Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 348/2001. MUNICIPIO DE SANTA CATARINA IXTEPEJI, ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIOS: P.A.N.M. Y E.L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintitrés de octubre de dos mil dos.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veinticinco de septiembre de dos mil uno, M.A.P. e I.P.A., quienes se ostentaron como presidente y síndico municipal, respectivamente, del Ayuntamiento de Santa Catarina Ixtepeji, Estado de Oaxaca, en representación de éste, promovieron controversia constitucional en la que demandaron la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Nombre y domicilio de los demandados: Al Poder Ejecutivo del Estado mexicano, representado por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. A los Congresos de los Estados Libres y Soberanos de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Q.R., Sonora, Tabasco y Tlaxcala, como integrantes del Poder Constituyente Permanente y titular de la facultad de modificar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al Congreso de la Unión integrado por la Cámara de Senadores y de Diputados, así como su Comisión Permanente. Al primero se demanda por omisión y a los restantes por acción, en los términos que más adelante se precisan. ... IV. Actos reclamados: 1. A las Legislaturas Estatales de los Estados de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Q.R., Sonora, Tabasco y Tlaxcala, reclamamos los actos de autoridad consistentes en los decretos emitidos, respectivamente, el 30 de mayo, 12 de junio, 6 de junio, 21 de junio, 12 de julio, 12 de julio (sic), 31 de mayo, 7 de junio, 28 de junio y 9 de junio, todos del presente año 2001, que contienen la aprobación del dictamen de reforma constitucional en materia indígena enviada por el Congreso de la Unión. Por violación a los artículos que regulan la reforma constitucional en las Constituciones Locales y, en consecuencia, por violación al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al haber aprobado dicho dictamen por mayoría simple y no por mayoría calificada como lo preceptúan los artículos invocados. 2. Al Congreso de la Unión reclamamos el acto de autoridad realizado a través de la Cámara de Diputados, Senadores y la Comisión Permanente, consistentes en: la aprobación del proyecto de decreto de reformas constitucionales en materia indígena de 28 de abril de 2001, decreto aprobado el 18 de julio del presente año 2001, por el cual la Comisión Permanente contabilizó la votación de las Legislaturas Estatales y ordenó su publicación, así como todos los actos administrativos y legislativos posteriores que tuvieron como consecuencia reformar la Constitución adicionando un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar el artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por violar los artículos 133 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6o. del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo. 3. Al Poder Ejecutivo Federal reclamamos los actos de autoridad consistentes en la falta de cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 87 de la Constitución Federal, en el sentido de guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, violando los artículos 87, 128 y 133 de la Constitución Federal, por violación a lo dispuesto en los artículos 2o. y 6o. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo; asimismo, la publicación en el Diario Oficial de la Federación de fecha 14 de agosto del presente año 2001, de las reformas constitucionales en materia indígena, con lo cual culmina el procedimiento legislativo de estas reformas. 4. A todas las autoridades señaladas como responsables reclamamos la invalidez de la reforma constitucional por la cual se adicionaron un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformó el artículo 2o., derogó el párrafo primero del artículo 4o., adicionó un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada y publicada por el Ejecutivo Federal el 14 de agosto del presente año 2001, por los vicios legales cometidos por cada uno de ellos, en la forma y medida que se detallan en el presente documento, misma que agravia directa e inmediatamente a nuestro Municipio. Manifestamos a ustedes que nos enteramos de todos los actos que en la presente reclamamos, el día de la publicación de las reformas constitucionales en el Diario Oficial de la Federación."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"1. El Municipio de Santa Catarina Ixtepeji pertenece al Pueblo Zapoteco, ubicado en el Estado de Oaxaca. 2. Nuestro Municipio Indígena Zapoteco conserva la totalidad de sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas heredadas de nuestros ancestros, tales como: La Asamblea General de Ciudadanos fundamental en el ejercicio colectivo del poder municipal; la fiesta como forma de reproducción y transmisión de la cultura y solidaridad con otros pueblos; el trabajo comunal, representado fundamentalmente con el ‘Tequio’, institución que ha posibilitado el desarrollo de nuestro Municipio con los escasos recursos obtenidos de la Federación y del Estado; así como la tierra comunal y su aprovechamiento por todo el colectivo que conforma nuestro Municipio. Todos los integrantes de nuestro Municipio, ciudadanos y autoridades, tanto civiles como tradicionales, tenemos conciencia plena de nuestra pertenencia al Pueblo Zapoteco, de la afinidad cultural y del pasado común que nos hermana con las demás comunidades zapotecas. En consecuencia y para todos los efectos legales de la presente controversia constitucional, nuestro Municipio debe considerarse indígena en términos de lo dispuesto por el artículo 1o. del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, 2o., 3o., fracción II, 4o. y demás relativos de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas de nuestro Estado de Oaxaca. 3. Son hechos evidentes, públicos y notorios la negación sistemática que la legislación nacional ha tenido con las comunidades y pueblos indígenas, situación que se ha traducido en agresiones y violaciones a nuestras tierras, recursos naturales y territorios, derechos humanos, cultura, sistemas normativos internos, religiosidad, formas de elegir a nuestros representantes y autoridades, entre otros. Así, ante nuestro desconocimiento legal, las comunidades y pueblos indígenas hemos pervivido en resistencia; en muchas ocasiones, esta resistencia se ha tornado violenta, fundamentalmente cuando no nos han dejado otras vías para reclamar o resarcir nuestros derechos, sin duda, la más reciente y preocupante ha sido el levantamiento indígena de los hermanos zapatistas del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) que colocó en la agenda nacional la discusión y exigencia del reconocimiento constitucional de los derechos y cultura indígenas. 4. Como solución, en distintos momentos nuestro Municipio se ha unido a la propuesta de que los pueblos indígenas seamos incluidos en las leyes. Esta propuesta, ante la inocultable realidad diferenciada de nuestros pueblos, se ha traducido en diversos instrumentos legales estatales, nacionales e internacionales que han reconocido estos derechos colectivos y nuestro ser indígena. Para el caso concreto de nuestro Municipio, podemos mencionar que nuestros derechos colectivos han sido recogidos parcialmente, entre otros, en los siguientes instrumentos legales: a) El Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, suscrito por nuestro país y ratificado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el 11 de junio de 1990, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de agosto del mismo año y vigente en nuestro país desde el 5 de septiembre de 1991. Este convenio por primera vez reconoce la existencia de los pueblos indígenas en países independientes, les da el carácter de sujetos de derecho y titulares de derechos colectivos traducidos en el convenio como un mínimo de principios que permitiría desarrollar el ser indígena de nuestros pueblos. De capital importancia ha sido el reconocimiento en este convenio del derecho a ser ‘pueblos’ (artículo 1o.); el derecho a gozar de todos los derechos respetando nuestra identidad social y cultural, costumbres, tradiciones e instituciones, con la respectiva obligación del Estado mexicano de proteger nuestros derechos y salvaguardar nuestra integridad (artículo 2o.); a ser consultados en caso de que se prevean medidas legislativas (artículo 6o.); a conservar nuestros sistemas normativos (artículo 9o.); y, a nuestros territorios (artículo 13). b) En el mismo sentido ha sido propuesto el reconocimiento de nuestros derechos indígenas en el Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas. c) La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que en sus artículos 1o., 2o., 16, 19, 22, 23, 24, 25, 112, 113, 126 y 127 contienen normas que reconocen: la composición étnica pluricultural de nuestra entidad; la presencia y diversidad de los pueblos indígenas que la integramos; el derecho a nuestra libre determinación en tanto comunidades y pueblos, a la autonomía, y el reconocimiento como sujetos de derecho con personalidad jurídica de derecho público; el ejercicio colectivo de los derechos sociales; lenguas y formas culturales; los principios de protección para nuestras formas de organización social, política y de gobierno; el reconocimiento y validez de nuestros sistemas normativos internos; la jurisdicción sobre nuestros territorios; el acceso colectivo a nuestros recursos naturales; la proscripción de la discriminación étnica; y, la sanción del etnocidio; procedimientos que aseguran el acceso a la protección jurídica de los indígenas sujetos a procesos criminales, a la conciliación en la solución de conflictos de límites ejidales, municipales y comunales; asimismo, establece las formas de homologación y convalidación de los procedimientos, juicios, decisiones y resoluciones de autoridades comunitarias. d) Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas, Reglamentaria del Artículo 16 de la Constitución del Estado. Cuerpo normativo que precisa el reconocimiento de los pueblos indígenas que integramos nuestra entidad, otorga algunos de los derechos sustantivos que han formado parte de los reclamos de nuestros pueblos en los últimos años, tales como el derecho a la autonomía; al uso de los sistemas normativos en la solución de nuestros problemas jurídicos internos y a la diferencia cultural; asimismo, sanciona el etnocidio y establece normas para la protección de mujeres indígenas para impulsar su desarrollo y la protección de los recursos naturales. e) Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado que crea la Secretaría de Asuntos Indígenas, como el órgano estatal encargado de ejecutar materialmente el sistema normativo derivado de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado. f) Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca, que reconoce los sistemas normativos internos para la elección de las autoridades municipales, calificando dichas normas y procedimientos como régimen de usos y costumbres para la renovación de nuestros órganos de gobierno, legislación que no nos obliga a tener filiación partidista. g) Código de Procedimientos Penales para el Estado de Oaxaca, en el que se han incluido como garantías de los indígenas, individualmente considerados, el derecho a un traductor y la posibilidad de que el criterio judicial que imponga penas y medidas de seguridad y aplique la ley penal, tome en cuenta la condición especial del infractor cuando el enjuiciado pertenezca a un pueblo indígena. h) Ley del Instituto Oaxaqueño de las Culturas, que establece la posibilidad de que esta institución preserve el patrimonio cultural, las tradiciones, las artes y las costumbres de las comunidades. i) Ley que crea la Corporación Oaxaqueña de Radio y Televisión, que contiene disposiciones para garantizar la difusión y preservación de la cultura de los pueblos y de los programas de las autoridades educativas en la materia. j) Ley Estatal de Educación, en la que se define a la educación como un proceso por el cual se adquiere, transmite, intercambia, crea y enriquece la cultura, y el conocimiento para lograr el desarrollo integral de la persona y que, además, establece que es principio educativo respetar las disposiciones de la comunidad como forma de vida y razón de ser de los pueblos indígenas; estatuye la educación bilingüe e intercultural; la preservación de las lenguas vernáculas; la protección de las formas comunitarias de la cultura; el acceso a la educación bilingüe e intercultural en todos los niveles, tipos y modalidades; la promoción de la cultura en español y lenguas indígenas; la atención a los requerimientos educativos regionales; la promoción del respeto a la lengua y cultura de los educandos, planes y programas de estudio con contenidos étnicos y regionales adecuados, en suma, las disposiciones para que a través de la actividad educativa del Estado se puedan preservar la cultura de las comunidades indígenas. k) Ley Estatal de Salud, que garantiza una atención médica a los grupos indígenas vulnerables sobre la base de la participación de la comunidad. l) Ley para el Fomento y Desarrollo Integral de la Cafeticultura en el Estado de Oaxaca, contiene disposiciones para fomentar el desarrollo integral de esta rama agropecuaria de producción, tomando en consideración a las etnias y los grupos sociales de la entidad. m) Ley Orgánica de la Junta de Conciliación Agraria, que dispone que la solución de los conflictos agrarios es de interés público y utilidad social, y tiene como función la de promover la conciliación entre ejidos, comunidades y centros de población indígena, y la de realizar convenios y concertaciones a través de procedimientos conciliatorios. n) Ley Orgánica Municipal del Estado, que contiene disposiciones relativas al Tequio, a la integración de las autoridades municipales conforme a las tradiciones, usos, costumbres y prácticas democráticas de las comunidades, tanto de los Ayuntamientos como de sus autoridades auxiliares. o) Ley Orgánica de la Procuraduría para la Defensa del Indígena, que establece fundamentalmente el derecho a que los individuos integrantes de un pueblo indígena puedan acceder a una defensoría de oficio cuando se encuentran sujetos a procedimientos judiciales y al otorgamiento de fianzas, así como actividades de planeación comunitarias y microplaneación que integren al desarrollo a los pueblos y comunidades indígenas. p) Ley del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, contempla disposiciones para la atención prioritaria de grupos marginados y desprotegidos en localidades empobrecidas. q) Ley que crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, contempla la creación de una institución que tiene por objeto auxiliar a las autoridades municipales del Estado en el ejercicio de sus atribuciones, promoviendo su capacitación y asesoría. r) Decreto por el cual se crea la Coordinación del M.O., el cual es un organismo de atención para los migrantes oaxaqueños que en gran número son integrantes de los grupos étnicos del Estado. s) Decreto por el cual se crea la Escuela Normal Bilingüe Intercultural de Oaxaca, que establece una institución especial para formar docentes que atiendan a las comunidades indígenas del Estado en sus lenguas maternas para dar cumplimiento a las disposiciones de la Ley Estatal de Educación. 5. Este conjunto de instrumentos legales han significado un avance legislativo importante, todos ellos han aportado al reconocimiento de nuestra existencia como pueblo indígena. En el caso concreto de nuestro Municipio, la reglamentación del sistema indígena para la elección de autoridades en el CIPPEO (Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca) ha permitido superar la simulación de actos y la obligación de pertenecer a un partido político, a la que antes se tenía que recurrir para obtener el reconocimiento de nuestras autoridades por las instituciones del Estado; la Ley Orgánica de la Junta de Conciliación Agraria ha contribuido a resolver conflictos agrarios a través de procedimientos conciliatorios. El reconocimiento de la autonomía y los sistemas normativos propios en la ley indígena han fortalecido el uso de nuestras costumbres en la solución de problemas internos (para no hacer de esto una práctica oculta) y de los conflictos entre la cabecera municipal y las comunidades que pertenecen a nuestro Municipio. 6. Sin embargo, este marco legal no ha sido suficiente para garantizar el ejercicio de la autonomía en los ámbitos municipal y regional; el uso pleno de nuestras costumbres en la solución de conflictos internos; nuestra representación en las Legislaturas Locales y en los órganos de representación federal; el uso y aprovechamiento de nuestros recursos naturales; y, la existencia plena de nuestras comunidades, entre otros. Desde nuestra existencia como comunidad y Municipio del Pueblo Indígena Zapoteco, hemos tenido la experiencia de ver disminuidos nuestros derechos o ver desequilibrado nuestro Municipio (fundamentalmente ante la negativa de cumplir los cargos y cooperaciones comunitarias) sin que exista una norma, autoridad y procedimiento que pueda apreciar la importancia del Tequio, la asamblea, las cooperaciones y la forma de administrar justicia, entre otros. Hoy día no tenemos los mecanismos y los medios legales necesarios para garantizar la existencia misma de nuestro Municipio, porque no existe un marco constitucional que así lo establezca, que recoja la condición pluricultural de nuestro país. 7. Por esta razón, como Municipio indígena del Pueblo Zapoteco aportamos nuestro consentimiento con el contenido de los llamados Acuerdos de S.A.L., suscritos entre el Gobierno Federal y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional; y con la propuesta de reforma constitucional elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación en Chiapas (COCOPA) y exigimos el reconocimiento de nuestros derechos en la Constitución Federal. Conforme a nuestro sistema jurídico y político, estamos conscientes que es la única forma de garantizar el reconocimiento pleno y el respeto a estos derechos colectivos, es la única forma de asegurar nuestra pervivencia. Sin embargo, al conocer el contenido de la actual reforma constitucional en ‘materia indígena’, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto del presente año 2001, conocimos que esta reforma, lejos de ampliar el marco legal ya establecido para nuestro Municipio por el cuerpo de leyes antes enumerado, sus contenidos significan un retroceso en relación con dicho cuerpo de leyes e, incluso, su implícita derogación. Lejos de elevar nuestros derechos colectivos a rango constitucional y, por tanto, a la condición jurídica de garantías constitucionales, con la posibilidad de ser tutelados por el juicio de amparo y por autoridades e instituciones federales, remite el reconocimiento y reglamentación al ámbito de las entidades federativas, con ello desconoce lanecesidad de traducir jurídicamente y en toda la Federación la existencia de los pueblos indígenas, y relega a nuestros pueblos a una situación jurídica similar a la de una reservación, al no posibilitar que este reconocimiento trascienda aun en aquellos Estados con baja o nula presencia de los pueblos indígenas. La reforma constitucional en materia indígena, al haber disminuido los derechos ya desconocidos a nuestro Municipio en los instrumentos legales antes invocados, agravia en forma directa e inmediata a nuestro Municipio, lo que además se hace contraviniendo el procedimiento establecido por la propia Constitución para reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por ello nos vemos obligados a ejercitar la presente controversia constitucional. Hechos. Bajo protesta de decir verdad, manifestamos que los hechos que nos constan y que constituyen los antecedentes de los actos reclamados, cuya invalidez se reclama, son: 1) El 5 de diciembre de 2000, el titular del Poder Ejecutivo Federal, L.. V.F.Q., presenta ante el Senado de la República la iniciativa de reformas constitucionales elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA). 2) El 28 de abril de 2001, el Congreso de la Unión aprobó el proyecto de decreto en materia indígena que adiciona un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reforma el artículo 2o., deroga el párrafo primero del artículo 4o., adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Del contenido de este decreto tuvimos conocimiento que el Congreso de la Unión eliminó algunos de nuestros derechos sustanciales, con los que esta autoridad agravia en forma directa e inmediata a nuestro Municipio. 3) La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión remitió el proyecto de decreto citado en el punto anterior a los Congresos Estatales de las entidades federativas para efectos del artículo 135 de la Constitución Federal. 4) Los Congresos de los Estados de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Q.R., Sonora, Tabasco y Tlaxcala, el 30 de mayo, 6 de junio, 12 de julio, 31 de mayo, 7 de junio, 28 de junio, 9 de junio y 29 de junio, todos del 2001, respectivamente, aprobaron el dictamen de reforma constitucional en materia indígena que les fue remitido por el Congreso de la Unión. Todos por mayoría simple y no por mayoría calificada como lo exigen la Norma Constitucional Federal y Locales aplicables. 5) La Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en sesión del 18 de julio del presente año, llevó a cabo el cómputo de la votación realizada por los Congresos Legislativos de las entidades federativas, emitiendo un decreto por el cual declaró aprobada la reforma constitucional en materia indígena, solicitando al Poder Ejecutivo Federal su publicación. Resaltamos que a esta fecha aún no se recibían los votos de todas las Legislaturas Estatales. 6) Durante todo el procedimiento legislativo que dio origen a la presente reforma constitucional, nunca se realizó consulta alguna con los pueblos indígenas, los Municipios o comunidades que los integramos. En lo particular, nuestro Municipio nunca fue consultado, por el contrario, nuestro consentimiento expreso fue para que se aprobara una reforma constitucional conforme a los contenidos de la propuesta de reforma elaborada por la COCOPA, sustancialmente modificada por el Congreso de la Unión. Dado el rango constitucional del Convenio 169 de la OIT, la consulta a los pueblos indígenas constituye la fase del proceso de reforma constitucional (por tratarse de una reforma en materia indígena). Con los hechos y antecedentes narrados, se evidencian los vicios cometidos por las autoridades señaladas como responsables durante el proceso de reforma constitucional en materia indígena, así como el agravio que esta reforma significa para nuestro Municipio, pues se traduce en una disminución al reconocimiento que de nuestros derechos hace el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y el orden jurídico de nuestra entidad federativa, restringiendo nuestra participación legítima en los distintos ámbitos y niveles en que toma forma nuestra existencia como pueblos, en particular el de nuestro Municipio. Por esta razón, solicitamos se declare la invalidez del proceso legislativo que le dio origen y, como consecuencia, la invalidez de adición del segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reforma el artículo 2o., deroga el párrafo primero del artículo 4o., adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"Primer concepto de invalidez. Las autoridades señaladas como responsables durante el proceso legislativo de reforma a nuestra Constitución violaron el artículo 6o. del Convenio 169 de la OIT, en relación con los artículos 133, 14, 16 y 135 constitucionales. Los preceptos constitucionales invocados establecen la garantía de audiencia, legalidad y debido proceso; el principio de supremacía de nuestra Carta Magna y la naturaleza rígida de nuestra Constitución. Conforme al primero, toda autoridad está impedida de realizar actos arbitrarios e ilegales en detrimento de los gobernados; en atención al segundo, todas las disposiciones legales y actos de autoridad habrán de ajustarse a la Constitución para ser plenamente válidos. Con base en estos preceptos podemos afirmar que las normas constitucionales vienen a ser la medida de todas las leyes y todos los actos de autoridad, sus disposiciones constituyen la máxima y única garantía frente a cualquier acto arbitrario de los órganos encargados del ejercicio del poder público. Siendo de tal trascendencia las normas constitucionales, la propia Constitución establece un órgano y un procedimiento especial para reformar cualquiera de sus preceptos. El marco legal que rige para cualquier reforma constitucional está determinado por los siguientes artículos: ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. De esta disposición se desprende la supremacía de nuestra Carta Magna. El procedimiento especial para reformar la Constitución se encuentra establecido en el artículo 135 constitucional: ‘Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.’. Por el contenido del artículo 135 constitucional, se ha calificado a nuestra Constitución como de naturaleza rígida. Su obligatoriedad para reformar la Constitución se ve robustecida por lo que disponen los artículos 14 y 16 de la Constitución: ‘Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ...’; y ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ...’. Del marco legal transcrito, se desprende que el procedimiento para reformar la Constitución Federal es más complejo que el que se sigue para la alteración de una norma ordinaria, ya que: a) En el Congreso Federal se exige un quórum de votación de las dos terceras partes de los legisladores presentes; b) El proyecto de reforma constitucional deberá contar con la aprobación de la mayoría de las Legislaturas Estatales; c) El Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente deberá realizar el cómputo de la votación emitida por las Legislaturas Estatales. d) La observancia de todos los requisitos anteriores y, en general, de todo el proceso legislativo, es de orden público, irrenunciable e inmodificable. Ésta es la única forma en que puede ser reformada la Constitución, y como lo manifestó el Ministro C. y C. (memoria de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de fecha 3 de febrero de 1997) no serán parte de la Constitución aquellas reformas o adiciones que no cumplan y respeten los requisitos establecidos por el artículo 135 constitucional. El procedimiento para una reforma constitucional en materia indígena. Tratándose de una reforma constitucional en materia indígena, además de las fases procedimentales antes precisadas, el órgano facultado para modificar la Constitución debe cumplir con otra fase procedimental, consistente en consulta a los pueblos interesados. Esta fase procedimental se desprende de lo dispuesto por el artículo 6o. del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que por disposición del artículo 133 constitucional es Ley Suprema de la Unión. Dicho precepto dispone: ‘Artículo 6o. 1. ... a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente ... 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.’. Es incuestionable que el caso concreto que nos ocupa constituye una medida legislativa que puede afectar a nuestro Municipio y, en general, a los pueblos indígenas; ha sido de dominio público y constituye un hecho evidente, y notorio que la reforma que por esta vía controvertimos es en materia de derechos y cultura indígena. Por esta razón, se actualiza la hipótesis prevista en el invocado artículo 6o. del Convenio 169 de la OIT y, en consecuencia, se imponía al Estado mexicano la obligación de consultar a los pueblos interesados (pueblos indígenas) habida cuenta que se trataba de una medida legislativa que podía afectarnos, como en efecto nos afecta. Habiendo sido la medida legislativa que nos ocupa una medida para modificar la Constitución en materia indígena, la fase de consulta a los pueblos interesados, prevista por el artículo 6o., constituye una fase más del proceso para reformar la Constitución Federal. En otras palabras, además de las fases procedimentales establecidas por el artículo 135 de la Constitución Federal, por tratarse de una reforma en materia indígena, todas y cada una de las autoridades responsables debieron haber cumplido con la fase de consulta a los pueblos interesados, fase que de ninguna manera cumplieron. Sobre la obligatoriedad y naturaleza del derecho de consulta podemos mencionar: Primero. La obligatoriedad y vinculación que el artículo 6o. del Convenio 169 genera para el Estado mexicano está determinada por el artículo 133 constitucional, así como por la obligación recogida en el artículo 19.5 (d) de la OIT, en virtud del cual los Estados ‘adoptarán las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones’ de los convenios ratificados. Asimismo, la obligatoriedad de su cumplimiento se encuentra determinado por los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados (1969), en virtud de los cuales ‘todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe’ y ‘una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado’. Por otra parte, el derecho a la consulta y participación de los pueblos indígenas es un derecho internacionalmente reconocido, y así lo entienden los órganos de aplicación tanto del sistema regional interamericano como de Naciones Unidas. En el primer caso, el Proyecto de Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas establece que: ‘Artículo XV. ... 2. Los pueblos indígenas tienen el derecho de participar sin discriminación, si así lo deciden, en la toma de decisiones, a todos los niveles, con relación a asuntos que puedan afectar sus derechos, vidas y destino. Ello podrán hacerlo directamente o a través de representantes elegidos por ellos de acuerdo a sus propios procedimientos. ...’. De acuerdo con los trabajos preparatorios relativos a la Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas, elaborados por la Comisión Interamericana, este derecho encuentra su justificación jurídica en el artículo 23 (1) de la Convención Americana de Derechos Humanos (1969) que establece en su artículo 23 (1)(a) que todos los ciudadanos deben gozar del derecho ‘de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos’. Por tanto, según la interpretación de la comisión, el derecho a la consulta y participación de los pueblos indígenas en las decisiones de todo tipo que afecten a sus derechos es un derecho especial que concreta al derecho general establecido en el artículo 23 (1)(a) para todos los ciudadanos y ciudadanas. Asimismo, se trataría de un derecho que emana directamente de la convención interamericana, vigente en México con plenos efectos jurídicos desde su ratificación en el año 1982. La misma comisión ha tenido oportunidad de concretar el alcance de los derechos de participación y consulta de los pueblos indígenas en su informe de 1997; sobre la situación de los derechos humanos en Ecuador por la necesidad de que: ‘ ... el Estado tome las medidas necesarias para garantizar la participación significativa y efectiva de los representantes indígenas en los procesos de toma de decisiones acerca del desarrollo y otros temas que los afectan a ellos y a su supervivencia cultural. «Significativa» en este sentido necesariamente implica que los representantes indígenas tengan pleno acceso a la información que habrá de facilitar su participación.’. El derecho a la participación y consulta de los pueblos indígenas en las decisiones que los afecten también ha sido puesto de manifiesto por distintos órganos de Naciones Unidas. La Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (1965), ratificado por México en 1975, establece que: ‘Artículo 5o. ... los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color u origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: ... c) Los derechos políticos, en particular ... el de participar en el gobierno y en la dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel ...’. De acuerdo con las recomendaciones generales emitidas en 1997 por el Comité para la Eliminación Racial. Para (sic) 4: ‘El comité exhorta en particular a los Estados partes a que: ... d) Garanticen que los miembros de las poblaciones indígenas gocen de derechos iguales con respecto a su participación efectiva en la vida pública y que no se adopte decisión alguna directamente relacionada con sus derechos e intereses sin su consentimiento informado.’. La fase de consulta a los pueblos interesados, al formar parte del proceso de reforma constitucional, de ninguna forma queda a criterio de los legisladores aplicarla o no, dada la rigidez de nuestra Constitución y el carácter público del procedimiento especial establecido para reformarla. La violación a esta norma implica que no hubo conocimiento o una discusión seria de la iniciativa y esto da lugar a que el producto final sea violatorio de las garantías individuales. Segundo. Sobre la naturaleza del derecho de consulta: 1. El artículo 6o. del Convenio No. 169 establece una serie de garantías procesales al derecho de los pueblos indígenas a ser consultados, inter alia, en los actos legislativos susceptibles de afectarles directamente: En particular, el artículo 6.1.a. prevé que estas consultas se realicen a través de sus ‘instituciones representativas’, expresión que no sólo se refiere a sus sistemas tradicionales de representación (i.e. según usos y costumbres), sino que, atendiendo a la justificación de la norma, debe contener también otras organizaciones indígenas de carácter representativo a todos los niveles. Asimismo, el artículo 6.2. indica que la finalidad de la consulta debe ser la de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas legislativas propuestas. 2. Las garantías procedimentales en la adopción de medidas legislativas establecidas por el referido artículo 6o. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, debe ponerse en relación con los artículos 14 y 16 constitucionales, que estipulan que el Estado está obligado a garantizar que ninguna persona será privada ni molestada en sus derechos sin que se le haya otorgado la oportunidad de defenderse de acuerdo a las formalidades establecidas por las leyes y previo respeto de las garantías de debido proceso legal, de legalidad y seguridad jurídica. Sobre el particular, los órganos de protección de los derechos humanos del sistema interamericano sostienen que el debido proceso es una garantía que debe respetar todo órgano estatal que lleve a cabo cualquier acto de afectación de derechos o intereses particulares, en ese sentido se ha pronunciado, por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al sostener que: ‘El debido proceso no puede entenderse circunscrito a las actuaciones judiciales; debe ser garantizado en todo trámite o actuación del Estado que pueda afectar a los derechos e intereses de los particulares.’. 3. El derecho de consulta que contempla el artículo 6o. del Convenio 169, es distinto a cualquier acto de consulta, información o audiencia pública realizada por las autoridades públicas, si bien es cierto que la obligación se recoge en términos genéricos (en virtud del principio de flexibilidad de las normas internacionales del trabajo), el artículo 6o. del Convenio 169 establece unos mínimos requisitos procedimentales (representatividad y adecuación), y sustantivos (buena fe y objetivo de llegar a un consenso). La formulación genérica de estos requisitos no puede ser óbice para su efectivo cumplimiento. En primer lugar, estos requisitos evidentemente excluyen de la consulta en el sentido del artículo 6o. a aquellas realizadas a actores que no sean ni pueblos indígenas ni sus representantes; en segundo lugar, existe un requisito de representatividad de las personas y organizaciones indígenas convocadas; en tercer lugar, el artículo 6.2. establece claramente el requisito de que la consulta realizada tuviera como objetivo el ‘llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento’ en las cuestiones materia de consulta. La violación del derecho de consulta a los pueblos indígenas está determinada por los siguientes hechos y consideraciones legales: Reiteramos que durante todo el proceso de la actual reforma constitucional en materia indígena no fuimos consultados y tenemos conocimiento que tampoco fueron consultados los restantes Municipios y, en general, ningún pueblo indígena de nuestro país. Por esta razón la aprobación del proyecto dedecreto de reformas constitucionales en materia de derechos indígenas conculcó el multicitado artículo 6o. del Convenio 169, por lo que se torna una reforma constitucional afectada de invalidez, recordemos que no serán parte de la Constitución aquellas reformas o adiciones que no respeten o cumplan con los requisitos establecidos en la propia Constitución; en el caso de la reforma constitucional en materia indígena, las que establece el artículo 135 constitucional y el artículo 6o. del Convenio 169. Es así ya que: 1) Dentro del marco institucional del Congreso de la República, el proceso de información y audiencia públicas relativas a la reforma constitucional en materia indígena fue llevada a cabo por la Subcomisión Plural de Análisis de la reforma constitucional durante el periodo de tiempo comprendido entre el 12 de marzo y el 5 de abril de 2001. De acuerdo con la subcomisión, el objetivo era realizar ‘una amplia convocatoria para recibir los comentarios de diversos actores como organizaciones campesinas, académicos, catedráticos e inclusive el Estado Federal’. Dentro de esta convocatoria se llevaron a cabo distintas actuaciones. En primer lugar, el Senado de la República participó en la organización de un seminario internacional denominado ‘Constitución y Derechos Indígenas’, celebrado el 17 de marzo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Por otro lado, las Comisiones de Puntos Constitucionales, de Estudios Legislativos y de Asuntos Indígenas del Senado de la República convocaron a unas mesas de análisis de la reforma constitucional en materia indígena. De acuerdo con la información hecha pública por la subcomisión, en estas mesas de análisis: ‘La subcomisión escuchó las opiniones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, J.L.S.F.; la titular de la Oficina para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, X.G.; el gobernador del Estado de Chiapas, P.S.M., y de los excomisionados para la paz en Chiapas, M.A.B. y M.C.S., así como de intelectuales, sociólogos, historiadores y escritores’. Dentro de esta convocatoria se escuchó también al secretario de Gobernación. En el mismo orden de ideas, el día 4 de abril se celebró el foro sobre las mujeres ante la Ley de Derechos y Cultura Indígena, dentro del marco de los trabajos de la Comisión Bicameral Parlamento de Mujeres y, en general, de ‘sensibilizar a la sociedad en general sobre la situación que vive la mujer indígena’. La reunión contó con la presencia de la titular de la oficina para el desarrollo de los pueblos indígenas, de varias parlamentarias y de dos especialistas en esta temática. De forma paralela, la subcomisión procedió a realizar consultas con un número de organizaciones en cuestiones relativas a los derechos de los pueblos indígenas frente a la reforma constitucional. Estas audiencias tomaron lugar con organizaciones empresariales y con la Confederación Nacional Campesina; aparentemente, entre los miembros de esta última se encontraban algunas personas de origen indígena. Asimismo, de acuerdo con la información suministrada por el Senado de la República, la subcomisión celebró encuentros con ‘indígenas de San Luis Potosí, Chiapas, Puebla, Oaxaca, Estado de México y Veracruz, entre otros’. De estas audiencias, el boletín de prensa del Senado de la República sólo publicó las audiencias de la subcomisión con ‘representantes de los grupos étnicos del Estado de San Luis Potosí’ el 21 de marzo; la audiencia pública con los ‘grupos indígenas de Chiapas’ el día 23 de marzo; y la recepción a grupos Mixtecos, Tacuates, Triquis y Z. del Estado de Oaxaca el 4 de abril. El día 5 de abril de 2001, los integrantes de la Subcomisión Plural de Análisis de la Reforma Constitucional decidieron avanzar en la elaboración del Dictamen de las Iniciativas de la Ley de Derechos y Cultura Indígena y poner fin tanto a las audiencias públicas como a las otras iniciativas, resaltando ‘la importancia de las audiencias públicas, en las que numerosos grupos de organizaciones indígenas, académicos, especialistas e interesados, expusieron diversas inquietudes, mismas que se tomarán en cuenta para continuar en la elaboración del dictamen de las iniciativas de la Ley de Derechos y Cultura Indígena’. 2) No obstante, con el contenido y resultados de los distintos actos realizados por el H. Congreso de la Unión en el periodo 12 de marzo-5 de abril de 2001, no pueden entenderse como actos de cumplimiento del debido proceso de consulta en los términos explícitamente definidos en el artículo 6o. del Convenio 169 de la Constitución (sic) de la OIT, que es ley fundamental para México conforme a lo establecido en el artículo 133 constitucional. A menos que se desvirtúe el derecho indígena a la consulta y participación, verdadera piedra angular del reconocimiento a los derechos de los pueblos indígenas tanto en el ámbito internacional como nacional. Ninguno de estos actos cumplen con la naturaleza del derecho de consulta establecido por el artículo 6o. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. La reflexión pública, de carácter académico o institucional, acerca de la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas constituye, desde luego, un esfuerzo loable y necesario, y más en cuanto estos derechos imponen la necesidad de repensar las bases de la organización política de la nación en su conjunto. No obstante, actos de este tipo no brindan la palabra directamente a los pueblos interesados y, por tanto, no se vinculan de forma directa a los derechos reconocidos y las obligaciones establecidas por los preceptos nacionales e internacionales que son objeto de discusión. De la información disponible al público, se desprende que las convocatorias no fueron abiertas a todas las entidades federativas, incumpliendo con el requisito de que la consulta se realice ‘a todos los niveles’ conforme a la letra del artículo 6.1.(b); mucho menos fue realizada siguiendo criterios de representatividad en términos de objetividad y representatividad que fueran además públicamente verificables y, en su caso, atacables. Respecto a los resultados de los eventos realizados por las responsables, y con la información suministrada por el Senado de la República, se desprende claramente que las audiencias públicas tuvieron como objeto la exposición de las ‘principales inquietudes y preocupaciones’ por parte de los distintos participantes, incluidos los indígenas. Es evidente que la mera audiencia de las ‘principales inquietudes y preocupaciones’ con carácter puntual no asegura que se tenga como objeto llevar a un acuerdo específico. Por otra parte, esta audiencia aseguraría que este acto tenga un contenido meramente simbólico o pro forma que desvirtuarían la ratio legis de la norma en cuestión. A la luz de los datos anteriormente expuestos, se colige que las audiencias llevadas a cabo por la Subcomisión Plural de Análisis de la Reforma Constitucional en Materia Indígena no contaron ni con continuidad en el tiempo y en la sustancia, ni con la información previa y debate necesarios para llegar, en términos lógicos y razonables, a un acuerdo o consentimiento en la materia objeto de consulta. 3) No pasa desapercibido para los suscritos que la actual reforma constitucional en materia indígena no sólo no respetó el derecho de consulta de los pueblos indígenas, que como lo venimos apuntando es una fase más del procedimiento legislativo de reforma constitucional, sino que transgrede y contraría los acuerdos adoptados entre el Ejecutivo Federal y los pueblos indígenas. En efecto, los acuerdos conocidos como ‘Acuerdos de San Andrés suscritos el 16 de febrero de 1996’, base de la propuesta de reforma constitucional de la COCOPA, tienen el respaldo de la inmensa mayoría de los pueblos indígenas de nuestro país, en el caso concreto, mediante nuestra participación, entre otros eventos, en el Tercer Congreso Nacional Indígena en Nurío, Michoacán, aportamos nuestro consentimiento expreso a favor de dichos acuerdos y la propuesta de reforma constitucional de la COCOPA; además, dichos acuerdos contaban también con la firma y consenso del Ejecutivo Federal. Con el consenso de los pueblos indígenas, los acuerdos de San Andrés y la propuesta de reforma constitucional elaborado por la COCOPA, debieron tomarse en cuenta en acatamiento de lo dispuesto por el artículo 6o. del Convenio 169 de la OIT. Desde el momento en que la actual reforma se apartó de este consenso de los pueblos indígenas, era necesario reponer el proceso de consulta y participación indígena para cumplir con la referida fase de consulta. Con lo expuesto, dejamos establecido que la consulta a los pueblos indígenas constituye una fase del procedimiento para reformar la Constitución en materia indígena; asimismo, demostramos que los responsables no cumplieron con esta fase del procedimiento, siendo en consecuencia procedente decretarse su invalidez por violación a una norma de procedimiento para arribar a la reforma constitucional. Segundo concepto de invalidez. La autoridad señalada como responsable, Congreso de la Unión, a través de su Comisión Permanente, violó el procedimiento de reforma constitucional al realizar el conteo de los votos, contraviniendo lo dispuesto por el artículo 135 de la Constitución Federal. El precepto constitucional invocado, en la parte que en este concepto de invalidez interesa, establece: ‘Artículo 135. ... y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.’. De la simple lectura de este precepto y de una interpretación lógica, se desprende que el conteo de los votos se hará con posterioridad a que las Legislaturas Estatales hayan emitido el decreto por el que aprueben o no la reforma constitucional; robustece esta interpretación el hecho de que las Legislaturas Estatales no puedan disponer el archivo de un dictamen de reforma constitucional que les haya sido turnado, sólo tienen dos opciones, aprobarla o rechazarla. No obstante el procedimiento establecido por este precepto constitucional, el día 18 de julio del año 2001, en la sesión número 12 de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, se decidió verificar el cómputo de las decisiones de las Legislaturas Estatales, aun cuando no fue previsto en el orden del día. Hasta esa fecha, se habían recibido comunicaciones de los Congresos de los Estados de: Baja California Sur, C., Coahuila, Colima, Guanajuato, G., H., Jalisco, México, Michoacán, Oaxaca, Q.R., San Luis Potosí, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas, respecto de la resolución sobre la minuta con proyecto de decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos y culturas indígenas. En el momento de verificarse el conteo de los votos de las legislaturas, la Comisión Permanente solamente tuvo diecisiete votos de legislaturas a favor de la reforma constitucional, y siete votos en contra. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión sólo tuvo a la vista 24 del total de los 32 votos de las Legislaturas de los Estados de la Unión; a esta fecha las Legislaturas de los Estados de Baja California, Tamaulipas y Yucatán no habían emitido su decisión, algunas otras legislaturas tampoco habían remitido la documentación en que constaba su decisión. No obstante, la Comisión Permanente tuvo por verificado el cómputo y manifestada la voluntad de la mayoría de los Estados integrantes de la Federación y, consecuentemente, aprobada la reforma constitucional con veintiséis votos en pro, seis en contra y dos abstenciones de sus integrantes, ordenando que continuara el trámite para la promulgación y la publicación en el Diario Oficial de la Federación. Es importante resaltar que, tratándose de una reforma constitucional, las Legislaturas Estatales no pueden disponer su archivo, únicamente tienen dos opciones, aprobarla o rechazarla. En estas condiciones, no existía posibilidad de que la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena se hubiera retrasado ante la falta de votación de las restantes legislaturas, y que por esta razón se haya calificado de urgente trámite, calificando la votación sin dar oportunidad a que las Legislaturas de los Estados de Baja California, Tamaulipas y Yucatán emitan su votación. Con su proceder, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión viola el artículo 135 de la Constitución Federal de la República, pues atenta contra la naturaleza del órgano encargado de la reforma constitucional, quebranta leyes del procedimiento y además ataca la certeza y seguridad jurídica que deviene del cumplimiento de la ley, sobre todo, en materia de reformas constitucionales. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sentencia del amparo en revisión 2996/96, quejoso: M.C.S.. Ministro ponente: G.D.G.P., razona de la siguiente manera: ‘... en efecto, aunque el órgano reformador constituido en el artículo 135 es de naturaleza compleja, pues lo componen el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, lo cierto es que su actuar está sujeto al procedimiento que le determina la propia Constitución; de ahí que, si quienes intervienen en el proceso de formación de la reforma constitucional se apartan de ese procedimiento o lo contravienen, ciertamente podrían viciar el resultado final. Esto último es lo que se denomina principio de legalidad, que consiste en que los actos de toda clase de autoridad, sin importar rango ni jerarquía, entre los que realizan las autoridades que, interactuando, ejercen atribución revisora, deben concordar con los límites que les son impuestos por la ley, pues no se concibe que puedan actuar al margen de la propia Constitución Federal, de manera que si su actuar no se ajusta a la forma preestablecida o a la esencia o al espíritu de los ordenamientos jurídicos, su conducta puede ser impugnada, justamente, por violado ese principio de legalidad. ...’. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión violó el artículo 135 constitucional, porque no tuvo a la vista los votos de todas las Legislaturas de los Estados y, por consecuencia, no pudo acreditar qué legislaturas aprobaron las reformas. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión no tiene facultad expresa para nulificar votos de las Legislaturas Locales en un procedimiento de reforma constitucional, y siendo nuestro régimen jurídico de facultad expresa, la Comisión Permanente generó un acto viciado que tendrá como frutos actos viciados. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión no puede desintegrar al Constituyente Permanente, al hacerlo, violó los artículos 133 y 135 de la Constitución General de la República, al realizar un cómputo de los votos de las Legislaturas Locales sin contar con la totalidad de los mismos, y con ello quebrantó normas de procedimiento constitucional, nulificó de hecho, por validez anticipada, los votos no emitidos, y al excluir del cómputo a las legislaturas que no habían votado desintegró el Poder Constituyente Permanente y desnaturalizó la función. Así pues, siendo el cómputo de la Comisión Permanente viciado e inconstitucional, todos los actos derivados de él o que se apoyen en él o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan inconstitucionales por su origen, y es misión de la Suprema Corte de Justicia no darle valor legal, ya que de hacerlo, por una parte se alentarían prácticas viciosas cuyos frutos serían aprovechados por quienes la realizaron y, por otra parte, la Suprema Corte de Justicia se haría en alguna forma partícipe de la conducta irregular de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión al otorgarle a tales actos valor legal. Tercer concepto de invalidez. La autoridad responsable, Legislaturas de los Estados de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Q.R., Sonora, Tabasco y Tlaxcala, en tanto integrantes del Poder Constituyente Permanente facultado para reformar o modificar la Constitución Federal, violaron el procedimiento al no emitir el decreto aprobatorio con la votación de la mayoría calificada exigida por la Constitución Federal y las respectivas Constituciones Locales. El artículo 135 de la Constitución Federal establece que el órgano facultado para reformar la Constitución será un órgano complejo, integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas Estatales. Conforme a las facultades legislativas que este precepto constitucional otorga, cada uno de los órganos que integran el denominado Poder Constituyente Permanente, Congreso de la Unión y Legislaturas Estatales, están investidos de una doble función legislativa y, por tanto, presentan una naturaleza jurídica compleja. Cada uno de estos órganos, además de emitir leyes ordinarias, está investido de poder soberano para reformar la Constitución; en el primer caso, actúan como Poder Constituido en los ámbitos territorial y personal que cada uno posee conforme a la ley y, en el segundo, como Poder Constituyente para reformar o adicionar la Constitución, teniendo como ámbito territorial y personal, el territorio y la nación mexicana. Con lo anterior, válidamente se puede establecer que estamos legitimados para reclamar la invalidez de la votación aprobatoria por mayoría relativa de las Legislaturas de los Estados de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Q.R., Sonora, Tabasco y Tlaxcala, habida cuenta que la materia sometida a su consideración lo es una reforma constitucional que afecta directa e inmediatamente a nuestro Municipio; además que lo hacemos en contra de dichas legislaturas en su actuar como parte integrante del Poder Constituyente Permanente. Por tanto, es procedente demandar y demandamos a todas y cada una de las Legislaturas Estatales antes señaladas, ya que al actuar en ejercicio de sus facultades constitucionales, violaron las normas procedimentales que rigen la votación en cada una de dichas legislaturas. En efecto: 1. El Congreso de la Unión turnó el dictamen de reforma constitucional a las Legislaturas de los Estados integrantes de la Federación y, desde luego, a los Estados de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Q.R., Sonora, Tabasco y Tlaxcala. 2. Conforme a las Constituciones Locales de cada una de estas entidades federativas, para la aprobación de una reforma constitucional local, y con mayor razón una reforma constitucional a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se debe contar con la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes de dichas legislaturas, y en el caso del Estado de Tabasco las dos terceras partes de los presentes en la sesión. 3. No obstante lo anterior, en sesión de fechas 30 de mayo, 6 de junio, 21 de junio, 31 de mayo, 7 de junio, 28 de junio, 9 de junio y 29 de junio, respectivamente, las Legislaturas Locales antes mencionadas sometieron a discusión y votación el dictamen de referencia, con los resultados siguientes:

Ver tabla

"Como hemos manifestado en apartados precedentes, no cuestionamos las facultades soberanas del órgano facultado para reformar la Constitución, aquí el de las Legislaturas Estatales, ejercidas en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 135 constitucional. Lo que demandamos es que no se haya cumplido con el procedimiento establecido para ejercer dichas facultades constitucionales, cuyo cumplimiento significa una garantía para los gobernados, pues evita la comisión de actos arbitrarios que afecten las garantías individuales. En el caso concreto que planteamos, es evidente la violación al procedimiento en cuanto al resultado de la votación en las Legislaturas de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Q.R., Sonora, Tabasco y Tlaxcala. La decisión de tener por aprobado el dictamen de reforma constitucional debió haberse tomado por mayoría de las dos terceras partes de los diputados integrantes de estas legislaturas y no por simple mayoría como ahora se hizo. El procedimiento para reformar la Constitución es de carácter público e irrenunciable. La aplicación del artículo 135 constitucional y las correlativas de las Constituciones Particulares de las entidades federativas demandadas deben aplicarse por analogía en el presente asunto por tratarse de una reforma constitucional. Hemos dejado establecido que nuestra Constitución es de naturaleza rígida, entre otras razones, por la exigencia establecida por el artículo 135 constitucional para que el Congreso de la Unión apruebe una reforma por mayoría calificada. Atendiendo a esta rigidez y dada la importancia de las normas que componen nuestra Constitución Política Federal, es de concluir que para que sea tomada por válida una aprobación por los Estados, es necesario la votación de la mayoría calificada de los legisladores locales presentes. Las propias Constituciones Locales de las entidades federativas antes señaladas, exigen esta mayoría calificada. Al no haber atendido a este principio para tener por aprobado el dictamen correspondiente, las responsables violan el procedimiento para reformar la Constitución, siendo sus actos totalmente inválidos y violatorios de las garantías de nuestro Municipio. Es importante resaltar que tratándose de una reforma constitucional, el Ejecutivo de las respectivas entidades federativas no puede vetar el decreto que la tenga por aprobada, de ahí que su promulgación y publicación sea un acto obligatorio; no obstante, su publicación de ninguna manera es un acto que valide el vicio procedimental de la votación y acuerdo que la tenga por aprobada. De ahí que, a pesar de haberse publicado en los respectivos Periódicos Oficiales de los Estados, la votación y decisión son inválidos. Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 135 de la Constitución Federal no faculta al Congreso de la Unión o a la Comisión Permanente para revisar el procedimiento de votación y, en su caso, aprobación o rechazo, sino únicamente de conteo de los votos, nuestro sistema jurídico y concretamente los artículos 104 y 105 de la Constitución Federal facultan a esta Suprema Corte de Justicia a revisar dicho procedimiento y, en su caso, determinar su invalidez. Así, siendo viciado de origen el voto aprobatorio de las legislaturas antes precisadas, se vicia el conteo de votos efectuado por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, así como todos los actos legislativos y administrativos posteriores a este acto, mismos que tuvieron como efecto directo e inmediato reformar la Constitución en sus artículos, adicionando un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., reformar el artículo 2o., derogar el párrafo primero del artículo 4o., adicionar un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos y cultura indígenas. Por ello, solicitamos se declare la invalidez del voto aprobatorio de las Legislaturas de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Q.R., Sonora, Tabasco y Tlaxcala, así como los actos posteriores a la misma. Cuarto concepto de invalidez. La actual reforma constitucional en materia indígena afecta directa e inmediatamente los derechos colectivos reconocidos a nuestro Municipio en los instrumentos legales nacionales, estatales e internacionales. Como apuntamos en el apartado de ‘antecedentes’ de la presente demanda, antes de la reforma constitucional, los derechos de nuestras comunidades y pueblos indígenas fueron reconocidos por el orden jurídico oaxaqueño y por instrumentos jurídicos internacionales. De una reforma constitucional en materia indígena esperábamos ampliara las potestades y los mecanismos de protección de nuestros derechos, ya que su reconocimiento en la Carta Magna implicaba una transformación legislativa, una adecuación institucional y elevaba nuestros derechos a calidad de garantía constitucional. Nada de esto ocurrió. Por el contrario, la actual reforma constitucional viene a involucionar y disminuye los derechos reconocidos en dichos instrumentos. Entre otras, las razones jurídicas que demuestran esta afirmación son: 1) En relación con el derecho a la libre determinación y su ejercicio a través de la autonomía. Este derecho se encuentra reconocido en los artículos 1o., 2o., 3o., 8o. a 14 y demás relativos de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca, así como en el artículo 7o. del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT; estos reconocimientos han tenido poca eficacia en su concreción en nuestro Municipio, dado que el primero se reduce al ámbito estatal y el segundo es un precepto que establece el principio del ejercicio de este derecho como la posibilidad de que los pueblos decidan sus propias prioridades, sin especificar en qué materias o ámbitos ni en qué niveles. Se le ha identificado como un derecho fundamental de los pueblos indígenas y el único que puede asegurar la continuidad de los pueblos indígenas, su desarrollo en tanto tales y una nueva relación entre ellos y el Estado mexicano; por ello, se exigía su reconocimiento como una garantía constitucional. Este reconocimiento sin duda habría de establecer para el Estado la obligación de establecer una reforma legal ordinaria e institucional para lograr nuestra continuidad y desarrollo; además que contaría con la tutela de los tribunales federales para salvaguardar su cumplimiento. Hoy día no existen procedimientos ni autoridades encargados de vigilar el respeto del principio establecido por el Convenio Número 169 de la OIT, ni al derecho recogido por nuestro orden jurídico local. En la actual reforma constitucional se establece: ‘... El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación ... El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las Constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico. ...’. La delegación expresa de esta facultad a las Legislaturas Estatales implica el desconocimiento de la autonomía como garantía constitucional en el Pacto Federal, implica también que nuestra existencia no se traducirá en un nuevo trato con la Federación como fue acordado en S.A.L., sino cuando mucho con las entidades federativas, de lo que en el caso concreto de nuestro Municipio no significa ninguna evolución de los derechos reconocidos en el ordenamiento oaxaqueño y en el Convenio 169 de la OIT. En esta medida, la actual reforma constitucional significa un agravio a nuestro Municipio. 2) En el mismo sentido, la actual reforma constitucional anula la posibilidad de ejercer la autonomía en distintos niveles. El contenido actual del artículo 2o. reformado en su apartado ‘A’, es una declaración genérica de los ámbitos o materias en que se reconoce la autonomía; el ejercicio de ésta exige su concreción en un espacio determinado, ya en la comunidad, en el Municipio o en la asociación de éstos. De esta forma, la propuesta original de reforma constitucional de la COCOPA establecía este reconocimiento de la autonomía en la parte dogmática de la Constitución como garantía constitucional y, además, fijaba los mecanismos para que ésta se pudiera concretar; dichos mecanismos fueron propuestos en la parte orgánica de la Constitución, concretamente en el artículo 115. En estas condiciones, si bien el artículo 2o. reformado de la Constitución establece: ‘... A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ...’; también lo es que al anularse el contenido propuesto para el artículo 115 de la Constitución Federal en el sentido de que ‘se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad’, hace nugatoria la declaración genérica hecha por el artículo 2o., pues elimina los mecanismos que como principio constitucional se podían establecer para hacer realidad el ejercicio de este derecho. En especial, la ausencia de reglamentación en la Carta Magna significa un vacío por el cual no será posible una reforma a la legislación secundaria (Ley Orgánica Municipal de nuestro Estado); asimismo, implica la disminución del derecho a la autonomía establecido por la Ley Indígena Oaxaqueña. 3) En especial, la actual reforma constitucional hace nugatorio el ejercicio de la autonomía en el nivel comunitario. El artículo 3o., fracción III, 4o., 7o., 8o. y 10 de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca, otorga a las comunidades el derecho de ejercer su autonomía como sujetos de derecho público, complementando así el reconocimiento como sujeto de derecho público que hace para la comunidad el artículo 27 de la Constitución Federal. En estas condiciones, al disponer la reforma constitucional que: ‘... Las Constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.’ (artículo 2o., fracción VIII); agravia la situación jurídica de los Municipios que cuentan o se integran de dos o más comunidades. 4) En relación con nuestras tierras y territorios comunales. La regulación de este derecho en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo significaba un avance para aminorar la severa agresión que nuestros territorios han sufrido, en especial en el Pueblo Zapoteco con la expropiación de 18,648 hectáreas de terrenos que formaban parte de nuestro territorio. En particular, resulta relevante el principio territorial y tutela espiritual de nuestra relación con la tierra, recogido por el artículo 13 del citado convenio que dispone: ‘1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna u otra manera y, en particular, los aspectos colectivos de esa relación. 2. La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.’. Asimismo, el derecho de propiedad y posesión reconocido por el artículo 14 que dispone: ‘1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. ...’. Estos contenidos vigentes y con rango de Norma Suprema de la Unión, se ven reducidos con el actual contenido de la Constitución reformada. Esto porque con relación a la tierra, la fracción VI del artículo 2o. reformado dispone: ‘Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.’. Esta disposición únicamente significa una reiteración a lo dispuesto por el artículo 27 constitucional y que a las comunidades que integran nuestro Municipio les fue dado a partir de la emisión de su resolución presidencial; no es por tanto, una norma que desarrolle, amplíe ni concrete el principio de derecho territorial recogido por el Convenio Número 169 de la OIT y en esta medida agravia a nuestro Municipio y en especial a las comunidades que lo integran. 5) En relación con nuestros sistemas jurídicos para resolver los problemas al interior de nuestro Municipio. El 90% de los conflictos que se suscitan al interior de nuestro Municipio son resueltos conforme a las normas, procedimientos y autoridades locales. En muchas ocasiones, las soluciones al interior significan el inicio de conflictos ante las autoridades del Estado, generalmente por supuesto abuso de autoridad; de esta forma se caracteriza la frecuente confrontación entre nuestro sistema y el sistema de justicia estatal. Por esta razón, se exigía el reconocimiento de esta práctica de procuración y administración de justicia de nuestras comunidades. La pluriculturalidad de nuestro país no debe entenderse únicamente por lo que respecta a los derechos culturales, sino debe implicar el reconocimiento de un sujeto diverso en todos los ámbitos de la realidad comunitaria y municipal. Sobre el particular, el artículo 2o. reformado de la Constitución, en su fracción II dispone: ‘II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los Jueces o tribunales correspondientes.’. Esta disposición no hace un reconocimiento pleno de la validez y eficacia de nuestras normas comunitarias y, en esta medida, no vendrá a solucionar la confrontación entre las normas del derecho estatal, y nuestros usos y costumbres, afectando severamente la armonía y equilibrio comunitario. Como puede apreciarse, los contenidos de la actual reforma constitucional en materia indígena implícitamente dejan sin efecto el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca, violando con ello el artículo 72, inciso F, de la Constitución, dado que sus contenidos son inferiores que los principios y derechos mínimos contenidos en dichos instrumentos legales. Atento lo anterior, no sólo los vicios de procedimiento dan sustento a la presente controversia, sino, como lo hemos dejado asentado, los agravios directos e inmediatos que, en lo sustancial, esta reforma origina a nuestras comunidades y al Municipio que representamos, por ello, debe declararse la invalidez del procedimiento y de la reforma constitucional en materia indígena. Quinto concepto de invalidez. Violación del derecho del Municipio que representamos de ejercer sus facultades de organización, representación y gobierno, y en concreto en lo relativo al reconocimiento de las autoridades indígenas, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución mexicana, en relación con los artículos 12, 16, 25, 92, 94, 96, 97, 98, 109, 110, 116, 118 y 119 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y con los artículos 98 a 154 de la Ley Orgánica Municipal. y 3o., 4o., 7o., 8o., 10, 15, 19, 20, 28, 29, 30, 38, 51, 59, 60, 61, 62 y 63 de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca, y del artículo 133 constitucional en relación con los artículos 2o. y 8o. del Convenio 169 de la OIT. El artículo 115 de la Constitución General de la República establece que el Municipio es la base de la división territorial y organización política y administrativa del Estado, le dota de personalidad jurídica y de facultades de reglamentación de su vida, organización y administración internas, así como de participación en la formulación de planes de desarrollo regional, en concordancia con los de carácter general que elaboren la Federación o los Estados, tal como se desprende del propio texto constitucional que se cita a continuación: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán las facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. ... III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: ... i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. ... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: ... c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios. ...’. Tales facultades y atribuciones están reconocidas también en el artículo 94 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca que establece: ‘Artículo 94. Los Municipios Libres constituyen entidades con personalidad jurídica y, por consiguiente son susceptibles de derechos y obligaciones. Los Municipios estarán investidos, de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas establecidas por la Legislatura Local, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. ... Los Municipios del Estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz presentación de los servicios públicos que les corresponda. ...Los Municipios del Estado y las comunidades indígenas del mismo, podrán asociarse libremente tomando en consideración su filiación étnica e histórica para formar asociaciones de pueblos y comunidades indígenas, que tengan por objeto: a) El estudio de los problemas locales; b) La realización de programas de desarrollo común; c) El establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnico; d) La capacitación de sus funcionarios y empleados; e) La instrumentación de programas de urbanismo; y, f) Las demás que tiendan a promover el bienestar y progreso de sus respectivas comunidades y pueblos. En todos los programas de urbanización, planeación y regulación de las poblaciones, los Municipios señalarán las áreas naturales protegidas y las reservas territoriales necesarias.’. La Constitución Política del Estado de Oaxaca, además de hacer este reconocimiento, el artículo 16 reconoce nuestro derecho a la autonomía, nuestra personalidad jurídica y reconoce nuestras formas de organización social y política. El citado artículo textualmente dice: ‘Artículo 16. El Estado de Oaxaca tiene una composición étnica plural, sustentada en la presencia y diversidad de los pueblos y comunidades que lo integran. El derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas se expresa como autonomía, en tanto partes integrantes del Estado de Oaxaca, en el marco del orden jurídico vigente; por tanto dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurídica de derecho público y gozan de derechos sociales. La ley reglamentaria establecerá las medidas y procedimientos que permitan hacer valer y respetar los derechos sociales de los pueblos y comunidades indígenas. Los pueblos indígenas del Estado de Oaxaca son: A., Cuicatecos, Chatinos, Chinantecos, Chocholtecos, C., H., Ixcatecos, Mazatecos, Mixes, Mixtecos, N., Triquis, Z. y Z.. El Estado reconoce a las comunidades indígenas que los conforman, a sus reagrupamientos étnicos, lingüísticos o culturales. La ley reglamentaria protegerá a las comunidades afromexicanas y a los indígenas pertenecientes a cualquier otro pueblo procedente de otros Estados de la República y que por cualquier circunstancia, residan dentro del territorio del Estado de Oaxaca. Asimismo, el Estado reconoce a los pueblos y comunidades indígenas, sus formas de organización social, política y de gobierno, sus sistemas normativos internos, la jurisdicción que tendrán esos territorios, el acceso a los recursos naturales de sus tierras y territorios, su participación en el quehacer educativo y en los planes y programas de desarrollo, sus formas de expresión religiosa y artística, la protección de las mismas y de su acervo cultural y en general para todos los elementos que configuran su identidad. Por tanto, la ley reglamentaria establecerá las normas, medidas y procedimientos que aseguren la protección y respeto de dichos derechos sociales, los cuales serán ejercidos directamente por las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas o por quienes legalmente los representen. ...’. Y en el artículo 8o. del Convenio 169 de la OIT, ratificado en términos del artículo 133 constitucional, el Estado mexicano se obligó a tomar en consideración las costumbres y derecho consuetudinario de los pueblos indígenas y les reconoció el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias. De los imperativos contenidos en el artículo 115 de la Constitución Política Mexicana, así como en los artículos 12, 16, 25, 92, 94, 96, 97, 98, 109, 110, 116, 118 y 119 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, se desprenden las facultades de organización, administración y gobierno que el sistema jurídico mexicano otorga al Municipio, al Municipio oaxaqueño en particular y, en el caso concreto, al Municipio que represento. Sin embargo, las autoridades demandadas, violando dichos imperativos, aprobaron y dieron vigencia a una reforma constitucional que, sin darnos participación alguna, nos impuso obligaciones y alteró nuestra organización al establecer lo siguiente: Aspectos de la reforma que sin darle participación en ninguna etapa del proceso de reformas de la Constitución Federal, los actos de las autoridades demandadas impusieron nuevas obligaciones al Municipio. El apartado B del artículo 2o. de la reforma constitucional aprobada con violación a la Constitución en perjuicio del Municipio que represento, impone a nuestras autoridades obligaciones sin tomarnos en cuenta como representantes del Municipio y mucho menos la opinión de las comunidades y de nuestro Municipio Zapoteco, que forman parte de él, por ejemplo: impulsar el desarrollo regional, garantizar e incrementar niveles de escolaridad, asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud, mejorar las condiciones de convivencia de las comunidades, propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, extender la red de comunicaciones, apoyar actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades, establecer políticas sociales para proteger a migrantes y consultar a las comunidades para elaborar el plan de desarrollo. Es importante que esta Corte Suprema tome en cuenta que satisfacer ese tipo de demandas de las comunidades que integran el Municipio que represento han sido desde siempre una constante petición a los Gobiernos del Estado y de la Federación, son responsabilidades que son suyas y no del Municipio que represento, sin embargo, no se cumplen. Como ya se dijo antes, tengo el mandato de las autoridades dentro del Municipio para expresar que no estamos de acuerdo en que se impongan estas obligaciones a nuestro Municipio, ya que se trata de demandas de nuestros pueblos históricamente insatisfechas por el Gobierno del Estado y de la Federación. En ningún momento fui llamado por las autoridades demandadas, como representante de mi Municipio, para participar en la discusión y decisiones que afectaban al Municipio que represento. La decisión de aprobar la reforma constitucional en materia indígena que arbitrariamente impone obligaciones a la entidad política que represento, es ajena a la voluntad e intereses municipales y, por tanto, la rechazo en cumplimiento del mandato que se me ha otorgado, tanto por las autoridades municipales como por todo el pueblo de Santa Catarina Ixtepeji que en este acto represento. De la lectura comparativa que se puede hacer entre el ámbito de facultades que, tanto el artículo 115 de la Constitución Federal como los artículos 12, 16, 25, 92, 94, 96, 97, 98, 109, 110, 116, 118 y 119 de la Constitución Política de Oaxaca, citados en su parte relativa, se puede identificar con claridad la invasión de la esfera de facultades y obligaciones del Municipio dentro del sistema jurídico político del Estado mexicano, ocasionando perjuicios directos al Municipio que represento. Lo anterior, en virtud de que responder y cumplir con las normas contenidas en los artículos constitucionales reformados y/o adicionados a la Constitución Federal, implica que el Municipio que represento valore si está en esa posibilidad, y asegure del tipo de coordinación e intervención que requiere respecto del Gobierno Federal y el Gobierno del Estado, y cómo deberá proveerse de los recursos que se requieren para hacer frente a tales obligaciones nuevas, especialmente en lo que se refiere al contenido del apartado B del artículo 2o. reformado. Aspectos que debió tener la oportunidad de considerar antes de que se llevara a cabo la reforma y no después. Aceptar la pretensión de las autoridades demandadas en el sentido de imponer obligaciones, sin participación alguna durante el proceso de reforma, implica hacer nugatorio lo preceptuado por el artículo 115 constitucional, que da vida y regulación al Municipio que represento. Sexto concepto de invalidez. Violación de la obligación que tiene el Poder Ejecutivo Federal de guardar y hacer guardar la Constitución Política contenida en los artículos 87 y 128 de la misma, al no dar debido cumplimiento del artículo 133, en relación con el Convenio 169 de la OIT. Se le reclama al Estado mexicano, concretamente al Poder Ejecutivo Federal, el acto de autoridad consistente en la falta de cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 87 y 128 de la Constitución Federal, en el sentido del deber a la patria de guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen; violación que se hace patente en el hecho de que la autoridad responsable no dio cumplimiento al principio de la supremacía constitucional, consagrado en el artículo 133, en relación con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En efecto, el artículo 87 de la Ley Fundamental establece que: ‘Artículo 87. El presidente, al tomar posesión de su cargo protestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta: «Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la nación me lo demande».’. En el caso que nos ocupa, si bien es cierto que el presidente de la República hace suya la iniciativa de reformas constitucionales que realizó la Comisión de Concordia y Pacificación (la cual recoge los principios pactados en los Acuerdos de S.A.L., Chiapas, y sobre todo, considera los derechos establecidos en el Convenio 169 de la OIT) y la presenta ante el Senado de la República para su análisis, discusión y aprobación respectiva, también resulta cierto que una vez que conoció la aprobación que hizo el Senado de la República del proyecto de decreto de reformas constitucionales, desnaturalizando el proyecto original, el presidente de la República no ejercitó los mecanismos legales que en adelante se detallan. Esta reacción del presidente es incongruente, inconstitucional y contraria a sus obligaciones en perjuicio del pueblo indígena del Municipio que represento. Asume con este hecho una conducta de complicidad a los actos que se combaten; por ello procede demandarle y lo demandamos, en términos de los artículos 87 y 128 de la Constitución Federal que le ordena que desempeñe leal y patrióticamente el cargo de presidente de la República que el pueblo le ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión. Lo anterior toma aún mayor relevancia, si reflexionamos que como se ha acreditado en los conceptos de invalidez anteriores, el multicitado decreto y proceso de reforma se encuentran en franca contradicción y violación de diversos artículos constitucionales. En este tenor, el propio presidente de la República está facultado por el numeral 105 de la Constitución Federal para ejercitar justamente los mecanismos de control constitucional, como es el propio medio que hoy ejercito (controversia constitucional). Al respecto, el citado artículo a la letra establece: ‘Artículo 105. ... I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ... c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente ...’. El artículo anterior, se relaciona directamente con el numeral 43 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que a la letra indica: ‘Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes: ... X. Representar al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ...’. A mayor abundamiento, en la propia esfera del Poder Ejecutivo, la Procuraduría General de la República, conforme lo establece el artículo 105 constitucional, está legitimada para interponer acción de inconstitucionalidad contra aquellos actos legislativos susceptibles de violar la Carta Magna. Por tanto, se encuentran perfectamente regulados los mecanismos para que el Ejecutivo de la República ejercite los mecanismos regulados por el artículo 105 constitucional. Por tanto, es insoslayable la obligación que el presidente de la República tiene en el presente asunto para ejercitar el control constitucional que legalmente se le concede, infringiendo con dicha omisión los preceptos establecidos en los artículos 87 y 128 constitucionales ..."

CUARTO. La parte actora considera que lo impugnado en esta vía transgrede los artículos 4o., 14, 16, 87, 115, fracciones I, II, segundo y tercer párrafos, III, inciso i) y V, incisos a), b) y c), párrafo segundo, 128, 133 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de cuatro de octubre de dos mil uno, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, la cual por razón de turno correspondió conocer al Ministro J. de J.G.P. como instructor del procedimiento.

Mediante auto de cuatro de octubre de dos mil uno, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional únicamente por lo que hace al síndico del Ayuntamiento actor ordenó emplazar a las autoridades demandadas para la formulación de su respectiva contestación, y, dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. En el caso resulta innecesario reproducir las contestaciones de demanda y el pedimento formulado por el procurador general de la República, en atención al sentido de esta ejecutoria.

SÉPTIMO. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. Atendiendo a la solicitud formulada por el Ministro ponente a la Presidencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del citado precepto constitucional; 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos tercero, fracción I y cuarto, del Acuerdo General Número 5/2001 emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado el día veintinueve siguiente en el Diario Oficial de la Federación; en virtud de tratarse de una controversia constitucional promovida por el Municipio de Santa Catarina Ixtepeji, Estado de Oaxaca, en contra del presidente de la República, Congreso de la Unión y diversas entidades federativas, de quienes reclamó el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal, en específico, la aprobación y publicación del decreto de reformas constitucionales ‘en materia indígena, de veintiocho de abril de 2001’, mediante el cual se adicionaron un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se reforma el 2o., se deroga el párrafo primero del artículo 4o., se adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción III del artículo 115, todos de la Constitución Federal, tema sobre el cual ya existe jurisprudencia que hace innecesaria la intervención del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SEGUNDO. En el caso se impugna el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal en materia de derechos y cultura indígena.

El Tribunal Pleno ha determinado que la controversia constitucional no es procedente en contra del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución que establece el artículo 135 de la Constitución Federal, en virtud de que el artículo 105 del mismo ordenamiento no prevé entre los sujetos que pueden ser parte en una controversia al Órgano Reformador que lleva a cabo ese procedimiento, ni tampoco los actos que realiza, por lo que no pueden ser revisados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El criterio anterior se sustentó en las tesis de jurisprudencia P./J. 39/2002 y P./J. 40/2002, publicadas en las páginas mil ciento treinta y seis, y novecientos noventa y siete, respectivamente, del Tomo XVI, septiembre de dos mil dos, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, y que a la letra dicen:

"PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL. De acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución no es susceptible de control jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo; esto es, la función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, las Legislaturas Estatales al aprobarlas, y aquél o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de votos de las Legislaturas Locales y, en su caso, la declaración de haber sido aprobadas las reformas constitucionales, no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en el extraordinario de Órgano Reformador de la Constitución, realizando una función de carácter exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes jurídicos parciales, constituyendo de esta manera una función soberana, no sujeta a ningún tipo de control externo, porque en la conformación compleja del órgano y en la atribución constitucional de su función, se encuentra su propia garantía.

"Controversia constitucional 82/2001. Ayuntamiento de S.P.Q., Estado de Oaxaca. 6 de septiembre de 2002. Mayoría de ocho votos. Disidentes: S.S.A.A., M.A.G. y J.N.S.M.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarios: P.A.N.M. y E.L.G.V.."

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de las diversas exposiciones de motivos y dictámenes relativos a las reformas a este precepto constitucional, se desprende que la tutela jurídica de la controversia constitucional es la protección del ámbito de atribuciones de los órganos del Estado que derivan del sistema federal (Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal) y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41, 49, 115, 116 y 122 de la propia Constitución, con motivo de sus actos o disposiciones generales que estén en conflicto o contraríen a la N.F., lo cual se encuentra referido a los actos en estricto sentido y a las leyes ordinarias y reglamentos, ya sean federales, locales o municipales, e inclusive tratados internacionales. De lo anterior deriva que el citado precepto constitucional no contempla dentro de los órganos, poderes o entidades que pueden ser parte dentro de una controversia constitucional, al Órgano Reformador de la Constitución previsto en el artículo 135 del mismo ordenamiento, pues no se trata de un órgano de igual naturaleza que aquéllos en quienes se confían las funciones de gobierno; además de que se integra por órganos de carácterfederal y locales, es a quien corresponde, en forma exclusiva, por así disponerlo la Constitución Federal, acordar las reformas y adiciones a ésta, y de ahí establecer las atribuciones y competencias de los órganos de gobierno, sin que tampoco, al referirse el citado artículo 105, fracción I, a ‘disposiciones generales’ comprenda las normas constitucionales.

"Controversia constitucional 82/2001. Ayuntamiento de S.P.Q., Estado de Oaxaca. 6 de septiembre de 2002. Mayoría de ocho votos. Disidentes: S.S.A.A., M.A.G. y J.N.S.M.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarios: P.A.N.M. y E.L.G.V.."

Por consiguiente, resulta improcedente el presente asunto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Es improcedente la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores M.J.V.C. y C., H.R.P., J. de J.G.P. (ponente) y O.S.C. de G.V., en contra del voto emitido por el presidente J.N.S.M..

Nota: En el mismo sentido se resolvieron las controversias constitucionales 334/2001 y 350/2001, promovidas por los Municipios de Santiago Atitlán y S.P.Y., ambos del Estado de Oaxaca, respectivamente.