito de demanda que se contesta.


"En efecto, la controversia constitucional que promueven en contra de la Federación, impugnando la validez del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1994, en ningún momento afecta ni los intereses, ni la esfera jurídica del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Tijuana, Baja California, tal y como se demostrará en el cuerpo de la contestación y, en su oportunidad, con todas y cada una de las pruebas que más adelante ofreceré y que se desahogarán en los términos del Código Federal de Procedimientos Civiles.


"Tercera. La falta de legitimación activa, para demandar la invalidez del Convenio de Desarrollo Social de 1995, suscrito entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social y el Gobierno del Estado de Baja California; los actores de la controversia constitucional que se contesta, carecen de facultades expresas, toda vez que en el propio precepto 115 no se encuentra alguna que permita anular los convenios o acuerdos firmados entre la Federación y los gobiernos de los Estados, cuando por virtud de éstos se desprende la derrama de ayuda económica y atención social a los habitantes de los Municipios que integran el Estado firmante, como es el caso del Convenio de Desarrollo Social, tal y como oportunamente será probado con las periciales técnicas de evaluación de obra pública que en el cuerpo de esta demanda se ofrecerán, y que una vez que sean admitidas por esa H. Suprema Corte se desahogarán en los términos establecidos por el Código Federal de Procedimientos Civiles.


"Cuarta. La falta de legitimación pasiva de la Secretaría de Desarrollo Social para que se le demande la invalidez de la expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995 y, concretamente, la invalidez del artículo 14 de dicho decreto, que regula el ejercicio del presupuesto destinado al Ramo 00026 ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, que forma parte del programa de la Federación para llevar ayuda social a todas aquellas comunidades carentes de servicios públicos y no exclusivamente al Municipio de Tijuana, Baja California, como erróneamente lo pretenden los actores de la presente controversia constitucional, así como para que se le demande la invalidez del Convenio de Desarrollo Social celebrado con el Ejecutivo del Estado de Baja California, en virtud de que la Federación jamás ha contraído ninguna obligación con el Ayuntamiento del Municipio de Tijuana, Baja California, ya que en los términos del artículo 49, fracción XXII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, el obligado con el Municipio es el gobernador, en consecuencia, sería este personaje el que jurídicamente esté legitimado para obligarse con los actores.


"De la transcripción que antecede (sic) se infiere que el único obligado con el Ayuntamiento del Municipio de Tijuana, en materia administrativa, y en consecuencia en la regulación del Convenio de Desarrollo Social, lo es precisamente el gobernador del Estado, por lo que será éste el que esté legitimado para responder de las obligaciones que le impone su Constitución frente a los Ayuntamientos municipales.


"Quinta. La de prescripción del derecho de acción para demandar la invalidez de la expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del decreto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1995, que se hace consistir en que a los actores les precluyó el derecho para impugnar la validez del referido decreto, ya que para hacerlo tenían un plazo de 30 días contados a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que hubieran interpuesto recurso alguno, ubicándose en la figura jurídica de actos consentidos por el solo transcurso del tiempo, y por el consentimiento expreso de la validez del decreto y de su aplicación en el Municipio de Tijuana, Baja California, tal y como oportunamente se demostrará con la prueba testimonial de los servidores públicos que participaron en diversos actos a través de los cuales se les entregó recursos del Ramo 00026, ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995.


"En efecto, suponiendo sin conceder que se aplicara para la procedencia de la controversia el precedente que invocan los actores, podían y debían haber intentado el litigio constitucional desde el momento en que el presupuesto de egresos entró en vigor, por tratarse de una norma autoaplicativa, o en su caso, contra el primer acto de aplicación del Ramo 00026, que pudo consistir en la celebración del convenio cuya firma conocieron, o al haberse ejercido recursos de dicha partida que el propio Ayuntamiento validó. Al no hacerlo y aplicando analógicamente la Ley de Amparo -cuyo término prejudicial es igual al de la ley reglamentaria del 105 en vigor, treinta días-, incurrió en la excepción de prescripción del derecho de acción.


"VIII. ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ.


"Primero. En el primero de los conceptos de invalidez, desde luego se advierte una práctica reiterada en los otros dos conceptos, de la pretensión de incluir en el artículo 115, fracción IV, constitucional, los recursos federales del Ramo 00026 y como consecuencia, la facultad de administrarlos libremente por parte del Ayuntamiento. Dice también que la administración libre y sin injerencias del patrimonio, le da seguridad jurídica al Municipio, respetándose el orden federalista, que el espíritu de la Constitución es el de preservar la autonomía y su personalidad jurídica y concluye que el artículo 14 del presupuesto de egresos viola la Constitución al señalar un destino para dichos recursos e imponer a la Secretaría de Desarrollo Social como administrador.


"En relación con la naturaleza de los fondos federales contemplados por la partida 00026, así como la constitucionalidad del presupuesto de egresos en esta materia, para evitar repeticiones ociosas, me remito a los argumentos esgrimidos en el apartado 1 del capítulo V de esta contestación. No obstante lo anterior, se procede a puntualizar los diferentes ingresos que integran la Hacienda municipal. El artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la participación de las entidades federativas en el rendimiento de las contribuciones especiales reguladas en el propio precepto, en la proporción que la ley secundaria federal determine, señalando expresamente que las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios.


"De manera integral y en forma conexa sobre este particular, el artículo 115, fracción IV, de nuestra Constitución, determina que los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, según lo señala el inciso b, por las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"Por su parte, la Ley de Coordinación Fiscal establece la participación que corresponde a los Estados, Municipios y Distrito Federal, en los ingresos federales a que se refiere el citado artículo 73 constitucional, así como la forma de distribuir dichas participaciones.


"En ese orden de ideas, el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, prevé una partida correspondiente a las participaciones a entidades federativas y Municipios, en el Ramo 00028, que asciende a la cantidad de cuarenta y cuatro mil seiscientos noventa y cuatro millones cien mil nuevos pesos, que debe ejercerse en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, en sus artículos 2o. A y 3o., tal y como lo establece el último párrafo del referido precepto.


"Los recursos asignados al Ramo 00026, del Presupuesto de Egresos de la Federación, ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, en forma contraria a lo que pretende hacer valer la parte actora, son diferentes a las participaciones a que se refiere el Ramo 00028, por lo que no puede considerarse que se integrarían a las Haciendas estatales o municipales, ya que independientemente de que sean aplicables a las entidades federativas y a los Municipios, son recursos federales cuya administración le otorga el Poder Legislativo a la Secretaría de Desarrollo Social.


"Por lo anterior, los demandantes no pueden reclamar la inconstitucionalidad del artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, al pretender que la administración de recursos del gasto público federal destinados a ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, no corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social, ya que dichos recursos pertenecen a la Federación y no forman parte de las participaciones estatales y municipales, como sucede tratándose de los recursos previstos para el Ramo 00028. Es evidente el sofisma y argumento tendencioso del Ayuntamiento demandante, que olvida que su propia Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, en su artículo 84, previene la formación de su Hacienda y en la misma no incorpora los fondos federales propios, diversos de las participaciones; situación que igualmente regula el artículo 82 de la Constitución Estatal.


"Tampoco puede alegarse inconstitucionalidad, cuando el propio presupuesto establece previsiones para el destino del gasto público federal señalado en el Ramo 00026, ya que la Federación debe ejercer su presupuesto atendiendo los lineamientos que le marca la normatividad federal que lo rige y a las prioridades y objetivos establecidos en los instrumentos de planeación nacional. De las fracciones antes transcritas (sic) se desprende la libertad de los Municipios para administrar sus fondos, pero éstos se formarán del presupuesto de egresos que les autoricen las legislaturas de los respectivos Estados, luego entonces, desde el punto de vista del artículo 115 constitucional, no pueden tener más ingresos que los señalados por las Legislaturas Estatales ya que las partidas destinadas para los programas de desarrollo social no forman parte de estos ingresos, tampoco pertenecen a las participaciones federales, en consecuencia, no existe ninguna violación al artículo 115 constitucional, por lo cual resulta improcedente la controversia constitucional e inaplicable el artículo 105 constitucional con el que pretenden fundar la acción de las pretensiones de la demanda que se contesta.


"Al disponer el artículo 105 constitucional, que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre la Federación y uno o más Estados, ampliando esta competencia a los Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos, presupone la existencia legal, indudable sin discusión alguna, de la invasión de la esfera jurídica de los Municipios, supuesto que el motivo o materia de la controversia siempre debe ser la constitucionalidad de los actos impugnados y no es admisible la promoción de una controversia cuando se pretende arrogarse facultades o prerrogativas que no están contempladas por la Constitución, ya que la controversia no puede entablarse por presunciones o interpretaciones equivocadas, sino contra actos reales y verdaderos que sean violatorios de las normas constitucionales y respecto de cuya legitimidad no exista asomo de duda; por tanto, esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer de la controversia promovida por los demandantes, que se dicen miembros de un Ayuntamiento, deberá desecharla de plano por improcedente, antijurídica y porque jamás podrán demostrar los conceptos de invalidez que enumeran en el cuerpo de su libelo.


"La asignación de los fondos que se cuestionan, de ninguna manera vulneran la libertad del Ayuntamiento para manejar su patrimonio, ni tampoco es válido afirmar que la administración de aquéllos, por parte de la Secretaría de Desarrollo Social, implica injerencia en el manejo de los recursos propios del Municipio. Esta autoridad federal, investida de capacidad por el artículo 14 del presupuesto de egresos, para administrar el Ramo 00026, lo hace además conforme a las atribuciones que le impone el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y de ninguna manera se involucra en el destino, cuidado y manejo de la Hacienda municipal, a la cual no pertenecen los citados recursos federales.


"En otro orden de ideas, es conveniente recordar, para enfatizar la distinta naturaleza de los recursos, el siguiente párrafo de la exposición de motivos de la iniciativa de reformas al artículo 115 constitucional, de 6 de diciembre de 1982, que a la letra dice:


"‘Se atribuyen igualmente a los Municipios, los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también para los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo.


"‘Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en el caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a las cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones.’


"La reforma constitucional derivada de esa iniciativa ha sido hasta la fecha la más profunda y amplia en cuanto al régimen municipal. Sus autores consolidaron la autonomía política y organizativa del Municipio y fortalecieron su Hacienda, precisamente para darle libertad en su ejercicio y capacidad para la satisfacción de las necesidades de su comunidad; de ahí la jerarquía constitucional de las participaciones. Sin embargo, el legislador (sic) Constituyente Permanente no incluyó, en los extremos del renovado artículo 115, aquellos recursos de que dispone el Gobierno Federal para atender, de manera general, sus obligaciones constitucionales impuestas por el artículo 89, fracción I, de la Carta Suprema.


"Quedan pues, desvirtuadas las imputaciones formuladas por los actores, a partir de una tendenciosa afirmación sobre la naturaleza de las participaciones en la integración de la Hacienda municipal. En consecuencia, y no correspondiéndoles ejercer los recursos del Ramo 00026, las supuestas consecuencias de invasión de autonomía y lesión a su personalidad jurídica, resultan también inconducentes. Para finalizar, vale recordar lo manifestado en el capítulo sobre improcedencia respecto de que, por encima de intereses políticos o económicos, regionales o locales, prevalece el Pacto Federal que expresamente asigna competencias, respetando las esferas de autonomía de los Estados miembros y de los Municipios, cuya actividad y facultades no pueden rebasar el marco constitucional federal.


"Segundo. En el segundo de los conceptos que se analiza, la parte actora transcribe diversas cláusulas del Convenio de Desarrollo Social, instrumento a través del cual se han ejercido y se ejercen los recursos del Ramo 00026. Reitérase que los recursos objeto de la litis constitucional, deben ‘pasar a su Hacienda’; insiste en que el Municipio administre libremente su Hacienda y se opone a la injerencia del Ejecutivo Federal y de la Secretaría de Desarrollo Social, por tratarse de autoridades federales. Alega que ni el presidente ni el gobernador pueden determinar las aportaciones que debe hacer; que no es necesario el convenio para llevar a cabo su Programa de Acciones Municipales. Repite que una vez aprobado el presupuesto de egresos, el Ramo 00026, debe pasar ‘lisa y llanamente’ al patrimonio del Municipio. ‘Que las erogaciones que corresponden al Municipio son parte de su patrimonio, ya que las mismas las obtiene por mandato constitucional y no por una actitud caprichosa ...’. Finalmente, advierte que se violan los artículos 74 y 75 constitucionales, en la medida en que dichos preceptos no otorgan facultades para autorizar a la Secretaría de Desarrollo Social para administrar los recursos que corresponden al Municipio.


"En relación con estas alegaciones, formuladas sin un orden lógico y menos sustentadas en la normatividad que se estimara inaplicada o ilegal, esta autoridad manifiesta lo siguiente:


"Por cuanto a la insidiosa reflexión de que se viola la autonomía, se invaden funciones y se lesiona su libertad patrimonial, para evitar inútiles repeticiones nos remitimos a los argumentos constitucionales y legales anotados en los capítulos sobre improcedencia de la controversia, constitucionalidad de los actos impugnados, así como en el análisis del primer concepto de invalidez.


"En lo que se refiere específicamente al convenio y sus efectos respecto de la actividad municipal, para ilustrar el criterio de nuestro máximo tribunal en torno a la coordinación de acciones entre los niveles de gobierno para beneficio de la población en general, deseamos transcribir algunos párrafos alusivos de la exposición de motivos de la iniciativa presidencial ya citada.


"‘La descentralización exige un proceso decidido y profundo, aunque gradual, ordenado y eficaz, de la revisión de competencias constitucionales entre Federación, Estados y Municipios; proceso que deberá analizar las facultades y atribuciones actuales de las autoridades federales y de las autoridades locales y municipales, para determinar cuáles pueden redistribuirse para un mejor equilibrio entre las tres instancias del Gobierno Constitucional.


"‘En sí, esta tarea exigió un punto de equilibrio político y constitucional, al cual llegamos después de numerosos análisis y estudios, pues siendo nuestra estructura política de naturaleza federal, debemos respetar la esencia de nuestras instituciones plasmadas en nuestros principios de libertad y autodeterminación de las entidades federativas, sin invadir o lesionar aquellas facultades que por virtud del Pacto Federal y de acuerdo con nuestra forma republicana se encuentran conferidas a los Estados en los artículos 40, 41 y 124 de nuestra Carta Magna.’


"En este orden de ideas, queda pues, claro como ya se ha dicho, que a través del instrumento consensual, en este caso, el Gobierno Federal resolvió ejercer los recursos del Ramo 00026 en el Estado de Baja California y, por consecuencia, en cada uno de sus Municipios. Las facultades de la instancia federal y del gobierno local para suscribir este documento, han quedado debidamente citadas en el capítulo referente a la constitucionalidad del Convenio de Desarrollo Social. En esta ocasión, invocamos además, el artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, que a la letra dice: ‘El gobernador puede convenir con el Ejecutivo Federal y los Ayuntamientos, la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o la realización de cualquier otro propósito de beneficio colectivo.’. Significa lo anterior, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 116, fracción VI (sic), de la Constitución General, que la Federación y los Estados pueden asumir, recíprocamente, el ejercicio de funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Precisamente con apoyo en estas directrices y para alcanzar las finalidades sociales y económicas que la Constitución proyecta, el Gobierno de la República destina, por medio de la concertación, los recursos federales hacia los Municipios.


"En el caso concreto del Estado de Baja California, los preceptos indicados de la Legislación Local no obligan a que los convenios que se celebren con aquellos propósitos, requieran de la firma o de la intervención de los Municipios para su convalidación y actualización. No obstante, la cláusula vigésima del convenio refutado, determina que tanto el Ejecutivo Federal y Estatal, en forma coordinada, con la participación de los Municipios, convienen conjuntar acciones y esfuerzos para aplicar un determinado programa. Fue así como en el Municipio de Tijuana, el presidente municipal testimonió con su presencia la firma del Convenio de Desarrollo Social y fue también en el entorno de la coordinación entre los tres niveles de gobierno, sin imposiciones unilaterales, como el Ayuntamiento ha recibido aportaciones derivadas del Ramo 00026 y ha participado también en la ejecución de obras y acciones realizadas conjuntamente y gracias a la aplicación de los fondos federales. Es más, el propio Ayuntamiento solicitó y así fue concedido, que se ampliara el gasto proveniente del Ramo 00026 en un 10%, de manera que el Municipio aportara una cantidad menor. No es consecuente entonces, que hoy rechace la validez y las bondades de ese instrumento.


"Importa distinguir que las obras que se realizan merced al ejercicio de los fondos federales, no implican de ninguna manera que se lesione la facultad municipal consagrada en el artículo 115 fracción III, constitucional y en sus correlativos, el artículo 82 de la Constitución del Estado y el 43 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal; tampoco se sustituye el órgano federal a la autoridad local en la prestación, regulación y operación de los servicios públicos propios del Ayuntamiento, como indebidamente se menciona, puesto que la conducta de la autoridad federal se agota con el ejercicio del recurso y la realización de la obra, situaciones ambas en las que interviene el propio Ayuntamiento a través de los comités que se conforman al efecto y con apoyo, además, en la facultad que le corresponde según los artículos 2o. y 43, fracciones VIII y XII, de su Ley Orgánica Municipal. Con lo anterior se desvirtúa la afirmación gratuita en el sentido de que con la presencia de la secretaría se cae en la hipótesis de la existencia de una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno Estatal. La Secretaría de Desarrollo Social y las otras dependencias federales que intervienen en la objetivización (sic) del convenio, ni tienen facultades de imperio sobre el Municipio, ni mucho menos han actuado con ese carácter.


"En torno a la lesión de los artículos 74 y 75, baste recordar que es al presidente de la república a quien corresponde, ‘ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.’. En cumplimiento a ese mandato, es como la Secretaría de Desarrollo Social administra los recursos tantas veces citados, toda vez que así le ordena el Presupuesto de Egresos de la Federación en su artículo 14, ordenamiento expedido con base en las facultades del 74, fracción IV, constitucional. A su vez, la facultad otorgada para administrar los fondos, deviene de la implícita que compete al Congreso de la Unión para legislar en todo aquello que sea necesario para hacer efectivas sus propias facultades; a través de ese mecanismo constitucional, la Cámara de Diputados decidió, como lo hace en el Ramo 00025 y en otros diversos, a qué autoridad corresponde el ejercicio de alguna partida, en el caso, a esta Secretaría de Desarrollo Social.

"La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, así como la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, son los ordenamientos que establecen mecanismos para la ejecución del Ramo 00026, puesto que, como el propio actor lo señala en el segundo párrafo de la foja 35, las acciones de este ramo forman parte de un presupuesto global y, por lo tanto, condicionado a las necesidades propias de los grupos sociales en materia de salud, educación, trabajo, producción, vivienda, desarrollo rural, ecología y asentamientos humanos.


"Tercero. Independientemente de desvirtuar este concepto, vale precisar que el artículo 25 constitucional consagra derechos para los gobernados a una equitativa y eficaz distribución de los recursos federales. No puede, entonces, el Municipio alegar violaciones al mismo, por su carácter de orden de gobierno integrante de la Federación y por tanto, no puede impugnar que mediante el fomento al crecimiento económico y al empleo y una más justa distribución del ingreso, se fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático.


"En el concepto que se analiza, los demandantes afirman gratuitamente que en el pasado reciente está distribuido discrecionalmente y de manera injusta el presupuesto que corresponde a Estados y Municipios. Afirma también que el decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación viola el principio de la justa distribución de la riqueza ordenado por el artículo 25 constitucional y que, según este precepto, la Federación debe distribuir la riqueza y el ingreso bajo principios éticos y equitativos de dar a quien le corresponde (sic). Reconoce que los renglones 25 y 28 del artículo 14 del decreto, sí tienen reglas concretas de distribución.


"En relación con las contradicciones, baste confrontar los párrafos segundo y último del concepto que se comenta, para percatarse de que la parte actora sustenta criterios diversos y antagónicos respecto de situaciones similares. Por un lado, dice que la Federación no observa el principio de equidad y por el otro, reconoce que en tratándose de los Ramos 25 y 28, sí se compadecen con reglas explícitas para la distribución de fondos. No debe pasarse por alto que en lo tocante al Ramo 00025, lo mismo que en el Ramo 00026, es también una autoridad federal, la Secretaría de Educación Pública la que asigna aquellos recursos. Por qué entonces, en este supuesto no alega titularidad patrimonial de los recursos, como lo hace en el otro caso. Olvidan los actores que el artículo 14 impugnado dispone expresamente el destino de las provisiones del Ramo 00026 y en consecuencia la certeza y seguridad de su ejercicio.


"Debe llamarse la atención sobre las contradicciones que el mismo contempla, las temerarias afirmaciones en torno a la distribución de los recursos federales, así como la inconsistencia del alegato, considerando, en el caso específico del Municipio de Tijuana, las innumerables obras de beneficio colectivo que se han realizado lo mismo en el curso del ejercicio presupuestal de este año, como en el ‘pasado reciente’. Precisamente los renglones a que está referido el Ramo 00026 -obras y proyectos de inversión de vivienda, educación, agua potable, salud, electrificación, infraestructura agropecuaria y preservación de los recursos naturales que atiendan a la demanda directa de las comunidades indígenas, campesinas y grupos populares urbanos- inciden en el concepto de justicia social que propugna la Constitución General de la República en sus decisiones políticas y sociales fundamentales, y que desde luego se diferencian de la justicia conmutativa que pregona e invoca inequitativamente el Ayuntamiento actor. Es este razonamiento el que debe servir de base para interpretar congruentemente los principios y criterios que subyacen en el artículo 25 constitucional, que pudiéramos considerar como sustantivo, y las normas que vale llamar operativas del artículo 26 de igual rango. Es al Gobierno Federal, en su esfera de competencia, que parece no conocer el Ayuntamiento demandante, a quien corresponde en su estricto cumplimiento de su función y obligación constitucional inserta en la primera fracción del artículo 89, hacer ejecutar las leyes y proveer en la esfera administrativa a su exacto cumplimiento. En ese orden de ideas, si las disposiciones constitucionales con ingrediente social, como los artículos 3o., 4o., 25, 26, 27, 28, 123 y 124, entre otros, corresponde original o concurrentemente cumplir a la Federación, a ella debe dotársele de los instrumentos jurídicos y económicos para llevarlos a feliz término: esa es la ratio legis del artículo 14, Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación en cabal congruencia con los principios del 25 constitucional. Sobre este tema, fue muy claro el Constituyente Permanente, 1982-1983, cuando hizo suyas las siguientes premisas de la reforma que acusan el sentido social con el que han de utilizarse los fondos públicos y no utilitarista o territorialista como se advierte en la intención de los demandantes:


"‘Se tomaron en cuenta las realidades sociológicas y económicas de los Municipios del país, sus grados de desarrollo, y los contrastes entre aquellos Municipios urbanos e industrializados que cuentan con determinados recursos económicos y capacidad administrativa para la consecución de sus fines colectivos, y aquellas comunidades municipales marginadas de todo apoyo económico, del libre ejercicio de su autogobierno y carentes de toda capacidad para la gestión administrativa.


"‘Nuestro objetivo es vigorizar la decisión fundamental del pueblo sobre el Municipio libre, estableciendo dentro del marco conceptual de la Constitución General de la República, aquellas normas básicas que puedan servir de cimientos a las unidades sociopolíticas municipales, para que al fortalecer su desarrollo, se subraye el desenvolvimiento regional, se arraigue a los ciudadanos en sus territorios naturales y se evite la constante emigración del campo hacia las grandes ciudades y a la capital de la República, no sólo con el propósito de redistribuir la riqueza nacional en las múltiples y variadas regiones del país, sino para ubicar las decisiones del gobierno en las células políticas a las que lógicamente deben corresponder, es decir, a los Ayuntamientos como órganos representativos de los Municipios libres.’


"Afirma que no hay certeza para los beneficiarios, reglas o medios claros para su distribución y olvida que es en el propio Convenio de Desarrollo Social en donde se contemplan rigurosamente los dispositivos para la asignación de recursos, para su ejercicio, para la ejecución de las obras, para la evaluación de las partidas, para la supervisión y vigilancia de la administración de sus recursos. La propia comunidad, en el caso la tijuanense, a través de los Consejos de Desarrollo Municipal y los Comités de Solidaridad, tiene a su cargo la decisión sobre el destino de los recursos, la participación en las obras que se realizan y la vigilancia de la buena disposición de los fondos federales. Desconoce, paladinamente, la existencia del Manual Único de Operación, Ramo 00026, que consigna igualmente toda una normatividad para aplicar, vigilar y evaluar el ejercicio de los fondos.


"Las infundadas imputaciones, que además no son materia de la litis, pueden ser revertidas al Ayuntamiento, si éste no participara, como así lo ha hecho, con fondos municipales, conjuntamente con los recursos del Ramo 00026 que tantos beneficios ha llevado al Municipio como se comprobará oportunamente.


"Hablar de aplicación indiscriminada y de falta de regulación, es tanto como suponer inexistente todo un Sistema Nacional de Planeación que constituye el marco normativo que rige, en beneficio social, la administración de los fondos federales bajo el principio general del artículo 134 constitucional que tajantemente ordena administrar los recursos con eficiencia, eficacia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.


"A mayor abundamiento, debe recordarse que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 26, consigna que para la conducción del desarrollo económico de la Nación, se requiere la organización por parte del Estado, de un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, en el que queden incorporadas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, cuya función dentro de este contexto, lo constituye la atención de los problemas y demandas nacionales y regionales, para lo cual se impone al Ejecutivo Federal, la tarea de expedir un Programa Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente, los diversos programas de la Administración Pública Federal, entre los que se encuentran comprendidos los programas de desarrollo.


"En ese orden de ideas, el citado precepto constitucional determina que la ley, en este caso la Ley de Planeación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 5 de enero de 1983, facultará al Ejecutivo Federal para establecer los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo, determinando los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas, e induzca y concerte con los particulares, las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.


"En alcance a tales objetivos, en ejercicio de las facultades que le otorga nuestra Carta Magna, y específicamente la Ley de Planeación en sus artículos 33, 34, 36, 37, 38, 39 y 44 y el 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Ejecutivo Federal puede convenir con las diversas entidades federativas, previa satisfacción de las formalidades que en cada caso procedan, la ejecución de acciones conjuntas con los gobiernos estatales, la aplicación de recursos destinados a la realización de obras y proyectos orientados al desarrollo de su entidad, y al fortalecimiento de sus Municipios en la aplicación y ejercicio de las facultades que les otorgan los artículos 115 y 116, fracción IV, constitucionales.


"Ahora bien, por lo que se refiere a la determinación de los recursos destinados a las entidades federativas y sus Municipios, aplicables dentro del marco de los programas a que se refiere el Plan Nacional de Desarrollo, la propia Ley de Planeación en su artículo 16, consigna que a las dependencias de la Administración Pública Federal les corresponde:


"‘III. Elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas que presenten las entidades del sector y los gobiernos de los Estados, así como las opiniones de los grupos sociales interesados ..., V. Elaborar los programas anuales para la ejecución de los programas sectoriales correspondientes; ... VI. Considerar el ámbito territorial de las acciones previstas en su programa, procurando su congruencia con los objetivos y prioridades de los planes y programas de los gobiernos de los Estados.’


"Lo anterior y básicamente con lo previsto en el artículo 27 de la propia Ley de Planeación, que más adelante se transcribe, constituyen la base para la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación, en el cual se destinan los recursos propios de ésta, los previstos en el Ramo 00026 de dicho ordenamiento, cuya fuente es muy diversa a la considerada por el referido presupuesto como participaciones federales a Estados y Municipios, considerados en el Ramo 00028.


"‘Artículo 27. Para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán programas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica y social correspondiente. Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la Administración Pública Federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable.’


"Estas consideraciones son consecuentes, además, con el espíritu del 115 constitucional, encerrado en los siguientes párrafos de la exposición de motivos de la iniciativa del legislador originario de 1982, que constituyen por su naturaleza, fuente real para la interpretación del derecho positivo.


"‘En la fracción X, se propone la facultad para que la Federación y los Estados, así como también los Municipios, puedan celebrar convenios para el ejercicio de funciones, ejecución y operación de obras, así como la prestación eficaz de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo hiciere necesario.


"‘Esa adición se ha considerado pertinente, a fin de homologar a nivel constitucional, la celebración de convenios que se han venido efectuando entre la Federación y los Estados, en un apoyo del federalismo desconcentrando y descentralizando recursos y acciones de la Federación hacia todas las regiones del país, como cabe señalar el convenio único de coordinación y otro tipo de convenios o concertaciones.


"‘De esta manera, queda definida una situación que ha provocado algunos cuestionamientos a nivel especulativo sobre la licitud o trascendencia de este tipo de acciones jurídicas, que con resultados positivos han venido a robustecer de cierto modo el federalismo mexicano y el desarrollo regional.’


"IX. CONCLUSIONES.


"A manera de conclusión, el cabildo demandante repite el argumento de que el Convenio de Desarrollo Social, del que reconoce su existencia, debe declararse inconstitucional y que en la medida en que no fue firmado por él, no está obligado a su cumplimiento.

"Esta conclusión unilateral que riñe con todos los fundamentos legales que se invocan en esta contestación de demanda, es por otro lado irrelevante para la validez del convenio reclamado, no solamente porque la firma del Ayuntamiento no es presupuesto, sine qua non de validez sino porque la comuna lo ha hecho suyo y consentido su aplicación al haber recibido recursos, vigilado su ejercicio y sancionado las obras que con ellos se realizaron.


"Finalmente insiste, contra todo derecho, para que se le entreguen los fondos del Ramo 00026 ‘desde luego libre de condiciones, en la medida que en justicia le corresponda.’.


"Sobre este particular, cabe la última y enfática consideración: Los fondos federales del Ramo 00026 no constituyen participaciones federales y en consecuencia no integran la Hacienda municipal, respecto de la cual sí es válida su libre administración por el Ayuntamiento. Dada la conformación de la República como una Federación, regida por la N. Superior Constitucional, los intereses de sus integrantes no pueden rebasar el Pacto Federal; entre todos debe haber congruencia normativa y coincidencia en los propósitos. El Gobierno Federal, con criterios de equidad intermunicipal, interregional e interestatal, debe ejercer los recursos propios en cumplimiento de sus superiores compromisos de justicia social."


PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.


"ACTOS IMPUGNADOS.


"Por lo que corresponde a todos y cada uno de los actos atribuidos al Ejecutivo Federal en la demanda que ahora se contesta, declaro bajo protesta de decir verdad que son válidos y plenamente apegados a lo que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes de la materia, por lo cual se niega que proceda acción para reclamar la invalidez de la expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, en lo particular el artículo 14, en lo relacionado con el Ramo 00026, antepenúltimo y penúltimo párrafos, así como que les asista derecho y razón a los demandantes para sostener en contra del Ejecutivo Federal, la controversia constitucional que pretenden deducir. Igualmente, se niega el derecho de demandar la invalidez del Convenio de Desarrollo Social para 1995, entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California.


"II. IMPROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA.


"La demanda se formula con fundamento en el artículo 105 constitucional, que estuvo en vigor antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de diciembre de 1994. Dicho precepto decía:


"‘Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.’


"La disposición transcrita faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de controversias constitucionales que se susciten entre: dos o más Estados; los Poderes de un mismo Estado; la Federación y uno o más Estados, así como en aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley. Por lo tanto, al no encontrarse dentro de tal supuesto constitucional, los Municipios no tienen acción procesal para deducir la supuesta controversia. Tan es así, que precisamente una de las razones que se tuvieron para reformar el artículo 105 constitucional fue la de dotar a los Municipios con la posibilidad de acudir ante ese máximo tribunal a dirimir sus intereses.


"Para fundar la procedencia de la supuesta controversia, el demandante invoca un precedente del H. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual no es aplicable para esos efectos, toda vez que se refiere a la posibilidad de que el Municipio utilice esa vía, cuando sus derechos sean afectados por la entidad federativa, pero no para confrontar sus intereses con la Federación.


"Lo anterior lleva a concluir que el criterio invocado por el demandante no es aplicable al caso, porque el mismo no comprende, ni podría comprender, controversias entre la Federación y Municipios, situación que, como se ha visto, no tiene relación con el reconocimiento y tratamiento que dicho ente del Estado pudiera tener como un verdadero Poder Público.


"En todo caso, y de considerar el Municipio que se afectan sus derechos patrimoniales, éste hubiera podido intentar, al tenor de lo dispuesto por los artículos 103 y 107 constitucionales y 9o. de su ley reglamentaria, el juicio de amparo en su carácter de persona moral oficial, pero no la vía del citado artículo 105 constitucional.


"Importa advertir la diferencia de entre una controversia constitucional y el juicio de amparo. Ha de reconocerse que el concepto de conflicto o litigio constitucional no puede abarcar cualquier reclamación en que se alegue violación de una prescripción legal; la misma ejecutoria invocada por el actor a foja 13 de su escrito de demanda, precisa la diferencia entre la posibilidad de un amparo contra leyes o contra los actos de aplicación, y la que existe con la verdadera controversia constitucional.


"En otro orden de ideas, también se considera que la demanda planteada es improcedente, toda vez que parte de un supuesto normativo inexistente como lo es la concepción de que la Hacienda municipal se integra, entre otros, con los recursos previstos en el Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación, los cuales constituyen fondos diversos de las participaciones federales a que se refiere el Ramo 00028, mismas que son reguladas por los artículos 115, fracción IV, inciso b) y 73, fracción XXIX, ambos constitucionales.


"Igualmente, ni en el artículo 82 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, ni en el artículo 84 de la Ley Orgánica Municipal de esa entidad federativa, se encuentran contemplados los recursos que el Presupuesto de Egresos de la Federación en el Ramo 00026 destina para su administración a la Secretaría de Desarrollo Social, como parte de la Hacienda municipal, por lo que no le asiste al Municipio derecho alguno para impugnar la administración de éstos por la propia secretaría.


"En la demanda se omite especificar esa diferencia en la naturaleza de los recursos, al parecer con objeto de incidir en una controversia constitucional y evitar el sobreseimiento en un amparo contra leyes por la extemporaneidad en la presentación de su demanda. Fortalece este argumento el hecho de que el Ayuntamiento demandante no hubiera deducido la controversia constitucional, invocando desde su publicación, la inconstitucionalidad del presupuesto vigente de egresos, así como el de los años 1993 y 1994, que consignan los mismos actos que hoy reputa inválidos, y los Convenios de Desarrollo Social que otrora se firmaron.


"En aquel entonces, como en los meses que corren de este año, el Ayuntamiento admitió la administración del Ramo 00026 y el ejercicio de sus recursos, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, autoridad demandada en este juicio, habiendo no sólo estado conforme con la aplicación de los mismos, sino incluso solicitando su ampliación.


"Por otra parte, el demandante no puede reclamar la invalidez del Convenio de Desarrollo Social para el año de 1995, ya que como el propio Ayuntamiento lo señala, no es parte del mismo. Además, de acuerdo a las disposiciones legales aplicables, el Municipio no requiere suscribir los convenios, cuando por virtud de éstos se desprende la derrama de ayuda económica y atención social a los habitantes de los Municipios que integran el Estado firmante, como es el caso del Convenio de Desarrollo Social.


"Si bien la demanda que se contesta, es oscura y no se estructura con la formalidad que exige la ley procesal, omitiendo la narración sucinta y pormenorizada de los hechos o actos concretos que causen agravio o violen normas o preceptos jurídicos, contrariando lo dispuesto por el artículo 322 del Código Federal de Procedimientos Civiles, en forma genérica y categórica se reitera la negativa respecto de todos y cada uno de los puntos de controversia, que según aducen los demandantes constituyeron violaciones a los derechos del Ayuntamiento.


"III. CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS IMPUGNADOS.


"1. DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN.


"La expedición del Presupuesto de Egresos de la Federación, desde el punto de vista formal y material, es absolutamente constitucional, toda vez que el proceso que le dio origen se sustenta en los dispositivos constitucionales que se refieren a cada una de sus etapas. En efecto, el presidente de la República presentó la iniciativa correspondiente con apoyo en los artículos 71, fracción I y 74, fracción IV, párrafo segundo, constitucionales, provocando la actuación de la Cámara de Diputados a quien corresponde, según el 74 fracción IV, en exclusividad, el examen, la discusión y aprobación del decreto pertinente. Una vez desahogada la discusión en el seno de la Cámara de Diputados, fue aprobado el decreto y se remitió al Ejecutivo para los efectos del inciso a) del artículo 72, quien no teniendo observaciones que hacer, lo promulgó como lo manda la fracción I del numeral 89 de la Ley Suprema, haciéndolo publicar en el Diario Oficial de la Federación, en términos de la legislación de la materia.


"Por otro lado, en la demanda se afirma que las partidas a que se refieren los Ramos 00026 y 00028, constituyen participaciones federales que deben entregarse a los Municipios, considerando estos recursos como activo patrimonial de su Hacienda. Lo anterior, desde luego, no es congruente ni con la letra ni con el espíritu del artículo 14, motivo de la controversia, cuya constitucionalidad es indiscutible.


"Cabe puntualizar los diferentes ingresos que integran la Hacienda municipal:


"El artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la participación de las entidades federativas en el rendimiento de las contribuciones especiales reguladas en el propio precepto, en la proporción que la ley secundaria federal determine, señalando expresamente que las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios.


"Por su parte, la Ley de Coordinación Fiscal establece la participación que corresponde a los Estados, Municipios y Distrito Federal, en los ingresos federales a que se refiere el citado artículo 73 constitucional, así como la forma de distribuirlas, estas participaciones se encuentran en el Ramo 00028 y en ningún momento se incluye a los fondos federales que integran el Ramo 00026.


"Confirma lo anterior, que los fondos del Ramo 00026 se entregan a los Municipios en términos distintos de aquellos fondos que integran el Ramo 00028; de manera integral y en forma conexa sobre este particular, el artículo 115, fracción IV, de nuestra Constitución, determina que los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, según lo señala el inciso b), por las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"Corresponde mencionar que las participaciones en impuestos federales forman parte de la Hacienda municipal en términos del artículo 115 constitucional, y no así los fondos federales del Ramo 00026 que no se ministran obligatoriamente, a diferencia de aquéllas. En ese orden de ideas, el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, prevé una partida correspondiente a las participaciones a entidades federativas y Municipios, en el Ramo 00028, que asciende a la cantidad de cuarenta y cuatro mil seiscientos noventa y cuatro millones cien mil nuevos pesos, que debe ejercerse en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, en sus artículos 2o. A y 3o., tal y como lo establece el último párrafo del referido precepto.


"En este sentido, el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal celebrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Baja California, publicado el 28 de diciembre de 1979, en su cláusula tercera, señala los impuestos federales que constituirán las participaciones federales, lo que en consonancia con el considerando cuarto que establece que las participaciones en impuestos federales a favor de Estados y Municipios son sólo sobre algunos de los impuestos de la Federación, nos lleva a concluir que cualquier concepto diferente a lo previsto en el convenio, no forma parte de dichas participaciones.


"2. CONVENIO DE DESARROLLO SOCIAL.


"Resulta también improcedente demandar la invalidez del Convenio de Desarrollo Social, toda vez que éste fue celebrado teniendo como sustento jurídico los preceptos que a continuación se indican. El Ejecutivo Federal, de acuerdo con los artículos 26, párrafo tercero, 89, fracciones I y XX y 116, fracción VI (sic), constitucionales; 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 33, 34, 36, 37, 38, 39 y 44 de la Ley de Planeación, está facultado para celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales y, con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios a fin de favorecer el desarrollo integral de las propias entidades federativas. A su vez, el Gobierno del Estado de Baja California, suscriptor del convenio, cuenta con facultades suficientes al tenor de lo dispuesto por el artículo 116, fracción VI (sic), de la Carta de Q. y los relativos 49, fracción XXII, de la Constitución Local, el 6o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y el 57, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y el 57, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la misma entidad, y 1o., fracción V, III (sic) y XXVIII de la Ley de Planeación de Baja California.


"El citado artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, a la letra dice: ‘El gobernador puede convenir con el Ejecutivo Federal y los Ayuntamientos la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o la realización de cualquier otro propósito de beneficio colectivo; significa lo anterior, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 116, fracción VI (sic), de la Constitución General, que la Federación y los Estados pueden asumir, recíprocamente, el ejercicio de funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Precisamente, con apoyo en estas directrices y para alcanzar las finalidades sociales y económicas que la Constitución proyecta, el Gobierno de la República destina hacia los Municipios, por medio de la concertación, los recursos federales correspondientes al Ramo 00026.


"Queda claro que en el caso que nos ocupa, el Gobierno Federal resolvió ejercer los recursos del Ramo 00026 en el Estado de Baja California y, por consecuencia, en cada uno de sus Municipios a través del referido convenio.

"En la demanda se afirma que no hay certeza para los beneficiarios, ni reglas o medios claros para la distribución de los recursos del Ramo 00026. Sin embargo, en el propio Convenio de Desarrollo Social, en donde se contemplan rigurosamente los dispositivos para la asignación de recursos, para su ejercicio, para la ejecución de las obras, para la evaluación de las partidas, para la supervisión y vigilancia de la administración de sus recursos. La propia comunidad, en el caso, la tijuanense, a través de los Consejos de Desarrollo Municipal y los Comités de Solidaridad, tiene a su cargo la decisión sobre el destino de los recursos, la participación en las obras que se realizan y la vigilancia de la buena disposición de los fondos federales. Asimismo, también omite reconocer la existencia del Manual Único de Operación, Ramo 00026, que consigna igualmente toda una normatividad para aplicar, vigilar y evaluar el ejercicio de los fondos.


"Por otra parte, cabe señalar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 26, consigna que para la conducción del desarrollo económico de la Nación, se requiere por parte del Estado, de la organización de un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, en el que queden incorporadas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, cuya función, dentro de este contexto, lo constituye la atención de los problemas y demandas nacionales y regionales; para lo cual se impone al Ejecutivo Federal la tarea de expedir el Plan Nacional de Desarrollo, al que se sujetarán obligatoriamente los diversos programas de la Administración Pública Federal, entre los que se encuentran comprendidos los programas de desarrollo.


"En ese orden de ideas, se determinan los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas, e induzca y concerte con los particulares, las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.


"En alcance a tales objetivos, en ejercicio de las facultades que le otorga nuestra Carta Magna, y específicamente la Ley de Planeación en sus artículos 33, 34, 36, 37, 38, 39 y 44; y el 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Ejecutivo Federal puede convenir con las diversas entidades federativas, previa satisfacción de las formalidades que en cada caso procedan, la ejecución de acciones conjuntas con los gobiernos estatales, la aplicación de recursos destinados a la realización de obras y proyectos orientados al desarrollo de su entidad, y al fortalecimiento de sus Municipios en la aplicación y ejercicio de las facultades que les otorga los artículos 115 y 116, fracción IV, constitucionales.

"Debe llamarse la atención en el caso específico del Municipio de Tijuana (sic), las innumerables obras de beneficio colectivo que se han realizado, lo mismo en el curso del ejercicio presupuestal de este año, como en el pasado reciente. Precisamente los renglones a que está referido el Ramo 00026 -obras y proyectos de inversión de vivienda, educación, agua potable, salud, electrificación, infraestructura agropecuaria y preservación de los recursos naturales que atiendan a la demanda directa de las comunidades indígenas, campesinas y grupos populares urbanos- inciden en el concepto de justicia social que propugna la Constitución General de la República en sus decisiones políticas y sociales fundamentales, y que desde luego se diferencian de la justicia conmutativa que pregona e invoca inequitativamente el Ayuntamiento actor.


"Es este razonamiento el que debe servir de base para interpretar congruentemente los principios y criterios que subyacen en el artículo 25 constitucional, que pudiéramos considerar como sustantivo, y las normas que vale llamar operativas del artículo 26 de igual rango. Es al Gobierno Federal, en su esfera de competencia, a quien corresponde en estricto cumplimiento de su función y obligación constitucional inserta en la primera fracción del artículo 89, hacer ejecutar las leyes y proveer en la esfera administrativa a su exacto cumplimiento.


"En ese orden de ideas, si las disposiciones constitucionales con ingrediente social, como los artículos 3o., 4o., 25, 26, 27, 28 y 123 entre otros, corresponde original o concurrentemente cumplir a la Federación, a ella debe dotársele de los instrumentos jurídicos y económicos para llevarlos a feliz término; esa es la ratio legis del artículo 14, Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación, en cabal congruencia con los principios del artículo 25 constitucional.


"Por último, no debe pasarse por alto que el Municipio, al sostener que es un Poder Público previsto por la propia Carta Magna dentro de los tres niveles de gobierno, incurre en contradicción al reclamar a la vez la violación al artículo 25 constitucional, el cual consagra un derecho para los gobernados.


"En efecto, el citado artículo 25 señala que al Estado corresponde la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y como constitucionalmente el concepto Estado previsto en dicho precepto se refiere tanto a la Federación como a los Estados y Municipios de la República, entonces, si el Municipio forma parte del concepto Estado, es claro que no le corresponde demandar por la vía de controversia fundada en el artículo 105 constitucional, su inconformidad con el supuesto incumplimiento al principio de justicia que corresponde ejercer al Estado-Federación, Estado-Municipio, mediante el fomento del crecimiento económico y una más justa distribución del ingreso y la riqueza.


"IV. CONSIDERACIONES RESPECTO DEL APARTADO DE ANTECEDENTES DE LA DEMANDA.


"1. Es cierto el correlativo de este punto, por lo que no existe controversia al respecto.


"2. Este correlativo se niega, en virtud de que el H. Ayuntamiento actor está falseando el contenido y términos de las normas que reclama al señalar que el ‘artículo 14 se dispone una partida denominada en general Participaciones a Entidades Federativas y Municipios.’. Lo cierto es que el primer párrafo del artículo 14 del Presupuesto de Egresos que impugna, señala la cantidad de N$84,259,300.00 (sic) por concepto de las erogaciones previstas a las entidades federativas y Municipios, con naturaleza distinta a los Ramos 00025 y 00026.


"3. De este correlativo se acepta como cierto el hecho de que el Ramo 00026 contenido en el artículo 14 del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, constituye erogaciones previstas para las entidades federativas y Municipios, pero lo que no se acepta es lo sostenido por el H. Ayuntamiento, en el sentido de que dicho decreto carece de un mecanismo cierto y justo para su distribución, toda vez que las orientaciones a que se sujetarán las previsiones correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en el antepenúltimo párrafo del propio artículo 14, están claramente determinadas en cuanto a su distribución cierta y justa a fin de atender la demanda directa de comunidades indígenas, grupos populares urbanos, la promoción de proyectos productivos y a programas especiales de bienestar general en vivienda, educación, servicios de electrificación, salud, etc.


"4. Este correlativo se niega en su totalidad correspondiendo la carga de la prueba al H. Ayuntamiento de acreditar lo que afirma en términos de lo previsto en el artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles.


"V. ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ.


"En el capítulo III, en el que se acredita la constitucionalidad de los actos impugnados, se comprenden, igualmente, los juicios que desvirtúan los conceptos de invalidez planteados en la demanda por lo que, en obvio de repeticiones, me remito a aquellos argumentos. A mayor abundamiento, es preciso expresar que de ser constitucionales, como lo son y ha quedado demostrado, no hay concepto de invalidez alguno.

"VI. CONCLUSIONES.


"Al afirmar los demandantes que los recursos del Ramo 00026 constituyen participaciones federales, además de consistir en una inexactitud conceptual, puesto que en realidad, como se ha enfatizado en esta contestación se trata de fondos de la Federación destinados a objetivos concretos, también ya señalados, se llegaría al extremo de que la Federación no pudiera destinar recurso alguno para el desenvolvimiento rural y municipal de las áreas más necesitadas del país, con lo que se conculcaría verdaderamente el espíritu y la letra del artículo 25 constitucional que prevé la obligación a cargo del Estado, de generar el desarrollo equitativo de México."


SECRETARÍA DE CONTRALORÍA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO.


"EXCEPCIONES Y DEFENSAS.


"La instancia planteada se encuentra afectada de causas de improcedencia de la acción, como a continuación se demuestra:


"A) IMPROCEDENCIA DE LA VÍA. La controversia constitucional no resulta procedente, porque la vía idónea para impugnar actos que afecten el patrimonio de las personas morales oficiales es el juicio de garantías, en términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo; por ende, al ser la actora un Municipio e invocar en su demanda cuestiones de índole patrimonial, debió acudir al juicio de amparo, de conformidad con los artículos 25, fracción I, del Código Civil Federal y 115, fracción II, de la Carta Magna, en relación con el dispositivo mencionado de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales.


"Además, el texto del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente el día 9 de junio pasado, fecha de la presentación de la demanda y aplicable en la especie de acuerdo con el auto admisorio de la misma, de 14 del propio mes y que remite al texto legal, al decir que la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación será competente para conocer de las controversias ‘en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.’.


"De esa forma, si la ley únicamente previene la acción de amparo, difícilmente puede sostenerse que la tesis sustentada en el amparo en revisión 4521/90, en la que apoya su acción la parte actora, haya creado la posibilidad de entablar la controversia constitucional como se plantea, cuando ni siquiera la jurisprudencia puede tener ese alcance, según se sostiene en la tesis jurisprudencial aparecida a foja 1696 del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, que enseña:


"‘JURISPRUDENCIA, ALCANCE DE LA. La jurisprudencia de la Suprema Corte, si bien es cierto que tiene el carácter obligatorio para los tribunales no deja de ser la interpretación que de la ley hace el órgano jurisdiccional y que no puede tener el alcance de derogar la ley ni equipararse a ésta.’


"B) IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN. En la especie se gesta la defensa consistente en la falta de acción de la parte actora para promover la controversia en que se actúa, de acuerdo con el artículo 105 constitucional en relación con el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles.


"Lo anterior es así, en virtud de que el artículo 105, en su texto aplicable en la especie, no prevé la posibilidad de que un Municipio demande a la Federación. No es óbice para considerar correcto lo anterior, el hecho de que la actora invoque la tesis sustentada en el amparo en revisión 4521/90, pues la misma, en principio, no señala la posibilidad de entablar la acción de controversia constitucional en contra de la Federación, sino que se refiere a la controversia de Poderes dentro de un mismo Estado.


"Por otra parte, y suponiendo que sí se refiriese a la posibilidad del Municipio de iniciar una controversia constitucional en contra de la Federación, la tesis en comento no constituye jurisprudencia, por lo que no resultaría obligatoria, ni aplicable, de consuno con la tesis jurisprudencial citada en el apartado inmediato anterior.


"C) FALTA DE INTERÉS JURÍDICO. En este caso no existe afectación a la esfera jurídica de la actora, por lo que no acredita el interés jurídico que le asista y, por ende, tampoco existe legitimación procesal activa de su parte, en términos del artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, por lo siguiente:


"1. La ausencia de interés jurídico de los promoventes se advierte con meridiana claridad del simple hecho de que tanto el Presupuesto de Egresos de la Federación como el Convenio de Desarrollo Social, ambos de 1995, que impugna la parte actora, constituyen actos de coordinación entre autoridades.


"A mayor abundamiento, dichos actos no se encuentran dirigidos al Municipio actor, en razón de lo cual no puede existir interés tutelado jurídicamente en su favor. Resulta aplicable en la especie la jurisprudencia 45/90, aparecida a fojas 199 y 200 del Tomo VI de la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, Julio-Diciembre de 1990, Primera Parte, Pleno y S., que señala:


"‘INTERÉS JURÍDICO. EXAMINAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY SIN HABERLO ACREDITADO, VULNERA LOS PRINCIPIOS DE INSTANCIA DE PARTE AGRAVIADA Y DE RELATIVIDAD DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA. Los artículos 107, fracciones I y II, de la Constitución Federal y 4o., 76 y 80 de la Ley de Amparo, respectivamente, establecen el principio de instancia de parte agraviada y el de relatividad de los efectos de la sentencia de amparo, que prohíben hacer declaración general de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley o acto reclamado y los efectos que debe tener la sentencia dictada en un juicio de garantías que conceda el amparo, en cuanto que encierra una declaración de restitución para el quejoso. En consecuencia, legalmente debe exigirse para la procedencia del juicio constitucional que los promoventes acrediten plenamente su interés jurídico, para el efecto de que si así lo estima fundado la autoridad que conozca del juicio de garantías, esté en posibilidad de conceder la protección de la Justicia Federal respecto de personas determinadas, en forma particularizada por su interés, y a la vez conceda la protección en el efecto procedente, lo cual no se podría satisfacer si el interés de los promoventes del amparo no se acredita plenamente, toda vez que existiría la posibilidad de conceder el amparo por una ley o un acto que no les cause ningún perjuicio en sus derechos, por no estar dirigidos a ellos y, en ese caso, los efectos restitutorios del amparo serían en contra de lo establecido en los preceptos citados.’.


"Ahora bien y suponiendo sin conceder que existiese agravio en detrimento de la parte actora, éste no sería agravio personal y directo alguno, pues los actos que se controvierten no van dirigidos a la misma, por lo que cuando más, podría aducir un agravio indirecto, que no hace posible la acción que intenta, máxime que el propio promovente reconoce a foja 38 de su demanda que el convenio que pretende controvertir no va dirigido al Municipio en cuestión.


"2. Con base en los anteriores razonamientos, es evidente que la parte actora carece de legitimación procesal activa para promover la instancia que intenta, ya que de conformidad con el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, sólo puede iniciar un procedimiento judicial, quien tenga interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho.


"En efecto, en la controversia en que se comparece, la parte actora carece de legitimación procesal activa, puesto que el artículo 105 constitucional aplicable, no previene la posibilidad de que el Municipio entable esta instancia en los términos planteados, por lo que nuevamente se aprecia la improcedencia de esta vía.


"En este caso, incluso la tesis que invoca la actora no sustenta la posibilidad de que el Municipio comparezca en controversia constitucional contra la Federación, y menos aún en contra de órganos del Estado como los que señala como demandados, pues en la misma se sostiene que la controversia constitucional de que se trata, procede ‘entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos’ (foja 8, tercer párrafo de la demanda), arribando a la conclusión de que lo anterior ‘permite el acceso del Municipio a la controversia constitucional, porque éste en la actualidad y a partir de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, debe ser considerado como un Poder ... Es decir, interpretando el artículo 105 constitucional concomitantemente con los artículos 115 y 116 de la Ley Fundamental ... se llega a la conclusión de que dentro de la segunda hipótesis de este numeral se comprenden las controversias que pudieran suscitarse entre los Poderes de la entidad federativa y también los conflictos entre dichos Poderes con el Poder municipal.’ Así lo ha sostenido el Pleno de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis visibles en la Sexta Época, del Semanario Judicial de la Federación, Tomos V, pág. 70; XVII, págs. 58-60; IV, pág. 87; III, págs. 21, 35, 36 y 37; IX, pág. 41; VII, págs. 43 y 44; VIII, pág. 44; XLV, pág. 163 y XXII, pág. 38.


"Por lo anterior, en la especie no existe legitimación procesal activa del actor para demandar a la H. Cámara de Diputados, al C. presidente de la República, al C. secretario de Gobernación, al C. secretario de Hacienda y Crédito Público, al C. secretario de Desarrollo Social, a la C. secretaria de Contraloría y Desarrollo Administrativo y al C. procurador general de la República.


"Sirve de apoyo a lo anterior la tesis sustentada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el informe de labores de 1945, página 11, que a la letra dice:


"‘CONSTITUYE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EL HECHO DE QUE EL ACTOR ESTÁ OBLIGADO A PROBAR LOS ELEMENTOS DE SUS ACCIÓN (sic). Conforme al artículo 281 del Código de Procedimientos Civiles, el actor debe probar los hechos constitutivos de su acción. El J. está facultado para examinarlos, aunque no hubieren sido opuestas excepciones. El ejercicio de las acciones civiles requiere, según el artículo 1o. del código procesal, la existencia de un derecho; la violación del mismo o el desconocimiento de una obligación; la capacidad para ejercitar la acción y, por último, el interés en el actor. Si es elemento primordial para el ejercicio de una acción, que exista un derecho o el desconocimiento de una obligación, es necesario probar quién violó el derecho o no cumplió la obligación para que sobre él caiga el peso de la condena. La doctrina mantiene que no basta que exista el derecho para que la acción prospere, sino que es necesario que aquél corresponda precisamente al que lo hace valer, con la obligación para el J. de establecer la responsabilidad, verificando la identidad de la persona en cuyo favor está la ley (legitimación activa), y la identidad de la persona del demandado, con la persona contra quien se dirige la voluntad de la ley (legitimación pasiva). En consecuencia, si el actor está obligado a probar los elementos de su acción, esto constituye la legitimación en la causa.’


"Como corolario de lo expuesto, visto que no se cumplimentan las condiciones requeridas para la procedencia de la acción, y toda vez que su estudio es de orden público, deben decretarse fundadas las excepciones hechas valer.


"Sustenta la conclusión expresada, la tesis jurisprudencial que figura en la página 1013 del Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CXXI, del tenor literal siguiente:


"‘EL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES REQUERIDAS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN ES DE ORDEN PÚBLICO (sic). La improcedencia de la acción por falta de uno de los requisitos esenciales, puede ser estimada por el juzgador, aun de oficio, por ser de orden público el cumplimiento de las condiciones requeridas para la procedencia de dicha acción.’


"D) DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA EN RELACIÓN AL CONVENIO DE DESARROLLO SOCIAL 1995. En términos del artículo 323 del Código Federal de Procedimientos Civiles, los promoventes debieron acompañar a su demanda el Convenio de Desarrollo Social para 1995, cuya inconstitucionalidad invocan. Al no haberlo hecho, procede y así se solicita, se deseche la demanda en cuanto a dicho acto, pues la actora no acredita los hechos constitutivos de su acción, en términos del artículo 81 del código adjetivo federal.


"Resulta aplicable por analogía la jurisprudencia 19, que figura en las páginas 29 y 30 del A. al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1988, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, que dice:


"‘ACCIÓN. FALTA DE PRUEBA DE LA. Dado que la ley ordena que el actor debe probar los hechos constitutivos de su acción, es indudable que, cuando no los prueba, su acción no puede prosperar, independientemente de que la parte demandada haya o no opuesto excepciones y defensas.’


"No es óbice para concluir lo anterior, el hecho de que la parte actora diga que no tiene acceso a dicho documento (página 38, segundo párrafo de la demanda), pues no acredita en modo alguno que lo hubiere solicitado y se le hubiese denegado, por lo que su sola manifestación no le exime de la obligación contenida en el numeral de mérito.


"Resultan aplicables en la especie y por analogía, las tesis jurisprudenciales aparecidas en el A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, pág. 2974 y Primera Parte, Tribunal Pleno, pág. 632, que respectivamente asientan:


"‘AUDIENCIA CONSTITUCIONAL, DIFERIMIENTO IMPROCEDENTE DE LA, CUANDO NO SE ACREDITA PREVIAMENTE QUE SE HAN SOLICITADO COPIAS DE CONSTANCIAS ANTE ALGUNA AUTORIDAD. Si durante el procedimiento del juicio los quejosos no aportaran ninguna constancia sellada por las autoridades correspondientes en la que conste que efectivamente habían solicitado copias de diversas constancias para ofrecerlas como pruebas, ante tal circunstancia, es evidente que no procede el diferimiento de la audiencia constitucional, sin que con ello pueda estimarse que el a quo viola el artículo 152 de la Ley de Amparo, máxime que el artículo 157 de la misma ley dispone que los Jueces de Distrito cuidarán de que los juicios de amparo no queden paralizados, proveyendo lo necesario hasta dictar sentencia, y el aludido artículo 152 de la Ley de Amparo sólo autoriza dicho aplazamiento cuando las autoridades o funcionarios obligados a expedir copias o documentos para ser presentados como prueba en el juicio de garantías, no cumplieren con esa obligación y siempre que los interesados soliciten del J. de Distrito que se requiera a los omisos; de lo que se sigue que aun cuando el artículo que se comenta no establece expresamente la obligación de acreditar ante el a quo que han solicitado copias o documentos, dicha obligación se presupone, si se tiene en consideración que para probar que las autoridades o funcionarios «no han cumplido» con la obligación de expedir copias o documentos a ellos solicitados, obviamente debe acreditarse previamente que se ha hecho la solicitud relativa.’


"‘COPIAS CERTIFICADAS. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 152 DE LA LEY DE AMPARO, CUANDO LAS AUTORIDADES NO CUMPLEN CON LA OBLIGACIÓN DE EXPEDIRLAS. En términos del artículo 152 de la Ley de Amparo, sólo en caso de que las autoridades no cumplan con la obligación de expedir las copias que se les soliciten y, cuando la parte interesada solicite al J. que las requiera, éste deberá hacer dicho requerimiento y aplazar la audiencia e incluso utilizar los medios de apremio que estime pertinentes para obtener que la autoridad expida las copias certificadas, pero en el caso de que la quejosa no asista a la audiencia constitucional, ni formule petición en el sentido de que se requiera a la autoridad para que expida la copia certificada, ante la falta de dicha solicitud, el J. de Distrito obra correctamente al no suspender la audiencia y desechar la prueba de que se trata; también se advierte que el artículo 152 de la Ley de Amparo no hace la distinción respecto a que el requerimiento para que expida las copias el J. debe hacerlo cuando las autoridades tengan el carácter de responsables y que sólo cuando no son las responsables deberá mediar solicitud de requerimiento de parte del interesado, ya que dicho precepto sólo hace referencia a que los funcionarios o autoridades tienen obligación de expedir con toda oportunidad a las partes en el juicio de amparo, las copias y documentos que soliciten, sin precisar que se refiere a funcionarios o autoridad que no tengan el carácter de responsables en el juicio de garantías.’


"Tampoco es obstáculo para acordar favorablemente lo solicitado, el hecho de que en el auto admisorio de demanda de 14 de junio de 1995, no se haya desechado la instancia en contra del Convenio de Desarrollo Social 1995 de mérito, pues dicho auto sólo constituye una admisión a trámite, sin que cause estado su contenido. Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis jurisprudencial aparecida en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo IV, Segunda Parte-1, página 195.


"En vista de lo expuesto, se debe desestimar la demanda intentada, por resultar improcedente la vía, por lo que ha lugar a desechar el ocurso inicial.


"HECHOS.


"En relación al Capítulo de ‘Antecedentes’ de la demanda se manifiesta:


"1. El correlativo que se contesta es cierto.


"2. El hecho marcado con el número 2 de la demanda es falso en la manera en que es expuesto por la actora. Lo cierto es que el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación se refiere a ‘erogaciones previstas para las entidades federativas y Municipios’ y no como se advierte en la demanda ‘Participaciones a Entidades Federativas y Municipios’. Dentro del género, ‘Erogaciones’ se mencionan tres ramos, el Ramo 00025 ‘Aportaciones para Educación Básica a los Estados’, 00026 ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’ y el tercero, 00028 ‘Participaciones a Entidades Federativas y Municipios’, distinguiéndose este último de los dos primeros.


"De la sola lectura del numeral en cuestión se advierte el manejo tendencioso por parte de la promovente, pues pretende confundir un ramo con el género, llegando incluso a cambiarle el nombre y denominándolo según su propio interés, como ‘Participaciones Fiscales’. Así las cosas, es evidente que las ‘Participaciones a Entidades Federativas y Municipios’ sólo son por la cantidad de N$44,694’100,000 y no por N$84,259’300,000, como falazmente y sumándolos, asevera el demandante que corresponden a su administración hacendaria.


"3. El hecho número 3 es parcialmente cierto, pues el Ramo 00026 denominado ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, al ubicarse en el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación, constituye una erogación con cargo a recursos federales destinados a programas del mismo carácter, ejercidos en los Estados y a nivel regional. Las demás manifestaciones ni se afirman ni se niegan, por ser de carácter subjetivo y puesto que serán analizadas en el capítulo de refutación de los conceptos de invalidez.


"4. El hecho número 4 es únicamente cierto, en cuanto a la existencia del Convenio de Desarrollo Social para 1995, celebrado entre los titulares del Poder Ejecutivo Federal y del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, pero es falso que se tenga que tomar parecer o consentimiento al Municipio de Tijuana para suscribirlo.


"CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS IMPUGNADOS.


"Primero. En su primer concepto de invalidez, la parte promovente invoca en principio la fracción IV inciso b) del artículo 115 constitucional, referido a la libre administración de la Hacienda pública municipal, la cual se formará entre otros ingresos con las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. De ahí concluye que la potestad de los mismos para administrar libremente su Hacienda se vulnera por el artículo 14 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, al establecer en forma genérica un monto de participaciones federales a entidades federativas y Municipios, su destino, e imponiéndolo a los Municipios. Además de que la Secretaría de Desarrollo Social habrá de administrar tales recursos.


"La promovente sostiene asimismo que dichas participaciones forman parte de la Hacienda municipal, desde el momento de su aprobación por la Cámara de Diputados, de donde deduce que las disposiciones previstas en el decreto impugnado en su artículo 14 sobre administración de los recursos multicitados, son inconstitucionales, pues el administrador libre y autónomo de su Hacienda es el Municipio mismo, según lo establece el artículo 115 constitucional.


"Dicho concepto resulta infundado, en virtud de que se sustenta en una interpretación aislada e inexacta del artículo 14 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 1995 y del artículo 115 constitucional.


"En efecto, la norma cuya inconstitucionalidad se plantea, forma parte del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, cuyo artículo 1o. dispone que rigen el ejercicio y control del gasto público federal, este decreto y las demás disposiciones aplicables.


"Es a su vez dicho cuerpo normativo la expresión final del ciclo ingreso-gasto que se encuentra previsto en la fracción IV del artículo 74 de nuestra Constitución Política, que ordena a la Cámara de Diputados ‘Examinar, discutir, y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo ...’.


"La totalidad de los recursos presupuestales que en el orden administrativo capta la Federación para expensar en principio el gasto público federal, comprende como se precisa en los artículos 5o., 6o., 7o. y 8o. del propio decreto, las erogaciones previstas para el funcionamiento de los tres Poderes en que se estructura la Federación, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo. En los artículos 2o. y 8o. del decreto del presupuesto en cita, se dispone que las dependencias de la Administración Pública Federal, por su parte, están obligadas a ejercer el gasto público que se les asigna, en forma programática y con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo, en los términos de la Ley de Planeación, reglamentaria de los artículos 25 y 26 constitucionales.


"Es en este primer conjunto de ordenamientos que debe situarse el artículo 14 del decreto del presupuesto y analizarse los conceptos de invalidez que le pretende atribuir el Municipio de Tijuana, Baja California, por conducto de sus autoridades, aduciendo que tal disposición vulnera los principios de la administración hacendaria de ese Municipio, cuando es indiscutible que cada una de las erogaciones que se enuncian en el mismo, tienen una connotación distinta y referida al concepto al que habrán de aplicarse, en razón del marco competencial de facultades expresas que en materia presupuestal tienen en la vertebración del federalismo, la Federación y los Estados, en su respectivo orden constitucional, como se desprende de los artículos 40, 41, 74, 116, 117 y 124 de la Carta Magna.


"Igualmente, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, tiene previstas disposiciones relativas a la función presupuestaria en los artículos 22 y 27, fracciones XI y XII.


"De esta suerte, el artículo 14 del decreto que se impugna, forma parte de su conjunto y que integra las disposiciones que rigen el ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federación.


"Igualmente, ese precepto enuncia diversos conceptos de gasto público, que corresponden a erogaciones federales destinadas a las entidades federativas y a los Municipios. Son tres los conceptos de erogación previstos en el mismo, el 00025 destinado a Aportaciones para Educación Básica en los Estados; el 00026 relativo a Solidaridad y Desarrollo Regional y el 00028, referido a las Participaciones a Entidades Federativas y Municipios.


"Como se aprecia de lo anterior, el Ramo 00026 ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’ refiere un concepto programático presupuestal de carácter federal distinto a las participaciones a entidades federativas y Municipios, de suerte que su administración corresponde a la dependencia de la Administración Pública Federal denominada Sedesol, porque en la esfera administrativa y de conformidad con los artículos 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 32, fracciones I, II y III de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, es la competente para conducir la política de desarrollo social, coordinar la planeación regional y las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los Gobiernos Locales para el desarrollo integral del país.


"En consecuencia el Ramo 00026 nada tiene que ver con el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que el demandante estima vulnerado, ni supone imposición o intromisión de ninguna especie, toda vez que esta disposición de la N.F., es aplicable a las participaciones federales que clasificadas en el Ramo 00028 del Presupuesto de Egresos de la Federación, son cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados.


"A mayoría de razón, ni siquiera en el Ramo 00028 ‘Participaciones a Entidades Federativas y Municipios’, cuyo concepto es diverso, pues corresponde a la participación de estos órdenes de gobierno en el rendimiento de las contribuciones a que se refiere la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, y que sí se rige por el artículo 115 constitucional, y no se transfiere en la forma y términos en que la actora pretende fundar la controversia constitucional, ya que la fracción IV, inciso b) invocada, condiciona la asignación de recursos de la Federación para los Municipios, a la aprobación por la Legislatura de los Estados. En esta hipótesis, es la pretensión de la actora la que resulta contraria al texto expreso de la Carga Magna, en el que dice apoyarse.


"Igualmente, es infundado que el ramo de mérito, como participación federal, pertenezca a su Hacienda, desde el momento en que lo aprueba la Cámara de Diputados, porque esa apreciación inexacta pasa por alto el artículo 115, fracción IV, inciso b), mencionado y el artículo 82, inciso b), de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, que reitera las mismas facultades y conceptos que el numeral de la Constitución Federal.


"En resumen, los promoventes no pueden jurídicamente exigir a la Federación que les entregue los recursos que ella misma ha destinado para su propio gasto y ejercicio, con apoyo en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio, y en el ámbito de la planeación democrática que establecen los artículos 25 y 26 de la Carta Magna. De otra suerte, y ‘razonando’ como lo hace la actora, todo gasto federal tendría que ser administrado, bien por la entidad federativa, o bien en cada Municipio en que se ejerciese, lo que soslaya el perfil constitucional del federalismo mexicano y su sistema rígido de distribución de competencias, el general y el específico en materia presupuestal que no solamente se rige por los artículos 115 y 116 constitucionales, sino también por los artículos 31, 40, 73, fracción XXIX, 74, fracción IV, 117, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"Así se ha glosado en la doctrina del Derecho Constitucional. F.T.R. señala que nuestra Constitución se colocó en el supuesto de que la Federación Mexicana nació de un pacto entre Estados preexistentes que delegaban ciertas facultades en el Poder central y se reservaban las restantes. Por eso adoptó el sistema norteamericano en el artículo 124, que dice así: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’. Siendo el caso que en tratándose de la función presupuestaria, estamos en presencia de facultades conferidas, por un lado a la Federación en su propia Carta Magna y a la H. Cámara de Diputados y, por el otro, al Congreso Local en la Constitución propia del Estado Libre y Soberano de Baja California, con fines idénticos.

"Segundo. En el segundo concepto de invalidez se afirma que los Ejecutivos Federales (sic) y del Estado de Baja California violan el artículo 115 constitucional, mediante la celebración del Convenio de Desarrollo Social 1995 que tiene por objetivos coordinar la ejecución de acciones, así como la aplicación de recursos (a los que insisten en denominar ‘participaciones’), para realizar obras y proyectos e impulsar el desarrollo de la entidad y sus Municipios, y acuerdan fortalecer a los Municipios en la aplicación y ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 115 constitucional, además de que impulsarán actividades que decidan el Gobierno Municipal y sus comunidades. Así y en relación a ello transcriben las cláusulas cuarta, quinta, séptima, octava, vigésima, cuadragésima, cuadragesimaquinta, cuadragesimaséptima y cuadragésima octava (sic), las que deberán tenerse por reproducidas y de cuyo texto aparece que no corresponden en su orden al convenio suscrito por las partes el 5 de abril de 1995, lo que se indica para los efectos procedentes, en el análisis de la instrumental de actuaciones que se integre en este caso.


"Contrario a lo que así se aduce, la lectura del contenido de cada cláusula refleja la observancia del marco de distribución de competencias que coexisten dentro de la República Federalista, en que se estructura el Estado Mexicano y que específicamente para la celebración de este género de convenios establece en primer término el artículo 26 de la N.F. y, en segundo término, el artículo 116, fracción VI (sic).


"En efecto, el artículo 26 invocado ordena a la ley ‘determinar a los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.’.


"El artículo 116 en lo conducente dispone que ‘La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.


"‘Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a que se refiere el párrafo anterior.’


"De ahí que en el objeto del convenio, como las cláusulas cuarta y quinta lo acuerdan, entre otros fines, sea establecer la única vía de coordinación entre ambos órdenes de Gobierno (sic), el Federal y el Estatal, y así conjuntamente ejercer las acciones derivadas de sus respectivos ámbitos de competencia en cada Estado y en todo el territorio nacional, hacia el cual se proyecta la competencia que la propia Carta Magna confiere a la Federación en materia presupuestal y en el ámbito de la planeación. En esta virtud, el que aparezca en alguna de estas cláusulas, realizar dicho objeto con la intervención que corresponda al Municipio, o para contribuir a impulsar su desarrollo, no implica injerencia en el ámbito municipal, o como lo sugiere el demandante, violación al artículo 115 multicitado.


"En el mismo orden de ideas, deduce el demandante que las cláusulas que transcribe del Convenio de Desarrollo Social se contraponen con el artículo 115 constitucional, porque ni el presidente de la República, ni los secretarios de Desarrollo Social y de Contraloría de Desarrollo Administrativo (sic) tienen facultades legales para coordinar la aplicación de recursos en la realización de obras y proyectos, a fin de impulsar el desarrollo en la entidad y sus Municipios, ni para determinar las aportaciones que deba hacer el Municipio, pues sólo a él compete administrar su patrimonio.


"Tal imputación como concepto de invalidez del convenio es a todas luces infundada y falsa, porque en ninguna de las cláusulas a que el mismo se refiere se acuerda tal cosa. Como se puede apreciar en la cláusula séptima, el Ejecutivo Federal como parte signante del convenio, actúa por conducto de las dependencias federales que conforme al artículo 90 constitucional y su propia ley orgánica, integran la Administración Pública Federal, por conducto de las Secretarías de Desarrollo Social y de Contraloría y Desarrollo Administrativo.


"A mayor, abundamiento en lo concerniente a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, y a través de la cual se auxilia el Ejecutivo Federal con base en los artículos 47 y 48 del mismo Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio de 1995 y de las fracciones I y IV del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigente, ejerce atribuciones de fiscalización del gasto público federal y de control en materia de planeación, de donde resulta que en el convenio cuya constitucionalidad se cuestiona, deba realizar el seguimiento, control y evaluación del ejercicio del gasto público federal, en lo general y, en lo particular, de los recursos clasificados en el Ramo 00026 que al aplicarse a programas federales no pueden considerarse como recursos propios de la Hacienda municipal, o de aquellos a que se refiere el inciso b) fracción IV del artículo 115 de la Carta Magna.


"La segunda parte del ‘concepto de invalidez’ que se refuta, (páginas 29 a 34 de la demanda), simplemente constituye una repetición de lo que sostiene en principio, en el sentido de que el Convenio de Desarrollo Social trastoca directa y gravemente la Constitución Federal porque adopta cláusulas de responsabilidad en caso de incumplimiento, da intervención a las Secretarías de Desarrollo Social y de Contraloría y Desarrollo Administrativo sujetas a jurisdicción federal, resultando innecesario para llevar a cabo el programa de desarrollo a que se refiere tal convenio, si el mismo Municipio puede implementarlo con las aportaciones que la Federación y el Estado deben de aportar a su Hacienda.


"En torno a estos aspectos del ‘concepto de invalidez’, que aduce el demandante, es pertinente remarcar que por su naturaleza jurídica, el Convenio de Desarrollo Social es un acuerdo de voluntades celebrado entre dos personas que representan, cada uno por su parte, al poder Ejecutivo Federal y al Local. Estas dos personas de derecho público disponen de su respectiva competencia para celebrarlos y comprometerse a realizar acciones propias de cada una de sus esferas de facultades, entre las que no se encuentra ninguna función que en virtud del artículo 115 o 116 constitucional, pueda corresponder al Municipio.


"Tampoco estas disposiciones constitucionales prohíben al Ejecutivo Federal celebrar convenios para que el ejercicio de facultades coincidentes, como las que tiene conforme al artículo 26 y a la Ley de Planeación, puedan realizarse en el ámbito del territorio de los Estados, o tratándose de programas destinados al desarrollo regional u otros, que es precisamente lo que persigue el convenio que se impugna.


"Ello no impide que a su vez y según lo previene el artículo 116, fracción VI, de la N.F., en su párrafo segundo puedan celebrarse idénticos convenios entre Estados y Municipios.


"En ese sentido, el Convenio de Desarrollo Social de referencia, constituye un acto de supraordinación o coordinación entre autoridades, al que además es ajeno el Municipio promovente. Así lo ha interpretado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis dictada en el juicio de amparo en revisión 4521/90, que incluso invoca la parte actora, y en el que se lee ‘Las tres órbitas de competencia evidencian plena autonomía entre sí, son disímbolas, pero al mismo tiempo guardan vinculación al formar la Federación, Estado y Municipios partes integrantes del Estado Mexicano, y estar en posibilidad de establecer relaciones de coordinación mediante los convenios respectivos’ (página 8, segundo párrafo del escrito de demanda).


"Sin perjuicio de lo antes expresado, cabe apuntar que el convenio en cuestión únicamente podría afectar la esfera jurídica de quienes lo suscriben y nunca de terceras personas, por lo que si el instrumento se pacta entre el titular del Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California, no existe la posibilidad jurídica de que el Municipio, con la personalidad jurídica que le es propia, y por ende ajena a las otras dos personas morales oficiales mencionadas, se vea afectado por el convenio.


"En el mismo orden de ideas, no es cierto como lo afirma el promovente que ‘las erogaciones que corresponden al Municipio, son parte de su patrimonio, ya que las mismas las obtiene por mandato constitucional y no por una actitud caprichosa, y dicho mandato constitucional no puede estar condicionado por ningún motivo, ni en la forma en que se ha hecho en virtud del referido convenio, puesto que se equiparará a un crédito de destino.’.


"A ese respecto el promovente incurre una vez más en la equívoca apreciación de lo establecido por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la N.F., en virtud de que en ésta se precisa que la Hacienda municipal se formará de los rendimientos que provengan de los bienes que pertenezcan a los Municipios, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, de suerte que sea evidente que los recursos a que viene refiriéndose, en ningún momento corresponden a los que contempla la disposición que se invoca, como ya quedó precisado al desvirtuarse el primero de sus agravios o conceptos de invalidez.


"Ahora bien, y por lo que toca a lo que sostiene el promovente a foja 32, segundo párrafo, en el sentido de que la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión no tiene facultades para designar administradores, el mismo es exorbitante, pues tratándose de los recursos de la Federación, la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión actúa en uso de las facultades constitucionales que le confiere el artículo 74, fracción IV, de la Carta Magna.


"De todo ello resulta por demás evidente que los pretendidos conceptos de invalidez que se formulan en contra del Convenio de Desarrollo Social que han suscrito el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California para 1995 son inoperantes, ya que del análisis de las disposiciones constitucionales aplicables al caso concreto no ha sido posible desprender violación constitucional alguna, lo que se deduce claramente de la sola lectura de los artículos 26 y 116, fracción IV (sic) de la lex legum, transcritos ut supra.


"Tercero. El concepto de invalidez que en tercer lugar hace valer el Municipio de Tijuana, Baja California, a través de sus representantes, ahora insiste en la inconstitucionalidad del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, en lo que corresponde al artículo 14, porque viola el ‘principio de justicia’ que según dice se contiene en el artículo 25 constitucional y que dispone que el Estado es el rector del desarrollo nacional, rectoría a través de la cual debe tenerse una más justa distribución del ingreso y la riqueza. La Federación, por lo tanto, debe observar dicho principio, y el artículo 14, por carecer de mecanismo para la distribución de un presupuesto que tiene beneficiarios a entidades de derecho público, es claro que viola ese principio que le dé certeza al Municipio y a las entidades federativas de cómo se habrá de distribuir el presupuesto global impugnado (Ramo 26 exclusivamente), según dice, entre todos los Municipios y entidades federativas del país. Así concluye, la Federación en el pasado reciente ha distribuido a discreción y de manera injusta el presupuesto que constitucionalmente le corresponde a Estados y Municipios.


"Es incontestable que el promovente interpreta la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos desde su muy particular interés, pues pretende que el presupuesto del gasto público federal sea global como el de una República centralista y no como el de la República Federalista en que se estructura el Estado Mexicano, en cuya Federación los órganos del Estado cuentan con un Presupuesto de Egresos para expensar en forma programada y en los términos de la Ley de Planeación, su propio gasto, el de inversión y el denominado corriente, tal y como profusamente se hizo explícito en la refutación de su primer concepto de invalidez.


"Asimismo y toda vez que invoca el artículo 25 constitucional para aludir a un principio de justicia distributiva, conviene precisar el alcance de este precepto, que si bien establece que al Estado corresponde la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, también lo es que el párrafo tercero de la misma disposición manda que al desarrollo económico nacional concurrirán con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.


"En este contexto, el sector público en el ámbito federal y aplicando el Presupuesto de Egresos de la Federación como un instrumento de política económica, coadyuva e impulsa el desarrollo económico nacional y tiende, con base en los fines del proyecto nacional, a promover inversiones e inducir la actividad económica de los sectores social y privado.


"El párrafo segundo del artículo 25 citado confiere al Estado Federal facultades de planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, y es en el ámbito de la planeación democrática del desarrollo nacional que siguiendo a los párrafos primero y segundo del artículo 26 también constitucional, busca imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.


"Cabe destacar que en la propia demanda se reconoce a foja 34, último párrafo, que la justa distribución de la riqueza y el ingreso está dirigida a los individuos, pero inmediatamente después se intenta confundir tal hecho con una suposición de lo que según los promoventes debe ser en el Estado Federal, situación que no encuentra apoyo jurídico alguno. En ese sentido, la actora en franca violación a los principios de la lógica, aduce que se infringe el texto constitucional, cuando éste no dice lo que ella pretende.


"Así las cosas, y siguiendo la definición que de justicia invoca la actora, si por ésta debemos entender el dar a cada quien lo suyo (suum cuique tribuere), resulta que lo suyo de cada quien está definido por la misma Constitución en su artículo 25, al establecer que a la Federación corresponde la rectoría económica del Estado; a los individuos, grupos y clases sociales (nuevamente, entre los que no está el Municipio), una más justa distribución del ingreso y la riqueza; y al Municipio, administrar su Hacienda pública (no la de la Federación), y en cuanto a las participaciones federales, el que éstas sean cubiertas por la Federación (como es el caso del Ramo 00028), que no se puede confundir con el diverso 00026 ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’), con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados (artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal), situación en la que no tiene injerencia la Federación.


"En vista de lo anterior, es claro que no puede decirse que el Ramo 00026 ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’ (que no es una participación a entidades federativas y Municipios, las que constan en el Ramo 00028), viole el ‘principio de justicia’ que invoca la parte actora."


SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN.


"PRETENSIONES.


"La parte actora reclama de este secretario de Estado las siguientes acciones:


"a) La expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1994, en lo particular el artículo 14, por cuanto hace al ramo 0026, antepenúltimo y penúltimo párrafos.


"b) El Convenio de Desarrollo Social de 1995 que suscribieron el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California.


"Las pretensiones hechas valer por la actora carecen de todo sustento legal y jurídico, tal como se demostrará en la etapa procesal correspondiente, para lo cual y en relación a lo que argumenta la contraria, manifiesto los siguientes:


"HECHOS.


"1. Es cierto que con fecha 28 de diciembre de 1994, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995. Siendo falsos los actos que pretende atribuirle al titular de esta secretaría, relativos a la expedición, promulgación, vigencia y aplicación del ordenamiento antes citado.


"Ahora bien, la publicación del Presupuesto de Egresos, es un acto que se realizó a través del director del Diario Oficial de la Federación, Órgano Informativo del Gobierno de la República, dependiente de esta Secretaría de Estado, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 72, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 2o. y 3o. de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales, así como 14, fracción V, del Reglamento Interior de esta dependencia.


"2. Es cierto el punto número 2 del capítulo V de la demanda, ya que efectivamente en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal que transcurre, se establece en su artículo 14, Ramo 26, una erogación por las entidades federativas y municipales (sic), dentro del rubro de Solidaridad y Desarrollo Regional.


"3. Es cierto lo que se establece en el artículo 14 del Presupuesto de Egresos, como lo es la cantidad destinada al Ramo 26, denominado ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’; sin embargo, la actora realiza una equivocada interpretación de dicho precepto, al señalar que dichas erogaciones federales forman parte de su hacienda, en razón de que son diferentes a las participaciones federales que se establecen en el artículo 14, Ramo 28 del presupuesto citado, por lo que no puede considerarse que se integren a las Haciendas estatales o municipales, ya que independientemente de que sean aplicables a las entidades federativas y a los Municipios, son recursos federales cuya administración le otorga el Poder Legislativo a la Secretaría de Desarrollo Social, que encuentran su aplicación de programas específicos para el desarrollo municipal, tales como vivienda, educación, salud, etc.


"En ese orden de ideas, desde el punto de vista del artículo 115 constitucional, los Municipios no pueden tener más ingresos que los señalados y establecidos en las Legislaturas Estatales, y las partidas destinadas para los programas de desarrollo social no forman parte de dichos ingresos, tampoco pertenecen a las participaciones federales; en consecuencia, no existe ninguna violación al artículo 115 constitucional, por lo que resulta carente de todo fundamento legal la controversia constitucional promovida por la actora.


"4. En relación al punto 4 del capítulo V de la demanda, ni se afirma ni se niega por no ser un hecho propio, pues esta dependencia del Ejecutivo Federal no ha suscrito ningún convenio de desarrollo social con el Estado Libre y Soberano de Baja California, por lo que se ignora si dicho convenio exista.


"EXCEPCIONES Y DEFENSAS.


"Se hace valer específicamente que el titular de esta Secretaría de Estado no ha expedido, promulgado, puesto en vigor, ni aplicado el Ramo 26 consignado en el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, en virtud de que atento lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como en el reglamento interior de esta dependencia, no es competente legalmente para emitir dichos actos.


"Asimismo, el titular de esta secretaría no ha suscrito el Convenio de Desarrollo Social de 1995, celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California. En efecto, esta autoridad no ha suscrito ningún convenio de tal naturaleza con el Ejecutivo Estatal, toda vez que no es competencia de esta dependencia federal el tratar los asuntos relacionados con la materia que integra dicho convenio."


CONGRESO DE LA UNIÓN.


"I. CONTESTACIÓN A LAS PRETENSIONES.


"En cuanto al capítulo III de la demanda que se contesta, denominado ‘N. y actos cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicó’, deberá declararse la improcedencia de la acción constitucional pretendida, por los siguientes razonamientos:


"1). El artículo 105 de la Constitución General, que sirve de fundamento a la demanda que se contesta, no establece de ninguna forma, la posibilidad legal de que los Ayuntamientos municipales tengan la facultad para promover la acción de controversia constitucional, confrontando a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión o a los Poderes Federales, ni mucho menos establece que, por medio de la instancia promovida por el Ayuntamiento de Tijuana, Baja California, se invalide una disposición legal contenida en un precepto de observancia general, ni con efectos generales ni de otra naturaleza como es el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995.


"Efectivamente, dentro del texto del artículo 105 constitucional, anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1994 y vigente en el momento de la presentación de la demanda (9 de junio de 1995), establecía:


"‘Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer las controversias que se susciten entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los Poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.’


"De la anterior transcripción se desprende con claridad que la facultad de ejercitar una acción, derivada de un conflicto en contra de la Federación, no se encuentra conferida a los Ayuntamientos municipales, toda vez que tal instancia únicamente se encuentra conferida a los Estados libres y soberanos y no a los Municipios, ya que éstos no constituyen un órgano estatal como segundo nivel de gobierno, condición necesaria para ser titular de una acción que se pudiera ejercitar en los casos de los cuatro primeros presupuestos a que alude el dispositivo constitucional citado. Haciéndose la pertinente y oportuna acotación que la acción de controversia constitucional sólo puede realizarse en las tres primeras hipótesis legales a que se refiere el numeral constitucional invocado, por así señalarse y de manera textual en la redacción del artículo en cita, exceptuándose en consecuencia, de tal consideración, la última hipótesis en la que pudiera estar contemplada, sin conceder que así fuere, la acción ejercitada por el demandante Ayuntamiento constitucional.


"Lo antes señalado, encuentra sustento en la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reformas al Artículo 105, de fecha 18 de diciembre de 1994, de nuestro Código Político, que literalmente consigna:


"‘La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los Estados y los Municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los Poderes de las entidades federativas; entre los órganos de gobierno del Distrito Federal. Al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales.


"‘...


"‘... El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los Poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando.


"‘...


"‘... Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.


"‘...


"‘... El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.’


"Apoya el anterior razonamiento, la tesis jurisprudencial sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 349, Tomo XLVIII, 5a. Época, del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice:


"‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE LOS PODERES DE UN MISMO ESTADO. Al disponer el artículo 105 constitucional, que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre los Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos, presupone la existencia legal, indudable, sin discusión alguna, de esos Poderes, supuesto que el motivo o materia de la controversia, siempre debe ser la constitucionalidad de sus actos, y no es admisible la promoción de una controversia, por quien pretende poseer los atributos del Poder, sin que éste haya sido reconocido legalmente, ya que la controversia no puede entablarse con un Poder presunto, sino con los Poderes cuyo origen está fundado en las normas constitucionales y respecto de cuya legitimidad no existe asomo de duda; por tanto, la Suprema Corte de Justicia no tiene competencia para resolver la controversia promovida por las personas que se dicen miembros de un Ayuntamiento, contra la Legislatura de un Estado, que reconoció el triunfo de la planilla contraria a la formada por las citadas personas. Por otra parte, los Ayuntamientos no tienen carácter de Poder, en el sentido en que esta palabra está usada por el Constituyente; pues aun cuando la base de la división territorial y de la división política y administrativa de los Estados, es el Municipio libre, y aun cuando forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, los Ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio de un Estado, y tal extensión de jurisdicción es la que indiscutiblemente da a la Suprema Corte de Justicia, competencia para intervenir en las aludidas controversias; los Poderes a que se contrae el artículo 105 de la Constitución Federal, son exclusivamente el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y los Municipios libres sólo forman la base de la división territorial y la organización democrática y política, en que los aludidos Poderes descansan; y el reconocimiento del Municipio libre, con derecho a ser administrado por un Ayuntamiento de elección popular y a disponer libremente de su Hacienda, no implica que adquiera todos los derechos y prerrogativas de un cuarto Poder, ya que, de acuerdo con los artículos 49, 50, 80, 94 y 115 de la Constitución Federal, el Supremo Poder de la Federación se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que se depositan en un presidente de los Estados Unidos Mexicanos, un Congreso General y la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


"‘PRECEDENTES:


"‘Quinta Época:


"‘Tomo XLVIII, pág. 399, Controversia Constitucional 2/1936, entre el Ayuntamiento de Papantla, Veracruz contra la H. Legislatura del mismo Estado. Promovida por A.T. y coags., en representación del Ayuntamiento. Unanimidad de 16 votos. Tesis relacionada con jurisprudencia 117/85.’


"2. De la simple lectura del precepto en comento, se desprende que éste no establecía la posibilidad legal de declarar la invalidez de una norma jurídica de observancia general, con efectos generales, sino únicamente la invalidez de actos jurídicos.


"La anterior diferenciación puede señalarse con claridad en la siguiente forma: la invalidez de un acto jurídico sólo afectaría a las autoridades que fueron parte en la controversia constitucional y en el mencionado acto, mientras que, hasta ese momento, la invalidez de una norma jurídica no se encontraba regulada en precepto alguno de la Constitución General a diferencia de lo que actualmente establece el mencionado artículo 105, ya reformado, que contempla en su fracción I la posibilidad de que una norma de carácter general sea declarada inválida.


"Tal afirmación se corrobora con la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley para Reformar el Artículo 105 y otros Imperativos Constitucionales de fecha 18 de diciembre de 1994, que para dicho propósito se acompaña en copia certificada al presente ocurso, así como de la lectura del texto reformado del artículo 105, de la que textualmente se desprende que, debido a la necesidad de crear una acción por la cual se puedan invalidar normas jurídicas generales, toda vez que el anterior texto no establecía dicha posibilidad, se creó la acción de inconstitucionalidad, la cual, en términos de la fracción II del citado precepto, puede promoverse, entre otros, por el 33% de los representantes populares que integran los órganos legislativos locales y federales; ampliándose además la hipótesis legal de la acción de controversia constitucional, ahora sí, para invalidar una norma jurídica de carácter general, con efectos generales, como lo estatuye la fracción I del artículo invocado.


"En lo conducente, textualmente dicha Exposición de motivos señala:


"‘Hoy se propone (en la iniciativa) que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, pueda promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas.


"‘... La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las más importantes innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de la historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del Poder Público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos federal y locales, se nutrirá una auténtica cultura constitucional que permée la vida nacional.’


"Cabe señalar que antes de que entraran en vigor las últimas reformas al artículo 105 constitucional, la única posibilidad de declarar ‘inválida’ o inconstitucional una norma jurídica, y ello sólo con efectos relativos, era el juicio de amparo. Pero incluso resulta jurídicamente imposible la declaración de invalidez de una norma, según los imperativos vigentes en dicha época, por los siguientes motivos:


"a) Son inaplicables las disposiciones de la Ley de Amparo a las controversias constitucionales, como atinadamente lo ha establecido el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas ejecutorias.


"b) Los órganos judiciales federales (Pleno y S. de la Suprema Corte, en particular), son incompetentes para declarar la inconstitucionalidad o invalidez de una norma, si no se trata de un juicio de amparo y si se carece de disposición legal que expresamente los faculte para ello.


"Este criterio lo ha sostenido reiteradamente el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial denominada ‘CONFLICTOS CONSTITUCIONALES’, visible en la página 1067, Tomo XXXVI, 5a. Época, del Semanario Judicial de la Federación que a la letra dice:


"‘CONFLICTOS CONSTITUCIONALES. Si la Federación sostiene que la ley expedida por un Estado ha invadido las atribuciones exclusivas de aquélla, y el Estado sostiene lo contrario, es inconcuso que la cuestión constituye un conflicto de carácter constitucional, cuya resolución compete a la Suprema Corte de Justicia, atento a lo dispuesto en el artículo 105 constitucional, que, de modo imperativo, define la facultad exclusiva y privativa de la Corte, para conocer de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados. Las disposiciones de los artículos 103 y 107 de la propia Constitución, se refieren a actos de las autoridades federales o locales, que restrinjan o vulneren la soberanía de la Federación o de los Estados, siempre que con ello se lesione una garantía individual; pero cuando no existe esta última circunstancia y un Estado o la Federación estiman lesionada su soberanía, entonces el juicio de amparo es ineficaz para resolver la pugna entre esas dos entidades, y en tal caso, de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución y con la teoría jurídica del Poder Judicial, que encomiendan a la Justicia Federal la función esencial de interpretar la Constitución, es la Suprema Corte de Justicia la única autoridad capacitada para mantener la integridad del Pacto Federal, no mediante el juicio de amparo, sino con arreglo al artículo 105 ya citado, que, como se ha expresado en alguna ejecutoria, resultaría una inmotivada y redundante repetición del 103, si fuera el juicio de amparo el único medio de que pudiera disponerse para resolver esa clase de conflictos. Por otra parte, de no ser así, no habría otro medio que la fuerza armada para resolver los conflictos que se suscitaran entre la Federación y los Estados, y si bien conforme al artículo 98 de la Constitución de 1857, sólo correspondía a la Suprema Corte de Justicia, desde la primera instancia, el conocimiento de las controversias que se suscitaban entre los Estados y el de aquellas en que la Unión fuere parte, y de conformidad con los artículos 101 y 102 de la propia Constitución anterior, los tribunales de la Federación debían resolver, por medio del juicio de amparo, las mismas controversias a que se refiere el artículo 103 de la Constitución vigente, tal circunstancia no es concluyente para resolver en sentido negativo la actual competencia de la Suprema Corte para resolver esos conflictos, tanto porque en la Constitución de 1917 se incluye esa competencia, cuanto porque es innegable que el Constituyente de 57 tuvo una visión incompleta del juicio constitucional, ya que sólo lo tomó en consideración para restablecer la supremacía de la Carta Federal, cuando de su violación resultase la de las garantías del individuo; pero no para restablecer esa misma supremacía, cuando fuese violada alguna de las soberanías que establece, con menoscabo de la coexistencia de las mismas, sin que hubiere agravio alguno individual; de aquí que su sistema resultara, como en efecto resultó, deficiente, toda vez que no confirió expresamente a la Corte la facultad de resolver las controversias dichas, ni creó órgano alguno jurídico para resolverlas; por esto, el Constituyente de Q., queriendo implantar el postulado supremo de toda sociedad organizada, de que el imperio de la ley y no la violencia, debe ser la fuente de los derechos y deberes, tanto de los individuos como del Poder público, para llenar el vacío de la Constitución anterior, amplió en su artículo 105 la función jurídica de la Suprema Corte como el más alto intérprete de la Constitución, atribuyéndole competencia para conocer de los conflictos de carácter constitucional, entre la Federación y uno o más Estados, reservando al Senado de la República el conocimiento de los conflictos de carácter político; sin que esto implique una supremacía del Poder Judicial sobre los demás Poderes de la Federación, ni de los Estados, ni menos un ataque a la soberanía de aquélla o a la de éstos, porque como se ha dicho en alguna ejecutoria, la Corte, como órgano encargado de aplicar la ley, debe interpretarla como fue redactada y para los fines con que fue hecha, y no puede decirse que un Poder tenga más facultades que otro, ni supremacía sobre los demás si hace uso de las que le demarca la misma Constitución, que es la Ley Suprema.

"‘Precedente: Federación y Estado de Oaxaca.


"‘Tomo XXXVI, pág. 1067. 15 de octubre de 1932.


"Tomo VII, pág. 1199.


"Tomo XII, pág. 969. Véase: jurisprudencia 62/85. Primera Parte. Pleno. Véase: tesis relacionada con jurisprudencia 61/85. pág. 130.’


"3). No obstante lo anterior, el decreto y precepto impugnados por el actor, específicamente por cuanto hace al Ramo 0026, antepenúltimo y penúltimos párrafos, no resultan ser violatorios de los artículos 25 y 115 constitucionales, por las razones que se expondrán a continuación:


"Por lo que corresponde al artículo 25 constitucional, la actora expone razonamientos que carecen de toda lógica jurídica, toda vez que no se encuentran sustentados en algún medio de prueba idóneo y pertinente para acreditar los extremos que pretende, por lo cual cuenta con la carga de la prueba para acreditar sus afirmaciones.


"Incluso, el decreto impugnado, lejos de conculcar el imperativo constitucional en mención, lo ataca y cumple cabalmente, en virtud de que el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, al establecer una partida presupuestal (Ramo 0026) al rubro de ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, es decir, una cantidad determinada de dinero con un administrador común, Secretaría de Desarrollo Social, cumple con el cometido de establecer mecanismos que faciliten la organización, coordinación y expansión de la actividad económica del sector social, a fin de lograr una justa distribución de la riqueza entre los sectores sociales; máxime que el desarrollo social, regional y solidario es competencia exclusiva de la Federación y no de los Municipios, como se acreditará con posterioridad.


"En cuanto a la imputación a nuestra representada de que el decretamiento del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, es violatorio del artículo 115 constitucional, debe decirse que también resulta infundada, ya que del análisis e interpretación concordada y relacionada de los artículos 39, 40, 49, 73, 74, 75, 76, 89, 90, 104, 115, 116, 117, 118, 120 y 124 de la Constitución General de la República, se desprende:


"a) Que el Estado Mexicano se constituye como una República representativa, democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos en lo que concierne a su régimen interior y unidos bajo un Pacto Federal.

"b) Que el Supremo Poder de la Federación se integra por los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.


"c) Que dichos Poderes Federales sólo tendrán las facultades que expresamente establezca la Constitución.


"d) Que las facultades no concedidas expresamente a la Federación se entenderán reservadas a las entidades federativas.


"e) Que dichas entidades federativas adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre.


"f) Que dichos Municipios serán administrados por un Ayuntamiento elegido de manera popular y directa, tendrán personalidad jurídica propia y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


"g) Que podrán, además, emitir acuerdos, bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus jurisdicciones, en base a la normatividad que establezcan las Legislaturas Locales.


"h) Que con el concurso de las Legislaturas Locales cuando así fuere necesario y según lo determinen las leyes locales, el Municipio tendrá a su cargo los siguientes servicios públicos:


"a) Agua potable y alcantarillado.


"b) Alumbrado público.


"c) Limpia.


"d) Mercados y centrales de abasto.


"e) P..


"f) Rastro.


"g) Calles, parques y jardines.


"h) Seguridad pública y tránsito; e


"i) Las demás que las Legislaturas Locales determinen, según las condiciones territoriales y socioeconómicas del Municipio.


"i) Que lo anterior permite concluir que el Municipio tiene facultades derivadas de dos fuentes:


"Las expresamente señaladas en la Constitución General de la República, como son las antes citadas.


"Aquellas que le son expresamente señaladas por las Legislaturas Locales, las que a su vez no fueron expresamente concedidas a la Federación por la N.F..


"Dichas facultades, que se constituyen como deberes normativos desde el momento que están obligados los Municipios a satisfacerlos, deben cubrirse a través de ingresos, situación regulada por las fracciones III y IV del artículo 115 constitucional.


"Para la satisfacción de las necesidades anteriormente señaladas, por excepción podrán ser utilizados recursos presupuestales del Estado y de la Federación y administrados por estos niveles de gobierno.


"j) Que los Municipios administrarán libremente su Hacienda pública (es decir, la que se destina a satisfacer las necesidades antes mencionadas), la cual se formará de la siguiente forma:


"a) Rendimientos de bienes que les pertenezcan.


"b) Contribuciones y demás ingresos que las Legislaturas Locales establezcan, especialmente sobre propiedad inmobiliaria, fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora y los que tengan relación con el cambio de valor de los inmuebles.


"c) Participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con base en los montos, bases y plazos que las Legislaturas Locales establezcan.


"d) Ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo (los cuales se indicaron con anterioridad).


"Se prohíbe expresamente a la Federación limitar la facultad de las entidades federativas para crear contribuciones en las materias señaladas en los incisos a), b) y d), lo que se traduce, a contrario sensu, que la Federación sí podrá establecer criterios por lo que se refiere al concepto señalado en el inciso c), donde se contienen las participaciones federales; amén de que la Federación se encuentra imposibilitada para determinar el destino que el Municipio dé a los ingresos obtenidos vía participaciones federales, pues la obligación de la primera únicamente se extiende a otorgar la participación y, la del segundo a administrar dichos ingresos, en las materias que expresamente lo faculta la Constitución General o las Legislaturas Locales.


"De todo lo anterior se concluye que:


"El Municipio, como órgano político y administrativo, cuenta con una autonomía y libertad hacendaria, misma que se limita únicamente a administrar los ingresos destinados a las actividades que expresamente la Constitución señala (artículo 115, fracción IV), o que señalen las entidades federativas, en base a los recursos que obtenga, de los cuales tendrá la plena libertad para establecer su destino y uso, como lo serían las participaciones federales, contribuciones derivadas de inmuebles y las originadas por los servicios que presten.


"Los Municipios se encuentran jurídicamente imposibilitados de administrar aquellos ingresos que estén destinados a actividades distintas de las que tienen encomendadas por la Constitución General o de las entidades federativas, o bien, imposibilitados también para administrar cualquier otro ingreso que se destine a alguna actividad distinta de las antes señaladas, aun en el caso que, por circunstancias especiales, surtan sus efectos en los Municipios, ya que éstos solamente poseen, como se ha dicho, las facultades establecidas en la Constitución General, la Local y las leyes respectivas.


"En este orden de ideas, el ramo señalado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, correspondiente a ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, al ser distinto de una participación federal, como se aprecia por la simple lectura del Ramo 00028 del citado decreto y referirse a una actividad distinta de las expresamente señaladas por la Constitución General o por las entidades federativas al Municipio, legalmente se encuentra ajustado a derecho, pues en nada infringe la autonomía hacendaria de que gozan los Municipios, máxime que, como lo establecen los artículos 73, fracciones XXV, XXIX-D, XXIX-E y XXX, en relación al 25 de la Constitución General de la República, corresponde a la Federación, como coordinadora del desarrollo nacional, por medio de la Cámara del Congreso General, legislar en materia de Solidaridad y Desarrollo Regional, esto es, en aquellas materias que tengan como fin distribuir convenientemente entre la Federación, entidades federativas y Municipios, los servicios educativos, públicos y económicos socialmente necesarios a fin de hacer una distribución más justa de la riqueza, con una responsabilidad solidaria entre los sectores social, público y privado que conlleve a un desarrollo nacional e integral.


"De igual forma corresponde a la Federación, al través de sus órganos administrativos federales, administrar los recursos federales que al efecto se asignen, en su función coordinadora del desarrollo nacional, misma que se ejerce por medio de la Secretaría de Desarrollo Social, la que por disposición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, específicamente de su artículo 32, tiene la encomienda de llevar a cabo dicha función.


"Por ende, el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1995, no es violatorio del artículo 115 de la Constitución General de la República, en virtud de que no se infringe la autonomía y libertad hacendaria del Municipio demandante, al no estar facultado expresamente por la Constitución ni por las Legislaturas Locales, para administrar los recursos federales correspondientes al ramo que comprende el desarrollo regional, por tratarse de una actividad de interés federal, amén de tratarse de recursos distintos de los que la Constitución expresamente le concede al Municipio autonomía para administrar, es decir, para establecer monto, uso y destino. Bajo estas consideraciones, fundadamente se concluye que esta Cámara de Diputados no invadió esfera de competencia alguna del Municipio de Tijuana, Baja California, al establecer en el Presupuesto de Egresos el monto destinado al rubro de ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’ y la dependencia que legalmente debe administrarlos, en virtud de que dichas actividades son competencia exclusiva de la Federación, como lo establece la Constitución en los artículos anteriormente citados.


"II. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMAN VIOLADOS.


"En cuanto a los preceptos constitucionales que se estiman violados, negamos desde luego que en el presente caso se conculque el contenido y espíritu legal de los citados artículos 25 y 115 de nuestra N.F., por los razonamientos anteriormente expuestos.


"III. CONTESTACIÓN A LOS ANTECEDENTES.


"1. El hecho señalado en este numeral resulta ser cierto, toda vez que en la fecha mencionada fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995.


"2. El hecho señalado con este numeral resulta ser no cierto, toda vez que el artículo 14 del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación señala la cantidad de N$84’259,300.00 (sic) por concepto de las erogaciones previstas a las entidades federativas y Municipios para el año de 1995, las cuales se distribuyen en tres ramos, correspondiendo únicamente el 0028 a participaciones a entidades federativas y Municipios, resultando en consecuencia, que la cantidad de N$84’259,300.00 (sic) aludida por la parte actora, corresponde al rubro erogaciones y no al de participaciones a entidades federativas, teniendo aquél el carácter de género y este último el de una especie y, por lo tanto, diferentes.


"3. El hecho señalado en este numeral resulta ser parcialmente cierto, en la medida que lo expone el actor, pues si bien es cierto que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, se establece en su Ramo 00026, el uso de recursos federales para ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, así como la disposición de que dichos recursos sean administrados por la Secretaría de Desarrollo Social, también lo es que resulta inexacto que dicho ordenamiento legal carezca de un mecanismo cierto y justo para la distribución de los referidos recursos, en virtud de como lo establece el párrafo tercero del artículo 14 del mencionado decreto, la Secretaría de Desarrollo Social administrará los recursos mencionados con base en sus atribuciones, mismas que se encuentran expresamente reguladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; además, tal y como lo dispone el artículo tercero transitorio del citado decreto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Social y dentro del marco de los convenios de Desarrollo Social, revisarán y ajustarán las aportaciones, programas y proyectos de inversión en materia de desarrollo social.


"4. El hecho señalado en este numeral, lo negamos lisa y llanamente, por no ser hecho propio de nuestra representada, desconociéndose su existencia.


"IV. CONTESTACIÓN A LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ.


"Primero. Por lo que corresponde al concepto de invalidez expresado en este numeral, nos permitimos reproducir, en obvio de inútiles repeticiones, lo manifestado en los puntos del 1) al 3), correspondientes al capítulo de contestación a las pretensiones.


"No obstante, se debe reiterar lo siguiente:


"A) La parte actora carece de derecho para ejercer la acción de controversia constitucional en contra de la Federación o Poderes Federales, al no encontrarse contemplada entre aquellas autoridades a las que constitucionalmente se les reconoce dicha facultad, según lo establece el texto del artículo 105 anterior a su última reforma de 1994, en virtud de que no posee las características legales a que se refiere el citado artículo.


"B) Resulta improcedente, de igual forma, la acción de controversia constitucional que pretende invalidar una norma jurídica de observancia general, en virtud de que el imperativo 105 de la Constitución General de la República y en que funda su acción la parte actora, no reconocía la posibilidad de declarar la invalidez general de la norma, por lo cual únicamente eran objeto de la acción de controversia constitucional los actos jurídicos de las autoridades estrictamente mencionadas en el citado numeral, sin que dentro de ellas se contemplara al Municipio.


"C) El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, en lo que se refiere al Ramo 00026, de ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, al establecer una cantidad, destino y administrador de los recursos federales que para ese fin se otorgaron a los Municipios, no conculca la libertad y autonomía hacendaria del Ayuntamiento, en virtud de que, como antes se dijo:


"a). El Municipio no se encuentra facultado expresamente por la Constitución para legislar y administrar sobre recursos destinados por el Presupuesto de Egresos de la Federación a la Solidaridad y Desarrollo Regional, por reservarse dicha facultad expresamente a la Federación.


"b). Se trata de una partida presupuestal distinta a las participaciones federales y, por tanto, no se encontraban dentro de aquellos ingresos que el Municipio tiene libertad para administrar.


"c). Además, la libertad de administración hacendaria del Municipio no es ilimitada y absoluta, sino limitada y relativa al extenderse únicamente a aquellos servicios e ingresos que le autorizan la Constitución General o las Legislaturas locales.


"Segundo. Por lo que corresponde a los hechos mencionados en su correlativo, deberán tenerse por reproducidos, en obvio de inútiles repeticiones, los argumentos expuestos en el punto anterior, haciéndose especial hincapié en lo siguiente:


"a). No es óbice que los artículos 74 y 75 de la Constitución General de la República no facultan a esta H. Cámara de Diputados para que nombre administradores de los ingresos federales, como lo pretende hacer ver el actor, en virtud de que no es necesario que dichos preceptos los señalen, toda vez que, por disposición expresa del artículo 26 constitucional corresponde al Ejecutivo Federal, por medio de sus secretarías y departamentos administrativos, la administración de los recursos e ingresos federales y, más aún, como lo establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, compete a la Secretaría de Desarrollo Social coordinar los relativos a la Solidaridad y Desarrollo Regional, razón por la cual, las acciones impugnadas se encuentran apegadas a derecho.


"b). Las entidades federativas están facultadas únicamente a realizar aquellos actos que les permitan las leyes; a su vez, los Municipios están facultados a realizar las actividades que expresamente la Constitución les confiere o las Legislaturas Locales. En este sentido, si la Constitución Federal o del Estado expresamente no le concedió a los Municipios facultad alguna para elaborar planes y programas en materia de Solidaridad y Desarrollo Regional, ni mucho menos para administrar ingresos federales de los señalados en el Ramo 0026 del Presupuesto de Egresos de la Federación, no se transgrede la libertad hacendaria de los Municipios.


"Por otro lado y por lo que corresponde a la celebración del Convenio de Desarrollo Social 1995 entre el Ejecutivo Federal y Local, tal acto no resulta violatorio del artículo 115 constitucional, pues como se ha dicho, el mencionado convenio se refiere a la planeación y forma en que se aplicarán los recursos relacionados a los rubros de Solidaridad y Desarrollo Regional, recursos estos que, como ha quedado señalado con anterioridad, no son presupuestos financieros cuya administración corresponda a los Municipios, motivo por el que el mencionado instrumento no conculca la libertad hacendaria a que hace referencia el artículo 115 constitucional y que sirve de argumento a la parte actora.


"Tercero. Por lo que se refiere al correlativo de este concepto, se debe establecer que en ningún momento se infringe el artículo 25 de la Constitución General de la República, en virtud de que al ser facultad expresamente concedida a la Federación legislar en materia de desarrollo social y solidaridad, como lo establece el artículo 73, fracciones XXV, XXIX-E y XXX, corresponde, de igual forma, a la Administración Pública Federal la administración de dichos recursos, por establecerse constitucionalmente dicha atribución; además, resulta inexacto que se carezca de reglas para la distribución de los ingresos federales en materia de Solidaridad y Desarrollo Regional, destinadas a los Municipios, en virtud de que el artículo 26 de la N.F. establece los criterios y bases para la distribución de los mencionados recursos, reiterándose tal determinación en el numeral tercero transitorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995.

"Todo lo anterior nos conlleva a establecer que las conclusiones del actor resultan ser infundadas e improcedentes.


"V. CONTESTACIÓN AL CAPÍTULO DE PRUEBAS.


"Desde este momento se objetan todas y cada una de las pruebas ofrecidas, en cuanto a su alcance y valor probatorio, en virtud de no ser las pruebas idóneas para acreditar los extremos que pretende el oferente.


"Por otro lado, con fundamento en los artículos 323 y 324 del Código Federal de Procedimientos Civiles, toda vez que el actor no acompañó alguna otra prueba documental a su ocurso, ni anunció el ofrecimiento de otras, acreditando los medios legales por los cuales justifique haber agotado los medios materiales para hacerse de la prueba anunciada, deberá declararse precluido su derecho para ofrecer pruebas documentales, debiendo desecharse las pruebas de esta naturaleza que con posterioridad pudiera ofrecer.


"Con base en lo anterior, nos permitimos interponer las siguientes:


"VI. EXCEPCIONES Y DEFENSAS.


"1. La excepción consistente en la ausencia de la titularidad del derecho de la parte actora, en virtud de que no es de los entes públicos facultados legalmente para ejercer en contra de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión y otros Poderes Federales la acción de controversia constitucional, como se expuso con anterioridad, tal y como lo establecía el texto del artículo 105 constitucional, en que impropiamente fundamenta su demanda.


"2. La excepción de inexistencia de la acción y derecho, en virtud de que la acción de controversia constitucional que pretende el actor no reconoce la posibilidad jurídica de declarar la invalidez de una norma de rango federal, como lo es el Presupuesto de Egresos de la Federación y, en especial, su artículo 14 en su Ramo 0026, en términos de lo establecido en el artículo 105 constitucional, que sirve de fundamento a la demanda que se contesta.


"3. La excepción de improcedencia y falta de acción y derecho, derivada del hecho de que la ley impugnada no resulta violatoria de los artículos 25 y 115 de la Constitución General de la República, en virtud de que no se infringe la libertad y autonomía hacendaria del Municipio, ni se incumple el principio de distribución justa y equitativa de la riqueza, toda vez que es facultad expresamente conferida a la Federación, como la misma Constitución lo establece, regular en materia de Solidaridad y Desarrollo Regional con el fin de coordinar el desarrollo nacional, de tal forma que sea más justa y equitativa la distribución de la riqueza entre los sectores social, público y privado."


GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA.


"Que por medio del presente ocurso y dentro del término concedido para el efecto, venimos para dar contestación a la demanda que en vía de controversia constitucional instauró en nuestra contra el H. XIV Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Tijuana, B.C., demanda a la que damos contestación en los siguientes términos:


"Por lo que se refiere a los actos cuya invalidez solicita la parte actora y en los cuales tuvieron participación el Gobernador Constitucional y el secretario general de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Baja California, los cuales consistieron única y exclusivamente en la celebración del Convenio de Desarrollo Social para 1995, el cual fue suscrito el día 5 de abril de 1995, se considera que dicha celebración y consecuente participación de los suscritos, no implicó violación a precepto constitucional alguno, sino únicamente la manera de acceder a recursos económicos necesarios para el Estado, recursos sin cuya afluencia sería todavía más difícil el lograr la mejoría general de la entidad.


"Como consecuencia de lo anterior, se insiste en que las autoridades representadas por los suscritos no han incurrido en violación de precepto constitucional alguno.


"Por lo que hace al apartado V de la demanda que se contesta y al cual se le identifica como ‘antecedentes’, se contesta que por lo que hace a los incisos 1), 2) y 3), éstos se refieren a hechos ajenos, pues son relativos al Presupuesto de Egresos de la Federación, acto en el que no tienen participación alguna las autoridades estatales.


"Por lo que hace al punto 4 del referido capítulo de antecedentes, se contesta que es cierto lo manifestado por la parte actora en el mismo.


"En cuanto al apartado VI de la demanda, identificado como ‘conceptos de invalidez’, se contesta en el sentido de que el Ejecutivo del Estado de Baja California está convencido de que el artículo 115 de la Constitución Federal debe aplicarse y respetarse plenamente para poder lograr los propósitos del Constituyente en cuanto a la autonomía municipal como base del adecuado desarrollo social, económico y político del país."


CUARTO. El procurador general de la República desahogó la vista ordenada y manifestó:


"Primero. El Municipio de Tijuana está legitimado para iniciar la presente controversia constitucional, ya sea que se atienda a la redacción del antiguo artículo 105 constitucional (como se demuestra, además, con la interpretación de la Corte que se cita en la propia demanda contenida en el criterio sustentado por el Pleno de ese alto tribunal en el amparo en revisión No. 4521/90), o bien al mismo artículo en su texto ya reformado mediante el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de diciembre de 1994, que entró en vigor, por lo que toca a dicho precepto constitucional, el día 10 de junio en curso.


"Independientemente de lo anterior, otras razones que fundan la legitimación del Municipio de Tijuana se exponen en los siguientes párrafos.


"El primer párrafo del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos expresa a la letra lo siguiente:


"‘Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre conforme a las bases siguientes ...’


"A la luz del mencionado fundamento constitucional del Municipio, es indispensable considerar el papel político y jurídico del mismo, en el marco de nuestra forma de gobierno republicana y del esquema de organización política federal.


"El fundamento originario de la forma de gobierno es, como lo establece el artículo 39 constitucional, la soberanía popular. En la voluntad del pueblo se encuentra sustentado el pacto social a partir del cual se organiza el Estado de derecho, y cuyas bases fundamentales están establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"En este sentido, el artículo 40 establece que ‘Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.’.


"Expresión de la voluntad popular soberana y regulación de un Pacto Federal fundador de la República Mexicana, a través de un sistema de distribución de Poderes, competencias y responsabilidades, es la coexistencia armónica de Poderes regulados por órdenes jurídicos independientes, pero vinculados por la común subordinación a los presupuestos e intereses de existencia de la Federación en su conjunto. Esto es lo que la Constitución busca y persigue.


"El sistema de distribución de Poderes es descrito en el artículo 41 de la Constitución, al disponer que el pueblo ejerce su soberanía ya sea a través de los Poderes de la Unión, ya sea de los Estados, según lo establezcan sus respectivas N.s Fundamentales, ‘las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.’.


"Distribuir el Poder no es otra cosa que diseñar un sistema de pesos y contrapesos que se opone por definición a su concentración en el ejercicio del quehacer público. Municipios, entidades federativas y Federación cumplen con sus respectivas atribuciones y se relacionan entre sí en el marco de un sistema federal de descentralización política y administrativa.


"Las partes de la Federación son los Estados. Cada uno de éstos, a su vez, repiten por mandato constitucional expreso los principios constitutivos de la forma de gobierno federal, y adoptan internamente, como ha quedado dicho, un sistema de división territorial y de organización política y administrativa basado en el Municipio.


"Reconocido así el Municipio como el primer escalón de la estructura política y jurídica de nuestra República, uno de los principios histórico-jurídicos esenciales en el diseño de la organización constitucional es precisamente el de la autonomía del Municipio. El Municipio, se ha dicho, organiza al Estado Federado y el Estado Federado organiza al Estado Nacional.


"La N.S. reconoce al Municipio como el primer peldaño de la estructura política y jurídica de la República Federal. Por eso la doctrina constitucionalista ha sostenido que el asiento de nuestro orden político nacional está en esa comunidad natural y primigenia que es el Municipio. No es una simple circunscripción territorial o administrativa, sino una célula fundamental de la organización política nacional, un ser político vivo, la primera forma de organización política de la ciudadanía.


"En consecuencia, el Municipio es, ante todo, un espacio político, un nivel de gobierno que, como tal, se edifica sobre un elemento indispensable: la autonomía. Autonomía política que presupone, a su vez, la facultad del pueblo para ejercer, en el marco de su esfera competencial exclusiva, los derechos y obligaciones previstos en sus normas internas sin la intromisión de factores externos.

"La autonomía referida a la organización interna de un Estado Nacional, atribuida en nuestro caso a entidades federativas y Municipios, es la expresión más acabada de la descentralización política. Régimen federal y autonomía son, por todo lo anterior, principios indisolubles; en ésta se realiza aquél.


"La libertad de los Municipios reconocida en el artículo 115 constitucional, por un lado, y la libertad y soberanía atribuida a las entidades federativas por el artículo 40 del mismo ordenamiento, son las fórmulas mediante las cuales el Constituyente ha expresado la autonomía política de unos y otras.


"Los Estados se dan y revisan su norma superior; los Municipios, por su parte, practican cotidianamente la descentralización gubernativa precisamente ejerciendo la facultad de gobernarse a sí mismos, a través de un órgano ejecutivo elegido popularmente.


"El Municipio es un protagonista político primigenio de la realidad nacional. Es una expresión social derivada de circunstancias sociales en primera instancia, pero además económicas, geográficas y por supuesto políticas, y al mismo tiempo es una institución jurídica, una creación normativa que lo concibe como una persona moral de derecho público revestida de los atributos del Poder público.


"El respeto a su ámbito jurisdiccional, en consecuencia, implica garantizar el pleno desarrollo de la estructura sobre la que se sustenta la forma democrática de gobierno. El artículo 115 de la Constitución de 1917 prevé, además, la estructura administrativa y política de los Municipios, a los cuales se les ha concebido como las células básicas del federalismo mexicano, en las que se ejercen y representan directa e inmediatamente los intereses populares a través del ejercicio público, por lo que se constituyen en el espacio natural de la democracia.


"Cuentan con órganos de gobierno cuya competencia administrativa básica es fijada en la propia Constitución General. Están investidos de personalidad jurídica y su órgano ejecutivo de gobierno, el Ayuntamiento, tiene la facultad para expedir normas de observancia general en su propia jurisdicción, de acuerdo con las bases normativas que establezcan las Legislaturas de los Estados.


"La autonomía del Municipio se realiza, sin embargo, no sólo en el ámbito político. Es el aspecto económico el que más ha preocupado en relación al grado real de autonomía de aquél; desde el Constituyente de 1917 hasta nuestros días, la discusión ha girado principalmente en torno a la llamada autonomía hacendaria, asumiéndose que ésta es un requisito para la propiamente política. La lucha ha sido porque los Municipios ejerzan, en los hechos, con justicia, equidad y proporcionalidad, el dominio de sus propias fuentes de ingresos y que éstos sean suficientes para satisfacer las necesidades de desarrollo y progreso social, así como de independencia política.


"Firmemente enraizado en nuestra historia nacional, éste fue el espíritu que motivó la importante reforma de 1983 al artículo 115 constitucional, con la cual se estableció un nuevo sistema fiscal municipal, en el cual su Ayuntamiento administra su Hacienda y en el que se pretende eliminar la discrecionalidad de la asignación de las contribuciones para el Municipio.


"Segundo. No obstante lo señalado en el punto primero que antecede, el Ayuntamiento de Tijuana carece de razón en la controversia constitucional 6/95, en cuanto a la argumentación relativa a que se viola el artículo 25 de la Constitución, cuando se asignan las erogaciones en el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995. Cabe advertir que es justamente lo contrario, porque precisamente el objeto del Ramo 00026, incluido en el artículo 14 de dicho Presupuesto de Egresos y denominado ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, trata de lograr el equilibrio entre las distintas regiones del país ‘mediante el fomento del crecimiento y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza’. Tales acciones, que se desarrollan a partir del mencionado programa social, intentan justamente que las regiones del país que se encuentran desequilibradas tengan, mediante la inyección de recursos extraordinarios, mejores oportunidades de desarrollo.


"Tercero. En lo referente a si los fondos de Solidaridad y Desarrollo Social son participaciones federales o no, a la luz del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución, la respuesta es que no lo son, pues además de que no están comprendidos en la enumeración de los elementos que integran la Hacienda municipal, de conformidad con la fracción VI del artículo 115 invocado, las participaciones federales a que se refiere dicho inciso, son otorgadas de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal, como se razonará más adelante. Cabe advertir que la constitucionalidad de esa ley no ha sido cuestionada en la demanda. En consecuencia, no se les puede aplicar a los fondos mencionados el régimen de las participaciones federales.


"Se debe señalar que la mencionada ley, en su artículo 1o., establece que ‘la Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichos Estados y el Distrito Federal participarán en el total de impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen.’.


"En este sentido, el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, celebrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Baja California, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1979, en su cláusula tercera señala los impuestos federales que constituirán las participaciones federales, lo que en consonancia con el considerando cuarto del mismo convenio, que establece que las participaciones de impuestos federales a favor de Estados y Municipios, son sólo sobre algunos de los impuestos de la Federación, lleva a concluir que cualquier concepto no incluido en el convenio y sus modificaciones, no forma parte de dichas participaciones.


"A mayor abundamiento, el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal celebrado por las partes mencionadas y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1989, prevé en su cláusula decimosexta que: ‘La Federación entregará al Estado, a más tardar el día 25 de cada mes, el monto de los anticipos a cuenta de las participaciones federales que le corresponden en ese mes, determinadas en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.’.


"El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal busca la mejor distribución de los recursos fiscales en los tres niveles de gobierno, la cual sólo es posible en la medida en que las Haciendas públicas de cada uno de ellos se fortalezcan y al mismo tiempo se coordinen armónicamente. La finalidad última debe ser contar con un sistema fiscal realmente ágil, distribuido equitativamente y sin cargas excesivas.


"Es oportuno señalar que la razón de la existencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es evitar la doble tributación, siendo la Federación la que se encargue de legislar en los campos en que pudiese presentarse aquélla, y recibiendo la entidad federativa, como contraprestación por su abstención de legislar en esas áreas, la participación que se le asignará según lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. A los Municipios les deberán ser cubiertas las participaciones federales con arreglo a las bases, montos y plazos que fijen anualmente las Legislaturas de los Estados y de conformidad con la ley y el convenio mencionados.


"Queda así determinada la naturaleza y la forma de entrega de las participaciones federales en lo que corresponde al Estado de Baja California y a sus Municipios.

"Cuarto. El Ayuntamiento de Tijuana impugna que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión pueda autorizar que dentro del presupuesto federal, se destine un fondo para ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, que no esté comprendido dentro de las participaciones federales, a Estados y Municipios y que, por ende, no forme parte de la Hacienda municipal.


"Tal impugnación no es procedente, ya que la Cámara de Diputados puede fijar discrecionalmente dichos egresos comprendidos en el presupuesto federal que no sean participaciones federales, sino fondos de la Federación destinados a un fin concreto, como lo es el que se describe en el concepto 00026 denominado fondo de ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, el cual se orientará ‘a obras y proyectos de inversión de vivienda, educación, agua potable, salud, electrificación, infraestructura agropecuaria y preservación de los recursos naturales, que atiendan la demanda directa de las comunidades indígenas, campesinas y grupos populares urbanos. Asimismo, se destinarán a promover proyectos productivos en el medio rural y urbano, con la debida asistencia técnica. Además, tales previsiones se orientarán a otros programas especiales de bienestar general. Los recursos por este concepto serán intransferibles, debiendo informar a la secretaría sobre el manejo de los fondos de solidaridad del Distrito Federal, estatales, municipales y especiales, apoyados con recursos federales.’. Un ejemplo similar sucede con el Ramo 00025 denominado ‘Aportaciones para la Educación Básica en los Estados’. Lo anterior se fundamenta claramente en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución y en el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1995.


"La Federación puede asignar fondos distintos de las participaciones federales, para objetivos específicos de desarrollo y, además, también puede imponer reglas para su gasto. Por eso mismo, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, el artículo 14, si bien indica el monto global de las erogaciones previstas para entidades federativas y Municipios, luego lo subdivide en tres ramos, quedando separados los fondos para ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, de las participaciones a Estados y Municipios, siendo éstas las únicas que pueden ser denominadas participaciones federales, en los términos del artículo 115, fracción IV, de la Constitución.


"Dispone el presupuesto federal que el Ramo 00026, que corresponde a ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, será administrado por la Secretaría de Desarrollo Social, mientras que el 00028, en plena correspondencia con los argumentos antes mencionados, y que es el de las participaciones federales, deberá ejercerse en los términos del artículo 115, fracción IV, y distribuirse de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal. Nada hay en esta forma diferenciada de disponer y distribuir las erogaciones federales previstas para las entidades federativas y los Municipios que sea contrario a la Constitución. Su aplicación, por lo demás, deberá llevarse a cabo por los servidores públicos que en ella intervengan, ciñéndose a los principios y criterios que establece el artículo 113 de la Ley Fundamental, es decir, con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.


"Quinto. En lo que hace a la solicitud de declarar la inconstitucionalidad del Convenio de Desarrollo Social 1995, suscrito entre el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Baja California, por oponerse al artículo 115 constitucional, se considera incorrecta la argumentación, en primer término, por lo antes expuesto en relación con la facultad de la Federación para imponer reglas para el gasto de los recursos implicados en las erogaciones federales para ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’; pero, además, en segundo término, el convenio mencionado encuentra su fundamento en la fracción VI, primer párrafo, del artículo 116 constitucional de acuerdo con la cual la Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de funciones federales, así como la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.


"Dado que no se trata de participaciones federales sino de fondos o recursos federales destinados a objetivos concretos, no es aplicable la argumentación desarrollada por el Ayuntamiento de Tijuana. La conclusión, llevada por razonamiento al absurdo, de la argumentación del Ayuntamiento mencionado, sería que la Federación no puede destinar ningún fondo federal para el desarrollo rural y municipal de las áreas más atrasadas del país, sin sujetarse al régimen de las participaciones federales, lo que además de ser constitucionalmente erróneo, violaría francamente el artículo 25 constitucional, en el que se prevé la obligación del Estado Mexicano de generar el desarrollo equitativo del país.


"Sexto. La Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá considerar que la demanda presentada por el Ayuntamiento de Tijuana es oscura, ya que en diversas partes de la misma se señalan pretensiones que son contradictorias entre sí. Por una parte, en el punto III de la demanda se señalan como norma y actos cuya invalidez se reclaman ‘la expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para 1995, y en lo particular el artículo 14 en cuanto hace al Ramo 00026, antepenúltimo y penúltimo párrafo’; por otra parte, se solicita se invalide el Convenio de Desarrollo Social antes mencionado, mientras que en las conclusiones se solicita sea declarada la invalidez e inconstitucionalidad sólo del artículo 14 del decreto mencionado; sin embargo, después se pide que las erogaciones del Ramo 00026 sean entregadas al Municipio.


"La oscuridad radica en que al parecer se impugna:


"a) La totalidad del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos para 1995;


"b) Sólo el artículo 14 del presupuesto antes mencionado, y


"c) Sólo el Ramo 00026 contenido en el artículo 14.


"Lógicamente no es posible que se impugne, al mismo tiempo, el todo y las partes del mismo, pues son acciones contradictorias.


"No parece razonable considerar la pretensión a), pues sería tanto como afirmar que todos los preceptos del Presupuesto de Egresos de 1995, son inconstitucionales, lo que implicaría una pretensión desorbitada, particularmente porque las argumentaciones del Ayuntamiento de Tijuana no se refieren a la totalidad del contenido de dicho presupuesto.


"Tampoco parece razonable considerar la hipótesis b), referida a la invalidez del artículo 14 en su totalidad, pues dicho artículo cubre las erogaciones de tres ramos:


"1) el 00025, que es el de las ‘Aportaciones para Educación Básica en los Estados’;


"2) el 00026, que se refiere a ‘Solidaridad y Desarrollo Regional’, y


"3) el 00028, que consiste en las ‘Participaciones a Entidades Federativas y Municipios’.


"En las argumentaciones contenidas en la demanda del Ayuntamiento de Tijuana no hay referencia al rubro 00025, por lo que puede afirmarse que éste no es impugnado. En el caso del rubro 00028 sus argumentaciones aparentan justificar su conformidad con dicho ramo, y por lo tanto con su constitucionalidad.


"En consecuencia, la invalidez que reclama el Ayuntamiento de Tijuana se refiere a dos puntos:


"a) el Ramo 00026, y


"b) el convenio de desarrollo regional antes mencionado.


"Por último, tampoco parece razonable que, por un lado, se pida la declaración de constitucionalidad del Ramo 00026 y, por otro, se solicite que los fondos de dicho ramo se asignen y entreguen directamente al Ayuntamiento de Tijuana.


"Séptimo. Por otra parte, cabe advertir que la demanda del Ayuntamiento de Tijuana también es oscura al referirse a los efectos de la sentencia que solicita de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que pide la declaración de inconstitucionalidad ‘dejando por ende constitucionalmente sin efectos, las reglas y condicionamientos’ de dicho artículo 14.


"Es importante subrayar que, en todo caso, la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tendrá efectos generales, en primera instancia, porque de conformidad con el artículo 105 de la Constitución vigente hasta el 9 de junio de 1995, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tenía facultad para decretar resoluciones de anticonstitucionalidad con efectos generales, es decir, erga omnes. Mientras que de conformidad con las diversas hipótesis del artículo 105 constitucional actual, tampoco tendría facultades ese alto tribunal para dictar, mediante acción de controversia constitucional, y en un caso planteado por un Ayuntamiento, una sentencia con efectos generales contra una ley federal. Por tanto, los efectos de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el caso que nos ocupa, serían exclusivamente relativos al Ayuntamiento de Tijuana."


QUINTO. El Ayuntamiento actor desahogó las vistas ordenadas en los siguientes términos:


"Que por este conducto venimos a desahogar la vista ordenada a nuestra representada por auto de fecha 30 de junio de 1995, con respecto de las excepciones de improcedencia y falta de legitimación que hacen valer las autoridades demandadas.


"Con relación a las excepciones que de diversa manera plantean las demandadas Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Social (sic), Secretaría de Hacienda y Crédito Público, H. Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en representación de la Cámara de Diputados, relativas a la improcedencia de la vía incoada por nuestra mandante, nos permitimos repetirnos (sic) en las consideraciones que hace al respecto por sí y en representación del ciudadano presidente de la República, el C. procurador general de la República, L.. F.A.L.G., en el capítulo marcado como primero de su escrito de contestación de demanda, mismo que como abogado de la Nación y en representación del ciudadano presidente de la República, reconocen la legitimación activa del Ayuntamiento del Municipio de Tijuana para plantear en la vía propuesta la controversia constitucional que nos ocupa. Por ello y en obvio de repeticiones, damos por reproducidos tal y como si se insertaran a la letra, los argumentos esgrimidos por el abogado de la Nación y en representación del presidente de la República al contestar su demanda, para que al dictar la resolución correspondiente sean tomados en cuenta adicionalmente a nuestros propios argumentos planteados en el escrito inicial de demanda; y así, se sirvan tener por procedente la vía incoada por los suscritos en representación del Ayuntamiento del Municipio de Tijuana.


"Con relación a la excepción específica y falta de personalidad (sic) que hacen valer las demandadas, básicamente haciéndola consistir en que no consta el que el L.. F.A.G.B. haya renunciado, simplemente diremos que ello no es óbice para que opere la formula legal de asunción y posterior delegación de la representación jurídica del Ayuntamiento del Municipio de Tijuana, pues ello no es requisito en los términos del propio artículo 57, fracción XIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, que la propia demandada Secretaría de Desarrollo Social invoca, dado que el requisito, que cumplido fue tal como consta en la certificación del acta de cabildo de fecha 10 de diciembre de 1992, que se acompañó al escrito inicial de demanda, consiste en que el síndico se manifieste legal o materialmente imposibilitado para ejercer tal función de representación jurídica, siendo la última de las hipótesis mencionadas, la que manifestó el ciudadano síndico del Ayuntamiento del Municipio de Tijuana, L.. F.A.G.B., tal y como consta en el acta de referencia, por lo que yerra en su apreciación la demandada señalada, pues claro que no se requiere de la renuncia del síndico del Municipio para que opere el mecanismo de asunción y delegación de la representación jurídica de los litigios en los que el Municipio sea parte, de acuerdo con la ley orgánica municipal citada.


"Por otro lado y en relación a la vista ordenada sin término para su desahogo, mediante auto de fecha 14 de junio de 1995, en la que se nos requiere por (sic) designación de representante común, en este momento designamos de común acuerdo con tal carácter al C.L.. J.M.G.G., sin perjuicio de que los suscritos sigamos actuando en el presente juicio en forma conjunta o separada para los efectos legales a que haya lugar.


"Asimismo y en relación a lo ordenado en el auto de fecha 14 de junio de 1995, en el que se nos requiere acreditar haber solicitado las copias certificadas del Convenio de Desarrollo Social de 1995, suscrito por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Libre y Soberano de Baja California, adjunto nos servimos acompañar la copia del oficio recibido por el secretario general de Gobierno del Estado de Baja California, en el que se le hace tal solicitud; manifestando bajo protesta de decir verdad que a la fecha de presentación del presente ocurso no nos ha sido obsequiada la copia certificada del convenio de referencia, por lo que solicitamos de nueva cuenta a ese H. altísimo tribunal para que requiera por su exhibición a las autoridades demandadas, gobernador y secretario general de Gobierno del Estado de Baja California, por la exhibición de la copia certificada del convenio multicitado (sic)."


SEXTO. El seis de marzo de mil novecientos noventa y seis se celebró la audiencia de ley, fecha en la que se acordó turnar el expediente al M.G.I.O.M., para que formulara el proyecto de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal en Pleno es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional de conformidad con el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que el Municipio de Tijuana, Baja California, demanda a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, presidente de la República, secretarios de Gobernación, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo Social, y de la Contraloría y Desarrollo Administrativo; así como al gobernador y secretario general de Gobierno del Estado de Baja California, por considerar que el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y cinco, que establece la distribución de las erogaciones previstas para las entidades federativas y Municipios para ese ejercicio fiscal, así como el Convenio de Desarrollo Social 1995, celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Estado de Baja California, invaden la esfera de su competencia.


Como una cuestión de previo y especial pronunciamiento y a efecto de dar respuesta a lo expresado por la Secretaría de Desarrollo Social al contestar la demanda, específicamente en el capítulo de "Sustanciación de la Controversia Constitucional", desde ahora conviene precisar que las disposiciones aplicables en la tramitación y resolución de la presente controversia son las vigentes con anterioridad al diez de junio de mil novecientos noventa y cinco, en atención a lo ordenado por el artículo octavo transitorio del decreto de fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación al día siguiente, por el que se modificaron varios artículos constitucionales, entre ellos el 105; dicho precepto es del tenor literal siguiente:


"Octavo. Las reformas al artículo 105, entrarán en vigor en la misma fecha en que entre en vigor la ley reglamentaria correspondiente."


Los artículos transitorios relativos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco señalan:


"Primero. El presente decreto entrará en vigor 30 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."


"Segundo. Las controversias constitucionales y ordinarias pendientes de resolución a la entrada en vigor del presente decreto, se tramitarán y resolverán en los términos establecidos en las disposiciones aplicables al momento en que se iniciaron."


En atención a que la presente controversia fue iniciada el nueve de junio de mil novecientos noventa y cinco, deberá tramitarse y resolverse en los términos establecidos en las disposiciones aplicables en ese entonces. Las disposiciones de mérito son el artículo 105 en su redacción proveniente del decreto promulgado el veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y tres, publicado el día veinticinco del mismo mes y año en el Diario Oficial de la Federación, cuyo texto es el siguiente:


"Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los Poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la Ley."


Asimismo, en virtud de que en esa fecha aún no se había expedido la ley reglamentaria de este precepto, en el caso se aplica el Código Federal de Procedimientos Civiles, como quedó establecido desde el auto que admitió la demanda, que tuvo como fundamento lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución Política, en relación con el octavo y décimo primero transitorios del decreto que reformó diversas disposiciones constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.


SEGUNDO. En seguida, por ser una cuestión de orden público, se abordará el estudio de la personalidad de quienes ejercen la acción de controversia constitucional.


En la contestación de la demanda efectuada por la Secretaría de Desarrollo Social se aduce la falta de personalidad del presidente Municipal promovente, por considerar que en el caso no se encuentra acreditada su representación en términos del artículo 57 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California, que regula la representación del Ayuntamiento, en tanto que de la certificación que se agregó a la demanda, con la que acredita que el cabildo municipal lo autorizó a asumir la representación jurídica del Ayuntamiento, carece de validez porque no aparece en los puntos de la orden del día la renuncia del síndico procurador.


Dicha certificación es del tenor literal siguiente:


"Que en sesión ordinaria de cabildo de fecha diez de diciembre de mil novecientos noventa y dos, y en atención a que el ciudadano licenciado F.A.G.B., síndico procurador, manifestó estar materialmente imposibilitado para representar jurídicamente al Ayuntamiento, en virtud del cúmulo de litigios en trámite y a la necesidad material de ser atendidos en forma personal, el cuerpo edilicio tomó el siguiente acuerdo: Se autoriza al ciudadano presidente municipal, arquitecto H.G.O.J., a asumir la representación jurídica del Ayuntamiento, en los litigios en que éste forme parte, en los más amplios términos del artículo 57, fracción XIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California."


Sobre el particular debe decirse que tal excepción, en los términos que se plantea, resulta infundada, habida cuenta que de acuerdo con lo previsto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California, para que el presidente municipal pueda asumir la representación jurídica del Municipio no es requisito formal que el síndico procurador -a quien originalmente le está encomendada dicha atribución- renuncie a ella, puesto que conforme a los dispositivos que regulan este atributo, basta que se encuentre legal o materialmente imposibilitado para que opere la sustitución.


Los dispositivos en comento establecen en lo conducente lo siguiente:


"Artículo 57. El presidente municipal es el órgano ejecutivo del Ayuntamiento y conducirá la administración pública municipal centralizada y paramunicipal, ejerciendo las siguientes atribuciones:


"...


"XIV. Asumir la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste forme parte, cuando el síndico procurador esté impedido legal o materialmente para ello, o en su caso, delegar sus facultades en la persona del jefe del Departamento Jurídico, previa autorización del cabildo."


"Artículo 58. El síndico procurador del Ayuntamiento tiene a su cargo la función de contraloría interna y procuración de la defensa de los intereses del Ayuntamiento, ejerciendo para tal efecto las siguientes atribuciones:


"...


"II. La representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que este forme parte y en la gestión de las negociaciones de la Hacienda municipal;


"..."


En estas condiciones, al desprenderse de las documentales que se acompañaron al escrito de demanda, que en sesión de cabildo de fecha 10 de diciembre de 1992, se autorizó al presidente municipal, H.G.O.J., a asumir la representación jurídica del Ayuntamiento, en virtud de que el síndico procurador manifestó encontrarse legal y materialmente imposibilitado para hacerlo, ello basta para que opere la sustitución prevista en la ley, lo cual pone de manifiesto que la impugnación que se resuelve es infundada, como lo sostiene la parte actora al formular sus alegatos; sin embargo, este Tribunal Pleno, tomando en cuenta que la personalidad de las partes es un presupuesto procesal, sin el cual no puede iniciarse o desenvolverse válidamente un juicio, ya que sería antijurídico el resolver una controversia en la que alguna de las partes no estuviese legalmente representada, de oficio advierte que en la especie, tanto el presidente municipal como el jefe del Departamento Jurídico promoventes, carecen de personalidad, en atención a las siguientes consideraciones:


Los artículos que quedaron previamente transcritos sustentan la premisa de que la representación jurídica del Municipio de Tijuana, Baja California, en los litigios en que fuere parte, le corresponde originalmente al síndico procurador; y como caso de excepción, el presidente municipal podrá asumir tal función cuando aquél se encuentre impedido legal o materialmente para hacerlo; o bien, en este último supuesto, puede delegar dicha atribución al jefe del Departamento Jurídico, previa autorización del cabildo.


Con base en estas afirmaciones, podemos concluir que esta prerrogativa no puede ejercerse de manera indistinta o conjuntamente, pues el presidente municipal sólo lo hará de manera excepcional cuando el síndico procurador se encuentre impedido, mientras que, para que lo haga el jefe del Departamento Jurídico, además de la actualización de este último supuesto, requiere que previa la autorización del cabildo, el presidente municipal le delegue dicha facultad.


En este orden de ideas, pese a que obre en autos la copia certificada de la sesión de cabildo de fecha 10 de diciembre de 1992, a que se hizo alusión en los apartados que anteceden, resulta evidente que al haber firmado la demanda el síndico procurador, no se encontraba legal o materialmente impedido para asumir la representación legal de su Ayuntamiento, máxime si se toma en cuenta que la demanda que dio origen a la presente controversia constitucional, se presentó ante esta Suprema Corte de Justicia el día nueve de junio de mil novecientos noventa y cinco, o sea, dos años siete meses después de que tuvo verificativo dicha sesión, tiempo en el que la situación que motivó el impedimento de que se trata, bien pudo haber variado o desaparecido, por lo que en la especie no puede estimarse que haya operado la sustitución en favor del presidente municipal y menos aún respecto del jefe del Departamento Jurídico. Considerar lo contrario llevaría al absurdo de que lo acordado en dicha sesión surtiría los efectos de una representación concurrente y no solamente subsidiaria, como la prevé la ley.


Así las cosas, es claro que en el caso los promoventes H.G.O.J., en su calidad de presidente municipal de Tijuana, Baja California, y J.M.G.G., titular del Departamento Jurídico del XIV Ayuntamiento, carecen de legitimación procesal para promover la presente demanda en nombre y representación del Municipio de Tijuana, Baja California, en los términos de la ley que los rige, que en el caso concreto es la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de ese Estado; en cambio, la representación que ejerció el síndico procurador, signatario de la demanda, estuvo acorde con los requisitos establecidos por dicho ordenamiento legal y, en consecuencia, sí contaba con la legitimación procesal que en su momento justificó su actuación formal en representación del Municipio actor.

Determinación a la cual se llega sin que obste en contrario el hecho de que los demandados no hayan planteado en estos términos objeción alguna, pues tal omisión de ninguna manera puede generar una representación que no existe.


Por otro lado, no pasa inadvertido para este tribunal que a fojas 1067 y 1068 del tomo I del cuaderno de pruebas de la parte demandada, obra el oficio suscrito por J.G.O.M., J.M.G.G., J.G.Z.R. y A.M.G., en sus respectivos caracteres de presidente municipal, secretario, síndico procurador y jefe del Departamento Jurídico del XV Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Tijuana, Baja California, por el que en términos de lo dispuesto por los artículos 1o., 5o. y 6o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, solicitaron se les reconociera personalidad dentro de la presente controversia constitucional, en virtud de haber sucedido la transmisión de Poderes y cambio de titulares en ese Municipio; y se tuviera como representante común al licenciado J.M.G., jefe del Departamento Jurídico, revocando la designación de las personas que sucedieron en el encargo, exhibiendo para tal efecto: a) copias certificadas de la sesión extraordinaria solemne de cabildo de fecha primero de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, acto en el que se dio la transición de Poderes municipales y la instalación del XV Ayuntamiento Constitucional de Tijuana, Baja California; b) la certificación levantada con motivo de la sesión extraordinaria de cabildo de dos de diciembre de ese mismo año, en la que aparece que en virtud de que el síndico procurador manifestó que debido al cúmulo de litigios que se encuentran en trámite, de los cuales el Municipio de Tijuana es parte, está materialmente imposibilitado para atenderlos personalmente, por lo que se autorizó al actual presidente municipal para que asumiera la representación legal y jurídica del Ayuntamiento, quien a su vez, ante la necesidad de supervisión, atención y vigilancia de tales litigios, fue autorizado para delegar esa función en el jefe del Departamento Jurídico, licenciado J.M.G.; y c) oficio de fecha cinco de diciembre de ese año, suscrito por el presidente municipal del XV Ayuntamiento Constitucional de Tijuana, Baja California, por el que comunica al jefe del Departamento Jurídico que, de acuerdo con la sesión de cabildo del día dos de ese mismo mes, se delegó en su persona la representación jurídica del Ayuntamiento, contando entre sus facultades con la de interponer controversias constitucionales; todo lo cual pone de manifiesto que como bien se acordó en proveído de Presidencia de este alto tribunal de fecha once de enero del año próximo pasado, recaído a dicha solicitud, en el caso operó la sustitución en favor del jefe del Departamento Jurídico, por ceñirse a las exigencias establecidas en los numerales antes transcritos y por encontrarse enteradas las autoridades demandadas de tal situación, según se desprende de los instructivos de notificación que obran a fojas 115 a 1124 de ese mismo tomo. Por ello, tal funcionario se encuentra legitimado para representar al Municipio actor.


TERCERO. El secretario de Hacienda y Crédito Público, secretario de Desarrollo Social, presidente de la República, secretario de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y el Congreso de la Unión, al contestar la demanda de controversia constitucional, opusieron como excepción la falta de legitimación por parte del Ayuntamiento actor, por considerar que el artículo 105 constitucional, vigente en la fecha en que promovió la controversia constitucional, esto es, el nueve de junio de mil novecientos noventa y cinco, no lo facultaba para contender con un Poder ajeno a la entidad federativa de la cual forma parte.


Sobre el particular debe decirse que si bien es cierto que la reforma constitucional al artículo 105, publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que en forma expresa, en su fracción I, inciso b), prevé la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conozca de las controversias suscitadas entre la Federación y un Municipio, no había entrado en vigor en la fecha en que se promovió la demanda que dio origen a esta controversia, ello no impide que este alto tribunal, haciendo uso de la potestad que le asiste de establecer con carácter definitivo e inatacable la interpretación y alcance de los textos constitucionales -ante el hecho de que nuestra Carta Magna no contiene reglas específicas de interpretación de sus propios preceptos-, así como la de mantener la autonomía de los órganos en que se distribuye la competencia para impartir justicia, esencial para el adecuado funcionamiento del régimen democrático, ahora determine que en los términos del artículo 105 anterior a esa reforma constitucional, también resulta competente para conocer de este tipo de conflictos, en atención a las siguientes consideraciones:


Por un lado, tenemos que por mandato de la propia Ley Suprema, es este órgano del Estado a quien se le ha encomendado la primordial tarea de salvaguardar la supremacía normativa constitucional, por lo que para cumplir con tal fin, dentro de su función jurídica resulta competente para dirimir las controversias que se susciten sobre constitucionalidad, ya sea entre gobernados y gobernantes o entre órganos de gobierno, quedando comprendido dentro de este último supuesto aquellas que se presenten entre las tres categorías de gobierno que reconoce nuestra Constitución.


Por otro lado, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el Municipio, dentro de nuestro sistema constitucional debe ser considerado como un Poder para efectos de la procedencia de este tipo de conflictos; y, por tanto, las controversias que sostenga frente a otros Poderes sobre la constitucionalidad de sus actos, deberán ser resueltas por este máximo tribunal. En efecto, el Municipio, en la Constitución de 1917, es una esfera o ámbito de competencia ejercida por una persona jurídica de derecho público de naturaleza política. El artículo 115 desde sus orígenes y con mayor precisión a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, integra una persona colectiva de derecho público con facultades perfectamente establecidas, que delimitan una esfera de competencias en materia administrativa y legislativa, diferente a la federal y la estatal. Así, dicho numeral establece como facultades de los Municipios la prestación de servicios públicos; la administración de su patrimonio y la formulación, aprobación y administración de su presupuesto; la zonificación y la elaboración de planes de desarrollo urbano municipal; la participación en la creación y administración de sus reservas territoriales; el intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; el otorgar licencias y permisos para construcciones y la participación en la creación y administración de zonas de reserva ecológica; en materia legislativa, los Ayuntamientos pueden expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Por lo anterior, es claro que existe una esfera de competencia municipal, la cual no debe ser vulnerada por actos estatales o federales. Asimismo, no se debe perder de vista que dentro de nuestra tradición constitucional ha sido recurrente la preocupación por un Municipio libre y autónomo, por ello, el propio artículo 115, en su primer enunciado, ordena: "Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre ...". Lo anterior pone de manifiesto el lugar trascendental que ocupa el Municipio dentro del sistema constitucional mexicano, como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades federativas, de aquí la evidente tendencia del Constituyente de 1917 de establecer normas que regulen cada vez con mayor detalle la figura del Municipio libre, con el ánimo de fortalecerlo en sus diversos ámbitos de actuación.


Así, al plantearse las bases de regulación en la Constitución General de la República, de los ámbitos normativos y de competencias de los diferentes órdenes que integran el Estado Mexicano, resulta lógico que las controversias que se susciten entre éstos sean ventiladas en la misma vía constitucional, esto es, por medio de la controversia constitucional prevista en el artículo 105 constitucional, vigente el nueve de junio de mil novecientos noventa y cinco, que aunque si bien, como lo apuntan los demandados, Congreso de la Unión y Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en forma expresa no prevé ese tipo de controversias, lo cierto es que, dadas sus características y naturaleza, su solución es exclusiva de la Suprema Corte, pues de no ser así, no habría medio de defensa alguno para resolver los conflictos que se suscitaran entre la Federación y un Municipio, lo cual implicaría una visión incompleta del control constitucional, que daría lugar a dejar impunes las violaciones a una de las esferas competenciales que establece la propia Carta Federal, en tanto que contrariamente a lo sostenido por las demandadas, presidente de la República y secretario de Desarrollo Social, el juicio de garantías no es la vía idónea para resolver ese tipo de cuestiones, habida cuenta que los artículos 103 y 107 de la propia Constitución, se refieren a actos de las autoridades federales o locales, que restrinjan o vulneren la soberanía de la Federación o de los Estados, siempre que con ello se lesione una garantía individual, pero cuando no existe esta última circunstancia y un Poder, como lo es el Municipio, estima lesionada su autonomía, el juicio de amparo es ineficaz para resolver la pugna entre esas dos entidades y, en tal caso, de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución y con la teoría jurídica del Poder judicial, que encomiendan a la Justicia Federal la función esencial de interpretar la Constitución, es la Suprema Corte de Justicia la única autoridad capacitada para mantener la integridad del Pacto Federal, no mediante el juicio de amparo, sino con arreglo al artículo 105. Estimar lo contrario, colocaría al Municipio en una situación diversa a la pretendida con la reforma al citado artículo 115, ante la inminencia de dejarlo indefenso respecto de los derechos que precisamente con motivo de ella se le reconocieron. No puede admitirse que aun estando plenamente reconocido por nuestro sistema jurídico positivo que el Municipio, dentro de su ámbito competencial, cuenta con diversos derechos y facultades, éste quedara impedido o imposibilitado de ejercer acción alguna contra los actos de los otros dos niveles de gobierno -Federal y Estatal- que los vulneraran, pues de qué le serviría ser titular de los mismos, si no pudiera reclamar su desconocimiento a fin de que una autoridad anule la norma o el acto que los transgredió, de aquí que se deba estimar que la vía procesal para enfrentar este tipo de controversias lo es el artículo 105 constitucional en comento, pese a que tal supuesto no lo contemple de forma expresa ni se señale a qué órgano jurídico corresponde resolverlas, pues las consideraciones jurídicas e históricas vertidas anteriormente y siguiendo el postulado del Constituyente de Q., de que debe ser el imperio de la ley y no la violencia, la fuente de los derechos y deberes, tanto de los individuos como del Poder público, es de concluirse que en el presente caso corresponde a esta Suprema Corte, de conformidad con dicho numeral, abocarse al conocimiento de una controversia sobre constitucionalidad entre dos diferentes Poderes como lo son la Federación y un Municipio, máxime si se toma en cuenta que esta atribución es propia del orden constitucional, en virtud de que mediante ella se garantiza la regularidad de las normas o actos de los órganos que integran los diferentes niveles de gobierno, respecto de la propia Carta Magna.


En este contexto, si como sucede en el caso, el Municipio actor sostiene que con la expedición, promulgación y aplicación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, se han invadido sus atribuciones exclusivas, relativas a la libre administración de su Hacienda municipal que consagra el artículo 115 de la Constitución Federal, y las demandadas sostienen lo contrario, es inconcuso que la cuestión constituye un conflicto de carácter eminentemente constitucional entre dos distintas categorías de gobierno, cuyo conocimiento compete a esta Suprema Corte de Justicia.


Por último, si bien es cierto que, como lo aseguran los demandados, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Desarrollo Social, presidente de la República y Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, el criterio del Pleno, sustentado al resolverse el amparo en revisión 4521/90, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, citado por el Municipio actor en su demanda, no tiene exacta aplicación por referirse a la posibilidad de que el Municipio utilice la vía de la controversia constitucional cuando sus derechos sean afectados por la entidad federativa, pero no para confrontar sus intereses con la Federación, también lo es que del mismo se desprenden diversas consideraciones que tienen plena aplicación en el presente caso y que corroboran lo aquí expuesto, éstas son, entre otras:


"... el Municipio constituye un Poder, pues ejerce las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales, propias de un verdadero Poder Político ...


"... El Municipio, como forma de Poder público de la sociedad, debe cumplir debidamente las funciones administrativas, legislativa, ejecutiva, judicial, social y hacendaria, por lo que su autonomía debe expresarse en el ejercicio de sus derechos de autoadministración, autodesarrollo, autogobierno, autoposición y autoseguridad, todo ello por decisión y a nombre de los integrantes que conforman la municipalidad. El artículo 115 constitucional reconoce al Municipio personalidad jurídica plena, estableciendo como órgano de gobierno al Ayuntamiento, con lo que se solidifica la existencia del Poder municipal, Poder que se manifiesta a fin de defender las prerrogativas que la reforma le confirió, cuando sus intereses se vean lesionados ...


"... Del análisis histórico de nuestra evolución política y jurídica, por una parte, y la interpretación relacionada de los artículos 115, 105 y 116 constitucionales, por la otra, permiten concluir que a partir de la reforma al primero de los numerales citados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se puede aseverar que en el sistema federal mexicano existen tres diferentes niveles de gobierno, en los que se manifiesta el ejercicio del Poder Federal, Estatal y Municipal ..."


"... el Municipio constituye, con sus propias peculiaridades, uno de los Poderes que existen en las entidades federativas, al cual debe permitírsele el acceso a la controversia constitucional, en aras de hacer efectivo los derechos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce; interpretación que se ajusta, además, al espíritu de la reforma municipal y que se adecua a las condiciones y circunstancias que rodean el entorno municipal en la actualidad ...


"... La única forma de garantizar la efectividad de los objetos perseguidos con la reforma al artículo 115 constitucional, concretamente el de la autoridad municipal, es la de abrir la vía de la controversia constitucional al Municipio cuando se vean vulnerados o restringidos los derechos públicos que le fueron reconocidos ..."


Por todo lo anteriormente expuesto, de conformidad con el texto del artículo 105, incorporado a la Ley Fundamental mediante el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de 1993, este tribunal resulta competente para conocer de la presente controversia constitucional.


CUARTO. Los demandados Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, Secretaría de Desarrollo Social y Congreso de la Unión, al producir su contestación, opusieron las excepciones que denominan, respectivamente, como "falta de interés jurídico", "sine actione agis" e "improcedencia y falta de acción y derecho", que aunque si bien tienen diferente acepción, en el caso, coincidentemente la hacen consistir en la circunstancia de que al Municipio actor no le asiste razón ni derecho o sustento legal para reclamar el decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995 publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1994, ni el Convenio de Desarrollo Social celebrado por la Federación y el Gobierno del Estado de Baja California, pues además de que constituyen actos de coordinación entre autoridades que no se encuentran dirigidos a él, no resultan violatorios de precepto constitucional alguno, en virtud de que no infringen su libertad o autonomía hacendaria, planteamientos que en realidad se traducen como una inafectación de los intereses legítimamente tutelados del promovente de la demanda y que, de resultar fundados, darían lugar a una causa de improcedencia de la controversia constitucional promovida, en términos del artículo primero del Código Federal de Procedimientos Civiles, que establece que solamente puede iniciar un procedimiento judicial, quien tiene interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho.


Sobre el particular debe decirse que, de conformidad con el artículo primero del código adjetivo en cita, el ejercicio de las acciones requiere la existencia de un derecho; la violación del mismo o el desconocimiento de una obligación; capacidad para ejercer la acción; y, por último, interés en el actor.


El interés jurídico del accionante es un presupuesto de la acción respectiva, en tanto que es el motor que da impulso al procedimiento jurisdiccional, el cual se traduce, tratándose de controversias constitucionales, en los derechos constitucionales que nuestra Carta Magna establece para cada una de las categorías de gobierno, cuyos titulares tienen el deber de defenderlos cuando resulten afectados por el contenido de algunas normas generales o por actos de otras autoridades; es decir, el interés jurídico deriva directamente de la Constitución y la controversia tiene por objeto resolver si acontece o no la afectación de esos derechos; por ello, contrariamente a lo pretendido por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, no es necesario para entablar una controversia constitucional la existencia real e indudable de la invasión de la esfera jurídica de alguno de los tres niveles de gobierno, en tanto que la demostración de tal extremo no concierne al interés jurídico, sino al fondo del asunto.


Solamente cuando se advirtiera de manera notoria que las normas generales o los actos impugnados no guardan relación alguna con el órgano de Poder que promueve la controversia, ni pueden incidir directa o indirectamente con sus atribuciones, podrá aceptarse la falta de interés.


Al respecto, los artículos 1o. y 348 del Código Federal de Procedimientos Civiles, disponen:


"Artículo 1o. Sólo puede iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él, quien tenga interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho o imponga una condena, y quien tenga el interés contrario.


"Actuarán en el juicio, los mismos interesados o sus representantes o apoderados, en los términos de ley. En cualquier caso, los efectos procesales serán los mismos, salvo prevención en contrario."


"Artículo 348. Al pronunciarse la sentencia se estudiarán previamente las excepciones que no destruyan a la acción y, si alguna de éstas se declara procedente, se abstendrán los tribunales de entrar al fondo del negocio, dejando a salvo los derechos del actor. Si dichas excepciones no se declaran procedentes, se decidirá sobre el fondo del negocio, condenando o absolviendo, en todo o en parte, según el resultado de la valuación de las pruebas que haga el tribunal."


De aquí que el interés jurídico de quien comparece a una controversia constitucional sea un presupuesto procesal, de orden público, que debe analizarse con prelación a las cuestiones de fondo que se propongan, y que como tal implica una causal de improcedencia que se desprende de la naturaleza propia de todo conflicto suscitado entre partes, pues sólo pueden contender quienes tienen un interés tutelado por la ley.


De esta suerte, previo al estudio del fondo de la litis constitucional, procede analizar la excepción que se hace valer, referente a la falta de interés jurídico de la parte actora, aclarándose, conforme a lo ya expuesto, que dicho análisis se concretará exclusivamente a determinar si la norma general y actos impugnados pueden incidir o no en el ámbito competencial o en el status jurídico del Ayuntamiento demandante y si, como consecuencia de ello, le asiste o no interés para accionar la presente controversia constitucional.


En esa tesitura, debe decirse que es infundada la excepción de que se trata, en la medida que el Municipio actor considera que el decreto y Convenio de Desarrollo Social impugnados vulneran en su perjuicio la libertad de manejar su Hacienda.


En efecto, tanto el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, en su artículo 14 que establece la forma de distribución de los recursos fiscales, entre la Federación, Estados y Municipios, como el Convenio de Desarrollo Social, celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Estado de Baja California, que es el instrumento a través del cual se sientan las bases y lineamientos para ejercer parte de los recursos asignados precisamente por el Presupuesto de Egresos, constituyen actos que por su propia naturaleza, de una u otra forma se encuentran estrechamente vinculados con ingresos que están destinados al desarrollo regional en las entidades federativas y sus Municipios. El Municipio actor considera que la partida 00026 forma parte de las participaciones federales que deben incorporarse a su Hacienda y considera también que debe administrar libremente esos ingresos -determinación que constituirá el estudio de fondo del asunto-; esa apreciación, por sí sola, le confiere interés para accionar, puesto que actúa en defensa de derechos políticos propios que emanan directamente de la Constitución Federal, como son su derecho a recibir las participaciones federales que dice le corresponden y a administrar libremente su Hacienda.


QUINTO. Por otra parte, la Secretaría de Desarrollo Social, al contestar la demanda, esgrime la prescripción de la acción para demandar la invalidez de la expedición, promulgación, publicación, vigencia y aplicación del decreto de egresos de la Federación por estimar que, para hacerlo, el Municipio tenía un plazo de 30 días contados a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que durante dicho plazo hubiera hecho valer el derecho que le asistía, ubicándose en la figura jurídica de actos consentidos por el solo transcurso del tiempo, razón por la cual pide que se declare extemporánea la demanda, aplicando analógicamente el término prejudicial del amparo, para incoar la acción.


Igualmente, en cuanto al Convenio de Desarrollo Social impugnado, asegura que fue conocido y sus efectos expresamente consentidos por el Ayuntamiento actor -como se acreditó durante el periodo probatorio-, pues incluso el presidente municipal concurrió a la ceremonia de firma de ese convenio, por lo que su aseveración respecto a la fecha en que dijo haber tenido conocimiento de ese acto es falsa, y por ello solicita se le dé vista al Ministerio Público Federal por la posible comisión de algún ilícito.


Es infundada la excepción de que se trata, toda vez que la improcedencia originada con motivo del consentimiento tácito de los actos reclamados, por haberse promovido la demanda correspondiente fuera del plazo de treinta días, atañe exclusivamente al juicio de garantías, y no se encuentra establecida en el Código Federal de Procedimientos Civiles, que, como ya se ha dicho, es el ordenamiento que tiene aplicación en la tramitación y resolución de la presente controversia. Por el contrario, no hay plazo para la presentación de la demanda, y ello determina que, contrariamente a lo pretendido por el demandado que se precisa, no hay motivo de improcedencia en la presente controversia constitucional.


Por otra parte, no es procedente la solicitud de la demandada, en el sentido de que se le dé vista al Ministerio Público Federal por la posible comisión de algún delito, puesto que, en la especie, por las razones ya indicadas, la manifestación del presidente municipal que promueve, en torno a la fecha en que tuvo conocimiento de la norma general y de los actos impugnados, carece de trascendencia jurídica.


En otro orden de ideas, dado el sentido de esta ejecutoria, resulta innecesario abordar el examen de la excepción hecha valer por el Congreso de la Unión, que denomina como "inexistencia de la acción y derecho", y que hace consistir en que la acción de controversia constitucional que pretende el Municipio actor, conforme al texto del artículo 105 aplicable, no reconoce la posibilidad jurídica de que el Pleno o las S. de esta Suprema Corte de Justicia puedan declarar la invalidez o inconstitucionalidad de una norma de rango federal, como lo es el Presupuesto de Egresos de la Federación, ya que ello sólo es posible a través del juicio de garantías y con efectos relativos; argumento que también introduce la representación social federal en su pedimento correspondiente. Las pretendidas excepciones se oponen en relación a los posibles efectos de una resolución favorable al promovente, lo cual en el caso no sucede, como quedará precisado en los siguientes considerandos; sin embargo, no es superfluo decir que el juicio de amparo no constituye el único medio a través del cual la Suprema Corte de Justicia tiende a mantener la integridad del Pacto Federal, pues también con arreglo al artículo 105, vigente el nueve de julio de mil novecientos noventa y cinco, lo puede hacer, puesto que al establecerse una vía procesal para enfrentar las controversias suscitadas entre las diferentes categorías de gobierno, es claro que esta Suprema Corte sí está facultada para establecer como efectos de sus resoluciones, los que fueran necesarios para reparar la violación constitucional que en un caso concreto se llegara a declarar.


Analizadas que fueron las excepciones hechas valer por los demandados, se pasa al examen de la cuestión de fondo, atento lo dispuesto por el artículo 348 del Código Federal de Procedimientos Civiles antes transcrito.


SEXTO. A fin de entender mejor el problema planteado en este asunto, podemos sintetizar los conceptos de invalidez expuestos por el Municipio actor, de la siguiente manera:


La expedición, promulgación y aplicación del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, en lo particular su artículo 14, Ramo 00026, que prevé el monto de las participaciones federales destinadas a entidades federativas y Municipios, viola los principios de autonomía municipal y el de libre administración de su Hacienda, consagrados en el artículo 115 constitucional, pues además de establecer el destino de dichos recursos, impone como administrador de los mismos a la Secretaría de Desarrollo Social, siendo que tales participaciones forman parte de la Hacienda municipal desde el momento en que son aprobadas por la Cámara de Diputados.


Que el decreto impugnado, en su artículo 14, viola el principio de justicia contenido en el artículo 25 constitucional, toda vez que carece de mecanismo que dé certeza jurídica respecto a la forma de distribuir los ingresos comprendidos por el Ramo 00026, sin que valga para justificar tal acción, la disposición infraconstitucional contenida en el propio decreto o las normas de carácter general, manuales o convenios, pues la norma constitucional no está sujeta a convención alguna.


Que con la celebración del Convenio de Desarrollo Social 1995, suscrito por los Ejecutivos Federal y del Estado de Baja California, que tiene como objetivos, entre otros, la aplicación de recursos para la realización de obras y proyectos a fin de impulsar el desarrollo en la entidad y en los Municipios, también se viola el artículo 115 constitucional citado, en tanto que con su ejecución se invaden las atribuciones y facultades propias del Municipio, lesionándose la jerarquía constitucional para el manejo de su Hacienda, en virtud de que tales tareas son cuestiones que el propio Municipio debe determinar de acuerdo a su patrimonio y proyectos que para tal caso implemente, además de que el presidente de la República, gobernador del Estado de Baja California, secretario de Desarrollo Social y el secretario de Contraloría y Desarrollo Administrativo, no tienen las facultades para coordinar la aplicación de recursos destinados a dicho fin, es decir, no cuentan con atribuciones para determinar las aportaciones que deba hacer el Municipio, toda vez que la disposición y manejo de su patrimonio solamente le compete a éste en relación al principio de soberanía, por lo que resulta innecesario el referido convenio.


Por su parte, las demandadas sostienen en su contestación la validez del artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación en comento, así como la del Convenio de Desarrollo Social a que se ha hecho referencia, con lo cual queda establecida la litis en la presente controversia, lo que exige analizar el texto vigente del artículo 115 de la Constitución Federal, así como los antecedentes que dieron lugar a su incorporación a ese cuerpo legal.


Dicho dispositivo previene:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre conforme a las bases siguientes:


"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.


"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.


"Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.


"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.


"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley.


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.


"III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:


"a) Agua potable y alcantarillado;


"b) Alumbrado público;


"c) Limpia;


"d) Mercados y centrales de abasto;


"e) P.;


"f) Rastro;


"g) Calles, parques y jardines;


"h) Seguridad pública y tránsito; e


"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


"Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.


"IV. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.


"Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles;


"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;


"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.


"VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente; y


"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.


"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias."


Exposición de motivos de la reforma constitucional respectiva, así como del dictamen de la Cámara de Senadores, correspondientes a diciembre de mil novecientos ochenta y dos:

"... En la fracción II se reitera la personalidad jurídica de los Municipios, se confiere jerarquía constitucional al manejo de su patrimonio de conformidad con la ley, a fin de evitar interpretaciones que se han dado en práctica institucional, inclusive de orden judicial, que no corresponden a la ortodoxia jurídica de la naturaleza de los Ayuntamientos como órganos deliberantes y de decisión de las comunidades municipales, se establece con toda claridad que estarán facultados para expedir, de acuerdo con las bases que fijen las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y de buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Con esta medida, a la par que la anterior, se busca el robustecimiento político y jurídico de los Municipios ... Además, como consecuencia lógica del principio de la libre administración de la Hacienda municipal, se propone que los presupuestos de egresos de los Municipios deban ser aprobados sólo por los Ayuntamientos con base en los ingresos disponibles y evidentemente de acuerdo con los ingresos que se les hubiesen autorizado.


"... Se atribuyen igualmente a los Municipios, los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también para los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo ...


"... Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en el caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a las cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones ..."


Dictamen del Senado:


"La ratificación de la fracción II de la iniciativa de la personalidad jurídica de los Municipios queda debidamente complementada y robustecida en el agregado que éstos ‘manejarán su patrimonio conforme a la ley’.


"Ligado con lo anterior, ha quedado en el convencimiento de las dictaminadoras que el manejo libre de la Hacienda municipal quedará sujeto, en un ambiente de plena libertad, a las reglas de planeación, normas que habrán de contemplarse en la Constitución General de la República, en el texto de otros preceptos que están siendo estudiados en el proceso legislativo federal y, particularmente, en la Ley Federal de Planeación, que contendrá las bases para que ésta sea democrática y participativa y se derive de acciones conjuntas entre Municipios, Estados y Federación."


De la anterior transcripción se advierte que son varios los derechos sustantivos que le asisten al Municipio, dentro de los cuales unos le son propios y otros corresponden a su relación con la Federación y otros con el Estado. Sin embargo, al estar específicamente enfocados los conceptos de invalidez respecto de aquellos relacionados con la integración y manejo de su Hacienda municipal, se pasa al análisis particular de tales puntos para determinar si de alguna manera el decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para 1995, y en particular su artículo 14, infringe dicho numeral violando la esfera de los derechos del Municipio actor.


El artículo en cuestión establece lo siguiente:


"Artículo 14. Las erogaciones previstas para las entidades federativas y Municipios en el año de 1995, importan la cantidad de N$84,259’300,000 y se distribuyen de la siguiente manera:


Ver erogaciones

"El Ramo 00025 Aportaciones para Educación Básica en los Estados, será administrado por la secretaría y por la Secretaría de Educación Pública en el ámbito de sus respectivas atribuciones.


"Las previsiones del Ramo 00026 Solidaridad y Desarrollo Regional se orientarán a obras y proyectos de inversión de vivienda, educación, agua potable, salud, electrificación, infraestructura agropecuaria y preservación de los recursos naturales, que atiendan la demanda directa de las comunidades indígenas, campesinas y grupos populares urbanos. Asimismo, se destinarán a promover proyectos productivos en el medio rural y urbano, con la debida asistencia técnica. Además, tales previsiones se orientarán a otros programas especiales de bienestar general. Los recursos por este concepto serán intransferibles, debiendo informar a la secretaría sobre el manejo de los fondos Solidaridad del Distrito Federal, estatales, municipales y especiales, apoyados con recursos federales.


"El Ramo 00026 Solidaridad y Desarrollo Regional, será administrado por la Secretaría de Desarrollo Social, en coordinación con la secretaría, en el ámbito de sus respectivas atribuciones.


"Las erogaciones correspondientes al Ramo 00028 Participaciones a entidades federativas y Municipios, se ejercerán en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal."


Este precepto forma parte del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, que rige el ejercicio y control del gasto público federal, por lo que habrán de analizarse también los demás ordenamientos relacionados con ese aspecto de la actividad financiera pública.


Así, en un primer plano tenemos que el artículo 73 de la Constitución Federal establece como uno de los atributos propios del Estado, el de su soberanía financiera, que se proyecta a través del ingreso y gasto público, cuyo manejo es conferido al Congreso de la Unión, que cuenta con la potestad tributaria para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Por su parte, el artículo 74, fracción IV, prevé las facultades que en materia de finanzas tiene la Cámara de Diputados, siendo una de éstas la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, que es un instrumento de ajuste de la economía general y un mecanismo de redistribución del ingreso federal, el cual, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo, para expensar durante el periodo de un año, a partir del primero de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se señalen.


De aquí que, como acertadamente lo sostiene la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, el decreto en cuestión es el instrumento a través del cual se distribuye la totalidad de los recursos presupuestales que en el orden administrativo capta la Federación, y dispone que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deberán planear y conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo, en los términos de la Ley de Planeación, reglamentaria de los artículos 25 y 26 constitucionales.


Por su parte, en correspondencia con el artículo 115 de la Constitución Federal, la Constitución Política del Estado de Baja California dispone:


"Artículo 81. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberá establecer la Legislatura del Estado, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.


"Los Municipios, con el concurso del Estado, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:


"A) Agua potable y alcantarillado;


"B) Alumbrado público;


"C) Limpia;


"D) Mercados y centrales de abasto;


"E) P.;


"F) Rastro;


"G) Calles, parques y jardines;


"H) Seguridad pública y tránsito;


"I) Los demás que la Legislatura Local determine según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera."


"Artículo 82. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que la legislatura establezca a su favor, y en todo caso:


"...


"B) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determine por la Legislatura del Estado.


"..."


En íntima relación con las disposiciones transcritas, se halla la Ley de Coordinación Fiscal, que tiene por objeto, de acuerdo a su artículo 1o., "coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponda a sus Haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las base de su organización y funcionamiento.".


Así también, dicha ley, en sus artículos 2o. y 3o., establece la participación a los Municipios de la recaudación federal y la manera de distribuirla y, en su artículo 10, dispone que "Los Estados que deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir las participaciones que establezca esta ley, lo harán mediante convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que deberá ser autorizado o aprobado por su Legislatura ...".


Resulta conveniente dejar precisado que, con fecha primero de noviembre de mil novecientos setenta y nueve, el Gobierno del Estado de Baja California y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, celebraron convenio de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual se encuentra publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de diciembre de ese mismo año, por medio del cual se pactó que dicho Estado recibiría porcentajes fijos de los impuestos federales de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal.


Por otro lado, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California, en lo concerniente dispone:


"Artículo 43. Son atribuciones de los Ayuntamientos:


"...


"XII. Concurrir con los Gobiernos Estatal y Federal en:


"a) El proceso de planeación del desarrollo estatal y nacional, de acuerdo a lo que establezcan las leyes.


"b) El desarrollo de programas de vivienda y urbanismo;


"c) La construcción, reconstrucción y conservación de edificios públicos federales o estatales, monumentos y demás obras públicas;


"d) La previsión de necesidades de tierra para vivienda y desarrollo urbano;


"e) La ejecución de programas de regularización de tenencia del Municipio urbano (sic);


"f) La aplicación de normas y programas que se establezcan para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección del ambiente;


"g) El cuidado de los recursos naturales y turísticos de circunscripción territorial;


"h) La resolución de las cuestiones relacionadas con los problemas de los núcleos de población ejidal y de bienes comunales;


"i) La vigilancia de la correcta aplicación de los precios y tarifas autorizadas y registradas en la prestación de servicios turísticos;


"j) La vigilancia del estricto cumplimiento de los precios, particularmente de los que se refieren a bienes y servicios de consumo y uso popular;


"k) La ejecución de programas de abasto;


"l) La creación y operación de establecimientos de salud, asistencia pública y social;


"m) La construcción y conservación de caminos y puentes de jurisdicción federal o estatal;


"n) La construcción de pequeñas obras de irrigación a ejecutarse en su jurisdicción, y en la proyección, ejecución y conservación de bordos, canales, tajos y abrevaderos que competa realizar al Gobierno Federal por sí o en cooperación con el Gobierno del Estado o los particulares;


"ñ) La prevención y persecución de la delincuencia y coadyuvar en la vigilancia de las carreteras federales o del Estado, resguardo aduanal, registro federal de vehículos, servicios migratorios y protección de la salud;


"o) En general, coordinarse conforme a la ley para la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos del Gobierno Federal y Estatal, cuando su desarrollo económico y social lo hagan necesario.


"..."


"Artículo 84. La Hacienda municipal se compone:

"...


"IX. Del 35% de participaciones federales y estatales que se cubren a los Municipios;


"..."


"Artículo 88. El Congreso del Estado aprobará las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisará sus cuentas públicas en relación a los Planes Municipales de Desarrollo y sus Programas Operativos Anuales. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos sobre la base de sus ingresos disponibles y el Programa Operativo Anual del año de que se trate."


Estrechamente vinculada a las atribuciones a que se refiere el artículo 43, antes transcrito, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 32, determina que a la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:


"I.F., conducir y evaluar la política general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza, en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda;


"II. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeación regional;


"III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el establecimiento de medidas de seguimiento y control;


"IV. Elaborar los programas regionales y especiales que le señale el Ejecutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y los gobiernos estatales y municipales, así como autorizar las acciones e inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en la fracción II que antecede, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;


"V. Evaluar la aplicación de las transferencias de fondos en favor de Estados y Municipios, y de los sectores social y privado que se deriven de las acciones e inversiones convenidas, en los términos de las fracciones anteriores;


"VI. Coordinar, concertar y ejecutar programas especiales para la atención de los sectores sociales más desprotegidos, en especial de los grupos indígenas y de los pobladores de las zonas áridas de las zonas rurales, así como de los colonos de las áreas urbanas, para elevar el nivel de vida de la población, con la intervención de las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado;


"VII. Estudiar las circunstancias socioeconómicas de los pueblos indígenas y dictar las medidas para lograr que la acción coordinada del Poder público redunde en provecho de los mexicanos que conserven y preserven sus culturas, lenguas, usos y costumbres originales, así como promover y gestionar ante las autoridades federales, estatales y municipales, todas aquellas medidas que conciernan al interés general de los pueblos indígenas;


"VIII. Coordinar y ejecutar la política nacional para crear y apoyar empresas que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas a través de las acciones de planeación, programación, concertación, coordinación, evaluación, de aplicación, recuperación y revolvencia de recursos para ser destinados a los mismos fines; así como de asistencia técnica y de otros medios que se requieran para ese propósito, previa calificación, con la intervención de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores sociales y privado;


"IX. Proyectar la distribución de la población y la ordenación territorial de los centros de población, conjuntamente con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que corresponda, así como coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los Ejecutivos Estatales para la realización de acciones coincidentes en esta materia, con la participación de los sectores social y privado;


"X. Prever a nivel nacional las necesidades de tierra para desarrollo urbano y vivienda, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y regular, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales, los mecanismos para satisfacer dichas necesidades.


"XI. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para satisfacer las necesidades del suelo urbano y el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y los gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los diversos grupos sociales;


"XII. Promover y concertar programas de vivienda y de desarrollo urbano, y apoyar sus ejecución, con la participación de los gobiernos estatales y municipales, y los sectores social y privado;


"...


"XIV. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, así como para la vivienda, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes, de los gobiernos estatales y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales;


"XV. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, y el bienestar social, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado;


"...


"XLI. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."


De la interpretación sistemática de los artículos previamente transcritos, se llega a la conclusión de que son infundados los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, en tanto que, contrariamente a lo que pretende, con la expedición, promulgación y aplicación del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación, en particular su artículo 14, ninguna injerencia se actualiza en perjuicio del libre manejo de su Hacienda municipal, cuyo principio rector está contenido en el artículo 115 constitucional.


En efecto, partiendo de la base de que, de conformidad con lo dispuesto por el citado precepto constitucional, el Municipio, como órgano político y administrativo, cuenta con autonomía y libertad para el manejo de su hacienda, y que la misma se integra, entre otros conceptos, con las participaciones federales que le son asignadas con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente fijan las Legislaturas de los Estados, podemos afirmar que la solución de la presente controversia radica en determinar si el Ramo 00026 denominado "Solidaridad y Desarrollo Regional", constituye una de las erogaciones federales que integran la Hacienda municipal, pues sólo así podrá resolverse si el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y cinco, al determinar el uso y destino que deberá dárseles a tales recursos e imponer como administrador de los mismos a una dependencia del Poder Ejecutivo, como lo es la Secretaría de Desarrollo Social, viola el derecho que le asiste de administrar libremente su Hacienda, toda vez que es precisamente este ramo respecto del cual el Municipio actor aduce la injerencia en su ámbito competencial. Es oportuno destacar que los demás Ramos 00025 "Aportaciones para Educación Básica en los Estados" y 00028 "Participaciones a entidades federativas y Municipios", previstos en ese mismo numeral no son materia de la litis de la presente controversia, puesto que no fueron impugnados.


Al respecto, como afirman los demandados, el Ramo 00026, si bien forma parte de aquellas erogaciones previstas genéricamente para entidades federativas y Municipios, se trata de una partida del presupuesto federal diversa de las participaciones a las que se refiere el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, como integrantes de la Hacienda municipal.


Cierto, el ejercicio de esta prerrogativa que establece la N.F. en favor de los Municipios, se refiere exclusivamente a la partida presupuestal clasificada en el Ramo 00028 "Participaciones a Entidades Federativas y Municipios", que asciende a la cantidad de cuarenta y cuatro mil seiscientos noventa y cuatro millones cien mil nuevos pesos, formada de aquellos ingresos que obtiene la Federación por concepto de recaudación en un determinado ejercicio fiscal y que se concentran y distribuyen en términos de la Ley de Coordinación Fiscal y de los convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que celebren las entidades federativas con el Ejecutivo Federal, pero no a los recursos consignados en el Ramo 00026 "Solidaridad y Desarrollo Regional", los cuales, si bien se ejercen dentro de las entidades federativas y Municipios, pertenecen a la Federación, y su administración le corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social.


La Constitución Federal no incorpora a las Haciendas municipales la totalidad de los recursos presupuestales que en el orden administrativo capta la Federación, sino solamente los que le son asignados a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, de acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal y a los convenios de adhesión que se suscriban con arreglo a las bases, montos y plazos que fijen anualmente las Legislaturas de los Estados, lo cual quiere decir que los demás recursos pueden tener un destino diverso, e incluso, como sucede en el caso, pueden estar destinados a la realización de objetivos específicos de desarrollo y tener reglas para su ejercicio; es ésta precisamente la estructura del artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación, que si bien indica el monto global de las erogaciones previstas para Entidades Federativas y Municipios, las distribuye en tres ramos, el 00025 "Aportaciones para Educación Básica a los Estados", 00026 "Solidaridad y Desarrollo Regional" y el 00028 "Participaciones a Entidades Federativas y Municipios", los cuales tienen diversa naturaleza y destino en razón del marco competencial de facultades expresas en materia presupuestal.


Esta naturaleza diversa es la que caracteriza a los recursos del Ramo 00026 "Solidaridad y Desarrollo Regional", que constituyen una de las erogaciones cuyo destino es la obra pública para fomentar el desarrollo económico y social, mediante proyectos de inversión de vivienda, educación, agua potable, salud, electrificación, infraestructura agropecuaria y preservación del medio ambiente, etcétera, que atienden primordialmente la demanda directa de las comunidades indígenas, campesinas y grupos populares urbanos; es decir, tal ramo constituye una de las erogaciones del Gobierno Federal, como coordinador del desarrollo nacional, la cual se aplica en las entidades federativas y Municipios, pero no forman parte de la Hacienda de éstos, en tanto que se trata de un partida presupuestal de naturaleza eminentemente federal que se transfiere a los Estados y Municipios en la forma y términos que se establecen en los convenios de desarrollo regional que suscriben el Ejecutivo Federal y Estatal, atendiendo a los lineamientos que marca la normatividad federal que la rige y a las prioridades y objetivos establecidos en los instrumentos de planeación nacional, que tienen como fin distribuir, de la manera más justa posible, la riqueza entre los tres niveles de gobierno, para un desarrollo nacional integral. Considerar lo contrario implicaría el que toda erogación federal tendría que ser administrada en los términos y condiciones que dispusiera la entidad federativa, o cada Municipio en que se ejerciese, independientemente de su naturaleza y destino, lo que iría en contra del federalismo mexicano y su sistema rígido de distribución de competencias a que alude el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


De esta suerte, por tratarse de recursos que la Federación, como coordinadora del desarrollo nacional, ha destinado para su propio gasto y ejercicio, en el ámbito de la planeación democrática que establecen los artículos 25 y 26 de la Carta Magna, la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, actuando en uso de las facultades constitucionales que le confiere el artículo 74, fracción IV, de la Ley Fundamental, sí puede establecer que sea el Ejecutivo Federal, a través de alguna de sus dependencias, la que se encargue de administrar las erogaciones previstas por este ramo -Solidaridad y Desarrollo-, de aquí que el hecho de que su administración se haya encomendado a la Secretaría de Desarrollo Social -la cual se encuentra legalmente facultada para conducir la política de desarrollo social, coordinar la planeación regional y las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los Gobiernos Locales para el desarrollo integral del país, conforme a las atribuciones que le impone el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, antes transcrito-, tampoco transgreda el precepto fundamental que tutela al Municipio libre, pues además de que se trata de recursos que no integran la Hacienda municipal, dicha dependencia no cuenta con facultades que se traduzcan en someter, obstaculizar, no limitar a los Municipios, pues su finalidad es la de coadyuvar de manera coordinada con la entidad federativa o el Municipio en el que tengan aplicación estos recursos, supuesto este último que incluso se encuentra contemplado por el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de Baja California, que con anterioridad ha quedado transcrito, al prever que el Ayuntamiento puede concurrir con el Gobierno Federal en los procesos de planeación del desarrollo nacional.


Además, debe considerarse que la facultad que la Constitución otorga a los Municipios, en cuanto a la libertad de administración hacendaria, no es ilimitada y absoluta, sino limitada y relativa, al extenderse únicamente a aquellas actividades propias de la vida municipal, que si bien pueden coincidir en cuanto a los objetivos que se persiguen con la aplicación de los recursos del ramo de "Solidaridad y Desarrollo Regional", el examen objetivo de las normas que lo rigen, permite considerar que no invade la competencia del Ayuntamiento actor, pues además de que como ya se dijo, la Secretaría de Desarrollo Social no cuenta con facultades que le permitan actuar por encima del Municipio, incidiendo en sus decisiones políticas administrativas, económicas o de gobierno, éste podrá seguir llevando a cabo sus fines a través de su ámbito competencial y en uso de las atribuciones tuteladas por el artículo 115 de la Carta Magna.


De todo lo expuesto se sigue que el artículo 14 del Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1995, particularmente en lo referente al Ramo 00026 "Solidaridad y Desarrollo Regional" que se examinó, es coherente con el sistema que la Constitución Federal establece para regular la actividad financiera pública en su aspecto presupuestal, en virtud de que en modo alguno vulnera o invade la soberanía municipal, ni transgrede o restringe el derecho que le asiste al Municipio actor de administrar libremente su Hacienda, por tratarse de recursos distintos de aquellos sobre los que la Ley Fundamental expresamente le concede autonomía para establecer su monto, uso y destino. Por ello, debe considerarse que los conceptos de invalidez hechos valer sobre este particular son infundados.


Por otra parte, no obstante haberse determinado que los recursos previstos en el Ramo 00026 "Solidaridad y Desarrollo Regional" no forman parte de la Hacienda del Municipio actor, es necesario abordar el estudio del concepto de invalidez hecho valer en el sentido de que el artículo 14 en comento viola el "principio de justicia" que consagra el artículo 25 constitucional, por carecer de mecanismo que le dé certeza en cuanto a la forma en que se habrán de distribuir tales recursos, toda vez que, de cualquier forma, se trata de una partida presupuestal de la que en última instancia son beneficiarios los Estados y Municipios a los que se transfiere, y en el caso, a través del Convenio de Desarrollo Administrativo correspondiente al año de mil novecientos noventa y cinco, el Gobierno Federal resolvió ejercer los recursos del Ramo 00026 en el Estado de Baja California y, por consecuencia, en cada uno de sus Municipios, lo que actualiza la posibilidad de que el Ayuntamiento actor llegue a estimar que con motivo de su ejercicio se le pueda causar algún perjuicio, de aquí que esta simple apreciación sometida a la decisión de este Tribunal Pleno, haga necesario su análisis.


Sobre el particular debe decirse que resulta inexacto que dicho ordenamiento legal carezca de un mecanismo cierto y justo para la distribución de los referidos recursos, en virtud de que como ya se ha visto, éstos se transfieren a los Estados y Municipios en la forma y términos que se establecen en los convenios de desarrollo regional que suscriben el Ejecutivo Federal y Estatal, atendiendo a las prioridades y objetivos establecidos en los instrumentos de planeación nacional, que tienen como fin distribuir de la manera más justa posible la riqueza entre los tres niveles de gobierno, así como a los lineamientos que marca la normatividad federal que los rige, entre la cual se encuentra la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, el propio decreto de aprobación del Presupuesto de Egresos en el que se establece que "el ramo Solidaridad y Desarrollo Regional, será administrado por la Secretaría de Desarrollo Social en coordinación con la Secretaria (Hacienda y Crédito Público), en el ámbito de sus respectivas atribuciones"; la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que precisamente regula las atribuciones de dichas Secretarías de Estado; la Ley de Planeación; y la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas que establecen las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, gasto, ejecución, conservación, mantenimiento y control de la obra pública y servicios relacionados; asimismo, como complemento de dichos ordenamientos se encuentran el "Manual Único de Operación del Ramo XXVI", que obra en copia certificada a fojas 138 a 305 del tomo primero de la presente controversia 6/95, en el que se establecen de manera detallada los principios, estrategias, programas, esquemas de operación, estructura financiera, lineamientos generales de autorización y aprobación, así como del ejercicio del gasto, modalidades de su ejecución y demás especificaciones relacionadas con el citado Ramo 00026; y el Convenio de Desarrollo Social, suscrito por el Ejecutivo Federal y el del Estado de Baja California, que obra en copia certificada a fojas 97 a 116 del cuaderno de pruebas de la parte actora, el cual tiene como objetivos "el coordinar la ejecución de acciones, así como la aplicación de los recursos para la realización de obras o proyectos a fin de impulsar el desarrollo en la entidad y en sus Municipios"; lo anterior pone de manifiesto que, contrariamente a lo afirmado por el Municipio actor, todos los aspectos relacionados con la administración de dicha partida presupuestal, como son su asignación, distribución, ejercicio, evaluación, supervisión, vigilancia, etcétera, como ha quedado asentado, se encuentran plenamente regulados, sin que ello implique el sujetar el alcance o aplicación de la norma constitucional a un simple acuerdo de voluntades, por lo que no se contraviene el artículo 25 constitucional, pues se cumple con el cometido de establecer mecanismos que faciliten la organización, coordinación y expansión de la actividad económica del sector social, a fin de lograr una más justa distribución del ingreso entre los diferentes sectores sociales y distintas regiones del país.


Finalmente, en relación a los conceptos de invalidez enderezados contra el Convenio de Desarrollo Social 1995, debe decirse que al haberlos sustentado el Municipio demandante en la premisa de que lo pactado en dicho instrumento, respecto de recursos que le pertenecen y que integran su Hacienda, viola los principios de autonomía municipal y el de libertad hacendaria, resultan infundados al haber quedado demostrado que el Ramo 00026 "Solidaridad y Desarrollo Regional", que forma parte de la partida prevista en el artículo 14 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, son erogaciones federales distintas de las que conforman la Hacienda municipal y, por ende, de las que el Municipio tiene libertad para administrar y, por ello, la Federación válidamente puede, a través de convenios, determinar su uso y destino con apego a las disposiciones a que se ha hecho referencia en los apartados que anteceden.


Efectivamente, el Convenio de Desarrollo Social es uno de los mecanismos de que dispone la Federación para ejercer los recursos cuya administración le asigna el Presupuesto de Egresos, que se traduce como un acto de coordinación entre los Poderes Ejecutivo Federal y Local, que en la especie encuentra su fundamento en la fracción VI, primer párrafo, del artículo 116 constitucional, de acuerdo con el cual "la Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos, del ejercicio de funciones federales, así como la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario" y 49, fracción XXII, de la Constitución Política del Estado de Baja California, el cual dispone que "Son facultades y obligaciones del gobernador: Celebrar convenios con la Federación sobre participaciones de impuestos y coordinar sus esfuerzos en el Estado a efecto de atender lo relativo a educación, salubridad y asistencia pública y, para la construcción de caminos vecinales, así como en aquellas obras cuya ejecución pueda llevarse a cabo en cooperación con el Gobierno Federal y sujetándose el Ejecutivo Local a lo dispuesto por las leyes respectivas", y como tal -acto de coordinación-, en forma alguna puede transgredir el principio de libertad hacendaria instituido en el precepto 115 de referencia, pues los referidos preceptos permiten que legalmente los Ejecutivos Federal y Estatal, en sus respectivos ámbitos de competencia, sin invadir la soberanía municipal, se coordinen con arreglo a la ley, y a través del convenio puedan proveer lo necesario para el debido cumplimiento de los fines específicos precisados en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación, sin que se requiera la intervención o autorización del Municipio actor para su convalidación y actualización, por tratarse de recursos que le pertenecen al Gobierno Federal, para que, como coordinador del desarrollo nacional, pueda cumplir con sus obligaciones constitucionales; sin embargo, no debe perderse de vista que el propio instrumento le deja abierta la posibilidad para que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 43, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, concurra con los Gobiernos Estatal y Federal en el proceso de desarrollo estatal y nacional, conjuntando acciones y esfuerzos en la aplicación de los recursos de dicha partida presupuestal para la realización de obras y proyectos a fin de impulsar su desarrollo.


Ahora bien, del estudio integral del convenio se llega a la conclusión de que éste, por sí mismo, no conlleva violación a los principios municipales que tutela el artículo 115 del Pacto Federal.


El convenio de referencia se encuentra dividido en los siguientes capítulos:


I.D. objeto del convenio.


II. Disposiciones generales.


III. De la planeación estatal para el desarrollo.


IV. De las acciones de coordinación y concertación en apoyo al Programa de Emergencia Económica.


V. De la coordinación y concertación de acciones para el desarrollo social.

VI. De los Programas de Solidaridad y Desarrollo Regional.


VII.D. Sistema Estatal de Control, Evaluación y Desarrollo Administrativo.


VIII. Estipulaciones finales.


Sin que alguno de dichos capítulos transgreda el precepto fundamental que tutela al Municipio libre, no obstante que lo pactado en dicho instrumento tenga objetivos relacionados con intereses municipales, toda vez que el examen objetivo de su clausulado, permite considerar que no prevé facultades que interfieran con el libre manejo de su Hacienda, o que se aparten de los fines específicos para los que fue suscrito, es decir, para coordinar ambos niveles de gobierno y ejercer las acciones derivadas de sus respectivos ámbitos de competencia en lo referente a los recursos asignados al Ramo 00026, denominado "Solidaridad y Desarrollo Regional".


En efecto, contrario a lo que se aduce, la lectura del contenido de cada cláusula refleja la observancia del marco de distribución de competencias que existe dentro de la República Federalista, en que se estructura el Estado Mexicano en tanto que lejos de invadir la esfera municipal u obstaculizar el libre ejercicio de las atribuciones que la propia Ley Suprema confiere a los Municipios, lo que con él se pretende es coadyuvar para el eficaz cumplimiento de las obligaciones que le son impuestas al Gobierno Federal por los artículos 25 y 26 de la Carta Magna, a través de programas de apoyo y coordinación, e incluso como uno de los objetivos prioritarios se acordó en dicho instrumento el "fortalecer a los Municipios en la aplicación y ejercicio de las facultades que les otorga el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."; impulsar su participación "como eje del desarrollo social y económico, para la atención de obras y actividades prioritarias que decidan el propio gobierno municipal y sus comunidades.".


Esto es, la naturaleza propia del convenio, tomando en cuenta sus objetivos y atribuciones, lo ubican en un plano meramente de coordinación entre dos niveles de gobierno -Federación y Estado de Baja California-, para el mejor aprovechamiento de los recursos contenidos en el Ramo 00026, y cumplir fielmente con los planes de desarrollo estatal y nacional; y no obstante que en el mismo, de acuerdo a la terminología empleada, se busque el fomentar, impulsar, fortalecer, promover, coordinar la participación o el apoyo municipal para lograr un verdadero desarrollo integral, ello no implica que por esas simples manifestaciones el Municipio actor quede sujeto o vinculado a lo pactado en dicho convenio, sino que si fuere el caso de que éste aceptara actuar de manera conjunta con los otros dos niveles de gobierno, simplemente coadyuvaría en el ámbito de su respectiva competencia a la consecución de objetivos comunes, posibilidad que se encuentra contemplada tanto por la Constitución Federal como por la Local, que permiten a los Municipios asociarse y coordinarse para dichos fines, no debiendo perderse de vista que el convenio impugnado no otorga a sus suscriptores facultades de decisión, ejecutividad o unilateralidad, que les permitan actuar por encima del Municipio.


En estas condiciones, debe declararse la validez de ese instrumento.


Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Carece de legitimación el presidente municipal y el jefe del Departamento Jurídico del XIV Ayuntamiento del Municipio de Tijuana, Baja California, en términos del considerando segundo de esta resolución.


SEGUNDO.-Son infundadas las excepciones hechas valer por las demandadas.


TERCERO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento del Municipio de Tijuana, Baja California.


CUARTO.-El actor no probó su acción.


QUINTO.-Se reconoce la validez del decreto que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1995, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1994, en lo particular su artículo 14, por cuanto hace al Ramo 00026; así como la del Convenio de Desarrollo Social 1995, suscrito por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Baja California.


N., por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., A.G., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente en funciones Ministro J.D.R.. Ausentes el M.J.V.C. y C. previo aviso dado a la presidencia y el Ministro presidente J.V.A.A., por estar disfrutando de vacaciones.


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