Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMariano Azuela Güitrón,Genaro Góngora Pimentel,Juan Díaz Romero,Margarita Beatriz Luna Ramos,Juan N. Silva Meza,Salvador Aguirre Anguiano,José de Jesús Gudiño Pelayo,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Ramón Cossío Díaz,Sergio Valls Hernández
Fecha de publicación01 Marzo 2007
Número de registro20037
Fecha01 Marzo 2007
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXV, Marzo de 2007, 1194
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 28/2006. MUNICIPIO DE M.R.A., ESTADO DE OAXACA.


MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

MINISTRA QUE HIZO SUYO EL PROYECTO: O.S.C.D.G.V..

SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veinticuatro de octubre de dos mil seis.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado el diez de febrero de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.R.V., quien se ostentó con el carácter de síndico del Municipio de M.R.A., Estado de Oaxaca, promovió controversia constitucional en representación de éste, en la que solicitó la invalidez de la norma y el acto que más adelante se señalan y emitidos por las autoridades que a continuación se mencionan:


"II. Nombre y domicilio de los demandados. a) El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca con domicilio en calzada F.. I.M. esquina Av. Tecnológico s/n, colonia Centro, en Oaxaca de J., Oaxaca, como autoridad emisora; b) El C. L.. U.E.R.O., Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca y el C.J.F.F.V., secretario general de Gobierno, ambos con domicilio en carretera Oaxaca-Puerto Ángel Km. 9.5, S.M.C., Oaxaca, como autoridades sancionadoras y ordenadoras de la publicación correspondiente; c) El C. Director del Periódico Oficial del Estado, como responsable de la publicación; d) Como ejecutor de la norma al C. Secretario de Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado con domicilio en B.E.V.6., colonia J. en Oaxaca de J., Oaxaca, esta última autoridad es quien aplicó en perjuicio del Ayuntamiento que represento la norma impugnada de inconstitucional, con el primer acto de aplicación el día 15 (sic) de enero de 2006.


"...


"V.N. cuya invalidez se demanda. La contenida en el Decreto Número 190 mediante el cual se reforman los artículos 21 y segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, que se diera a conocer a través del Periódico Oficial del Estado correspondiente al día 26 de diciembre de 2005. Y su primer acto de aplicación de la norma, es decir, el día 15 (sic) de enero de 2006, fecha en que fueron pagadas al Municipio de M.R.A., Oaxaca, la primera ministración de participaciones."


SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:


a) En la primera Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicada el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, no existió disposición que sirva de antecedente a la norma general que ahora se impugna.


b) El primer antecedente aparece en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicada el treinta de diciembre de dos mil uno, a cuyo texto se adicionan los artículos 11 y segundo transitorio, segundo párrafo, que establecen, respectivamente, la obligación de los Estados de hacer copartícipes a sus Municipios de las participaciones recibidas de la Federación y los factores que durante los años dos mil dos, dos mil tres y dos mil cuatro se aplicarían para calcular el monto de las referidas participaciones, conforme a las proporciones señaladas por la misma ley.


c) En el Decreto Número 159 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil dos, se reformaron los artículos 8o. y segundo transitorio, en su segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca. En el primero de ellos se estableció la forma en que deberían calcularse y distribuirse las participaciones correspondientes a los Municipios; en el segundo se establecieron las proporciones conforme a las cuales se calcularían los factores para los ejercicios de dos mil tres y dos mil cuatro, a saber:


Ver proporciones 1

d) En el Decreto Número 349 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en su artículo único, se estableció: "Se reforman los artículos 6o. fracción III; 8o. segundo párrafo; 14 y segundo transitorio, en su segundo párrafo. Se adiciona al artículo 8o., las fracciones I y II, y último párrafo; y se deroga el tercer párrafo del artículo 8o., de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.". En los preceptos 6o., 8o. y 14, respectivamente, se establece: a) el número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía; b) la forma en que la Secretaría de Hacienda enterará las participaciones a los Municipios; y, c) la posibilidad del Estado y los Municipios de afectar participaciones como fuente de pago en garantía de las obligaciones constitutivas de deuda pública; y finalmente, en el artículo transitorio, se establecieron las proporciones conforme a las cuales se calcularían los factores aplicables a las participaciones durante los ejercicios fiscales de dos mil cuatro y dos mil cinco, a saber:


Ver proporciones 2

e) El Decreto Número 190 de la Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional de la entidad, que por esta vía se impugna, dispone que durante dos mil seis los factores de distribución de las participaciones federales, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


Ver proporciones 3

Asimismo, señaló que los factores que aparecen en el decreto impugnado, son exactamente los mismos que aparecen por primera vez en el artículo transitorio segundo del Decreto 242 de la Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, publicado el treinta de diciembre de dos mil, fecha en la cual los "factores 1999" y los "factores ley" se incluyeron en el texto normativo.


Además, que los denominados "factores 1999" no tienen sustento jurídico, pues advierte que tal como se evidencia en los antecedentes antes narrados, en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca de treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, ni siquiera estaban incluidos en el texto legal.


Indica el actor que resulta antijurídico e ilógico que si el transitorio tercero del Decreto 242 de treinta de diciembre de dos mil derogó la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca del dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se haya dispuesto en el artículo transitorio segundo de una nueva ley (Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca), que el factor de distribución del Fondo municipal de participaciones y el del Fondo de fomento municipal correspondiente a cada Municipio sería el resultante de sumar el factor de distribución aplicado en mil novecientos noventa y nueve multiplicado por el porcentaje señalado en la propia ley para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la misma ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje por ella indicado. Que eso es así, porque la ley derogada, en vigor en mil novecientos noventa y nueve, no consideró nunca ningún factor de distribución, y aun de haberlo considerado ya no sería vigente por la derogación expresa de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca.


f) Que el quince (sic) de enero de dos mil seis el Ejecutivo del Estado por conducto de la Secretaría de Finanzas del Poder Ejecutivo pagó, de conformidad con el artículo 8o., fracción II, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, las participaciones a los Municipios, aplicando en perjuicio del Municipio de M.R.A., Oaxaca, el decreto cuya invalidez se demanda.


Que con la primera aplicación de la norma se afecta a la hacienda pública del Municipio actor, pues el Ejecutivo a través de la Secretaría de Finanzas para la distribución de las participaciones consideró en un setenta por ciento los coeficientes de mil novecientos noventa y nueve.


TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:


1. Que el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, publicada en diciembre de dos mil cinco, vigente para dos mil seis, es violatorio del principio de irretroactividad de la ley, previsto por el artículo 14 constitucional, toda vez que establece que durante el año de dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" y los "factores ley". Lo anterior implica que la distribución se realizará conforme a factores históricos y a la realidad de mil novecientos noventa y nueve y no conforme a las necesidades reales en dos mil seis.


Que la anterior determinación se hace sin que en la exposición de motivos de la ley en cuestión se plasmen las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis.


Que las disposiciones de la norma impugnada vulneran el libre manejo de la hacienda municipal, establecido en el artículo 115, fracción IV, constitucional, mediante el cual el Constituyente pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica del Municipio, con el fin de que éste pueda tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades.


Que las leyes locales tienen una prohibición expresa impuesta por el Constituyente en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que consiste en abstenerse de establecer disposiciones que impidan el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales, y que, por tanto, los supuestos a que se refiere el artículo impugnado, constituyen una distribución en contra de la prohibición constitucional, pues es evidente que los factores imperantes en mil novecientos noventa y nueve no pueden contribuir al cumplimiento de los fines públicos, ni servir de base para satisfacer las necesidades de dos mil seis, de lo que se advierte que dicho precepto deviene inconstitucional.


El Municipio actor apoya sus argumentos en las tesis de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER."


2. Que el decreto de veintiséis de diciembre de dos mil cinco, en la parte específica, y el primer acto de aplicación, que por este medio se impugnan, son contrarios a lo establecido por el artículo segundo transitorio del decreto publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve que contiene reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Federal, el cual establece: "Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. ..."


Que lo anterior es así, toda vez que dicha norma es de carácter imperativo para las Legislaturas de los Estados, en el sentido de estar sujetos a un plazo perentorio para llevar a cabo las reformas y adecuaciones a las Constituciones y leyes estatales; no obstante ello, en el caso concreto, el decreto impugnado contiene reformas a la Ley de Coordinación Fiscal estando pendiente a la fecha las adecuaciones y modificaciones estatales.


Que en efecto, el decreto que se cuestiona, transgrede el plazo perentorio de un año para llevar a cabo la adecuación de las leyes locales; de lo que resulta que es procedente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare inconstitucional e inválido el referido artículo segundo transitorio del Decreto Número 190 del Congreso del Estado de Oaxaca.


3. Que el decreto cuya invalidez se demanda y su primer acto de aplicación, son violatorios de lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 113 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, en relación directa con los artículos 2o. y 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal Federal.


Explica que lo anterior es así, ya que dichos preceptos constitucionales disponen que los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se integrará, entre otros conceptos, con las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios y que se distribuirán a través de los Estados considerando el número de habitantes en el Estado en el ejercicio al que correspondan y con base en la recaudación de impuesto predial y derechos de agua recaudados en el ejercicio inmediato anterior. Sin embargo, en el decreto y acto impugnado se pretende distribuir las referidas participaciones tomando en cuenta en un setenta por ciento los coeficientes vigentes en mil novecientos noventa y nueve, año en el cual la población y la recaudación no coinciden con las que se tienen en dos mil seis, situación que se traduce en una afectación directa a la hacienda pública.


4. Que los actos que se impugnan son contrarios y violatorios de lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en relación con el 113 de la Constitución Local, pues el sentido y finalidad del legislador al reconocer al Municipio como una entidad que administra y maneja su hacienda pública con autonomía relativa respecto del Estado, era fortalecer ese orden de gobierno, dotándolo de recursos y responsabilidades para su mejor crecimiento y desarrollo. Que lo anterior es así, ya que tanto la norma como los actos impugnados, lejos de beneficiar y fortalecer al Municipio, lo afectan y lesionan en su economía, al no hacer una debida distribución de las participaciones federales, perjudicando su hacienda pública.


CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 14, 16, 40, 105, 115, fracción IV, inciso b) y 133.


QUINTO. Por acuerdo de trece de febrero de dos mil seis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 28/2006 y por razón de turno designó al Ministro J. de J.G.P., como instructor del procedimiento.


Mediante proveído de quince de febrero de dos mil seis, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca y al secretario general de Gobierno de la entidad, y ordenó emplazarlos para que formularan su respectiva contestación; asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.


SEXTO. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Oaxaca, en su respectiva contestación de demanda coincidieron en señalar, en síntesis, lo siguiente:


1. Que la controversia planteada es improcedente y se debe sobreseer, porque el Municipio actor pretende atacar una norma general a partir de la vigencia de la misma; sin embargo, ese acto no constituye el primer acto de aplicación por el que el actor se hizo sabedor de la norma general impugnada, pues aun cuando ésta fue reformada en diciembre de dos mil cinco, desde el ejercicio fiscal de dos mil ya había sido aplicada al hoy demandante.


2. Que resulta improcedente la controversia, toda vez que el Municipio actor no acredita de manera alguna que la norma impugnada le haya sido aplicada en su perjuicio.


3. Que es infundado el primer concepto de invalidez, en el que el actor manifiesta que en la exposición de motivos de la ley en cuestión no se plasmaron las razones particulares por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para el ejercicio fiscal de dos mil seis, ya que, por una parte, en la iniciativa de decreto de reformas al ordenamiento en cuestión, sí se establecieron los motivos por los cuales se reformaron dichos preceptos y, por otra parte, el hecho de que se hubieran considerado o no dichos motivos, no ocasiona la ilegalidad del acto, ni la invalidez de los artículos reclamados, pues la exposición de motivos no forma parte del cuerpo legal, tal como se sostiene en la tesis de rubro: "EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y DEBATES DEL LEGISLADOR. NO FORMAN PARTE DE LA LEY."


4. Que, asimismo, resulta infundado que los artículos impugnados violen la garantía de irretroactividad de la ley al aplicar los factores de mil novecientos noventa y nueve en el ejercicio fiscal de dos mil seis, ello toda vez que una norma sólo puede transgredir dicha garantía cuando modifica o destruye los derechos adquiridos o los supuestos jurídicos y sus consecuencias que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior; sin embargo, en el caso específico, los factores que se establecen en el artículo segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, plenamente conocidos con anterioridad por el Municipio actor, se tomaron en consideración a efecto de proporcionar una mayor transparencia e imparcialidad en la distribución de los recursos, proponiendo para ello un esquema de transición para la aplicación gradual que en dichos factores se establece, con el fin de evitar que los Municipios sufran cambios abruptos en sus actuales niveles de ingreso por este concepto; por lo que no existe perjuicio con la aplicación de dichos factores y, por tanto, no se infringe el artículo 14 constitucional.


5. Que el Decreto Número 190 motivo de esta controversia, no establece limitante alguna de cómo distribuir las participaciones que les corresponden a los Municipios, motivo por el cual no puede considerarse que sea violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Carta Magna, precepto que pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos para la satisfacción de sus necesidades y el cumplimiento de sus fines públicos.


Que los artículos impugnados, bajo ninguna circunstancia vulneran el ámbito competencial que el numeral 115, fracción IV, de la Constitución Federal establece a favor de los Municipios para que éstos administren libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, toda vez que dichas disposiciones regulan supuestos diferentes.


Apoyan su dicho en la tesis de rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. LOS ARTÍCULOS SEGUNDO Y TERCERO TRANSITORIOS DEL REGLAMENTO DEL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL EN MATERIA DE REGISTRO DE OBLIGACIONES Y EMPRÉSTITOS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 15 DE OCTUBRE DE 2001, NO AFECTAN EL ÁMBITO COMPETENCIAL DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS Y, POR ENDE, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 115, FRACCIÓN IV, INCISO B) Y 124 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."


6. Que debe calificarse de inoperante el segundo concepto de invalidez, en el que argumenta que el decreto que contiene reformas a la ley de coordinación, se realizó estando pendientes las adecuaciones y modificaciones estatales en las materias que regulan con la reforma al artículo 115 de la Constitución Federal, ya que, por una parte, se reitera, que no existe violación alguna a dicho precepto y, por otra parte, se señala que ese concepto de invalidez carece de claridad para poder dilucidar el fondo del asunto, pues no prueba sus argumentos ni delimita los actos atribuidos a las autoridades demandadas, dejándolas en estado de indefensión.


7. Que en relación con lo argumentado en el sentido de que los factores para el cálculo de las participaciones se establecen en los artículos transitorios y no dentro del texto mismo de la ley vulnerando con ello la seguridad y legalidad de la propia norma, se señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en diversos criterios el hecho de que una norma no sea acorde con el contenido o con el título del ordenamiento jurídico que la contiene, no conduce, indefectiblemente, a su inconstitucionalidad, pues ello no deja de ser una cuestión de técnica legislativa deficiente. Apoya lo anterior en la tesis de rubro: "IMPUESTO ESTABLECIDO EN ARTÍCULO TRANSITORIO DE UNA LEY. NO DETERMINA SU INCONSTITUCIONALIDAD."


SÉPTIMO. Por lo que hace al secretario general de Gobierno del Estado de Oaxaca, mediante oficio de veintisiete de marzo de dos mil seis dio contestación a la demanda; sin embargo, mediante acuerdo de siete de abril de dos mil seis, dictado por el Ministro instructor, se determinó tenerse por no contestada la demanda por lo que respecta a esta autoridad, al haber presentado extemporáneamente su contestación.


OCTAVO. EL procurador general de la República al emitir su opinión, en síntesis, manifestó:


1. Que es infundada la causa de improcedencia en la que se aduce que la norma que se pretende impugnar, aun cuando haya sido reformada, ha sido aplicada al actor desde el año dos mil, fecha en que se expidió la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; que además los factores conforme a los que se repartirán los recursos federales participables en el ejercicio fiscal de dos mil seis, son los mismos del año inmediato anterior. Ello es así, toda vez que la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo nuevo que puede ser impugnado a través del presente medio de control constitucional, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad.


Asimismo, resulta infundada la causal en la que se adujo que el actor no probó que el artículo impugnado haya sido aplicado en su perjuicio; ello por dos razones: primera, porque lo que se impugna es una norma general, la cual no requiere haber sido aplicada para que pueda impugnarse y, segunda, porque el análisis de si dicha norma causó o no perjuicio al actor, es una cuestión que debe analizarse al estudiar el fondo del asunto.


2. Que resulta infundado el argumento del actor, expresado en el primer concepto de invalidez, en el sentido de que no se señala en la exposición de motivos la razón que tuvo el legislador para establecer la fórmula de distribución a que se refiere el numeral impugnado; lo anterior es así, toda vez que dentro del proceso legislativo que dio origen a la norma combatida se sustentan las bases y elementos objetivos para no variar los factores de distribución de las participaciones federales entre los Municipios del Estado de Oaxaca, y que el hecho de que se tomen como referencia los factores de mil novecientos noventa y nueve, no lleva a la inconstitucionalidad de la norma combatida, toda vez que el Congreso, al expedir la misma, determinó que esa era la forma adecuada a las necesidades socioeconómicas de la entidad.


3. Que resulta infundado el argumento en el que se sostiene que la norma impugnada viola el principio de irretroactividad de la ley, ello toda vez que el hecho de haber tomado en cuenta los factores aplicados en mil novecientos noventa y nueve no implica la afectación a ningún derecho adquirido por el Municipio actor, pues la legislatura tiene la facultad de modificar las bases conforme a las cuales se distribuirán las participaciones federales, cuando así lo estime pertinente; y en el caso, para determinar los factores aplicables en dos mil seis, se tomaron en cuenta datos actuales como el número de habitantes, el índice de marginación y la recaudación de cada Municipio.


4. Que también deviene infundado el argumento del actor en el sentido de que la fórmula de distribución que ahora se combate, violenta las garantías de seguridad jurídica al preverse en un precepto transitorio y no dentro del texto de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; ello toda vez que las disposiciones transitorias tienen como fin establecer los lineamientos provisionales que permitan la eficacia de la norma materia de la reforma, en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo o lugar, de tal manera que sean congruentes con la realidad imperante, por lo que dichos artículos forman parte de la ley.


5. Que sobre la presunta violación del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal de Oaxaca, al régimen de libre administración hacendaria, tutelado por la fracción IV del artículo 115 constitucional, es infundado, toda vez que el artículo que se impugna no violenta el régimen de libre administración hacendaria tutelado por el referido precepto constitucional, puesto que no impone obligación alguna a los Ayuntamientos de la entidad respecto del destino que deberá darse a los recursos federales participables, no existe afectación al libre manejo de su patrimonio, ni establece prohibiciones que impidan el ejercicio de ese derecho.


Resulta infundado también el argumento en el que se aduce que la forma en que se atribuyen los recursos participables impide satisfacer las necesidades y cumplir los fines públicos del Municipio, toda vez que además de las participaciones federales, los Ayuntamientos cuentan con otros recursos para el cumplimiento de sus fines públicos, y el artículo impugnado lo único que hace es establecer la forma en que se han de repartir los recursos federales participables entre los Ayuntamientos de Oaxaca, para que éstos los apliquen de la manera que convenga a los intereses del nivel de gobierno que representan.


6. Que respecto al argumento del actor, consistente en que el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal de la entidad, no sigue el espíritu de la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, de fortalecer al Municipio para que éste cuente con autonomía y autosuficiencia económica, deviene infundado, ya que el Constituyente Permanente buscó esa fortaleza a través de diversas acciones por las que se permite a los Ayuntamientos allegarse de diversos recursos para que atiendan sus necesidades. En efecto, el artículo impugnado únicamente desarrolla la facultad que tiene la Legislatura Local para establecer los criterios para la distribución de las participaciones entre los Municipios de la entidad, a fin de que éstos las empleen acorde a sus fines públicos.


7. Que en relación con el numeral 133 de la Carta Magna, tampoco se vulnera, toda vez que la norma general impugnada no transgrede precepto alguno de la Constitución Federal, por tanto, sí respeta la supremacía constitucional a que se refiere dicho numeral; asimismo, apunta que el Municipio actor no manifestó conceptos de invalidez por los que considere que el artículo impugnado vulnera los artículos 40 y 105 constitucionales, pero no se advierte que se vulneren.


8. Finalmente refiere que por lo que hace al acto de aplicación de la norma general impugnada, el actor no lo impugnó por vicios propios sino que adujo que la ministración de las participaciones federales es inconstitucional por ser consecuencia de la aplicación de una norma general que consideran violatoria de la Constitución Federal.


NOVENO. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Oaxaca por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de M.R.A. del mismo Estado.


SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.


Del análisis de la demanda de controversia constitucional se desprende que el Municipio actor demanda la invalidez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad, con motivo de su primer acto de aplicación, respecto del cual el actor manifiesta: "... Es oportuno señalar que el primer acto de aplicación de la norma impugnada fue el 15 de enero de 2006 (sic), lo que se manifiesta para efecto del plazo de presentación de la presente controversia. En esta fecha fue cuando se pagó al Municipio de M.R.A., Oaxaca, la primera ministración de participaciones en base al decreto controvertido ..."; de lo que se desprende que dicho acto de aplicación se hace consistir en la primera ministración del Fondo municipal de participaciones y del Fondo de fomento municipal en el ejercicio fiscal de dos mil seis.


A efecto de acreditar dicho acto de aplicación, el actor remitió copias certificadas del recibo 0026 y del cheque 1852 del Banco Mercantil del Norte S.A., Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte (fojas 64 y 65 del expediente), constancias de las que se advierte que ambos se emitieron el trece de enero de dos mil seis, por la cantidad de $513,084.00. -quinientos trece mil ochenta y cuatro pesos-; asimismo, en el recibo citado en primer término, obra un sello que a la letra indica "Secretaría de Finanzas. Pagado. 17 ene 2006. R.. de Rentas en M.R.. Participaciones municipales."; sin embargo, de las afirmaciones del actor, las cuales no fueron objetadas por las autoridades demandadas ni se aportaron pruebas en contrario, se desprende que se ostenta sabedor el quince siguiente.


Del contenido del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, cuya invalidez se solicita, se advierte que se trata de una norma de carácter general, ya que contiene hipótesis creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y de observancia obligatoria.


El artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, señala:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


Conforme a la transcripción que antecede, se desprende que tratándose de la impugnación de normas generales señala dos momentos: a) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y, b) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


Por consiguiente, en primer término, se determinará si el citado acto que se señala como de aplicación del precepto impugnado, se impugnó oportunamente, pues de la conclusión a que se llegue dependerá la oportunidad de la demanda respecto de la norma combatida, ya que de ser este último extemporáneo, se haría innecesario en consecuencia abordar el estudio relativo al citado precepto.


Como se dijo, debe considerarse que el actor se ostentó sabedor de la primera ministración el quince de enero de dos mil seis, por lo que el plazo para la presentación de la demanda respecto de dicho acto transcurrió del dieciséis de enero al veintisiete de febrero de dos mil seis, debiéndose descontar los días veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de febrero, por corresponder a sábados y domingos y ser inhábiles, de conformidad con los dispuesto en el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el seis de febrero del mismo año, en el que por Acuerdo 2/2006 del Pleno de esta Suprema Corte, se suspendieron las labores en este Alto Tribunal.


Por consiguiente, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el diez de febrero de dos mil seis, según se desprende del sello asentado al reverso de la foja catorce de autos, esto es, el vigésimo día del plazo correspondiente, es inconcuso que respecto al acto en cita, fue promovida con oportunidad.


Establecido que respecto a la ministración aludida, la controversia fue promovida oportunamente, procede determinar si éste constituye un acto de aplicación del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, y en su caso, si se trata del primer acto de aplicación.


Para determinar ese aspecto, es conveniente tener en consideración que un acto constituye la aplicación de una norma general, siempre y cuando tenga su fundamento en dicha norma, y en ésta se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o se contiene en el acto señalado como el de su aplicación, de tal forma que a través de este último se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposición general.


Del recibo 0026 y del cheque 1852 del Banco Mercantil del Norte S.A., Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte, se desprende el pago de las participaciones federales correspondientes al mes de enero de dos mil seis.


En efecto, el recibo de mérito señala:


"Gobierno del Estado de Oaxaca. Fecha: 13 de enero de 2006. Secretaría de Finanzas. Folio: 000226. R.ibo de pago de participaciones a Municipios. Primera quincena del mes de enero 2006. Distrito: 10 Juchitán. R.audación: 15 M.R.. Municipio: 057 M.R.. Fondo municipal de participaciones. 365,424.70. Fondo de fomento municipal. 147,639.30. Suma. 513,084.00. Participación neta. 513,084.00. M.V.Z. T.J.G.C.. S.R.P.Á.. Presidente municipal. Tesorero municipal. C.L.R.V.. L.. M.R.R.. Síndico municipal. Regidor de hacienda. Departamento de Participaciones Municipales. L.. F.O.M.F.."


Ahora bien, el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad, a la letra indica:


"Transitorios


"Segundo. Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta ley, se estará a lo siguiente:


"Decreto Núm. 190.


(Reformado, P.O. 26 de diciembre de 2005).

"Durante el año 2006 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


Ver proporciones 4

"El factor de distribución del Fondo municipal de participaciones y el del Fondo de fomento municipal que corresponda a cada Municipio será el que resulte de sumar el factor de distribución aplicado en 1999 multiplicado por el porcentaje arriba señalado para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la presente ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje arriba señalado."


Del precepto transcrito se advierte que se prevén los factores que se tomarán en cuenta para el pago de las participaciones federales a los Municipios de la entidad durante el ejercicio fiscal de dos mil seis, lo cual se realizará mediante el pago correspondiente al Fondo municipal de participaciones y al Fondo de fomento municipal, a que se refieren los artículos 6o. y 7o. de la propia ley.


Asimismo, de la transcripción del recibo aludido se evidencia que se amparó la entrega de las participaciones federales para el mes de enero de dos mil seis, el cual se integra por dos rubros correspondientes al Fondo municipal de participaciones y al Fondo de fomento municipal; lo cual presupone que para el cálculo de dichas cantidades se tomaron como base los factores a los que se refiere el precepto impugnado, por tanto, este Tribunal Pleno estima que el pago de la primera ministración del ejercicio fiscal de dos mil seis, es un acto de aplicación del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, impugnado.


De las constancias de autos no se advierte que anteriormente al pago de la aludida ministración, se hubiera realizado algún otro acto de aplicación del artículo impugnado, por lo que es válido concluir que para efectos de la presente controversia constitucional, sí se trata del primer acto de aplicación.


Por tanto, toda vez que respecto del citado acto de aplicación consistente en el pago de la primera ministración de las participaciones federales correspondientes al Municipio actor en el ejercicio fiscal de dos mil seis, fue oportuna la presentación de la demanda de controversia constitucional, y que éste es el primer acto de aplicación del artículo segundo transitorio cuya invalidez se demanda, en consecuencia, debe tenerse por presentada en forma oportuna la demanda respecto de dicho precepto.


TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes:


a) Legitimación activa:


En el presente asunto, signa la demanda L.R.V., en su carácter de síndico y en representación del Municipio de M.R.A., Estado de Oaxaca, lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de concejales al Ayuntamiento de M.R.A., Estado de Oaxaca, expedida por el Consejo Municipal Electoral de dicha localidad y el acta de sesión solemne de Cabildo del primero de enero de dos mil cinco (fojas 17 a 26 del expediente).


Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, disponen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


De las disposiciones legales transcritas se desprende que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; asimismo, se advierte que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


Luego, si la demanda la promueve el Municipio de M.R.A., Estado de Oaxaca, cuenta con legitimación activa para promoverla al ser uno de los entes que prevé el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.


Ahora bien, los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, establecen:


"Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:


"...


"II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio."


"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:


"I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."


De estos preceptos se tiene que los síndicos municipales cuentan con la facultad de representar jurídicamente al Municipio en las controversias o litigios en que éste fuere parte; entonces, de conformidad con lo dispuesto por el transcrito numeral 11 de la ley reglamentaria de la materia, es de concluir que la referida síndico promovente se encuentra legitimada para representar al Municipio de M.R.A., Estado de Oaxaca, y, por ende, para promover la presente controversia constitucional.


Legitimación pasiva


Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca:


En el caso, U.E.R.O. suscribió la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, quien se ostenta como gobernador constitucional, carácter que acredita con la copia certificada del extra del Periódico Oficial del Gobierno de Estado de Oaxaca, de veintiséis de agosto de dos mil cuatro, mediante el cual se publicó el Decreto Legislativo Número 504, que en su artículo segundo lo declaró gobernador constitucional electo por mayoría de votos (fojas 170 y 171 del expediente).


El artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, prevé:


"Artículo 66. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."


Por tanto, al acreditar el signante tal carácter, debe tenérsele a éste por legitimado para comparecer a la presente controversia, en representación de dicho poder. Asimismo, reconocer el carácter de demandado al Poder Ejecutivo de la entidad al ser el órgano al que se le atribuye la publicación de la norma impugnada.


Poder Legislativo de la entidad:


En representación del Poder Legislativo compareció el diputado B.R.S., quien se ostentó con el carácter de presidente de la Gran Comisión de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado, acreditándolo con la copia certificada del acta de sesión ordinaria de la Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional del Estado, correspondiente al primer periodo ordinario de sesiones del primer año de ejercicio legal, iniciada el dieciocho de noviembre del año dos mil cuatro y concluida el veintitrés del mismo, en el que consta la elección de diputados que integrarán la Gran Comisión del Congreso y la toma de protesta del aludido diputado como presidente de la Gran Comisión (fojas 100 a 109 del expediente).


Ahora bien, del estudio integral de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca y su reglamento, no se desprende en quién recae la representación legal de dicho poder; sin embargo, opera en favor del compareciente la presunción de representación, conforme a lo dispuesto en la parte final del primer párrafo de artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, máxime que no obra en autos prueba en contrario que desvirtúe esta presunción.


Asimismo, debe considerarse que el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la expedición de la norma general cuya invalidez se demandó.


CUARTO. Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causas de improcedencia o de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.


Los Poderes Ejecutivo y Legislativo demandados coinciden en señalar:


I. Que la controversia planteada es improcedente y debe sobreseerse en ella, porque el Municipio actor pretende "atacar una norma general a partir de la vigencia de la misma" (sic); sin embargo, ese acto no constituye el primer acto de aplicación por el que el actor se hizo sabedor de la norma general impugnada, pues aun cuando la misma fue reformada en diciembre de dos mil cinco, desde el ejercicio fiscal de dos mil ya había sido aplicada al hoy demandante.


No se actualiza dicha causa de improcedencia, debido a que por principio, contrariamente a lo que aducen los demandados, la norma impugnada no se combate con motivo de su publicación, sino de su acto de aplicación, el cual, como ya se determinó en el considerando segundo, sí constituye el primero; asimismo, se precisa que con independencia de que el texto del precepto impugnado haya sido el mismo de normas expedidas con anterioridad, e incluso aplicadas al Municipio actor, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente puede ser impugnado a través de la controversia constitucional, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad.


Apoya lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2004 de este Tribunal Pleno, visible en la página mil ciento cincuenta y cinco, Tomo XIX, mayo de dos mil cuatro, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indica:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad."


II. Que resulta improcedente la controversia, toda vez que el Municipio actor no acredita de manera alguna que la norma impugnada le haya sido aplicada en su perjuicio.


Tampoco se actualiza la causa de improcedencia que se invoca, toda vez que, como se dijo, la norma impugnada sí fue aplicada al Municipio actor; sin embargo, para poder determinar si el acto impugnado le causa al actor un perjuicio, es necesario estudiar el fondo del asunto, por tanto, en este aspecto procede desestimarse dicha causa de improcedencia, con apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99, del Tribunal Pleno, visible en la página setecientos diez, Tomo X, correspondiente a septiembre de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


Al no existir otra causa de improcedencia alegada por las partes o que de oficio se advierta, se continúa con el estudio de los conceptos de invalidez.


QUINTO. Procede ahora el estudio de los conceptos de invalidez, los cuales fueron sintetizados anteriormente.


Por principio debe precisarse que aun cuando el actor impugna el Decreto 190 mediante el cual se reforman los artículos 21 y segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, del análisis de los conceptos de invalidez esgrimidos se desprende que la cuestión efectivamente planteada se refiere a la inconstitucionalidad del último de los preceptos aludidos, por tanto, el estudio correspondiente versará únicamente sobre éste, sin aludir al artículo 21 de la ley en cita, que se refiere a aportaciones federales, lo cual no se encuentra controvertido.


Por cuestión de método, se analizarán, en primer lugar, los conceptos de invalidez en los que se aduce que el artículo segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190 vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, establecido en el artículo 115, fracción IV, constitucional, mediante el cual el Constituyente pretende fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica del Municipio, con el fin de que éste pueda tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades; pues en dicha fracción se prohíbe a las Legislaturas Locales establecer disposiciones que impidan el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales; y que, por tanto, tal precepto al determinar que los factores imperantes en mil novecientos noventa y nueve se apliquen en dos mil seis, contraviene el aludido artículo constitucional, pues con dichos factores no se puede contribuir al cumplimiento de los fines públicos, ni servir de base para satisfacer las necesidades de dos mil seis.


Para estar en posibilidad de examinar las violaciones constitucionales alegadas, es necesario, en primer término, transcribir el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."


Del precepto anterior se advierte que impone a las Legislaturas de los Estados la obligación de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ellas determinen.


De lo que se deduce que tal reparto debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro con el objeto de que el Municipio tenga un conocimiento cierto de la forma en que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones al respecto; sin embargo, debe destacarse que la Constitución Federal no establece una forma precisa para la determinación de las bases, montos y plazos con las que se cubrirán las participaciones federales sino, por el contrario, deja en libertad a las Legislaturas Locales para que éstas realicen la determinación correspondiente con total autonomía y atendiendo a los criterios de la realidad social que impera en la entidad.


Por otra parte, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por régimen de libre administración hacendaria y si toda la hacienda municipal o sólo parte de ésta se sujeta a dicho régimen.


En cuanto a la integración de la hacienda municipal y el concepto de libre administración hacendaria a que se refiere el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 5/2000, página quinientos quince, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que:


"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."


Por otro lado, en atención a las dos cuestiones mencionadas, hacienda municipal y libre administración hacendaria, es necesario precisar que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal transcrito, no establece cómo se integra la hacienda municipal, sino sólo contempla los ingresos que comprenden la libre administración hacendaria municipal, señalando al efecto que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


Atento a todo lo anterior e interpretando armónica, sistemática y teleológicamente la disposición constitucional de referencia, debe concluirse que no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar, en lo particular, aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, como quedó expuesto, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional en comento y que, evidentemente, forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y, por otra parte, en la disposición fundamental a estudio se instituyen, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, los conceptos de ésta que se encuentran dentro del régimen de libre administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos al mismo, y no establece limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 6/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."


Precisados los alcances del artículo 115 constitucional, concretamente respecto de su fracción IV, en relación con la libre administración hacendaria, se analizará si las participaciones federales se ubican dentro del régimen de libre administración hacendaria municipal.


Como quedó expuesto, las participaciones federales serán cubiertas por la Federación a los Municipios, en términos del inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. Asimismo, las participaciones federales que corresponden a los Municipios se integran, en su caso, con los recursos derivados de los convenios de coordinación fiscal celebrados por la Federación con los Estados de la República, regulados en los capítulos I a IV de la Ley de Coordinación Fiscal, lo que encuentra apoyo en lo dispuesto por el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal.


Además, las participaciones federales a los Estados y Municipios que, en términos de la fracción IV, inciso b), del artículo 115, de la Constitución Federal, forman parte de las haciendas municipales, están previstas en el Ramo 28 del Presupuesto de Egresos Federal, y los Municipios podrán administrar libremente dichos recursos, una vez que la Legislatura Local lo determine de conformidad con el precepto constitucional mencionado, y, por ende, formen parte de su hacienda, como se desprende del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.


De todo lo expuesto, se concluye que:


a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, están previstas en el Ramo 28 del Presupuesto de Egresos Federal y reguladas en los capítulos I a IV de la Ley de Coordinación Fiscal.


b) Las citadas participaciones federales integrarán las haciendas municipales y, por ende, serán administradas libremente una vez que las Legislaturas Locales mediante disposiciones generales determinen las bases, montos y plazos para ello.


Sirve de apoyo a todo lo expuesto, la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 9/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."


Así, considerando que las participaciones federales sí forman parte del régimen de libre administración hacendaria municipal, procede ahora entrar al estudio de la disposición impugnada a efecto de determinar si contravienen o no dicho régimen, tutelado por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.


En el caso, el Municipio actor señala que el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, al reformar el artículo segundo transitorio, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal para la entidad, vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, e impide el fortalecimiento de la hacienda municipal y la satisfacción de las necesidades sociales.


El citado precepto legal prevé:


"Transitorios


"Segundo. Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta ley, se estará a lo siguiente:


"Decreto Núm. 190.


(Reformado, P.O. 26 de diciembre de 2005)

"Durante el año 2006 los factores a que se refieren los artículos arriba citados, se calcularán conforme a las proporciones que se señalan a continuación:


Ver proporciones 5

"El factor de distribución del Fondo municipal de participaciones y el del Fondo de fomento municipal que corresponda a cada Municipio será el que resulte de sumar el factor de distribución aplicado en 1999 multiplicado por el porcentaje arriba señalado para cada año, más el factor resultante del procedimiento establecido en la presente ley para cada uno de los fondos multiplicado por el porcentaje arriba señalado."


El precepto transcrito establece que durante dos mil seis, el Fondo municipal de participaciones y el Fondo de fomento municipal, a que se refieren los artículos 6o. y 7o. de la propia ley, se distribuirán a los Municipios conforme a los factores aplicados en mil novecientos noventa y nueve, en un setenta por ciento, y los factores previstos en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca vigente, en un treinta por ciento.


Ahora bien, para una mejor comprensión del asunto se hace necesario precisar los factores que se aplicaron en mil novecientos noventa y nueve, y los "factores ley", que son los que se contienen en los artículos 6o. y 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal de la entidad vigente, y son:


I. Los factores que se aplicaron en mil novecientos noventa y nueve son los que se contienen en el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que fue publicada el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, y que no sufrió reforma hasta el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, reforma que según su artículo primero transitorio entraría en vigor el primero de enero de dos mil; por lo que los factores que en el aludido año se aplicaron fueron, como se dijo, los contenidos en el citado artículo 3o., que establece:


"Artículo 3o. El factor que a cada Municipio corresponda en el Fondo municipal de participaciones se determinará conforme a lo siguiente:


"I. 30% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio con relación al total estatal.


"II. 30% en proporción directa a los ingresos obtenidos de la recaudación del impuesto predial realizada por cada Municipio.


"Con respecto al de todos ellos, durante el año inmediato anterior.


"III. 35% en proporción directa a los índices de marginación de cada Municipio.


"IV. 5% en proporción inversa al número de localidades de cada Municipio, con relación al total de ellos.


"Para efectos de lo dispuesto en las fracciones I a la IV del presente artículo y con el objeto de que la Secretaría de Finanzas pueda determinar su monto y entregar las participaciones correspondientes a cada Municipio, se estará a lo siguiente:


"El número de habitantes de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


"Los Municipios tendrán la obligación de informar dentro de los primero quince días del mes de enero de cada año el monto de la recaudación del impuesto predial, así como sus ingresos totales correspondientes al año inmediato anterior en caso de que los Municipios no proporcionen dicha información dentro del plazo establecido, la Secretaría de Finanzas podrá estimar las cantidades respectivas.


"Los índices de marginación se tomarán de la última información que hubiere dado a conocer el Consejo Nacional de Población para evitar que aparezcan Municipios con índice de marginación negativo, se considerará un parámetro adicional de 1.75, a todos y cada uno de los índices establecidos por el propio Consejo Nacional de Población.


"El número de localidades de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática."


II. Los "factores ley", se contienen en los artículos 6o. y 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, publicada el treinta de diciembre de dos mil, y reformada en el segundo párrafo de la fracción III del artículo 6o., el treinta de diciembre de dos mil tres, los cuales se encuentran vigentes en dos mil seis; y que para una mejor comprensión de lo preceptuado se transcribirán en conjunto con el artículo 5o. de la citada ley, los que a la letra indican:


"Artículo 5o. Las participaciones que percibe el Estado son las señaladas en la Ley de Coordinación, de las cuales este distribuirá a los Municipios los siguientes porcentajes de las cantidades que perciba en el ejercicio de que se trate:


"I. El 21% del Fondo general de participaciones;


"II. El 100% del Fondo de fomento municipal;


"III. El 20% de las participaciones por impuestos especiales sobre cerveza, bebidas refrescantes con una graduación alcohólica de hasta 6° G.L., alcohol, bebidas alcohólicas, y tabacos labrados;


"IV. El 20% del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.


"V. El 20% del impuesto sobre automóviles nuevos; y,


"VI. De otros que determine la Ley de Coordinación, en las proporciones en que disponga.


"Los Municipios, además de las participaciones establecidas en la presente ley recibirán directamente de la Federación las relativas al artículo 2o. A fracciones I y II de la Ley de Coordinación Fiscal."


"Artículo 6o. El Fondo municipal de participaciones se constituirá con las cantidades resultantes de las fracciones I, III, IV, V y VI del artículo 5o. de esta ley y se distribuirá a los Municipios conforme a lo siguiente:


"I. 40% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio en relación con el total estatal.


"El número de habitantes de cada Municipio se tomará de la última información que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


"II. 40% se distribuirá entre los Municipios mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:


Ver fórmula 1

"Los índices de marginación de cada Municipio se tomarán de la última información que hubiere dado a conocer el Consejo Nacional de Población; a dichos índices se sumará una constante equivalente al valor absoluto más uno del índice de marginación que sea menor para evitar que aparezcan Municipios con índice de marginación negativo.


"III. 20% en proporción directa al número de poblaciones que de acuerdo a su categoría administrativa están definidas como Municipios, agencias municipales y agencias de policía, para cada Municipio en relación con el total de ellas en el Estado.


"El número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía, serán las reconocidas oficialmente por la Legislatura del Estado y comunicadas a la secretaría hasta el mes de octubre del último ejercicio en relación al cual se realiza el cálculo. En caso de no recibir este comunicado, la secretaría efectuará el cálculo correspondiente tomando la última información que al respecto le haya dado a conocer el Congreso del Estado."


"Artículo 7o. El Fondo de fomento municipal se constituirá con las cantidades resultantes de la fracción II del artículo 5o. de esta ley y se distribuirá a los Municipios mediante la siguiente fórmula:


Ver fórmula 2

"La información sobre ingresos propios recaudados por los Municipios se integra por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos de acuerdo con las cifras de sus cuentas públicas enteradas a la Legislatura del Estado, correspondientes al penúltimo ejercicio fiscal en relación con el ejercicio para el que se efectúa el cálculo de las participaciones."


De lo anterior, se concluye que el precepto tildado de inconstitucional establece las bases para la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales conforme a distintos factores, pero atendiendo a la realidad imperante en cada uno de los Municipios, es decir, las condiciones actuales que prevalecen en dichos Municipios.


En este mismo tenor, se hace necesario precisar que el Congreso del Estado de Oaxaca el quince de diciembre de dos mil cinco, aprobó el Decreto Número 193 por el que se establecen las bases, montos, factores de distribución y plazos para el pago de participaciones fiscales federales a los Municipios del Estado de Oaxaca en el ejercicio fiscal de dos mil seis, que fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiséis de diciembre del citado año y que, en la parte que interesa, establece:


"Artículo 1o. De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, los Municipios en el ejercicio fiscal 2006, que comprende del 1o. de enero al 31 de diciembre, recibirán del estado las participaciones fiscales federales a través de dos fondos:


"I. Fondo municipal de participaciones. El cual se constituye con el 21% del Fondo general de participaciones; el 20% de participaciones en impuestos especiales; el 20% del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; el 20% del impuesto sobre automóviles nuevos y el 20% del fondo de resarcimiento del impuesto sobre automóviles nuevos; y,


"II. Fondo de fomento municipal. Que se constituye por el 100% del Fondo de fomento municipal.


"El Estado, a través de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca entregará a los Municipios las participaciones de conformidad con lo establecido en el artículo 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca."


"Artículo 2o. Las participaciones anuales provisionales para el ejercicio fiscal 2006, correspondientes al Fondo municipal de participaciones ascienden a $1'207,382,927.00 (mil doscientos siete millones trescientos ochenta y dos mil novecientos veintisiete pesos 00/100 M.N.), los cuales se distribuirán entre los Municipios de acuerdo con la fórmula establecida en los artículos 6o. y segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.


"Para la determinación de las variables de la fórmula señalada, en lo que se refiere al Fondo municipal de participaciones para el ejercicio fiscal 2006, se consideraron las siguientes fuentes de información:


"I. El número de habitantes se tomó de los resultados definitivos del censo de población y vivienda del año 2000, dados a conocer por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática;


"II. Los índices de marginación municipal se tomaron de la última información dada a conocer por el Consejo Nacional de Población mediante los ‘índices de marginación 2000’ y de la Dirección General de Población de Oaxaca de fecha 11 de julio del 2000; y,


"III. El número de poblaciones con categoría de Municipios, agencias municipales y agencias de policía, se tomó del Decreto No. 108 sobre la División Territorial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca el 9 de mayo de 1994; así como de la última información dada a conocer por el Congreso del Estado de conformidad con el último párrafo del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca."


"Artículo 3o. Las participaciones anuales provisionales para el ejercicio fiscal 2006 correspondientes al Fondo de fomento municipal ascienden a $671'338,558.00 (seiscientos setenta y un millones trescientos treinta y ocho mil quinientos cincuenta y ocho pesos 00/100 M.N.), los cuales se distribuirán entre los Municipios de acuerdo con la fórmula establecida en los artículos 7o. y segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.


"Para la determinación de las variables de la fórmula señalada, en lo que se refiere a Fondo de fomento municipal para el ejercicio fiscal 2006, se consideraron como fuente de información los ingresos propios recaudados por los Municipios en el ejercicio fiscal 2004, compuestos por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que se tomaron de las cifras de sus cuentas públicas enteradas a la Legislatura del Estado."


"Artículo 4o. Los factores de distribución que corresponden a los Municipios para el ejercicio 2006 son los siguientes: ..."


"Artículo 5o. La Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca efectuará el pago de las participaciones anuales provisionales, en los términos y plazos establecidos en el artículo 8o. de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.


"Para efectos de lo establecido en el párrafo anterior, las autoridades municipales debidamente acreditadas conforme al acta de sesión de Cabildo correspondiente deberán acudir a las oficinas de la Secretaría de Finanzas o recaudadora de rentas respectiva y requisitar el recibo que ampare el entero de las participaciones."


De lo que se desprende, que el legislador del Estado de Oaxaca da cumplimiento al mandato constitucional de legislar respecto a las participaciones federales que tienen derecho a percibir los Municipios, determinando para el ejercicio fiscal de dos mil seis, las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas por la Federación a los Municipios las participaciones federales.


Atento a todo lo anterior, se concluye que son infundados los conceptos de invalidez que aduce el Municipio actor, debido a que el precepto impugnado, al prever que en dos mil seis se aplicarán los factores de mil novecientos noventa y nueve, no vulneran el libre manejo de la hacienda municipal, pues como se precisó, ésta comprende un universo de elementos, entre los que se encuentran las participaciones federales, pero estos recursos únicamente forman parte de aquélla desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y es en ese momento que el Municipio debe administrarlos libremente sin que las autoridades estatales o federales puedan impedir ese libre manejo; por tanto, el que el precepto impugnado determine la forma en que se distribuirán el Fondo municipal de participaciones y el Fondo de fomento municipal entre los Municipios de la entidad, no impide que el Municipio actor administre sus recursos encaminándolos a la satisfacción de las necesidades del Municipio, sino que por el contrario, sólo establece la forma en que se hará esa distribución, sin que determine el destino que deba darle el Municipio.


En efecto, con el precepto transitorio tildado de inconstitucional no se impide que el Municipio actor administre libremente los recursos activos o pasivos que forman parte de su hacienda municipal, los cuales provienen de distintos rubros, entre los que se encuentran las participaciones federales; sino que sólo establece la forma en que se distribuirán dichas participaciones durante dos mil seis; por tanto, el aludido precepto no obstaculiza que una vez que hayan ingresado a su hacienda tales recursos, el Ayuntamiento determine su destino a efecto de satisfacer las necesidades del propio Municipio.


Asimismo, resultan infundados los argumentos relativos a que el precepto transitorio impugnado vulnera lo dispuesto por los artículos 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal y 113 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, en relación directa con los artículos 2o. y 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal Federal; pues como se dijo, el legislador del Estado de Oaxaca da cumplimiento al mandato constitucional de legislar respecto a las participaciones federales que tienen derecho a percibir los Municipios, determinando para el ejercicio fiscal de dos mil seis, las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas por la Federación a los Municipios las participaciones federales; asimismo, se precisa que el precepto tildado de inconstitucional no prevé que la distribución de las participaciones federales a los Municipios se hará atendiendo a la realidad imperante en mil novecientos noventa y nueve, sino que únicamente se tomarán los factores que en ese momento sirvieron de base para la distribución correspondiente.


En efecto, el actor aduce que los preceptos constitucionales y legales que considera vulnerados disponen que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se integrará, entre otros conceptos, con las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios y que se distribuirán a través de los Estados considerando el número de habitantes en el Estado en el ejercicio al que correspondan, pero que en el precepto impugnado se pretende distribuir las referidas participaciones tomando en cuenta en un setenta por ciento los coeficientes vigentes en mil novecientos noventa y nueve, año en el cual la población y la recaudación no coinciden con las que se tienen en dos mil seis, situación que se traduce en una afectación directa a la hacienda pública; sin embargo, como se dijo, el precepto tildado de inconstitucional establece las bases para la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales conforme a distintos factores -aplicados en mil novecientos noventa y nueve-, pero atendiendo a la realidad imperante en cada uno de los Municipios, es decir, las condiciones actuales que prevalecen en dichos Municipios, por tanto, no puede considerarse que vulnere lo establecido el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal y, en consecuencia, tampoco resultan fundadas las violaciones indirectas a la N.F. aducidas, relativas a la contravención del artículo 113 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, en relación directa con los artículos 2o. y 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal.


Lo anterior, debido a que el artículo 113 de la Constitución Política de la entidad y los artículos 2o. y 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, a la letra indican:


"Artículo 113. El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios Libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.


"Los Municipios se erigirán y suprimirán de conformidad con las disposiciones contenidas en las fracciones VII y VIII del artículo 59 de esta Constitución.


"Los Municipios tienen personalidad jurídica propia y constituyen un nivel de gobierno.


"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.


"Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, si podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio.


"Si alguno de los miembros del Ayuntamiento dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley.


"Los concejales que integren los Ayuntamientos, tomarán posesión el día primero de enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato.


"Los concejales electos por el sistema de usos y costumbres tomarán posesión en la misma fecha y desempeñaran el cargo durante el tiempo que sus tradiciones y prácticas democráticas determinen, pero no podrá exceder de tres años.


"El partido político cuya planilla hubiere obtenido el mayor número de votos, tendrá derecho a que le acrediten como concejales a todos los miembros de la misma.


"La ley reglamentaria determinará los procedimientos que se observarán en la asignación de los regidores de representación proporcional, los que tendrán la misma calidad jurídica que los electos por el sistema de mayoría relativa.


"No pueden ser electos miembros de los Ayuntamientos: los militares en servicio activo, ni el personal de la fuerza de seguridad pública del Estado. Podrán serlo los servidores públicos del Estado o de la Federación, si se separan del servicio activo, los primeros o de sus cargos los segundos, con ciento veinte días de anticipación a la fecha de las elecciones.


"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal, que deberá expedir la Legislatura del Estado, los Bandos de Policía y Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


"La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.


"La organización y regulación del funcionamiento de los Municipios, estará determinada por las leyes respectivas que expida el Congreso del Estado, sin coartar ni limitar las libertades que les concede la Constitución General de la República y la Particular del Estado.


"La representación política y administrativa de los Municipios fuera del territorio del Estado, corresponde al Ejecutivo, como representante de toda la entidad.


"II. Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, administrarán libremente su hacienda, la cual se compondrá de sus bienes propios y de los rendimientos que éstos produzcan, así como de las contribuciones e ingresos que la Legislatura del Estado establezca a su favor y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezca el Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, y


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones, a favor de personas físicas o morales, ni a instituciones oficiales o privadas. Solo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los Ayuntamientos en el ámbito de sus competencias, propondrán a la Legislatura del Estado las tasas, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"La Legislatura del Estado aprobará la Ley de Ingresos de los Municipios, revisará y fiscalizará su cuenta pública. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.


"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.


"b) Alumbrado público.


"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.


"d) Mercados y centrales de abasto.


"e) P..


"f) Rastro.


"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.


"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución General de la República, policía preventiva municipal y tránsito; así como protección civil.


"i) Los demás que la Legislatura Local determine según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios; así como su capacidad administrativa y financiera.


"Sin perjuicio de su competencia constitucional y de la forma de su integración en el desempeño de sus funciones o la prestación de los servicios a su cargo, todos los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


"Los Municipios del Estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponda. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, cada Ayuntamiento deberá de contar con la aprobación de la Legislatura del Estado. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de ellos o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. Y a falta de convenio, se sujetarán a lo dispuesto por las fracciones XVI y XVII del artículo 59 de esta Constitución.


"IV. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:


"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;


"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;


"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o el Estado elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;


"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;


"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;


"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;


"g) Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;


"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e


"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.


"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución General, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.


"Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.


"V. Los Municipios del Estado y las comunidades indígenas del mismo, podrán asociarse libremente, tomando en consideración su filiación étnica e histórica, para formar asociaciones de pueblos y comunidades indígenas que tengan por objeto:


"a) El estudio de los problemas locales.


"b) La realización de programas de desarrollo común.


"c) El establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnicos.


"d) La capacitación de sus funcionarios y empleados.


"e) La instrumentación de programas de urbanismo, y


"f) Las demás que tiendan a promover el bienestar y progreso de sus respectivas comunidades y pueblos.


"VI. Los conflictos que se susciten entre los diversos Municipios del Estado, serán resueltos por convenios que éstos celebren, con aprobación del Congreso Local. Cuando dichos conflictos tengan carácter contencioso, serán resueltos por el Tribunal Superior de Justicia del Estado.


"VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos de la ley y reglamentos correspondientes. Aquella acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.


"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.


"VIII. La administración de justicia de cada Municipio estará a cargo de uno o más servidores públicos que se llamarán alcaldes, por cada alcalde propietario habrá dos suplentes que llevarán su respectivo número de orden, durarán en su cargo un año, y serán designados por la mayoría de los integrantes del Ayuntamiento.


"Para ser alcalde se requiere haber cumplido veinticinco años antes del día de su designación y cubrir los mismos requisitos que se exigen para ser miembro de un Ayuntamiento.


"Los alcaldes son auxiliares de los Jueces y tribunales del Estado, la ley orgánica respectiva establecerá el número que deba haber en cada Municipio, las funciones y atribuciones que les correspondan."


"Artículo 2o. El Fondo general de participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio.


"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.


"No se incluirán en la recaudación federal participable, los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.


"Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de estos impuestos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o. A de esta ley; ni la parte de la recaudación correspondiente a los contribuyentes pequeños que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes en los términos del artículo 3o. B de esta ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.


"El Fondo general de participaciones se distribuirá conforme a lo siguiente:


"I. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.


"El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique.


"II. El 45.17%, en los términos del artículo 3o. de esta ley.


"III. El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate.


"El Fondo general de participaciones se adicionará con un 1% de la recaudación federal participable en el ejercicio, que corresponderá a las entidades federativas y los Municipios cuando éstas se coordinen en materia de derechos y, previa comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de que se ajustan estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley. El porcentaje citado será distribuido entre las entidades mencionadas conforme al coeficiente efectivo del Fondo general de participaciones que les corresponda para el ejercicio en el que se calcula. El fondo no se adicionará con la parte que correspondería a las entidades no coordinadas en derechos. Asimismo, el fondo se incrementará con el por ciento que representen en la recaudación federal participable, los ingresos en un ejercicio de las contribuciones locales o municipales que las entidades convengan con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en derogar o dejar en suspenso.


"También se adicionará al fondo general un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se actualizará en los términos del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la distribución. Este monto se dividirá entre doce y se distribuirá mensualmente a las entidades, en la proporción que representa la recaudación de estas bases de cada entidad, respecto del 80% de la recaudación por bases especiales de tributación en el año de 1989.


"Adicionalmente, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la recaudación federal participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos de la Federación relacionados con bienes o bosques, que las leyes definen como nacionales, ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de venta o arrendamiento de terrenos nacionales o de la explotación de tales terrenos o de bosques nacionales.


"Las entidades que estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que hubieran celebrado con la Federación convenios de colaboración administrativa en materia del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, donde se estipule la obligación de llevar un registro estatal vehicular, recibirán el 100% de la recaudación que se obtenga por concepto de este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva.


"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva."


"Artículo 2o. A. En el rendimiento de las contribuciones que a continuación se señalan, participarán los Municipios, en la forma siguiente:


"I. En la proporción de la recaudación federal participable que a continuación se señala participarán los Municipios, en la forma siguiente:


"0.136% de la recaudación federal participable, a aquellos Municipios colindantes con la frontera o los litorales por los que se realicen materialmente la entrada al país o la salida de él de los bienes que se importen o exporten, siempre que la entidad federativa de que se trate celebre convenio con la Federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera y en dichos convenios se establezcan descuentos en las participaciones a que se refiere esta fracción, en los casos en que se detecten mercancías de procedencia extranjera respecto de las cuales no se acredite su legal estancia en el país.


"La distribución entre los Municipios se realizará mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:


CCiT = Bi/TB


"Donde:


CCiT es el coeficiente de participación de los Municipios colindantes i en el año para el que se efectúa el cálculo.


TB es la suma de Bi.


i es cada entidad.


Bi=(CCiT-1) (IPDAiT-1)/IPDAT-2


"Donde:


CCiT-1= Coeficiente de participaciones del Municipio i en el año inmediato anterior a aquel para el cual se efectúa el cálculo.


IPDAiT-1 = R.audación local de predial y de los derechos de agua en el Municipio i en el año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo.


IPDAiT-2 = R.audación local del predial y de los derechos de agua en el Municipio i en el segundo año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo.


"II. 3.17% del derecho adicional sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, a los Municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de dichos productos.


"Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, por conducto de Petróleos Mexicanos, informará mensualmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los montos y Municipios a que se refiere el párrafo anterior.


"III. 1% de la recaudación federal participable, en la siguiente forma:


"a) El 16.8% se destinará a formar un Fondo de fomento municipal.


"b) El 83.2% incrementará dicho Fondo de fomento municipal y sólo corresponderá a las entidades que se coordinen en materia de derechos, siempre que se ajusten estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley.


"El Fondo de fomento municipal se distribuirá entre las entidades mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:


Ver fórmula 3

"Los Estados entregarán íntegramente a sus Municipios las cantidades que reciban del Fondo de fomento municipal, de acuerdo con lo que establezcan las Legislaturas Locales, garantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos.


"Las cantidades que correspondan a los Municipios en los términos de las fracciones I y II, se pagarán por la Federación directamente a dichos Municipios."


De dichos preceptos, en lo que al caso interesa, se desprende que el primero de ellos reproduce la obligación impuesta por la Constitución Federal a la Legislatura del Estado de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ella determine; asimismo, que para el cálculo de las participaciones federales que se distribuirán a los Estados se deberán tomar en consideración las condiciones actuales de las entidades, tales como el número de habitantes y la recaudación del pago de impuestos y derechos que realice la entidad.


Por tanto, contrario a lo que aduce el actor, el precepto tildado de inconstitucional no contraviene lo dispuesto por los artículos transcritos, ya que, por un lado, el legislador local da cumplimiento al mandato constitucional de legislar respecto a las participaciones federales que tienen derecho a percibir los Municipios, determinando para el ejercicio fiscal de dos mil seis, las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas por la Federación a los Municipios las participaciones federales y, por otro, las bases para la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales se prevé atendiendo a la realidad imperante en cada uno de los Municipios, es decir, a la población actual conforme a las últimas cifras oficiales y la recaudación del último ejercicio fiscal.


Por otra parte, el actor aduce también que el precepto impugnado es violatorio del principio de irretroactividad de la ley, previsto por el artículo 14 constitucional, toda vez que establece que durante el año de dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" y los "factores ley", lo que implica que la distribución se realizará conforme a factores históricos y a la realidad de mil novecientos noventa y nueve y no conforme a las necesidades reales en dos mil seis.


En principio, es conveniente precisar que el planteamiento del Municipio en realidad no se refiere a un problema de aplicación retroactiva de la ley, pues, el concepto de invalidez tiende a poner de manifiesto que la norma impugnada establece como base para el cálculo de las aportaciones de dos mil seis, factores históricos que imperaron en la realidad existente en mil novecientos noventa y nueve, lo cual atañe no a un problema de violación al principio de irretroactividad, sino a la afirmación de que se está atrayendo un factor histórico para complementar la norma impugnada respecto a cuestiones jurídicas actuales; ello, porque el principio de irretroactividad que rige a las normas, previsto en el artículo 14 constitucional, consiste en que la nueva ley no puede aplicarse respecto a relaciones jurídicas que nacieron conforme a una ley anterior, pues, al respecto, se estarían trastocando derechos adquiridos.


Dicho concepto de invalidez deviene también infundado, toda vez que el argumento de la actora se construye a partir de una premisa equivocada, pues contrario a lo que aduce el actor, del contenido de las disposiciones transcritas se desprende que el precepto impugnado no prevé que la distribución de las participaciones federales a los Municipios se hará atendiendo a la realidad imperante en mil novecientos noventa y nueve, sino que únicamente se tomarán los factores que en ese momento sirvieron de base para la distribución correspondiente, es decir, los porcentajes que se establecieron en el aludido año.


Esto es así, debido a que los factores de mil novecientos noventa y nueve que serán aplicados en un setenta por ciento en dos mil seis, se establecen en el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en el año citado en primer término, y son: 30% en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio, en relación con el total estatal; 30% en proporción directa a los ingresos obtenidos de la recaudación del impuesto predial realizada por cada Municipio, durante el año inmediato anterior; 35% en proporción directa a los índices de marginación de cada Municipio; y, 5% en proporción inversa al número de localidades de cada Municipio, en relación con el total de ellos. De lo que se desprende que para aplicar tales factores se tomará en consideración la realidad imperante en dos mil seis.


Por tanto, si bien el artículo transitorio a estudio prevé que durante dos mil seis, los factores para el cálculo de las participaciones se obtendrán conforme a las proporciones que señalan los "factores 1999" (en un 70%) y los "factores ley" (en un 30%); lo cierto es que contrariamente de lo que afirma el actor, la distribución no se realizará conforme a la realidad y las necesidades de mil novecientos noventa y nueve, sino que únicamente se prevén dichos factores pero aplicados a la realidad imperante en cada Municipio en dos mil seis; por lo que si el sentido de "ley retroactiva", en términos generales, no es otra sino aquella que modifica o restringe las consecuencias jurídicas de hechos nacidos durante la vigencia de la anterior, se infiere que dicho precepto no viola la garantía de irretroactividad que establece el artículo 14 constitucional, en virtud de que regula supuestos y consecuencias producidas a partir del inicio de su vigencia, sin afectar consecuencias producidas en el pasado.


En consecuencia, si el precepto tildado de inconstitucional rige la forma de distribución a los Municipios de la entidad, de las participaciones federales en el dos mil seis y su aplicación será a partir de su vigencia, el precepto cuestionado rige de presente a futuro y no tiene efectos retroactivos, en virtud de que no afecta supuestos y consecuencias producidas u originadas al amparo de una norma anterior.


Por otra parte, el actor aduce que la reforma al segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, se realizó sin que en la exposición de motivos de la ley en cuestión se plasmen las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis.


Al respecto, es importante señalar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio relativo a que cualquier autoridad está obligada a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Federal, pero tratándose de los actos legislativos, aquéllos se satisfacen si las autoridades encargadas de su formación actúan dentro de los límites de las facultades que la Ley Fundamental y las leyes locales le confieren (fundamentación), y que las leyes que expidan se refieran a relaciones sociales que requieran de ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que implique, en modo alguno, que todas y cada una de las normas que integren un cierto ordenamiento deban ser necesariamente materia de motivación particular; en las tesis que llevan por rubros, textos y datos de identificación, los siguientes:


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES. Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 193-198, Primera Parte, página 100).


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239).


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 157-162, Primera Parte, página 150).


En el caso, se determina que se satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación necesarios para la creación de la norma impugnada, ya que el Congreso del Estado de Oaxaca tiene facultades para expedir la norma impugnada en términos de lo dispuesto por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal (transcrito y analizado con anterioridad) y los artículos 59, fracciones II y L, y 113, fracción II, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, que a la letra indican:


"Artículo 59. Son facultades de la legislatura:


"...


"II. Expedir leyes reglamentarias y ejercer las facultades que le otorga la Constitución General de la República;


"...


"L. Cumplir con las obligaciones legislativas que le impone la Constitución Federal y las que le impongan las leyes generales."


"Artículo 113. El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios Libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.


"...


"II. Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, administrarán libremente su hacienda, la cual se compondrá de sus bienes propios y de los rendimientos que éstos produzcan, así como de las contribuciones e ingresos que la Legislatura del Estado establezca a su favor y en todo caso:


"...


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados."


Asimismo, se justifica su expedición, dado que de conformidad con lo que establece la Constitución Federal, las participaciones federales serán cubiertas a los Municipios por la Federación de conformidad con las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas Locales, por tanto, es inconcuso que las bases que se fijan en el artículo impugnado debían ser establecidas por dicha legislatura.


Aunado a lo anterior, debe precisarse que contrariamente a lo que afirma el Municipio actor, en las exposiciones de motivos de la iniciativa que el gobernador de la entidad presentó al Congreso, relativa a la reforma impugnada, se indica:


"Que la iniciativa que se propone, pretende hacer acorde lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Oaxaca, a lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal, respecto de las obligaciones de los Municipios en relación con el Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios; asimismo, se mantienen sin cambios los porcentajes que señalan los factores de distribución a que se refiere el artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca vigente, en virtud de que el escenario económico nacional no asegura un crecimiento sustantivo en la recaudación federal participable, adicionalmente existe una disminución de la citada recaudación como consecuencia de la aprobación del nuevo régimen fiscal de Petróleos Mexicanos, lo que evidentemente afectará a las participaciones que son distribuidas a los Estados y Municipios; por lo que cualquier alteración en la composición de los porcentajes de las variables aplicables para la distribución de las participaciones fiscales, pondrían en riesgo las finanzas municipales."


Por tanto, no le asiste la razón al afirmar que en la exposición de motivos de la ley en cuestión, no se plasman las razones por las cuales se consideraron los factores de mil novecientos noventa y nueve para aplicarlos en dos mil seis, ya que independientemente de que para que se considere que una norma se encuentra debidamente motivada, no es un requisito indispensable el que todas y cada una de las disposiciones que integran los ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica; en el caso sí se justifica en la exposición de motivos, que se deben conservar los factores de distribución a que se refiere el precepto impugnado (los cuales, como se precisó, fueron aplicados en ejercicios fiscales anteriores y en reformas previas a la que ahora se impugna), debido esencialmente, a que de no hacerlo así se pondrían en riesgo las finanzas municipales.


Procede ahora el análisis del concepto de invalidez en el que se aduce, esencialmente, que el precepto impugnado es contrario a lo establecido por el artículo segundo transitorio del decreto publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve que contiene reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Federal, el cual establece que los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor y que el decreto que se cuestiona, transgrede el plazo perentorio de un año para llevar a cabo la adecuación de las leyes locales.


En principio, es importante destacar que tal como lo aducen los poderes demandados, el actor no especifica en qué forma el precepto impugnado transgrede el artículo segundo transitorio del decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, de conformidad con lo que establece el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, ha menester examinar los razonamientos del actor en su conjunto para poder precisar la cuestión efectivamente planteada. Así, del análisis correspondiente se obtiene que, en su concepto, la Legislatura Local al aprobar el precepto impugnado, en el que se prevé la utilización de los "factores de 1999" como una de las bases para la determinación de la distribución a los Municipios de la entidad de las participaciones federales correspondientes a dos mil seis, no realiza las adecuaciones que dicho precepto ordena, ya que sigue tomando valores de mil novecientos noventa y nueve.


Al efecto se hace necesario transcribir el artículo segundo transitorio al que se ha hecho alusión:


"Artículo segundo. Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001.


"En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes."


Asimismo, cabe destacar que en el decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, a que se refiere el citado precepto transitorio, no se reformó el inciso b) de la fracción IV del artículo 115, en el que, como ya se ha asentado, se establece que las Legislaturas de los Estados tienen la obligación de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ellas determinen.


Por tanto, es infundado lo aducido, dado que el precepto transitorio ordena a las legislaturas realizar las adecuaciones a sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en el propio precepto, pero dicho mandato no tiene vinculación con los factores que en el caso particular determinó la legislatura; es decir, que el precepto transitorio no se refiere a adecuaciones en materia de participaciones, debido a que ese aspecto es regulado específicamente por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la N.F., que, como se ha dicho, prevé que los Congresos Estatales determinarán anualmente dichas bases, plazos y montos, lo cual, como también ya se determinó, se cumple en parte con la norma impugnada. Asimismo, el Congreso Local no ha omitido legislar en lo correspondiente a la distribución de las participaciones federales, debido a que, como se dijo, prevé la utilización de porcentajes aplicados en mil novecientos noventa y nueve pero acordes a la realidad actual; por lo que, contrario a lo que se aduce, en parte, esa determinación pone de manifiesto que el Legislativo Local ha dado cumplimiento al mandato constitucional de fijar las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas la participaciones federales.


Se determina también, que no le asiste la razón al actor cuando aduce que el hecho de que tales bases para la distribución de las participaciones federales se contengan en un precepto transitorio y no en la norma en sí misma, hace inconstitucional este precepto; debido a que, si bien para una mayor claridad de los preceptos en los que se determina la distribución de las participaciones federales lo más conveniente sería el que todos los factores de distribución a aplicar se encontraran en dichos preceptos y no hacerlo, en parte, en un artículo transitorio; lo cierto es que la norma constitucional no exige que el legislador establezca tales bases en un determinado tipo de artículo, pues tal exigencia afectaría la propia esfera de competencia del órgano legislativo local. Por otra parte, si bien las normas transitorias tienen como fin establecer los lineamientos provisionales que permitan la eficacia de la norma materia de la reforma, en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo o lugar, de tal manera que sean congruentes con la realidad imperante, y en ocasiones sirven para precisar el alcance de la ley con la cual se relacionan; lo cierto es que el incluir en un artículo transitorio los factores de distribución de las participaciones federales que se aplicarán en un cierto ejercicio fiscal no determina la inconstitucionalidad de la ley pues dicha disposición forma parte integrante del ordenamiento legal.


Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no establecerse en un determinado precepto, pues la contravención a la N.F. se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno.


En otro aspecto, se destaca que el actor en su oficio de demanda señala como preceptos de la Constitución Federal violados, además de los ya analizados, el 40, 105 y 133; sin embargo, no esgrime concepto de invalidez alguno al respecto, y este Tribunal Pleno no advierte violación a tales preceptos.


En atención a todo lo anteriormente expuesto, procede declarar infundados los conceptos de invalidez estudiados y reconocer la validez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad.


Por último, en lo correspondiente a la primera ministración del Fondo municipal de participaciones y del Fondo de fomento municipal en el ejercicio fiscal de dos mil seis, que el Municipio actor señala como primer acto de aplicación del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, se precisa que el actor no impugna dicho acto por vicios propios, sino que su constitucionalidad se hace depender de la declaratoria que de la norma que sirvió como fundamento para su emisión, haga este Alto Tribunal; por tanto, al haberse reconocido la validez del aludido artículo segundo transitorio, procede reconocer también la validez del citado acto impugnado.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se reconoce la validez del segundo párrafo del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, reformado mediante Decreto Número 190, publicado el veintiséis de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad, así como de su primer acto de aplicación consistente en la primera ministración del Fondo municipal de participaciones y del Fondo de fomento municipal en el ejercicio fiscal de dos mil seis, en términos del último considerando de este fallo.


TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de ocho votos de los señores Ministros: A.A., C.D., L.R., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente en funciones G.P.. El señor Ministro presidente en funciones G.P. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. No asistieron los señores Ministros presidente M.A.G., J. de J.G.P. y J.D.R., por estar cumpliendo con comisiones de carácter oficial. Dada la ausencia del señor Ministro ponente G.P., la señora M.S.C. hizo suyo el proyecto.


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