Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 56/2005. MUNICIPIO DE PUEBLA, ESTADO DE PUEBLA.

MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..

SECRETARIA: L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diez de octubre de dos mil seis.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el treinta de agosto de dos mil cinco en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.C.S., quien se ostentó como síndico del Municipio de P., Estado de P., promovió controversia constitucional en representación de ese Municipio, en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por la autoridad que a continuación se señala:

"3.2. Parte demandada y domicilio (la entidad, poder u órgano demandado y su domicilio). La parte demandada es el honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de P. ... 3.4. Actos cuya invalidez se demanda ... el acuerdo emitido en sesión plenaria ordinaria de fecha jueves veintitrés de junio del año dos mil cinco, mismo que me fuera notificado el día cinco de julio del año dos mil cinco, a través del oficio número 1250."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda, son los siguientes:

"3.6.1. Con fecha seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, el honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de P., justificando como una medida para proveer lo necesario en cuanto a la prestación de servicios públicos y promover una mejor distribución del empleo en las entonces zonas aledañas al Municipio de P., emitió un decreto por el cual se suprimían los Municipios de San Jerónimo Caleras, S.F.H., S.M.C., Resurrección y T. y, en consecuencia, determinaba las nuevas fronteras y límites territoriales del Municipio de P., haciendo referencia dentro de su texto, por consiguiente, a la determinación de la zona limítrofe existente entre este Municipio de P. y el Municipio de San Andrés Cholula; decreto congresional que fue publicado en el Periódico Oficial del Estado, el día treinta de octubre del año de mil novecientos sesenta y dos. Conforme al artículo primero transitorio, ese decreto surtió sus efectos a partir del quince de febrero de mil novecientos sesenta y tres, por lo que se refiere a la integración del Municipio de P., dentro del área que se le asigna. 3.6.2. Con fecha veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta, el honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de P. emitió decreto por el que se fijan únicamente los límites del centro de población de la ciudad de P., Municipio del mismo nombre, que comprende una superficie total de ciento noventa y tres kilómetros cuadrados; al mismo tiempo, el honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de P. enuncia las áreas urbanas comprendidas en la superficie delimitada y que, por tanto, pertenecen a la administración del Municipio de P., decreto congresional que fue publicado el día nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno y que, de acuerdo a su artículo primero transitorio, entró en vigor al día siguiente de su publicación. 3.6.3. Con fecha veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa, fue publicado en el Periódico Oficial del Estado, el decreto mediante el cual se fijan los límites del centro de población de la ciudad de P.. 3.6.4. Tal como se desprende del decreto de fecha treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, emitido por el honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de P., único instrumento legal que hasta la fecha existe y en donde se establecen debidamente los límites del territorio del Municipio de P., se arriba a la conclusión de que, entre otros asentamientos, pertenecen a este Municipio de P. los de las zonas: Guadalupe (ejido R.V., Camino Real a Cholula (fraccionamientos), R. de San Andrés, La Cañada (R.V.), La Concepción, V.A., V.Z., Santa Cruz Buenavista, Arcos del Sur, La Flor de Nieve, zona residencial anexa Estrellas del Sur, Estrellas del Sur (fraccionamiento), Unidad Palma, Santa Cruz Los Ángeles, Residencial Esmeralda, Granjas Atoyac, V.F., San Miguel La Rosa, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, centro comercial Angelópolis, corredor comercial desarrollo Atlixcáyotl, I.M. de R.R., G.C., unidad habitacional Cemac, Vanguardia Magisterial, F.S.R., R.A., B. de Angelópolis, cortijo La Herradura, conjunto residencial El P., conjunto habitacional V.s de Atlixco, conjunto habitacional Momosa, Residencial San Ángel, G. Atlixcáyotl La Hacienda, Concepción La Cruz, G. Atlixcáyotl, ampliación Concepción La Cruz, corredor comercial zona boulevard Atlixco, Jardines de San J., San J. Vista Hermosa, Concepción Las Lajas, conjunto Amanecer, La Providencia, Hacienda del Camino Real, V.d.V., S.B., Residencial Z., El Molinito, ampliación Guadalupe Norte, Concepción Guadalupe, Concepción Guadalupe Sur y todas las colonias, fraccionamientos, centros comerciales, etcétera, ubicados dentro del polígono que el Congreso del Estado decretó como límite del Municipio de P., están ubicadas dentro del territorio del Municipio de P., determinando, específicamente, ciertas zonas habitacionales y fraccionamientos ubicados dentro del Municipio; sin embargo, por el crecimiento de la mancha urbana y los cambios determinados en los planes de desarrollo urbano aplicados al Municipio desde la fecha de creación de dicho decreto y hasta estos días, es evidente que el área ha sufrido cambios, creándose nuevas zonas comerciales, habitacionales o mixtas que incrementan el espacio ocupado por la mancha urbana, las cuales también quedan comprendidas en la circunscripción territorial del Municipio de P.. 3.6.5. Con fecha veinticinco de junio del año dos mil dos, el Ayuntamiento del Municipio de P., representado por el presidente municipal y el Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, también representado por su presidente municipal, celebraron convenio de colaboración, para el efecto de establecer la forma y procedimiento a seguir en la denominada consulta popular sobre los territorios existentes entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula y con la finalidad de llevar a cabo un instrumento de opinión y participación ciudadana, para la determinación de los límites territoriales. 3.6.6. Con fecha diez de julio del año dos mil dos, fue presentado ante el Congreso del Estado Libre y Soberano de P., el oficio número SG/471/2002, emitido por el secretario general del honorable Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, mismo que, con fecha once de julio del año dos mil dos, fue turnado por el Pleno del honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de P., a la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del mismo Congreso, oficio a través del cual se somete a consideración de esa soberanía, el convenio de colaboración celebrado por los Municipios de P. y San Andrés Cholula, respecto a la consulta popular, celebrada el día treinta de junio del año dos mil dos y, en particular, la redefinición de límites territoriales entre ambos Municipios. 3.6.7. De igual manera, con fecha diez de julio del año dos mil dos, fue presentado ante el honorable Congreso del Estado de P., el oficio número 4.S.5.G./DJ./563/2002, emitido por el secretario general del Ayuntamiento del Municipio de P., mismo que, con fecha dieciocho de julio del año dos mil dos, fue turnado por el Pleno del Congreso del Estado Libre y Soberano de P., a la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del mismo Congreso, oficio por el cual se somete a consideración de esa soberanía, el convenio de colaboración celebrado por los Municipios de P. y San Andrés Cholula, respecto a la consulta popular celebrada el día treinta de junio del año dos mil dos. 3.6.8. Esta autoridad municipal que represento, tuvo conocimiento de una serie de actos llevados a cabo por parte del Municipio de San Andrés Cholula, dentro del territorio del Municipio de P., mismos que sustentaron la controversia por cuestiones de límites territoriales o competencia por territorialidad, que fue promovida por el suscrito, en mi calidad de síndico municipal del honorable Ayuntamiento del Municipio de P., en fecha cuatro de abril del año dos mil cinco, en contra de actos concretos realizados por el referido Municipio de San Andrés Cholula, controversia que fue sometida a la consideración del Congreso del Estado Libre y Soberano de P. y que se hizo consistir en los siguientes: 3.6.8.1. Que las autoridades del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula han prestado servicios públicos (seguridad vial y seguridad pública), dentro de la circunscripción territorial del Municipio de P., servicios públicos municipales, que deben ser prestados por el Ayuntamiento del Municipio de P., toda vez que se encuentran dentro de los límites de su territorio. 3.6.8.2. Que las autoridades del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula han llevado a cabo actos de gobierno dentro de la circunscripción territorial del Municipio de P. y respecto a colonias que pertenecen a este Municipio de P., tales como la convocatoria a elección de presidentes de Juntas Auxiliares y de las colonias, que han quedado señaladas en el cuerpo del presente ocurso y que pertenecen a este Municipio. 3.6.8.3. Que las autoridades del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula han llevado a cabo actos de cobro de contribuciones a los habitantes del Municipio de P., mismos que motivaron la controversia doméstica. 3.6.9. Al respecto, cabe precisar que, en el texto del escrito a través del cual promoví controversia por cuestiones de límites o competencia por territorialidad, esta autoridad municipal que represento, con relación al convenio de fecha veintiséis de junio del año dos mil dos, celebrado entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, ambos del Estado de P., por el cual realizaron una consulta popular entre los habitantes de la zona, para determinar los límites de competencia entre ambos Municipios, manifesté ante el Congreso del Estado Libre y Soberano de P., entre otras cosas, lo siguiente: Que no obstante lo resuelto por la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado, en el sentido de desechar la solicitud propuesta por los Municipios de P. y San Andrés Cholula, por ser notoriamente improcedente, consecuencia de que los límites territoriales existentes entre ambos Municipios, se encuentran contenidos en el decreto de fecha seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, publicado en el Periódico Oficial del Estado con fecha treinta de octubre del mismo año, el acuerdo llevado a cabo por los Municipios de P. y San Andrés Cholula, a través de su representación legal, de fecha veinticinco de junio del año dos mil dos, surtió todos y cada uno de sus efectos legales entre las partes. Que la celebración del convenio supracitado, signado entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, a través de su representación legal, de fecha veinticinco de junio del año dos mil dos, interrumpió el término para la prescripción, toda vez que fue el mecanismo que decidieron llevar a cabo para la solución del conflicto de límites territoriales, con independencia de que procediera o no. Que si bien es cierto que los artículos 17 y 78 de la Ley Orgánica Municipal, señalan que son atribuciones de los Ayuntamientos: ‘... X. Celebrar convenios con los Ayuntamientos integrantes de una misma región económica del Estado, para estudiar la congruencia entre los egresos y los ingresos de cada uno, que les sean comunes; ... XVIII. Promover cuanto estime conveniente para el progreso económico, social y cultural del Municipio y acordar la realización de las obras públicas que fueren necesarias; XIX. Establecer las bases sobre las cuales se suscriban los convenios o actos que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, siempre y cuando los mismos sean acordados por las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento o del Concejo Municipal, en los casos que establezca el presente ordenamiento, para obtener la aprobación a que se refiere la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P.; ... LV. Intervenir en los procedimientos que establezca la ley, para la solución de los conflictos que se presenten con otros Municipios o con el Gobierno del Estado, con motivo de la interpretación y aplicación de los convenios que se celebren entre éstos.’. También es cierto que los convenios que lleven a cabo los Municipios correspondientes, sólo tendrán vigencia por el lapso que dure su gestión, esto es, tres años, siempre y cuando el Ayuntamiento entrante no convalide tal acuerdo de voluntades, ya que los convenios celebrados entre dos Municipios durante su gestión municipal, no ratificados por los Ayuntamientos que los sucedan, dejarán de surtir sus efectos legales al término de su gestión, como lo es en la especie el convenio multicitado. Que, por ende, el convenio de fecha veintiséis de junio de dos mil dos, celebrado entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, ambos del Estado de P., en virtud del cual someten a una consulta popular entre los habitantes de la zona, la determinación de los límites de competencia entre ambos Municipios, dejó de surtir sus efectos el día quince de febrero del año en curso (fecha en que constitucionalmente la presente administración municipal entró en funciones), al no haber sido ratificado el citado convenio, por los Municipios signantes. Que no obstante lo anterior, los actos que se reclamaron en la controversia territorial fueron llevados a cabo en fechas recientes. Que la limitante constitucional de dicho convenio radica en que surte sus efectos sólo durante el periodo en que se signó, si éste no es ratificado, como en la especie ocurrió, tal como lo prevé el artículo 57, fracción VII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P. y que, por ello, se advertía su inexistencia. Que es a partir de su conclusión, esto es, el día quince de febrero del año dos mil cinco y ante la negativa del Congreso del Estado para aprobar sus resultados, que se reactivaba el término. Que el término de la controversia no pudo correr, si ambas partes aceptaron un mecanismo de conciliación que fracasó. 3.6.10. Con fecha siete de abril del año dos mil cinco, el presidente municipal y el síndico municipal, ambos del honorable Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, presentaron ante el honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de P., el oficio número PM/036/05, en virtud del cual solicitaron a esa soberanía, se pronunciara respecto del convenio señalado en los puntos que anteceden. 3.6.11. Con fecha veintitrés de junio del año en curso, el Pleno del Congreso del Estado Libre y Soberano de P. resolvió respecto de la presentación de la controversia por de límites territoriales o competencia por territorialidad, que le fue planteada por esta autoridad municipal, declarándola improcedente y desechándola de plano, por los siguientes motivos: ‘Primero. La Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de P. es competente para conocer respecto de la admisión, procedencia y sustanciación de la presente controversia por cuestiones de límites territoriales o competencia por territorialidad, entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, ambos del Estado de P..’. ‘Segundo. Se tiene por acreditada la personalidad del promovente, abogado L.C.S., en su carácter de síndico y representante legal del Ayuntamiento del Municipio de P., Estado de P., tal como lo acredita con las copias certificadas exhibidas de la constancia de mayoría expedida por el Consejo Municipal Electoral del Municipio de P., del Instituto Electoral del Estado y el acta de la sesión ordinaria de C., de fecha dieciséis de febrero del año dos mil cinco, en donde consta la toma de protesta como síndico municipal del Ayuntamiento de P., documentos que, en términos de lo dispuesto por los artículos 102, 105, fracción XII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P. y 100 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P., acreditan la representación y personalidad del citado funcionario municipal, para incoar el presente procedimiento.’. ‘Tercero. Se tiene nombrando por la parte actora, a efecto de recibir notificaciones, se impongan de autos o reciban copias a su nombre ante esta soberanía, a los siguientes ciudadanos: J.E.R.L., R.C.D., J.M.T.L., R.I.Á.M., Práxedis Caritino Bravo Tlacatelpa, J.H.R.L. y R.A.C.F..’. ‘Cuarto. La presente controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, fue promovida en tiempo, en atención a que el artículo 18 de la Ley Orgánica Municipal, señala que: «... Las controversias por límites se deberán iniciar mediante escrito interpuesto dentro de cualquiera de los siguientes plazos: I.T. de actos, dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente al en que, conforme a la ley de la cual emana el acto reclamado, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame o al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución ...», por lo que, al establecerse por parte del Ayuntamiento promovente que, a partir del día quince de febrero del año dos mil cinco, se han llevado a cabo los actos concretos de los que se duele el honorable Ayuntamiento del Municipio de P., el término comenzó a correr el día dieciséis de febrero del año dos mil cinco, para el efecto de interponer la controversia por cuestiones de límites o competencia por territorialidad, entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, tomando en consideración que los actos que se reclaman en concreto, han sido llevados a cabo: por lo que aduce el promovente, respecto a actos de pago de contribuciones a partir del día quince de febrero del año en curso y, por lo que respecta a los actos de prestación de servicios municipales (seguridad vial y seguridad pública) y convocatorias de Juntas Auxiliares y colonias de que tuvo conocimiento con fecha veinticuatro de marzo del año en curso y tomando en consideración que el artículo 18 de la Ley Orgánica Municipal señala el término de treinta días a partir de que se tiene conocimiento del acto o norma cuya invalidez se reclama; por ende, esta autoridad advierte que la citada controversia por cuestiones de límites o competencia por territorialidad, fue presentada en tiempo, en razón de haber sido presentada en la Secretaría General del Congreso del Estado, con fecha cuatro de abril de dos mil cinco.’. ‘Quinto. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal, el estudio de la procedencia de la demanda es determinante y preferente para la admisión o desechamiento de la controversia intentada por el Ayuntamiento de P., con fecha cuatro de abril del año en curso y advirtiéndose que, en la especie, se encuentran pendientes de resolución las solicitudes presentadas con fecha once de diciembre de dos mil dos, por el mismo Ayuntamiento de P. y el de San Andrés Cholula, es de considerarse que nos encontramos ante acciones contradictorias, ya que, de un análisis puntual de los oficios presentados a esta soberanía y, específicamente, el suscrito de manera conjunta y presentado el once de diciembre de dos mil dos por los Ayuntamientos de P. y San Andrés Cholula, se advierte la contradicción en las acciones intentadas, cuando en los puntos petitorios de los oficios de referencia solicitan que la resolución que al respecto emita el Congreso del Estado Libre y Soberano de P. se apegue a una determinación derivada de un convenio para concluir una controversia y, por la otra, mediante el escrito presentado con fecha cuatro de abril del año en curso, se promueve por el Ayuntamiento del Municipio de P., la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, posición que resulta por demás contraria, ya que es de explorado derecho que cuando haya varias acciones que provengan de una misma causa, no pueden acumularse, menos cuando una dependa del resultado de la otra. En otras palabras, las acciones que se intenten no deben contraponerse entre sí, de modo que cuando proceda una se excluya la otra. En tal virtud, en términos de lo dispuesto por los artículos 16 y 21 de la Ley Orgánica Municipal, se declara improcedente y se desecha de plano la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P., presentada por el abogado L.C.S., en su carácter de síndico municipal y representante legal del Ayuntamiento de P., P..’. 3.6.12. Con fecha veintitrés de junio del año en curso, el Pleno del Congreso del Estado resolvió respecto a la presentación de la solicitud del presidente y síndico municipales del Ayuntamiento del Municipio de P. (oficio en virtud del cual solicitan a esa soberanía, se pronuncie respecto al convenio señalado en el presente ocurso), a efecto de que proceda a la redefinición de los límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, solicitud que fue desechada."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente, son los siguientes:

"Mi parte desarrollará los conceptos de violación (sic) a partir de un silogismo, en el que, en la premisa mayor, se analizan las disposiciones constitucionales que se estiman violadas con los actos cuya anulación se reclama; en la premisa menor, se recopilan antecedentes y contenido de la resolución impugnada, mientras que, en la conclusión, se expondrá el resultado de confrontar las premisas mayor y menor. Premisa mayor. 1. El Municipio y su ámbito territorial de competencia. El autor R.R.M., en su obra ‘El Municipio’, citando al maestro I.B.O., señala que: ‘El Municipio implica, en esencia, una forma jurídico-política, según la cual se estructura una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un Estado ...’ (4a. edición, E.P., México, 2000, páginas 39 y 40). Al efecto, el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre ...’, de lo que deriva que el Municipio es una forma jurídica de organización política, administrativa y territorial, en las entidades federativas. Lo anterior se reafirma en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P., la cual, en su artículo 102, establece que: ‘El Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado ...’. De lo anterior se infiere que el Municipio se encuentra conformado por tres elementos esenciales que interactúan entre sí, siendo los dos primeros su población y el orden jurídico que le sirve de marco regulatorio; el tercer elemento lo constituye el espacio en el que ejercita sus atribuciones, es decir, el Municipio es identificado con el territorio geográfico en el cual circunscribe su competencia jurisdiccional. Por su parte, el jurista C.F.Q.R., en su obra ‘Derecho Municipal’, citando a H.K., señala que: ‘El territorio de un Estado no es otra cosa que el ámbito espacial de validez del orden jurídico llamado Estado.’ (Editorial P., México, 1995, páginas 154 y 155). Es decir, el territorio es uno de sus elementos constitutivos, al igual que lo son el poder de mando y la población. En forma sucinta, el concepto de Estado se integra por la existencia de un poder público ejercido sobre la población, comprendida dentro de un espacio territorial determinado. Así, el territorio de un Estado no es otra cosa que el ámbito espacial de validez del orden jurídico. Aunado a las ideas anteriores, es importante destacar los conceptos que al efecto expresa el maestro F.T.R., en su obra ‘Derecho Constitucional Mexicano’, señalando, entre otros, que: ‘El territorio nacional no pertenece a ninguno de los dos órdenes coextensos (Federación y Estados-miembros), sino a la nación, representada generalmente por el Gobierno Federal, es decir, que el territorio nacional no es pertenencia de los Estados-miembros ni del Gobierno Federal, sino que es en el territorio nacional donde aquéllos y éste ejercen sus jurisdicciones respectivas.’. Asimismo, señala que: ‘En el sistema federal, el área geográfica no es sino la medida de la jurisdicción en el espacio, lo que, en última instancia, se resuelve en aplicabilidad para los Estados-miembros y sólo para ellos. De la teoría de J., se desprende que los Estados-miembros ejercen dentro del territorio de su circunscripción, no un dominum sobre el territorio, sino un imperium sobre las personas; de esta forma, los Estados-miembros usufructúan una potestad refleja sobre el territorio.’. Así ‘el territorio no sirve para los Estados sino como base o asiento de su jurisdicción. El límite, en el espacio, de cada jurisdicción, se marca en la superficie sobre la cual se ejerce.’. Así vemos que, derivado del anterior razonamiento, podemos aseverar que la ‘... jurisdicción consiste en la facultad que tienen la Federación y los Estados para dictar leyes y aplicarlas dentro de determinado territorio.’ (confróntese: T.R., F., Derecho Constitucional Mexicano, 26a. edición, E.P., México, 1992, páginas 189 a 191). El Municipio, al igual que la Federación y las entidades federativas, tiene como uno de sus elementos integrantes a la extensión territorial; por lo que respecta al ámbito municipal, el jurista C.F.Q.R., citando a A.S.F., señala en su obra ‘Derecho Municipal’, que: ‘sin territorio, no puede haber Municipio’, de ahí que se haya dicho que éste no está limitado, sino que está constituido por el territorio, es decir, el territorio le pertenece jurisdiccionalmente. (Editorial P., México, 1995, páginas 154 y 155). Abundando en lo anterior y con relación al elemento territorial, debemos señalar que: ‘El territorio donde se asienta el Municipio le es propio, pero no exclusivo, ya que forma parte de un territorio mayor, el del Estado; por tanto, el Municipio no tiene un ámbito de validez especial exclusivo, pero sí propio.’ (R.M., R., El Municipio, 4a. edición, E.P., México, 2000, página 216). Concluyendo, de los criterios antes señalados, se establece la trascendencia que para los Municipios tiene la existencia del elemento territorial, entendido éste como un concepto jurisdiccional, que les permite tener competencia para la ejecución de los actos que en forma de gobierno realizan. Conformando (sic) lo antes expuesto, es importante destacar que, a su vez, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido criterio, relacionando el concepto de ‘jurisdicción’ con el de ‘territorio’, en la tesis P./J. 40/99, identificada bajo el rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA EXPRESIÓN «JURISDICCIONES», CONTENIDA EN LAS FRACCIONES II Y V DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SE REFIERE AL TERRITORIO EN EL QUE LOS MUNICIPIOS EJERCEN SUS FACULTADES. La interpretación armónica y sistemática de las fracciones III y V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos lleva a concluir que la expresión «jurisdicciones», empleada en tal precepto, en las frases «... de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones ...» y «... controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales ...» se refiere al territorio sobre el que los Municipios ejercen sus facultades.’. 2. Facultad del Congreso Local en materia de límites territoriales. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone: ‘Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley; IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; y i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia; VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente; VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.’. Del texto del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, antes citado, se desprende, en forma expresa, que a los Municipios del país se les otorga un conjunto de derechos y obligaciones, como son: 2.1. El de manejar su patrimonio propio, integrado por los recursos que forman su libre hacienda, recursos que ingresan a su hacienda, bienes del dominio público y privado, bienes equiparados a los mismos, bienes de uso común, entre otros, que habrán de destinarse a los fines del Municipio, expresados en el propio artículo 115 constitucional y vinculados con las necesidades más próximas y específicas de cada región. 2.2. Expedir bandos de policía y gobierno, reglamentos y circulares que habrán de regir la actividad de las dependencias y entidades municipales e indicarán el comportamiento y sanciones que seguirán las conductas de los ciudadanos para garantizar la convivencia del lugar. 2.3. Realizar las funciones y prestar servicios públicos a cargo del Municipio, a que se refiere la fracción III del propio artículo 115 constitucional, servicios que invariablemente serán prestados en el ámbito de la competencia territorial del Municipio, sin perjuicio de la posibilidad de que esos gobiernos puedan coordinarse y asociarse para la mejor prestación de los mismos. 2.4. Administrar libremente su hacienda, lo que implica medularmente dos aspectos: 2.4.1. Primero, la facultad de recaudar, determinar, liquidar, fiscalizar, cobrar coactivamente y, en general, realizar todos los actos tendientes a integrar al erario público los diversos conceptos de ingreso que la Legislatura Local, con base en el propio artículo 115 constitucional, determina anualmente a favor del Municipio, a lo que se suman los ingresos extraordinarios y los que derivan de los diversos fondos de otros niveles de gobierno, destinados a las haciendas públicas municipales. Todos los ingresos de naturaleza fiscal serán, en los términos de la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de los habitantes de cada Municipio, lo que impone una condición de territorialidad a la obligación de tributar. Situación similar a la que ocurre con los diversos fondos participables que, de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal (federal) y la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de P. (estatal), son distribuidos entre los Municipios, atendiendo a circunstancias vinculadas al territorio, como lo son población y marginación. 2.4.2. En un segundo plano, se encuentra la facultad de determinar libremente el destino del gasto y su ejercicio, evidentemente vinculados al territorio. 2.5. Celebrar convenios con los Estados. 2.6. Tener un Ayuntamiento de elección popular, entre otros. No cabe duda que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha establecido, como un supuesto del Municipio, la delimitación de un espacio territorial en el que pueda ejercer su jurisdicción. Lo anterior se corrobora de la interpretación armónica y sistemática de las fracciones II y V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que lleva a concluir que la expresión ‘jurisdicciones’, empleada en tal precepto, en las frases: ‘... de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones ...’ y ‘... controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales ...’, se refiere al territorio sobre el que los Municipios ejercen sus facultades. En resumen, del análisis anterior puede concluirse que los derechos y obligaciones de un Ayuntamiento sólo podrán ejercerse dentro de sus respectivas jurisdicciones, lo que implica la necesaria delimitación del territorio y la capacidad de solucionar conflictos entre los Municipios. Para que los Municipios puedan ejercer efectivamente dichas facultades y obligaciones, no sólo es necesario que el territorio de cada uno esté delimitado con precisión, cumpliéndose con ello el derecho a la delimitación precisa de su jurisdicción, emanado del 115 constitucional, sino que los problemas limítrofes entre los Municipios deben ser resueltos, para asegurar el pleno ejercicio de esas atribuciones, además de evitar conflictos entre gobiernos y la inseguridad jurídica de los gobernados. Se afirma en esta controversia, que tal responsabilidad corresponde, en el Estado de P., al Poder Legislativo, ya que, conforme a la fracción I del artículo 115 constitucional, las Legislaturas Locales están facultadas ampliamente para suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y, en general, todo aquello relacionado con los Municipios, como base de la división territorial y la organización política y administrativa del Estado, a lo que se suma que, como se ha mencionado con anterioridad, las fracciones II y V del mismo dispositivo constitucional emplean las expresiones ‘jurisdicciones’ y ‘jurisdicciones territoriales’, al señalar: ‘... Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones ...’; ‘... Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales ...’, lo que implica la atribución del Congreso para resolver cualquier aspecto relacionado con el ámbito de competencia territorial del Municipio. Para que los Municipios puedan ejercer el citado derecho a la delimitación precisa y solución de controversias relacionadas a su territorio, la autoridad facultada para tal efecto debe ceñirse a las disposiciones legales que regulan su actuación, pues, de otra forma, tal derecho no podría ejercerse en los términos que precisa la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3. La autoridad facultada para tal efecto es el Congreso del Estado Libre y Soberano de P.. Sobre el particular, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P. y la Ley Orgánica Municipal del mismo Estado, preceptúan lo siguiente: Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P.. ‘Artículo 57. Son facultades del Congreso: ... IV. Erigir o suprimir Municipios o pueblos, así como señalar o cambiar sus límites o denominaciones, de acuerdo con lo que disponga la ley orgánica municipal. ...VII. Autorizar la enajenación de los bienes inmuebles propios del Estado o de los Municipios, a solicitud de éstos, así como aprobar los contratos que celebren los Ayuntamientos, cuando tengan duración mayor del periodo para el cual hubieren sido electos.’. ‘Artículo 106. La Ley Orgánica Municipal, además de reglamentar las disposiciones de esta Constitución relativas a los Municipios, establecerá: I. El mínimo de población, extensión, límites y demás requisitos para la formación, supresión y erección de los Municipios.’. Ley Orgánica Municipal (publicada en el Periódico Oficial del Estado de P., el día 23 de marzo de 2001). ‘Artículo 5o. Los Municipios conservarán los límites y extensiones que tengan a la fecha de expedición de la presente ley, según sus respectivos decretos de creación, constitución o reconocimiento.’. ‘Artículo 6o. Previo acuerdo de las dos terceras partes del C., un Municipio podrá solicitar modificaciones a su territorio o a la denominación de sus centros de población. Los Municipios interesados en tales modificaciones, deberán realizar su solicitud al Congreso del Estado, el que determinará lo procedente.’. ‘Artículo 11. Corresponde al Congreso del Estado aprobar la creación, modificación, fusión y supresión de los Municipios, así como los cambios de nombre del Municipio o de sus centros de población, de acuerdo con las disposiciones de la presente ley.’. ‘Artículo 16. Salvo lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás leyes aplicables, las controversias por cuestiones de límites o competencia por territorialidad entre dos o más Municipios del Estado, serán resueltas por el Congreso del Estado y se regirán por los lineamientos que señala la presente ley, sin perjuicio de que el Congreso del Estado reglamente el procedimiento en ordenamiento diverso.’. ‘Artículo 17. Los Municipios propondrán la solución de toda controversia de límites entre ellos, la que someterán a la aprobación del Congreso del Estado. En caso de no llegar a un acuerdo, se someterán al procedimiento establecido por este capítulo.’. De la literalidad de las disposiciones anteriormente transcritas, se desprende que: 3.1. La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P. ha depositado en el Congreso del Estado, la facultad de fijar o modificar los límites territoriales de los Municipios y ha destinado a la Ley Orgánica Municipal el objetivo de reglamentar las disposiciones de la propia Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P., relativas a la formación, supresión y erección de los Municipios, así como a la determinación de los mínimos de población, sus extensiones y sus límites. De los preceptos transcritos, se puede apreciar que son facultades y obligaciones del Congreso del Estado Libre y Soberano de P., fijar los límites de los Municipios del Estado y resolver las diferencias que en esta materia se produzcan; asimismo, le corresponde la creación y supresión de Municipios, la modificación de su territorio, cambios en su denominación o ubicación de sus cabeceras municipales, con base en criterios de orden demográfico, político, social y económico, así como proporcionar la solución a los conflictos sobre límites intermunicipales. 3.2. La Ley Orgánica Municipal del Estado de P. ha establecido, en primer lugar, que los Municipios conservarán los límites y extensiones que tengan a la fecha de expedición de dicha ley, según sus respectivos decretos de creación, constitución o reconocimiento, para posteriormente permitir que, previo acuerdo de las dos terceras partes del C., un Municipio del Estado pueda solicitar modificaciones a su territorio o a la denominación de sus centros de población; solicitud que invariablemente habrá de dirigirse al Congreso del Estado de P., para que sea éste quien determine lo procedente. Las disposiciones de esta ley, si bien permiten que dos o más Municipios puedan solicitar la modificación de sus límites territoriales, también preservan la facultad del Poder Legislativo del Estado de P., para que sea éste quien determine la procedencia o no de la modificación a los límites de los Municipios solicitantes, lo que garantiza el carácter supremo y último del Congreso del Estado de P., para resolver con relación a este tipo de cuestiones. En este sentido, se destaca que un acuerdo de C. sobre la modificación de límites territoriales o, incluso, un convenio entre Municipios en este sentido, no nacerá a la vida jurídica hasta en tanto no se cumpla con el pronunciamiento emitido al respecto por la autoridad constitucionalmente competente para ello, es decir, por el Congreso del Estado de P., quien decidirá sobre la validez de un convenio que pretende trascender más allá de los tres años de gestión municipal de las administraciones que lo estén celebrando y, en su caso, determinará si es procedente o no fijar nuevos límites territoriales entre ambos Municipios. Esta conclusión se robustece con lo que señala el artículo 57, fracción VII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P., por el hecho de establecer que cualquier convenio entre Municipios que rebase el periodo de un Gobierno Municipal, deberá ser aprobado por el Congreso Local. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P.. ‘Artículo 57. Son facultades del Congreso: ... VII. Autorizar la enajenación de los bienes inmuebles propios del Estado o de los Municipios, a solicitud de éstos, así como aprobar los contratos que celebren los Ayuntamientos, cuando tengan duración mayor del periodo para el cual hubieren sido electos.’. 3.3. Que la propia Ley Orgánica Municipal faculta al Congreso del Estado Libre y Soberano de P., para resolver las controversias por cuestiones de límites o competencia por territorialidad entre dos o más Municipios del Estado, con sujeción al procedimiento que establece el propio ordenamiento reglamentario, sin perjuicio de que el Congreso del Estado reglamente el procedimiento en ordenamiento diverso, lo que a la fecha no ha ocurrido. Queda claro el interés por incorporar en este cuerpo normativo, los procedimientos que garanticen mejor el debido ejercicio de competencias territoriales entre los Municipios y que, a la vez, permitan que la sociedad cuente, a través de sus representantes, con el instrumento para iniciar acciones materialmente jurisdiccionales para la revisión de los actos de Gobiernos Locales que invadan ese ámbito de competencia, legitimando para tal efecto a los Ayuntamientos que se consideren afectados. De esta manera, el artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P. otorga competencia al Congreso del Estado de P. para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Municipios, por cuestiones de territorialidad. Las atribuciones congresionales implican que el Poder Legislativo Local pueda llegar a determinar las competencias territoriales que correspondan a dos o más Municipios en conflicto, las que, en su caso, quedarán subordinadas a las funciones primordiales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, como garante del federalismo, está encargada de mantener el equilibrio de los Poderes de la Unión y velar por la unión de la República, dirimiendo, como hoy ocurre, las controversias que se susciten entre los propios Poderes de la Unión, Estados, Municipios, Distrito Federal y la Federación. 4. Las disposiciones legales que regulan la solución de controversias domésticas. Considerando la pertenencia de los Municipios de P. y San Andrés Cholula, al Estado Libre y Soberano de P., sujeta a los primeros a someter sus diferencias, en principio, a la decisión de las autoridades de Gobiernos Locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo. Corrobora lo anterior la siguiente tesis de jurisprudencia: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS. Dentro del orden jurídico estatal se consagra la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que, si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponden, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, también guarda nexos jurídicos indisolubles con los Poderes Locales, que impiden considerar a los Municipios como un orden independiente del local, entre los cuales se pueden citar los siguientes: creación, suspensión o desaparición de Municipios y Ayuntamientos, revocación del mandato de alguno de sus miembros por la Legislatura Estatal, sujeción de la normatividad y actuación municipal a las bases legales que establezca el Congreso Local, aprobación del Gobierno Estatal de los ingresos y revisión de los egresos municipales, entre otras. De lo anterior se deduce que la pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo sujeta a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de gobierno locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo.’. En ese sentido, entre otras disposiciones, la Ley Orgánica Municipal ha destinado para la solución de controversias por cuestiones de límites o competencia por territorialidad, las que a continuación se reproducen y que son eficaces para el planteamiento de esta demanda: ‘Artículo 17. Los Municipios propondrán la solución de toda controversia de límites entre ellos, la que someterán a la aprobación del Congreso del Estado. En caso de no llegar a un acuerdo, se someterán al procedimiento establecido por este capítulo.’. ‘Artículo 21. Recibido el escrito por el Congreso del Estado, se turnará a la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil, la que analizará la procedencia o improcedencia de la petición, determinando su aceptación o desechamiento de plano. En caso de ser aceptada, la comisión se encargará de poner el expediente en estado de resolución.’. ‘Artículo 28. Las controversias por cuestión de límites concluirán en los casos siguientes: I. Por resolución final del Congreso del Estado, respecto a la controversia planteada; II. Por desistimiento expreso de la parte actora, respecto de la acción interpuesta; III. Por sobreseimiento, cuando de las constancias apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia o cuando no se probare la existencia de este último; IV.P.que hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; V.P. convenio entre las partes.’. ‘Artículo 30. Procederá la acumulación de controversias, cuando exista conexidad entre dos o más de ellas y su estado procesal lo permita, para que se resuelvan en una misma sesión.’. De las anteriores disposiciones, se desprende lo siguiente: 4.1. El artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal establece: (I) La competencia de la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil del Congreso del Estado, para sustanciar el procedimiento hasta ponerlo en estado de resolución. (II) La primera responsabilidad de la referida comisión será recibir el escrito de demanda y analizar la procedencia o improcedencia de la petición, determinando su aceptación o desechamiento de plano. 4.2. Ninguna disposición de la Ley Orgánica Municipal prevé las causales de improcedencia, a pesar de que la regla general es la procedencia de las controversias; por consiguiente, los casos de improcedencia (excepciones) deben estar específicamente señalados por la propia ley y plenamente comprobados en autos. 4.3. Ante esta omisión, del texto de los artículos 16 al 35 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P. y, particularmente, del artículo 28, ya transcrito, pueden derivarse las siguientes casuales de improcedencia: (I) cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado (artículo 28); (II) cuando no se trate de un conflicto por territorialidad (artículo 16); (III) cuando la controversia haya sido presentada fuera del plazo legal (artículo 18, fracción I); (IV) cuando no se trate de un Municipio del Estado de P. o de actos de invasión de competencia territorial; (V) cuando no emanen de otro Municipio del Estado de P., caso éste en que la competencia recaerá en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículo 16); (VI) cuando hayan sido materia de otra controversia (artículo 16). 4.4. El artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P. preserva la posibilidad de que los Municipios puedan resolver favorablemente los conflictos sobre territorialidad que surjan entre ellos, lo que implica cuatro aspectos relevantes: 4.4.1. Permite a los Gobiernos Municipales resolver entre ellos los conflictos territoriales que surjan, lo que sugiere el prudente consenso y acuerdo sobre la delimitación legal de cada uno. Tal atribución corresponde a un Estado democrático, en el que se reconoce la plena calidad de gobierno de los Municipios y su capacidad de conciliación. 4.4.2. La facultad referida no implica modificar los límites territoriales, pues, para tal efecto, la vía apropiada sería la de la iniciativa, debiendo la Legislatura Local, sustanciarla y escuchar a los Municipios que pudieran ser afectados. 4.4.3. Siendo el Congreso Local la autoridad competente para resolver todo lo relacionado con los límites territoriales, la ley establece, como requisito de existencia, el acuerdo favorable del Congreso Local, el que deberá vigilar la sujeción de los límites previamente determinados mediante decreto congresional y, por ende, en términos de los artículos 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 57, fracción IV, de la Constitución Política del Estado de P., el convenio sometido a su consideración no podrá surtir efecto alguno hasta en tanto no sea aprobado por el propio Congreso. 4.4.4. La interpretación hermenéutica de la disposición analizada con el artículo 28 del mismo ordenamiento legal, permite concluir que tal convenio puede ser sometido a la consideración del Congreso, antes o durante la controversia, lo que, en su caso, la impediría o la sobreseería. 4.5. Dada la naturaleza del convenio de colaboración celebrado por los Municipios de P. y San Andrés Cholula, P., respecto a la consulta popular celebrada el día treinta de junio del año dos mil dos y, en particular, la redefinición de límites territoriales entre ambos Municipios, que fue sometida a la consideración del Congreso del Estado de P., no constituye una instancia o el ejercicio de una acción, pues ésta en sí misma debe considerarse como un derecho autónomo, de naturaleza principal y como un derecho público, que tiene por contenido la facultad que corresponde a un gobierno, de obtener la intervención de dicho Congreso del Estado, en funciones materialmente jurisdiccionales, para preservar competencias municipales, pronunciándose sobre la validez o no de los actos que ante él se impugnen. Esto es así, ya que, de acuerdo a la Enciclopedia Jurídica Omeba, con relación a la definición de lo que es la acción, señala lo siguiente: ‘La palabra acción, en sentido técnico procesal, designa el derecho, facultad o poder jurídico acordado al individuo para provocar la actividad jurisdiccional del Estado. Para que el juez actúe aplicando la ley al caso concreto, es menester que el ciudadano provoque el ejercicio de su actividad como órgano del Estado.’ (Editorial Driskill, S.A., Argentina, página 207). Por su parte, el maestro F.C. define la acción como: ‘La actividad jurídica por excelencia, ya que se traduce en una serie de actos que producen consecuencias jurídicas, de ahí que no pueda ser desenvuelta por cualquiera. Para que los actos que la componen produzcan tales consecuencias, o sea, para que desplieguen la eficacia querida en el proceso, hace falta que quien los realice esté provisto de determinados requisitos, como lo son capacidad y legitimación’. (Instituciones de Derecho Procesal Civil, tomo III, Editorial Harla, México, 1997, página 141). 4.6. En caso de existir conexidad, esto es, cuando hay relación o enlace entre dos controversias, sea porque exista la posibilidad de que en ambas instancias se lleguen a dictar sentencias contradictorias, o bien, porque la materia de las mismas la constituyan actos que unos sean antecedentes de los otros o éstos sean consecuencia de aquéllos y que no pueda decidirse sobre unos sin afectar a los otros, requiriéndose así que se decida sobre su legalidad o ilegalidad dentro de un mismo proceso y en una misma sentencia, las acciones se acumularán y resolverán en una misma sesión. 5. Decreto vigente. Al constituir un decreto legislativo, el emitido por el Congreso del Estado de P., el seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, forma parte del orden jurídico vigente y es la base fundamental de la división territorial de los Municipios de P. y San Andrés Cholula. Esto es así, ya que el decreto congresional del seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, resulta ser el idóneo para delimitar a los Municipios en controversia, por ser precisamente su objeto y la razón de la reflexión del legislador, la de fijar el ámbito territorial sobre el cual cada Municipio ejercerá imperium sobre sus habitantes, a la vez que emana de la autoridad constitucionalmente competente para delimitar a los Municipios del Estado de P. y, a continuación, se reproduce: ‘Decreto del Congreso del Estado Libre y Soberano de P., publicado en el Periódico Oficial del Estado, el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos. Decreto. El H. XII Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de P.. Considerando. Que la región en que se ubica el Municipio de P. no puede permanecer al margen del progreso notorio que se observa en todo nuestro país y que el crecimiento demográfico de la capital del Estado requiere la creación constante de nuevas fuentes de trabajo que propicien, para sus habitantes, mejores niveles de vida. Que los actuales límites del Municipio de P. le asignan un área insuficiente e inadecuadamente distribuida para el funcionamiento y crecimiento organizado de la ciudad, en perjuicio de la eficaz operación y administración de los servicios públicos elementales. Que el Gobierno Federal ha efectuado, en los últimos tiempos, importantes erogaciones en obras públicas en beneficio colectivo, entre otras, la autopista «cinco de mayo», el gasoducto, la disponibilidad de energía eléctrica, que impulsarán, si se aprovechan oportuna y debidamente, la diversificación y desarrollo de la industria y del comercio poblanos. Que lo expuesto en el considerando anterior requiere indudablemente un planteamiento adecuado de las áreas disponibles y de la prestación de servicios públicos que, en la actualidad, no es posible por la existencia de Municipios cuyos territorios se encuentran dentro de la periferia del de P. y de otros limítrofes, pero que necesariamente son beneficiarios permanentes y se incluyen en la zona de influencia de los servicios públicos que presta la capital del Estado, lo que plantea muy serios problemas en la dotación, administración y distribución de dichos servicios e inequitativas situaciones respecto de la tributación municipal. Que importantes recursos hidráulicos en explotación para el abastecimiento de agua potable de la ciudad, se obtienen dentro de las áreas de Municipios limítrofes, que el de P. no puede preservar e incrementar para atender en el futuro el crecimiento demográfico e industrial de la capital del Estado. Por las razones expuestas y otras que sería prolijo enumerar, porque se han cumplido las formalidades legales y reglamentarias y con apoyo en los artículos 49, fracción II, inciso 2o. y 104, fracción XIV, de la Constitución Política del Estado. Decreta. Artículo primero. Se suprimen los Municipios de San Jerónimo Caleras, S.F.H., S.M.C., Resurrección y T., los que, a partir de la vigencia de este decreto y con la totalidad de sus poblados y extensiones superficiales, se anexan al Municipio de P., cuyas autoridades judiciales y administrativas ejercerán plenamente sus atribuciones sobre la totalidad del perímetro que esta ley señala, de tal manera que se amplía la jurisdicción de dichas autoridades judiciales y administrativas del Municipio de P., en la medida que comprende las extensiones superficiales referidas. Artículo segundo. Se fijan como límites del Municipio de P., por el norte, los siguientes: A partir de la desembocadura al Río Atoyac de la barranca de Atlacamonte, limita con el Estado de Tlaxcala, en todos sus términos, hasta la cumbre de la Malintzi o M.. Por el lado oriente y sur, los siguientes: De la cumbre del M., rumbo al sureste, la línea establecida en el decreto presidencial del cuatro de junio de mil ochocientos ochenta y ocho, hasta el punto llamado «mojonera de la letra A», siguiendo al poniente hasta la cumbre del X., línea colindante con el ex-distrito de Tepeaca; de este punto, al suroeste, el lindero que sirve de límite entre el Municipio de Resurrección y el ejido de S.M.C., con terrenos pertenecientes a Amozoc; límite entre el ejido de Capulac y hacienda San Mateo con el ejido de San Miguel Espejos; lindero del ejido de Xonacatepec y hacienda de San Mateo; al poniente, con el lindero anterior y terrenos de Chachapa, siguiendo al sur por la barranca de Capulac o Amalucan; siguiendo el lindero de la ampliación de Chachapa y C. y hacienda «Los Álamos», ampliación de C., hasta encontrar el lindero del Municipio de T., para seguir por este último hasta la intersección del Municipio de Ocoyucan y el cauce del Río Atoyac, siguiendo aguas arriba hasta el cauce del Río Atoyac, siguiendo aguas arriba hasta el puente de E. (afectado por el remanso de la presa M.Á.C.. Por el poniente, los que siguen: A partir del puente de E. y siguiendo agua arriba el Río Atoyac hasta su confluencia con la barranca a Río Zapoteros, a través del ejido de Temoxtitla, ejido de Cacalotepec, hacienda de Castillotla y hacienda de Mayorazgo, pertenecientes al Municipio de P.; se sigue aguas arriba el curso de esta barranca, en terrenos del ejido de San Andrés Cholula, de la hacienda de la Concepción Buenavista (donde termina el Municipio de San Andrés Cholula) y terrenos de R.V.; límite entre el ejido de R.V., hacienda Z. y hacienda Santa Cruz con el pueblo de Momoxpan; linderos de los pueblos de Cuautlancingo, La Trinidad; se sigue el lindero poniente de la hacienda de Apetlachica hasta encontrar el cauce del Río Atoyac; aguas arriba de barranca Honda, se sigue el cauce de este río hacia el norte hasta encontrar el punto de partida, o sea, la barranca de Atlacamonte que, anterior, pertenece al Municipio de Cuautlancingo. Artículo tercero. En los términos anteriores, quedan modificados y definidos los límites de los Municipios de Amozoc, San Andrés Cholula y Cuautlancingo de los ex-distritos de Tecali y Cholula. Artículo cuarto. Dentro de las mismas extensiones que pertenecieron a los Municipios que esta ley suprime, se crean las Juntas Auxiliares de San Jerónimo Caleras, S.F.H., S.M.C., Resurrección y T.. Artículo quinto. Las Juntas Auxiliares a que se refiere el precepto anterior dependerán política, hacendaria y administrativamente del Municipio de P.. Artículos transitorios. Primero. Este decreto surtirá sus efectos a partir del día quince de febrero de mil novecientos sesenta y tres, por lo que se refiere a la integración del Municipio de P., dentro del área que se le asigna y, por lo que corresponde a las Juntas Auxiliares que este propio decreto establece, entrará en vigor en las fechas que señala el artículo 56 de la Ley Orgánica Municipal, tanto para la elección como para que tomen posesión los miembros electos de dichas Juntas Auxiliares. Segundo. Para definir con precisión los límites que este decreto señala al Municipio de P., se faculta al Ejecutivo del Estado y al H. Ayuntamiento de dicho Municipio, para comisionar al personal que efectué el deslinde y levante los planos respectivos. Tercero. Igualmente, se faculta al Ejecutivo del Estado y al H. Ayuntamiento del Municipio de P., para proveer lo necesario, dentro de sus respectivas competencias, conforme a las disposiciones relativas a la Ley Orgánica Municipal, para la integración de las Juntas Auxiliares que este decreto establece y para dictar todas las disposiciones y medidas que conduzcan a su mejor y exacta observancia. Cuarto. Se derogan, igualmente, todas las disposiciones que se opongan a la presente. El gobernador hará publicar y cumplir la presente disposición. Dada en el Palacio del Departamento Legislativo, en la heroica ciudad de P. de Zaragoza, a los seis días del mes de septiembre de mil novecientos sesenta y dos. H.A.O., D.L.. A.C.Z., D.A.V.G., D.R.. Por tanto, mando se imprima, publique y circule para sus efectos. Dado en el Palacio del Departamento Ejecutivo, en la heroica ciudad de P. de Zaragoza, a los veinte días del mes de octubre de mil novecientos sesenta y dos. El Gobernador Constitucional del Estado. F.M.O.. Rúbrica. El secretario general de Gobierno. L.. A.V.L.. Rúbrica. De igual forma, mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., el nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno, el Congreso del Estado de P. fijó los límites del centro de población de la ciudad de P., en los términos que a continuación se reproducen: ‘Decreto del Congreso del Estado Libre y Soberano de P., publicado en el Periódico Oficial del Estado, el nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno. Se fijan los límites del centro de población de la ciudad de P.. Artículo primero. Se fijan los límites del centro de población de la ciudad de P., Municipio del mismo nombre, que comprende una superficie total de ciento noventa y tres kilómetros cuadrados. Artículo segundo. De conformidad con el plan oficial anexo y que, para todos los efectos legales, se considera parte integrante del presente decreto, el centro de población de la ciudad de P. se encuentra delimitado por las poligonales irregulares que a continuación se anuncian: Partiendo del punto 1, que se ubica en el cruce con el Río Atoyac, con el límite con el Estado de Tlaxcala, siguiendo este límite estatal hasta encontrar el límite municipal, al oriente, en el punto 3, siguiendo el límite municipal por el oriente, con rumbo sur, hasta encontrar la ribera norte de la presa Valsequillo, en el punto 4, siguiendo hacia el poniente toda la ribera norte de la presa de Valsequillo hasta la desembocadura del Río Atoyac, en el punto 5, siguiendo el río Atoyac hacia el norte hasta el punto 6, en que se sigue por todo el límite municipal poniente hasta el mismo punto 1. Artículo tercero. La superficie delimitada en el artículo anterior comprende: A. Las áreas urbanas ocupadas por las instalaciones necesarias para la vida normal del centro de población de la ciudad de P. y que tienen la siguiente descripción: Se inicia en el cruce del Río Atoyac, prosiguiendo por la autopista con sentido oriente hasta el entronque con la carretera rumbo norte hasta la calle 7 Norte, en la colonia Guadalupe Caleras, dando vuelta por la 6 Poniente hasta la barranca de Caleras y siguiendo por la barranca, con rumbo al sur, hasta entroncar con la autopista y siguiendo por ella, con rumbo oriente, hasta la altura del panteón del pueblo de San Jerónimo Caleras; quiebra con rumbo norte por la calle lateral al panteón hasta la barranca; sigue por dicha barranca, con rumbo oriente, hasta la calle L.R. y siguiendo por éste, con rumbo sur, hasta quebrar al oriente con Camino Real a Tlaxcala y sigue por la calle 5 de mayo del pueblo de San Pablo Xochimehuacán, hasta quebrar al norte con la avenida Ferrocarril hasta la calle Libertad; prosigue por ésta y quiebra al norte en la privada Libertad hasta la prolongación de la calle Altos de Jalisco; sigue por ésta, con rumbo oriente, hasta el camino y quiebra hacia el sur por éste hasta la barranca; sigue con rumbo nororiente por la barranca, hasta los límites norte del parque industrial 5 de mayo, quebrando hacia el sur por la carretera a S.A.C. hasta el límite oriente de dicho fraccionamiento y sigue por éste hasta la autopista México-Orizaba; continúa por ésta, con rumbo oriente, hasta quebrar al sur por el Río San Francisco hasta la vía del ferrocarril, quebrando al oriente y siguiendo por ésta hasta quebrar al norte, por la barranca de Saltona, hasta la autopista, envolviendo el trébol de ésta y prosiguiendo, con rumbo sur, hasta unirse con la barranca de San Sebastián, antes Manzanilla; prosigue por ésta hasta la carretera a Xonacatepec y siguiendo por ésta, con rumbo sur, hasta encontrar la cota 2200 del cerro de Amalucan; prosigue por ésta hasta la altura de la cancha de fútbol de la ciudad militar, para quebrar, con rumbo oriente, a la altura de la escuela primaria 5 de mayo hasta la prolongación de la calle general F.B. y prosigue por ésta, con rumbo suroriente, hasta la calle 5 de mayo de la colonia Zaragoza, dando vuelta en ésta, con rumbo al rancho La Calera, quebrando al norponiente por la entrada al fraccionamiento La Alborada hasta el crucero con el arroyo afluente de la barranca El Águila y prosigue por la cota 2130, al sur de dicho fraccionamiento y siguiendo por ésta, con rumbo oriente, envolviendo el rancho La Calera, el fraccionamiento V.S. y siguiendo por la avenida San Baltazar hasta los límites de la unidad Las Margaritas, quebrando al sur dichos límites de la mencionada unidad habitacional y quebrando al poniente, en línea recta, para unirse al boulevard Circunvalación y siguiendo, rumbo sur, por la calle Río Papagayo, quebrando al poniente en la avenida San Claudio, prosiguiendo por ésta hasta la avenida 14 Sur y siguiendo por la 14 Sur, con rumbo suroriente, hasta la carretera Valsequillo, siguiendo rumbo oriente por el camino norte de la Laguna de San Baltazar hasta la calle de Prolongación de B. y sigue por ésta hasta quebrar al oriente en la calle Cempoala, colonia L., quebrando al sur en la calle del Lago; sigue por la calle de Pátzcuaro hasta la prolongación de la calle Constitución, quebrando al oriente por dicha prolongación, hasta dar vuelta al sur por la prolongación de la calle L. en la colonia Granjas del Sur, hasta quebrar al poniente en la prolongación de los límites norte de la subestación eléctrica B., siguiendo por ésta y el límite del panteón Jardín de P., quebrando al sur por la calle J.A. hasta la avenida Jardines en la colonia Popular Castillotla, siguiendo, con rumbo oriente, hasta el límite oriente del Panteón Jardín, quebrando al sur por la Prolongación 16 de septiembre hasta los límites del fraccionamiento L.B. y quebrando al poniente, por los límites de dicho fraccionamiento ... (sic). Quebrar al sur por el Río San Francisco hasta la vía del ferrocarril, quebrando al oriente y siguiendo por ésta, hasta quebrar al norte por la barranca de Saltona, hasta la autopista, envolviendo el trébol de ésta y prosiguiendo, con rumbo sur, por el libramiento carretero de Tehuacán, hasta la vía del ferrocarril y continuando por ésta, con rumbo oriente, hasta la Barranca o A. de Manzanilla; sigue por éste, con rumbo sur, hasta unirse con la barranca de San Sebastián, antes Manzanilla; prosigue por ésta hasta la carretera a Xonacatepec y siguiendo por ésta, con rumbo sur, hasta encontrar la cota 2200 del cerro de Amalucan; prosigue por ésta hasta la altura de la cancha de fútbol de la ciudad militar y sigue, con rumbo sur, en la calzada del 26o. Batallón hasta quebrar, con rumbo oriente, a la altura de la escuela primaria 5 de mayo, hasta la prolongación de la calle General F.B. y prosigue por ésta, con rumbo suroriente, hasta la calle 5 de mayo de la colonia Zaragoza, dando vuelta en ésta, con rumbo al rancho La Calera, quebrando al norponiente por la entrada al fraccionamiento La Alborada hasta el crucero con el arroyo afluente de la barranca el Águila y prosigue por la cota 2130 al sur de dicho fraccionamiento y siguiendo por ésta, con rumbo oriente, envolviendo el rancho La Calera, el fraccionamiento V.S. y siguiendo por la avenida San Baltazar hasta los límites de la unidad Las Margaritas, quebrando al sur dichos límites de la mencionada unidad habitacional y quebrando al poniente, en línea recta, para unirse al boulevard Circunvalación y siguiendo rumbo sur por la calle Río Papagayo, quebrando al poniente en la avenida San Claudio, prosiguiendo por ésta hasta la avenida 14 Sur y siguiendo por la 14 Sur, con rumbo oriente, hasta la carretera Valsequillo, siguiendo rumbo oriente por el camino norte de la laguna de San Baltazar hasta la calle de Prolongación B. y sigue por ésta hasta quebrar al oriente en la calle Cempoala, colonia L., quebrando al sur en la calle del Lago; sigue por la calle de Pátzcuaro hasta la prolongación de la calle Constitución, quebrando al oriente por dicha prolongación de la calle Constitución, quebrando al oriente por dicha prolongación, hasta dar vuelta al sur por la prolongación de la calle L. en la colonia Granjas del Sur, hasta quebrar al poniente en la prolongación de los límites norte de la subestación eléctrica B., siguiendo por ésta y el límite del Panteón Jardín de P., quebrando al sur por la calle J.A. hasta la avenida Jardines, en la colonia Popular Castillotla, siguiendo, con rumbo oriente, hasta el límite oriente del Panteón Jardín, quebrando al sur por la Prolongación 16 de septiembre hasta los límites del fraccionamiento y los del fraccionamiento Coatepec hasta la carretera a Castillotla, quebrando al norte por ésta hasta el canal de riego del club de golf, casco ex-hacienda San Roque y quiebra en los límites del fraccionamiento Fovissste hasta el Río Atoyac y quebrando al norte aguas del Río Atoyac, hasta el cruce con la carretera federal a Oaxaca, quebrando al sur para envolver los fraccionamientos San J. Vista Hermosa y Estrella del Sur, para unirse, una vez más, al Río Atoyac, siguiendo aguas arriba hasta el cruce con la prolongación de la avenida Reforma, quebrando al oriente por la carretera federal a México, hasta el límite municipal Los Arcos y siguiendo, rumbo norte, por el límite San J. Guadalupe, R.V., A. de la Fuente y colonia L.C., uniéndose, una vez más, al Río Atoyac y siguiendo aguas arriba hasta el cruce con la autopista México-Orizaba. B. Las áreas que se reservan para su expansión futura y que se describen de la siguiente manera: nororiente. Se describe partiendo del punto A, en donde la parte norponiente de la mancha urbana actual llega a la ribera del Río Atoyac, hacia el norte, por el mismo Río Atoyac, hasta que éste se une al límite municipal entre P. y Coronando, en el punto B, siguiendo éste hasta el límite estatal entre P. y Tlaxcala (punto 1), siguiendo éste el oriente, hasta encontrar la cota 2260, en el punto C; sigue posteriormente por toda esta cota, hasta encontrar la carretera que va de P. a la Resurrección, en el punto O, siguiendo hacia el sur esta carretera, hasta donde entronca con la autopista P.-México, en el punto E, sigue por la autopista hacia el oriente, hasta encontrar la carretera que va de P. hasta Santa María Xonacatepec, en el punto F, siguiendo hacia el sur por esta carretera hasta la vía de ferrocarril a Tehuacán, en el punto G; posteriormente, sigue una línea imaginaria desde este punto hasta el punto H, en que coincide la cota 2200 con la carretera federal P.-Tehuacán y que, a la vez, es un punto de límite de la mancha urbana actual, límite que se sigue hasta el poniente, hasta el mismo punto A de inicio. Sur. Se describe partiendo del punto uno, en donde coincide el límite de la mancha urbana al suroriente, con el Río Alseseca, siguiendo el cauce de éste hacia el sur, hasta el punto J, en la parte norte del poblado de San Francisco T., a dos kilómetros del punto 1 de partida; posteriormente, el límite es una línea recta imaginaria, desde este punto J hasta el punto K, situado en la boquilla de la presa M.Á.C.; cruza la cota 2080; posteriormente, sigue la cota 2080, con rumbo sur, hasta la ribera norte del vaso de la presa, en el punto L, siguiendo ésta y, luego, el Río Atoyac que, a su vez, es límite del centro de población hasta el punto 6, siguiendo al norte por el arroyo del Z. (límite municipal) hasta la cota 2100, en el punto M, siguiendo esta cota hasta el punto N, en donde se encuentra el límite surponiente de la mancha urbana actual (puente Las Ánimas), para posteriormente seguir ésta, en su parte sur, hasta encontrar el punto de partida 1. C. Las áreas que cumplan una función de preservación de las condiciones ecológicas del centro de población de la ciudad de P. y que se integran por la siguiente descripción: El área 1, ubicada al nororiente de la mancha urbana actual, es delimitada por el límite mismo del área de crecimiento urbano nororiente, desde el punto C hasta el punto H, posteriormente, desde el punto H hasta el límite del centro de población por la carretera federal P.-Tehuacán y, posteriormente, todo el límite del centro de población hacia el norte y poniente hasta el punto C, ambos límites ya descritos; el área II se delimita por el punto 1, ya descrito, siguiendo la delimitación del área de crecimiento urbano sur hasta el punto L, siguiendo el límite del centro de población, también ya descrito, en su parte suroriente, hasta entroncar la carretera P.-Tehuacán, punto O, siguiendo ésta hacia el poniente hasta el punto sobre la misma carretera, a dos kilómetros del punto O, en donde se delimita al oriente la mancha urbana actual, para posteriormente seguir los límites de ésta en toda su parte oriente, hacia el sur, hasta encontrar el punto 1 de inicio. El área III está delimitada al poniente por el límite del centro de población que, a la vez, es el límite municipal desde el punto M, ya descrito, hasta el punto O, que es donde se encuentra descrito éste con la carretera federal P.-México; posteriormente, se delimita al oriente, primeramente, por el límite poniente de la mancha urbana actual (ya descrito), desde el punto O hasta el punto N y después por el punto M, por la delimitación del área de crecimiento urbano que corresponde a la cota 2100. El área IV está delimitada al norte, desde el punto R hasta el punto S, por el límite del centro de población que coincide con el límite municipal y la vía del ferrocarril en una extensión de 2 kilómetros de un punto a otro, estando determinados estos puntos por los límites de la mancha urbana actual, ya descritos, misma que sirve de delimitación al sur y oriente para esta área de preservación ecológica. El área V es delimitada al sur, por el límite poniente de la mancha urbana actual del punto A, ya descrito, hasta el punto T, en donde se une éste con el límite del centro de población, siguiendo éste hasta el punto B, en la parte poniente y, posteriormente, al oriente, el límite es el Río Atoyac hasta el mismo punto A.A. cuarto. Las autoridades competentes dentro de los límites señalados en este decreto para el centro de población de la ciudad de P., sólo otorgarán autorizaciones, permisos y licencias sobre construcciones, reconstrucciones, fraccionamientos o cualquier otra relacionada con el desarrollo urbano, de conformidad con los planes de desarrollo aplicables. Artículo quinto. Los límites que conforman el centro de población de la ciudad de P. sólo podrán modificarse, cuando las causas que motivaron el presente decreto sufran alteraciones sustanciales. Transitorios. Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Segundo. Este decreto y plan anexo deberá ser inscrito dentro de los diez días siguientes a su publicación, en el Registro Público de la Propiedad del Distrito Judicial de P. y en el registro de los planes de desarrollo urbano. Tercero. Se derogarán todas las disposiciones que se opongan al presente decreto. Los límites y fronteras municipales deberán estar y pasar en todo tiempo a lo mandado por los examinados decretos limítrofes, sujetándose a los planos y linderos descritos en ellos y no en otros, tomando en cuenta que fueron derogadas todas las disposiciones que se opongan a ellos.’-Asimismo, con fecha veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa, fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., el decreto mediante el cual se fijan los límites, únicamente, del centro de población de la ciudad de P.. Al respecto, cabe precisar que el decreto que establece los límites del territorio del Municipio de P., lo es el publicado en el Periódico Oficial del Estado, con fecha treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, toda vez que es el único que precisa la circunscripción y límites territoriales del Municipio de P., exactamente determinados con el carácter exclusivo y concluyente, pero mi parte precisa que los decretos publicados en el Periódico Oficial del Estado de P., el nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno y el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa, únicamente fijaron los límites de población del Municipio de P. (otro de los elementos del Estado), sin que se advierta, en la especie, decreto ulterior al publicado con fecha treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, que modifique los límites territoriales del Municipio de P.; por ende, los límites se desprenden únicamente del decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado, con fecha treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos. Al respecto, cabe precisar que el decreto congresional publicado el día treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, resulta ser el idóneo para delimitar a los Municipios en controversia, por ser precisamente su objeto y la razón de la reflexión del legislador, la de fijar el ámbito territorial sobre el cual cada Municipio ejercerá imperium sobre sus habitantes. La inobservancia de estas normas impediría, como en la especie ocurre, que el derecho municipal a la delimitación y solución de controversias territoriales, no pueda ejercerse en los términos que precisa la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Premisa menor. Para mejor comprensión del asunto, se precisan los siguientes antecedentes del acuerdo impugnado: 1. Mediante oficio 4.5.S.G./D.J./562/2002, suscrito por el entonces secretario general del Ayuntamiento del Municipio de P., G.H.G. y H., se hizo del conocimiento del Congreso del Estado de P., a través del entonces presidente de la Gran Comisión, V.M.G.J. que, con fecha diez de julio del año dos mil dos, en el C. del mismo Municipio, fue aprobado un dictamen presentado por la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales que, entre otros aspectos, considera la redefinición de los límites territoriales entre ambos Municipios, anexando a esa comunicación: 1.1. El dictamen original presentado por la Comisión de Gobernación y Justicia y los anexos consistentes en dictamen técnico suscrito por el arquitecto F.A.B., entonces director de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento del Municipio de P. y los planos que contienen la redefinición de los límites territoriales entre P. y San Andrés Cholula. 1.2. Copia certificada del dictamen presentado por la Comisión de Gobernación y Justicia, aprobado en sesión extraordinaria de C., de veintiuno de junio de dos mil dos. 1.3. Copia certificada del convenio de colaboración suscrito entre los entonces presidentes de ambos Municipios. 1.4. Copia certificada del dictamen presentado por la Comisión de Gobernación y Justicia, aprobado en sesión extraordinaria de C., de tres de julio de dos mil dos. 2. Del dictamen aprobado por el C. del Municipio de P., el día veintiuno de junio de dos mil dos, a que se refiere el numeral 1.2. de la premisa menor, medularmente, se desprende lo siguiente: 2.1. Que se sustenta en el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal, ya desarrollado en la premisa mayor de este concepto de violación (sic). 2.2. Que el propósito que motiva el dictamen es solucionar el conflicto limítrofe entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, en la búsqueda de certidumbre, seguridad jurídica y promoción a la inversión (que, posteriormente, concluyera en una solicitud de redefinición). 2.3. Que el Gobierno del Estado de P., el Congreso del Estado de P. y los Municipios de P. y San Andrés Cholula, integraron una comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula. 2.4. Que considera necesaria una consulta popular y precisa los sujetos de la misma y, posteriormente, las colonias y sitios en que se desarrollará. 2.5. Señala los que considera, serán los beneficios de la consulta popular. 2.6. Propone la suscripción de un convenio entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, con el objeto de establecer la forma y procedimiento a seguir en la consulta popular sobre los límites territoriales existentes entre ambos Municipios, con la finalidad de ser un instrumento de opinión y participación ciudadana para la determinación de los límites territoriales existentes entre ambos Municipios. 2.7. Establece que la consulta será convocada por ambos Municipios. 2.8. Que el resultado deberá ser publicado y enviado al Congreso del Estado de P., para la determinación de los límites territoriales de ambos Municipios. 2.9. En sus puntos de acuerdo, autoriza la celebración de la consulta popular; autoriza la celebración del referido convenio de colaboración; autoriza la expedición de la convocatoria; instruye a la Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social del Ayuntamiento del Municipio de P., para que realice todas aquellas operaciones y lleve a cabo la logística del proceso de consulta popular de referencia; instruye para que el resultado de la consulta popular sea remitido al Congreso del Estado de P., a efecto de que sean tomados en cuenta en la determinación de los límites territoriales entre ambos Municipios y, finalmente, ordena se realice una campaña publicitaria para dar a conocer dicha consulta popular. 3. Entre otras, en el listado de sitios que fueron materia de la consulta popular, de conformidad con el acuerdo de C., narrado en el numeral inmediato anterior, se encuentran: residencial Z.. R. de San Andrés. Universidad Madero. La Cuchilla. C.V.A.. Flor de Nieve. Arcoiris del Sur. Estrella del Sur. Concepción La Cruz. G.. Universidad Iberoamericana. S.J.V.H.. Ampliación Concepción Guadalupe. Concepción Guadalupe. Centros comerciales que participen. 4. Del convenio de colaboración a que se refiere el numeral identificado como punto 1.3. de la premisa menor, se desprende lo siguiente: 4.1. Fue suscrito por los Ayuntamientos de P. y de San Andrés Cholula. 4.2. Dentro del capítulo de antecedentes, las partes establecieron que, en coordinación con el Gobierno del Estado de P., ambos Municipios integraron la denominada Comisión Especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los mismos Municipios, para ser entregadas las observaciones y consideraciones que se estimen convenientes a la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado de P.. 4.3. En la cláusula primera, los Municipios de P. y San Andrés Cholula acordaron realizar una consulta popular entre los vecinos mayores de dieciocho años de las colonias: residencial Z., R. de San Andrés, Universidad Madero, La Cuchilla, C.V.A., Flor de Nieve, Arcoiris del Sur, Estrella del Sur, Concepción La Cruz, G., Universidad Iberoamericana, San J. Vista Hermosa, Ampliación Concepción Guadalupe, Concepción Guadalupe, centros comerciales, para ser realizada el treinta de junio de dos mil dos. 4.4. Expresamente se acordó, en la cláusula segunda, que el resultado de esa consulta sería: un instrumento de opinión y participación para que se proponga la solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios antes mencionados, lo que se sabe derivó en una propuesta de redefinición de límites. 4.5. En la cláusula segunda, ambos Municipios se comprometieron a: tomar en consideración los resultados de la consulta popular ... mismos que someterán a la aprobación del Congreso del Estado, vía la comisión que para tal efecto se integró ... . 4.6. En las cláusulas tercera, cuarta y quinta, se acordaron aspectos relacionados con la difusión, convocatoria y financiamiento de la consulta. 5. Del dictamen de C., aprobado el tres de julio de dos mil dos, a que se refiere el numeral 1.4. de la premisa menor, se desprende: 5.1. El dictamen propuso la declaración de validez de los resultados de la consulta popular sobre límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula. 5.2. Cita, entre sus fundamentos, el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal, sobre la posibilidad de que los Municipios propongan al Congreso del Estado la solución a sus controversias. 5.3. Expresamente refiere que el ejercicio realizado se basa en el ejercicio de la atribución de inducir y organizar la participación de los ciudadanos en el desarrollo integral de sus comunidades, a lo que denomina: un instrumento democrático, de opinión y participación ciudadana, en el cual emitieron su anuencia los vecinos de dicha zona ... en este proceso, los vecinos que conforman las colonias de referencia, manifestaron su opinión respecto del Municipio al que desearon pertenecer, siendo de especial relevancia la nutrida participación ciudadana. 5.4. Refiere los resultados de la consulta, los que serían enviados al Congreso del Estado de P., para que se determinen los límites territoriales de ambos Municipios (cuando hoy se sabe que la propuesta redundó en una modificación de límites, conforme a lo que los ciudadanos participantes opinaron). 5.5. En el punto primero del acuerdo, declaran la validez de los resultados; en el punto segundo, instruyen a la Secretaría de Administración Urbana, para realizar los estudios topográficos y aerofotogramétricos de zona, para ser acordados con el Ayuntamiento de San Andrés Cholula y ser remitidos al Congreso del Estado de P., para que este órgano tenga más elementos de convicción y pueda decretar nuevos límites territoriales; en el punto tercero, se acordó instruir a la citada secretaría sobre algunos aspectos en materia de servicios públicos; finalmente, en el cuarto punto, se autorizó solicitar al Congreso del Estado de P., una sesión de C. conjunta, en las instalaciones del Palacio Legislativo, para el diez de julio de dos mil dos, a fin de entregar al Congreso Local los resultados y soportes de la consulta. En la sesión extraordinaria de C., de diez de julio de dos mil dos, citada en el párrafo inmediato anterior, se sometió al mismo cuerpo colegiado, la propuesta para la redefinición de los límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, con base en los resultados y soportes de la consulta popular efectuada el treinta de junio del año dos mil dos, con respecto al conflicto existente entre dichos Municipios, para ser entregados al Congreso del Estado, misma que fue aprobada por la mayoría de sus regidores. 6. Relacionado a este acuerdo, mediante escrito signado por los entonces presidentes y secretarios generales de los Ayuntamientos de P. y San Andrés Cholula, dirigido al secretario general de la Quincuagésima Quinta Legislatura del Estado de P., se solicitó: ‘Primero. De conformidad con los antecedentes y elementos aportados por la Comisión para la resolución de los límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, así como del contenido de los acuerdos de C. de fecha diez de julio de este año, se dé curso y trámite a lo solicitado en dichos acuerdos, redefiniéndose los límites de los Municipios de P. y San Andrés Cholula, emitiendo la resolución respectiva al mismo, en términos de lo dispuesto por el artículo 31 de la Ley Orgánica Municipal. Segundo. Declarar que las controversias de límites territoriales, derivadas de la incierta ejecución del decreto del año mil novecientos sesenta y dos, han concluido por convenio entre los H. Ayuntamientos de los Municipios de P. y San Andrés Cholula, reconociendo los límites propuestos en las sesiones de C., de fecha diez de julio del presente año, en términos de la sección IV De las Controversias Territoriales, de la Ley Orgánica Municipal, en su artículo 28, fracción IV. Tercero. Publicar a la brevedad, en el Periódico Oficial del Estado, la resolución definitiva que derive de dicho procedimiento y que se notifique personalmente a las partes’. 7. El día quince de febrero del año dos mil cinco, concluyeron las administraciones municipales de los Ayuntamientos, para la gestión 2002-2005 e iniciaron las administraciones municipales, para el periodo 2005-2008. 8. Los acuerdos de C. y el convenio presentados ante el Congreso del Estado de P., fueron dictaminados, inicialmente, por su Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales, quien los rechazó; posteriormente, la misma comisión sumó nuevas consideraciones, sin modificar sus conclusiones, para finalmente someterlo a la consideración del Pleno del Congreso del Estado de P., quien, el jueves veintitrés de junio de dos mil cinco, precisamente el mismo día en que también fue emitido el acto que hoy se impugna, resolvió, en tres puntos, lo siguiente: declararse competente, determinar que no existen elementos suficientes para aprobar las peticiones de los Municipios y notificar a las partes. 9. Como ha quedado descrito en el desarrollo de antecedentes de esta demanda, con fecha cuatro de abril de dos mil cinco, el Ayuntamiento del Municipio de P., por conducto de su síndico y representante legal, L.C.S., promovió ante el Congreso del Estado de P., controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad (controversia doméstica), en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, por considerar que dicha autoridad municipal ha ejercido actos que invaden la esfera territorial de competencia del Municipio de P.. Del contenido de dicha controversia, se desprenden, entre otros aspectos, los siguientes: 9.1. Se precisaron los actos concretos cuya invalidez se solicita, relacionados con los servicios de seguridad pública, actos de gobierno dentro del territorio del Municipio de P., así como la convocatoria para la elección de Juntas Auxiliares en colonias de la jurisdicción del propio Municipio de P. y el cobro de contribuciones. 9.2. En forma expresa, en el cuerpo de la demanda, el Ayuntamiento actor hizo referencia al convenio de colaboración a que se refiere el numeral 1.3. de la premisa menor, relativo a la consulta popular del treinta de junio de dos mil dos, al dictamen de la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales de la Legislatura, con el que rechazaba el convenio y sus resultados y el propio actor sostuvo que: ‘I.D. convenio había suspendido la prescripción para la promoción de la controversia doméstica’ (aspecto que, posteriormente, ha sido corroborado por la legislatura, en el acuerdo cuya invalidez se solicita, al tener por presentada la controversia contra actos concretos y con la oportunidad procesal requerida). II. El convenio no pudo surtir efectos más allá del periodo de gestión de ambos Ayuntamientos, por existir una disposición constitucional expresa (artículo 57, fracción VII) que establece que ningún convenio municipal podrá exceder el periodo de un gobierno, si no es aprobado por la Legislatura. III. En consecuencia, el convenio dejó de surtir sus efectos el quince de febrero de dos mil cinco, fecha en que fracasó. IV. Sumado a lo anterior, los actos cuya invalidez se reclama ocurrieron o se tuvo conocimiento de los mismos, con posterioridad al quince de febrero de dos mil cinco, esto es, el veintitrés de marzo de dos mil cinco. Planteamiento de inexistencia del convenio sobre el cual el Congreso es omiso, en la resolución cuya invalidez se reclama. 9.3. Sostuvo la vigencia del decreto congresional del seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos y del decreto de fecha veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta, publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., el nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno. 9.4. Precisó la memoria descriptiva del decreto congresional respectivo (para, posteriormente, en términos del Código de Procedimientos Civiles del Estado de P., de aplicación supletoria, anunciar la prueba pericial en geodesia y topografía), esto es, sostuvo que, a partir de dicho decreto que, sin duda, es eficaz y vigente para la delimitación territorial de ambos Municipios, puede derivarse, con base en elementos técnicos y científicos, una precisa e inobjetable delimitación topográfica de la zona limítrofe, cuya observancia debió ser respetada por el Municipio de San Andrés Cholula, P., en todo momento. Apuntando en forma concluyente: ‘Al respecto, cabe precisar, desde este momento, que el decreto congresional publicado el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, resulta ser el idóneo para delimitar a los Municipios en controversia, por ser precisamente su objeto y la razón de la reflexión del legislador, la de fijar el ámbito territorial sobre el cual cada Municipio ejercerá imperium sobre sus habitantes.». 9.5. Hizo referencia al decreto congresional del veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta, publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., el nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno, por el cual el Congreso del Estado de P. fija los límites del centro de población de la ciudad de P., también vigente y aplicable al caso. 9.6. Se afirmó que las zonas que pertenecen a la jurisdicción del Municipio de P. son: Guadalupe (ejido R.V., camino real a Cholula (fraccionamientos), R. de San Andrés, La Cañada (R.V.), La Concepción, V.A., V.Z., Santa Cruz Buena Vista, Arcos del Sur, La Flor de Nieve, zona residencial anexa Estrella del Sur, Estrella del Sur (fraccionamiento), Unidad Palma, Santa Cruz Los Ángeles, Residencial Esmeralda, Granjas Atoyac, V.F., San Miguel de La Rosa, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, centro comercial Angelópolis, corredor comercial Desarrollo Atlixcáyotl, I.M. de R.R., G.C., unidad habitacional Cemac, Vanguardia Magisterial, F.S.R., R.A., B. De Angelópolis, cortijo La Herradura, conjunto residencial El P., conjunto habitacional V.s de Atlixco, conjunto habitacional Momosa, Residencial San Ángel, G. Atlixcáyotl La Hacienda, Concepción La Cruz, G. Atlixcáyotl, ampliación Concepción La Cruz, corredor comercial zona boulevard Atlixco, Jardines de San J., San J. Vista Hermosa, Concepción Las Lajas, Conjunto Amanecer, La Providencia, Hacienda del Camino Real, V.d.V., S.B., Residencial Z., El Molinito, ampliación Guadalupe Norte, Concepción Guadalupe, Concepción Guadalupe Sur y todas las colonias, fraccionamientos, centros comerciales, etcétera, ubicados dentro del polígono que el Congreso del Estado decretó como límite del Municipio de P.. 9.7. Que los actos de invasión de jurisdicciones se realizaron en las colonias: I.C. la Cruz, donde se detectó una convocatoria para la elección de Juntas Auxiliares que, a su vez, involucra a la propia colonia Concepción La Cruz, Concepción Guadalupe y San Miguel La Rosa; en la misma colonia Concepción la Cruz, se identificó propaganda política que hace referencia al Municipio de San Andrés Cholula, P.. II. En la colonia V. de Z., elementos de seguridad pública del Municipio de San Andrés Cholula prestaban sus servicios, lo que también ocurrió en el crucero de la colonia Estrella del Sur, donde, adicionalmente, se advirtió la presencia activa de elementos de tránsito del Municipio de San Andrés Cholula, P.. 9.8. Asimismo, el Ayuntamiento actor afirmó que su contraparte ha realizado el cobro de contribuciones municipales en las colonias de su jurisdicción, lo que anunció, se demostraría, a partir del análisis de los padrones y registros fiscales del Municipio de San Andrés Cholula. 10. En el acuerdo expedido por el Congreso del Estado de P., el jueves veintitrés de junio de dos mil cinco, a través de los seis puntos de acuerdo que lo componen, se desprende lo siguiente: 10.1. En el primero, se declaró competente para conocer respecto de la admisión, procedencia y sustanciación de la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P., a través del suscrito, en mi carácter de síndico municipal y representante legal del Ayuntamiento del Municipio de P.. 10.2. En el segundo, tuvo por acreditada la personalidad del promovente, L.C.S., en su carácter de síndico y representante legal del Ayuntamiento del Municipio de P., Estado de P.. 10.3. En el tercero, tuvo por nombrados para recibir notificaciones, imponerse de autos y recibir copias por la parte actora, a diversos profesionales. 10.4. En el cuarto, tuvo por promovida en tiempo, la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, presentada por el Ayuntamiento del Municipio de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P., por el suscrito, en mi carácter de síndico municipal y representante legal del Ayuntamiento de P., P.. 10.5. En el quinto, desecha la controversia de referencia, haciendo consistir sus consideraciones en lo siguiente: 10.5.1. Que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 de la ley orgánica municipal, el estudio de la procedencia de la demanda es determinante y preferente para la admisión o desechamiento de la controversia intentada por el Ayuntamiento de P., con fecha cuatro de abril del año en curso. 10.5.2. Advierte que se encontraban pendientes de resolución las solicitudes presentadas con fecha once de diciembre de dos mil dos, por este Ayuntamiento de P. y el de San Andrés Cholula. 10.5.3. Que la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, intentada por este Municipio de P. y las solicitudes de referencia, son acciones contradictorias. 10.5.4. Que arriba a esa conclusión (referida en el punto que antecede), en virtud de que, en los puntos petitorios de los oficios de fecha once de diciembre de dos mil dos, solicitan que la resolución que al respecto emita el Congreso del Estado de P., se apegue a una determinación derivada de un convenio para concluir una controversia y, por la otra, mediante el escrito presentado con fecha cuatro de abril del año en curso, se promueve por el Ayuntamiento del Municipio de P., la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, posición que resulta por demás contraria, ya que, de acuerdo con el Congreso del Estado de P., es de explorado derecho que, cuando haya varias acciones que provengan de una misma causa, no pueden acumularse, menos cuando una dependa del resultado de la otra. 10.5.5. Que, al encontrarse que las acciones intentadas se contraponen entre sí y que una excluye a la otra, en términos de lo dispuesto por los artículos 16 y 21 de la Ley Orgánica Municipal, declaró improcedente y desechó de plano la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, promovida por este Ayuntamiento del Municipio de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P.. 10.6. En el sexto, ordenó notificar el acuerdo, en términos de ley. Conclusiones. La confrontación de las premisas mayor y menor arrojan las siguientes conclusiones: 1. El concepto de jurisdicción a que se refiere el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es equivalente al concepto de territorio, lo que implica que la competencia de un Municipio está determinada por el espacio territorial en que se delimita. 2. La competencia para determinar todo lo relacionado con los límites de un Municipio corresponde, de acuerdo al régimen interno de un Estado, al Poder Legislativo. 3. Por ende, el pleno desarrollo de las competencias municipales, expresado en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las materias hacendaria, reglamentaria, prestación de servicios públicos, gobierno y relaciones de poderes, entre otros, depende de la actividad congresional y, por lo tanto, a partir del marco constitucional, se crea una relación jurídica que es generadora del derecho municipal a la delimitación jurídica y material de su territorio y la obligación de las Legislaturas Locales, para resolver todo lo relacionado con el mismo. 4. Esto es, que para el pleno ejercicio de las facultades municipales, no sólo se requiere la delimitación territorial de los Municipios, sino que los problemas limítrofes entre ellos sean resueltos, lo que genera certidumbre y seguridad jurídica a los gobernados. 5. Para que los Municipios puedan ejercer el citado derecho a la delimitación precisa y a la solución de controversias relacionadas con su territorio, la autoridad facultada para tal efecto debe ceñirse a las disposiciones legales que regulan su actuación, pues, de otra forma, tal derecho no podría ejercerse en los términos que precisa la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 6. El análisis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P. y de la Ley Orgánica Municipal, permite corroborar la competencia del Poder Legislativo, para fijar o modificar los límites territoriales del Municipio y resolver las diferencias que en esta materia se produzcan, con base en criterios de orden demográfico, político, social y económico, conclusión con la que coincide el Poder Legislativo del Estado de P., al resolver, en el acto cuya invalidación se solicita, sobre su competencia para conocer de la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P., a través del suscrito, en mi carácter de síndico municipal y representante legal del Ayuntamiento de P., P.. 7. Lo anterior es razonable, considerando que la pertenencia de los Municipios de P. y San Andrés Cholula, al Estado Libre y Soberano de P., sujeta a los primeros a someter sus diferencias, en principio, a la decisión de las autoridades de Gobierno Local, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo. 8. Por ello, en lo general, la ley orgánica municipal ha establecido la facultad de los Municipios para solicitar modificaciones a su territorio, pero siempre subordinados a la determinación final del Congreso del Estado, sin la cual cualquier convenio o acuerdo no podrá surtir efecto jurídico alguno, lo que garantiza su carácter supremo y último en este tipo de decisiones y, en lo particular, faculta al mismo Poder Legislativo, para resolver las controversias por cuestiones de límites o competencia por territorialidad entre dos o más Municipios del Estado. 9. Las conclusiones anteriores se contraponen a lo resuelto por la Legislatura Local, al votar en el Pleno de la sesión ordinaria correspondiente, el acuerdo cuya invalidez se reclama, ya que, si bien advierte que, al momento de emitir su pronunciamiento, se encontraban pendientes de resolución las solicitudes presentadas con fecha once de diciembre de dos mil dos, por este Ayuntamiento de P. y el de San Andrés Cholula (mismas que resolvió desestimando unos minutos después), se equivoca al determinar que la controversia promovida por este Ayuntamiento y las solicitudes de referencia son acciones contradictorias; lo anterior, en virtud de que: 9.1. Una solicitud como la analizada en la premisa menor, no es una acción, lo que se corrobora con el propio acuerdo por el que se desechan los convenios, dedicando todo su considerando tercero, a argumentar que la solicitud es planteada sin que exista controversia, expresando, en su considerando cuarto, que ‘aún no ha comenzado la función materialmente jurisdiccional del Congreso del Estado’ y es evidente que no hay ni controversia ni actividad jurisdiccional generada por la petición, porque no se ha ejercido acción alguna. 9.2. Tampoco la solicitud surtiría efecto jurídico alguno, mientras no fuera aprobada por el Congreso Local (lo que no ocurrirá, al haberse determinado, en la misma sesión, que no existen elementos para aprobarla). 10. En cambio, afirmándose que los decretos idóneos y vigentes expedidos por el Congreso del Estado de P., el seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, publicados en el Periódico Oficial del Estado de P., el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos y el decreto de fecha veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta, publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., el nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno, por el que el Congreso del Estado de P. fijó los límites del centro de población de la ciudad de P., forman parte del orden jurídico vigente, constituyen los ordenamientos aplicables respecto de los que el Congreso del Estado de P. se encuentra obligado a resolver cualquier controversia como la planteada. 11. Lo anterior implica que, aun mediando una simple petición sin efecto jurídico alguno, el Municipio de San Andrés Cholula, P., no podía desatender los decretos mencionados y, por ende, el Ayuntamiento del Municipio de P. encontraba expeditos sus derechos, para reclamar la invalidez de cualquier acto que implicara la violación a sus límites territoriales. 12. La conclusión contraria equivaldría a aceptar que un convenio no aprobado por el Congreso y que ha rebasado una gestión de gobierno, sin ser aprobado por el mismo, impide a los Ayuntamientos involucrados reclamar ante la instancia competente, actos que invadan o restrinjan su ámbito de competencia territorial o, lo que es peor, que los Municipios puedan convenir sobre la suspensión de un decreto legislativo. 13. Por ende, la resolución del Congreso del Estado de P., cuya invalidez se reclama, implica una injustificada negación de justicia, máxime cuando, en el cuerpo de la controversia doméstica, mi parte destinó un apartado a justificar ante el Congreso la razón por la que la controversia era promovida en tiempo, a pesar de las solicitudes (lo que sí se acordó favorablemente) y la razón por la que las mismas no impedían la admisión de la demanda, aspectos que simplemente fueron desatendidos por el Congreso del Estado de P.. 14. Las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal, anteriormente analizadas, permitieron concluir que dicho ordenamiento no prevé expresamente causales de improcedencia y las que arroja su articulado no permiten concluir que, entre una solicitud que no surte efecto legal alguno, incluidos los suspensionales, sin autorización legislativa y una controversia doméstica, haya contradicción. 15. La interpretación hermenéutica de los artículos 17 y 28 de la Ley Orgánica Municipal, permite concluir que tal convenio puede ser sometido a la consideración del Congreso Local, antes o durante la controversia, lo que, en su caso, la impediría o la sobreseería, pero sólo siendo aprobado por dicho poder, lo que, en la especie, no ocurrió; no obstante, la conclusión del Congreso del Estado de P., en el sentido de que es de explorado derecho que, cuando haya varias acciones que provengan de una misma causa, no pueden acumularse, es errónea, pues, en primer lugar, la causa que da origen a las peticiones que, por sí mismas, no surten efecto jurídico alguno (el ánimo de redefinir límites territoriales) y la que da origen a la controversia doméstica (actos concretos de invasión de competencia territorial) son diversas; en segundo lugar, para que existan acciones contradictorias, debe haber, por lo menos, dos y, en este caso, hay una sola y, en tercer lugar, cuando las acciones provienen de una misma causa, existe conexidad (continencia de la causa) y, por ende, deben acumularse. 16. Aun sin aceptar que la petición se asimilara a una acción, no puede sostenerse, como lo hace el Congreso del Estado de P., al pronunciarse en sesión ordinaria de Pleno, de fecha veintitrés de junio del año dos mil cinco, que una dependa del resultado de la otra, pues, suponiendo que el Congreso aceptara las peticiones y redefiniera los límites territoriales, tal determinación no puede tener efectos retroactivos y, en el caso concreto de la recaudación de contribuciones indebidamente recaudadas, éstas no deben quedar en manos de la hacienda del Municipio de San Andrés Cholula, P.. 17. En todo caso, aceptando que existiera conexidad, por haber relación o enlace entre dos controversias, sea porque exista la posibilidad de que en ambas instancias se lleguen a dictar sentencias contradictorias, o bien, porque la materia de las mismas la constituyan actos en donde unos sean antecedentes de los otros o éstos sean consecuencia de aquéllos y que no pueda decidirse sobre unos sin afectar a los otros, requiriéndose así que se decida sobre su legalidad o ilegalidad dentro de un mismo proceso y en una misma sentencia, las acciones debieron acumularse y resolverse en una misma sesión, por así establecerse en la propia Ley Orgánica Municipal. 18. Lo cierto es que, en la controversia planteada ante el Congreso del Estado de P., mi parte citó la memoria descriptiva de la poligonal, que deriva de los decretos congresionales vigentes y propuso a la legislatura los medios de prueba para corroborar que, a partir del decreto de mil novecientos sesenta y dos, se puede obtener técnicamente una representación geodésica de los límites territoriales de las colonias inherentes, arribándose a la conclusión de que las colonias a que se refiere el texto de la demanda, corresponden al Municipio de P. y no al de San Andrés Cholula, lo que obligaba al Congreso del Estado de P. a resolver sobre las afirmaciones y excepciones que derivaran del procedimiento, resolviendo con ello la controversia planteada y cumpliendo con su responsabilidad de preservar la división territorial de los Municipios que integran el Estado. Esto se afirma, en atención a que el decreto de mil novecientos sesenta y dos, describe puntos físicos que permiten identificar los linderos, como es el caso del Río Z.s, el Río Atoyac y el puente de E.. La geodesia, como ciencia, trata la determinación de las dimensiones exactas y de la forma de la tierra, así como la localización precisa de puntos sobre la superficie terrestre y la determinación de superficies de grandes extensiones, su identificación y representación en planos. Este tipo de prueba se desarrolla a través de un levantamiento topográfico geodésico de linderos, a través de la ubicación física de vértices o puntos físicos conocidos del lindero, para continuar sobre una poligonal, a partir de lo señalado en un decreto. Los resultados que pueden ser obtenidos a través de la misma prueba, permiten realizar una memoria descriptiva del lindero y su cuadro de construcción, así como su representación gráfica (plano); también, se identifican las diferentes direcciones de cada línea y la asignación de coordenadas geodésicas (UTM) en cada vértice. En este sentido es que el Poder Judicial Federal ha podido pronunciarse en diversos juicios, sobre la delimitación territorial de ambos Municipios, a partir de la aplicación de elementos aportados como prueba, con el uso de la ciencia de la geodesia, como es el caso del juicio de amparo 911/2000, del Juzgado Sexto de Distrito en el Estado de P.. 19. No obstante, la inobservancia de estas normas impide que el derecho municipal a la delimitación y solución de controversias territoriales no pueda ejercerse en los términos que precisa la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En resumen. La confrontación de las premisas mayor y menor permite concluir que, con el acto del Congreso del Estado de P., cuya invalidez se reclama, consistente en la declaración de improcedencia y desechamiento de plano de la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, promovida por este Ayuntamiento del Municipio de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P., controversia misma que, de acuerdo con la Ley Orgánica Municipal del Estado de P., corresponde resolver al propio Poder Legislativo, a fin de solucionar conflictos entre dos Municipios del mismo Estado; no sólo deniega justicia al Municipio de P., sino que, con sus efectos, afecta el ámbito competencial que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en favor del Municipio actor, pues la ilegal determinación congresional impide a este Municipio de P. el pleno ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en la demarcación definida por los decretos de mil novecientos sesenta y dos y mil novecientos ochenta, ambos referidos en el cuerpo del presente escrito, permitiendo la consumación e inalterabilidad de los actos del Municipio de San Andrés Cholula, P., que fueran materia de la referida controversia doméstica. En consecuencia, en forma respetuosa, solicito a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se declare la invalidez del acuerdo del Congreso del Estado de P., expedido el jueves veintitrés de junio del año dos mil cinco, para que, dentro de su respectivo ámbito de competencia y conforme lo dispongan las leyes, proceda a admitir a trámite la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, promovida por este Ayuntamiento del Municipio de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P., considerando que se ha declarado competente para conocer de la misma, reconoció la personalidad del síndico del Ayuntamiento del Municipio de P. y la oportunidad procesal en la promoción de dicha controversia."

CUARTO. El precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violado es el artículo 115, fracciones II y V.

QUINTO. Por acuerdo de dos de septiembre de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 56/2005 y, por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..

Mediante proveído de cinco de septiembre de dos mil cinco, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a la autoridad demandada, para que formulara su respectiva contestación; reconoció el carácter de terceros interesados a los Municipios de San Andrés Cholula, San Pedro Cholula, Cuautlancingo y Ocoyucan, todos del Estado de P. y ordenó dar vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Legislativo del Estado de P., al contestar la demanda, señaló, en síntesis:

1. Que la causa de improcedencia que se invocó al desechar la controversia por límites promovida por el Municipio de P., relativa a la contradicción de acciones intentadas, se basó en la imposibilidad de iniciar una nueva pretensión y dicha causal, aun sin existir específicamente en el texto de la ley reglamentaria, es válida y correcta, por lo que resultaba indispensable que el Ayuntamiento actor esperara la emisión de la resolución que recayere a la solicitud de redefinición de límites realizada, de manera conjunta, con el Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, para poder impugnar esta resolución o promover una nueva vía.

Que, por tanto, si la parte actora no esperó la referida resolución, la controversia por límites o por competencia es improcedente, por tratarse de acciones contradictorias y por no haberse atendido a un principio de definitividad.

2. Que el acuerdo del Pleno del Congreso impugnado, busca que prevalezca el principio de economía procesal, pues no pueden tramitarse simultáneamente varios juicios pendientes de resolución, vinculados con las mismas personas, objeto y causa y, con la mencionada excepción, se tiende a evitar sentencias contradictorias entre sí, sobre los mismos temas sujetos a debate, es decir, se corre el peligro de que existan dos resoluciones de naturaleza diversa y hasta contradictorias.

3. Que lo que se sometió a consideración del Congreso Local no fue el convenio celebrado entre el Municipio de P. y el de San Andrés Cholula, sino la redefinición de límites, por lo que no es dable argumentar que los efectos del convenio celebrado entre ambos Municipios habían dejado de surtir efectos.

4. Que el Congreso del Estado de P. emitió el acuerdo impugnado, respetando el principio de legalidad, por lo que es inexacto que vulnere lo establecido en el artículo 115 constitucional, en razón de que ese acuerdo constituye un acto emitido por el Congreso, en pleno uso de sus facultades constitucionales y se encuentra debidamente fundado y motivado, puesto que fue emitido y aprobado en términos de la ley.

5. Que si bien el Constituyente Local estableció la facultad de la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales, para conocer de conflictos de límites o por competencia territorial, es claro que la forma de dar cumplimiento a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, es actuando conforme al artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P., que establece la facultad de dicha comisión para analizar la procedencia o improcedencia de la petición, determinando su aceptación o desechamiento de plano.

Que si bien la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado de P. es competente para conocer de las controversias por límites o por competencia territorial, ésta no es una facultad discrecional, por lo que no se pueden admitir todas las demandas que se le turnen, sin estudiar las causales de improcedencia.

6. Que el acuerdo impugnado no implica una afectación al ámbito competencial municipal, ya que, al estar claramente marcados y definidos los límites territoriales del Municipio de P., a través del decreto de mil novecientos sesenta y dos, constituye derecho vigente que los Ayuntamientos deben acatar, puesto que, en su artículo primero, se establecen los ámbitos jurisdiccionales de dichos Municipios; por tanto, el hecho de que exista una resolución adversa a los intereses que persigue el Municipio actor no se traduce en un impedimento para ejercer sus atribuciones dentro del territorio señalado en el aludido decreto de mil novecientos sesenta y dos.

7. Que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no guarda relación con la litis de la controversia constitucional que promueve el Municipio de P., por lo que tampoco es factible la actualización de la suplencia en la deficiencia de la queja y lo que podría examinarse en esta controversia constitucional, es si el acuerdo emitido por el Congreso de P. se ajustó a las reglas relativas a la admisión, tramitación y resolución de las controversias planteadas ante el Congreso del Estado.

SÉPTIMO. El Municipio de San Andrés Cholula, en su carácter de tercero interesado, manifestó:

1. Que el representante legal del Municipio de P. pretende fundar la controversia por límites territoriales, desconociendo los acuerdos que sostuvieron los Municipios de P. y San Andrés Cholula, pues considera que dicho convenio (de diez de julio de dos mil dos) dejó de surtir sus efectos, al no haber sido ratificado por la nueva administración.

2. Que las consideraciones del Municipio actor, en las que funda la demanda de controversia territorial, son erróneas, toda vez que el decreto de mil novecientos sesenta y dos tuvo por objeto suprimir los Municipios de San Jerónimo Caleras, S.F.H., S.M.C., Resurrección, T. y no restar territorio a los Municipios de Amozoc, San Andrés Cholula y Cuautlancingo.

3. Que el acuerdo de veintitrés de junio de dos mil cinco, por el que el Congreso Local se negó a aprobar la propuesta de solución a la controversia de límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, se combate a través de la diversa controversia constitucional 53/2005, promovida por el Municipio de San Andrés Cholula.

Por otra parte, el Municipio de S.J.C., en su carácter de tercero interesado, manifestó:

1. Que el desechamiento de la controversia planteada por el Ayuntamiento de P. es un acto ilegal e inconstitucional, toda vez que el Congreso del Estado omitió analizar sus facultades para resolver y analizar el fondo de las cuestiones de territorialidad.

2. Que el decreto de mil novecientos sesenta y dos no tuvo como finalidad establecer límites territoriales, sino suprimir diversos Municipios, por lo que el territorio de los Municipios que colindan con el Municipio de P., no ha sido objeto de modificación.

3. Que el Congreso del Estado de P. no ha emitido decreto alguno, que tenga por objeto la modificación de los límites de los Municipios colindantes con el Municipio de P. y, específicamente, del Municipio de Cuautlancingo.

4. Que el territorio del Municipio de Cuautlancingo no ha sufrido modificación alguna, en virtud de ese decreto o por algún otro desde su creación y que, en consecuencia, el Ayuntamiento del Municipio de Cuautlancingo ejerce sus funciones de autoridad sobre el mismo territorio, sin modificación.

El Municipio de San Pedro Cholula, en su carácter de tercero interesado, manifestó:

1. Que tiene interés en la tramitación de la presente controversia constitucional, toda vez que es colindante con los Municipios de P. y San Andrés Cholula, pertenecientes al Estado de P..

2. Que no tomó parte en la controversia por límites territoriales interpuesta por el Municipio de P., en contra de actos del Municipio de San Andrés Cholula.

OCTAVO. El procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó sustancialmente:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia, en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; que el actor tiene legitimación para promoverla, pues el Municipio de P. es representado por el síndico del Ayuntamiento, quien acreditó su personalidad y cuenta con capacidad jurídica para promover controversias constitucionales y, además, fue presentada en forma oportuna.

2. Que resulta infundado que el acuerdo legislativo impugnado, niegue justicia y afecte el ámbito competencial que el artículo 115 constitucional establece en favor del Municipio de P., toda vez que no se aprecia que el Ayuntamiento promovente reclame expresamente una privación o restricción al cúmulo de atribuciones y facultades del Municipio de P., contenidas en el artículo 115 de la Constitución Federal, ya sea en cuanto a la administración de su patrimonio, su facultad reglamentaria, la libre administración de su hacienda o la prestación de alguno de los servicios públicos que tiene encomendados; además, del análisis del acuerdo combatido, no se advierte que contenga alguna disposición que vulnere la esfera de facultades del actor.

3. Que, sin embargo, se advierte que el Congreso del Estado de P., con la emisión del acto impugnado, violó en perjuicio del Municipio de P., los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución Federal, por lo que se debe analizar el asunto en suplencia de la queja, en términos de los numerales 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia.

4. Que la naturaleza de la controversia por cuestión de límites territoriales o de competencia territorial, se circunscribe a la facultad que tienen los Ayuntamientos de los Municipios para la impugnación de actos y de normas generales emitidos por otros Municipios que, a su juicio, vulneren su territorio, es decir, cuando el conflicto que existe entre un Municipio y otro deriva del control de una porción de tierra que, dicen, les pertenece y de los actos de gobierno que ejercen en dicho espacio.

Que la competencia del Congreso Local se ajusta, una vez sustanciado el procedimiento, a determinar a quién le pertenece dicha porción territorial y si los actos o normas impugnados fueron emitidos dentro del marco de la legalidad.

Que la Ley Orgánica Municipal del Estado de P. no prevé disposición alguna que establezca con claridad las causales de improcedencia aplicables al procedimiento en cuestión. Además, tales causales no pueden ser aplicadas por mayoría de razón o por analogía, pues sólo pueden invocarse aquellas que establece la ley.

Que, en el acuerdo impugnado, se señaló como causa de improcedencia de la demanda, el hecho de que se encontraban pendientes de resolver las solicitudes de once de diciembre de dos mil dos, presentadas por los Ayuntamientos de P. y San Andrés Cholula, por las que pidió se redefinieran sus límites territoriales, por lo que, según el Congreso Local, con la controversia por cuestión de límites territoriales municipales, de cuatro de abril de dos mil cinco, promovida por el Municipio de P., se advierte que ese ente ejerció acciones contradictorias.

Que la redefinición de límites municipales, a diferencia de la controversia por cuestión de límites municipales o de competencia territorial, es solicitada al Congreso Local, en forma unilateral, por el Ayuntamiento interesado, una vez que dicha petición ha sido aprobada por la mayoría de los regidores integrantes del C. y tiene como característica fundamental el hecho de que no existe una disputa con otro Municipio, como sí acontece, por el contrario, en los conflictos territoriales, tales como el cobro y recaudación de impuestos y la prestación de servicios municipales, como seguridad pública, tránsito, recolección de basura, expedición y refrendo de licencias de funcionamiento mercantil y de construcción, entre otros.

Que existe una diferencia entre la competencia territorial, porque en ésta existe incertidumbre sobre quién ejerce actos de gobierno sobre una porción de tierra, mientras que, en la redefinición de límites, ambos Municipios conocen, desde el inicio, dónde, cómo y cuándo deben ejercer sus actos de gobierno, por lo que ambos supuestos jurídicos distan uno del otro, pues, en la redefinición de límites territoriales, se está frente a una acción declarativa y en la competencia territorial, se está ante una acción de condena, donde lo que se persigue es que se reivindique la porción de terreno en disputa y, además, que la contraparte lleve a cabo una conducta determinada de dar, hacer o no hacer.

Que, por lo anterior, no es posible considerar como acciones contradictorias, las contenidas en la solicitud de once de diciembre de dos mil dos, suscrita por los Ayuntamientos de P. y San Andrés Cholula, que contiene una petición de redefinición de límites territoriales y la existente en la demanda de controversia territorial, promovida por el Municipio de P., el cuatro de abril de dos mil cinco, de ahí que no exista causa de improcedencia alguna, ni se esté ante acciones contradictorias; por consiguiente, el Congreso del Estado debió admitir a trámite la demanda de controversia por límites territoriales o de competencia por territorialidad, promovida por el Ayuntamiento de P., pues el Poder Legislativo es la única autoridad facultada para fijar los límites y la extensión territorial de los Municipios, conforme al procedimiento que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado, lo que, a su vez, encuentra sustento en la tesis emitida por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CORRESPONDE EN EXCLUSIVA A LA LEGISLATURA ESTATAL FIJAR LOS LÍMITES Y EL TERRITORIO DE CADA MUNICIPIO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO)."

5. Que, por tanto, el Congreso Local, al no desahogar el procedimiento establecido para el caso concreto en la Ley Orgánica Municipal, al no respetar la garantía de audiencia del Ayuntamiento de P. y al haber fundado su determinación en una causal de improcedencia inexistente, vulneró el orden jurídico constitucional y, por consiguiente, los artículos 14 y 16 constitucionales, así como el principio de supremacía constitucional contenido en el artículo 133 de la Norma Fundamental.

6. Que, respecto de lo argumentado por el Congreso Local, en el sentido de que el Municipio actor debió esperar a la emisión de la resolución que recayera a la petición del once de diciembre de dos mil dos, previo a la promoción de la controversia constitucional y, por ende, no agotó el principio de definitividad, esto resulta infundado, toda vez que, para que opere el citado principio, es necesario que los elementos litigiosos que se encuentran pendientes de resolución sean esencialmente los mismos que los planteados de origen, por lo que, al no tratarse de las mismas acciones, es evidente que dicho principio no debió agotarse.

NOVENO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Poder Legislativo y el Municipio de P., ambos del Estado de P..

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

La parte actora impugna el acuerdo emitido por el Poder Legislativo del Estado de P., en sesión plenaria ordinaria de veintitrés de junio de dos mil cinco, a través del cual declaró improcedente y desechó la controversia por cuestión de límites territoriales interpuesta por el Municipio de P., en contra de actos realizados por el Municipio de San Andrés Cholula, ambos del Estado de P..

Por tanto, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, que fija el plazo para la promoción de controversias constitucionales tratándose de actos, dado que, no obstante que el acuerdo impugnado fue emitido por el órgano legislativo estatal, se advierte que se trata de una cuestión particular, por lo que no puede tener el carácter de norma, es decir, los efectos del acuerdo impugnado no son abstractos, generales e impersonales, sino que se refieren a una cuestión concreta.

El artículo 21, fracción I, antes citado, textualmente señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

Conforme al dispositivo legal transcrito, para el ejercicio de la acción de controversia constitucional, cuando se impugnan actos, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que: a) conforme a la ley del propio acto, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución y c) el actor se ostente sabedor de los mismos.

De las constancias de autos, se desprende que la parte actora tuvo conocimiento del acuerdo impugnado, mediante notificación que se realizó el cinco de julio de dos mil cinco, por lo que el plazo de treinta días para la promoción de la demanda transcurrió del miércoles seis de julio al martes treinta de agosto de dos mil cinco, descontándose del cómputo respectivo los días nueve y diez de julio, así como el seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de agosto de dos mil cinco, al ser inhábiles, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; descontándose, además, del dieciséis al treinta y uno de julio de dos mil cinco, por corresponder al primer periodo de receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En consecuencia, si la demanda fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el treinta de agosto de dos mil cinco (foja ciento veintidós de este expediente), es decir, dentro del plazo indicado, debe concluirse que fue oportuna.

TERCERO. A continuación, se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la letra, establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De la disposición legal transcrita, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, suscribe la demanda, en representación del Municipio de P., L.C.S., en su carácter de síndico municipal, lo que acredita con la constancia de mayoría de la elección de miembros del Ayuntamiento, de dieciocho de noviembre de dos mil cuatro, expedida por el Instituto Electoral del Estado (foja ciento treinta y dos de este expediente).

El artículo 100, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P., al efecto, prevé:

"Artículo 100. Son deberes y atribuciones del síndico:

"I. Representar al Ayuntamiento ante toda clase de autoridades, para lo cual tendrá las facultades de un mandatario judicial."

De acuerdo con el precepto reproducido, se tiene que el síndico municipal tiene la facultad de representación del Municipio.

Asimismo, si dicho ente es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte resulta obligada por ley a satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que ésta se estime fundada.

Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia, el Poder Legislativo del Estado de P..

El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, establece:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

En el caso, el Poder Legislativo del Estado de P. compareció a juicio por conducto de R.M.V.R., quien se ostentó como presidente de la Gran Comisión, lo que acredita con la copia certificada del acta de sesión pública ordinaria, de dieciocho de enero de dos mil cinco, de la que se desprende que asume y ejerce ese cargo (fojas cuatrocientos treinta y dos y cuatrocientos treinta y tres de este expediente).

Por su parte, el artículo 42 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de P., establece lo siguiente:

"Artículo 42. Son atribuciones del presidente de la Gran Comisión:

"...

"III. Tener la representación legal del Poder Legislativo del Estado, conjunta o indistintamente con el secretario general."

De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, la representación del Poder Legislativo del Estado de P. se deposita en el presidente de la Gran Comisión, por lo que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia en representación de aquél, conforme al artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia.

Asimismo, debe considerarse que el Poder Legislativo del Estado de P. cuenta con legitimación pasiva para comparecer en el presente juicio, toda vez que se le imputa la emisión del acto cuya invalidez se demanda.

QUINTO. No existiendo causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento que hagan valer las partes o que este Alto Tribunal advierta de oficio, procede realizar el estudio de los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor.

SEXTO. Los conceptos de invalidez son, en síntesis, los siguientes:

1. Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha establecido, como un supuesto del Municipio, la delimitación de un espacio territorial en el que pueda ejercer su jurisdicción, lo que se corrobora con la interpretación armónica y sistemática de las fracciones II y V del artículo 115 constitucional.

2. Que los derechos y obligaciones de un Ayuntamiento sólo pueden ejercerse dentro de su respectiva jurisdicción, lo que implica la necesaria delimitación del territorio y la capacidad de solucionar conflictos entre los Municipios.

3. Que, conforme a la fracción I del artículo 115 constitucional, las Legislaturas Locales están facultadas ampliamente para suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y, en general, resolver todo aquello relacionado con los Municipios, como base de la división territorial y la organización política y administrativa del Estado.

4. Que, por tanto, el Congreso del Estado de P., al desechar la controversia por cuestión de límites territoriales, interpuesta por el Municipio de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P., vulneró el artículo 115, fracciones II y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que, de acuerdo con la Ley Orgánica Municipal del Estado de P., corresponde al órgano legislativo resolver las controversias que se susciten entre dos Municipios del mismo Estado, a fin de solucionar conflictos y, al haberla desechado, no sólo deniega justicia al Municipio de P., sino que afecta el ejercicio de sus atribuciones constitucionales en la demarcación de su territorio.

A fin de examinar los conceptos de invalidez planteados, es necesario previamente relatar los antecedentes de los actos impugnados:

1. El seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, el Congreso del Estado de P. emitió un decreto, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, mediante el cual suprimió los Municipios de San Jerónimo Caleras, S.F.H., S.M.C., Resurrección y T.; asimismo, se establecieron nuevas fronteras y límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, con el objeto de proveer lo necesario, en cuanto a la prestación de servicios públicos y promover una mejor distribución del empleo en las zonas aledañas al Municipio de P..

2. El veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta, el Congreso del Estado de P. emitió un decreto, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno, por el que se fijaron únicamente los límites del centro de población de la ciudad de P., Municipio de P.; igualmente, se enunciaron las áreas urbanas comprendidas en la superficie delimitada, pertenecientes a la administración del Municipio de P..

3. El veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa, se publicó en el Periódico Oficial del Estado un decreto mediante el cual se fijaron los límites del centro de población de la Ciudad de P., tal como se establecieron en el decreto de mil novecientos sesenta y dos.

4. El veinticinco de junio de dos mil dos, los Ayuntamientos de los Municipios de P. y San Andrés Cholula celebraron un convenio de colaboración para establecer la forma y el procedimiento de la consulta popular sobre territorios existentes entre los citados Municipios, con la finalidad de llevar a cabo un instrumento de opinión y participación ciudadana para la determinación de los límites territoriales.

5. El diez de julio de dos mil dos, fue presentado ante el Congreso del Estado de P., el oficio número SG/471/2002, emitido por el secretario general del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, mismo que, con fecha once de julio del año dos mil dos, fue turnado por el Pleno del Congreso del Estado de P., a la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del mismo Congreso. A través del mencionado oficio, se sometió a consideración del órgano legislativo el convenio de colaboración celebrado entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula.

6. El diez de julio de dos mil dos, fue presentado ante el Congreso del Estado de P., el oficio número 4.S.5.G./DJ./563/2002, emitido por el secretario general del Ayuntamiento del Municipio de P., mismo que, con fecha dieciocho de julio del año dos mil dos, fue turnado por el Pleno del Congreso del Estado de P., a la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del mismo Congreso. A través de dicho oficio, se sometió a consideración del órgano legislativo, el referido convenio de colaboración celebrado entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula.

7. El cuatro de abril de dos mil cinco, el Municipio de P. promovió controversia por cuestión de límites territoriales, ante el Congreso del Estado, con motivo de una serie de actos (servicios de seguridad pública y vialidad; actos de gobierno, tales como convocatorias a elección de presidentes de Juntas Auxiliares; actos de cobro de impuestos) que dice, se han llevado a cabo por parte del Municipio de San Andrés Cholula, dentro del territorio del Municipio de P..

8. El siete de abril de dos mil cinco, el presidente municipal y el síndico municipal, ambos del Municipio de San Andrés Cholula, presentaron ante el Congreso del Estado de P., el oficio número PM/036/05, mediante el cual solicitaron se pronunciara respecto del convenio de fecha veinticinco de junio de dos mil dos.

9. El veintitrés de junio de dos mil cinco, el Pleno del Congreso del Estado de P. se pronunció respecto de la controversia por límites territoriales que le fuera planteada por el Municipio de P., declarándola improcedente y desechándola de plano, por considerar que se encontraban pendientes de resolución las solicitudes presentadas con fecha once de diciembre de dos mil dos, por los Ayuntamientos de P. y San Andrés Cholula, de ahí que dichas acciones resultaran contradictorias, ya que, por una parte, existía la petición del Municipio de Cholula, para que el Congreso Local se pronunciara respecto del convenio celebrado entre ambos Municipios y, por otra, el Municipio de P. había interpuesto controversia por cuestión de límites territoriales. Tal acuerdo es el que se impugna en la presente controversia.

10. En la misma fecha (veintitrés de junio de dos mil cinco), el Pleno del Congreso del Estado resolvió que no existían elementos suficientes para aprobar las peticiones de los citados Municipios, respecto del convenio de veinticinco de junio de dos mil dos, que celebraron y que, según consideró el Congreso Estatal, en realidad, lo que se solicitaba era la redefinición de los límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula.

SÉPTIMO. En sus conceptos de invalidez, el Municipio de P. plantea, esencialmente, que el acuerdo del Congreso del Estado que desecha la controversia por límites territoriales interpuesta por ese Municipio, para establecer de manera física los límites territoriales entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, es inconstitucional, puesto que se deja en estado de incertidumbre a los citados Municipios, respecto de cuál es el territorio en el que deben ejercer sus facultades, ya que, si bien en el decreto de seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, expedido por el Congreso Local, además de suprimirse algunos Municipios, se establecieron los límites territoriales entre aquellos Municipios, han persistido conflictos por límites territoriales entre ambos, debido al crecimiento de las ciudades, lo que ha implicado la invasión de espacios territoriales que corresponden al Municipio actor.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de los artículos 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia, considera que del análisis de los conceptos de invalidez que han quedado precisados, la cuestión efectivamente planteada importa la legalidad del acuerdo impugnado, a la luz de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, mas no las facultades del Congreso del Estado de P., para dirimir conflictos de límites entre los Municipios de dicha entidad federativa, conforme al artículo 115 constitucional; por tanto, el examen sobre la constitucionalidad del acto impugnado se realizará en ese sentido.

En el caso, como se relató anteriormente, el Municipio actor, mediante oficio de cuatro de abril de dos mil cinco, interpuso ante el Congreso del Estado, controversia por límites territoriales, en contra de actos del Municipio de San Andrés Cholula.

El Congreso del Estado, con fecha veintitrés de junio de dos mil cinco, declaró improcedente dicha controversia por límites territoriales, desechándola de plano. Este acuerdo es el que se impugna en el presente asunto, pudiéndose leer, en su parte conducente, lo siguiente:

"Quinto. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal, el estudio de la demanda es determinante y preferente para la admisión o desechamiento de la controversia intentada por el Ayuntamiento de P., con fecha cuatro de abril del año en curso y advirtiéndose que, en la especie, se encuentran pendientes de resolución las solicitudes presentadas con fecha once de diciembre de dos mil dos, por el mismo Ayuntamiento de P. y el de San Andrés Cholula, es de considerarse que nos encontramos ante acciones contradictorias, ya que, de un análisis puntual de los oficios presentados ante esta soberanía y, específicamente, el suscrito de manera conjunta y presentado el once de diciembre de dos mil dos, por los Ayuntamientos de P. y San Andrés Cholula, se advierte la contradicción en las acciones intentadas, cuando en los puntos petitorios de los oficios de referencia solicitan que la resolución que al respecto emita el Congreso del Estado de P., se apegue a una determinación derivada de un convenio para concluir una controversia y, por la otra, mediante el escrito presentado con fecha cuatro de abril del año en curso, se promueve por el Ayuntamiento del Municipio de P., la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, posición que resulta por demás contradictoria, ya que es de explorado derecho que, cuando haya varias acciones que provengan de una misma causa, no pueden acumularse, menos cuando una dependa de la otra. En otras palabras, las acciones que se intenten no deben contraponerse entre sí, de modo que cuando proceda una se excluya la otra. En tal virtud, en términos de lo dispuesto por los artículos 16 y 21 de la Ley Orgánica Municipal, se declara improcedente y se desecha de plano la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad, promovida por el honorable Ayuntamiento de P., en contra de actos del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, P. ..."

Como se observa, el Congreso del Estado consideró que se estaba ante acciones contradictorias, porque, por una parte, se había solicitado a dicho Congreso, la ratificación del convenio de treinta de junio de dos mil dos, celebrado entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula y, por otra, el primero de los Municipios mencionados había interpuesto controversia por límites territoriales, por considerar que el convenio de treinta de junio de dos mil dos había cesado sus efectos, al haber terminado la administración del Ayuntamiento anterior, desechando, por tanto, la controversia de límites presentada por el hoy Municipio actor.

Este Tribunal Pleno estima que las razones que sustentan el acuerdo impugnado no son correctas, porque, en primer lugar, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica Municipal del Estado de P., la causa de improcedencia invocada por el Congreso del Estado, consistente en la "contradicción" entre las acciones intentadas, no se encuentra prevista, ni tampoco se desprende su existencia de la interpretación de dicha ley.

En segundo lugar, porque, de acuerdo con la citada ley local, las consecuencias derivadas de la solicitud de fijación de límites y de la controversia de límites promovida por el Municipio de P., son distintas, ya que, mientras en la primera se somete a consideración del Congreso Local el convenio sobre límites que celebraron los mencionados Municipios, con el objeto de redefinirlos, lo cual tendrá efectos hacia el futuro, la segunda (controversia de límites) tiene por objeto determinar si el Municipio de San Andrés Cholula ha ejercido actos de gobierno dentro de los límites del territorio del Municipio de P., como éste lo afirma y, por ende, la finalidad de dicha acción consiste en que, en su caso, el Congreso Estatal declare la invalidez de cualquier acto que hubiera implicado violación de los límites referidos, conforme al artículo 31 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P..

Así pues, el acuerdo impugnado no se encuentra debidamente fundado y motivado, toda vez que, como se ha explicado, los fundamentos y motivos que llevaron al Congreso Local a desechar la solicitud en cuestión, no son correctos.

Cabe precisar que, de acuerdo con los antecedentes del caso, los Municipios en conflicto sometieron a consideración del Congreso del Estado, con fecha diez de julio de dos mil dos, el convenio de colaboración para establecer la consulta sobre límites territoriales de veinticinco de junio de dos mil dos (foja ciento cuarenta y seis del cuaderno de pruebas presentadas por el presidente de la Gran Comisión y el secretario general del Congreso del Estado de P.), respecto del cual, en la misma fecha de emisión del acto impugnado en esta controversia, el Congreso Local, mediante diverso acuerdo, resolvió que las pretensiones de tales Municipios, derivadas del citado convenio, en realidad, constituían una solicitud de "redefinición de límites territoriales" y que no existían elementos suficientes para aprobar sus pretensiones (fojas cuatrocientos setenta y cinco a cuatrocientos noventa y siete del cuaderno de pruebas presentadas por el presidente de la Gran Comisión y el secretario general del Congreso del Estado de P.).

Tal acuerdo fue impugnado por el Municipio de San Andrés Cholula, mediante la diversa controversia constitucional 53/2005, siendo ponente la M.O.S.C., en la que, en esta misma sesión (diez de octubre de dos mil seis), se resolvió, por unanimidad de votos, declarar la invalidez del acuerdo impugnado, para el efecto de que el Congreso del Estado se pronuncie respecto de la autorización del convenio celebrado entre los Municipios de P. y San Andrés Cholula, sobre límites territoriales.

En estas condiciones, aun cuando existen dos acciones ante el Congreso Local, lo cierto es que, como se ha precisado, sus efectos son diversos, por lo que los fundamentos y razones que llevaron al órgano legislativo a desechar la acción de la que deriva el presente asunto, son indebidas, pues, lejos de desecharla, lo que procedía, en todo caso, era suspender el procedimiento y el dictado de la resolución correspondiente en el asunto que ahora nos ocupa, en tanto el propio órgano legislativo resolviera la primera acción, referente al convenio celebrado entre los Municipios en conflicto; una vez definidos los límites entre los citados Municipios, podría entonces resolverse si el Municipio de Cholula ha ejecutado actos en el territorio del Municipio de P., como este último afirma.

En consecuencia, lo conducente es declarar la invalidez del acuerdo aprobado en sesión pública de veintitrés de junio de dos mil cinco, emitido por el Congreso del Estado de P., por el que se estima improcedente y se desecha la controversia por cuestión de límites territoriales interpuesta por el Municipio de P., en contra de actos del Municipio de San Andrés Cholula.

Derivado de lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41 y 43 de la ley reglamentaria de la materia, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación procede a establecer los efectos de la declaratoria de invalidez.

Al efecto, partiendo del hecho de que, como se ha señalado, si bien la solicitud referente a la solución de la controversia de límites entre los citados Municipios es autónoma respecto de la diversa solicitud de aprobación del convenio celebrado entre los mismos Municipios, al tener cada uno su propia materia y fin, es innegable que, para estar en posibilidad de resolver sobre la primera, es indispensable que ya estén definidos los límites entre P. y San Andrés Cholula, a la luz del referido convenido; por tanto, en mérito de la declaratoria de invalidez decretada en el presente asunto, el Congreso del Estado de P. deberá decretar la suspensión del procedimiento de controversia limítrofe, hasta en tanto determine si aprueba o no el convenio celebrado entre ambos Municipios, dado que, se reitera, el órgano legislativo local no podría resolver la solicitud de conflicto de límites presentada por el Municipio de P., si previamente no están definidos los límites entre estos Municipios.

Lo anterior implica que, una vez que el Congreso Estatal resuelva sobre la aprobación del multicitado convenio, en los términos de la sentencia dictada en la controversia constitucional 53/2005, entonces continúe con el procedimiento de controversia de límites planteado por el Municipio de P..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del acuerdo emitido por el Congreso del Estado de P., en sesión plenaria ordinaria de veintitrés de junio de dos mil cinco.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de ocho votos de los señores Ministros G.D.G.P., presidente en funciones, S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., G.I.O.M., S.A.V.H. (ponente), O.S.C. de G.V. y J.N.S.M..

El señor Ministro presidente en funciones declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

No asistieron los señores Ministros presidente M.A.G. y J.D.R., por estar cumpliendo con comisiones de carácter oficial y J. de J.G.P., previo aviso.