Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan Díaz Romero,José Ramón Cossío Díaz,Salvador Aguirre Anguiano,José de Jesús Gudiño Pelayo,Mariano Azuela Güitrón,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Genaro Góngora Pimentel,Juan N. Silva Meza,José Fernando Franco González Salas,Margarita Beatriz Luna Ramos,Sergio Valls Hernández
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVII, Mayo de 2008, 529
Fecha de publicación01 Mayo 2008
Fecha01 Mayo 2008
Número de resoluciónP./J. 90/2009
Número de registro20974
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2006. CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.


MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIOS: R.M.M.G.Y.L.P.R.Z..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al tres de marzo de dos mil ocho.


VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 41/2006; y,

RESULTANDO QUE:


PRIMERO. Presentación de la demanda, poder y órganos demandados, actos y normas impugnadas. Por oficio recibido el dos de marzo de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.G.S. y P., quien se ostentó como presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en representación de ésta, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos y normas que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:


Poder y órganos demandados:


a) Poder Ejecutivo Federal.


b) Secretaría de Gobernación.


c) Secretaría de Desarrollo Social.


d) Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


e) Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales.


f) Secretaría de Energía.


g) Secretaría de Educación Pública.


h) Secretaría de Economía.


i) Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.


j) Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


k) Secretaría de la Función Pública.


l) Secretaría de Salud.


m) Secretaría del Trabajo y Previsión Social.


n) Secretaría de la Reforma Agraria.


o) Secretaría de Turismo.


Normas y actos cuya invalidez se demanda:


A) La invalidez de los artículos 15, 16, 24, 37, 41, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 72, 75, 77, 78, 80 y 81 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de enero de dos mil seis.


B) La invalidez de los actos siguientes:


a) Los actos que realiza o que inminentemente realizará la Secretaría de Desarrollo Social para integrar un padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social, en contravención a los artículos 5 y 27 de la Ley General de Desarrollo Social.


b) Los actos que realiza o que inminentemente realizará la Secretaría de Desarrollo Social para identificar a las personas o grupos sociales en situación de pobreza en contravención a los artículos 36 y 37 de la Ley General de Desarrollo Social.


c) Los actos que realiza o que inminentemente realizará la Secretaría de Desarrollo Social para determinar los criterios y lineamientos para la medición de los índices de marginación y la identificación de grupos vulnerables, en contravención a los artículos 5, fracción VI, 8, 9, 19, 29, 36 y 81 de la Ley General de Desarrollo Social.


d) Las evaluaciones que estén realizando las entidades o dependencias de la administración pública federal, sobre los programas, acciones y recursos específicos destinados al desarrollo social, en contravención a los artículos 72, 73, 74, 75, 76, 77, 79, 80 y 81 de la Ley General de Desarrollo Social.


e) Los convenios de coordinación que se celebren entre las dependencias y entidades del Gobierno Federal en términos del artículo 41, fracción VI, del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, en contravención a los artículos 5, fracción X y 27 de la Ley General de Desarrollo Social.


f) Los actos que esté realizando el Consejo Nacional de Evaluación para elaborar el informe al titular de la Secretaría de Desarrollo Social señalado en el artículo 72 del reglamento impugnado, contraviniendo el artículo 81 de la Ley General de Desarrollo Social.


g) Los actos que realizan o que inminentemente realizarán las Secretarías de Desarrollo Social; Gobernación; Hacienda y Crédito Público; Educación Pública; Salud; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; la Función Pública; Trabajo y Previsión Social; Reforma Agraria y Turismo; encaminados a la formulación de sus anteproyectos de presupuesto, y en el caso de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la formulación del proyecto de decreto de egresos de la Federación, en contravención a los artículos 18, 20, 23, 52 y 54 de la Ley General de Desarrollo Social.


h) Los actos que realiza o que inminentemente realizará la Secretaría de Desarrollo Social en materia de participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social en contravención al artículo 50 de la Ley General de Desarrollo Social.


i) Las consultas públicas sobre los programas y acciones de desarrollo social que se encuentre realizando la Secretaría de Desarrollo Social, en contravención al artículo 56 de la Ley General de Desarrollo Social.


j) Las evaluaciones que se encuentran realizando organismos independientes, derivadas de las convocatorias emitidas por las dependencias y entidades de la administración pública federal responsables de la operación de los programas, acciones y recursos federales destinados al desarrollo social, sujetos a evaluación, en contravención a los artículos 72, 73, 74, 80 y 81 de la Ley General de Desarrollo Social.


k) Los actos del Ejecutivo Federal consistentes en las reglas de operación de los programas de desarrollo social, el requisito de atender sólo a grupos y personas identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad dentro de las vertientes de la política nacional de desarrollo social definidas en el artículo 14, fracciones II a la V, de la Ley General de Desarrollo Social y en los programas prioritarios y de interés público definidos en el artículo 19, fracciones I, II y V a la IX, de la misma ley.


SEGUNDO. Antecedentes. Las circunstancias del caso, narrados en la demanda, en síntesis, son los siguientes:


A) El veinte de enero de dos mil cuatro se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Desarrollo Social expedida por el Congreso de la Unión.


B) En el artículo segundo transitorio de la mencionada ley, se estableció un término no mayor de noventa días naturales, contados a partir de su entrada en vigor, para que el titular del Ejecutivo Federal expidiera el reglamento de dicha ley, el cual corrió del veintiuno de enero al diecinueve de abril de dos mil cuatro, con lo que se acredita que el Ejecutivo Federal incumplió con dicho término, ya que a la fecha de su expedición, enero de dos mil seis, transcurrieron casi dos años.


C) El Ejecutivo Federal expidió el decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil cinco, el cual en sus artículos 5, fracciones I, VIII, X, XI y XXIV, 6, 8, 10, 11, fracciones I, VIII y IX y 12, fracción I, es inconstitucional, y por ello la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, el veintiséis de septiembre de dos mil cinco, aprobó un punto de acuerdo para interponer controversia constitucional en contra del Ejecutivo Federal por la expedición del referido decreto, sin embargo, se abrió un espacio de negociación con la Secretaría de Desarrollo Social, el cual tuvo verificativo los días veintisiete y veintiocho de septiembre de dos mil cinco.


D) El Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social celebró acuerdo consensual con el órgano legislativo actor, en el que se comprometió a realizar las reformas a los artículos señalados en el numeral que antecede con el objeto de que la Cámara de Diputados no promoviera la controversia constitucional, lo anterior fue refrendado por la Secretaría de Desarrollo Social de manera verbal y pública en su comparecencia ante la Cámara de Diputados el cinco de octubre de dos mil cinco, sin embargo, hasta el día de hoy no han cumplido con lo acordado.


E) Los integrantes de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados emitieron punto de acuerdo con la finalidad de excitar al Ejecutivo Federal, para que publicara las reformas a los artículos del decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.


F) El dieciocho de enero de dos mil seis se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, el cual fue refrendado por diversos secretarios del Gobierno Federal.


G) Con el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social el Ejecutivo Federal no provee en la esfera administrativa a la exacta observancia de la Ley General de Desarrollo Social, en virtud de que en sus artículos 15, 16, 24, 37, 41, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 72, 75, 77, 78, 80 y 81, contradice lo dispuesto por la Ley General de Desarrollo Social, por lo que son inconstitucionales resultando procedente interponer la controversia constitucional.


H) En sesión de veintiuno de febrero de dos mil seis, fue sometida a consideración del Pleno del órgano legislativo una proposición con punto de acuerdo por parte de la Junta de Coordinación Política en el que solicitan que la Cámara de Diputados interponga controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en contra del Poder Ejecutivo Federal por los actos consistentes en la expedición, publicación y entrada en vigor del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de enero de dos mil seis. Punto de acuerdo que fue aprobado con doscientos treinta y tres votos a favor, ciento dieciséis votos en contra y cuatro abstenciones.


TERCERO. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente, en síntesis, son los siguientes:


Primer concepto. Violación al artículo 49 de la Constitución Federal.


A) El artículo 49 de la Constitución Federal, establece el principio de división de poderes como un mecanismo para lograr el peso y contrapeso en el funcionamiento del Estado mexicano, determinando la competencia de cada uno de los Poderes de la Federación. Así, es facultad del Congreso de la Unión expedir leyes y dicha función legislativa sólo puede ser realizada por el Ejecutivo Federal, en los supuestos previstos por los artículos 29 y 131, segundo párrafo, de la Constitución Federal.


De tal forma, el Congreso de la Unión, de conformidad con el artículo 73, fracción XXIX-D, constitucional, está facultado para expedir normas jurídicas de carácter general sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, excluyéndose así la posibilidad de que el Ejecutivo Federal lo pueda suplantar en dicha facultad a través de la emisión de reglamentos que rebasen el alcance de las leyes aprobadas por el Poder Legislativo.


B) La facultad reglamentaria que le corresponde al titular del Ejecutivo Federal consiste exclusivamente, en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación, es decir, no puede ser utilizada para llenar lagunas de la ley, ni para remediar el olvido o la omisión del Poder Legislativo, menos para reformar la ley.


C) En el caso, el Ejecutivo Federal al expedir el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social invadió la facultad de legislar en materia de desarrollo social del Poder Legislativo Federal, ya que el reglamento se excede en el alcance de sus mandatos y altera las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social.


Segundo concepto. Violación a los artículos 72, inciso f) y 73, fracción XXIX-D, de la Constitución Federal.


El artículo 72, inciso f), constitucional, establece que para la interpretación, reforma o derogación de leyes, se seguirán los mismos trámites que para su formación, por su parte, el artículo 73, fracción XXIX-D, constitucional, prevé que el Congreso de la Unión tiene la facultad exclusiva para expedir leyes sobre planeación nacional de desarrollo económico y social.


Al relacionar ambos preceptos constitucionales con el caso concreto se desprende que para reformar o derogar cualquier precepto de la Ley General de Desarrollo Social, es necesario que se siga el procedimiento legislativo establecido en el artículo 72 constitucional, es decir, que el Congreso de la Unión realice los actos legislativos necesarios para que se reforme o derogue dicho precepto legal, esto es: 1. Iniciativa; 2. Discusión y aprobación de las iniciativas; 3. Sanción; y, 4. Publicación e iniciación de su vigencia.


En este sentido, el Ejecutivo Federal no puede a través del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, modificar lo establecido y aprobado por el legislador en la propia ley, pues está obligado a cumplir con ella en los términos que fue aprobada por el Congreso de la Unión y a proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Lo que en el caso no acontece porque el Ejecutivo Federal al expedir el reglamento impugnado, asume atribuciones legislativas de las que no es constitucionalmente depositario, pues dicho reglamento excede el alcance de los mandatos legales.


El Ejecutivo Federal al emitir el reglamento impugnado creó disposiciones generales abstractas e impersonales distintas a las establecidas en la Ley General de Desarrollo Social, con lo que se violan el inciso f) del artículo 72 constitucional y la fracción XXIX-D del artículo 73 constitucionales, pues la única vía para que se modifique la ley es que el Congreso de la Unión -órgano facultado para legislar en la materia de desarrollo social- realice un nuevo acto legislativo que la reforme o la derogue. Así, el Ejecutivo Federal al crear disposiciones generales, abstractas e impersonales en materia de desarrollo social, invade la esfera constitucional de competencia del Congreso de la Unión, pues en dado caso, si consideraba que dicha materia debía ser regulada de forma distinta, lo conveniente era que presentara una iniciativa de reforma para que por medio del procedimiento legislativo establecido en el artículo 72 constitucional se reformara o se derogara la Ley General de Desarrollo Social.


Tercer concepto. Violación al artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal.


El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, establece obligaciones y facultades para el presidente de la República: a) promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) ejecutar dichas leyes; y, c) proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia.


La facultad de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, es la que autoriza al Ejecutivo Federal para expedir disposiciones generales y abstractas, que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando en dichos ordenamientos los detalles que permitan la eficacia de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión.


El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo que participa de los atributos de la ley, sólo en cuanto a que ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Sin embargo, las dos características que distinguen a la ley del reglamento, son: a) Que este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, por tal razón es una norma subalterna que tiene su justificación en la ley que le da origen; b) Lo que parece común en los dos ordenamientos (que es su carácter general y abstracto) se ve distinto cuando se analiza la finalidad que persigue cada uno, ya que el reglamento sólo determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos. Es decir, el reglamento sólo va a definir el cómo se debe cumplimentar la ley.


Así, la actividad legislativa se concreta en la elaboración de normas jurídicas al ser la función propia del Poder Legislativo, mientras que la facultad reglamentaria del titular del Poder Ejecutivo tiene por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el legislador.


La facultad reglamentaria del presidente de la República constituye una excepción al principio de separación de poderes pues, siendo los reglamentos normas abstractas, generales e impersonales, son actos materialmente legislativos y formalmente administrativos.


La facultad reglamentaria se rige por dos principios fundamentales: 1. El principio de reserva de ley, que prohíbe al reglamento abordar materias reservadas a las leyes que expide el Congreso de la Unión; y, 2. El principio de subordinación jerárquica, que exige que el reglamento esté precedido por una ley y que sus disposiciones únicamente desarrollen, complementen o pormenoricen la ley expedida por el Poder Legislativo.


Así, el Ejecutivo Federal al expedir y refrendar el reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, transgrede el artículo 89, fracción I, pues con ello no está completando o pormenorizando a la ley que le dio origen sino, por el contrario, éste se opone a ella e incluso se extiende a supuestos distintos a los previstos en la misma.


En este sentido, el reglamento impugnado vulnera el principio de reserva de ley, ya que contradice y aborda materias que son reservadas a la Ley General de Desarrollo Social, lo cual origina una violación en la esfera constitucional de competencia del Congreso de la Unión. También vulnera el principio de subordinación jerárquica a la ley, pues los artículos impugnados se ponen por encima de la ley que le debe dar origen, no la reglamentan, completan o pormenorizan, sino que crean y modifican disposiciones generales en materia de desarrollo social.


Como ejemplo, puede mencionarse que el artículo 24 del reglamento transgrede lo dispuesto por los artículos 18, 20, 23, 52, 53 y 54 de la Ley General de Desarrollo Social, por lo siguiente:


En primer lugar, los artículos 18, 20 y 23 de la ley establecen que los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el presupuesto de egresos de la Federación. Asimismo, disponen que el presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior y, finalmente, que la distribución del gasto social deberá sujetarse a los criterios establecidos en la ley.


El artículo 24 del reglamento establece que corresponde a la Secretaría de Hacienda, en la formulación del proyecto de decreto de presupuesto de egresos de la Federación, integrar, en términos de las disposiciones aplicables, los recursos para los programas de desarrollo social; añade que las dependencias y entidades de la administración pública federal que tengan a su cargo programas destinados al desarrollo social, deberán integrar y prever recursos para tal fin en sus respectivos anteproyectos de presupuesto.


Por lo anterior, este artículo del reglamento ignora totalmente las disposiciones financieras establecidas en los artículos 18, 20 y 23 de la ley, que acotan los montos presupuestales mínimos que deben ser destinados al gasto para desarrollo social, tanto total como per cápita. Ignora también que los montos asignados al desarrollo social no pueden sufrir disminuciones en sus asignaciones, ni transferirse a otros usos.


Además, el artículo 24 del reglamento, también transgrede lo dispuesto por los artículos 52, fracción II, 53 y 54 de la ley, al menoscabar la atribución de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social prevista en el artículo 52, fracción II, de la ley, relativa a que corresponde a ésta proponer las partidas y montos del gasto social que se deben integrar en el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Federación, haciendo consecuentemente nugatorias las disposiciones previstas en los artículos 53 y 54 de la ley que indican que los acuerdos de la comisión serán obligatorios para las dependencias del Ejecutivo Federal, siendo las Secretarías de Hacienda y de la Función Pública las encargadas de vigilar su cumplimiento.


Cuarto concepto. Violación a los artículos 87 y 128 de la Constitución Federal.


Los artículos 87 y 128 de la Constitución Federal, disponen que el titular del Poder Ejecutivo Federal y los demandados desde el momento en que toman posesión de su cargo están obligados a guardar y hacer guardar la Constitución Federal, así como todas y cada una de las leyes que de ella emanen. Sin embargo, en el caso, al expedir y refrendar el reglamento impugnado, transgreden dichos preceptos constitucionales, pues los artículos 15, 16, 37, 41, 51, 72, 77, 78, 79, 80 y 81 del reglamento impugnado, no complementan o pormenorizan a la ley que le dio origen sino, por el contrario, se oponen a ella, de manera que los demandados no respetan su obligación de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.


Quinto concepto. Violación al artículo 16 de la Constitución Federal.


El artículo 16 de la Constitución Federal consagra el principio de legalidad conforme al cual todos los actos de las autoridades deben ser emitidos conforme a la ley, consecuentemente, todo aquel acto de los poderes que no sea emitido conforme a la misma, resulta ser inválido.


En este sentido, el reglamento impugnado es ilegal porque no fue emitido conforme a la ley que le da origen.


Se citan las controversias constitucionales 31/97 y 34/97 falladas por este Alto Tribunal, de las que se destaca lo siguiente:


a) Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha asumido el criterio de estudiar cualquier planteamiento que se haga en los conceptos de invalidez en controversias constitucionales, aun cuando se trate de cuestiones de legalidad, en virtud de que su misión es vigilar, a través de los diferentes medios de control de rango constitucional, que el orden jurídico constitucional no sea vulnerado.


b) Que las autoridades están obligadas a respetar la garantía de legalidad frente a los particulares y frente a otras autoridades.


Por lo que respecta a los actos que no trascienden a la esfera jurídica de los particulares y que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, únicamente entre autoridades, la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el propio orden jurídico y, sobre todo, que no se afecte la esfera de competencia que corresponde a una autoridad, por parte de otra u otras autoridades.


En este orden, con la emisión del reglamento impugnado se conculca el artículo 16 constitucional, porque aquél concede atribuciones más allá de lo que señala la Ley General de Desarrollo Social, a la Secretaría de Desarrollo Social, entidades o dependencias de la administración pública federal y del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, como a continuación se indica:


A) Los artículos 16, 41, fracción VII y 51, fracción III, del reglamento impugnado, contravienen lo dispuesto en los artículos 5 y 27 de la Ley General de Desarrollo Social, toda vez que convierte en una atribución de la Secretaría de Desarrollo Social la integración del padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social, siendo que, conforme a la ley, esto es una responsabilidad de los tres órdenes de gobierno: a) del Gobierno Federal por conducto de la secretaría; b) de los gobiernos de las entidades federativas; y, c) de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias.


El artículo 16 del reglamento impugnado, al otorgar a la Secretaría de Desarrollo Social la atribución de "integrar el padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social que tenga en forma estructurada, actualizada y sistematizada, la información de dichos beneficiarios", viola de dos maneras lo previsto en el artículo 27 de la Ley General de Desarrollo Social, que establece que la integración del padrón es una responsabilidad conjunta de los tres órdenes de gobierno.


Las dos formas de violación son:


a) La exclusión de los otros dos órdenes de gobierno en la integración del padrón.


b) La redacción del reglamento en tanto omite la especificación, porque el padrón se refiere sólo a los programas federales, y por ello, atribuye a la secretaría la integración del padrón de todos los programas de desarrollo social, pero incluyendo los estatales, los del Distrito Federal y los municipales.


Ejemplifica con ciertos programas federales, tales como:


• "Programa 3x1, Hábitat y tu casa", que es un programa financiado conjuntamente por la Federación y por los gobiernos de los otros dos órdenes de gobierno, a través del procedimiento de financiamiento federal condicionado al financiamiento proveniente de Gobiernos L. o de otras fuentes.


• "Programa 3x1 para Migrantes" cuyos proyectos son financiados: el (veinticinco por ciento) 25% por la Federación, el (veinticinco por ciento) 25% por los clubes u organizaciones de migrantes, y el (cincuenta por ciento) 50% restante por Gobiernos Estatales y M..


• "Programa Hábitat", con el que se busca potenciar los subsidios federales con la aportación de recursos estatales, municipales y, en su caso, de los propios beneficiarios y/o de las organizaciones de la sociedad civil, para propiciar el desarrollo de las ciudades y la integración de las zonas urbano-marginadas a las mismas.


• "Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva Tu Casa", en el que las entidades federativas y/o Municipios participantes en esta modalidad, deberán aportar al beneficiario, por lo menos, un apoyo monetario o en especie de igual valor al federal.


• "Programa Vivienda Rural", en el que los recursos federales podrán ser complementados con la aportación de los Gobiernos Estatales o M., o por empresarios agropecuarios y organismos privados de carácter nacional o internacional con interés de participar en el programa, pero sin sujetarlo a reglas estrictas de montos aportados por cada parte.


• "Programa Oportunidades", cuya operación se realiza a través de una estrecha coordinación interinstitucional entre la Secretaría de Desarrollo Social, la de Educación Pública, la de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social y los gobiernos de las entidades federativas.


B) El reglamento impugnado también viola los artículos 40, 41 y 42 de la Ley General de Desarrollo Social, que establecen facultades de las Legislaturas de los Estados, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y de los Municipios para emitir normas de desarrollo social, y para formular, aprobar y aplicar programas de desarrollo social.


Los artículos 41 y 51 del reglamento impugnado, referentes a los Convenios de Coordinación y Cooperación Técnica para la Formulación y Ejecución de los Programas de Desarrollo Social de las Entidades Federativas y Municipios, respectivamente, introducen una figura no contemplada en la Ley General de Desarrollo Social que es la de los padrones de beneficiarios de las entidades federativas, lo que va más allá de lo establecido en los artículos 5 y 27 de la ley, pues estos últimos se refieren a un padrón solamente, el de los beneficiarios de los programas federales.


Con esto además se viola la soberanía de las entidades federativas establecida en la Constitución Federal y las facultades que para emitir normas sobre desarrollo social les otorga la ley en su artículo 40.


Al invadirse competencias de las entidades federativas y/o de los Municipios, también se violan diversos artículos del título quinto de la Constitución Federal.


C) El artículo 37 del reglamento impugnado, contraviene el artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social, toda vez que convierte en una atribución de la Secretaría de Desarrollo Social definir los criterios para la medición de la marginación y vulnerabilidad de los grupos de población, así como identificar las personas o los grupos sociales en situación de pobreza, cuando el artículo 36 de la ley prevé que es una atribución del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.


Existen dos tipos de identificación de la población en situación de pobreza y las dos son necesarias como parte de la política de desarrollo social y de su evaluación:


a) Aquellas que buscan conocer los niveles generales de pobreza prevalecientes en el país (y su desagregación a diversos niveles geográficos o político administrativos), así como sus tendencias; en este caso interesan los números agregados y su distribución geográfica, pero no interesan los nombres y domicilios de los pobres.


b) La identificación a través de programas focalizados (dirigidos) de lucha contra la pobreza, que deben identificar a los hogares y personas pobres que constituyen su población beneficiaria, con nombre, apellido, domicilio y otros datos básicos, ya que conformarán su padrón de beneficiarios.


Derivado de estos dos distintos tipos de medición, el primero, (identificación y agregación) corresponde al Consejo Nacional de Evaluación en los términos del artículo 37 de la Ley General de Desarrollo Social, que ordena que éste lleve a cabo estudios (de medición de la pobreza) con una periodicidad y un nivel de desagregación geográfica apoyándose en fuentes del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


Por su parte, el segundo tipo de medición corresponde a las dependencias y entidades que ejecuten los programas focalizados, aunque la Ley General de Desarrollo Social no es muy explícita al respecto. Sin embargo, el texto del artículo 37 del reglamento impugnado, se refiere a la primera categoría porque en la segunda frase señala: "para tales efectos, el Consejo Nacional de Evaluación deberá mantener actualizados los indicadores referidos en el artículo 36 de la ley con base en la información que genere el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, independientemente de otros datos que estime convenientes."


El artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social, en la primera frase de la primera oración le otorga al Consejo Nacional de Evaluación la facultad de definir lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza. Mientras que, en la segunda frase de la misma oración, destaca el carácter obligatorio de dichos lineamientos y criterios.


Este tipo de lectura hace consistente el capítulo de medición de la pobreza en la Ley General de Desarrollo Social, el consejo establece los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza que la ley le acota. Sin embargo, el reglamento impugnado otorga a la Secretaría de Desarrollo Social facultades no contenidas en la ley para la definición de los lineamientos y criterios para la definición de la marginación y de la población en situación de vulnerabilidad, dejándole al Consejo Nacional de Evaluación sólo la función de emitir opiniones y recomendaciones, violando así la Ley General de Desarrollo Social puesto que en ella no hay ninguna disposición que le otorgue dicha facultad a la secretaría, sino por el contrario, asigna de manera explícita al Consejo Nacional de Evaluación la función de definición, identificación y medición de la pobreza.


Respecto a la marginación y vulnerabilidad:


En el artículo 29 de la Ley General de Desarrollo Social se equiparan pobreza y marginación como sinónimos, refiriéndose en ambos casos a rezagos e insuficiencias en relación con los derechos al desarrollo social que establece la propia ley, por lo que la metodología para su definición debe ser definida por la misma institución, ya que en la parte final del artículo 29 se define quién la determina: "Su determinación se orientará por los criterios de resultados que para el efecto defina el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social ...". Por tanto, el reglamento viola la ley que reglamenta al otorgarle a la Secretaría de Desarrollo Social las facultades que, para medir la marginación, le otorga la ley al Consejo Nacional de Evaluación.


En la práctica, la institución que ha venido midiendo la marginación en México ha sido el Consejo Nacional de Población "(CONAPO)", sin facultades legales para convertir tal medición en oficial o de uso obligatorio, así como algunos investigadores independientes. En la metodología para la determinación de los estratos de marginación, el Consejo Nacional de Población utiliza nueve indicadores. De ellos, ocho se refieren a carencias en indicadores que están en la lista del artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social para la medición de la pobreza, dos se refieren a rezagos educativos, dos a condiciones de carencia de la vivienda, dos a carencias en servicios sanitarios de la vivienda (agua y drenaje), uno a la carencia de servicio básico de electricidad en la vivienda y uno a la presencia de ingresos muy bajos en el hogar. El indicador faltante se refiere a la proporción de la población que vive en localidades menores a cinco mil habitantes.


Marginación y pobreza son, no sólo en la Ley General de Desarrollo Social sino en la práctica, conceptos sinónimos. Excepto que marginación se ha utilizado para calificar la condición de áreas geográficas o unidades político administrativas (localidades, Municipios, entidades federativas) y pobreza, la condición de hogares y personas.


En cuanto al concepto de vulnerabilidad, el artículo 5, fracción VI, define a los grupos sociales en situación de vulnerabilidad como "aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por tanto, requieren de la atención e inversión del gobierno para lograr su bienestar". En este sentido, con el concepto de vulnerabilidad, la Ley General de Desarrollo Social está introduciendo otro sinónimo de pobreza y marginación, ya que ser pobre es no poder alcanzar mejores niveles de vida. Esta asimilación de pobreza y marginación con vulnerabilidad se aprecia en la fracción III del artículo 19 de la Ley General de Desarrollo Social, en la que se declaran prioritarios "los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad."


En la Ley General de Desarrollo Social la vulnerabilidad es también un sinónimo de pobreza, y por ello también corresponde al Consejo Nacional de Evaluación definir las metodologías -partiendo de los ocho indicadores definidos en el artículo 36 de la ley- para medir la pobreza y aclarar si los términos marginación y vulnerabilidad deben entenderse como sinónimos totales de pobreza, o si hubiese alguna diferencia de matiz entre ellos.


D) Los artículos 77, 78, 79, 80 y 81 del reglamento impugnado, facultan a las dependencias o entidades de la administración pública federal a efectuar evaluaciones anuales o multianuales a los programas, acciones y recursos destinados al desarrollo social que tengan a su cargo, las cuales una vez concluidas deberán ser enviadas al Consejo Nacional de Evaluación para su revisión. Sin embargo, el artículo 72 de la Ley General de Desarrollo Social, establece que la evaluación de la política de desarrollo social estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (que podrá realizarla por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa) y tiene por objeto revisar periódicamente el cumplimiento del objeto social de los programas, metas y acciones de la política de desarrollo social para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente, y no así las entidades directamente como lo establece el reglamento impugnado en el capítulo XI denominado "De la evaluación de la política de desarrollo social", en el que introduce una figura ajena a la ley: "las autoevaluaciones" (artículo 77), ignorando totalmente lo dispuesto en el artículo 72 de la ley.


El artículo 43 de la ley, en su fracción IX, establece una facultad genérica a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social consistente en definir las competencias de los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social es un organismo descentralizado sectorizado en el sector de desarrollo social del Gobierno Federal (por ello el titular de la Secretaría de Desarrollo Social preside el consejo) y, por tanto, cuando el artículo 72 de la ley establece que la evaluación estará a cargo del consejo, se entiende que es a través de éste que el Gobierno Federal ejerce la función de realizar evaluaciones de la política nacional de desarrollo social.


Además, la fundamentación de la creación del Consejo Nacional de Evaluación se encuentra en la necesidad de llevar a cabo evaluaciones independientes. Por ello, también se establecen en el artículo 72 de la ley, las dos maneras válidas de llevarla a cabo, directamente el consejo o a través de organismos independientes del ejecutor del programa, excluyéndose así explícitamente las autoevaluaciones que el reglamento pretende introducir. En cualquiera de las dos maneras válidas de llevar a cabo las evaluaciones se garantiza la independencia, porque en la integración del Consejo Nacional de Evaluación el legislador buscó independencia respecto de la Secretaría de Desarrollo Social y de los ejecutores de los programas. Por ello, el consejo está integrado por seis investigadores académicos y el titular de la Secretaría de Desarrollo Social. Los investigadores deben cumplir requisitos académicos estrictos y, en la búsqueda de una mayor garantía de independencia, se definió un mecanismo de designación a través de un organismo plural: la Comisión Nacional de Desarrollo Social en la que están representados, además del Gobierno Federal, las treinta y dos entidades federativas a través de los responsables del desarrollo social en la entidad, las asociaciones nacionales de Municipios y el Congreso de la Unión, como lo dispone expresamente el artículo 49 de la Ley General de Desarrollo Social.


La independencia del evaluador y sus capacidades científicas son los dos requisitos indispensables para garantizar la objetividad y el rigor técnico en las evaluaciones. Esto se expresa textualmente en el artículo 81 de la referida ley que define el objeto del Consejo Nacional de Evaluación consistente en "Normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que ejecuten las dependencias públicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad."


En materia de evaluación no basta para alcanzar esa independencia que vaya unida a la objetividad y al rigor técnico la "contratación de evaluadores externos", que es una figura que se introduce también en el reglamento (fracción IV del artículo 81 del reglamento impugnado), pues también es necesario que quien contrata tenga independencia del objeto de la evaluación.


La pérdida de objetividad derivada de una relación de subordinación y dependencia no sería evitada con la participación normativa en los procedimientos de contratación y en los contenidos de la evaluación del Consejo Nacional de Evaluación que se prevén en algunos artículos del reglamento. Dado que el reglamento estipula que quien emita la convocatoria y pague su costo sea la unidad encargada de la operación del programa.


E) El Ejecutivo Federal se adjudica atribuciones que constitucionalmente corresponden al Congreso de la Unión al disponer, en el artículo 72 del reglamento impugnado, la obligación del Consejo Nacional de Evaluación de presentar un informe anual al titular de la Secretaría de Desarrollo Social sobre los resultados de las actividades realizadas por las contralorías sociales; sin embargo, de ninguna de las facultades que señala la ley o el decreto de creación de dicho órgano se desprende atribución alguna en materia de contraloría social, además de que el único que puede establecer disposiciones generales en esta materia es el Congreso de la Unión.


F) Contrariamente a lo señalado en los artículos 55, 56, 63, 64, 65 y 66 de la Ley General de Desarrollo Social, el reglamento impugnado en sus artículos 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65, impone a las consultas públicas como una de las acciones a través de las cuales se realiza la participación social, sin que ello haya sido previamente aprobado por la Comisión Nacional de Desarrollo Social y, además, evade la atribución que en materia de consultas públicas tiene el Consejo Consultivo, que es "proponer a la secretaría los temas que por su importancia ameriten ser sometidos a consulta pública".


Además, estos preceptos del reglamento impugnado invaden las facultades del Poder Legislativo Federal ya que reforman la ley en materia de financiamiento de las organizaciones sociales para la operación de programas sociales.


El artículo 64 de la ley plantea que las organizaciones podrán recibir fondos públicos para operar programas sociales propios, pero el reglamento impugnado impone que lo anterior sea a través de la modalidad de coinversión, y dicho modelo supone la obligada aportación por parte de las organizaciones sociales de un porcentaje de los recursos necesarios para desarrollar el proyecto social, lo cual resulta discriminatorio porque, si la organización no cuenta con el total de los mencionados recursos, no puede aspirar a recibir financiamiento público.


Las organizaciones de reciente creación o aquellas operadas por grupos de población pobre quedan al margen de los beneficios del artículo 64 de la Ley General de Desarrollo Social.


G) Finalmente, los demandados actuaron sin competencia legal alguna, ya que crearon disposiciones generales sin tener la facultad para hacerlo, originando una violación indirecta a la Constitución Federal contraviniendo su artículo 16, pues el reglamento impugnado rebasa los límites de la norma expedida por el Congreso de la Unión, dando origen a un ambiente de incertidumbre jurídica al otorgarle atribuciones a la Secretaría de Desarrollo Social, así como a las entidades o dependencias de la administración pública federal y establecer obligaciones al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, en los diversos programas que tienen a cargo de desarrollo social.


Sexto concepto. Violación a los artículos 3o., 4o. y 123 de la Constitución Federal.


El artículo 15 del reglamento impugnado conculca las garantías individuales y sociales consagradas en los artículos 3o., 4o. y 123 de la Constitución Federal, ya que la intención del legislador plasmada en la Ley General de Desarrollo Social fue garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en los artículos citados, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social. Esto así se precisó en los artículos 1, fracción I; 2, 3, fracciones I a la IX; todos de la Ley General de Desarrollo Social.(1)


El artículo 15 del reglamento conculca los derechos sociales universales establecidos en los artículos constitucionales referidos, por lo siguiente:


a) Violación al artículo 3o. constitucional. Este precepto constitucional es contundente al señalar que en la educación impartida por el Estado todos serán atendidos de manera gratuita. Sin embargo, el artículo 15 impugnado postula implícitamente que se atenderá solamente "a los grupos identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad" lo que, además de excluyente, es ilegal.


b) Violación al artículo 4o. constitucional. El artículo 15 del reglamento impugnado viola los derechos humanos universales establecidos en el artículo 4o. de la Constitución Federal: el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, el derecho de todas las familias a disfrutar de vivienda digna y decorosa y los derechos de los niños y las niñas a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.


c) Violación al artículo 123 constitucional. El artículo 15 del reglamento impugnado infringe también el derecho de toda persona al trabajo digno y socialmente útil establecido en el primer párrafo del artículo 123 constitucional.


d) Violación a la Ley General de Desarrollo Social. Impugnación del artículo 15 del reglamento. El artículo 15 del reglamento también viola diversos preceptos de la ley de la que deriva, pues ésta en su artículo 1 señala que tiene como objeto "... garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución ... asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social.".


Asimismo, el artículo 6o. de la ley establece que "Son derechos para el desarrollo social la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social ...", con lo que amplía el campo de los derechos sociales establecidos en la Constitución Federal, pues introduce el derecho de todas las personas a la alimentación, mientras que en la Constitución sólo se estipula para los niños y las niñas y establece la seguridad social como un derecho para todos, característica que no tiene en el Texto Constitucional.


El derecho al trabajo fue introducido en el primer párrafo del artículo 123 como derecho social, estableciéndose que los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural y para promover a la educación obligatoria de los hijos. Si al salario mínimo se le agrega el aguinaldo, prima vacacional y el reparto de utilidades se llega al concepto de ingreso mínimo legal por trabajador asalariado. En este tenor, es el trabajador asalariado y su familia los que quedan cubiertos y no así los trabajadores por cuenta propia y los patrones, por tanto, se trata de un derecho de clase.


Si se consideraran conjuntamente el derecho al trabajo y lo señalado sobre salarios e ingresos mínimos, la legislación garantizaría a todos los asalariados un trabajo digno y una remuneración adecuada a sus necesidades, y a los demás sólo lo primero. Estas estipulaciones no se cumplen en un triple sentido, ya que: a) no toda la población económicamente activa tiene acceso a un trabajo; b) no toda la población asalariada recibe un ingreso igual o superior al mínimo; y, c) éste es insuficiente para satisfacer las necesidades esenciales de la familia media.


También únicamente los asalariados tienen el derecho al tiempo libre incluido en el artículo 123 constitucional y en la Ley Federal del Trabajo, el que comprende un día de descanso obligatorio, días festivos de descanso obligatorio y un mínimo de seis días de vacaciones al año.


En este tenor, el artículo 4o. constitucional configura derechos de los menores a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral y, a pesar de que es un derecho que se pierde al llegar a los dieciocho años, es un derecho social porque comprende a todos los menores sin distinción de clase. Sin embargo, el artículo 8 de la Ley General de Desarrollo Social establece que "toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones (sic) y apoyos tendientes a disminuir su desventaja."


Agrega que la Ley General de Desarrollo Social define en su artículo 5, fracción VI, a la vulnerabilidad como la situación de personas y grupos sociales que "... por diferentes factores o la combinación de ellos enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del gobierno para lograr su bienestar.". Estas disposiciones se orientan en el mismo sentido que la Ley General de Salud que estipula el derecho a la asistencia social de la población desvalida o que no puede satisfacer sus requerimientos básicos de subsistencia y desarrollo. Ambas pueden interpretarse, parcialmente, como legislación que determina que los ascendientes, tutores y custodios que no tienen posibilidades económicas para cubrir las necesidades de los menores reciban apoyo. Así entonces, se trata de la configuración de un derecho social condicionado por la situación que padecen y relacionado con todas las necesidades básicas.


Éste es un derecho social paradójico, ya que su condicionalidad depende de la "no vigencia en los hechos", de uno o más derechos sociales no condicionados. Si todos los derechos sociales formalmente vigentes en el país estuviesen también vigentes en los hechos, no habría personas u hogares pobres a los cuales aplicarse el derecho condicionado a la asistencia social o a los apoyos a la población vulnerable. Es, por tanto, un derecho central donde no prevalecen los derechos sociales.


Existen dos enfoques diferentes para superar la pobreza: 1) el enfoque de los derechos sociales, cuyo cumplimiento significa la eliminación permanente de la pobreza porque evita su existencia de manera preventiva; y, 2) el enfoque de los programas dirigidos (focalizados) a la atención de la población en pobreza (o vulnerabilidad o marginación) que supone un enfoque curativo: se atiende a las personas y hogares sólo cuando han caído en la pobreza.


En este sentido, la Ley General de Desarrollo Social es dual porque concibe a los dos enfoques como complementarios, pues mientras avanza hacia la plena vigencia de los derechos sociales, que es el objeto de la ley, es posible y necesario atender a la población en peor situación mediante programas dirigidos a su atención. Así, la ley deja abierta la puerta a todos los modelos de bienestar social, lo que sin duda es la opción adecuada, mientras que lo que el artículo 15 del reglamento intenta hacer es cerrar las opciones y hacer posible sólo un modelo específico de bienestar social.


A partir del concepto de desmercantilización, existen tres modelos comparados de bienestar social en el mundo:


• Los modelos dominados por la asistencia social, modelos liberales o residuales. Son en los que predomina la satisfacción de necesidades a través del mercado y los derechos (a la asistencia) dependen de la demostración de necesidad insatisfecha.


• Los modelos de seguridad social obligatoria o conservadores corporativistas. Son los que proveen derechos amplios a los asegurados pero los beneficios dependen casi totalmente de las contribuciones y, por tanto, del empleo.


• El modelo social demócrata. Aquí los principios de universalismo y desmercantilización se extienden también a las nuevas clases medias, con lo cual se logra una igualdad al nivel más alto y no una igualdad de necesidades mínimas como en otros lugares.


Así, mientras la Ley General de Desarrollo Social deja abierta la puerta a los tres modelos, el artículo 15 del reglamento impugnado escoge el modelo liberal o residual como el deseable y único mientras que la evidencia empírica muestra que los modelos de seguridad social obligatoria y social demócratas son más eficaces en la reducción de la pobreza.


Por otro lado, el artículo 15 del reglamento también transgrede lo dispuesto por los artículos 14 y 33 de la ley, por lo siguiente:


El artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social establece cinco vertientes que, cuando menos, deben incluirse en la "política nacional de desarrollo social":


I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación;


II. Seguridad social y programas asistenciales;


III. Desarrollo regional;


IV. Infraestructura social básica;


V. Fomento del sector social de la economía.


En este sentido, el reglamento, al reducir la atención de los programas sólo a los grupos y personas en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad, cancela la posibilidad de las vertientes II a V. Como ejemplo, el desarrollo regional se ocupa, por definición, del desarrollo de regiones específicas en las que viven personas pobres y no pobres, grupos pobres y no pobres, y no sólo de los grupos y personas en situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad. Lo mismo ocurre con la infraestructura social básica. Las obras de captación, potabilización y distribución de agua para uso doméstico, la construcción de escuelas, ambos ejemplos típicos de infraestructura social básica, no pueden orientarse en beneficio exclusivo de las personas y grupos en situación de pobreza.


En cuanto al fomento del sector social de la economía, el capítulo V de la Ley General de Desarrollo Social que se ocupa del mismo (artículos 33 a 35), en ningún momento reduce el campo de acción a las personas y grupos pobres.


Así, por ejemplo, el artículo 33 al señalar que "Los Municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal fomentarán las actividades productivas para promover la generación de empleos e ingresos de personas, familias, grupos y organizaciones productivas.", no establece la selectividad por condiciones de pobreza o similares, por lo que el artículo 15 del reglamento infringe, al restringir su ámbito de acción, a los artículos 33 y 14, fracción V, de la ley.


La seguridad social, tal como la estipulan la fracción XXIX del apartado A, y la fracción XI del apartado B del artículo 123 constitucional, busca proteger a las personas de algunas consecuencias de los riesgos naturales y sociales que todo ser humano enfrenta (enfermedad, invalidez, orfandad, viudez, vejez), asegurando la atención a la salud y la continuidad de los ingresos a pesar de que el riesgo se actualice, previniendo así que las personas se vuelvan pobres. Por definición, toda actividad preventiva de la pobreza tiene que atender también a los no pobres y, por tanto, no puede obedecer al principio de selectividad (sólo atender a los pobres) que el reglamento pretende imponer a todos los programas sociales. Además de violar la Ley General de Desarrollo Social, la selectividad a ultranza lleva a un enfoque "curativo" de la política de desarrollo social que atiende sólo a quien ya ha sido afectado por la pobreza, lo que es un camino menos eficiente y menos justo que el preventivo.


En este sentido, el artículo 15 del reglamento impugnado, contiene una postura radical guiada por la noción de la focalización de los programas hacia la pobreza extrema solamente, confundiendo desarrollo social con orientación exclusiva hacia los pobres o categorías similares como marginación.


La Secretaría de Desarrollo Social ve en el reglamento impugnado la oportunidad para darle bases legales a su práctica de focalización a ultranza (buscando así legitimarla). Esta práctica se refleja en la inclusión de la focalización a la pobreza en las reglas de operación de todos sus programas (incluso en programas tradicionales como el de empleo temporal, o los que llevan a cabo "Fonart" o "Diconsa", y en los nuevos como "Hábitat", dirigido a la infraestructura social básica). Con ello ha buscado hacer compatible su obsesión focalizadora, concebida como el modelo social único, con programas que fueron diseñados con criterios más amplios o que, por su naturaleza, como "Hábitat", no pueden ser focalizados a la población en situación de pobreza.


Como ejemplos los casos del "Fonart" y "Hábitat".


Las reglas de operación del "Fonart" establecen que su población objetivo "son productores que están en condiciones de pobreza, de acuerdo con los criterios establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social, prioritariamente en localidades marginadas de acuerdo con los criterios establecidos por el ‘Conapo’, que por su dispersión geográfica están en desventaja de acceder a los mercados de artesanías". "Conapo" clasifica los Municipios y localidades en estratos de marginación desde muy alta hasta muy baja marginación, por ello es necesario interpretar la frase "localidades marginadas" como localidades de muy alta y alta marginación. Sin embargo, el criterio de selección es la conservación de las tradiciones o el carácter innovador de la práctica artesanal, en vez de los ingresos del hogar que califican, según la Secretaría de Desarrollo Social, la pobreza de los hogares, o si viven o no en localidades de muy alta o alta marginación.


Por su parte, la cobertura de este programa comprende a "Los artesanos que por sus características sociales y culturales, se encuentran dispersos en todo el territorio nacional, en localidades que incluyen desde comunidades menores a dos mil quinientos habitantes, hasta ciudades en las que desempeñan sus actividades los productores artesanales", por tanto, al haber una asociación muy fuerte entre menor tamaño de localidad y estrato de marginación más alto, la aplicación de manera consecuente del artículo 15 del reglamento impugnado llevaría a cerrar "Fonart", puesto que este artículo exige que todos los programas de desarrollo social sean focalizados a las personas y grupos pobres, y en las propias reglas de operación de "Fonart" se declara que sus actividades no son ni pueden ser focalizadas con ese criterio.


Por estos motivos la Secretaría de Desarrollo Social ha cerrado una parte de los programas tradicionales de desarrollo social y ha disminuido sistemáticamente los presupuestos de la mayoría de los restantes en lo que va de "la administración actual". Ello se debe, en parte, a la dificultad de ajustarlos al modelo único de los programas focalizados que cumplen con el paradigma de atender sólo a los pobres extremos.


Por su parte, el programa "Hábitat" tampoco cumple con estos criterios y ello se aprecia desde la definición de la población objetivo en sus reglas de operación: "el universo de atención del Programa HÁBITAT lo constituyen, preferentemente, los integrantes de los hogares en situación de pobreza patrimonial (de acuerdo con los criterios establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social para la medición de la pobreza) asentados en las ciudades y/o zonas metropolitanas seleccionadas". La focalización, el tajante "sólo a los pobres extremos", es sustituida aquí por el ambiguo preferentemente. Además, la pobreza extrema es sustituida aquí por la pobreza no extrema a la que la Secretaría de Desarrollo Social llama pobreza patrimonial.


Con la impugnación del artículo 15 del reglamento, no está impugnando la posibilidad de que algunos programas de desarrollo social atiendan sólo a los grupos y personas en situación de pobreza, es decir, no se impugna que existan programas focalizados hacia los pobres, ya que esta posibilidad es compatible con la Ley General de Desarrollo Social, lo que se impugna es que violando la ley y la Constitución se postule que todos los programas deben ser focalizados hacia las personas en situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad.


La Ley General de Desarrollo Social establece como parte central de su objeto garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales establecidos en la Constitución Federal, estatuyendo incluso como obligación de los tres órdenes de gobierno la puesta en marcha de programas focalizados (dirigidos) hacia personas o grupos en situación de vulnerabilidad (artículo 9o.), pero sin convertir la focalización ni en principio, ni mucho menos en criterio único para elegir a los beneficiarios de los programas como lo muestra el hecho que entre los principios establecidos en el artículo 3 de la ley, que enumera los principios a que debe sujetarse la política de desarrollo social, no se incluye el de focalización o selectividad con criterios de pobreza o vulnerabilidad.


Así, la dualidad de la ley se refleja en los siguientes artículos: a) artículo 7 que establece que "toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los programas de desarrollo social", pero en la misma frase añade "en los términos que establezca la normatividad de cada programa"; b) artículo 8 que fundamenta la existencia de los programas focalizados, aunque no lo hace en términos de no pobreza o marginación sino de "situación de vulnerabilidad" al señalar que: "Toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja"; y c) artículo 9o. que establece la obligación de los tres ámbitos de gobierno de poner en marcha programas de varios tipos "para beneficiar a las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad".


Es legítimo que haya programas focalizados hacia estos grupos, pero también es claro que en el artículo 14 de la ley deben existir diversas vertientes en la política de desarrollo social y sólo una de ellas (la de superación de la pobreza, establecida en la fracción I) puede asociarse con los programas focalizados (dirigidos).


El carácter de los programas focalizados (dirigidos), como una de las diversas opciones que contempla la ley, se pone de manifiesto de manera más clara en el artículo 19 donde se declaran como prioritarios y de interés público nueve tipos de programas de los que sólo dos podrían asimilarse a los programas focalizados (dirigidos), y que el artículo 15 del reglamento pretende convertir en únicos: los estipulados en la fracción III "programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación y vulnerabilidad" y, en la fracción IV, "programas dirigidos a zonas de atención prioritaria". Los demás tipos de programas (fracciones I, II y V a IX) son, por definición del legislador, no dirigidos.


La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado en la sentencia que resolvió la controversia constitucional 22/2001, promovida por el Congreso de la Unión en contra del Poder Ejecutivo Federal, que si bien es cierto que las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también, de manera relevante, el buscar el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. Sirven de apoyo las tesis de jurisprudencia, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER."


Por lo anterior, el Máximo Tribunal debe estudiar los argumentos que se hacen valer en este concepto de invalidez y declarar la invalidez constitucional del artículo 15 del reglamento impugnado, al resultar violatorio de los artículos 3o., 4o. y 123 de la Constitución Federal.


Séptimo concepto. Inconstitucionalidad de los actos impugnados.


Los actos que impugna son violatorios de los artículos 3o., 4o., 16, 49, 123 y 133 de la Constitución Federal, ya que son actos de inminente realización por parte de entidades y dependencias del Ejecutivo Federal.


a) Dichos actos son violatorios del artículo 3o. de la Constitución Federal, porque todo individuo tiene derecho a recibir la educación gratuita que imparta el Estado, de tal forma que, en congruencia con dicho precepto constitucional, en la Ley General de Desarrollo Social se estableció la educación como un derecho de desarrollo social al que toda persona debe tener acceso, a diferencia de lo establecido en el reglamento de dicha ley, en el que se postula implícitamente que se atenderá solamente a los grupos identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad extrema, excluyendo a todos aquellos posibles beneficiarios a la educación que no cumplan con los elementos necesarios para ello.


b) Los referidos actos también son violatorios de lo dispuesto por el artículo 4o. de la Constitución Federal, porque todo individuo tiene derecho a la protección de la salud, a un medio ambiente adecuado, vivienda digna y decorosa, alimentación, educación, y sano esparcimiento para su desarrollo integral, asimismo, en la Ley General de Desarrollo Social se estableció la salud, alimentación, vivienda, disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social, y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Federal, mientras que el reglamento de dicha ley sólo indica que se atenderá a los grupos identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad, excluyendo de estos derechos universales a la población que no cumpla con dichas características.


c) Asimismo, dichos actos vulneran el artículo 16 constitucional, que consagra el principio de legalidad, ya que todas las autoridades deben sujetarse a lo que establece la ley, de tal forma que todos sus actos deben ser emitidos conforme a la misma, por lo que, en el caso, los actos reclamados son ilegales, pues son realizados sin que la Ley General de Desarrollo Social les otorgue atribuciones para realizarlos de la manera en que señala el reglamento.


d) Los actos realizados por las entidades y dependencias del Ejecutivo Federal también vulneran la garantía social de los individuos del derecho a un trabajo digno socialmente útil prevista en el artículo 123 constitucional, pues están encaminados a proporcionar desarrollo social a un sector determinado y no a la totalidad de los individuos.


e) Finalmente, los referidos actos impugnados vulneran el artículo 133 constitucional, pues al no tener fundamento en la Ley General de Desarrollo Social, sino en un reglamento inconstitucional, transgreden la jerarquía normativa establecida por el Constituyente en el precepto supremo.


Octavo concepto. Violación al artículo 133 de la Constitución Federal.


Con la emisión del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social los demandados se arrogan facultades que le competen exclusivamente al Congreso de la Unión y, al hacerlo, van más allá de lo que la Constitución Federal establece, por lo que se actualiza la transgresión al artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que invaden la esfera constitucional de competencia de la Cámara de Diputados.


Con las normas impugnadas colocan jerárquicamente por encima de la Ley General de Desarrollo Social al reglamento, rompiendo la jerarquía normativa establecida por el precepto constitucional, pues la ley por jerarquía está por encima del reglamento.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE."


Finalmente, los argumentos vertidos en cada uno de los conceptos de invalidez que ha hecho valer demuestra que los demandados al expedir y refrendar el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, conculcan los artículos 3o., 4o., 16, 49, 72, inciso f), 73, fracción XXIX-D, 87, 89, fracción I, 123, 128 y 133 de la Constitución Federal, por lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar la invalidez constitucional de los artículos 15, 16, 24, 37, 41, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 72, 75, 77, 78, 80 y 81 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social.


CUARTO. Artículos constitucionales que el poder actor señala como violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son: 3o., 4o., 16, 49, 72, inciso f), 73, fracción XXIX-D, 87, 89, fracción I, 123, 128 y 133.


QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de tres de marzo de dos mil seis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 41/2006 y por razón de turno designó como instructor al M.J.R.C.D..


Auto admisorio y prevención. Mediante diverso proveído de la misma fecha, el referido Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional únicamente en lo referente a la impugnación de los preceptos del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, y reconoció con el carácter de demandados al Poder Ejecutivo Federal y a los secretarios de Gobernación, de Desarrollo Social, de Hacienda y Crédito Público, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Energía, de Educación Pública, de Economía, de Comunicaciones y Transportes, de la Función Pública, de Salud, del Trabajo y Previsión Social, de la Reforma Agraria, de Turismo y de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.(2)


En el mismo proveído el Ministro instructor ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera. Asimismo, y a petición de la parte actora, reconoció el carácter de tercero interesado a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, por lo que se ordenó emplazarla para que manifestara lo que a su derecho conviniera. Finalmente, y por lo que respecta a los actos impugnados, el Ministro instructor requirió a la parte actora para que en el plazo de cinco días hábiles aclarara la demanda, indicando cuáles son los actos que se encontraban realizando las autoridades demandadas ya que no especificó cuáles eran y en qué consistían.


Desahogo de prevención. Mediante oficio presentado el catorce de marzo de dos mil seis en el domicilio particular del funcionario autorizado por el secretario general de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para recibir demandas y promociones de término, F. de J.Z.C., en su carácter de delegado de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, desahogó el requerimiento aludido en los siguientes términos:


Los actos señalados como reclamados con los incisos a) al k), en el escrito inicial de demanda son actos que deben formar parte de la litis de la controversia constitucional, pues son actos que derivan de los artículos impugnados del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social y son:


a) La integración del padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social que será realizada por la Secretaría de Desarrollo Social.


b) Los actos de la Secretaría de Desarrollo Social para identificar a las personas o grupos sociales en situación de pobreza de acuerdo con la información generada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.


c) Los actos de la Secretaría de Desarrollo Social para realizar y determinar los criterios y lineamientos para la medición de los índices de marginación y la identificación de grupos vulnerables.


d) Los actos que realicen las entidades y dependencias de la administración pública federal ejecutoras de los programas, acuerdos y recursos específicos destinados al desarrollo social para que realicen las evaluaciones que se derivan de los artículos 77, 78, 79, 80 y 81 del reglamento impugnado.


e) Los convenios de coordinación que se celebren entre las dependencias y entidades del Gobierno Federal en términos del artículo 41, fracción VI, del reglamento impugnado.


f) Los actos que esté realizando o realizará inminentemente el Consejo Nacional de Evaluación para elaborar el informe del titular de la Secretaría de Desarrollo Social, señalado en el artículo 72 del reglamento impugnado.


g) Los actos que realizan o que eminentemente realizarán, con base en el artículo 24 del reglamento impugnado, ignorando los criterios para evitar la disminución de los montos presupuestales de los programas de desarrollo social, siguiendo los acuerdos de la Comisión Intersecretarial.


h) Los actos que realizan o que inminentemente realizarán la Secretaría de Desarrollo Social en materia de participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social en contravención al artículo 50 de la ley y, en específico, los convenios de concertación y las convocatorias del programa de coinversión social.


i) Las consultas públicas sobre los programas y acciones de desarrollo social que se encuentre realizando o que vaya a realizar inminentemente la Secretaría de Desarrollo Social.


j) Las evaluaciones que se encuentran realizando o que inminentemente realizarán los organismos independientes derivadas de las convocatorias emitidas por las dependencias y entidades de la administración pública federal responsables de la operación de los programas, acciones y recursos federales destinados al desarrollo social.


k) Los actos del Ejecutivo Federal consistentes en incluir en las reglas de operación de los programas de desarrollo social el requisito de atender sólo a grupos y personas identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad dentro de las vertientes de la política nacional de desarrollo social.


Acuerdo del Ministro instructor. Por auto de diecisiete de marzo de dos mil seis, el Ministro instructor determinó no tener por impugnados los actos precisados en el oficio de desahogo de la prevención, por estimar que la parte actora no precisó, de manera específica y concreta, los actos impugnados y señaló actos de realización futura e incierta.


Recursos de reclamación. En contra del auto de tres de marzo de dos mil seis la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión interpuso recurso de reclamación, el cual se resolvió por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en sesión de diecinueve de abril de dos mil seis en el sentido de declararlo parcialmente fundado y revocar el auto recurrido, ya que para proveer sobre la suspensión de los actos impugnados es requisito indispensable que previamente se haya admitido la demanda respecto de los mismos y, en el caso, esto no había sucedido.(3)


De igual forma, en contra del auto de diecisiete de marzo de dos mil seis la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión interpuso recurso de reclamación, el cual se resolvió por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en sesión de diecinueve de mayo de dos mil seis, en el sentido de confirmar el auto recurrido en el cual no se tuvieron por impugnados los actos enumerados en los incisos del a) al k), en el numeral 2 del capítulo IV del escrito de demanda de la presente controversia constitucional.(4)


SEXTO. Manifestaciones del tercero interesado, contestaciones de demanda y opinión del procurador general de la República.


Manifestaciones del tercero interesado:


La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión manifestó que se da por enterada del contenido de la demanda de controversia constitucional presentada por la Cámara de Diputados y estará atenta a la resolución que se dicte.(5)


Contestaciones de demanda:


A) Los secretarios de la Función Pública; de Energía; de Turismo; de Educación Pública; de Salud; de Hacienda y Crédito Público; de Gobernación; de Comunicaciones y Transportes; de Economía; de Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Desarrollo Social; de la Reforma Agraria; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; y del Trabajo y Previsión Social en relación con el refrendo del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social adujeron que es cierto, pero que dicho acto lo efectuaron de conformidad con lo dispuesto por los artículos 92 de la Constitución Federal y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, preceptos que los facultan para ello.


B) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público aduce que se debe sobreseer en la controversia constitucional de conformidad con los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 22, fracción VII, del citado ordenamiento reglamentario, en virtud de que la parte actora no vierte en su demanda los conceptos de invalidez necesarios que demuestren que los actos reclamados le causan agravio alguno y ser requisito esencial que debe reunir toda demanda.


Además, señaló que el Ejecutivo Federal en cumplimiento del deber impuesto por el legislador ordinario de reglamentar la Ley General de Desarrollo Social, ejerció la facultad conferida en el artículo 89, fracción I, constitucional, de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión y expidió el reglamento de la mencionada ley. Asimismo, dijo que por lo que a él corresponde ha actuado en estricto cumplimiento al mandato constitucional, pues es su obligación refrendar los reglamentos que expida el presidente de la República.


C) La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales manifestó que la controversia constitucional no es la vía idónea para impugnar normas generales que haya emitido el Ejecutivo Federal con fundamento en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, sino que ello debió impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad.


El refrendo en sí no genera agravio alguno porque no se hizo con fundamento en el artículo 92 constitucional, pues no se trata de autorizar la publicación de una ley, sino que es consecuencia directa del ejercicio de la facultad del presidente de la República contenida en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal. Es decir, no hay posibilidad de estar en presencia de una invasión de competencias de otro poder en virtud del refrendo impugnado.


D) La Secretaría de Desarrollo Social aduce que la Cámara de Diputados sólo demandó la invalidez de diversos artículos del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, así como su refrendo, pero no la invalidez constitucional de la expedición del reglamento en sí mismo por parte del Ejecutivo Federal, por lo que la controversia constitucional es improcedente respecto de dicho refrendo toda vez que el mismo se trata de un acto derivado de un acto consentido por la propia actora.


E) Por su parte, el Ejecutivo Federal aduce que debe decretarse el sobreseimiento de la controversia constitucional conforme a lo previsto por el artículo 19, fracción VIII, en relación con lo dispuesto por el artículo 1o., así como el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, ya que no se afecta la esfera de competencia de la Cámara de Diputados, es decir, no existe invasión alguna de competencia por parte del Ejecutivo Federal, toda vez que el acto de que se duele la parte actora no le causa perjuicio alguno al derivar de una facultad concedida por la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal.


Del artículo citado se desprenden diversas facultades, entre ellas la de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, que es la que lo autoriza para expedir disposiciones generales y abstractas, reglamentos que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando en dichos ordenamientos los detalles que permitan la eficacia de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión; entendiéndose por reglamento, un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo, que participa de los atributos de la ley sólo en cuanto a que ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta.


Lo que parece común en ambos ordenamientos ley y reglamento es su carácter general y abstracto, el que se observa distinto cuando se analiza la finalidad que persigue cada uno, ya que el reglamento sólo determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos. Es decir, el reglamento únicamente va a definir cómo debe cumplimentarse la ley, extremo que se da en el presente caso, por lo que son improcedentes los argumentos que en su contra hace valer la Cámara de Diputados, ya que, en la especie, no hay invasión de competencia del Ejecutivo Federal en menoscabo de la Cámara de Diputados.


Sirve de apoyo la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA."


En relación con la contestación a los hechos narrados en la demanda, el Ejecutivo Federal señaló que:


A) Es cierto que el reglamento impugnado se emitió con posterioridad al plazo a que se refiere el artículo segundo transitorio de la Ley General de Desarrollo Social. Sin embargo, es falso que el Ejecutivo Federal haya incumplido obligación alguna, toda vez que la facultad para expedir las disposiciones reglamentarias de la ley citada o de cualquier otra ley no deviene de una delegación legislativa, sino que deriva directamente del artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, el que no sujeta el ejercicio de esta facultad a los plazos que fije el Congreso de la Unión.


Tal como lo resolvió ese Alto Tribunal al emitir la sentencia relativa a la controversia constitucional 22/2001, en la que se impugnó el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica: "El ejercicio de la facultad constitucional del Ejecutivo para emitir reglamentos es discrecional, porque a pesar de que algunas leyes refieran que van a ser reglamentadas, la naturaleza de esa facultad y lo dispuesto en la Constitución, en especial lo relacionado con el principio de división de poderes, nos lleva a la conclusión de que no se puede obligar al presidente de la República a que la ejercite."


B) Es cierto que el veinticuatro de agosto de dos mil cinco, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se regula al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.


C) El Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social fue emitido en concordancia exacta con lo previsto en la propia ley, por lo siguiente:


En cuanto a las razones y fundamentos jurídicos que sostienen la constitucionalidad del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, el Ejecutivo Federal señaló ciertas consideraciones previas, dentro de ellas las relativas a la facultad reglamentaria del presidente de la República, destacando que la naturaleza jurídica, razón de ser y limitaciones de la facultad reglamentaria han sido ya estudiadas y definidas por ese Alto Tribunal, quedando principalmente plasmadas derivados de la controversia constitucional 22/2001.


De las consideraciones de la referida controversia constitucional se destacan que:


a) Resulta evidente que el presidente de la República se encontró plenamente facultado por la Constitución Federal para expedir el reglamento impugnado desde el momento en que entró en vigor la Ley General de Desarrollo Social emitida por el Congreso de la Unión.


b) Para establecer la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas del reglamento, sólo es menester confirmar que las mismas no rebasan las dos limitantes de la facultad reglamentaria definidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de la ley que reglamentan: el principio de reserva de la ley y el de subordinación jerárquica a la misma.


D) La facultad reglamentaria ejercida por el presidente de la República se limitó a las atribuciones conferidas a las autoridades federales por lo siguiente:


El capítulo I, relativo a las disposiciones generales, establece que el ordenamiento de mérito tiene por objeto reglamentar la Ley General de Desarrollo Social y que su aplicación corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de las dependencias y entidades de la administración pública federal en el ámbito de sus respectivas competencias.


Esto demuestra que el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social se limita a proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley estrictamente por lo que se refiere a las atribuciones que la propia ley del Congreso de la Unión otorgó a las autoridades federales.


Bajo esa premisa, el reglamento impugnado regula los aspectos siguientes relativos al desarrollo social, todos los cuales se encuentran previstos en la Ley General de Desarrollo Social:


a) Establece disposiciones administrativas que las dependencias y entidades de la administración pública federal y, especialmente, la Secretaría de Desarrollo Social, deberán observar para la formulación y ejecución del Programa Nacional de Desarrollo Social, así como para la consecución de los principios, objetivos y metas de la política nacional de desarrollo social;


b) Ordena a la Secretaría de Desarrollo Social la integración de un padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social con los elementos técnicos y de información que proporcionen las dependencias y entidades de la administración pública federal;


c) Ordena al interior de la administración pública federal lo necesario para que, en la formulación e integración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, se cumpla con las disposiciones presupuestarias contenidas en la ley;


d) Se reglamentan las facultades de la Federación para la determinación de las zonas de atención prioritaria y su participación en el fomento al sector social de la economía;


e) Se incorporan las herramientas necesarias para dar cumplimiento a los mandatos legales relacionados con la atención a las grupos y personas en pobreza, vulnerabilidad y marginación;


f) Se instruye a la administración pública federal sobre la forma en que deberá dar cumplimiento a las disposiciones de la ley relacionadas con la coordinación con entidades federativas y Municipios, así como con la participación social; y,


g) Se norma al interior de la administración pública federal sobre la forma en que deberán realizarse las evaluaciones de los programas que tengan a su cargo las dependencias y entidades en el marco de las atribuciones conferidas al Consejo de Evaluación de la Política Nacional sobre la evaluación de la política nacional de desarrollo.


Como puede apreciarse, la materia del reglamento en todo momento encuentra su justificación y medida en el contenido de la Ley General de Desarrollo Social.


Ahora bien, es importante enfatizar que del universo de las disposiciones reglamentarias de la ley, en el presente juicio únicamente se impugnan (y, por tanto, son la materia a que debe constreñirse la resolución que se dicte en esta controversia) aquellas contenidas en los artículos 15, 16, 24, 37, 41, 44 a 49, 51, 53, 54 a 65, 72, 75, 77, 78, 80 y 81 del reglamento.


E) Las consideraciones jurídicas que a juicio del Ejecutivo demuestran la constitucionalidad de los artículos impugnados, expuestas siguiendo el mismo orden que la parte actora en su escrito de demanda, se refieren a los aspectos relativos a: a) beneficiarios de los programas de desarrollo social; b) padrón de beneficiarios; c) disposiciones presupuestarias aplicables a los programas de desarrollo social; d) pobreza, marginación y vulnerabilidad; e) participación social; y, f) evaluación de programas.


a) Beneficiarios de los programas de desarrollo social.


El artículo 15 del reglamento de la Ley General de Desarrollo Social contiene una orden del Ejecutivo Federal a las dependencias y entidades de la administración pública federal en el sentido de que en los programas de desarrollo social de su competencia se incluyan las materias previstas en los artículos 14 y 19; es decir, una orden para que incluyan las vertientes de la política nacional de desarrollo previstas en la ley, y para que se reconozcan las prioridades marcadas por la misma, lo que bajo ninguna circunstancia puede considerarse como atentatorio de dichos artículos legales.


Adicionalmente, se instruye a las dependencias y entidades para que en dichos programas se atiendan a los grupos y personas identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad. Dicha adición no puede interpretarse como exclusión de los programas de todas las personas que no se encuentren en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad, sino como una orden para que en cualquier caso se atienda a la población con tales características.


Lo anterior, además de no vulnerar lo dispuesto por la ley ni ir más allá de ella, es congruente con lo dispuesto por el artículo 3, fracciones II y VII, de la ley que prevé como principios rectores de la política de desarrollo social el de justicia distributiva que "garantiza que toda persona reciba de manera equitativa los beneficios de desarrollo conforme a sus méritos, sus necesidades, sus posibilidades y las de las demás personas", así como el de respeto a la diversidad, que consiste en el "reconocimiento en términos de origen étnico, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra, para superar toda condición de discriminación y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias".


Por ello, el objetivo previsto en el artículo 1 de la ley que consiste en garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social, debe verse a la luz de la propia ley que establece expresamente en su artículo 7 que: "toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores de la política de desarrollo social, en los términos que establezca la normatividad de cada programa.". Así, el reconocimiento de dichos principios, como sucede en el caso del artículo 15 del reglamento, no puede considerarse violatorio de la ley.


Lo anterior es congruente con el propio presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil seis aprobado por la actora, al establecer en su artículo 56 que los programas de subsidios del ramo administrativo 20 desarrollo social se destinarán exclusivamente a la población en condiciones de pobreza y de marginación.


En virtud de lo expuesto, el artículo 15 del reglamento no atenta en contra de lo dispuesto por los artículos 1, 14 y 19 de la ley como lo alega la actora. Por el contrario, se ajusta a dichos artículos y da significado material a algunos principios rectores de la política de desarrollo social al desarrollar los artículos 1, 3, 7, 14 y 19 de la ley sin exceder su mandato ni contravenirlo.


Por otra parte, el artículo 15 del reglamento se refiere a los programas de la administración pública federal que se deriven del Sistema Nacional de Planeación Democrática y, en tal virtud, se refiere a los programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales que establece la Ley de Planeación, mas no así a los programas de desarrollo social que establece la Ley General de Desarrollo Social, los cuales establecen los beneficios concretos a favor de las personas que, de conformidad con las reglas de operación de cada uno, tengan derecho a acceder a los mismos.


En ese sentido, debe distinguirse entre los programas que se derivan de la Ley de Planeación y los programas de desarrollo social, autorizados por el presupuesto de egresos de la Federación y regulados por sus respectivas reglas de operación.


b) Padrón de beneficiarios.


La Ley General de Desarrollo Social prevé un padrón, que se define por el artículo 5, fracción X, como la "relación oficial de beneficiarios que incluye a las personas atendidas por los programas federales de desarrollo social cuyo perfil socioeconómico se establece en la normatividad correspondiente."


La única disposición que contiene la ley por lo que hace a la integración del padrón es el artículo 27, del cual se desprende que, corresponde a los Gobiernos Federal, Estatales y M. la integración del padrón en el ámbito de sus respectivas competencias. Asimismo, es claro que por parte del Gobierno Federal, la integración del padrón corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social.


Como sucede en las demás materias reguladas por el reglamento, éste se limita a establecer disposiciones administrativas que permitan la ejecución de la ley únicamente por cuanto hace a las facultades de las autoridades federales, ya que el Ejecutivo Federal no puede expedir disposiciones reglamentarias que competa aplicar a las dependencias y entidades de las administraciones públicas locales o municipales, pues ello implicaría una clara invasión de facultades de la Federación a las entidades federativas. Por ello, el reglamento del Ejecutivo Federal no contiene ni puede contener los componentes de un padrón de tres órdenes de gobierno, ni las acciones que deben realizarse para su integración por las entidades federativas y los Municipios.


En ese sentido, los artículos 16 a 21 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, contienen las disposiciones que deberán observar las dependencias y entidades de la administración pública federal, para la integración de un padrón de beneficiarios sólo por lo que respecta al ámbito federal.


El artículo 16 ordena a la Secretaría de Desarrollo Social a integrar un padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social. Se trata de un padrón que tenga información actualizada y sistematizada de dichos beneficiarios, que es únicamente federal y que es distinto del "padrón" previsto por la Ley General de Desarrollo Social mismo que, además de ser integrado por los tres órdenes de gobierno, consiste únicamente en una relación de beneficiarios de programas de desarrollo social federales.


Por otro lado, en lo relativo a que los artículos 41 y 51 del reglamento son contrarios al artículo 27 de la Ley General de Desarrollo Social, el primer artículo impugnado consiste en la imposición de requisitos a las dependencias y entidades de la administración pública federal con el objeto de asegurar que los convenios que celebren sean acordes con el Plan Nacional de Desarrollo y los principios, objetivos y vertientes de la política nacional del desarrollo social, así como para orientar dichos convenios a resultados.


En este contexto, el artículo impugnado tiene por objeto fomentar la integración y actualización de los padrones federal y de las entidades federativas que permitan eventualmente, por la vía de convenios, integrar juntos el padrón previsto en la Ley General de Desarrollo Social. A este respecto, el "padrón" previsto por la Ley General de Desarrollo Social se limita a la relación de beneficiarios de programas federales que se integra por los tres órdenes de gobierno, lo que no impide, como de hecho sucede, que las entidades federativas cuenten con sus propios padrones, integrados con información sobre beneficiarios de programas estatales.


Respecto del artículo 51 impugnado, tiene por objeto fomentar la integración y actualización de los distintos padrones existentes, para que eventualmente puedan concurrir en la integración del "padrón" previsto por la ley que no puede ser materia del reglamento, sino que debe ser convenido entre los distintos órdenes de gobierno.


Tal como lo afirma la actora, el convenio puede no ser deseable para algunas entidades, por lo que la integración del "padrón" podría conculcar una facultad prevista en la ley; sin embargo, cabría cuestionarse si es viable la existencia de un padrón que se integre a discreción por cada una de las entidades y Municipios, sin reglas o especificaciones estandarizadas. Pues dichas reglas sólo pueden ser materia de convenios, al corresponder la atribución de integración a los tres órdenes de gobierno, por lo que ninguno podría normar unilateralmente a los otros dos, como no se ha hecho en el reglamento.


El reglamento se limitó a normar un padrón en el ámbito federal y los convenios que celebre la Federación, para que se encuentre en posibilidades de cumplir con el mandato de la ley de concurrir con las entidades federativas y Municipios en la integración de un padrón común en los términos que se convengan. Lo anterior cumple cabalmente con la función constitucional de proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley bajo los principios de reserva de la ley y de subordinación jerárquica a la ley.


c) Disposiciones presupuestarias aplicables a los programas de desarrollo social.


De acuerdo con el artículo 74, fracción IV, de la Constitución, corresponde en forma exclusiva al Ejecutivo Federal enviar a la Cámara de Diputados el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, lo cual debe realizar a más tardar el ocho de septiembre de cada año, excepto en el caso previsto en el artículo 83 de la propia Constitución, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta del mismo.


Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, según lo dispone el artículo 31, fracciones XIV y XV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública, proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional; así como formular el programa del gasto público federal y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, y presentarlos a la consideración del presidente de la República.


La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, reglamentaria de los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 constitucionales, en materia presupuestaria establece en su artículo 6o. que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, estará a cargo de la programación y presupuestación del gasto público federal correspondiente a las dependencias y entidades de la administración pública federal.


Por su parte, por mandato del artículo 7 de la ley citada, las dependencias coordinadoras de sector orientan o coordinan la planeación, programación, presupuestación, control y evaluación del gasto público de las entidades ubicadas bajo su coordinación.


La programación y presupuestación anual del gasto público se realizará con apoyo en los anteproyectos que elaboren las dependencias y entidades de la administración pública federal para cada ejercicio fiscal, con base, entre otros, en los aspectos indicados en el artículo 25 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Asimismo, el anteproyecto se elaborará por unidades responsables de las propias dependencias y entidades de la administración pública federal, estimando los costos para alcanzar los resultados cuantitativos y cualitativos previstos en las metas así como los indicadores necesarios para medir su cumplimiento.


Tal como lo establece el artículo 27 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, los anteproyectos deberán sujetarse a la estructura programática aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


El artículo 29 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, indica que las dependencias y entidades deberán remitir a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sus respectivos anteproyectos de presupuesto con sujeción a las disposiciones generales, techos y plazos que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los anteproyectos de presupuesto de las entidades paraestatales se remiten por conducto de la dependencia coordinadora de sector.


Los artículos 33, 41 y 42 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, regulan aspectos relativos al contenido y presentación del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a la Cámara de Diputados.


Los artículos referidos regulan la integración de los anteproyectos de presupuesto y proyecto de presupuesto de egresos de la Federación. Dicho proceso se desarrolla en forma gradual y participan sin excepción alguna todas las dependencias y entidades de la administración pública federal.


Cada dependencia y entidad, al igual que el resto de los entes públicos federales, cuentan con las unidades correspondientes que se encargan de realizar sus requerimientos de gasto con base en las funciones o programas que ejecutan. Éstos se realizan con base en lo dispuesto en las diversas leyes que los regulan, entre ellas, la Ley de Planeación, la Ley de Asistencia Social y la propia Ley General de Desarrollo Social.


Para la realización de los anteproyectos de presupuesto, las dependencias y entidades deben sujetarse, invariablemente, a los aspectos que en términos de la propia Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria determina o fija la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin detrimento, en su caso, de la autonomía presupuestaria de algunas entidades paraestatales, de acuerdo con lo que establece la propia ley. Asimismo, resulta que en el ejercicio de sus funciones, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe tomar en consideración las normas que establezcan otros ordenamientos y no exclusivamente la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, es decir, debe cuidar que sus disposiciones o decisiones se ajusten a todos los ordenamientos que de forma específica regulen alguna actividad.


En este proceso la Secretaría de Hacienda y Crédito Público asume un doble carácter, por una parte, sus funciones en lo que se ha denominado como "globalizadora de sector", identificada básicamente con el proceso normativo para la elaboración y presentación de los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades de la administración pública federal, a efecto de integrar el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación y, por otra, como un ente público más que elabora su propio anteproyecto por conducto de sus unidades responsables para su envío e integración, en términos de las disposiciones aplicables, en el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación.


Una vez que los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades de la administración pública federal son elaborados e integrados con base en los preceptos antes citados, además de las normas que en lo específico deben observarse dependiendo del tipo de programa o gasto de que se trate, deben ser enviados a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a efecto de que ésta elabore e integre el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación que se envía a consideración del presidente de la República quien, si no tiene objeción alguna, lo remite a la Cámara de Diputados para que lleve a cabo sus funciones constitucionales.


Conforme a lo anterior, de la lectura del artículo 18 de la ley se aprecia que los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social a que se refiere su primera parte, necesariamente deben estar incorporados en el presupuesto de egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados.


En ese sentido, más que una norma previa al proceso de aprobación del presupuesto de egresos de la Federación en la Cámara de Diputados, el artículo en comento se refiere a los actos presupuestarios de que es objeto el gasto público federal una vez aprobado, en particular su seguimiento y evaluación, así como la disminución, durante el ejercicio fiscal, de las previsiones correspondientes aprobadas en el presupuesto de egresos de la Federación.


En este orden de ideas, que el artículo 24 del reglamento no se contrapone de forma alguna al artículo 18 de la Ley General de Desarrollo Social, puesto que el primero se refiere a la etapa de elaboración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, mientras que el artículo de la ley se refiere a reglas aplicables a etapas posteriores: el ejercicio del gasto, así como su seguimiento y evaluación.


El artículo impugnado del reglamento de ninguna manera se opone a lo dispuesto en la ley en el sentido de que los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público. Tampoco regula la forma en que se evalúa o da seguimiento al gasto en la materia.


Asimismo, el artículo 24 del reglamento no establece regla alguna sobre la manera de disminuir los recursos aprobados en el presupuesto de egresos de la Federación para el desarrollo social.


El artículo 24 del reglamento es compatible con los artículos 20 y 23, fracción I, de la ley, los cuales obligan tanto al Ejecutivo Federal como a la Cámara de Diputados a presupuestar un monto de recursos para gasto social que no sea inferior, en términos reales, al del año anterior, por lo que no puede inferirse de manera alguna que a través del artículo 24 del reglamento el Ejecutivo Federal pretenda presupuestar el gasto social en contravención a los artículos citados de la ley.


Por su parte, el artículo 20 de la ley, a diferencia del artículo 18 de la misma, regula un supuesto que debe estar inserto en el proceso de elaboración e integración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación y su aprobación por parte de la Cámara de Diputados, es decir, es una norma que obliga tanto al Ejecutivo Federal, desde la elaboración de los anteproyectos de presupuesto por parte de las unidades de administración responsables, como al citado órgano colegiado al examinar, discutir, en su caso modificar y aprobar el presupuesto de egresos de la Federación.


En efecto, el Ejecutivo Federal, desde la elaboración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, debe abstenerse de formular una propuesta de gasto público social inferior en términos reales al presupuesto destinado para tal fin en el ejercicio inmediato anterior.


Más aún, con base en su competencia exclusiva para la elaboración y presentación del presupuesto de egresos de la Federación, la Cámara de Diputados debe incrementar el presupuesto destinado al gasto social, cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento en el producto interno bruto, para lo cual de conformidad con lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV, primer párrafo, de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión deberá prever los ingresos suficientes para cubrir dicho presupuesto.


La Cámara de Diputados en el ejercicio de su competencia constitucional, de aprobar el presupuesto de egresos de la Federación, debe abstenerse de disminuir el gasto público social propuesto por el Ejecutivo Federal, de forma tal que, en términos reales, resulte inferior al destinado en el ejercicio fiscal inmediato anterior; así como también debe procurar incrementar dicho gasto en una proporción igual a la previsión del incremento del producto interno bruto, siempre y cuando el Congreso de la Unión apruebe los ingresos suficientes para cubrir dicho aumento.


En este orden de ideas, el artículo 24 impugnado del reglamento, no se contrapone al artículo 20 de la ley, puesto que aquél no establece una regla diversa para la cuantificación del monto de recursos para gasto social que será incluido en el proyecto del presupuesto de egresos de la Federación.


El artículo 24 del reglamento solamente señala que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será la responsable de integrar "en términos de las disposiciones aplicables", los recursos correspondientes, con base en los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades competentes. Lo anterior no constituye una regla para determinar el monto de recursos a incluir en el proyecto del presupuesto de egresos de la Federación, sino una regla procedimental para integrarlo, como se señala de forma expresa, a las demás disposiciones aplicables, lo cual comprende lo dispuesto en la ley.


De forma similar, el artículo 23, fracción I, de la Ley General de Desarrollo Social tiene aplicación práctica desde el momento en que se elaboran los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades de la administración pública federal, en la integración, elaboración y envío del proyecto del presupuesto de egresos de la Federación a la Cámara de Diputados, así como en la ejecución del gasto social.


Lo anterior es así, porque desde la elaboración de los anteproyectos de presupuesto, las unidades de administración deben tomar en consideración que en la distribución de los recursos públicos que están proponiendo para financiar el desarrollo social, el gasto social per cápita no sea inferior en términos reales al asignado el año inmediato anterior, a efecto de que la integración que lleve a cabo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sea acorde con la norma que nos ocupa.


El artículo impugnado del reglamento no se contrapone al artículo 23, fracción I, de la ley, puesto que aquél no establece una regla diversa para la cuantificación del monto de recursos para gasto social que será incluido en el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación. El artículo 24 del reglamento solamente señala que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será la responsable de integrar "en términos de las disposiciones aplicables" los recursos correspondientes, con base en los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades competentes. Lo anterior no constituye una regla para determinar el monto de recursos a incluir en el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, sino una regla procedimental para integrarlo, como se señala de forma expresa, a las demás disposiciones aplicables, lo cual comprende claramente lo dispuesto en la ley.


Por lo que hace a la Comisión Intersecretarial es un instrumento administrativo de coordinación del Ejecutivo Federal para el despacho de asuntos en los que deban intervenir varias secretarías de Estado, o bien, para la atención de actividades de la planeación nacional, según se desprende de los artículos 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 19 de la Ley de Planeación. El hecho de que la citada comisión tenga su origen por mandato de la Ley General de Desarrollo Social, no implica que se vea alterada su naturaleza jurídica.


En efecto, la comisión, de acuerdo con el artículo 51 de la ley, es un instrumento de coordinación de las acciones del Ejecutivo Federal para garantizar la integridad en el diseño y ejecución de la política nacional de desarrollo social.


De acuerdo con el artículo 52, fracción II, de la ley, la primer interrogante que debe ser despejada es a quién propone la comisión las partidas y montos del gasto social, aspecto en el que la Cámara de Diputados hace referencia en sus conceptos de invalidez a la integración de "el anteproyecto de presupuesto de los programas de desarrollo social", para después mencionar que: "... todas las dependencias y entidades que tengan a su cargo programas destinados al desarrollo social deberán integrar sus respectivos anteproyectos de presupuesto siguiendo los acuerdos de la Comisión Intersecretarial en la materia".


En este aspecto, si bien puede existir la estimación de los recursos públicos destinados al gasto social, no existe un anteproyecto de presupuesto de lo programas de desarrollo social, como lo expresa en primer término la Cámara de Diputados, por el contrario, de acuerdo con el marco jurídico que se ha citado, lo que existe son los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades de la administración pública federal. Lo anterior se corrobora con lo dispuesto en los artículos 25 a 27 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, emitida recientemente y reglamentaria de los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 constitucionales, en materia presupuestaria.


En ese sentido, las propuestas de la Comisión Intersecretarial están dirigidas a las dependencias de la administración pública federal, a efecto de que elaboren e integren sus anteproyectos de presupuesto.


En el escenario descrito, la comisión realiza sus propuestas de partidas y montos a las dependencias, a efecto de que sean integradas en los anteproyectos que elaboran, lo cual no significa que tales proposiciones se envíen en forma aislada, toda vez que, con independencia de que se realice una integración global de los recursos destinados al gasto social, las normas presupuestarias indican que se deben elaborar los anteproyectos correspondientes en los cuales se integrarían las propuestas.


No obstante, aun cuando el artículo 53 de la ley dispone que los acuerdos de la comisión serán obligatorios para las dependencias del Ejecutivo Federal, el artículo 52, fracción II, de manera expresa, señala que a la comisión le compete "proponer" los montos a integrar en los anteproyectos de presupuesto. Ello no significa que las propuestas que se generen en dicho órgano colegiado impliquen la determinación o autorización de los montos de los anteproyectos de presupuesto de las dependencias en materia de gasto social, dado que la comisión por su propia naturaleza jurídica y conforme a sus atribuciones y aquéllas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conferidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, no tiene atribución legal para autorizar ni determinar los montos de recursos a incluir en los anteproyectos de presupuesto de las dependencias.


En ese contexto, el artículo 24 del reglamento remite a "las disposiciones aplicables" en el proceso de integración de los recursos para los programas de desarrollo social. Conforme a lo anterior, no se limita de forma alguna a la comisión para que proponga los montos del gasto social a incluir en los anteproyectos de presupuesto de las dependencias.


Por otra parte, y por lo que hace al artículo 54 de la ley, los acuerdos de la comisión deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federación y son de observancia obligatoria para las dependencias del Ejecutivo Federal. Sin embargo, en ninguna parte de su texto el artículo 24 de la ley prohíbe o releva de tal publicación.


El artículo 24 del reglamento en ninguna forma viola, vulnera, está en contra, o va más allá de los artículos 18, 20, 23, 52, 53 y 54 de la ley que reglamenta, dado que no está restringiendo ni impidiendo su exacta aplicación y, por el contrario, el precepto objeto del presente análisis especifica, en un ordenamiento relativo al desarrollo social, que debe existir la integración de un proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, con base en los anteproyectos que son elaborados por las dependencias y entidades de la administración pública federal.


Lo anterior, sin perjuicio de que los anteproyectos de las dependencias tendrían que considerar las propuestas de la comisión, lo cual carece de objeto mencionarlo en el reglamento porque únicamente reproduciría o duplicaría una disposición que menciona la ley, es decir, la participación de dicha comisión está inmersa en el proceso de presupuestación como un acto sucesivo más que debe tomarse en consideración de acuerdo con lo que establecen todas las disposiciones relativas a la materia presupuestaria.


El artículo 24 del reglamento no viola los artículos 18, 20 y 23 de la ley, porque dichos preceptos tienen un contenido y alcance diferente que se complementa en el proceso de presupuestación.


En efecto, en la integración y elaboración de sus anteproyectos de presupuesto, conforme lo dispone el artículo 24 del reglamento, las dependencias deben tomar en consideración los techos e incrementos mínimos del gasto social referidos en los artículos 20 y 23 de la ley. Con base en lo anterior, los anteproyectos deben ser enviados a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con la finalidad de que en la formulación del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación integre, en términos de las disposiciones aplicables, los recursos para los programas de desarrollo social.


Ahora bien, el hecho de que exista un mínimo en el gasto social que no puede ser disminuido en términos reales al del ejercicio fiscal inmediato anterior, y que ese mínimo debe incrementarse, en su caso, año con año de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 20 de la ley, no significa que las dependencias y entidades de la administración pública federal estén relevadas de elaborar e integrar sus anteproyectos de presupuesto, a efecto de que sean enviados a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la integración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación.


Asimismo, dentro del presupuesto federal destinado al gasto social, las dependencias y entidades deben realizar una adecuada presupuestación con base en los programas que manejan, a efecto de guardar una adecuada distribución, por lo que se reitera que es imposible relevar la elaboración e integración de los anteproyectos de presupuesto y la integración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación.


Lo único que el artículo 24 del reglamento hace es especificar y dejar en claro que debe llevarse a cabo la labor de presupuestación en términos de las disposiciones aplicables, como lo es la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la propia Ley General de Desarrollo Social, entre otras; es decir, existe un proceso de presupuestación que es objeto de regulación en diversas normas legales y reglamentarias que deben complementarse entre sí, lo que logra a través de una aplicación sucesiva de actos.


Por otra parte, en ninguna forma el artículo 24 del reglamento viola lo dispuesto por el artículo 52, fracción II, de la ley, toda vez que, de acuerdo a lo comentado, la aplicación de ambos preceptos debe entenderse como la ejecución de actos sucesivos y concatenados en un mismo proceso de presupuestación.


Los titulares de las secretarías de Estado que integran la Comisión Intersecretarial no toman sus decisiones o realizan sus propuestas con base únicamente en lo que en las sesiones de dicha comisión pueden discutir o aportar en forma directa, ya que toman en consideración los insumos que las unidades administrativas les presentan, como sucede con cualquier otro ente público federal, de lo contrario, la presupuestación del gasto público en materia social no tendría solidez. De acuerdo con esos insumos los titulares realizan sus propuestas.


No existe ninguna omisión o desconocimiento del artículo 24 del reglamento respecto de las normas de la ley a la que desarrolla y detalla, en particular sus artículos 52 y 53, en razón de que, en obvio de repeticiones y por una adecuada técnica jurídica, el reglamento no repite o duplica lo que establece la propia ley, y las normas de éstas son vigentes y aplicables en todo momento, puesto que no se hacen nugatorias por la aplicación del artículo 24 del reglamento.


Si bien las anteriores afirmaciones en cuanto a la forma de integrar las propuestas de la Comisión Intersecretarial y su incorporación al proyecto de presupuesto de egresos de la Federación no se desprenden por sí mismas del texto de los artículos 52 y 53 de la ley, debe considerarse que la norma especial es la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. En ese sentido, se está dando cumplimiento a ambos ordenamientos en forma consistente y coherente.


Finalmente, el artículo 24 del reglamento en ninguna forma viola, contradice o establece supuestos más allá de lo que establece el artículo 54 de la ley, ya que no tiene ninguna relación fáctica la elaboración de los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como la integración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el hecho de que la Comisión Intersecretarial de que se trata publique sus acuerdos.


d) Pobreza, marginación y vulnerabilidad.


d.1) Definición, identificación y medición de la pobreza.


La atribución que se confiere al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, es una facultad de naturaleza normativa, consistente en emitir lineamientos y criterios para definición, identificación y medición de la pobreza, lo que no debe confundirse con la operación o la tarea ejecutiva de aplicar esos criterios y lineamientos; es decir, de definir, identificar y medir la pobreza. Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el artículo 81 de la ley.


Así, la ley únicamente dispone la atribución del consejo de establecer lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, acción distinta de su aplicación, lo que se reconoce en el propio artículo 36 de la propia ley, que establece que dichos lineamientos y criterios "son de aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social" y que prevé la información que debe utilizarse y los indicadores mínimos que debe contener.


Lo anterior es importante, ya que la parte actora sostiene que el artículo 37 del reglamento vulnera lo dispuesto por los artículos 36 y 37 de la Ley General de Desarrollo Social.


Como puede apreciarse, el artículo 37 del reglamento parte de las disposiciones legales que otorgan al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social la atribución de emitir lineamientos y criterios, mismos a los que debe sujetarse la Secretaría de Desarrollo Social en la identificación de las personas o grupos sociales en situación de pobreza. En decir, no se atribuye a la Secretaría de Desarrollo Social una función que por ley corresponda a otro órgano, por el contrario, se parte de su reconocimiento.


Partiendo de lo anterior, el reglamento del Ejecutivo Federal hace las provisiones necesarias para la exacta observancia de la ley, pues es ésta la que ordena a las dependencias y entidades públicas que participen en la ejecución de programas a sujetarse a los lineamientos y criterios que emita el Consejo Nacional de Evaluación para la definición, identificación y medición de la pobreza, de donde resulta que otras autoridades deben llevar a cabo las acciones ejecutivas, con base en lineamientos y criterios ya señalados.


En esa virtud, el reglamento impugnado otorga a la Secretaría de Desarrollo Social la función operativa de identificar la pobreza, lo que es plenamente consistente con el mandato previsto en el artículo 39 de la propia ley, por el que la secretaría "diseñará y ejecutará las políticas generales de desarrollo social".


El planteamiento anterior tiene además plena consistencia con el ejercicio de facultades concurrentes por parte de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, ya que, en el ámbito federal, se establece que la identificación corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social, en tanto que corresponderá a las dependencias en cada entidad federativa, en el ámbito de sus respectivas competencias, la identificación material de la pobreza. Tanto en el caso de la Secretaría de Desarrollo Social, como en el caso de las dependencias de las entidades federativas, deberán ajustarse a los lineamientos y criterios que emita el Consejo Nacional de Evaluación, por mandato de la ley.


Por lo expuesto, el artículo 37 del reglamento, en lo que a esta parte interesa, únicamente provee en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley, al determinar la autoridad que, en el ámbito federal, identificará la pobreza en ejecución de los lineamientos y criterios que expida el consejo, por lo que la disposición no va más allá de la ley que reglamenta.


Que de hecho, la propia Cámara de Diputados ha reconocido esta facultad operativa en la Secretaría de Desarrollo Social en el ámbito federal, como se desprende del artículo 56 del presupuesto de egresos de la Federación para dos mil seis, que se ubica dentro del capítulo VII "De las reglas de operación de programas".


d.2) Conceptos de marginación, pobreza y vulnerabilidad.


La ley hace mención expresa de tres conceptos:


• Grupos sociales en situación de vulnerabilidad. Aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por tanto, requieren de la atención e inversión del gobierno para lograr su bienestar (artículo 5, fracción VI, de la ley).


Los artículos 8 y 9o. de la propia ley reiteran la particularidad de este concepto, al señalar que toda persona o grupo en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir las acciones y apoyos para disminuir su desventaja y que los Municipios, las entidades federativas y el Poder Ejecutivo Federal, formularán políticas compensatorias y asistenciales en su beneficio.


La nota distintiva de este concepto legal radica en que dichos grupos se ubican en situaciones de riesgo o discriminación que les impide alcanzar mejores niveles de vida, por lo que este concepto no está necesariamente vinculado con el ingreso económico; es decir, un grupo no considerado en pobreza puede estar en situación de vulnerabilidad, por ejemplo por discriminación, por lo que es necesario minimizar esos riesgos.


De las disposiciones anteriores se desprende claramente que la ley identifica a las personas y grupos sociales en situación de vulnerabilidad dentro de una categoría específica, como sujetos que deben ser considerados en los programas de desarrollo social, ya sea federales, de las entidades federativas o municipales.


• Personas en condiciones de marginación. La primer referencia a este concepto la encontramos en la Ley General de Desarrollo Social en el artículo 19, fracción III, que establece que son prioritarios y de interés público, "los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad."


Como puede apreciarse la propia ley distingue este concepto de las personas en condiciones de pobreza o en situación de vulnerabilidad al emplear la disyuntiva "o", lo que no podría ser de otra forma, ya que desde la propia acepción gramatical existen diferencias importantes en los tres términos. Así, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española señala que "marginar" viene de "margen" y, esta palabra, en la acepción que nos ocupa, se refiere a la locución que se emplea para indicar que una persona o cosa no tiene intervención en el asunto de que se trata. En ese sentido, por marginación debe entenderse el acto o efecto de marginar.


De lo anterior resulta la distinción con el concepto que la propia ley da a los grupos sociales en situación de vulnerabilidad; en tanto que la marginación se refiere a la falta de integración, a la separación respecto de algo, la vulnerabilidad está referida a una situación de riesgo por distintos factores.


Es esta acepción de marginación la que ha sido empleada en nuestro sistema legal, como es el caso de la Ley de Asistencia Social, de la que se desprende que su uso es distinto a los conceptos de pobreza o vulnerabilidad:


Si bien la pobreza o la vulnerabilidad pueden ser una causa de marginación, es claro que se trata de conceptos distintos que no deben confundirse, ya que existen otras causas de marginación (falta de intervención en algo, de integración) que nada tienen que ver con la pobreza.


Es importante señalar que el término "marginación" vuelve a aparecer en el artículo 29 de la Ley General de Desarrollo Social, en el que se establece que "se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación (sic) indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social. ..."


Del texto de la Ley General de Desarrollo Social publicado en el Diario Oficial de la Federación, se advierte un error ortográfico, pues entre las palabras "pobreza" y "marginación", debe mediar la conjuntiva "y" o la disyuntiva "o", ello, toda vez que, como se ha explicado, se trata de términos distintos, y no puede inferirse que son sinónimos con base en dicho error como pretende hacerlo la actora.


Por lo expuesto, debe entenderse que la marginación es un término con un contenido distinto al de pobreza y al de vulnerabilidad.


• Personas o grupos en situación de pobreza. En términos de los artículos 19, fracción III, antes referido, y 36 de la Ley General de Desarrollo Social, las personas y grupos sociales en situación de pobreza constituyen la tercera y más importante categoría de sujetos a los que deben orientarse los programas de desarrollo social a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, de los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios.


De lo anterior se desprende que la Ley General de Desarrollo Social se refiere a tres categorías de personas y grupos sociales a los que deben orientarse los programas y acciones en materia de desarrollo social, tanto los que competen a la Federación como a las entidades federativas y a los Municipios. No debe perderse de vista que, en términos del artículo 19 de la ley, la atención a estos tres grupos es prioritaria y de interés público.


No obstante, a diferencia de las personas en condiciones de pobreza, la ley es omisa respecto de la autoridad encargada de determinar los criterios y lineamientos para la medición de los índices de marginación y la identificación de los grupos vulnerables, información necesaria para dar cumplimiento a las obligaciones previstas en la ley respecto de estos dos grupos y que están previstas en los artículos 8, 9o., 19 y 29 de la ley.


Es decir, para orientar esfuerzos y recursos a estos grupos y dar cumplimiento a las obligaciones legales respecto de ellos, es necesario primero identificarlos.


A este respecto, el artículo 37 del reglamento dispone, en su parte conducente, lo siguiente: "La secretaría, tomando en consideración la opinión y recomendación del Consejo Nacional de Evaluación, determinará los criterios y lineamientos para la medición de los índices de marginación y la identificación de los grupos vulnerables."


Que el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social expedido por el Ejecutivo reconoce las diferencias que la propia ley ordena y, por ello, hace referencia a las tres categorías de personas o grupos sociales citados. La distinción hecha por la ley es clara y, en consecuencia, el Ejecutivo Federal está obligado, de conformidad con los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica a la ley, a realizar la misma distinción en el reglamento.


Al respecto, insiste en que no toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad se encuentra, por ello, en situación de pobreza, ni en situación de marginación, lo que se desprende de la definición que la propia ley hace de personas o grupos sociales en situación de vulnerabilidad. En el mismo sentido, no toda persona o grupo social en situación de marginación se encuentra, por ello, en situación de pobreza o de vulnerabilidad.


Por ello, a efecto de estar en posibilidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la Ley General de Desarrollo Social es necesario que en el ámbito administrativo existan los elementos necesarios para identificar a los grupos vulnerables y medir los índices de marginación.


Como se desprende del artículo 36 de la ley, por lo que hace a los lineamientos y criterios para identificar la pobreza, esta atribución corresponde al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; sin embargo, la ley no le confirió atribuciones similares para los grupos en situación de marginación o de vulnerabilidad.


En este sentido, el artículo 37 del reglamento, no otorga facultades a la Secretaría de Desarrollo Social que correspondan por ley a otro ente público, sino que hace posible el cumplimiento de la ley por parte de las autoridades federales, al establecer la obligación de dicha secretaría de determinar los criterios y lineamientos para la medición de los índices de marginación y la identificación de los grupos vulnerables.


Así, el artículo impugnado es acorde con lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, al limitarse a proveer en la esfera administrativa para lograr la debida ejecución de la ley, detallando el órgano encargado de cumplir sin que dicha disposición exceda el contenido de la ley.


F) La participación social en los programas de desarrollo social.


Que por lo que hace a este rubro, la parte actora solicita la invalidez de los artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65 del reglamento que impugna. Pues como se desprende del escrito de demanda, la solicitud anterior se pretende sustentar, en esencia, en lo dispuesto en los artículos 50, fracción IX, 55, 56, fracción IV, 63, 64, 65 y 66 de la Ley General de Desarrollo Social.


Así, el artículo 50, fracción IX, de la ley, establece, entre otras cuestiones, las funciones de la Comisión Nacional de Desarrollo Social, entre las que se encuentra la relativa a: "Aprobar la propuesta de reglas que deban regir la participación social que haga la secretaría."


De dicha función se puede inferir, en esencia, que:


• La participación social en materia de desarrollo social puede sujetarse a determinadas "reglas";


• La Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno Federal (según lo precisa el artículo 2 de la Ley General de Desarrollo Social) es el órgano facultado para proponer a la Comisión Nacional de Desarrollo Social las reglas de mención; y,


• Que corresponde a la propia comisión aprobar las reglas que le proponga la citada dependencia.


Ahora bien, para establecer debidamente el sentido y alcance del precepto en estudio, define lo que conforme al orden jurídico mexicano debe entenderse por las citadas "reglas", por lo que cita en apoyo la tesis de rubro: "REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. El ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, INCISO A) DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", y señala que:


• Las reglas generales administrativas se distinguen de las disposiciones de carácter general que emite el titular del Ejecutivo Federal en ejercicio de su facultad reglamentaria que le conceden los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución.


• Aunque el Congreso de la Unión está facultado para dotar a los secretarios de Estado de la facultad para emitir actos de naturaleza materialmente legislativa, dicho órgano se encuentra impedido para interferir con las facultades constitucionales del presidente de la República a que se refieren los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución, en particular, con la facultad reglamentaria.


La distinción anterior es acorde con lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ordenamiento que conforme a su artículo primero es de orden e interés público, y se aplica, entre otros actos, a aquellos que emite la administración pública federal centralizada (de la que forma parte la Secretaría de Desarrollo Social). Que en su artículo 4 reconoce expresamente a las "reglas" que expidan, entre otros órganos, las dependencias de la administración pública federal y entre ellos no se encuentran los reglamentos expedidos por el presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales.


Cuando el artículo 50, fracción IX, de la Ley General de Desarrollo Social, establece la función de la Comisión Nacional de Desarrollo Social consistente en aprobar la propuesta de reglas que deban regir la participación social que haga la Secretaría de Desarrollo Social, se está refiriendo a reglas que emita un órgano secundario con base en una facultad que le concede el legislador ordinario y no así a las normas generales que el presidente de la República puede emitir en ejercicio de una facultad constitucional, las cuales, como ya se estableció, no pueden sujetarse a limitaciones o controles del Poder Legislativo, como lo sería sujetarlas indebidamente a la aprobación de un órgano como la Comisión Nacional de Desarrollo Social.


Por lo anterior, los artículos del reglamento impugnado cuya invalidez se solicita no pueden de manera alguna considerarse como "reglas" para los efectos de lo dispuesto en el artículo 50, fracción IX, de la Ley General de Desarrollo Social y, por tanto, no puede pretenderse que las normas generales que tales preceptos contienen se sujeten a la aprobación de la Comisión Nacional de Desarrollo Social.


En cuanto al artículo 61 de la Ley General de Desarrollo Social, que establece que el Gobierno Federal, los de las entidades federativas y los Municipios "garantizarán el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de manera activa y corresponsable en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social", el órgano legislativo federal estableció una disposición de carácter vinculativo para que los tres órdenes de gobierno "garanticen" la partición de los beneficiarios y de la sociedad en las actividades de planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social.


Corresponde tanto al Gobierno Federal como a los gobiernos de las entidades federativas y los Municipios "garantizar" la participación social, lo que implica que los tres órdenes de gobierno deben establecer los mecanismos administrativos necesarios para lograr una adecuada participación social en las acciones relacionadas con el desarrollo social que la propia ley establece.


Es claro que respecto de los programas de desarrollo social a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, corresponde a las autoridades federales establecer los mecanismos administrativos de participación social y, respecto de los programas de desarrollo social a cargo de las entidades federativas y de los Municipios, corresponderá a las autoridades locales y municipales competentes hacer lo propio. De hecho, el artículo 43, fracción VII, de la Ley General de Desarrollo Social, faculta a la Secretaría de Desarrollo Social para promover y fomentar la participación de la sociedad en la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas de desarrollo social y los artículos 44 y 45 del propio ordenamiento contienen disposiciones similares para los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios.


En el ámbito federal, es el Ejecutivo Federal el que mediante el ejercicio de la facultad reglamentaria, y en cumplimiento de lo ordenado por la Ley General de Desarrollo Social, establece los mecanismos administrativos para la participación social en las tareas de planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social. De esta manera, el Ejecutivo Federal no sólo ejerce sus facultades constitucionales en materia de planeación, sino que cumple con su función constitucional de proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley.


En este sentido, el artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, dispone la obligación de las dependencias y entidades de la administración pública federal de promover las participación social en las acciones de desarrollo social antes indicadas y, al mismo tiempo, hace una recapitulación del marco jurídico aplicable para ello, el cual se refiere a la Ley General de Desarrollo Social y al propio reglamento, pero también a la Ley de Planeación, la Ley Federal de Fomento a las actividades realizadas por organizaciones de la sociedad civil y las reglas para la participación social que apruebe la comisión nacional.


El artículo 54 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social dispone que las dependencias y entidades de la administración pública federal promoverán la participación de los beneficiarios, instituciones de educación públicas y privadas, organizaciones campesinas y de trabajadores, sociedades cooperativas, comunidades, organizaciones de la sociedad civil y demás formas de organización de los sectores social y privado. Esta disposición no hace otra cosa más que reiterar el contenido de la Ley General de Desarrollo Social, bajo la premisa de que las instituciones públicas, en el ámbito federal, deberán tener en consideración los sujetos a que la propia disposición se refiere, para realizar sus actividades de promoción de la participación social.


Por otra parte, el artículo 55, fracción IX, del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, dispone que la Secretaría de Desarrollo Social deberá someter a consideración de la Comisión Nacional de Desarrollo Social las reglas que deberán regir la participación social. Esta disposición es acorde con el artículo 50, fracción IX, de la ley que se reglamenta, por el cual se faculta a la comisión nacional para aprobar las reglas de participación social que le someta la secretaría citada.


Esta disposición del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social no se contrapone con la disposición legal antes referida, pues en todo caso, compete al Ejecutivo Federal señalar los mecanismos administrativos de participación social, mientras que a la comisión nacional, en el marco del Sistema Nacional de Desarrollo Social, le compete establecer la forma en que participará la sociedad, las reglas técnico-operativas que señala la jurisprudencia, sin menoscabo de las atribuciones reglamentarias que corresponden al Ejecutivo.


Respecto de la coinversión, el artículo 24 de la Ley General de Desarrollo Social establece que los recursos presupuestales federales pueden ser complementados con recursos provenientes de los Gobiernos Estatales y M., así como con aportaciones de organismos internacionales y de los sectores social y privado. Esta complementación de recursos públicos y de los sectores social y privado, la cual se formaliza en virtud de contratos o convenios de concertación, es la llamada "coinversión social", que el propio reglamento define conforme a su artículo 3, fracciones I y II.


Ahora bien, las dependencias y entidades de la administración pública federal ya se encuentran facultadas en virtud de la Ley General de Desarrollo Social para concertar acciones con los gobiernos de las entidades federativas y los Municipios, así como los sectores social y privado (artículos 24 y 43, fracciones V y VII, de la ley). Esta misma atribución se otorga a los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios (artículos 44, fracción IV, y 45, fracción VI, de la ley).


Desde esta perspectiva, bastaría con que las reglas de operación de los programas de desarrollo social a cargo de dependencias y entidades de la administración pública federal previeran la coinversión social como forma de financiamiento de los programas, para que ésta se lleve a cabo, sin necesidad de mayores requisitos en el ámbito de participación social.


Sin embargo, es necesario establecer las disposiciones administrativas para que las dependencias y entidades de la administración pública federal determinen, con plena transparencia y objetividad, con cuáles organizaciones de los sectores social y privado se puede y con cuáles no celebrar convenios de concertación. Es decir, el reglamento del Ejecutivo Federal establece cómo dar cumplimiento a las disposiciones de la ley que reglamenta.


Es por lo anterior que el reglamento del Ejecutivo Federal establece un proceso de dictaminación, en el cual deberán participar representantes de los sectores social y privado; es decir, se establecen las bases generales para que las dependencias y entidades de la administración pública federal, en la ejecución de programas de desarrollo social que requieren la coinversión social, determinen las organizaciones de los sectores social y privado con las que se podrán celebrar convenios de concertación, cuyo objeto sea la coinversión social. Ello no hace sino proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley, pues el Ejecutivo Federal, mediante el ejercicio de la facultad reglamentaria, fija las bases de actuación de la administración pública frente a una atribución que le otorga la ley.


No se puede soslayar que la coinversión social, en sí misma, constituye un mecanismo de participación social y, por ende, debe estar sujeta a disposiciones y políticas uniformes tanto para la administración pública federal como para los gobiernos de las entidades federativas y los Municipios, pues sólo así se lograría una verdadera eficacia de coordinación en materia de desarrollo social, en el marco del Sistema Nacional de Desarrollo Social.


El marco jurídico de los programas de desarrollo social no se agota en la Ley General de Desarrollo Social y su reglamento, sino que también abarca otros ordenamientos legales; las disposiciones administrativas que se acuerden por las instancias del Sistema Nacional de Desarrollo Social y las reglas de operación de cada uno de los programas de desarrollo social, los cuales están autorizados por el presupuesto de egresos de la Federación para cada ejercicio fiscal, en el caso de los programas de competencia federal.


En tal virtud, el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social en su artículo 63 señala que los criterios del proceso de dictaminación antes referido deberán difundirse previamente a la emisión de la convocatoria, y que para la citada dictaminación, podrán invitarse miembros de los sectores social y privado, de acuerdo con los requisitos que defina la convocante.


Ahora bien, los requisitos antes referidos no quedan al capricho de la dependencia o entidad de la administración pública federal convocante, sino que debe ajustarse a las disposiciones legales y administrativas correspondientes y, entre ellas, se encuentran las reglas de participación social que apruebe la Comisión Nacional de Desarrollo Social.


Lo anterior, sin perjuicio de que, en el ámbito federal, al menos, se tomen en consideración los requisitos mínimos que, por su naturaleza, todas las convocatorias deben contener, los cuales se reflejan en el artículo 61 del reglamento citado, referidos a los requisitos de participación; la aportación gubernamental; porcentajes de coinversión; criterios de elegibilidad; lugares y plazos de recepción de proyectos; esquema de dictaminación y plazos de dictaminación.


Los aspectos anteriores son elementales en cualquier tipo de convocatoria y, en especial, en las referidas a cuestiones de coinversión social, pues sólo respecto de las personas y organizaciones de los sectores social y privado que cumplan con los requisitos respectivos se estará en posibilidad de celebrar el instrumento jurídico de concertación correspondiente.


Las disposiciones anteriores no contravienen la Ley General de Desarrollo Social, sino por el contrario, las complementan, en especial en el ámbito federal. Ello, toda vez que los esquemas de coinversión social participan de la naturaleza de las convocatorias públicas y, dado que respecto de éstas, en el apartado anterior, se señaló que el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social se ajusta perfectamente a la ley que reglamenta, por lo que respecto de la coinversión social también se surte la misma característica.


En efecto, la coinversión social surge a partir de una convocatoria pública, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 60, fracción III y 63, párrafo primero, del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, por tanto es una forma de participación social pública.


Ahora bien, el mecanismo de coinversión social parte de la base de que la Ley General de Desarrollo Social otorga facultades a la Secretaría de Desarrollo Social para promover la celebración de convenios de concertación entre el Gobierno Federal, los gobiernos de las entidades federativas y los Municipios, con personas y organizaciones de los sectores social y privado.


La celebración de los convenios de concertación corresponde a las dependencias y entidades de la administración pública federal que tienen a su cargo programas de desarrollo social, conforme a las reglas de operación de cada uno de esos programas.


Por otra parte, como se desprende de los artículos 64 y 65 de la Ley General de Desarrollo Social, si bien las organizaciones podrán recibir fondos públicos para operar programas sociales propios, dichas organizaciones deberán cumplir, entre otros requisitos, con lo que establezca el reglamento que hoy se impugna, por lo que las disposiciones reglamentarias en torno a la coinversión que antes se han señalado parten de una facultad que la propia ley reconoce para el Ejecutivo Federal.


Finalmente, del examen a las disposiciones impugnadas del reglamento antes referidas se advierte que su contenido en nada altera o contraviene las hipótesis normativas contenidas en los artículos 55 y 56, fracción IV, de la ley, a que se alude en el escrito de demanda.


De la simple lectura de dichas disposiciones reglamentarias se desprende que las mismas no modifican la naturaleza del Consejo Consultivo de Desarrollo Social, no alteran su objeto ni afectan en forma alguna la facultad del mismo para proponer a la Secretaría de Desarrollo Social los temas que por su importancia ameriten ser sometidos a consulta pública, propuestas que en todo caso carecen de fuerza vinculativa para dicha dependencia.


Conforme a los artículos 55 de la Ley General de Desarrollo Social y 1o. del decreto por el que se crea el citado Consejo Consultivo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de junio de dos mil cuatro, las opiniones y recomendaciones que el mismo emite no tienen carácter vinculatorio u obligatorio para las dependencias y entidades responsables de los programas de desarrollo social. La función del consejo radica fundamentalmente en ser un órgano asesor de la Secretaría de Desarrollo Social, que sin duda, las tomará en cuenta para que lleve a cabo consultas públicas sobre los programas y acciones de desarrollo social.


Por todo esto, el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social no sólo se ajusta a lo dispuesto por la ley que reglamenta, sino que cumple su objetivo de proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley, bajo los principios de reserva de la ley y de subordinación jerárquica a ésta.


Como se desprende del contenido de las disposiciones reglamentarias citadas, es claro que las mismas constituyen disposiciones emitidas por el Ejecutivo Federal no sólo con base en las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social y demás disposiciones legales aplicables, sino que también encuentran fundamento directo en las facultades que le concede al presidente de la República el marco constitucional vigente en materia de planeación, expuesto con antelación en el apartado de consideraciones previas de este escrito. Dicho marco constitucional no puede soslayarse en la determinación de la validez constitucional de los preceptos reglamentarios que se impugnan en el presente juicio.


G) Evaluación de programas.


Respecto de la evaluación de la política nacional de desarrollo social, se trata de una atribución genérica originaria del Gobierno Federal que se realiza por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, según lo establece el artículo 43 de la ley, estando las referidas evaluaciones a cargo de un órgano especializado denominado Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, cuyas atribuciones se contienen en los artículos 72 y 82 de la ley de los que dicho órgano tiene como finalidad sustantiva la evaluación de la política de desarrollo social y la de normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que ejecuten las dependencia públicas, con base en los criterios que establezca el propio consejo.


Como una atribución adjetiva (evidentemente muy relacionada con su función sustantiva), la ley previene que la evaluación de la política de desarrollo social podrá realizarla el citado Consejo Nacional de Evaluación por sí mismo o a través de organismos independientes (artículo 72 de la ley) y comprende la revisión del cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la política de desarrollo social.


En los artículos 74, 75 y 76 de la ley, se establecen (en forma muy general) los parámetros que deberá considerarse para la evaluación, que están directamente vinculados a la política nacional de desarrollo social, por ejemplo, indicadores que reflejen el cumplimiento de los programas, metas y acciones de la política nacional de desarrollo social o los procedimientos y la calidad de los servicios de los programas, metas y acciones de la política nacional de desarrollo social.


Sin embargo, nada impide que pueda evaluarse o analizarse por parte de las dependencias y entidades que tienen a su cargo los programas de desarrollo social, las acciones, metas, procesos, requisitos, reglas o cualquier otro aspecto de los mismos, con el objeto de conocer sus resultados particulares o las áreas de oportunidad en su operación y, en su caso, mejorarlos.


La disposición reglamentaria no contraviene a la ley en tanto que dispone que las dependencias y entidades podrán participar en las tareas de evaluación, siguiendo los criterios, normas y lineamientos que establezca el propio consejo. Lo anterior implica una orden administrativa para uniformar las evaluaciones al interior de la administración pública federal, que nada tiene que ver con las atribuciones de evaluación del consejo nacional.


Aún más, el artículo 77 del reglamento establece que concluidas las evaluaciones, deberán ser enviadas al consejo para su consideración y, en su caso, revisión, lo cual hace patente que es el propio consejo el encargado de la evaluación en el contexto de la política nacional de desarrollo social, tan es así que es quien tiene la última palabra en esa materia. Lo anterior se corrobora con lo establecido en el artículo 78 del reglamento, que previene que el consejo verificará que las evaluaciones que realicen las dependencias o entidades de la administración pública federal cumplan con los criterios, normas y lineamientos que al efecto haya emitido.


En ese sentido, lo establecido por el reglamento favorece la transparencia y rendición de cuentas en la ejecución de los programas de las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como la revisión de la labor propia bajo criterios estandarizados, al tiempo que se mantienen intocadas las atribuciones del Consejo Nacional de Evaluación, pues éste podrá llevar a cabo en cualquier tiempo las evaluaciones que correspondan por sí mismo o a través de un organismo evaluador independiente, en términos del artículo 72 de la ley.


Por otra parte, los artículos 77, 78 y 81 del reglamento, también son congruentes con lo establecido en el decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo "2001-2006"; la Ley de Planeación y el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal "2006".


El hecho de que el reglamento en cuestión contenga, en forma expresa, la facultad de las dependencias y entidades de la administración pública federal para realizar evaluaciones de los programas de desarrollo social que tienen a su cargo, no contraviene en forma alguna la ley, ni de ninguna manera desnaturaliza las funciones y el objeto del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; por el contrario, reconoce una realidad y articula las obligaciones que establecen diversos ordenamientos jurídicos a las dependencias de la administración pública federal, con el propósito de que el Consejo Nacional de Evaluación esté en posibilidad de cumplir sus funciones, pues en todo caso las evaluaciones que se realicen deberán ajustarse a los lineamientos y criterios que emite dicho consejo nacional, en su carácter de órgano normativo y coordinador de evaluación de la política de desarrollo social, sin perjuicio de realizar las revisiones que estime convenientes, en términos del artículo 78 del propio reglamento.


Por todo lo anterior, el reglamento impugnado se limita a complementar y detallar las disposiciones establecidas en la ley, ajustándose en todo momento al contenido y alcances del mandato legal. Por tanto, debe llegarse a la convicción de que no existe disposición reglamentaria alguna que vulnere los principios de reserva de la ley o de subordinación jerárquica y, por tanto, fue emitido con pleno apego a la Constitución.


Opinión del procurador general de la República.


El procurador general de la República manifestó, en síntesis, lo siguiente:


A) Únicamente para el caso de que se revoque el proveído de diecisiete de marzo último, por medio del cual no se admitió la demanda presentada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, respecto de los actos relacionados con el numeral 2 del apartado IV de la demanda, hace valer un motivo de improcedencia.


Al respecto, en constancias de autos no se encuentra acreditado que alguno de los citados actos se hayan llevado a cabo, por lo que se trata de actos futuros de realización incierta contra los cuales no procede el juicio de controversia constitucional, pues de admitirse lo contrario, la sentencia que llegare a dictarse tendría que ocuparse de actos posteriores y distintos a los que dieron origen a la demanda, debiendo decretar el sobreseimiento atento a lo dispuesto por el numeral 19, fracción VIII, en relación con el 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.


De igual forma, la presentación de la demanda respecto de estos actos es extemporánea por defecto en su impugnación, toda vez que se realizó antes de que se verificara su emisión, por lo que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia y, en consecuencia, se debe sobreseer el presente juicio únicamente en relación con los referidos actos, de conformidad con el artículo 20, fracción II, del ordenamiento legal citado.


B) En relación con las causales de improcedencia que hicieron valer el Ejecutivo Federal, los secretarios de Hacienda y Crédito Público y de Medio Ambiente y Recursos Naturales en cuanto a que es improcedente la controversia constitucional al actualizarse las causales de improcedencia y sobreseimiento establecidas en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el numeral 20, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia, procede desestimarlas, pues la invasión a la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión atañe cuestiones vinculadas al fondo de la controversia constitucional, las cuales deberán ser analizadas al estudiar los elementos que integran la litis del presente juicio.


Sirve de apoyo lo anterior, la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."


C) Asimismo, es infundada la causal de improcedencia que hace valer el secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en el sentido de que la presente controversia constitucional es improcedente porque el presente medio de control no es la vía idónea para atacar los actos que se impugnan, sino que, en todo caso, lo sería la acción de inconstitucionalidad.


Lo anterior, ya que la controversia constitucional es la vía idónea para controvertir las disposiciones generales contenidas en el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, puesto que la parte actora aduce una invasión a la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión, por lo que se surte la hipótesis prevista en el artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Federal.


D) En relación con la causal de improcedencia hecha valer por el secretario de Hacienda y Crédito Público, en el sentido de que se surte la hipótesis contenida en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el numeral 22, fracción VII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que la parte actora no vierte en su demanda los conceptos de invalidez necesarios que demuestren que los actos reclamados le causen agravio, es infundada porque no es posible que se establezca que los argumentos o conceptos de invalidez hechos valer por el promovente de la controversia puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos 22, 25, 26 y 28 relativos a los requisitos que debe contener la demanda, así como los artículos 39 y 40 que establecen que, tratándose de las controversias constitucionales, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS."


E) En relación con lo aducido por el secretario de Desarrollo Social en el sentido de que la presente controversia constitucional es improcedente respecto del refrendo del reglamento impugnado, toda vez que dicho acto es derivado de otro consentido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, puesto que no se impugnó la expedición del reglamento mismo, es infundada toda vez que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión sí impugnó la emisión del reglamento y solicitó la invalidez de los artículos 15, 16, 24, 37, 41, 44, 45 a 49, 51, 53 a 64, 72, 75, 77, 78, 80 y 81 del citado ordenamiento.


Además, la improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la ley reglamentaria de la materia, como se advierte de la lectura del artículo 19 de la citada ley, que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS."


F) El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, determinándose en diversos preceptos de la Constitución Federal las atribuciones que a cada uno corresponde. Conforme al artículo 73 de la mencionada Constitución las facultades del Congreso de la Unión para legislar en los ramos que son competencia de la administración pública federal, de las que destaca la contenida en la fracción XXIX-D, relativa a la planeación nacional de desarrollo económico y social, que fue precisamente con base en dicha fracción que el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Desarrollo Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veinte de enero de dos mil uno.


El ejercicio de la facultad reglamentaria no se encuentra supeditada a requisitos no previstos en el artículo 89, fracción I, constitucional, sino únicamente a los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica.


El reglamento no sólo no puede contrariar a la ley, sino que ha de acomodarse a las diferentes leyes que conforman el derecho positivo mexicano en lo general y particularmente a aquella cuyos preceptos detalla.


Por tanto, el reglamento no puede desnaturalizar las figuras jurídicas consagradas en la ley que detalla, como tampoco puede establecer supuestos que no estén previstos en ésta, es decir, no debe ampliar su contenido.


Por otra parte, el artículo 16 de la Constitución Federal establece la garantía de legalidad de los actos de toda autoridad, lo que, entre otros requisitos, deberán provenir de autoridad competente.


Asimismo, la competencia de la autoridad está determinada fundamentalmente en la Constitución y pormenorizada en la ley que la rige, fijando sus facultades. Es así que la autoridad no puede actuar mas allá del ámbito establecido y cualquier acto que exceda sus atribuciones vulnera este principio constitucional.


El numeral 133 de la propia Constitución Federal, establece los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales aquélla y las leyes que de ella emanen, así como los tratados internacionales, hechos por el presidente de la República con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión.


Conforme al citado numeral 133 para la validez de una norma jurídica de menor jerarquía, se requiere que ésta no sea contraria a una norma contenida en un ordenamiento legal de mayor categoría que regule la misma materia específica que la menor, al respecto ese Alto Tribunal ha considerado que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Constitución y por encima del derecho federal y el local.


Así, el numeral en cita impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma Norma Suprema, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones.


Las disposiciones contenidas en los reglamentos son de naturaleza obligatoria y secundaria, porque en virtud del esquema de jerarquía de las leyes, se ubican en un rango inferior, tanto de la Constitución Federal como de las leyes que emiten los órganos legislativos, y son accesorias, porque su vida depende de otra estimada principal, a saber, la ley.


G) Los argumentos de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en esencia se encaminan a demostrar, por un lado, que existe un exceso por parte del Ejecutivo Federal en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere el numeral 89, fracción I, de la Constitución Federal y, por otro, que como consecuencia de lo anterior, se vulneran los mandatos constitucionales de los artículos 3o., 4o., 16 y 72, apartado F, 73, fracción XXIX-D, 87, 123, 128 y 133.


a) En relación al argumento de la Cámara de Diputados donde afirma que el artículo 15 del reglamento impugnado contraviene lo dispuesto por los numerales 1, 14 y 19 de la Ley General de Desarrollo Social, el hecho de que cada programa atienda a personas con características específicas, conforme a sus objetivos, no quiere decir que se esté discriminando a otros, pues cada persona, de acuerdo a sus características económicas y sociológicas, podrá acogerse a los programas que existan para cada situación en particular.


En efecto, existen diversos programas de la administración pública federal como son los de opciones productivas: Hábitat; de Empleo Temporal; de Atención a J.A.; de Atención a Adultos Mayores en Zonas Rurales; 3x1 para Migrantes; Jóvenes por México, los programas de vivienda a cargo del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares, F.; los de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda "Tu Casa", del F.; de Vivienda Rural; de Adquisición de Suelo apto para Vivienda; de Abasto Social de Leche y de Adquisición de Leche Nacional (a cargo de Liconsa); de Abasto Rural y de Apoyo Alimentario (a cargo de Diconsa); de desarrollo humano Oportunidades, etcétera, los cuales se dirigen a personas consideradas en situaciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, lo cual es acorde con lo previsto por la propia Ley General de Desarrollo Social.


En el artículo 3 de la citada ley, se establece que la política de desarrollo social se sujetará, entre otros principios, al de justicia distributiva, mediante el cual se garantiza que toda persona reciba de manera equitativa los beneficios del desarrollo social conforme a sus méritos, sus necesidades, sus posibilidades y las de las demás personas.


Se prevé la articulación y complementariedad de programas y acciones que conjunten los diferentes beneficios sociales, en el marco de la política nacional de desarrollo social (principio de integridad de la política de desarrollo social, definido en el artículo 3, fracción IV). Asimismo, establece el principio de respeto a la diversidad para superar toda condición de discriminación y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias (artículo 3, fracción VII).


En el numeral 5 establece que son beneficiarios, aquellas personas que forman parte de la población atendida por los programas de desarrollo social que cumplen con los requisitos de la normatividad correspondiente (fracción I). En la fracción VI del artículo 5 se define a los grupos sociales en situación de vulnerabilidad como aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por tanto, requieren de la atención e intervención del gobierno para lograr su bienestar.


El artículo 7 establece que toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los programas de desarrollo social de acuerdo con los principios rectores de la política de desarrollo social, en los términos que establezca la normatividad de cada programa. En el precepto 8 se prevé que toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyo tendientes a disminuir su desventaja.


Se prevé la concurrencia de los tres niveles de gobierno en la formulación y aplicación de políticas compensatorias y asistenciales, así como para el otorgamiento de oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos necesarios y estableciendo metas cuantificables (artículo 9o.).


El artículo 11, fracción I, establece entre los objetivos de la política nacional de desarrollo social, el propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social.


En el numeral 29 se establece que se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza y marginación, indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en la ley.


En el mismo orden de ideas, de los artículos 14 y 19 de la Ley General de Desarrollo Social, se desprende que los programas a cargo de la administración pública federal, en materia de desarrollo social, deben dirigirse a personas en situaciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad.


Ahora bien, conforme al artículo 56 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil seis, los recursos federales del Ramo administrativo 20 "Desarrollo social" se destinarán exclusivamente a la población en condiciones de pobreza y de marginación, mediante acciones que promuevan la superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación, programas asistenciales, el desarrollo regional, la infraestructura social básica y el fomento del sector social de la economía.


De lo expuesto se concluye que lo previsto por el artículo 15 del reglamento impugnado no contradice disposición alguna de la norma que detalla pues, en todo caso, los programas en materia de desarrollo social deberán atender a personas y grupos en situación de desventaja por razón de género, edad, capacidades diferentes, condiciones de salud, condiciones económicas, etcétera, aspectos que pueden englobarse en los términos pobreza, marginación o vulnerabilidad, utilizados por la norma que se impugna.


El contenido del artículo 15 del reglamento impugnado no vulnera el objeto de la Ley General de Desarrollo Social, pues las necesidades de intervención pública para la satisfacción de necesidades varía de persona a persona por lo que, atendiendo a las condiciones y circunstancias de los habitantes del país, podrán ser atendidos por los programas de desarrollo social a cargo de la administración pública federal, de acuerdo a su normatividad.


b) Es infundado el argumento de la Cámara de Diputados consistente en que los artículos 16, 41, fracción VII y 51, fracción III, del reglamento impugnado violentan lo dispuesto en los preceptos 5, fracción X y 27 de la Ley General de Desarrollo Social, pues se otorgan atribuciones a la Secretaría de Desarrollo Social para integrar el padrón de beneficiarios de los programas sociales cuando es una responsabilidad de los tres órdenes de gobierno.


Los preceptos de la Ley General de Desarrollo Social relacionados con el "padrón" deben relacionarse con lo previsto por los numerales 38, 39 y del 41 al 45 de la propia ley, pues en ellos se establecen las competencias de los tres órdenes de gobierno en materia de desarrollo social. Como se desprende de las disposiciones citadas, dentro del sistema nacional de desarrollo social participan cada uno de los órdenes de gobierno, ya sea a través de la formulación y ejecución de sus propios programas de desarrollo social o coordinando acciones entre ellos.


En este orden de ideas, la Ley General de Desarrollo Social no establece la integración de un padrón único de los beneficiarios de los programas de desarrollo social, sino que encomienda a cada uno de los órdenes de gobierno, la elaboración de una relación oficial de las personas que sean atendidas por los programas de referencia. Ahora bien, los artículos del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social que se tildan de inconstitucionales, esto es, los artículos 16, 41, fracción VII, y 51, fracción III, no se contraponen en modo alguno a lo previsto por la Ley General de Desarrollo Social, pues debe tomarse en cuenta que, aun cuando la ley encomienda su publicación a los tres órdenes de gobierno, el Poder Ejecutivo se limitó a detallar la manera en que llevará a cabo la obligación de llevar una relación oficial de los beneficiarios de los programas de desarrollo social que opera la administración pública federal, lo que no quiere decir que la Secretaría de Desarrollo Social es la única facultada para integrar todo el padrón de beneficiarios.


Lo anterior es así, pues la facultad del Ejecutivo Federal para promover en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, sólo puede realizarse respecto a las atribuciones que tienen encomendadas las entidades y dependencias de la administración pública federal, por lo que no podría desarrollar los preceptos de la Ley General de Desarrollo Social que establezcan obligaciones o consagren facultades a favor de las administraciones locales o municipales.


Los artículos del reglamento impugnado cuya constitucionalidad se cuestiona en el presente apartado, no hacen nugatoria la participación de los Gobiernos L. y M. en la elaboración de la relación de beneficiarios de los programas de desarrollo social, pues se encomienda a cada uno de los órdenes de gobierno la elaboración de una relación oficial de las personas que sean atendidas por los programas de desarrollo social.


Que, en todo caso, la elaboración de un padrón único de beneficiarios de los programas que se formulen y ejecuten por los tres órdenes de gobierno en el Sistema Nacional de Desarrollo Social, únicamente podría ser materia de convenio entre las partes, toda vez que los artículos 41, fracción VII y 51, fracción III del reglamento impugnado, prevén la posibilidad para que se celebren convenios de coordinación y de cooperación técnica, respectivamente, para la elaboración y actualización de los padrones de beneficiarios de los programas de desarrollo social.


Conforme a lo anterior, los artículos 16, 41, fracción VII y 51, fracción III, del reglamento impugnado, no son contradictorios a las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social que encomiendan la elaboración de una relación oficial de los beneficiarios de los programas de desarrollo.


c) Respecto al argumento de la parte actora en el sentido de que el artículo 24 del reglamento impugnado contraviene lo dispuesto por los numerales 18, 20, 23, fracción I, 52, fracción II, 53 y 54 de la Ley General de Desarrollo Social, es infundado ya que el artículo cuya inconstitucionalidad se cuestiona, de ninguna forma autoriza a las dependencias y entidades de la administración pública federal, a disminuir los montos presupuestales destinados a los programas de desarrollo social, pues expresamente se ordena observar las disposiciones legales aplicables, por lo que no se está modificando disposición alguna de la Ley General de Desarrollo Social.


El artículo impugnado tampoco permite que las dependencias y entidades de la administración pública federal que tengan a su cargo la ejecución de programas de desarrollo social en la elaboración de sus anteproyectos, no tomen en cuenta las propuestas de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, como se establece en el artículo 52, fracción II, de la ley, ni que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público haga lo mismo en la formulación del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación; lo anterior es así, pues el propio artículo combatido ordena que se observen las disposiciones aplicables.


d) Es infundado lo aseverado por la parte actora en el sentido de que el artículo 37 del reglamento impugnado, concede a favor de la Secretaría de Desarrollo Social una atribución que la Ley General de Desarrollo Social otorga al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, pues, por un lado, está la actividad encaminada a establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, la cual está atribuida al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y, por otro, está la facultad atribuida a la Secretaría de Desarrollo Social, que consiste en identificar a las personas o grupos sociales en situación de pobreza, lo que deberá hacerse atendiendo a los criterios y lineamientos establecidos por el Congreso Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.


Así, el artículo 17 del reglamento impugnado no modifica las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, pues la actividad encomendada a la Secretaría de Desarrollo Social es distinta a la atribución del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, pues mientras la segunda establece los criterios, la primera los ejecuta de acuerdo a sus atribuciones.


e) Es infundado el argumento de la parte actora en el sentido de que los artículos 44 a 49 y del 53 al 65 del reglamento impugnado, eliminan la facultad de la Comisión Nacional de Desarrollo Social para aprobar la propuesta de reglas de participación social que haga la Secretaría de Desarrollo Social.


El artículo 61 de la Ley General de Desarrollo Social establece que el Gobierno Federal, los de las entidades y los Municipios garantizarán el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de manera activa y correspondiente en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social.


De lo anterior se desprende la obligación de los tres órdenes de estructurar los mecanismos de participación de los beneficiarios de los programas de desarrollo social, lo que puede corroborarse del análisis de los preceptos 1, fracción VII, 3, fracción V, 11, fracción IV, 38, fracción I y IV, 43, fracción VII, 44, fracción V, y 45, fracción VII, de la Ley General de Desarrollo Social.


La norma reglamentaria actúa por atribuciones explícitas o implícitas que se precisan en la ley, siendo únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse los reglamentos que provean la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obligatoriedad.


De ahí que si la Ley General de Desarrollo Social ordena al Gobierno Federal a proveer los mecanismos que garanticen la participación de los beneficiarios en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de los programas de desarrollo social a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, es entonces que en el reglamento que se expida para hacer posible la aplicación de la citada norma, deberán establecerse las formas de participación social que se consideren adecuadas para cumplir tal fin.


En este tenor, los artículos del reglamento impugnado prevén los mecanismos a través de los cuales el Gobierno Federal busca garantizar la participación social en el desarrollo social, como lo son los convenios de concertación, las acciones de difusión y promoción, las consultas públicas, las convocatorias y los acuerdos de coinversión.


Conforme al artículo 50, fracción IX, de la Ley General de Desarrollo Social, a la Comisión Nacional de Desarrollo Social le compete, entre otras funciones, la de aprobar la propuesta de reglas que deban regir la participación social que haga la Secretaría de Desarrollo Social.


El contenido de los artículos del reglamento que se controvierten, de ninguna forma interfieren con la citada atribución de la Comisión Nacional de Desarrollo Social, puesto que en ellos únicamente se establecen de forma general las disposiciones aplicables a los mecanismos de participación social (convenios de concertación, acciones de difusión y promoción, consultas públicas, convocatorias y acuerdos de coinversión) y, al momento en que la Secretaría de Desarrollo Social haga uso de alguno de estos medios, deberá establecer las reglas específicas que considere necesarias para el caso concreto y someterlas a la consideración de la comisión.


Que no tendría ningún caso que una norma que tiene por objeto desarrollar en detalle las disposiciones de una ley, se dedique a reiterar o reproducir su contenido.


Asimismo, se trata de distintas atribuciones. Por un lado, está la facultad del Gobierno Federal para establecer los mecanismos para garantizar la participación social en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política de desarrollo social, la cual se desarrolla en el reglamento impugnado; por otro, es la atribución de la Comisión de Desarrollo Social de aprobar las reglas elaboradas por la Secretaría de Desarrollo Social que se observarán en un procedimiento específico de participación (convenios de concertación, acciones de difusión y promoción, consultas públicas, convocatorias y acuerdos de coinversión).


Además, la propia Ley General de Desarrollo Social en su artículo 24 establece que los recursos presupuestales federales asignados a los programas de desarrollo social podrán ser complementados con recursos provenientes de los Gobiernos Estatales y M., así como con aportaciones de organismos internacionales y de los sectores social y privado.


Los artículos 44 a 49 y del 53 a 65, no son contrarios a las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, puesto que la propia ley faculta al Ejecutivo Federal para establecer los mecanismos de participación social en el desarrollo social.


f) Respecto al argumento de la parte actora, en relación con que los artículos 75 y del 77 a 81 del reglamento impugnado vulneran las facultades del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, es infundado ya que la Ley General de Desarrollo Social establece la atribución de evaluar la política de desarrollo social a favor de un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, quien además deberá normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que ejecuten las dependencias públicas (artículos 72 y 81).


Es decir, el citado consejo está facultado para evaluar en su conjunto la política de desarrollo social y de coordinar la evaluación específica que se realice respecto de los programas en la materia.


De conformidad con lo anterior, los artículos del reglamento impugnado que se analizan en el presente apartado, facultan a las dependencias y entidades de la administración pública federal para realizar evaluaciones de los programas, acciones y recursos específicos destinados al desarrollo social que tengan a su cargo.


Las atribuciones concedidas por el reglamento a las dependencias y entidades de la administración pública federal, en nada impiden al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social realizar la función encomendada por la ley.


Además, que se reconoce al citado consejo el carácter de coordinador de las evaluaciones que se realicen sobre los programas en materia del desarrollo social al establecerse en el artículo 75 del reglamento que el Consejo Nacional de Evaluación establecerá los requisitos mínimos que deberán cumplir los organismos evaluadores independientes que participen en las convocatorias que emita o en las que emitan las dependencias y entidades de la administración pública federal responsables de la operación de los programas, acciones y recursos federales destinados al desarrollo social, sujetos a evaluación.


La evaluación de la política nacional de desarrollo social es una atribución otorgada por el artículo 43, fracción IX, de la citada ley al Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, por lo que el hecho de que presente un informe anual al titular de dicha secretaría, ello sólo hace acorde a los numerales del reglamento y los de la ley.


En virtud de lo anterior, los artículos 72, 75 y 77 al 81 del reglamento impugnado no contravienen las disposiciones que desarrollan en detalle.


SÉPTIMO. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veinticuatro de agosto de dos mil seis se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.


Y

CONSIDERANDO QUE:


PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal.


SEGUNDO. Precisión de lo impugnado. Como cuestión previa conviene precisar la cuestión impugnada en la presente controversia constitucional.


Para ello es conveniente recordar que en el escrito de demanda, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión señaló como impugnado, lo siguiente:


A) La invalidez de los artículos 15, 16, 24, 37, 41, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 72, 75, 77, 78, 80 y 81 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de enero de dos mil seis.


Cabe precisar que respecto a los artículos 44, 45, 46, 47, 48 y 49 del reglamento, el actor no elaboró concepto de invalidez alguno, por lo que los mismos no serán materia de estudio en la parte considerativa de la presente resolución y lo que procede es sobreseer respecto de los mismos.


B) La invalidez de los actos siguientes:


a) Los actos que realiza o que inminentemente realizará la Secretaría de Desarrollo Social para integrar un padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social, en contravención a los artículos 5 y 27 de la Ley General de Desarrollo Social.


b) Los actos que realiza o que inminentemente realizará la Secretaría de Desarrollo Social para identificar a las personas o grupos sociales en situación de pobreza en contravención a los artículos 36 y 37 de la Ley General de Desarrollo Social.


c) Los actos que realiza o que inminentemente realizará la Secretaría de Desarrollo Social para determinar los criterios y lineamientos para la medición de los índices de marginación y la identificación de grupos vulnerables, en contravención a los artículos 5, fracción VI, 8, 9, 19, 29, 36 y 81 de la Ley General de Desarrollo Social.


d) Las evaluaciones que estén realizando las entidades o dependencias de la administración pública federal, sobre los programas, acciones y recursos específicos destinados al desarrollo social, en contravención a los artículos 72, 73, 74, 75, 76, 77, 79, 80 y 81 de la Ley General de Desarrollo Social.


e) Los convenios de coordinación que se celebren entre las dependencias y entidades del Gobierno Federal en términos del artículo 41, fracción VI, del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, en contravención a los artículos 5, fracción X y 27 de la Ley General de Desarrollo Social.


f) Los actos que esté realizando el Consejo Nacional de Evaluación para elaborar el informe al titular de la Secretaría de Desarrollo Social señalado en el artículo 72 del reglamento impugnado, contraviniendo el artículo 81 de la Ley General de Desarrollo Social.


g) Los actos que realizan o que inminentemente realizarán, las Secretarías de Desarrollo Social; Gobernación; Hacienda y Crédito Público; Educación Pública; Salud; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; la Función Pública; Trabajo y Previsión Social; Reforma Agraria y Turismo; encaminados a la formulación de sus anteproyectos de presupuesto, y en el caso de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la formulación del proyecto de decreto de egresos de la Federación, en contravención a los artículos 18, 20, 23, 52 y 54 de la Ley General de Desarrollo Social.


h) Los actos que realiza o que inminentemente realizará la Secretaría de Desarrollo Social en materia de participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social en contravención al artículo 50 de la Ley General de Desarrollo Social.


i) Las consultas públicas sobre los programas y acciones de desarrollo social que se encuentre realizando la Secretaría de Desarrollo Social en contravención al artículo 56 de la Ley General de Desarrollo Social.


j) Las evaluaciones que se encuentran realizando organismos independientes, derivadas de las convocatorias emitidas por las dependencias y entidades de la administración pública federal responsables de la operación de los programas, acciones y recursos federales destinados al desarrollo social, sujetos a evaluación, en contravención a los artículos 72, 73, 74, 80 y 81 de la Ley General de Desarrollo Social.


k) Los actos del Ejecutivo Federal consistentes en las reglas de operación de los programas de desarrollo social, el requisito de atender sólo a grupos y personas identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad dentro de las vertientes de la política nacional de desarrollo social definidas en el artículo 14, fracciones II a la V, de la Ley General de Desarrollo Social y en los programas prioritarios y de interés público definidos en el artículo 19, fracciones I, II y V a la IX, de la misma ley.


Es decir, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en su escrito de demanda impugnó tanto preceptos del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social como diversos actos sobre este tema.


Sin embargo, tal como ya precisamos en los resultandos de esta sentencia, mediante auto admisorio de tres de marzo de dos mil seis, el Ministro instructor requirió a la parte actora para que aclarara la demanda, indicando específicamente cuáles eran y en qué consistían los actos que impugnaba. Con motivo de la citada prevención, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión contestó reiterando literalmente los actos que había precisado en su oficio de demanda, por lo que el Ministro instructor por auto de diecisiete de marzo del mismo año acordó no tener por impugnados los actos señalados, al no haberse cumplido la prevención realizada.


En contra de dicho acuerdo, la parte actora interpuso recurso de reclamación que resolvió la Segunda Sala de este Alto Tribunal en sesión de diecinueve de mayo de dos mil seis, en el sentido de confirmar el auto recurrido.(6)


Por tanto, conforme a lo anterior, en la presente controversia constitucional únicamente se tienen como impugnados los artículos 15, 16, 24, 37, 41, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 72, 75, 77, 78, 80 y 81 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social.


TERCERO. Oportunidad. A continuación analizaremos si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.


La demanda de controversia constitucional fue presentada en tiempo, por las razones que a continuación se expresan:


Ya dijimos que en la presente controversia constitucional se demanda la invalidez de diversos preceptos del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, el cual tiene la naturaleza jurídica de una norma general, por lo que para efectos de analizar la oportunidad de la presentación de la demanda debe atenderse al artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(7) conforme al cual, el plazo para la presentación de la demanda, cuando se impugnen normas generales, será de treinta días y se computará a partir del día siguiente de su publicación o de aquel en que se realice su primer acto de aplicación.


En el caso, el plazo para establecer la oportunidad en la presentación de la demanda, debe computarse a partir del día siguiente al de la publicación del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social en el Diario Oficial de la Federación, que fue el miércoles dieciocho de enero de dos mil seis. Así, el plazo de los treinta días para la presentación de la demanda comenzó a partir del día siguiente, esto es, el jueves diecinueve de enero de dos mil seis y concluyó el jueves dos de marzo del mismo año, por tanto, si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dos de marzo de dos mil seis, según se desprende del sello de recepción que aparece al reverso de la foja ciento quince del escrito de demanda que se encuentra en el expediente, debe concluirse que fue presentada oportunamente.(8)


CUARTO. Legitimación activa. A continuación realizaremos el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.


En el presente asunto, comparece a promover la demanda de controversia constitucional, la diputada M.G.S. y P., quien se ostenta como presidenta de la mesa directiva y representante legal de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, cargo que acredita con la copia certificada del Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, de primero de febrero de dos mil seis, en la que consta la designación e integración de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para el tercer año de ejercicio de la Quincuagésima Novena Legislatura.(9) Dicha funcionaria se encuentra facultada para acudir, en representación de la Cámara de Diputados, de conformidad con el artículo 23, número 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos.(10)


De la misma manera, la Cámara de Diputados cuenta con legitimación activa para promover esta controversia constitucional, ya que es uno de los órganos legitimados por el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Federal, para promover el presente medio de control constitucional.


Es conveniente tener presente que el Pleno de este Alto Tribunal ha reconocido que las Cámaras de Diputados y de Senadores, como órganos del Congreso de la Unión, pueden promover aisladamente una controversia constitucional en defensa de las atribuciones del Congreso de la Unión. Dicho criterio se encuentra plasmado en la jurisprudencia número P./J. 83/2000,(11) de rubro y texto:


"CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES. ESTÁN LEGITIMADAS AISLADAMENTE PARA PLANTEAR LA DEFENSA DE LAS ATRIBUCIONES QUE EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE A FAVOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. De la exposición de motivos de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, realizada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, así como del nuevo texto constitucional que se aprobó en esa ocasión y de la ley reglamentaria correspondiente se advierte, con toda claridad, que las controversias constitucionales que puedan suscitarse entre los Poderes Federales o L. o entre las distintas entidades políticas que conforman la República, tienen como finalidad fundamental el establecimiento de un medio de defensa judicial en el que los poderes o entidades que se consideren afectados por actos realizados por otro poder o entidad puedan defender ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación sus respectivas esferas de atribuciones, sin importar que éstas sean exclusivas o compartidas, ya que, ninguno de los ordenamientos indicados, ni sus exposiciones de motivos, establecen que las Cámaras del Congreso de la Unión estén legitimadas para incoar las controversias constitucionales, única y exclusivamente en defensa de las atribuciones que les son exclusivas. Es cierto que una de estas Cámaras no podría defender, a través de este medio, las facultades exclusivas de la otra, pero esto se debe a que los actos correspondientes no afectarían en modo alguno su esfera de atribuciones; sin embargo, la Cámara que se encuentre en ejercicio de la facultad correspondiente sí puede acudir en defensa de las facultades que la Constitución Federal establece a favor del Congreso de la Unión para ser ejercidas por ambas Cámaras, separada y sucesivamente; lo anterior, porque el acto de otro poder que resulte contrario al ejercicio de esa atribución, si bien afecta al Congreso de la Unión en su composición total, también incide sobre la facultad individual de la Cámara que la esté desarrollando. Además, si se aceptara que solamente el Congreso de la Unión puede actuar en defensa de las atribuciones que le confiere el artículo 73 de la Norma Fundamental, la controversia constitucional se volvería prácticamente nugatoria, pues el ejercicio de la acción que se confiere en lo individual a cada una de las Cámaras que lo integran, estaría supeditado a la voluntad de la otra, con lo que se desconocería la intención del Poder Revisor de la Constitución plasmada en el artículo 105, fracción I, inciso c) constitucional."


Por tanto, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión cuenta con legitimación procesal para promover la presente controversia constitucional.


QUINTO. Legitimación pasiva. Ahora analizaremos si las autoridades demandadas cuentan con legitimación pasiva para intervenir en la presente controversia constitucional.


En la demanda se señalan como demandadas a las siguientes autoridades:


a) Poder Ejecutivo Federal.


b) Secretaría de Gobernación.


c) Secretaría de Desarrollo Social.


d) Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


e) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.


f) Secretaría de Energía.


g) Secretaría de Educación Pública.


h) Secretaría de Economía.


i) Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.


j) Secretaría de Comunicaciones y Transportes.


k) Secretaría de la Función Pública.


l) Secretaría de Salud.


m) Secretaría del Trabajo y Previsión Social.


n) Secretaría de la Reforma Agraria.


o) Secretaría de Turismo.


Por lo que toca al Poder Ejecutivo Federal, debe mencionarse que en su representación compareció el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, el que acreditó su cargo con copias fotostáticas certificadas de su nombramiento en ese cargo expedido el veintinueve de abril de dos mil cinco.(12) Asimismo, dicho funcionario cuenta con la debida legitimación procesal para representar al titular del Ejecutivo Federal en atención al acuerdo del presidente de los Estados Unidos Mexicanos por el que determinó que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación de aquél ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, salvo que se esté en un caso especial en el cual expresamente se otorgue esa representación a algún otro servidor público; lo anterior fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno.


Entonces, teniendo presente el contenido del artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,(13) y atendiendo a que quien comparece por el presidente de la República justificó haber sido designado consejero jurídico del Ejecutivo Federal y que se le otorgó la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte, en el acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno, se concluye que aquél sí tiene la legitimación procesal para comparecer en el presente juicio constitucional.


Sirve de apoyo a la conclusión a la que se llegó, la jurisprudencia P./J. 70/97,(14) que a continuación se transcribe:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL. EL CONSEJERO JURÍDICO DEL EJECUTIVO FEDERAL LA TIENE, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO, PARA PROMOVER EN NOMBRE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Conforme a lo dispuesto en los artículos 11, párrafos primero y tercero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde al consejero jurídico del Ejecutivo Federal representar al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las controversias constitucionales; acuerdo que en todo caso debe presumirse, salvo prueba en contrario, ya que, en términos de lo establecido en el primer dispositivo citado, quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad legal para hacerlo."


Por otra parte, comparecen los secretarios de Gobernación, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Energía, Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y de Salud, quienes acreditaron sus cargos con copias fotostáticas certificadas de sus respectivos nombramientos,(15) a quienes se les reclama el refrendo del reglamento impugnado, facultad que les confieren los artículos 92 de la Constitución Federal y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.(16)


En representación de las Secretarías de Desarrollo Social, Hacienda y Crédito Público, Educación Pública, Economía, Reforma Agraria y Turismo, por ausencia de sus titulares contestaron la demanda los siguientes funcionarios:


Por lo que hace a la Secretaría de Desarrollo Social, compareció a dar contestación a la demanda, en representación de ésta, el abogado general y comisionado para la transparencia, con las facultades que le confiere el artículo 13, fracción XIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social,(17) carácter que acredita con la copia certificada de su nombramiento de veinte de julio de dos mil cuatro.(18)


Por el secretario de Hacienda y Crédito Público, en ausencia de éste, compareció a dar contestación a la demanda el subprocurador fiscal federal de Amparos de la Procuraduría Fiscal de la Federación, con las facultades que le confiere el artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,(19) carácter que acredita con la copia certificada de su nombramiento de dieciséis de junio de dos mil cinco.(20)


Compareció por ausencia del secretario de Educación Pública, el director de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Educación Pública, con las facultades que le confieren los artículos 13 y 52 del reglamento interior de la mencionada secretaría de Estado,(21) carácter que acredita con la copia certificada de su nombramiento de primero de diciembre de dos mil.(22)


Por el secretario de Economía, en ausencia de éste, compareció a dar contestación a la demanda la jefa de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Economía, con las facultades que le confiere el artículo 15 del reglamento interior de esa dependencia,(23) carácter que acredita con la copia certificada de su nombramiento de dieciséis de febrero de dos mil tres.(24)


Por la Secretaría de la Reforma Agraria, en ausencia de su titular, compareció a dar contestación a la demanda el director general de Asuntos Jurídicos de la mencionada secretaría, con las facultades que le confiere el artículo 11, fracciones VII y IX, del reglamento interior de esa dependencia,(25) carácter que acredita con la copia certificada de su nombramiento de primero de julio de dos mil cuatro.(26)


Por la Secretaría de Turismo, en ausencia de su titular, compareció a dar contestación a la demanda el director general de Asuntos Jurídicos de la citada secretaría, con las facultades que le confiere el artículo 13, fracción VII, del reglamento interior de dicha dependencia,(27) carácter que acredita con la copia certificada de su nombramiento de primero de agosto de dos mil tres.(28)


Por tanto, dichas autoridades cuentan con la legitimación pasiva para intervenir en esta controversia, al ubicarse en el supuesto de la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, ya que, por una parte, el Ejecutivo Federal emitió el reglamento combatido, en tanto que, por otro lado, los secretarios de Estado mencionados lo refrendaron, acto que reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, de ahí su legitimación pasiva en la presente controversia constitucional, no obstante su carácter de órganos derivados.


Por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en ausencia y representación del secretario, compareció a contestar la demanda el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa dependencia, con las facultades que le confiere el artículo 38 del Reglamento Interior de la Secretaría.(29)


Por la Secretaría de la Función Pública, en ausencia del secretario, quien dio contestación a la demanda de controversia constitucional fue el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la mencionada dependencia, con las facultades que le otorga el artículo 11, fracciones IV y VI, y 38 del reglamento interior de esa secretaría.(30)


Finalmente, por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en ausencia de su titular, se presentó a dar contestación a la demanda el subsecretario del Trabajo, Seguridad y Previsión Social de esa dependencia, con las facultades que le confiere el artículo 37 del reglamento interior de la secretaría.(31)


En lo que se refiere a estas últimas tres secretarías de Estado, cabe hacer notar que los funcionarios que las representan no acreditaron con documento alguno, que obre en autos, su nombramiento. Sin embargo, de conformidad con el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, este Tribunal Pleno presume que gozan de la representación legal y cuentan con la capacidad para hacerlo, dado que no existe prueba en contrario.(32)


SEXTO. Causas de improcedencia. Enseguida, analizaremos el estudio de las causales de improcedencia que en el caso se pudiesen actualizar, sea que las partes las hagan valer o que de oficio las advierta este Alto Tribunal, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.


Al respecto se propusieron las siguientes causales de improcedencia:


A) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público aduce que se debe sobreseer en la controversia constitucional de conformidad con los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 22, fracción VII, del citado ordenamiento reglamentario, en virtud que la parte actora no vierte en su demanda los conceptos de invalidez necesarios que demuestren que los actos reclamados le causan agravio alguno.


Procede desestimar la causal de improcedencia, pues basta una breve lectura de los conceptos de invalidez para poder apreciar que la parte actora si vierte conceptos de invalidez con los que intenta demostrar la inconstitucionalidad y los probables agravios que a su parecer le causa lo impugnado. Además, este Tribunal Pleno ha establecido que en controversia constitucional no es posible jurídicamente que se establezca que los conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los artículos 39 y 40 de la ley reglamentaria de la materia.


Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 68/96,(33) cuyos rubro y texto son los siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados."


También debe decirse que este Alto Tribunal ha establecido que la improcedencia del juicio no opera respecto de conceptos de invalidez, ello porque la improcedencia produce el sobreseimiento en el juicio, lo que no puede válidamente hacerse respecto de conceptos de invalidez, sino únicamente en relación con las normas o actos que se hubieren impugnado.


Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 117/2005,(34) de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO NO OPERA RESPECTO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. El artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé las causas de improcedencia que pueden actualizarse en el juicio de controversia constitucional, pero es lógico deducir que dichas disposiciones no son aplicables a conceptos de invalidez, pues en congruencia con lo que dispone el artículo 20, fracción II, de la misma ley reglamentaria, la improcedencia produce el sobreseimiento en el juicio, lo que no puede válidamente hacerse respecto de conceptos de invalidez, sino únicamente con relación a las normas o actos que se hubieren impugnado, según se advierte del artículo 41, fracción V, del indicado ordenamiento legal."


B) La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales manifiesta que la controversia constitucional no es la vía para impugnar normas generales que haya emitido el Ejecutivo Federal con fundamento en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, que no sean suficientes o satisfactorias para que se tengan por cumplidas las disposiciones de la Constitución Federal, sino que la vía idónea lo era la acción de inconstitucionalidad, y además señala que el refrendo en sí mismo no genera ninguna invasión de competencias de otro poder.


Procede desestimar la causal de improcedencia en razón de que en las controversias constitucionales pueden impugnarse tanto actos como disposiciones generales por contravención a cualquier precepto de la Constitución Federal, por lo que en estos términos, si en el caso concreto se impugnan normas generales, esto es, diversos preceptos del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social que se dicen no suficientes o que van más allá de la Ley General de Desarrollo Social, y con ello se violentan disposiciones de la Constitución Federal, con independencia de su posible insuficiencia o exceso, debe concluirse que la controversia constitucional resulta procedente.


Lo anterior es así, ya que el reglamento impugnado reviste las características de una norma general; de naturaleza impersonal, general y abstracta, asimismo, el presente asunto es una controversia constitucional, medio de control distinto a la acción de inconstitucionalidad, en el cual pueden impugnarse todo tipo de actos o normas, de conformidad con lo previsto por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.


C) La Secretaría de Desarrollo Social considera que la controversia constitucional resulta improcedente respecto del refrendo al Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, toda vez que el mismo se trata de un acto derivado de otro consentido por la propia actora, como lo es, en sí mismo la expedición del propio reglamento, lo cual no fue impugnado por la demandante Cámara de Diputados.


Por tanto, al no ser objeto de la presente litis la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, sino sus límites reglamentarios, no puede ser objeto de análisis de invalidez el refrendo del mismo, por lo que deberá decretarse el sobreseimiento de la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, en relación con la fracción IV del diverso 22, todos de la ley reglamentaria de la materia.


Esta causal de improcedencia también debe desestimarse porque la improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la ley reglamentaria de la materia, como se advierte de la lectura del artículo 19 de la referida ley, que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley reglamentaria de la materia.


Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia número P./J. 118/2005,(35) de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia."


Asimismo, es inexacto que no sea objeto de la presente litis constitucional la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, sino únicamente sus límites, pues en el caso, se impugnaron diversos artículos del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, así como el refrendo que de éste llevaron a cabo entre otras secretarías, la Secretaría de Desarrollo Social, que es la que propone esta causal de improcedencia. Por tanto, si se impugnaron diversos preceptos del referido reglamento y el refrendo se realizó atendiendo a las disposiciones contenidas en los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que prevén la figura del refrendo, es de concluirse que válidamente puede ser objeto de análisis de invalidez, ya que los citados preceptos dan autonomía a la figura del refrendo a cargo de los secretarios de Estado, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal.


D) Por su parte, el Ejecutivo Federal aduce que debe decretarse el sobreseimiento de la controversia constitucional conforme a lo previsto por los artículos 19, fracción VIII, en relación con lo dispuesto por el artículo 1o., así como el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, ya que no se afecta la esfera de competencia de la Cámara de Diputados; es decir, no existe invasión alguna de competencia por parte del Ejecutivo Federal, toda vez que el acto de que se duele la parte actora no le causa perjuicio alguno, ya que el mismo deviene de una facultad que es concedida de manera exprofesa por la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal al presidente de la República.


Esta causal de improcedencia también debe desestimarse en atención a que la determinación sobre si existe o no una afectación en la esfera de competencia de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, es una cuestión que se refiere al estudio del fondo del asunto.


Sirve de apoyo a la consideración anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99,(36) que establece:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


SÉPTIMO. Metodología.


Por razones metodológicas y por la complejidad del asunto, en el considerando octavo del estudio de fondo haremos de manera preliminar un estudio constitucional general en donde se analizarán las facultades de planeación nacional en la materia de desarrollo social, como se encuentran establecidas en la Constitución Federal. En segundo término, se analizará el principio de división funcional de atribuciones, lo que nos permitirá posteriormente entrar al estudio de los límites de la facultad reglamentaria y puntualizar la relación entre la Ley General de Desarrollo Social como materia de planeación y su reglamento.


Este estudio nos permitirá resolver en general la problemática planteada en los primeros cinco conceptos de invalidez, los cuales se refieren a una misma violación material pero desde distintos enfoques o puntos de vista formales.(37)


En el considerando noveno del estudio de fondo, analizaremos la última parte del tercero y la totalidad del quinto concepto de invalidez en donde se hacen las impugnaciones específicas a los artículos del reglamento en relación con la Ley General de Desarrollo Social. Este considerando se desarrolla de manera temática del siguiente modo:


I. Integración del presupuesto.


II. Integración del padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social.


III. Padrones de beneficiarios de entidades federativas.


IV. Definición de criterios para la medición de pobreza, marginación y vulnerabilidad como atribución de la Secretaría de Desarrollo Social con exclusión del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.


V.S. de evaluaciones


VI. Informe anual del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social al titular de la Secretaría de Desarrollo Social en materia de contralorías sociales.


VII. Consultas públicas y financiamiento a órganos sociales mediante la coinversión.


VIII. Conclusión general sobre la impugnación genérica del actor sobre la violación a los artículos 16, 49, 72, inciso f), 73, fracción XXIX-D, 89, fracción I, 87 y 128 de la Constitución Federal.


Finalmente, en el considerando décimo analizaremos los planteamientos del sexto concepto de invalidez relativos al modelo social único y la focalización.


Hay que aclarar que la presente resolución solamente hace un análisis de la constitucionalidad del reglamento impugnado respecto de la Ley General de Desarrollo Social que reglamenta. En ningún momento pretende evaluar o calificar los distintos modelos posibles de desarrollo social que serían convenientes o benéficos para el Estado mexicano, pues ésta es una decisión que corresponde, en sus respectivas competencias, al legislador Federal y al Ejecutivo en la implementación de una política pública específica. De cualquier otro modo, esta Suprema Corte se estaría sustituyendo en los órganos de decisión que constitucionalmente tienen esa atribución, ya sea para establecer los modelos de desarrollo social a nivel legal, o el de elegir e implementar el que resulte más conveniente de entre las alternativas legales posibles.


Es claro que teóricamente existen diversos modelos aplicables en los Estados de bienestar, pero a esta Suprema Corte no le corresponde dirimir los desacuerdos sobre la eficacia o idoneidad de los mismos.(38) Si la Ley General de Desarrollo Social establece distintas alternativas posibles en la configuración e implementación de la política pública por parte del Ejecutivo, ello no es materia de análisis en esta vía de control jurisdiccional, la cual debe limitarse en un Estado constitucional, democrático y de derecho, a la verificación de que no se sobrepasen las funciones que tienen constitucionalmente atribuidas cada uno de los órganos involucrados.


OCTAVO. Estudio constitucional previo. Conceptos de invalidez 1, 2, 3, 4 y 5. Temas: Planeación y facultades de coordinación. Facultad reglamentaria y principio de legalidad.


I. La facultad de legislar en materia de desarrollo social como una facultad de planeación.


El artículo 73, fracción XXIX-D, establece actualmente lo siguiente:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional."


Esta facultad de legislar en materia de "planeación nacional del desarrollo económico y social" se incorpora a la Constitución Federal mediante decreto de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, adicionándose la letra D a la fracción XXIX del artículo 73 constitucional. Hay que destacar que esta reforma al artículo 73 no fue una reforma aislada, sino que se incorpora en un paquete de reformas relativo a las principales atribuciones del Estado en materia económica en la que se modificaron, entre otros, los artículos 16, 25, 26, 27 y 28, así como el 73 de la Constitución Federal.


Al respecto, el órgano de reforma de la Constitución, en la exposición de motivos del decreto referido manifestó que:


"El artículo 26 establece explícitamente las facultades del Estado para planear el desarrollo nacional, actualmente implícitas en la propia Constitución y establecidas en leyes secundarias. Al recoger en la Constitución los propósitos, atribuciones y las bases del sistema nacional de planeación democrática, y la participación de toda la sociedad en el proceso, se fortalece la capacidad del Estado para hacer converger los esfuerzos de la sociedad hacia el desarrollo integral de la nación, que contemple el avance político, económico, social y cultural del pueblo de manera sólida, dinámica, permanente, equitativa y eficiente.


"Para el fortalecimiento de nuestra democracia integral, se faculta al Ejecutivo para establecer los procedimientos de participación de los diversos sectores sociales en el proceso de planeación del desarrollo, con lo cual se amplía la participación del ámbito político electoral que canalizan los partidos y asociaciones políticos a formas de participación social y comunitaria que inciden directamente en la administración de los servicios públicos y en los programas de desarrollo.


"Para evitar el incumplimiento de los planes, su dispersión, su falta de vinculación con los proyectos de inversión, su falta de oportunidad y las contradicciones entre los diversos programas, se establece la jerarquía orgánica del sistema nacional de planeación democrática a partir de un plan nacional de desarrollo único del cual han de derivar los programas sectoriales de la administración pública federal, fijándose la obligatoriedad en el cumplimiento de éstos para el sector público, la coordinación con las entidades federativas, la concertación e inducción a las acciones de los particulares, vinculando las decisiones generales con las decisiones específicas de inversión, así como su localización en el territorio.


"Es así como el artículo 26 establece las bases normativas generales para la organización de un sistema propio y moderno de planeación que incorpore los criterios de formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y de los programas.


"Se introducen, asimismo, atribuciones explícitas del Congreso de la Unión en el proceso de planeación del desarrollo nacional.


"...


"El artículo 73 es adicionado con fracciones que hacen explícitas las facultades del congreso para expedir leyes sobre las nuevas materias objeto de la reforma, así como aquellas tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, sobre transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.


"Las elecciones federales de 1982, indicaron a ese H. Congreso y a este titular del Poder Ejecutivo que son las fuerzas que se aglutinan en torno a los principios de la Constitución y en torno a un programa viable de democratización integral, las que cuentan con el voto mayoritario y el respaldo de una amplia coalición de fuerzas políticas democráticas. El país se opone a la violencia, pero desea el cambio dentro de la ley. Por un largo tiempo ha manifestado a través de los distintos medios a su alcance su voluntad para la transformación de la sociedad a través del derecho y la modernización de sus instituciones.


"De ser aprobada la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución por el Constituyente Permanente, se establecerán las bases jurídicas e institucionales de una estrategia de desarrollo integral de la nación que, en 1917, fue planteada en sus grandes propósitos y que, en la actualidad requiere ser precisada e instrumentada en un conjunto normativo consistente con los valores del proyecto nacional.


"Lo que está de por medio es afirmar las bases para la modernización democrática y la transformación económica de México, removiendo los obstáculos estructurales que podrían llevar a un largo periodo de estancamiento, ineficiencia e injusticia. Nuestra modernización no busca repetir el camino de los países hoy industrializados, sino que se formula a partir de la identidad nacional. Requiere para ser eficaz en el contexto de fuerzas e intercambios que determine la escena mundial, encontrar bases de solidaridad y previsión de rumbos para la acción de los tres sectores de la economía mixta bajo la rectoría del Estado.


"Establecer las bases normativas e institucionales no resuelve por sí los graves problemas económicos que vive México en el momento actual, pero coadyuvará de manera sustantiva a que la dirección de la política económica y de la estrategia de desarrollo, así como de la planeación democrática, se enmarque en nuestro sistema de economía mixta y establezca con claridad los derechos de la sociedad, y la seguridad jurídica en la economía."


De lo anterior se advierte que la facultad que nos ocupa surgió como parte integral de la instauración constitucional del sistema de planeación económica, democrática y social, reconociendo la naturaleza mixta del Estado. La reforma claramente unifica los elementos de planeación nacional y permite la coordinación e inducción de distintos niveles de gobierno o particulares al incorporarlos de manera expresa en el sistema nacional de planeación. Lo anterior, debe aclararse, no federaliza las competencias sino que establece las bases normativas generales para su organización y coordinación con quienes intervengan en su ejecución.


La materia que nos ocupa es, entonces, una pieza central del proceso de planeación del desarrollo nacional en general, que se desarrolla en concreto a través del Sistema Nacional de Planeación del Desarrollo Social y se ejecuta mediante la cooperación de las entidades y coordinación de las competencias, en materia de desarrollo social, que encontramos tanto a nivel federal, como a nivel estatal y municipal.


En este tenor, los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, la cual se cumple en los términos previstos en los propios dispositivos constitucionales, cuando el Estado alienta la producción, concede subsidios, otorga facilidades a empresas de nueva creación, estimula la exportación de sus productos, concede facilidades para la importación de materias primas, organiza el Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional y el Sistema Nacional de Desarrollo Social, entre otras acciones.(39)


En estos preceptos constitucionales se establece la responsabilidad del Estado de organizar y conducir el desarrollo nacional, mediante el establecimiento de un sistema de planeación democrática que sea sólido, dinámico, permanente y equitativo al crecimiento de la economía para la independencia y democratización política, social y cultural de la nación.


De este modo, la planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país y deberá atender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(40)


Por tanto, la planeación nacional de desarrollo es la ordenación racional y sistemática de acciones que, con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas principios y objetivos que la propia Constitución y las diversas leyes que las desarrollan establecen.(41)


De este modo, la Ley de Planeación señala en su artículo 1o. que tiene por objeto establecer: a) las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración pública federal; b) las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática; c) las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable; d) las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas a través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del plan y los programas a que se refiere esa ley; y, e) las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.


En consonancia con lo anterior, la administración pública federal podrá celebrar convenios con las entidades federativas y con los particulares para coordinarse en la formulación y la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.(42) En efecto, el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo, coadyuvando en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta, considerando en todos los casos la participación de los Municipios.(43)


En este sentido y de conformidad con el artículo 34 de la Ley de Planeación, el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas:


a) Su participación en la planeación nacional a través de la presentación de las propuestas que estimen pertinentes.


b) Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los Municipios, y su congruencia con la planeación nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación.


c) Los lineamientos metodológicos para la realización de las actividades de planeación, en el ámbito de su jurisdicción.


d) La elaboración de los programas regionales a que se refiere la fracción III del artículo 14 de la Ley de Planeación.


e) La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad federativa, y que competen a ambos órdenes de gobierno, considerando la participación que corresponda a los Municipios interesados y a los sectores de la sociedad.


En la celebración de los convenios citados, el Ejecutivo Federal definirá la participación de los órganos de la administración pública centralizada que actúen en las entidades federativas, en las actividades de planeación que realicen los respectivos gobiernos de las entidades.(44)


Ya refiriéndonos específicamente a la materia de desarrollo social, conviene destacar que si bien ésta no se encuentra definida de manera directa en la Constitución, como si lo están algunas otras vertientes de la planeación, la Ley General de Desarrollo Social en su artículo 15 claramente establece que la elaboración del programa nacional de desarrollo social estará a cargo del Ejecutivo Federal en los términos y condiciones de la Ley de Planeación, lo que hace evidente la íntima relación de ambas materias y el marco normativo al cual se debe ajustar aquélla.(45)


De este modo, mediante la llamada "política nacional de desarrollo social" se llevan a cabo las acciones relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo en lo concerniente a su preparación, formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control en la materia de desarrollo social.(46) Por tanto, si bien la fracción XXIX-D no especifica la naturaleza de la facultad como coordinada o de algún otro tipo, podemos concluir que la materia de desarrollo social, en el contexto de la planeación, es una materia coordinada mediante los mecanismos establecidos en la propia Ley General de Desarrollo Social entre los distintos niveles de gobierno, en sus respectivas competencias, para la consecución de estos objetivos.


II. Principio de división funcional de atribuciones. Limitaciones a la facultad reglamentaria. Facultad reglamentaria en materias de planeación.


Como segunda cuestión en este estudio preliminar y antes de entrar al estudio de los conceptos de invalidez planteados por la Cámara de Diputados, resulta conveniente abordar otros dos temas constitucionales necesarios para la resolución del presente caso: a) principio de división funcional de atribuciones; y, b) los alcances y limitaciones de la facultad reglamentaria del presidente de la República.


A) Principio de división funcional de atribuciones y sus alcances.


El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(47) establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte, que la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado.


Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio plasmado en la tesis P. CLVIII/2000,(48) cuyos rubro y texto son:


"PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTO DE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LAS LEYES QUE A ELLAS SE AJUSTAN. Del análisis de la Constitución Política del los Estados Unidos Mexicanos, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del Gobierno Mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que ‘El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’. Determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por su parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de Fiscalización Superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 103, 104, 105, 106 y 107, facultades de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación), del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de ‘... expedir la ley que regule la organización de la entidad de Fiscalización Superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión ...’; y la de ‘... expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.’, deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios."


Como se advierte, en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida (identificada con los órganos que las ejercen), sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medios de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el establecimiento y la preservación del Estado de derecho.


Por su parte, el artículo 133 de la Constitución Federal, consagra el principio de supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna.


Para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 52/2005,(49) de rubro y texto:


"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-’, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías."


También resulta conveniente, tener presentes las tesis de jurisprudencia P./J. 10/2006(50) y P./J. 9/2006,(51) cuyos rubros y textos son los siguientes:


"ÓRGANOS LEGISLATIVOS. TIPOS DE FACULTADES O COMPETENCIAS DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. En atención al citado principio los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio. Las primeras son aquellas en las que dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no y el momento en que lo harán; de manera que esta competencia en sentido estricto no implica una obligación, sino la posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear, modificar o suprimir normas generales, es decir, los órganos legislativos cuentan con la potestad de decidir libremente si crean determinada norma jurídica y el momento en que lo harán. Por su parte, las segundas son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de hacer por parte de los órganos legislativos a los que se les han otorgado, con la finalidad de lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones; de ahí que si no se realizan, el incumplimiento trae aparejada una sanción; en este tipo de competencias el órgano legislativo no tiene la opción de decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedirla o crearla, que puede encontrarse expresa o implícitamente en el texto de las propias normas constitucionales, o en el de sus disposiciones transitorias."


"PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERÍSTICAS. El citado principio se desarrolla constitucionalmente mediante la atribución de competencias expresas conferidas a los órganos superiores del Estado; en ese sentido, el principio limita la actuación de las autoridades, lo que significa que todo aquello para lo que no están expresamente facultadas se encuentra prohibido y que sólo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé y, en particular, sobre las bases que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por otra parte, este sistema competencial puede ser de diferentes formas, pues existen: a) prohibiciones expresas que funcionan como excepciones o modalidades de ejercicio de otras competencias concedidas; b) competencias o facultades de ejercicio potestativo, en donde el órgano del Estado puede decidir si ejerce o no la atribución conferida; y, c) competencias o facultades de ejercicio obligatorio, en las que el órgano del Estado al que le fueron constitucionalmente conferidas está obligado a ejercerlas."


B) Límites de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal.


Reiteradamente hemos sostenido que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal.(52) Esta facultad se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma ley.


Asimismo, hemos señalado reiteradamente que la facultad reglamentaria del presidente de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual se derivan, según los precedentes de este tribunal, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma.


a) El principio de reserva de ley. Este principio evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular.


b) Principio de subordinación jerárquica. Este principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida.


Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas.


En este sentido, es claro que el reglamento depende de la ley porque el primero actúa en observancia de la segunda. Así, es competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, a diferencia del reglamento, el cuál sólo podrá ocuparse del cómo de esos mismos supuestos jurídicos, siempre dentro del límite de la ley. Es decir, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla. Únicamente debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley el mismo legislador no puede autorizar, de ningún modo, al reglamento para abordar los aspectos que deben ser materia de tal disposición.


Por todo lo anterior, los reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo no pueden, en ningún caso, invadir la esfera normativa del Poder Legislativo, ni este puede autorizar al reglamento la regulación de materias que tiene expresamente reservadas. Todo ello, de conformidad con la interpretación del artículo 133 de la Constitución Federal que establece, por un lado, la superioridad de la misma y, por otro, que las leyes emitidas por el Congreso de la Unión son jerárquicamente superiores a los reglamentos del Ejecutivo al ser parte de la "Ley Suprema de toda la Unión".


Así, en el orden federal, el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del presidente de la República, dado que ésta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita.


Esto es lo que hemos considerado sobre la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, y dichos criterios han quedado plasmados en diversas tesis aisladas y de jurisprudencia, entre las que resultan ilustrativas aquellas de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO.",(53) "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL.",(54) "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES.",(55) "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN.",(56) "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN.",(57) "HUSOS HORARIOS. SU APLICACIÓN POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA A TRAVÉS DEL DECRETO DE TREINTA DE ENERO DE DOS MIL UNO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL PRIMERO DE FEBRERO DEL MISMO AÑO, VIOLA EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(58) y "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES."(59)


C) Facultad reglamentaria en materias de planeación.


En principio no existe ninguna diferencia en cuanto a la aplicación de los principios generales identificados como propios del principio de legalidad y la facultad reglamentaria aplicables a la generalidad de las materias. Sin embargo, la materia de planeación, como ya lo hemos visto, se desarrolla bajo esquemas particulares de coordinación y colaboración entre distintas entidades y distintos niveles de gobierno. Ello le da un matiz particular en donde no exclusivamente participan entidades de la administración pública federal, sino todos los niveles de gobierno potencialmente involucrados en la elaboración, instrumentación, ejecución y control de la políticas nacionales de desarrollo, que integran el desarrollo económico y social.


Es en este contexto que debe analizarse el reglamento impugnado, aplicando los principios generales de la facultad reglamentaria y así hacer el análisis de cada uno de los conceptos de invalidez planteados por el actor que implican la relación específica de ciertos artículos de la Ley General de Desarrollo Social con su reglamento. Posteriormente, será posible evaluar si son fundados o no los planteamientos generales de violación contenidos en los conceptos de invalidez primero a cuarto que se refieren, esencialmente a: 1) Violación al artículo 49 de la Constitución, por violación al principio de división funcional de atribuciones; 2) violación a los artículos 72, f) y 73, fracción XXIX-D, por invasión a la esfera competencial del Congreso de la Unión; 3) violación al 89, fracción I, por ejercicio excesivo de la facultad reglamentaria; 4) violación al 87 y 128 por el no respeto a la obligación de "guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen".


NOVENO. Estudio de fondo. Análisis de la última parte del tercero y la totalidad del quinto concepto de invalidez.


En su parte específica, la última parte del tercer concepto de invalidez (punto I), así como el quinto concepto de invalidez (puntos II a VII), se refieren a la violación por el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social del principio de legalidad en relación con el exceso o contradicción de los artículos impugnados del reglamento frente a ciertos preceptos de la ley. Los artículos afectados de la Ley General de Desarrollo Social son: 5, 18, 20, 23, 27, 36, 40, 41, 42, 52, 53, 54, 55, 56, 63, 64, 65, 66 y 72; los artículos que el actor impugna del reglamento son: 15, 16, 24, 37, 41, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 72, 77, 78, 79, 80 y 81. Por lo complejo de los conceptos y de la cantidad de artículos afectados e impugnados, haremos un tratamiento temático de la impugnación siguiendo el orden de los argumentos planteados en la demanda.


I. Integración del presupuesto. Los artículos relevantes para el tema son: 24 del reglamento, que violenta los artículos 18, 20, 23, 52, 53 y 54 de la ley.


En la parte final del tercer concepto de invalidez, el actor aduce en esencia que el artículo 24 del reglamento transgrede lo dispuesto por los artículos 18, 20, 23, 52, 53 y 54 de la Ley General de Desarrollo Social, por lo siguiente:


A) En primer lugar, los artículos 18, 20 y 23 de la ley establecen que los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el presupuesto de egresos de la Federación. Asimismo, disponen que el presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior y, finalmente, que la distribución del gasto social deberá sujetarse a los criterios establecidos en la ley.


Por su parte, el artículo 24 del reglamento establece que en la formulación del proyecto de decreto de presupuesto de egresos de la Federación le corresponde a la Secretaría de Hacienda integrar, en términos de las disposiciones aplicables, los recursos para los programas de desarrollo social. Además, las dependencias y entidades de la administración pública federal que tengan a su cargo programas destinados al desarrollo social deberán integrar y prever recursos para tal fin en sus respectivos anteproyectos de presupuesto.


Por lo anterior, argumenta el actor que este artículo del reglamento ignora totalmente las disposiciones financieras establecidas en los artículos 18, 20 y 23 de la ley, que acotan los montos presupuestales mínimos que deben ser destinados al gasto para desarrollo social, tanto total como per cápita. Ignora también que los montos asignados al desarrollo social no pueden sufrir disminuciones en sus asignaciones, ni transferirse a otros usos.


El argumento del actor resulta infundado. El proyecto de presupuesto de egresos de la Federación es integrado por el Ejecutivo, el cual debe presentarlo, de manera ordinaria, ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a más tardar el ocho de septiembre del año anterior a su ejercicio, como lo establece el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 74 de la Constitución.(60) El Ejecutivo para dar cumplimiento a esta obligación y facultad constitucional se auxilia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como lo establecen tanto la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 31, fracciones XIV y XV, y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en su artículo 6.(61) La integración del anteproyecto y proyecto de presupuesto es un proceso de integración gradual que se concentra en la propia Secretaría de Hacienda para que ésta integre todas las propuestas y anteproyectos presentados y las unifique en un solo anteproyecto que deberá enviarse a consideración del Ejecutivo Federal para su aprobación y, en su caso, remisión a la Cámara de Diputados para el cumplimiento de la disposición constitucional previamente citada.(62)


En este contexto, no es posible afirmar que el artículo 24 del reglamento transgreda o violente los artículos 18, 20 y 23 de la ley, ya que lo único que aquél prevé es que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público integrará el proyecto de presupuesto de egresos de conformidad con las disposiciones aplicables, asimismo, establece la obligación de previsión e integración de recursos para aquellas entidades de la administración publica federal que tengan a su cargo programas de desarrollo social.(63) Es evidente que este artículo en ningún momento autoriza o faculta, como lo pretende el actor, a la secretaría para disminuir los montos presupuestales destinados a los programas de desarrollo social, ni para que pueda proponer o determinar que el gasto social sea inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior, esto es, que violente la garantía presupuestaria establecida en la ley. El artículo reglamentario solamente pormenoriza una fase más del complejo proceso de integración del proyecto de presupuesto, en la materia específica de desarrollo social.(64)


Finalmente, de ningún lugar se desprende la necesidad de que el reglamento reitere las disposiciones legales en la materia; este solamente tiene que desarrollar el cauce para la integración de las partidas específicas destinadas al gasto de desarrollo social, de ahí la amplísima remisión a las disposiciones aplicables de otras leyes relativas a la integración del presupuesto. En último caso, la garantía de no disminución presupuestaria sólo podría ser reclamada con motivo del acto concreto que es el propio presupuesto de egresos, en donde podría, en un momento dado, verificarse el incumplimiento de la obligación establecida en la Ley General de Desarrollo Social por parte del Ejecutivo Federal, la cual a su vez es de difícil reclamación, ya que si el proyecto es aprobado por la Cámara de Diputados, se validaría en los términos establecidos en la propia ley.


B) En segundo lugar, señala que el artículo 24 del reglamento también transgrede lo dispuesto por los artículos 52, fracción II, 53 y 54 de la ley, al menoscabar la atribución de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social prevista en el artículo 52, fracción II, de la ley, relativa a que corresponde a ésta proponer las partidas y montos del gasto social que se deben integrar en el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Federación, haciendo consecuentemente nugatorias las disposiciones previstas en los artículos 53 y 54 de la ley, que indican que los acuerdos de la comisión serán obligatorios para las dependencias del Ejecutivo Federal, siendo las secretarías de Hacienda y de la Función Pública las encargadas de vigilar su cumplimiento.


También resulta infundado este argumento del actor. Del artículo 52 de la Ley General de Desarrollo Social, que establece las funciones de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, claramente se advierte que no todas estas funciones son del mismo tipo ni revisten las mismas características formales. La fracción II específicamente otorga la función de "proponer" las partidas y montos del gasto social que se deben integrar en el anteproyecto de presupuesto; estas propuestas en ningún momento se convierten en obligatorias para las dependencias de la Administración Pública Federal, por eso son propuestas.


El artículo 24 no vulnera el artículo 53 de la ley, que señala que los acuerdos de la Comisión Intersecretarial son obligatorios, pues resulta evidente que la facultad que ésta tiene para proponer las partidas y montos del gasto social no tiene carácter obligatorio al constituir solamente una propuesta que puede o no ser adoptada por las entidades y dependencias de la administración pública federal.(65)


Finalmente, el artículo 24 del reglamento en ningún momento evita que los acuerdos de la comisión sean obligatorios en los términos de la ley, ni que éstos se publiquen en el Diario Oficial de la Federación ya que, como queda claro de la redacción de las fracciones ya mencionada, ni las propuestas, ni las recomendaciones son contenido de los acuerdos de ejecución previstos en la fracción III del mismo artículo 52 de la Ley General de Desarrollo Social.


De este modo, es infundado el argumento del actor en cuanto afirma que el artículo 24 del reglamento se excede en relación con los artículos analizados de la Ley General de Desarrollo Social.


II. Integración del padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social. Los artículos relevantes para el tema son: 16, 41, fracción VII, 51, fracción III, del reglamento, que violentan el 5 y el 27 de la ley.


El actor afirma, en esencia, que los artículos impugnados convierten en una atribución de la Secretaría de Desarrollo Social la integración del padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social, siendo que, conforme a la ley, esto es responsabilidad de los tres órdenes de gobierno: Gobierno Federal (por conducto de la secretaría), gobiernos de las entidades federativas y Municipios, en el ámbito de sus competencias.


El concepto de invalidez resulta infundado. De una lectura sistemática de los artículos legales relacionados con el establecimiento del padrón de beneficiarios se advierte que su integración se realiza a través de una mecánica de coordinación y cooperación por parte de las entidades federativas y los Municipios con el Gobierno Federal. En ningún momento se desnaturaliza la participación de los tres órdenes de gobierno, si bien se modaliza al canalizarse forzosamente mediante dos tipos de convenios.


En primer término, el artículo 5, fracción X, de la Ley General de Desarrollo Social, lo único que refiere es lo que debe entenderse por padrón.(66) El artículo 27 establece la participación de los tres órdenes de gobierno en la integración del padrón para asegurar "la equidad y eficacia de los programas de desarrollo social".(67) Estos dos artículos, aun cuando no lo menciona el actor, deben ser leídos en relación con el artículo 39 de la ley que se refiere a la coordinación del Sistema Nacional de Desarrollo Social, el cual establece que la misma: "compete a la secretaría con la concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales", de los Gobiernos M. y de las entidades federativas. En este sentido, la secretaría debe promover y coordinar la celebración de convenios y acuerdos de desarrollo social.(68)


En este contexto de coordinación y como se analizó en el considerando previo, queda claro que la facultad establecida en la ley es una facultad de origen federal otorgada al Gobierno Federal para ser instrumentada por la Secretaría de Desarrollo Social. Esta última tiene la facultad y mandato de promover la celebración de convenios y, de este modo, el reglamento establece la estructura mediante la cual la secretaría integra los padrones para la aplicación de los programas a su cargo. Esto se refuerza, además, con la facultad establecida en la fracción V del artículo 43 de la ley.(69)


Es en ese contexto de coordinación de donde se desprende la materia general de planeación y desde donde tenemos que dar lectura a los artículos del reglamento. En primer término, el 16 establece la facultad de la secretaría para integrar el padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social, considerando los elementos técnicos y de información que le proporcionen las dependencias de las entidades de la administración pública federal que ejecuten los programas.(70) Por otro lado, los artículos 41, fracción VII y 51, fracción III, establecen los mecanismos de participación de las entidades federativas y de los Municipios. Las primeras mediante la realización de convenios de coordinación, mientras que las segundas utilizan la modalidad de convenios de cooperación técnica.(71)


En efecto, el mecanismo para la participación tripartita en la implementación de una facultad federal no puede ser sino mediante la coordinación y cooperación con los distintos niveles de gobierno, como lo analizamos en el estudio preliminar. De este modo se establece un sistema complejo en el cual no se deja solamente a la Secretaría de Desarrollo Social la responsabilidad de la integración del padrón. Contrariamente a lo que afirma el actor, la secretaría no ejerce su facultad de manera autónoma y omnímoda, sino que debe promover la participación por medio de los mencionados convenios, los cuales permiten el establecimiento del procedimiento conjunto y el calendario para la integración y actualización tanto de padrones de beneficiarios federal, como de los de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias.


Por tanto, resultan infundadas las afirmaciones del actor en cuanto a este tema.


III. Padrones de beneficiarios de entidades federativas. Los artículos relevantes para el tema son: 41 y 51 del reglamento, que violentan el 5, 27, 40, 41 y 42 de la ley.


El actor argumenta esencialmente que los artículos impugnados introducen una figura no contemplada en la ley, que es la de los "padrones de beneficiarios de entidades federativas", siendo que la ley únicamente se refiere a un "padrón de beneficiarios federales". Con esto, asume el actor que la secretaría absorbe las facultades de las entidades federativas para emitir normas de desarrollo social y violenta su soberanía.


Lo afirmado por el actor resulta infundado. De nuevo, esta figura debe ser leída en el contexto del Sistema Nacional de Coordinación de Desarrollo Social como parte integral de la planeación democrática del desarrollo nacional. En este sistema, la secretaría tiene la competencia y el mandato de coordinar la correspondencia entre el Programa Nacional de Desarrollo Social, los programas sectoriales y los de las entidades federativas, promoviendo que la planeación sea congruente, objetiva y participativa.(72) En reflejo, las entidades federativas deben establecer sistemas propios para el desarrollo social, los cuales deben estar en concordancia con los del Gobierno Federal para la implementación del programa nacional.


La misma ley reconoce esta distribución al establecer la atribución tanto de las entidades federativas como de los Municipios de elaborar y ejecutar, en el ámbito de sus competencias, los programas de desarrollo social estatales y municipales.(73)


De este modo, el reglamento establece la participación de las dependencias y entidades del Gobierno Federal en la integración de los programas de entidades federativas en aquellas entidades en las que así se convenga y se establezca dentro de los convenios resultantes. En este sentido, son los convenios los que posibilitan la participación del Gobierno Federal en las entidades federativas mediante un acuerdo de voluntades, en un contexto de coordinación y concurrencia. En ningún momento pretende el reglamento el establecimiento de la figura de los padrones de entidades en un contexto diverso, ya que no encontramos en ningún otro artículo del mismo ordenamiento la figura analizada, sino solamente en aquel que se refiere específicamente a los mencionados convenios.


El segundo argumento del actor en este tema, que se refiere a la afectación de las facultades de las entidades federativas para la emisión de normas en materia de desarrollo social establecidas en la misma Ley General de Desarrollo Social, es asimismo infundado. Esto es así, ya que, nuevamente, tenemos que leer e interpretar el sistema competencial en materia de desarrollo social en un sistema de planeación y coordinación para la aplicación de la política nacional de desarrollo social en el contexto de la planeación democrática del desarrollo, como analizamos en el estudio preliminar de esta resolución. Las facultades para la emisión de normas en materia de desarrollo social no se inscriben en los casos de excepción en los que este mismo tribunal ha identificado la posibilidad de que el legislador federal, mediante una delegación constitucional directa, distribuya la materia en cuestión entre la Federación, entidades federativas y Municipios.(74) El artículo 73, en su fracción XXIX-D, claramente establece como facultad del Legislador Federal la expedición de leyes sobre planeación nacional sobre desarrollo económico y social; esto significa que de manera residual, las entidades federativas podrán emitir sus normas de desarrollo social a nivel estatal y municipal de manera independiente de las emitidas por la Federación.


Sin embargo, esto no es obstáculo para que las entidades federativas establezcan sus propios sistemas de planeación de desarrollo social en coordinación con la Ley General de Desarrollo Social o, en una tercera alternativa, sistemas autónomos por un lado y sistemas coordinados por otro. La coordinación depende, como se ha reiterado, del establecimiento de convenios de coordinación y cooperación técnica para la participación de los distintos niveles de gobierno, entidades federativas y Municipios, en la concurrencia, colaboración, coordinación y concertación en los programas federales establecidos en la planeación de la política nacional de desarrollo social. Con fines puramente ilustrativos se presenta una tabla que indica los Estados que tienen, hasta el día de hoy, una Ley de Desarrollo Social estatal vigente y si la misma reconoce o no la concurrencia en la materia con la Federación, así como cuáles Estados han celebrado convenios de coordinación con el Ejecutivo Federal.(75)


Ver tabla

De este modo, queda a voluntad de las entidades federativas a través de sus órganos legislativos y ejecutivos, la elección del tipo de relación con la Federación. Los Poderes Legislativos mediante la emisión de las leyes estatales de desarrollo social y los Poderes Ejecutivos mediante la posibilidad de suscripción de convenios en los términos de sus propias leyes y de la Ley General de Desarrollo Social y su reglamento. Queda claro así que la ley no "absorbe" o imposibilita a las entidades federativas la emisión de Leyes de Desarrollo Social, sino que faculta a los Estados a permitir la participación de la Federación, por vía de coordinación legal y convenios, para participar en la integración de sus propios padrones. Esto no implica que, de no existir una relación con la Federación, el Estado o Municipios queden sin padrones propios, ya que los mismos dependen del propio sistema de planeación estatal y municipal.


De este modo, resultan también infundados los argumentos del actor en este sentido.


IV. Definición de criterios para la medición de pobreza, marginación y vulnerabilidad como atribución de la Secretaría de Desarrollo Social con exclusión del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Los artículos relevantes para el tema son: el 37 del reglamento que violenta el 36 de la ley.


El actor argumenta, en esencia, que el artículo 37 del reglamento violenta el 36 de la ley al convertir en una atribución de la Secretaría de Desarrollo Social la definición de los criterios para la medición de la marginación y vulnerabilidad de los grupos de población, así como la identificación de las personas o grupos en situación de pobreza, atribución que legalmente correspondería al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.


Este concepto es infundado. Efectivamente, el artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social establece que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social establecerá los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la "pobreza", los cuales serán de aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que ejecuten programas de desarrollo social. Se establece el deber de utilizar la información generada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, al menos sobre los indicadores establecidos en el mismo artículo.(76)


El reglamento, por su parte, en el primer párrafo del artículo 37, es coincidente con lo establecido en la ley al establecer que los criterios y lineamientos para la definición, identificación y medición de la "pobreza" que determine el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, serán los que utilice la secretaría para la identificación de las personas o grupos sociales en situación de pobreza.(77)


Así, en los preceptos precisados, tanto la ley como el reglamento se refieren a criterios y lineamientos para la definición, identificación y medición de la "pobreza".


Por otro lado, el segundo párrafo del artículo 37 del reglamento, refiere la existencia de índices de marginación e identificación de "grupos vulnerables", que deben ser determinados por la Secretaría de Desarrollo Social tomando en consideración la opinión y recomendación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. La referida potestad de la secretaría no es entonces autónoma y absoluta, ya que siempre tendrá que tomar en cuenta los lineamientos y criterios establecidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, así como su opinión y recomendación.


En primer término y volviendo a lo establecido en la ley sobre los "grupos sociales en situación de vulnerabilidad", se establece en la fracción VI del artículo 5, su definición como:


"aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por tanto, requieren de la atención e inversión del gobierno para lograr su bienestar."


Asimismo, los artículos 8 y 9 de la ley los identifican como los sujetos que tienen derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja. Por su parte, el artículo 19, en su fracción III, prevé que son prioritarios y de interés público para la política nacional de desarrollo social los programas dirigidos a las personas en situación de vulnerabilidad.(78)


En segundo término, por lo que se refiere al concepto de "marginación", únicamente encontramos en la ley dos artículos que lo tratan, y esto sólo de manera superficial, los artículos 19, fracción III y 29. En el caso del artículo 29, en donde se refiere a la determinación de zonas de atención prioritaria, se refiere a la existencia de "índices", en plural, de marginación y pobreza; desafortunadamente no es claro si son dos índices diferenciados o uno solo, la coma existente es un ejemplo de mala técnica legislativa.(79)


El artículo 19 se refiere a los tres conceptos anteriormente señalados de manera conjunta y en relación con la prioridad y el tipo de interés de los programas de desarrollo social. En este caso dirigidos a personas en "condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad".(80)


De las referencias anteriores y la lectura directa de los artículos legales mencionados, tendríamos una conclusión preliminar en donde los conceptos y su uso claramente no pueden ser considerados como sinónimos. Desde la definición de "grupos en situación de vulnerabilidad" encontramos que la vulnerabilidad es una condición multifactorial, ya que se refiere en general a situaciones de riesgo o discriminación que impiden alcanzar mejores niveles de vida y lograr bienestar. El derecho de estos grupos y de personas en lo individual, según el artículo 8, es el de recibir acciones y apoyos para disminuir su desventaja. De aquí podemos definir que el universo de sujetos a los que se refiere la ley se encuentra integrado por grupos o personas en esta situación de vulnerabilidad; la pregunta ahora se reduce a determinar si la pobreza es el único factor para la determinación de esta situación.


Conceptualmente, la pobreza es un concepto de menor extensión que la vulnerabilidad, aun cuando es de difícil definición. De este modo, es evidente, desde la ley, que la pobreza no es el único factor que puede posicionar a una persona o grupo en una situación de vulnerabilidad. Desde la misma definición de grupos vulnerables, por ejemplo, se hace referencia a la discriminación la cual, desde el concepto de discriminación contenido en el artículo 1o. de la Constitución Federal, comprende una multitud de categorías que pueden originarla: origen étnico o nacional, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias, estado civil; además la lista no es limitativa sino enunciativa, dejando abierta la posibilidad de nuevas categorías al incluir "cualquier otra que atente contra la dignidad humana". De este modo, existen medios distintos a la mera aplicación del índice de pobreza para determinar la vulnerabilidad de ciertos grupos o personas, por lo que la ley misma no reduce el concepto como lo pretende el actor.


Por otro lado, se nos presenta la cuestión de la diferencia o identidad de los términos de pobreza y marginación. Inicialmente podemos afirmar que en ninguna parte de la ley se establece la existencia de un indicador único para la determinación de la asignación de apoyos y orientación de la política de desarrollo social. Los indicadores establecidos en el artículo 36 de la ley claramente se refieren a la definición, identificación y medición de la "pobreza"; sin embargo, existen índices diversos que se han desarrollado por parte de otras entidades de la administración publica federal que toma en cuenta el reglamento en su artículo 37 y se encuentran mencionados en la ley.(81) Aun cuando de una lectura superficial de los índices parecería que los indicadores que utilizan se refieren a conceptos comunes y aun superpuestos, de un análisis más profundo se puede concluir que éstos se encuentran orientados a necesidades y objetos distintos para la definición de política social.(82) La marginación es un concepto que tiene una expresión territorial, mientras que la pobreza se expresa en indicadores referentes a la persona en lo individual.


La marginación se define por la doctrina como: "el fenómeno estructural que se expresa, por un lado, en la dificultad para propagar el progreso técnico en el conjunto de la estructura productiva y en las regiones del país, y por el otro, en la exclusión de grupos sociales del proceso de desarrollo y del disfrute de sus beneficios". En este sentido, este índice "permite estratificar jerárquicamente unidades territoriales como las entidades federativas o los Municipios del país según el impacto global de las distintas carencias que enfrenta la población".(83)


A diferencia de lo anterior, el índice de pobreza toma como medida de bienestar el ingreso por persona, comparándolo con tres puntos de referencia, lo que agrupa a la población por su nivel de ingreso.(84) Según el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, la manera más sencilla de medir la pobreza es mediante el establecimiento de una línea de pobreza monetaria, pues con este procedimiento sólo se tiene que determinar qué ingreso corriente es necesario para que el individuo satisfaga sus requerimientos fundamentales.(85)


En este sentido, podría pensarse en el caso de una persona que se encontrara marginada o pudiera ser identificada en una región, zona o unidad territorial marginada, sin caer en el concepto de pobreza bajo el índice definido. El caso es que claramente los índices analizados no son iguales ni se refieren a lo mismo, ni los conceptos utilizados de marginación, pobreza y vulnerabilidad o grupos vulnerables son sinónimos ni pueden ser considerados como tales en la ley. Hay que reiterar que la ley en ningún momento menciona el índice de pobreza como el único existente y, por tanto, utilizable para la determinación del universo al cual se dirigirán los apoyos de la política de desarrollo social, por lo que es normativamente viable que el reglamento contemple los diversos índices y la determinación de grupos vulnerables como beneficiarios de distintos programas de manera independiente. La ley se limita a establecer los parámetros para la medición de la pobreza, lo que no excluye la utilización de otros indicadores y parámetros para la elaboración de otros índices que permitan la medición de la marginación en un sentido territorial, y la vulnerabilidad de personas o grupos consecuencia de factores múltiples.


En este sentido, es cierta la afirmación del actor relativa a que el índice para la definición, identificación y medición de la "pobreza" es una atribución que legalmente le compete al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, como lo establece el artículo 36 de la ley. Sin embargo, como hemos reiterado, la ley no establece la exclusividad del índice y menciona de manera explícita los otros dos conceptos dentro su articulado sin determinar de manera específica a que órgano de la administración le corresponde determinar su contenido. En este sentido y por lo menos en los conceptos acabados de analizar de pobreza, marginación y existencia de grupos vulnerables, el reglamento no se excede a lo determinado en la ley ya que sólo desarrolla los conceptos que ahí se contienen. El argumento del actor es, por tanto, infundado.


V.S. de evaluaciones. Los artículos relevantes para el tema son: 77, 78, 79, 80 y 81 del reglamento que violentan el 72 de la ley.


En este concepto, en esencia se argumenta que los artículos impugnados del reglamento facultan a dependencias o administraciones de la administración pública federal a efectuar evaluaciones anuales o multianuales a los programas, acciones y recursos destinados al desarrollo social que tengan a su cargo las que, una vez concluidas, deberán enviarse al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para su revisión. Sin embargo, el artículo 72 de la ley establece la evaluación de la política de desarrollo social como atribución del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, quien puede realizarla por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa. El reglamento introduce, contrariamente a lo establecido en la ley, la figura de las "autoevaluaciones" frente a la figura de la evaluación por organismos independientes de la entidad ejecutora del programa.


Asimismo, se considera que la obligación establecida en el reglamento para las dependencias y entidades de la administración pública federal de cubrir el costo de las evaluaciones de los programas de desarrollo social, así como la posibilidad de contratación de "evaluadores externos", contraviene el alcance de la independencia y objetividad que deben existir en el sistema de evaluaciones establecido en la ley al actualizarse una situación de subordinación y dependencia entre el evaluador y la entidad evaluada.


Este concepto resulta infundado. Como lo afirma la parte promovente, el artículo 72 de la Ley General de Desarrollo Social, prevé que la evaluación de la política de desarrollo social estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, pudiendo ejecutarla por sí misma o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa.(86) Estas evaluaciones tienen un objeto particular especificado en el mismo artículo: la revisión periódica del cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la política de desarrollo social. Así, dependiendo de los resultados obtenidos, tiene facultades para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.


Por otro lado, el artículo 43, fracción IX, de la ley, prevé que el Gobierno Federal, a través de la secretaría puede, a su vez, realizar evaluaciones de la política nacional de desarrollo social para informar a la sociedad sobre las acciones en torno al tema.(87)


Es claro que nos enfrentamos a dos tipos de evaluaciones diversas. Por un lado, las evaluaciones independientes de los ejecutores de los programas por parte del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, con objetivos y efectos específicos; por otro, las evaluaciones realizadas por la secretaría con fines informativos para la sociedad. Es claro que ambas no se confunden y tienen cabida en el mismo sistema de evaluación de la política de desarrollo social.


De este modo, en el reglamento encontramos, por un lado, las normas que se refieren a las acciones de evaluación por parte del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y de sus organismos evaluadores independientes, que claramente responden al objeto y fines establecidos en el artículo 72 de la ley; mientras que los artículos impugnados claramente se refieren a la segunda modalidad de evaluación, la que puede ser calificada como "autoevaluación con fines informativos", con base en el artículo 43, fracción IX, de la ley. Ambas deben seguir, además, los lineamientos establecidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, lo que evita la formación de criterios o parámetros diferenciados dentro de ambas modalidades.


El segundo tipo de evaluación, la "autoevaluación con fines informativos", se encuentra limitada a los programas, acciones y recursos específicos que tengan a su cargo las dependencias o entidades de la administración pública federal. Estas autoevaluaciones son las que deben ser cubiertas con cargo a los respectivos presupuestos de la las entidades evaluadas. Por el contrario, las evaluaciones realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, no pueden ser sino con cargo a su propio presupuesto como organismo público descentralizado.(88) De este modo, las autoevaluaciones no son contrarias a lo establecido en la ley, sino que solamente se establecen como sistema paralelo de evaluación y únicamente con efectos informativos. Las evaluaciones que pueden tener efectos sobre los programas, son las realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y los organismos evaluadores independientes que no dependerán de ninguna manera de la Secretaría de Desarrollo Social, ni jerárquica ni financieramente.(89)


De este modo, de los artículos impugnados, hay que distinguir aquellos que resultan aplicables a la evaluación externa de aquellos que se refieren a las autoevaluaciones. De los segundos, serían aplicables de manera específica los artículos 77, 78 y 81, fracción III; todos los demás artículos impugnados, el 79, 80 y 81 fracciones I, II y IV, son aplicables a las evaluaciones realizadas por el consejo o por los organismos evaluadores independientes.(90)


Así, es equivocado el argumento enderezado por el actor relativo a la posibilidad de contratación de evaluadores externos por parte de las entidades ejecutoras. La fracción IV del artículo 81 del reglamento a la que se refiere el actor, es aplicable a los procedimientos relacionados con las evaluaciones del consejo, no con las autoevaluaciones.


No es obstáculo para la conclusión anterior la disposición del reglamento que establece el envío de estas autoevaluaciones al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para su consideración y, en su caso, revisión. Esto de ninguna manera afecta, desplaza o limita las facultades de evaluación independientes del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, más bien pretende asegurar un cierto grado de uniformidad posibilitando la revisión de las autoevaluaciones con fines informativos por parte del consejo.


VI. Informe anual del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social al titular de la Secretaría de Desarrollo Social en materia de contralorías sociales. Artículos relevantes para el tema: 72 del reglamento que violenta de manera directa el artículo 16 de la Constitución Federal.


Declaratoria de desestimación. El argumento contenido en el concepto de invalidez relativo al tema VI del considerando noveno dice, en esencia, que el Ejecutivo Federal se adjudica atribuciones que constitucionalmente corresponden al Congreso de la Unión pues, al disponer en el artículo 72 del reglamento la obligación del consejo de presentar un informe anual al titular de la Secretaría de Desarrollo Social sobre los resultados de las actividades realizadas por las contralorías sociales, emite disposiciones generales que no encuentran cobertura ni en la ley ni en el decreto de creación del consejo. En este sentido, el actor se duele de que el consejo no cuenta con facultades de contraloría y, por tanto, no tiene por qué rendir ningún tipo de informe sobre esta materia.


Este Tribunal Pleno, en sesión pública de tres de marzo de dos mil ocho, desestimó la presente controversia constitucional, por lo que hace a la impugnación del artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, ordenando el archivo del expediente como asunto concluido, por lo que hace al citado numeral, en atención a lo siguiente:


Tomando en consideración que de la votación del proyecto del Ministro J.R.C.D., que proponía la inconstitucionalidad del artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, y su declaración de invalidez, aparece que el resultado de la misma fue de seis votos de los Ministros C.D., G.P., G.P., V.H., S.C. y S.M., a favor del proyecto; y de cuatro votos de los Ministros A.A., L.R., F.G.S. y presidente en funciones A.G., en contra, procede desestimar la controversia en lo que se refiere a este tema.


Lo anterior, en atención a que del análisis conjunto de los artículos 41, fracciones III y V, y 42, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(91) al presentarse la hipótesis de que un proyecto en el que se proponga la inconstitucionalidad de la norma impugnada no alcance la mayoría exigida para invalidarla -ocho votos-, debe hacerse, en un punto resolutivo de la sentencia, la declaración plenaria de la desestimación de la acción.


VII. Consultas públicas y financiamiento a órganos sociales mediante la coinversión. Artículos relevantes para el tema son: 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65 del reglamento que violentan los artículos 55, 56, 63, 64, 65, 66 de la ley.


A) En cuanto a las consultas públicas, el actor argumenta en esencia que los artículos impugnados del reglamento imponen las consultas como medio de participación social sin aprobación previa de la Comisión Nacional de Desarrollo Social. De este modo se evaden, además, las atribuciones del Consejo Consultivo de Desarrollo Social en esta materia.


El argumento del actor resulta infundado. En primer término, de ningún artículo de la ley se desprende que la Comisión Nacional de Desarrollo Social tenga que aprobar las consultas específicas que realice la Secretaría de Desarrollo Social. La atribución de la comisión se refiere a la aprobación de las reglas mediante las cuales se regirá la participación social por parte de la Secretaría de Desarrollo Social. Dentro de estas reglas deben estar los mecanismos y criterios para la realización de consultas; sin embargo, en ningún momento se desprende que la aprobación por parte de la Comisión Nacional de Desarrollo Social deba ser de cada consulta en lo particular.(92)


No pasa desapercibido que el actor también señala que, al haberse delegado a la Secretaría de Desarrollo Social la facultad de emitir reglas técnicas aplicables a la participación social, sujetas a la aprobación de la Comisión Nacional de Desarrollo Social, no es posible que el Ejecutivo Federal, a través del reglamento, establezca las bases de la participación social mediante consultas públicas, ya que esto debe hacerse en las reglas técnicas mencionadas. Lo anterior también es infundado pues, si bien la ley establece la facultad de la comisión de aprobar las reglas aprobadas por la secretaría, lo cierto es que, en ningún momento, se prevé que la participación social se ciña exclusivamente a las formas establecidas en dichas reglas, sino por el contrario, el artículo 43, fracción VIII, de la ley, confiere al Gobierno Federal la amplia facultad de fomentar la participación de la sociedad en la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas de desarrollo social. Además, esta amplia atribución del Ejecutivo Federal es acorde con lo previsto en el artículo 26 constitucional, en el sentido de que la ley lo facultará para establecer los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema de planeación democrática. De acuerdo a lo anterior, el mismo reglamento reconoce la facultad de emisión de reglas generales por parte de la secretaría y su aprobación por la Comisión Nacional de Desarrollo Social en su artículo 55."(93)


En segundo término, el Consejo Consultivo de Desarrollo Social no tiene exclusividad sobre los temas que deban ser motivo de consulta por parte de la Secretaría de Desarrollo Social. Si bien la ley lo faculta para proponer consultas sobre los temas importantes, en ningún momento esto limita a la secretaría para realizar, por sí misma, las consultas sobre los programas y acciones de desarrollo social que estime pertinentes, conforme a las reglas previamente aprobadas por la Comisión Nacional de Desarrollo Social.(94) Por su parte, en el artículo 58 del reglamento se especifica que estas consultas se harán con el propósito de recibir propuestas y, en su caso, incorporarlas a los programas correspondientes.(95)


De este modo, contrariamente a lo que afirma el actor, no existe imposición por parte de las disposiciones impugnadas del reglamento de la consulta pública como medio de participación social, ya que las mismas no pueden tener otra naturaleza; pero, además, su inclusión sujeta a las consultas a las reglas que deben ser aprobadas por la Comisión Nacional de Desarrollo Social, lo que claramente otorga mayor objetividad al mecanismo de realización de las mismas, de la cual carecerían de no ser consideradas como mecanismos de participación social.


B) En lo referente al financiamiento de las organizaciones sociales para la operación de programas sociales, el actor argumenta que se invaden las facultades del Poder Legislativo, ya que la ley prevé en su artículo 64 que las organizaciones podrán recibir fondos públicos para la operación de programas sociales propios. Sin embargo, el reglamento impone que esto se haga a través de la "coinversión", modelo que supone una obligada aportación por parte de las organizaciones sociales de un porcentaje de los recursos necesarios para el desarrollo del proyecto social. Esto, además, resulta discriminatorio, ya que si alguna organización no cuenta con el total de los recursos, es de reciente creación o es operada por grupos de población pobre, no puede aspirar a recibir financiamiento, quedando al margen de los beneficios del artículo 64 de la ley.


Este argumento también resulta infundado. Como bien lo afirma el actor, la ley prevé en su artículo 64 que las organizaciones de la sociedad civil podrán recibir fondos públicos para operar programas sociales propios.(96) Sin embargo, el artículo 65 de la misma ley, para efectos del artículo anterior, contiene una clara delegación al reglamento.(97)


El reglamento, a su vez, establece esquemas para la participación social en varios rubros:


• Formulación de políticas sociales en beneficio de las personas, familias y grupos identificados en situación de pobreza marginación o vulnerabilidad;


• Formulación de políticas para el fomento del sector social de la economía;


• Ejecución de programas de desarrollo social e instrumentación y sistematización de modelos y prácticas de intervención por medio de la coinversión social;


• Realización de acciones de contraloría social.


Es claro que dentro de las alternativas anteriores, la única viable para el financiamiento de proyectos de desarrollo social "propios" es la instrumentación y sistematización de modelos y prácticas de intervención por medio de la coinversión. En los demás casos se trata de variantes en la formulación de políticas de desarrollo social y las contralorías, pero no de desarrollo de programas propios de intervención.


La ejecución de programas propios de desarrollo social forzosamente es mediante "coinversión". Este esquema prevé una convocatoria que contendrá un proceso de dictaminación que definirá el convocante. En las convocatorias se deben incluir forzosamente a miembros del sector social y privado, además de los siguientes elementos contenidos tanto en el artículo 61 como en el 64 del reglamento:


• Fecha, lugar y hora de celebración.


• Objetivo y temática.


• Características de los proyectos y acciones.


• Recursos financieros requeridos, en su caso.


• Criterios, requisitos y modalidades de participación.


• Cobertura.


• Fecha y medio para la difusión de los resultados de la convocatoria.


• Requisitos de participación.


• Aportación gubernamental señalando, en su caso, el monto máximo.


• P.s de coinversión.


• Criterios de elegibilidad de los proyectos y de priorización aplicables.


• Lugares y plazos de recepción de proyectos.


• Esquema y plazos de dictaminación.


Desde este punto de vista, no existe invasión de facultades por parte del reglamento ya que la misma ley establece una delegación directa que posibilita el establecimiento de modalidades para el otorgamiento de fondos públicos para organizaciones. La ley establece únicamente la posibilidad de financiamiento de programas propios, mientras que reglamentariamente se hace una elección de una de las modalidades posibles para la ministración de fondos públicos para esos fines. Esta modalidad es una elección posible por parte del reglamento que no violenta, por esa sola elección, lo establecido en la ley, ya que la misma dependerá de la situación económica y de la política social específica de quien tiene en su responsabilidad la política de desarrollo social y la emisión de normas reglamentarias, esto es, el Ejecutivo Federal. La ley en ningún momento obliga a que el otorgamiento de fondos públicos no requiera un compromiso financiero por parte de las organizaciones a las que el proyecto pertenece, por lo que ésta es una elección válida por parte de quien desarrolla sus disposiciones y aporta los fondos públicos para su implementación.


Además, las disposiciones del reglamento en ningún momento establecen una porcentaje mínimo de coinversión por parte de las organizaciones sociales, ni convierte este porcentaje en el elemento para la elección de los programas a los que se les otorgará financiamiento, los cuales tienen que ser determinados con las reglas aprobadas por la Comisión Nacional de Desarrollo Social, como lo establece la parte inicial del artículo 60 del reglamento. En este sentido, el reglamento no establece una práctica discriminatoria por el mero mecanismo de la coinversión, ya que las organizaciones podrán plantear los porcentajes que estimen convenientes a su situación financiera y a la importancia que le asignen a sus propios proyectos.


De este modo, los argumentos vertidos por el actor en este tema, resultan infundados.


VIII. Conclusión general sobre la impugnación genérica del actor sobre la violación a los artículos 16, 49, 72, inciso f), 73 fracción XXIX-D, 89, fracción I, 87 y 128 de la Constitución Federal.


De todo lo analizado anteriormente, con excepción de la declaratoria de invalidez precisada en el punto VI, podemos válidamente concluir que los artículos impugnados del reglamento y que hemos analizado pormenorizadamente, no transgreden lo establecido en la ley que reglamentan y, por tanto, de ninguna forma implican la violación a los artículos constitucionales que el actor pretende y que señala en sus primeros cinco conceptos de invalidez.


Es evidente que el actor conceptualiza todos estos artículos como diversas expresiones de lo mismo, de la facultad del Poder Legislativo de regular la materia de desarrollo social y la subordinación del reglamento emitido por el Poder Ejecutivo para su concreción, desarrollo y ejecución. En este sentido, la violación al artículo 49 y 73 se refiere a la separación de facultades legislativa y reglamentaria que corresponden a los órganos mencionados y a la invasión por ejercicio indebido por parte del segundo de ellos.


En cuanto al inciso f) del artículo 72, el actor se refiere al principio de no derogabilidad de las leyes por parte de los reglamentos y una aplicación específica del principio de contrarius acta, que establece que un acto jurídico sólo puede ser modificado por otro idéntico al que le dio origen; de nuevo nos encontramos frente a la impugnación de un pretendido uso indebido de atribuciones referido a las facultades del órgano legislativo por parte del ejecutivo.


En cuanto al 89, fracción I, el actor simplemente voltea la impugnación para señalar el exceso de atribuciones del Poder Ejecutivo en su reglamento en relación con la ley, transgrediendo el principio de subordinación jerárquica y reserva.


Finalmente, en lo que se refiere a los artículos 87 y 128, el actor se refiere a la violación de la protesta específica de los funcionarios de guardar y hacer guardar la Constitución y todas las leyes que de ella emanen, esto claramente se refiere a la persona del funcionario público que ejerce las competencias específicas mencionadas en los párrafos anteriores y que el actor pretende se vulneraría, si el mismo hubiera transgredido su ámbito de competencias. Debe aclararse que esto daría lugar en términos del régimen de responsabilidades establecido en la misma Constitución y las leyes que la desarrollan, a la responsabilidad directa del funcionario, pero no es resultado de un problema orgánico o competencial entre órganos del Estado.


Conforme a todo lo analizado previamente, resulta que solamente puede establecerse la violación a cada uno de los artículos constitucionales, con excepción del 87 y el 128, si es posible encontrar una vulneración al principio de legalidad establecido en el artículo 16 de la Constitución Federal, que es el que permite el análisis de violaciones indirectas de la Constitución por vía de la vulneración a la ley por la norma que lo reglamenta. De este modo, en ningún caso se violentó el artículo 16 de la Constitución y, por tanto, el Ejecutivo no se extralimitó en sus facultades para invadir la esfera del Poder Legislativo en ninguno de los puntos analizados en la presente consideración.


DÉCIMO. Modelo social único y focalización. Artículos relevantes para el tema son: 15 del reglamento que violenta 3o., 4o. y 123 de la Constitución Federal y 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 14, 19 y 33 de la ley.


El actor divide, en el sexto concepto de invalidez, su argumento en dos niveles de impugnación: la violación directa por parte del artículo 15 del reglamento de preceptos constitucionales y la violación de preceptos legales. Trataremos ambos argumentos por separado.


I. Argumentos constitucionales.


El actor argumenta en esencia que el artículo 15 del reglamento viola los artículos 3o., 4o. y 123 de la Constitución Federal, ya que la intención del legislador al emitir la ley en consonancia con lo previsto por los artículos mencionados de la Constitución, fue garantizar el pleno ejercicio de los derechos ahí consagrados a "toda" la población. El artículo 15 del reglamento limita la atención a los "grupos" identificados en situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad.


Conviene tener presente el contenido del artículo 15 impugnado:


"Artículo 15. Los programas de la administración pública federal que se deriven del Sistema Nacional de Planeación, relativos al desarrollo social, incluirán, según sea el caso, las materia previstas en los artículos 14 y 19 de la ley, y atenderán a los grupos y personas identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad."


El argumento del actor resulta infundado. Que la Constitución establezca que los derechos sociales deben tener un alcance general no significa universalizar en la implementación de todos y cada uno de los mismos. La pretendida obligación de prever el acceso universal a la totalidad de los derechos sociales con exclusión de las políticas focalizadas, haría impracticable la política pública del Estado en relación con los grupos más marginados de la sociedad. Las asignaciones en países con un grado de desigualdad importante y con incidencia de pobreza en un porcentaje relevante de la población, conllevan forzosamente un criterio de asignación que establezca prevalencias para los grupos menos favorecidos de ciertos beneficios prestacionales. Llevado al absurdo, el argumento haría superflua la definición misma de pobreza, ya que no solamente los derechos de aplicación universal, sino que la totalidad de los programas de desarrollo tendrían que ser para todos sin poder distinguir entre grupos o personas para su asignación.


Con esto no quiere decirse en ningún sentido que los derechos sociales son derechos programáticos, ya que sí establecen una obligación específica al Estado; sin embargo, estos derechos no excluyen la prioridad de los grupos más desaventajados frente a los menos desfavorecidos. Los artículos mencionados tienen una carga normativa específica, pero esta carga se refiere al acceso a los medios de asignación y, repetimos, no a la asignación universal que el actor pretende constitucionalmente obligatoria. Hay que recordar que constitucionalmente los derechos sociales se encuentran vinculados a la facultad de planeación democrática del desarrollo nacional, así como a las vertientes de coordinación que para su implementación establecen los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal. No es coincidencia que de ahí se pueden derivar de manera genérica y conjuntamente las coordinaciones en materia de desarrollo económico y de desarrollo social; en este orden de ideas incluimos también las concurrencias o coordinaciones específicas en materia de educación, salud y medio ambiente (artículos 3o. y 4o. de la Constitución). Esto es, no es posible hablar de derechos sociales sin sistemas de identificación e implementación que se dirijan a los grupos que requieren prioritariamente la disminución de su desventaja frente al resto de la población.


En este sentido, además, los derechos mencionados por el actor tienen vertientes específicas de implementación, coordinación y concurrencia que no tienen que ver directamente con la Ley General de Desarrollo Social, sino que se desarrollan en legislaciones diversas y específicas para cada uno de los derechos mencionados. La Constitución en materia de derechos sociales es, por tanto, un complejo entramado normativo que conjunta las obligaciones prestacionales del Estado con la concurrencia y coordinación de sus facultades en materia financiera y presupuestal, lo cual, si bien no vacía de obligatoriedad a los derechos sociales ya que los mismos mantienen su exigibilidad frente al ciudadano, si permite que se jerarquice y se establezcan prioridades para su asignación en materias específicas dependiendo de las necesidades particulares de los ciudadanos para alcanzar un nivel general de bienestar al cual se encuentra obligado el Estado.


De nuevo, en una situación de bienestar general y equitativo no tendría sentido la dirección o asignación específica de los programas para el desarrollo, pues no existirían criterios para diferenciar a beneficiarios específicos del resto de la población. Sin embargo, esta claramente no es la situación de la población mexicana, lo cual es comprobable de manera empírica con base en cualquiera de los indicadores que se tomen para la medición del bienestar, sean estos nacionales o internacionales; como tampoco tendría sentido la misma Ley de Desarrollo Social cuyo objetivo más conspicuo es la disminución o eliminación de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas o grupos mas desaventajados.(98) De este modo, el argumento del actor se encuentra desencaminado, ya que la Constitución en ningún momento garantiza en exclusiva la existencia de prestaciones de un tipo específico, sino que delega en el Estado la facultad de planeación para la atención de las necesidades y requerimientos de la población.


II. Argumentos legales.


En este nivel el actor, básicamente, impugna la instauración de un modelo social único que tiende a la focalización radical de atención a los grupos en desventaja.


A) Señala que el artículo 15 del reglamento viola el 1 y 2 de la ley que prevé que se debe garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución a "todas" las personas. Este argumento es infundado por las mismas razones que el argumento del apartado anterior. Además, en este caso hay que puntualizar que la ley en ningún momento establece la obligación para que el reglamento incorpore una tipología específica de programas de atención, lo que constituiría una omisión por parte del Ejecutivo. En este caso simplemente hay que constatar si las disposiciones del reglamento exceden o no a lo establecido por la ley, no si existen otros modelos "posibles" que pudieron ser contemplados a nivel reglamentario. En este sentido el mismo actor admite que la ley establece la posibilidad de programas focalizados dirigidos a grupos específicos (artículo 9), por lo que no es posible entender que el reglamento se vuelva inconstitucional al preverlos.(99) De otro modo, la ley no establece un mandato específico para el Estado y, como ya lo analizamos, tampoco la Constitución para la implementación de algún modo específico para alcanzar el bienestar de la población.


El reglamento, por tanto, no se excede de lo previsto por la ley y no puede ser considerado ilegal; asimismo, tampoco se encuentra un mandato particular, ni constitucional ni legal, por lo que no puede imputarse su omisión al reglamento.


B) Señala que el artículo 15 del reglamento viola el 6 de la ley que prevé que los derechos para el desarrollo social deben garantizarse para todos. El actor considera derechos tales como: educación, salud, vivienda, disfrute de un medio ambiente sano, trabajo, alimentación y seguridad social. Precisa que los dos últimos sólo se encuentran garantizados para los niños en la Constitución Federal (4o. y 123 constitucionales), mientras que la Ley General de Desarrollo Social los contempla para "todos".


El actor vuelve a argumentar que el artículo impugnado del reglamento se inclina por un modelo de asignación "focalizada" frente a derechos que se pretenden "universales" en la Constitución y que son "extendidos" por la ley. Existe, por tanto, una identidad de razones con lo que se afirmó en el apartado anterior: la ley, por un lado, en ningún momento mandata al legislador para el establecimiento de un tipo de programa específico, por lo cual el reglamento no se encuentra en una situación de defecto resultado de una omisión; ni la ley prohíbe, por otro lado y como lo admite el mismo actor, la existencia de programas "focalizados" de ahí que el reglamento tampoco se encuentra en exceso.


C) Señala que la ley establece dos modelos complementarios para la atención de necesidades de la población y para alcanzar la plena vigencia de los derechos sociales. Afirma, en este sentido, que la ley juega con una paradoja en la cual se establecen ciertos derechos cuya vigencia depende de la ausencia de otros que deben ser generales y universales. De ser vigentes de manera universal los derechos sociales no habría necesidad, nos dice el actor, de atención específica para menores o población desvalida. En este sentido, afirma que coinciden los enfoques universal y "focalizado" en la conceptualización de los derechos por parte de la ley, la cual es desvirtuada por el artículo impugnado del reglamento.


De este modo, según el actor, el desarrollo social puede tener dos enfoques: 1) el preventivo, o aquel que busca la eliminación permanente de pobreza ya que evita su existencia; y, 2) el curativo, que se encarga de atender a personas y hogares sólo cuando ya han caído en la pobreza (programas "focalizados"). Estos enfoques se expresan en modelos de bienestar social específicos, el actor identifica tres de ellos: 1) liberal o residual, en el que predomina la satisfacción de necesidades a través del mercado y los derechos dependen de la demostración de un necesidad insatisfecha; 2) de seguridad social obligatoria o conservadores-corporativistas, que prevén derechos amplios a los asegurados pero los beneficios dependen casi totalmente de las contribuciones; y, 3) social demócrata, que se extienden a nuevas clases medias para lograr una igualdad a un nivel más alto y no una igualdad de necesidades mínimas. El actor argumenta que el artículo 15 del reglamento cierra la puerta a dos de los modelos y escoge el liberal como el "deseable" y único.


El actor, entonces, toma como base de su argumento la existencia de tres modelos posibles de desarrollo. Estos tres modelos surgen en la literatura especializada como derivaciones de diferentes tipos de estado de bienestar, derivados de una clasificación particular.(100) En primer término, no es claro que el actor se refiera a "tipos reales" de bienestar, sino que pareciera una clasificación ideal y excluyente basada en categorías específicas que se aplican a estados de bienestar específicos.(101) Parecería que los modelos que maneja el actor son, por su naturaleza ideal, simplificadores de la realidad, lo que además ya se ha criticado en varias reseñas a la misma teoría; asimismo, existen ya clasificaciones académicas con por lo menos un cuarto modelo adicional, por lo que no es clara la capacidad explicativa ni la potencialidad de duración de la clasificación particular adoptada por el actor, ni de la clasificación de los modelos en "tipos" como el medio idóneo para la orientación de políticas públicas específicas en cada Estado.(102)


En este sentido, ni la Constitución ni la ley, como lo hemos analizado, adoptan un modelo específico que responda a las características del tipo ideal preferido por el actor. Como ya se ha afirmado, la Constitución establece un complejo entramado normativo e institucional para la atención de las necesidades de la población. En algunos casos estos derechos son exigibles de manera universal por la misma estructura del derecho: salud o educación, lo cual se encuentra establecido en sus propios sistemas de concurrencia y coordinación establecidos en sus propias leyes, mientras que otros se encuentran sujetos a una implementación que puede dar preferencia a necesidades insatisfechas de personas o grupos identificados.


La ley, a su vez y como se ha repetido en los apartados anteriores, no establece obligación alguna para la elección de un modelo específico o de "modelos" en plural, así como tampoco encontramos ninguna prohibición para un modelo en particular. De este modo, no se entiende en qué momento la exigencia teórica de la existencia de una clasificación particular de estados de bienestar se convierte en una exigencia legal o constitucional para el reglamento analizado en sentido positivo o negativo. Finalmente, en ningún momento se hace patente la "evidencia empírica" de la que habla el actor fuera de la literatura que el mismo cita; si se verifican los índices de bienestar de los países a los que supuestamente se les asigna cada uno de los modelos ideales propuestos, nos daremos cuenta que los mismos tienen grados de bienestar importantes y que sería difícil hacer una clasificación sobre cual de estos países es más "deseable" que los otros fuera de una comparación meramente académica.(103)


D) Finalmente, el actor afirma que el artículo 15 excluye algunas de las vertientes obligatorias de la política nacional de desarrollo social previstas en el artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social, al reducir la atención de los programas sólo a grupos y personas en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad, cancelando la posibilidad de las vertientes II a V en relación con el artículo 33, referido concretamente a la vertiente V señalada.(104)


En principio, resulta curioso que el actor afirme que con el artículo 15 del reglamento se actualiza un desconocimiento de algunas de las vertientes y programas establecidos en la ley, cuando el mismo artículo impugnado las contempla de manera expresa mediante una remisión a los artículos 14 y 19 de la ley.


De nuevo, el argumento del actor es que su pretendido modelo único de focalización de los programas sociales evita el tratamiento de materias o enfoques estructurales establecidos en la ley. Al tratar individuos o grupos en pobreza, marginación o vulnerabilidad, el reglamento estaría excluyendo las vertientes de las fracciones II a V del artículo 14 de la ley: seguridad social y programas asistenciales, desarrollo regional, infraestructura social básica y fomento del sector social de la economía; así como los programas prioritarios establecidos en las fracciones I, II y V a IX del artículo 19 de la ley: educación obligatoria, prevención y control de enfermedades transmisibles y atención médica, alimentación y nutrición materno infantil, abasto social de productos básicos, vivienda, generación y conservación del empleo y obras de infraestructura. Además, afirma el actor que con la exclusión de la vertiente de la fracción V del artículo 14 de la ley, referida al fomento del sector social de la economía, también se transgrede el artículo 33 de la ley, que prevé que los tres niveles de gobierno deben promover la generación de empleos e ingresos de personas, familias, grupos y asociaciones productivas.


De este modo, el artículo 15 del reglamento reduciría la atención a la vertiente de la fracción I del artículo 14, relativa a la superación de la pobreza a través de educación salud, educación, generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación, así como los programas previstos en las fracciones II y III del artículo 19 dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad y a zonas de atención prioritaria, respectivamente.


En ningún momento se explica por qué el pretendido enfoque del actor excluye a las vertientes y programas que alude, cuando el mismo artículo impugnado prevé expresamente que deben incluirse en relación con personas o grupos específicos. En primer término, no se entiende por qué la existencia de materias específicas enunciadas de modo general en la ley y desarrolladas mediante asignaciones preferentes en el reglamento, desvirtuaría su implementación. Es claro que el objetivo de la ley es alcanzar el disfrute pleno de los derechos sociales, pero esto no implica un tipo de programas particulares para la atención de ciertas materias o vertientes. La atención prioritaria de personas o grupos en una cierta condición en nada afecta la concreción de la ley en programas específicos.


Reiterando, una orientación o preferencia teórica del actor no es razón suficiente para considerar que el reglamento se excede o que es omiso frente a la ley. En ningún lugar ni del texto ni de los procesos legislativos (diversas iniciativas, exposición de motivos, dictámenes, discusiones, etcétera) que dieron origen a la ley se expresa una posición preferente del legislador sobre un modelo teórico en particular. Finalmente, tampoco es claro que la Constitución opte por un modelo en particular de estado de bienestar, sino que claramente deja en los órganos constituidos la elección e implementación de la planeación del desarrollo y de programas en particular para reducir la desventaja de personas o grupos.


Hay que ser enfáticos en que lo anterior de ninguna manera excluye la posibilidad de obligatoriedad y ejecutabilidad directa de los derechos sociales o que este tribunal los considere como meros derechos programáticos; sin embargo, en esta sede no podemos determinar la existencia de modelos de bienestar particulares o "deseables" si el órgano de reforma de la Constitución o el legislador mismo no han hecho clara esta elección. En la relación particular de la Ley General de Desarrollo Social y su reglamento, podemos evaluar su relación normativa en términos de excesos u omisiones, o aun en su relación directa con ciertos artículos constitucionales, pero en ningún momento podemos evaluar las políticas públicas particulares que alguno de los actores constitucionales elige válidamente dentro de su catálogo de competencias y su impugnación se reduce a la apreciación teórica de la "deseabilidad" de las mismas.


Finalmente y por todo lo señalado, no puede considerarse que la emisión del reglamento impugnado violente el artículo 133 constitucional, ya que los órganos realizaron sus funciones con apego al orden jurídico establecido en el artículo constitucional señalado. Y si bien existe una violación al artículo 16 de la Constitución, esto no implica que con la emisión del reglamento analizado en la presente resolución se haya pretendido subvertir, por parte de los órganos involucrados, el orden constitucional.


Por lo anterior, los argumentos del actor resultan infundados.


Por lo expuesto y fundado,


SE RESUELVE:


PRIMERO. Es parcialmente procedente e infundada la presente controversia constitucional promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.


SEGUNDO. Se sobresee en la controversia constitucional respecto de los artículos 44, 45, 46, 47, 48 y 49 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social en términos de la primera parte del considerando segundo de la presente ejecutoria.


TERCERO. Se desestima la controversia constitucional respecto del artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, en los términos del punto VI del considerando noveno de esta resolución.


CUARTO. Se reconoce la validez de los artículos 15, 16, 24, 37, 41, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 77, 78, 79, 80 y 81 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social en términos de los considerandos noveno y décimo de la presente resolución.


QUINTO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente en funciones A.G.; excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artículo 15 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, contenido en el resolutivo cuarto, el que se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente en funciones A.G., el señor M.G.P. votó en contra y reservó su derecho para formular voto particular.


Y la declaratoria de invalidez del artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social contenida en el resolutivo tercero, la que se aprobó por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., G.P., G.P., V.H., S.C. de G.V. y S.M., los señores M.A.A., L.R., F.G.S. y presidente en funciones A.G. votaron en contra y reservaron su derecho a formular votos particulares o, en su caso, de minoría, excepto el señor M.A.A., y los señores Ministros Cossío, G.P., G.P., V.H., S.C. de G.V. y S.M. reservaron el suyo para formular voto de mayoría; las señoras Ministras L.R. y S.C. de G.V., reservaron el suyo para formular votos concurrentes, respecto al modelo social único y focalización y al papel de los Tribunales Constitucionales ante los temas de desarrollo social, respectivamente.


El señor Ministro presidente en funciones A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.


No asistió el señor Ministro presidente G.I.O.M., por estar participando en la "Sesión Plenaria de la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana", que se lleva a cabo en Brasilia, Brasil. Doy fe.


Nota: La tesis P./J. 30/2007 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1515.





__________________________

1. Señala que los preceptos constitucionales violados contienen las siguientes garantías individuales y sociales: a) a la educación (artículo 3o.); b) la protección de organización y el desarrollo de la familia (artículo 4o.); c) derecho a decidir libre, responsable e informadamente sobre el número y espaciamiento de los hijos (artículo 4o.); d) derecho a la protección de la salud (artículo 4o.); e) derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar (artículo 4o); f) derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa (artículo 123); g) derecho de los niños y niñas a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral; y, h) derecho al trabajo digno y socialmente útil.


2. Ello porque dichas secretarías intervinieron en el refrendo del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social.


3. Recurso de reclamación 77/2006-PL. Fue ponente el señor M.J.D.R.. Se resolvió por unanimidad de cuatro votos, estuvo ausente el señor M.S.S.A.A..


4. Recurso de reclamación 97/2006-PL. Fue ponente el señor M.J.D.R.. Se resolvió por unanimidad de cuatro votos, estuvo ausente el señor M.S.S.A.A..


5. En acuerdo de tres de marzo de dos mil seis se le reconoció con el carácter de tercero interesado.


6. Recurso de reclamación 97/2006-PL. Fue ponente el señor M.J.D.R.. Se resolvió por unanimidad de cuatro votos, estuvo ausente el señor M.S.S.A.A..


7. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


8. Se descuentan del cómputo del plazo los días veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero; cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de febrero; por ser sábados y domingos, de conformidad con los artículos 2o. y 3o., fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y, además el lunes seis de febrero, ya que por Acuerdo Número 2/2006 de treinta de enero de dos mil seis, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó ese día como inhábil.


9. Foja doscientos veintiocho a la doscientos treinta y dos del expediente.


10. "Artículo 23.

"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

"...

"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."


11. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., agosto de 2000. Página 962.


12. Que obra a fojas setecientos cuarenta y tres del expediente.


13. "Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:

"...

"X.R. al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."


14. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VI, septiembre de 1997. Página 546.


15. Fojas 536, 609, 504, 647 y 524, respectivamente, del expediente.


16. "Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos."

"Artículo 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucional ir firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.

"Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación."


17. "Artículo 13. La unidad del abogado general y comisionado para la transparencia, tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"XIII. Representar legalmente a la secretaría, a su titular y demás unidades administrativas y órganos administrativos desconcentrados de la misma, en los procedimientos administrativos y jurisdiccionales en que se requiera su intervención."


18. Que obra a fojas seiscientos veinticinco del expediente.


19. "Artículo 105. El secretario de Hacienda y Crédito Público será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos, por el oficial mayor, por el procurador fiscal de la Federación, por el subprocurador fiscal federal de amparos, por el subprocurador fiscal federal de Legislación y Consulta, por el subprocurador fiscal federal de Asuntos Financieros o por el subprocurador fiscal federal de investigaciones, en el orden indicado."


20. Que obra a fojas quinientos setenta y nueve del expediente.


21. "Artículo 13. Corresponde a la Dirección General de Asuntos Jurídicos el ejercicio de las siguientes atribuciones:

"...

"II. Representar legalmente al secretario, a la secretaría, a sus servidores públicos y a sus unidades administrativas en asuntos jurisdiccionales, contencioso-administrativos y ante toda clase de autoridades administrativas y judiciales, en los procesos o procedimientos de toda índole, cuando se requiera su intervención y para absolver posiciones, así como atender los asuntos de orden jurídico que le correspondan a la secretaría. El director general de Asuntos Jurídicos mediante oficio podrá conferir dicha representación en servidores públicos subalternos y sustituir o revocar dichas facultades, ..."

"Artículo 52. El secretario será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Educación Superior, de Educación Media Superior, de Educación Básica, por el oficial mayor o por el director general de Asuntos Jurídicos, en el orden indicado."


22. Que obra a fojas quinientos dieciocho del expediente.


23. "Artículo 15. La unidad de asuntos jurídicos, estará adscrita al titular de la secretaría, acordará con éste el despacho de los asuntos de su competencia y tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"VI. Representar a la secretaría ante cualquier autoridad jurisdiccional, administrativa y del trabajo, y autorizar a los servidores públicos de la propia unidad para representar a la dependencia ante esas autoridades, mediante oficio en el que se deberá indicar el asunto específico para el cual se otorga dicha autorización. ..."


24. Que obra a fojas quinientos noventa y cinco del expediente.


25. "Artículo 11. La Dirección General de Asuntos Jurídicos estará adscrita al titular de la dependencia y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"VII. Suscribir, en ausencia del secretario, subsecretarios u oficial mayor, los documentos que se requieran y desahogar los trámites urgentes por razón de términos, así como rendir informes previos y justificados a las autoridades competentes, interponer recursos y recibir toda clase de notificaciones;

"...

"IX.R. a la secretaría y a los servidores públicos en ejercicio de sus funciones, en los juicios contenciosos en que sean parte; intervenir en las reclamaciones de carácter jurídico que puedan afectar sus derechos, así como formular ante el Ministerio Público querellas y denuncias y, previo acuerdo del secretario, los desistimientos que procedan."


26. Que obra a fojas seiscientos treinta y cuatro del expediente.


27. Artículo 13. La Dirección General de Asuntos Jurídicos tendrá las siguientes facultades:

"...

"VII. Representar legalmente a la secretaría tanto en los juicios de orden laboral como en los asuntos contenciosos en los que sea parte e intervenir en las reclamaciones de carácter jurídico que puedan afectar sus intereses, así como formular denuncias, promover querellas y desistirse de las mismas."


28. Que obra a fojas quinientos once del expediente.


29 "Artículo 38. El secretario será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Infraestructura, de Transporte, de Comunicaciones, por el oficial mayor o por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el orden indicado.

"Las ausencias de los subsecretarios, del oficial mayor y de los coordinadores generales, serán suplidas por los directores generales que de ellos dependan en los asuntos de sus respectivas competencias, o por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos."


30. "Artículo 11. La Unidad de Asuntos Jurídicos estará adscrita al titular de la dependencia, acordará con éste el despacho de los asuntos de su competencia y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"IV. Representar a la secretaría en los asuntos contenciosos en que sea parte; intervenir en toda clase de procedimientos judiciales, contenciosos administrativos y administrativos, en el ámbito de competencia de la misma, y ante cualquier autoridad jurisdiccional o administrativa; disponer lo conducente para que los servidores públicos y unidades administrativas de la secretaría, cumplan con las resoluciones legales correspondientes, así como representar al secretario en los juicios laborales en que fuere parte, y en representación de éste contestar las consultas, peticiones y excitativas de naturaleza jurídica que se presenten;

"...

"VI. Elaborar y proponer los informes previos y justificados que en materia de amparo deban rendir el secretario y el presidente de la República en los casos en los que se hubiere conferido la representación presidencial, con los elementos que proporcionen las unidades administrativas de la secretaría, así como los relativos a los demás servidores públicos que sean señalados como autoridades responsables; asimismo, los escritos de demanda o contestación según proceda en las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad; intervenir cuando la secretaría tenga carácter de tercero perjudicado en los juicios de amparo, y formular, en general, los recursos y todas las promociones que a dichos juicios se refieran."

"Artículo 38. El secretario será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Infraestructura, de Transporte, de Comunicaciones, por el oficial mayor o por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el orden indicado.

"Las ausencias de los subsecretarios, del oficial mayor y de los coordinadores generales, serán suplidas por los directores generales que de ellos dependan en los asuntos de sus respectivas competencias, o por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos."


31. "Artículo 37. El secretario será suplido en sus ausencias, por el subsecretario del Trabajo, Seguridad y Previsión Social; subsecretario de Empleo y Política Laboral, y subsecretario de Desarrollo Humano para el Trabajo Productivo, en ese orden, y en ausencia de éstos, por el oficial mayor. En los juicios de amparo en que deba intervenir en representación del presidente de la República o como titular de la secretaría, así como en las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad, será suplido por los servidores públicos antes señalados en el orden indicado y, en ausencia de ellos, por el director general de Asuntos Jurídicos.

"Los subsecretarios y el oficial mayor, serán suplidos en sus ausencias, para el despacho de los asuntos de su competencia, por el jefe de unidad, coordinador general, o por el director general adscrito al área de su responsabilidad, que al efecto sea designado por el secretario o por el servidor público que vaya a ausentarse. Las ausencias de los jefes de unidad, coordinador general, directores generales, subcoordinadores, directores, subdirectores y jefes de departamento, así como de los delegados, subdelegados y jefes de oficina federales del trabajo serán suplidas por los servidores públicos de la jerarquía inmediata inferior, de acuerdo a su competencia."


32. Resulta aplicable la tesis P./J. 52/2003, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2003, página 1057, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REGULA LA LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA, ADMITE INTERPRETACIÓN FLEXIBLE."


33. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IV, noviembre de 1996. Página 325.


34. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, septiembre de 2005. Página 891.


35. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, septiembre de 2005. Página 892.


36. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999. Página 710.


37. Si bien el estudio es necesario para dar respuesta a los planteamientos del actor, la respuesta específica se encuentra hasta el punto VIII del considerando noveno.


38. Sobre las alternativas de los modelos teóricos que utilizan los estados de bienestar, se pueden consultar: G.E., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press, 1990; C.O.C., El Estado de Bienestar, Objetivos, M. y T.E., A.P., Barcelona, 1999; y, A.H. y L.K., Varieties of Welfare Capitalism, en Socio-Economic Review, Vol. 1, No. 1. (Jan. 2003), pp. 27-61.


39. "Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

"Artículo 26.

"A. El Estado organizará un Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.

"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.

"La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

"En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley."


40. La Ley de Planeación, publicada el 5 de enero de 1983, reglamentaria del artículo 26 de la Constitución Federal, fue expedida por el Congreso de la Unión de conformidad con sus facultades establecidas en el artículo 73, fracción XXIX-D, y en su artículo 2o. precisa que la planeación estará basada en los siguientes principios: a) el fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación nacionales, en lo político, lo económico y lo cultural; b) la preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático, republicano, federal y representativo que la Constitución establece, y la consolidación de la democracia como sistema de vida, fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, impulsando su participación activa en la planeación y ejecución de las actividades del gobierno; c) la igualdad de derechos, la atención de las necesidades básicas de la población y la mejoría, en todos los aspectos, de la calidad de vida, para lograr una sociedad más igualitaria, garantizando un ambiente adecuado para el desarrollo de la población; d) el respecto irrestricto de las garantías individuales, y de las libertades y derechos sociales y políticos; e) el equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo, en un marco de estabilidad económica y social.


41. Artículo 3o. de la Ley de Planeación.


42. El artículo 32 de la Ley de Planeación, al respecto prevé:

"Una vez aprobados el plan y los programas, serán obligatorios para las dependencias de la administración pública federal, en el ámbito de sus respectivas competencias.

"Conforme a las disposiciones legales que resulten aplicables, la obligatoriedad del plan y los programas será extensiva a las entidades paraestatales. Para estos efectos, los titulares de las dependencias, en el ejercicio de las atribuciones de coordinadores de sector que les confiere la ley, proveerán lo conducente ante los órganos de gobierno y administración de las propias entidades.

"La ejecución del plan y los programas podrán concertarse, conforme a esta ley, con las representaciones de los grupos sociales interesados o con los particulares.

"Mediante el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, el Ejecutivo Federal inducirá las acciones de los particulares y, en general, del conjunto de la población, a fin de propiciar la consecución de los objetivos y prioridades del plan y los programas.

"La coordinación en la ejecución del plan y los programas deberá proponerse a los Gobiernos de los Estados, a través de los convenios respectivos."


43. "Artículo 33. El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los Municipios."


44. Así lo dispone el artículo 35 de la Ley de Planeación.


45. "Artículo 15. La elaboración del programa nacional de desarrollo social estará a cargo del Ejecutivo Federal en los términos y condiciones de la Ley de Planeación."


46. "Artículo 11 de la Ley General de Desarrollo Social.


47. "Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."


48. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2000, página 33.


49. Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, julio de 2005, página 954.


50. Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., febrero de 2006, página 1528.


51. Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, página 1533.


52. "Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:

"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."


53. Cuarta Sala. Quinta Época. Semanario Judicial de la Federación, Tomo CXXV, página 1762. "El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal ha establecido a favor del presidente de la República, la que se ha denominado facultad reglamentaria, al disponer que debe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, según la han reconocido la jurisprudencia y la doctrina mexicanas; en la inteligencia de que al ejercitar la función reglamentaria, el Ejecutivo realiza materialmente una función legislativa, aunque formalmente debe considerarse de orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó. Por lo mismo, es inexacto que la función legislativa esté reservada de modo exclusivo al Congreso de la Unión ya que, constitucionalmente, el Ejecutivo está facultado para ejercitarla, al hacer uso de la facultad reglamentaria, y dentro de los límites propios de ésta, que por tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la Ley Reglamentaria, no puede contrariar éstas, pero sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas."


54. Cuarta Sala. Quinta Época. Semanario Judicial de la Federación, Tomo CXXII, página 34. "La jurisprudencia y doctrina mexicanas han reconocido que el artículo 89, fracción I, de la Constitución establece en favor del presidente de la República la que se ha denominado facultad reglamentaria, al disponer que debe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, y al ejercitar tal función, el Ejecutivo realiza materialmente una actividad legislativa, aunque formalmente deba considerarse de orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó. Sin embargo, la facultad reglamentaria está limitada, pues por tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley reglamentaria, no puede contrariar a éstas, pero sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas."


55. Tesis de jurisprudencia 2a./J. 47/95. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, septiembre de 1995. Página 293. "Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de división de poderes imperante en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación."


56. Tesis de jurisprudencia 2a./J. 84/98. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VIII, diciembre de 1998. Página 393. "La facultad reglamentaria que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal otorga al Ejecutivo de la Unión para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, puede ser ejercida mediante distintos actos y en diversos momentos, según lo ameriten las circunstancias, sin más límite que el de no rebasar ni contravenir las disposiciones que se reglamenten. Por tanto, no es forzoso que se ejerza tal facultad en un solo acto, porque ello implicaría una restricción no consignada en el precepto constitucional."


57. Tesis de jurisprudencia 2a./J. 29/99. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Página 70. "Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida."


58. Tesis de jurisprudencia P./J. 107/2001. Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, septiembre de 2001. Página 1101. "Ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia que la facultad reglamentaria del presidente de la República se encuentra sujeta a dos principios fundamentales: el de reserva de la ley y el de subordinación jerárquica a la misma: por el primero se prohíbe que el reglamento aborde materias reservadas a las leyes del Congreso de la Unión, y por el segundo, se exige que el reglamento esté precedido de una ley cuyas disposiciones complemente o pormenorice sin contrariarlas ni cambiarlas, en virtud de que por ellas encuentra su justificación y medida, ya que sólo tiene la finalidad de desarrollarlas, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 5o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, ordenamiento que se basa en la fracción XVIII del artículo 73 constitucional, el Sistema General de Unidades de Medida que es único y de uso legal en los Estados Unidos Mexicanos, se integra, entre otras, con las unidades básicas del Sistema Internacional de Unidades y con las no comprendidas en dicho sistema pero que acepte la Conferencia General de Pesas y Medidas y se incluyan en normas oficiales mexicanas; como tales condiciones se han actualizado, resulta que el legislador mexicano ha establecido que para medir el tiempo sólo se usan unidades de segundo, de minuto, de hora y de día, las cuales tienen valores bien determinados que no pueden ser alterados o modificados por un decreto o reglamento administrativo; así, la unidad llamada día, conforme al sistema adoptado, es equivalente a veinticuatro horas, a mil cuatrocientos cuarenta minutos o a ochenta y seis mil cuatrocientos segundos. En el decreto mencionado, el presidente de la República dispone que a las dos horas del primer domingo de mayo de cada año, el territorio que comprende al Distrito Federal cambie la aplicación del huso horario correspondiente al meridiano 90° al del meridiano 75°, ambos al oeste del meridiano de Greenwich, y que a las dos horas del último domingo de septiembre de cada año, cambie la aplicación del huso horario correspondiente al meridiano 75° al del meridiano 90°, también al oeste del meridiano de Greenwich, lo cual tiene como consecuencia que en el primer caso el día tenga veintitrés horas, y en el segundo veinticinco, ya que al existir en cada huso una hora distinta, el mecanismo de cambiar de un huso horario a otro provoca que el tiempo se mida a partir de diversos momentos. Por tanto, como la facultad reglamentaria que instituye la fracción I del artículo 89 constitucional a favor del presidente de la República no le permite contrariar, alterar o cambiar la ley, debe concluirse que con la aplicación de husos horarios, que hace en el decreto referido, viola la disposición constitucional acabada de citar, en relación con el artículo 73, fracción XVIII, también constitucional y el artículo 5o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización."


59. Tesis de jurisprudencia P./J. 30/2007. Pleno. Novena Época. Tesis pendiente de publicación. "La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición."


60. "Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"IV. ... El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre."


61. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:

"Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XIV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional;

"XV. Formular el programa del gasto público federal y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación y presentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal, a la consideración del presidente de la República."

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria:

"Artículo 6. El Ejecutivo Federal, por conducto de la secretaría, estará a cargo de la programación y presupuestación del gasto público federal correspondiente a las dependencias y entidades. El control y la evaluación de dicho gasto corresponderán a la secretaría y a la función pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones. Asimismo, la función pública inspeccionará y vigilará el cumplimiento de las disposiciones de esta ley y de las que de ella emanen, respecto de dicho gasto.

"Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, por conducto de sus respectivas unidades de administración, deberán coordinarse con la secretaría para efectos de la programación y presupuestación en los términos previstos en esta ley. El control y la evaluación de dicho gasto corresponderán a los órganos competentes, en los términos previstos en sus respectivas leyes orgánicas."


62. Este proceso interno de la administración pública federal se contiene en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, entre otros, en sus artículos 6o., 7, 25, 27, 29, 33, 41 y 42.


63. "Artículo 24. Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la formulación del proyecto de decreto de presupuesto de egresos de la Federación, integrar, en términos de las disposiciones aplicables, los recursos para los programas de desarrollo social.

"Las dependencias y entidades de la administración pública federal que tengan a su cargo programas destinados al desarrollo social, deberán integrar y prever recursos para tal fin en sus respectivos anteproyectos de presupuesto."

64. "Artículo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el presupuesto de egresos de la Federación."

"Artículo 20. El presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los criterios generales de política económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al Gobierno Federal."

"Artículo 23. La distribución del gasto social con el que se financiará el desarrollo social, se sujetará a los siguientes criterios:

"I. El gasto social per cápita no será menor en términos reales al asignado el año inmediato anterior;

"II. Estará orientado a la promoción de un desarrollo regional equilibrado;

"III. Se basará en indicadores y lineamientos generales de eficacia y de cantidad y calidad en la prestación de los servicios sociales, y

"IV. En el caso de los presupuestos federales descentralizados, las entidades federativas y municipios acordarán con la administración pública federal el destino y los criterios del gasto, a través de los convenios de coordinación."


65. "Artículo 52. La Comisión Intersecretarial tendrá las siguientes funciones:

"I. Recomendar medidas orientadas a hacer compatibles las decisiones vinculadas con las políticas de desarrollo social y económica;

"II. Proponer las partidas y montos del gasto social que se deban integrar en el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Federación;

"III. Acordar y dar seguimiento a la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, de los Programas Nacional de Desarrollo Social, sectoriales, regionales, institucionales y especiales;

"IV. Recomendar mecanismos para garantizar la correspondencia entre la política nacional de desarrollo social, con la de los Estados y Municipios, y

"V. Revisar los términos de los convenios de coordinación entre el Gobierno Federal y las entidades federativas en materia de desarrollo social y proponer, en su caso, modificaciones."

"Artículo 53. Los acuerdos de la Comisión Intersecretarial serán obligatorios para las dependencias del Ejecutivo Federal. Las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública vigilarán su cumplimiento."

"Artículo 54. Los acuerdos de la Comisión Intersecretarial serán publicados en el Diario Oficial de la Federación."


66. "Artículo 5. Para los efectos de esta ley se entiende por:

"...

"X. Padrón: Relación oficial de beneficiarios que incluye a las personas atendidas por los programas federales de desarrollo social cuyo perfil socioeconómico se establece en la normatividad correspondiente."

"

67. "Artículo 27. Con el propósito de asegurar la equidad y eficacia de los programas de desarrollo social, el Gobierno Federal, por conducto de la secretaría y los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, integrarán el padrón."


68. "Artículo 39. La coordinación del sistema nacional compete a la secretaría, con la concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los Gobiernos M. y de las entidades federativas, así como de las organizaciones. La secretaría diseñará y ejecutará las políticas generales de desarrollo social. Al efecto, coordinará y promoverá la celebración de convenios y acuerdos de desarrollo social.

"La secretaría coordinará la correspondencia entre el Programa Nacional de Desarrollo Social, los programas sectoriales y los de las entidades federativas, promoviendo que la planeación sea congruente, objetiva y participativa."


69. "Artículo 43. Corresponde al Gobierno Federal, por conducto de la secretaría, las siguientes atribuciones:

"...

"V. Promover la celebración de convenios con dependencias del Ejecutivo Federal, entidades federativas, Municipios y organizaciones civiles y privadas, para la instrumentación de los programas relacionados con el desarrollo social."


70. "Artículo 16. La secretaría deberá integrar un padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social, que tenga en forma estructurada, actualizada y sistematizada, la información de dichos beneficiarios.

"Para su integración, la secretaría considerará los elementos técnicos y de información que le proporcionen las dependencias y entidades de la administración pública federal que operen o ejecuten programas de desarrollo social."


71. "Artículo 41. Las dependencias y entidades del Gobierno Federal para celebrar convenios de coordinación, deberán verificar que los instrumentos respectivos sean acordes con las bases siguientes:

"...

"VII. Establecer el procedimiento conjunto y el calendario para la integración y actualización de los padrones de beneficiarios federal y de las entidades federativas."

"Artículo 51. La cooperación técnica que se convenga comprenderá, entre otros, los siguientes aspectos:

"...

"III. Colaborar en la integración de los padrones de beneficiarios tanto del Gobierno Federal como de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias."


72. "Artículo 39. ... La secretaría coordinará la correspondencia entre el Programa Nacional de Desarrollo Social, los programas sectoriales y los de las entidades federativas, promoviendo que la planeación sea congruente, objetiva y participativa."


73. Este reconocimiento se encuentra en los artículos 44 y 45, ambos en su fracción primera.


74. Este criterio se encuentra contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 142/2001, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 1042, con el rubro y texto siguientes:

"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."


75. En el cuaderno de pruebas rendidas por la Secretaría de Desarrollo Social, tomo I, anexo 2, en la foja 3, obra un disco óptico que contiene los convenios de coordinación celebrados entre el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, con diversas entidades federativas.


76. "Artículo 36. Los lineamientos y criterios que establezca el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para la definición, identificación y medición de la pobreza son de aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social, y deberá utilizar la información que genere el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, independientemente de otros datos que se estime conveniente, al menos sobre los siguientes indicadores:

"I. Ingreso corriente per cápita;

"II. R. educativo promedio en el hogar;

"III. Acceso a los servicios de salud;

"IV. Acceso a la seguridad social;

".C. y espacios de la vivienda;

"VI. Acceso a los servicios básicos en la vivienda;

"VII. Acceso a la alimentación, y

"VIII. Grado de cohesión social."


77. "Artículo 37. Las personas o grupos sociales en situación de pobreza serán aquellos que identifique la secretaría, con sujeción a los lineamientos y criterios que para la definición, identificación y medición de la pobreza establezca el Consejo Nacional de Evaluación. Para tales efectos, el Consejo Nacional de Evaluación deberá mantener actualizados los indicadores referidos en el artículo 36 de la ley, con base en la información que genere el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, independientemente de otros datos que estime convenientes.

"La secretaría, tomando en consideración la opinión y recomendación del Consejo Nacional de Evaluación, determinará los criterios y lineamientos para la medición de los índices de marginación y la identificación de los grupos vulnerables."


78. "Artículo 8. Toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja."

"Artículo 9. Los Municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuestales necesarios y estableciendo metas cuantificables."


79. "Artículo 29. Se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta ley. Su determinación se orientará por los criterios de resultados que para el efecto defina el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social que esta ley señala y deberá, en todo tiempo, promover la eficacia cuantitativa y cualitativa de los ejecutores de la política social."


80. "Artículo 19. Son prioritarios y de interés público:

"...

"III. Los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad. ..."


81. Además que para la medición del bienestar existen otros índices que se han utilizado en el país como el Índice de Bienestar utilizado por el INEGI, el Índice de Masas Carenciales, utilizado en la Ley de Coordinación Fiscal y los Índices de Identificación de Beneficiarios de Programas Sociales desarrollados por la Secretaría de Desarrollo Social. V., La Medición de la Pobreza en México, M.S.C., Cap. 3, México, Ed. P., 2005.


82. Los indicadores de marginación utilizados por el Consejo Nacional de Población son:

a) P. de la población de 15 años o más que es analfabeta.

b) P. de la población de 15 años o más sin primaria completa.

c) P. de ocupantes en viviendas sin drenaje.

d) P. de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica.

e) P. de ocupantes en viviendas sin agua entubada.

f) P. de ocupantes en viviendas con hacinamiento.

g) P. de ocupantes en viviendas con piso de tierra.

h) P. de población que vive en localidades de menos de 5000 habitantes.

i) P. de la población ocupada que gana hasta dos salarios mínimos.

V., www.conapo.gob.mx: Índices de marginación 2005.


83. I., pp., 86-87.


84. Los tres parámetros que toma en cuenta el comité son: a) pobreza alimentaria, que se refiere a la población que cuenta con un ingreso per cápita insuficiente para adquirir una alimentación mínimamente aceptable; b) pobreza de capacidades, referida a la población que, si bien cubre sus necesidades de alimentación, su ingreso per cápita es insuficiente para realizar la inversiones mínimas aceptables en educación y salud; finalmente, c) pobreza patrimonial que incluye a la población que, si bien cubre sus necesidades mínimas de alimentación, educación y salud, su ingreso per cápita no es suficiente para adquirir mínimos indispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte. Variantes Metodológicas y Estimación Preliminar, Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, documento de investigación, SEDESOL, julio 2002.


85. Esto sin desestimar la posibilidad de integrar esta medición monetaria con otro tipo de indicadores reconocidos generando medidas mixtas o multidimensionales.


86 "Artículo 72. La evaluación de la política de desarrollo social estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que podrá realizarla por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa, y tiene por objeto, revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la política de desarrollo social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente."

"Artículo 73. Los organismos evaluadores independientes que podrán participar serán instituciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas. Cuando las evaluaciones se lleven a cabo por un organismo distinto del consejo, éste emitirá la convocatoria correspondiente y designará al adjudicado."


87. "Artículo 43. Corresponde al Gobierno Federal, por conducto de la secretaría, las siguientes atribuciones:

"...

"IX. Realizar evaluaciones de la política nacional de desarrollo social e informar a la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo social."


88. Así lo establece la Ley General de Desarrollo Social, que dispone.

"Artículo 81. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión de conformidad con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social, que ejecuten las dependencias públicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad."

Así como el artículo 1o. del decreto por el que se R. el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de agosto de dos mil cinco.


89. La existencia de dos sistemas distintos de evaluación se refuerza si atendemos al artículo 5, fracción VIII, del decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social que prevé que, para el cumplimiento de su objeto, establecerá los lineamientos y criterios para que los responsables de la operación de los programas y acciones de desarrollo social de la administración pública federal, realicen sus evaluaciones internas de manera eficiente, objetiva y clara.


90. "Artículo 77. Las dependencias o entidades de la administración pública federal podrán realizar evaluaciones de los programas, acciones y recursos específicos destinados al desarrollo social que tengan a su cargo, para lo cual deberán observar los criterios, normas y lineamientos que establezca el Consejo Nacional de Evaluación.

"Una vez concluidas, deberán ser enviadas al Consejo Nacional de Evaluación para su consideración y, en su caso, revisión."

"Artículo 78. El Consejo Nacional de Evaluación verificará que las evaluaciones que se realicen en los términos del artículo anterior, cumplan con los criterios, normas y lineamientos que al efecto haya emitido."

"Artículo 79. Las evaluaciones de impacto de los programas de desarrollo social podrán realizarse a través de procesos anuales o multianuales, de conformidad con la información y naturaleza del programa."

"Artículo 80. El informe de impacto de los programas de desarrollo social se presentará en los periodos que determine el Consejo Nacional de Evaluación, de acuerdo con la naturaleza del programa sujeto a evaluación."

"Artículo 81. Las dependencias y entidades de la administración pública federal que tengan a su cargo programas, acciones o recursos destinados al desarrollo social, tendrán las siguientes obligaciones:

"I. Coordinarse con el Consejo Nacional de Evaluación;

"II. Implementar un sistema de verificación y seguimiento para sus programas, acciones, fondos y recursos de desarrollo social, de acuerdo con los criterios y lineamientos que establezca el Consejo Nacional de Evaluación y demás disposiciones aplicables;

"III. Cubrir el costo de las evaluaciones de los programas de desarrollo social que realicen, con cargo a sus respectivos presupuestos, y

"IV. Realizar los procedimientos para las evaluaciones externas de sus programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social a través de organismos independientes, con base en los lineamientos y criterios que establezca el Consejo Nacional de Evaluación."


91. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados;

"...

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen."

"Artículo 42. ... En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable en el artículo siguiente. ..."


92. "Artículo 50. La comisión nacional estará facultada para atender la solicitud de colaboración de los sectores social y privado cuando se traten asuntos de su interés o competencia, y sus funciones son las siguientes:

"...

"IX. Aprobar la propuesta de reglas que deban regir la participación social que haga la secretaría. ..."


93. "Artículo 55. La secretaría elaborará y someterá a la aprobación de la Comisión Nacional, las reglas que deberán regir la participación social, para garantizar el derecho a las personas y organizaciones a intervenir e integrarse, individual o colectivamente, en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social."


94. "Artículo 56. El consejo tendrá las funciones siguientes:

"...

"IV. Proponer a la secretaría los temas que por su importancia ameriten ser sometidos a consulta pública. ..."


95. "Artículo 58. El Gobierno Federal, a través de la secretaría, podrá realizar consultas públicas sobre los programas y acciones de desarrollo social, con el propósito de recibir propuestas y, en su caso, incorporarlas a los mismos."


96. "Artículo 64. Las organizaciones podrán recibir fondos públicos para operar programas sociales propios, a excepción de aquellas en las que formen parte de sus órganos directivos servidores públicos, sus cónyuges o parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles."


97. "Artículo 65. Para efectos del artículo anterior, las organizaciones deberán estar formalmente constituidas ante autoridad competente o fedatario público, además de cumplir con lo que establezca el reglamento respectivo."


98. Para el número de personas en situación de pobreza e indigencia en áreas urbanas y rurales, puede consultarse el Factbook 2007 de la OCDE, Economic, Environmental and Social Statistics, en http://puck.sourceoecd.org/v1=1068075/c1011/nw=1/rpsv/factbook/; múltiples mediciones utilizando una gran variedad de indicadores en panorama social de américa latina, CEPAL, diciembre de 2006, en http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/0/27480/P27480.xml/; Indicadores de pobreza del Banco Mundial hasta 2002, en: http://devdata.worldbank.org/external/dgcomp.asp?rmdk=110&smdk=473890&w=0.


99. "Artículo 9. Los Municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuestales necesarios y estableciendo metas cuantificables."


100. El libro sobre esta clasificación es: G.E., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Op. cit.


101. Los Estados son Alemania, Estados Unidos y Suecia como ejemplos de los modelos conservador, social y liberal, respectivamente.


102. Esto se puede evidenciar de las críticas hechas en las reseñas al autor por: C.O., en American Journal of Sociology, Vol. 96, No. 6. (may, 1991), pp. 1555-1557; P.J.O., en Social Forces, Vol. 70, No. 2. (dec., 1991), pp. 532-534; K.H., en European Sociological Review, Vol. 8., No. 2. (sep., 1992), pp. 200-202. Además de las posibles clasificaciones alternativas que pueden encontrarse reseñadas en el libro de C.O.C., El Estado de Bienestar, Objetivos, M. y T.E., Op. cit.; o, finalmente, un ejemplo de clasificación alternativa en un sentido gradual en A.H. y L.K., Varieties of Welfare Capitalism, Op. cit.


103. Pueden consultarse los más recientes índices de desarrollo humano de la Organización de las Naciones Unidas y la clasificación general de países en http://hdr.undp.org/hdr2006/statistics/ Los países que se mencionan en el estudio se encuentran todos en los primeros 21 de la lista de 177 países, México se encuentra en el número 53 de la clasificación.


104. "Artículo 14. La política nacional de desarrollo social debe incluir, cuando menos, las siguientes vertientes:

"I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación;

"II. Seguridad social y programas asistenciales;

"III. Desarrollo regional;

"IV. Infraestructura social básica, y

"V. Fomento del sector social de la economía."

"Artículo 19. Son prioritarios y de interés público:

"I. Los programas de educación obligatoria;

"II. Las campañas de prevención y control de enfermedades transmisibles y los programas de atención médica;

"III. Los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad;

"IV. Los programas dirigidos a zonas de atención prioritaria;

"V. Los programas y acciones públicas para asegurar la alimentación y nutrición materno-infantil;

"VI. Los programas de abasto social de productos básicos;

"VII. Los programas de vivienda;

"VIII. Los programas y fondos públicos destinados a la generación y conservación del empleo, a las actividades productivas sociales y a las empresas del sector social de la economía, y

"IX. Los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje, electrificación, caminos y otras vías de comunicación, saneamiento ambiental y equipamiento urbano."

"Artículo 33. Los Municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal fomentarán las actividades productivas para promover la generación de empleos e ingresos de personas, familias, grupos y organizaciones productivas."


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