Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 21/2006. LA FEDERACIÓN.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIO: R.M.M.G..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticuatro de marzo de dos mil ocho.

VISTOS para resolver los autos correspondientes a la controversia constitucional 21/2006, y

RESULTANDO QUE:

PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el nueve de febrero de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J. de D.C.L., consejero jurídico del Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional en representación del Poder Ejecutivo Federal.

Actos y normas impugnados:

1) D. Municipio de J., Estado de C., se reclama el "Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de J. Estado de C.", aprobado por su Ayuntamiento en sesión celebrada el 24 de abril de 2003 y publicado en el Periódico Oficial del Estado el 14 de diciembre de 2005; específicamente por cuanto hace a lo dispuesto en el resultando "1" del acuerdo adoptado por el mencionado Municipio en la referida sesión, y los artículos 39, fracciones I, II y III, 68 y 71 del reglamento en cuestión.

2) D. Estado de C. se reclama, el acuerdo del 8 de diciembre de 2005, publicado en el Periódico Oficial del Estado del 14 de diciembre siguiente, por el que su gobernador constitucional determinó publicar, también en el Periódico Oficial del Estado, el Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de J., C. y resolvió que el mismo enterará en vigor al día siguiente de la referida publicación.

Entidades o poderes demandados:

Estado de C. por actos de su gobernador constitucional; Municipio de J. de esa entidad federativa, por actos de su Ayuntamiento.

SEGUNDO. Antecedentes. La parte actora manifestó que: "... no se tiene conocimiento de hechos ni abstenciones que sean antecedentes de los actos impugnados y que tuvo conocimiento de los actos impugnados por la vía oficial en la que fueron publicados."

TERCERO. Conceptos de invalidez. En los conceptos de invalidez, se vierten los argumentos que a continuación se sintetizan.

1. En su primer concepto de invalidez, la parte actora sostiene que tanto el Ayuntamiento de J., Estado de C., como el gobernador constitucional de dicha entidad federativa han invadido la esfera competencial de la Federación al actuar en contravención a lo dispuesto por el artículo 73, fracciones XXIX-D, XXIX-E y XXX, en relación con los artículos 25 y 28, todos de la Constitución.

Lo anterior en razón de que al expedir y publicar el reglamento impugnado pretendieron reglamentar materias cuya regulación compete de manera exclusiva a la Federación, como son la competencia y la libre concurrencia de agentes económicos en los mercados de bienes y servicios a nivel nacional.

Señala que de dichos artículos se desprende lo siguiente:

• El Estado (Federación) es el rector del desarrollo nacional y, por ende, es su atribución planear, conducir y coordinar la actividad económica del país, así como regular y fomentar las actividades que demande el interés general.

• El Congreso de la Unión goza de facultades exclusivas para legislar en materia de planeación económica y desarrollo, programación, promoción, concertación y ejecución de orden económico que tiendan esencialmente al abasto y la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios.

• La competencia y libre concurrencia son principios con rango de garantía constitucional y la Constitución prohíbe expresamente todo acto que tienda a dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia en los mercados de bienes y servicios en todo el territorio nacional y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas.

• La garantía de competencia y libre concurrencia supone para su ejercicio el respeto a las libertades de trabajo, industria, comercio, asociación, reunión y el derecho a la propiedad.

• En el artículo 28 se prevé "la ley castigará severamente y las autoridades perseguirán con eficacia" todo acto tendiente a evitar la libre concurrencia o la competencia, entonces, es evidente que confiere al Congreso de la Unión la facultad de reglamentar la referida garantía constitucional y al Ejecutivo de la Unión la potestad de aplicar las normas emitidas como consecuencia de ello. En razón de ello, fue expedida la Ley Federal de Competencia Económica y se creó la Comisión Federal de Competencia Económica.

• No puede sostenerse que la materia de competencia y libre concurrencia esté reservada para los Estados, toda vez que la misma está conferida de manera explícita a la Federación en dichos artículos. Así lo ha sostenido la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia en la tesis aislada de rubro: "COMPETENCIA ECONÓMICA. EL CONGRESO DE LA UNIÓN ESTÁ FACULTADO EXPLÍCITAMENTE POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE LA MATERIA DE MONOPOLIOS Y, POR ENDE, AL EXPEDIR LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS."

Estima que las entidades demandadas, al establecer en las normas impugnadas que "sólo podrán instalarse estaciones de servicio si se encuentran fuera de un radio de 1500 metros de cualquier estación existente" pretenden controlar el mercado de las gasolineras, propiciando el efecto de limitar la competencia y libre concurrencia de los agentes económicos que desean competir en el mismo bajo el argumento de que: "Actualmente en nuestra ciudad existen infinidad de estaciones de servicio, actividad que día a día se multiplica, lo que requiere de un control adecuado por parte de la autoridad, desde su instalación hasta su funcionamiento ..."

De la misma manera, opina que aun cuando el reglamento impugnado tiene por objeto la protección civil y del medio ambiente, contiene disposiciones tendientes a segmentar el mercado de las gasolineras en razón de territorio con el fin de limitar el número de comercios dedicados al mismo giro en una determinada circunscripción, limitando la libre concurrencia e invadiendo, en consecuencia, las facultades exclusivas de la Federación.

2. En su segundo concepto de invalidez, la actora argumenta que las entidades demandadas, al expedir las normas reglamentarias impugnadas, han transgredido las libertades de trabajo, industria, comercio, competencia y libre concurrencia establecidas en los artículos 5o. y 28 de la Constitución Federal.

Esto es así, opina, porque el artículo 39 impugnado establece distancias entre comercios de la misma clase, y el artículo 71 que se impugna determina las sanciones pecuniarias en caso de incumplimiento del requisito de distancia; y dicha determinación de distancias mínimas para el establecimiento de estaciones de servicio:

• Limita la libertad de trabajo, industria y comercio, porque de conformidad con el artículo 5o. constitucional, esto sólo puede hacerse por determinación judicial cuando se ataquen los derechos de terceros o gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

• Implica determinar un privilegio o exclusividad para el desarrollo de la actividad dentro del área acotada por dichas distancias mínimas ya que se definen áreas geográficas a las que se impide la entrada de nuevas estaciones de servicio, otorgando exclusividad a las estaciones ya establecidas.

• Se hace con la intención expresa de limitar la competencia y libre concurrencia en el mercado que se evidencia con lo expuesto en el resultando 1 del reglamento impugnado que establece: "... Actualmente en nuestra ciudad existen infinidad de estaciones de servicio, actividad que día a día se multiplica, lo que requiere de un control adecuado por parte de la autoridad, desde su instalación hasta su funcionamiento ..."; aunque en los resultandos subsecuentes se expresen otras intenciones ésta es la intención del Ayuntamiento.

• Constituye un acto de autoridad que, ante la existencia de competidores reales o potenciales que puedan pretender controlar el mercado y su acceso, afecta no sólo a los gobernados que quieran desarrollar la actividad que se les prohíbe sino a la sociedad en general ya que el modelo económico de nuestro país establecido constitucionalmente favorece el fomento de una sana competencia y libre concurrencia.

• Elimina las alternativas de los consumidores dentro de cada área exclusiva al limitar el número de estaciones que pueden operar, creando mercados cautivos donde los proveedores tienen garantizados volúmenes de venta y, en consecuencia, se eliminan los incentivos para que éstos mejoren sus servicios con el propósito de mantener y atraer clientes -señala que aunque el precio y los atributos del combustible son los mismos para todas las estaciones, éstas pueden competir mediante una amplia gama de servicios asociados con la venta de combustible que incluye, entre otros, la elección de su ubicación; las características de su infraestructura; el portafolio, el precio y la calidad de los servicios complementarios-. Por tanto, afecta el bienestar de los consumidores.

Estima que el establecimiento de comercios o locales de prestación de servicios de la misma especie próximos unos a otros lejos de lesionar los derechos de la sociedad promueve el respeto a las garantías individuales de los ciudadanos y propicia el evidente beneficio social de la libre concurrencia.

Menciona que los artículos 9o. y 10 de la Ley Federal de Competencia Económica señalan como práctica monopólica prohibida la división geográfica de los mercados y que dicha conducta es perseguida y sancionada por la Comisión Federal de Competencia Económica, en razón de que la segmentación del mercado no sólo afecta los derechos de los posibles competidores, sino a la sociedad en general, al impedirle los beneficios de la libre concurrencia.

En el mismo sentido menciona que dicha comisión publicó en el Diario Oficial de la Federación del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro el "Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio", resultado del Convenio de Coordinación celebrado entre Pemex Refinación y la citada autoridad, y tuvo como objetivo que la operación de las estaciones de servicio ocurra en un ambiente de competencia y libre concurrencia, evitando prácticas monopólicas y favoreciendo el incremento en el número de gasolineras, así como la incorporación de una mayor variedad de servicios complementarios que éstas puedan ofrecer al público consumidor.

Considera que la relevancia de dicho programa para el caso es que en él se establecieron medidas de seguridad para la correcta operación de las gasolineras sin que para ello sea necesaria la imposición de requisitos de distancia.

Señala que este Alto Tribunal ya ha sostenido que los reglamentos que fijan el requisito de distancia para establecer comercios o negocios de la misma clase son inconstitucionales, ya que con ello se impide la libertad de trabajo y de libre concurrencia al mercado en evidente perjuicio de la sociedad. Al respecto cita la tesis aislada del Pleno de rubro: "DISTANCIA, REQUISITO DE. LAS LEYES QUE LO FIJAN SON VIOLATORIAS DE LOS ARTÍCULOS 4o. Y 28 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (REGLAMENTO DE EXPENDIOS DE LECHE EN EL MUNICIPIO DE TORREÓN, COAHUILA)."

Resalta que esta Suprema Corte es tan contundente al respecto que aun en el caso en que las leyes o reglamentos fijen distancias tácitamente los considera inconstitucionales de conformidad con la tesis aislada de la Segunda Sala de rubro: "REGLAMENTOS QUE FIJAN TÁCITAMENTE EL REQUISITO DE DISTANCIA PARA ESTABLECER COMERCIOS. SU INCONSTITUCIONALIDAD (INDUSTRIA DE LA PRODUCCIÓN DE HARINA DE MAÍZ, MASA NIXTAMALIZADA Y TORTILLAS DE MAÍZ)."

3. En su tercer concepto de invalidez, la parte actora argumenta que el reglamento impugnado, específicamente su resultando 1, y sus artículos 39, 68 y 71, violan lo establecido en el párrafo segundo de la fracción III del artículo 115 constitucional.

Lo anterior toda vez que la división geográfica del mercado, que establece al determinar las distancias que deben existir entre estaciones de servicio, es contraria a lo dispuesto por los artículos 9o., fracción III y 10, fracción I de la Ley Federal de Competencia Económica; señala que dicha ley tiene carácter federal y su observancia, de conformidad con el artículo 115, fracción III, párrafo segundo constitucional es obligatoria para el Ayuntamiento del Municipio de J., Estado de C..

CUARTO. Preceptos constitucionales que se estiman violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son el 5o.; 25, párrafos primero y segundo; 28, párrafos primero y segundo; 73, fracciones XXIX-D, XXIX-E y XXX, y 115, fracción III, párrafo segundo.

QUINTO. Trámite de admisión. Por acuerdo de diez de febrero de dos mil seis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional con el número 21/2006 y designó al M.J.R.C.D. como instructor.

Por auto de trece de febrero del mismo año, el Ministro instructor reconoció la personalidad del promovente y admitió a trámite la demanda. También reconoció el carácter de demandados al Estado de C. por conducto de su gobernador constitucional y al Municipio de J. de la misma entidad. En el mismo acuerdo se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que presentaran su contestación en el término de treinta días hábiles, y se ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes hasta antes de la celebración de la audiencia de ley.

Igualmente, reconoció el carácter de tercero interesado al Congreso de la Unión y ordenó se le emplazara por conducto de los presidentes de las Mesas Directivas de las Cámaras de Diputados y Senadores, para que dentro del plazo de treinta días hábiles contados a partir de que surtiera efectos la legal notificación manifestaran lo que a su derecho convenga.

SEXTO. Contestación de la demanda. A continuación se sintetiza el contenido de los escritos de contestación de demanda.

1. Contestación del Gobernador Constitucional del Estado de C.. Mediante oficio presentado el veintiocho de marzo de dos mil seis ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.R.B.T., Gobernador Constitucional del Estado de C. contestó la demanda, exponiendo esencialmente lo siguiente:

1) Que actuó dentro del marco jurídico que le corresponde al efectuar la publicación del reglamento impugnado, y que corresponde al Municipio de J., C., la defensa de la constitucionalidad de dicho reglamento, toda vez que:

a) De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 68 de la Constitución del Estado de C., los Ayuntamientos gozan de una amplia facultad para expedir reglamentos gubernamentales y para, en general, emitir toda clase de disposiciones que versen sobre problemas de carácter meramente urbanos, siempre y cuando respeten ciertos imperativos como son el que las disposiciones dictadas sean acordes con las constituciones y leyes federales y locales, que dicha actividad se adecue a las bases normativas que emitan las legislaciones de los Estados y que versen sobre materias y servicios que le correspondan legal y constitucionalmente a los Municipios.

b) El artículo 28, fracción I, del Código Municipal establece la facultad de los Ayuntamientos de los diversos Municipios del Estado, de expedir reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones que tiendan a organizar la administración del Poder Federal, con el imperativo de que los reglamentos aprobados por dichos Ayuntamientos deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado. Los reglamentos son de observancia general y deben ser publicados para que sean válidos y observables, razón por la que el presidente municipal demandado solicitó al Gobierno del Estado de C. la publicación en el Periódico Oficial del Estado del reglamento impugnado, aprobado el día veinticuatro de abril del año dos mil tres.

c) Tomando en cuenta la solicitud efectuada por la autoridad municipal y en uso de las facultades que le otorga el artículo 93, fracciones II y XLI, de la Constitución Política del Estado de C. y la parte conducente de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, con absoluto respeto a la autonomía municipal, efectuó la publicación del Acuerdo Número 179 emitido por el Ayuntamiento mencionado en el Periódico Oficial del Estado número 100, de fecha catorce de diciembre de dos mil cinco.

2. Contestación del Municipio de J., Estado de C.. Mediante oficio presentado el veintinueve de marzo de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Corte, H.A.M.L., presidente del Municipio de J. Estado de C. en representación del Municipio contestó la demanda de controversia constitucional manifestando, en síntesis, lo siguiente:

1) Que, en relación con el primer concepto de invalidez referido a la supuesta invasión a la esfera de competencias de la Federación, no es cierto que la expedición y la publicación del reglamento impugnado invada la esfera de competencias de la Federación y de ninguna manera contraviene lo dispuesto por los artículos 73, fracciones XXIX-D, XXIX-E y XXX, en relación con los artículos 25 y 28 constitucionales, toda vez que:

a) El Municipio se encuentra facultado por la Constitución Federal, específicamente por su artículo 115, fracciones II y V para formular, aprobar y administrar su zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como controlar y vigilar la utilización del suelo y el impacto ambiental en su jurisdicción territorial y dentro de la esfera de los bienes y servicios de su exclusiva competencia; y la última fracción mencionada concede al Municipio la facultad reglamentaria para ello.

b) No invade la rectoría del desarrollo nacional ya que no trasgrede o impide, en forma alguna, el crecimiento económico, el empleo o la justa distribución del ingreso y la riqueza. Tampoco invade la exclusiva soberanía del Estado (Federación) para planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, como tampoco impide que la Federación lleve a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que le otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

c) No vulnera o restringe las facultades que el artículo 73 constitucional otorga al Congreso de la Unión. Esto es así porque no infringe su fracción XXIX-D que se refiere a la facultad de dicho poder para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social; tampoco infringe la fracción XXIX-E que se refiere a la expedición de leyes en relación con la programación, promoción, concentración y ejecución de acciones de orden económico y al abasto y producción suficiente de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios, puesto que el reglamento tiene como objetivo primordial la seguridad de los habitantes del Municipio de J., Estado de C.; y, tampoco vulnera las facultades establecidas en la fracción XXX del mismo artículo 73.

d) No daña o causa perjuicio a la competencia y libre concurrencia en los mercados de bienes y servicios en el territorio nacional, ni se expidió para obtener ventaja exclusiva para determinadas personas, por tanto, no viola el artículo 28 constitucional. Especifica que no contraviene lo dispuesto por dicho artículo porque no establece ni genera monopolio alguno, ni solapa prácticas monopólicas o estancos; ni contiene disposiciones tendientes a segmentar el mercado de las gasolineras por razón de territorio; tampoco protege o desprotege deliberadamente a industria particular o grupo de personas determinado, es decir, no protege a los titulares o propietarios de los establecimientos ya avecindados ni desprotege a los ciudadanos que en su derecho de concurrencia y libre comercio pretendan establecer un servicio de gasolina. Señala que el control de las estaciones donde se venda gasolina corresponde a Petróleos Mexicanos, único autorizado para otorgar la franquicia correspondiente.

e) No restringe o priva del pleno ejercicio de la libertad y la dignidad a los individuos o clases sociales. Específicamente no restringe las libertades de trabajo, industria, comercio, asociación, reunión o propiedad.

f) El Ayuntamiento mencionado consideró el perímetro de mil quinientos metros de distancia entre una gasolinera y otra como distancia necesaria para evitar daños ecológicos y materiales, y como medida de precaución para el caso de cualquier siniestro que eventualmente pudiera acaecer por lo fácilmente flamable de la gasolina y sus derivados, procurando en todo momento el bienestar general de la población y sin menoscabo del respeto íntegro a los derechos que otorga nuestra Constitución. Considera que el reglamento impugnado tiene como finalidad un beneficio a la colectividad, porque tiene como propósito armonizar la seguridad de los usuarios del servicio y de la comunidad misma, particularmente el núcleo de bienes y personas que se encuentran avecindados a los servicios donde se expende gasolina, y estima que tuvo su origen en el imperativo social de que el expendio de gasolina no transgreda el interés público en general. Señala que la parte actora se refiere únicamente al resultando 1 del reglamento impugnado pero no advierte que lo que realmente motivó al Ayuntamiento mencionado se expresa en el resultando 2 que dice:

"Es de interés público que la autoridad municipal provea lo necesario dentro del ámbito de su competencia, para cuidar la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente y para prevenir y controlar emergencias ecológicas o daños ambientales que pudieran ocurrir dentro de su circunscripción; asimismo prevenir y auxiliar a la población en situaciones de alto riesgo por siniestros y desastres con la participación voluntaria y organizada de la sociedad ..."

g) El reglamento impugnado se funda en la fracción II del artículo 115 constitucional; en el artículo 141 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de C.; y, en los artículos 28, fracción I, 45 y 47 del Código Municipal. Dichos artículos tutelan el derecho para emitir ese tipo de reglamentos que de ninguna manera invaden las facultades del Congreso de la Unión dado que el impacto ambiental se da, según su población, en forma regional y no en todo el territorio nacional, tomando en cuenta el universo de tránsito vehicular que se da en el ámbito municipal, como se probará en su oportunidad. Al respecto, señala que no resulta aplicable el criterio de la Primera Sala que invoca la parte actora.

h) No fomenta la concentración o acaparamiento de artículos de consumo necesario.

i) No trasgrede la Ley Federal de Competencia Económica.

j) El Municipio es el único ente con capacidad real y efectiva para intervenir directamente en el problema local de la prevención y regulación del crecimiento desproporcionado de las estaciones de gasolina, el que puede generar problemas urbanos, de seguridad ciudadana e incremento de riesgos ambientales. Por otro lado, el Municipio es el responsable y obligado a prevenir las implicaciones de un crecimiento desordenado y anárquico de este tipo de servicios. Además, su regulación representa una importante contribución para alcanzar los fines últimos del Plan Municipal de Desarrollo Urbano; al respecto señala que de la parte final del resultando 2 se advierte el enfoque para la concreción de un acuerdo voluntario y con participación social.

1) De la misma manera, en relación con el primer concepto de invalidez planteado por la parte actora, considera que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal se encuentra constitucionalmente impedido para promover la presente controversia constitucional a nombre y por supuesta invasión de facultades del distinto Poder Legislativo, quien en todo caso, sin conceder, es el poder que sufriría el agravio que se invoca. Al respecto, considera que en la controversia constitucional el promovente debe plantear la existencia de un agravio causado en su perjuicio, el cual debe entenderse como un interés legítimo para acudir en esta vía y que, a su vez, se traduce en una afectación que resiente en su esfera de atribuciones la entidad, poder u órgano a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional, en razón de su especial situación frente al acto que considera lesivo. Estima que el reglamento impugnado no causa perjuicio alguno al Ejecutivo Federal y que la controversia planteada estriba en alegar una supuesta invasión a las facultades de que goza el Congreso de la Unión, situación que pone en evidencia la falta de interés legítimo para promoverla porque, en todo caso, el órgano legitimado sería dicho Congreso. En consecuencia, a juicio de la demandada, procede sobreseer la controversia con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el artículo 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia y la fracción I del artículo 105 constitucionales.

2) Que, en relación con el segundo concepto de invalidez referido a la violación de las libertades de trabajo, industria, comercio, competencia y concurrencia, establecidas en los artículos 5o. y 28 constitucionales, estima que el reglamento impugnado respeta íntegramente dichas garantías y todas las demás garantías constitucionales, ya que:

a) De la lectura cuidadosa de sus resultandos y de sus artículos 39, fracciones I, II y III; 68 y 71 impugnados se advierte que de ninguna manera se impide, limita o restringe el ejercicio de dichas actividades, por el contrario, se fomentan, ya que las personas que obtengan la franquicia o autorización para funcionar que les expida Petróleos Mexicanos podrán instalar la industria, comercio o trabajo que les acomode, en el lugar que mejor les parezca, siempre y cuando guarden una prudente ubicación a mil quinientos metros respecto de otra gasolinera.

b) La fijación de la distancia entre estaciones de servicio distribuidoras de gasolina se estableció en razón del peligro e impacto ambiental propio de tales estaciones que almacenan y expenden sustancias altamente inflamables, contaminantes y de naturaleza explosiva; para evitar los perjuicios que, a su vecindad y a la sociedad en general, pueda causar la concentración de gases. Esto significa que no intenta evitar la competencia entre establecimientos comerciales, ni de fijarles zonas de abastecimiento, ni de limitar el acceso a los consumidores, sino que se trata de evitar perjuicios a la sociedad.

c) La libertad de comercio se encuentra limitada por la protección de los intereses y seguridad sociales. Así, en el caso de expendios de bebidas alcohólicas o centros de vicio a corta distancia de escuelas y centros de trabajo por el perjuicio que pueden causar a la sociedad. De la misma manera, la concentración de estaciones de servicio distribuidoras de gasolina implican un peligro para la sociedad. Por tanto, su reglamentación dentro del ámbito municipal es constitucional y respeta los imperativos establecidos en la tesis de jurisprudencia del Pleno de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES.", es decir, respeta la Constitución Federal, la del Estado, las leyes federales y locales; se adecua a las bases normativas emitidas por la Legislatura del Estado de C. y versa sobre las materias o servicios que corresponden legal y constitucionalmente al Municipio.

d) Se funda en lo dispuesto por los artículos 73, fracciones XXIX-G y XXIX-I; y 115, fracción II, segundo párrafo constitucionales; 4o., 8o., 23, 147, 148 y demás relativos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; 1o., 4o., 5o., 6o., 9o., 26, 37, 45, 58, 93, 94, 97, 98, 108, 113, 120, 127, 208 y demás relativos de la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de C.; 1o., 2o., 5o., 10, 55, 103, 104, 107 y demás relativos de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de C.; 1o., 11, 166 y demás relativos de la Ley General de Protección Civil del Estado de C.; y 28, fracción I, del Código Municipal para el Estado de C..

e) Las tesis de jurisprudencia que invoca la parte actora de rubros: "DISTANCIA, REQUISITO DE. LAS LEYES QUE LO FIJAN SON VIOLATORIAS DE LOS ARTÍCULOS 4o. Y 28 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (REGLAMENTO DE EXPENDIOS DE LECHE EN EL MUNICIPIO DE TORREÓN, COAHUILA)." y "REGLAMENTOS QUE FIJAN TÁCITAMENTE EL REQUISITO DE DISTANCIA PARA ESTABLECER COMERCIOS. SU INCONSTITUCIONALIDAD (INDUSTRIA DE LA PRODUCCIÓN DE HARINA DE MAÍZ, MASA NIXTAMALIZADA Y TORTILLAS DE MAÍZ).", no tienen aplicación al presente caso toda vez que a diferencia de dichos productos, la gasolina es sumamente tóxica por los gases que produce, peligrosa en su manejo por su fácil combustión e inflamable.

f) D. análisis de los dos resultandos del reglamento impugnado se advierte que son complementarios entre ellos, que el primero se refiere a un gran número de estaciones de servicio distribuidoras de gasolina y, el segundo atiende al interés general y control de emergencias ecológicas y daños ambientales como interés final.

g) No divide, distribuye, asigna, impone o segmenta mercado alguno, por lo que no tienen aplicación los artículos 9o., fracción III y 10, fracción I, de la Ley Federal de Competencia Económica reglamentaria del artículo 28 constitucional. Por el contrario, regula sólo el suelo y zonificación del Municipio.

A su juicio, además, el Ejecutivo Federal tampoco se encuentra legitimado para hacer valer una supuesta violación a la libertad de trabajo, prevista en el artículo 5o. constitucional, pues ésta se refiere a derechos de los particulares. Por tanto, se actualiza la causal de improcedencia, antes mencionada, prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3) Que, en relación con el tercer concepto de invalidez planteado por la parte actora, referido al incumplimiento de lo dispuesto por el artículo 115, fracción III, párrafo tercero, de la Constitución Federal, contesta remitiendo a lo argumentado en la contestación de los primeros dos conceptos de invalidez, para evitar innecesarias repeticiones, y señala que el reglamento impugnado observa lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

4) Que la controversia constitucional es improcedente y debe sobreseerse de conformidad con los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que:

a) La expedición y publicación del reglamento impugnado no invade la esfera competencial de la Federación pues sus disposiciones se refieren a la protección del ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección del Municipio de J.C. y, por tanto, son reglamentarias en el ámbito municipal de las disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente; así como de la Ley Ecológica, la Ley de Desarrollo Urbano, la Ley General de Protección Civil, la Ley de Protección Civil, todas del Estado de C.. Por tanto, dicho reglamento no regula ni hace referencia en modo alguno a la competencia y libre concurrencia de agentes económicos en los mercados de bienes y servicios a nivel nacional o local; es acorde con lo prevenido en los artículos 73, fracciones XXIX-G y XXIX-I, y 115, fracción II, constitucionales; y, en su expedición no sufre agravio la Federación, ni el Ejecutivo Federal, ni se invade su esfera competencial.

b) Lo que pretende la parte actora es el análisis abstracto del reglamento impugnado por considerarlo inconstitucional sin que exista agravio directo en perjuicio del promovente. En consecuencia, no se dan los supuestos de procedencia de una controversia constitucional sino, en todo caso, de una acción de inconstitucionalidad para cuyo ejercicio el promovente no se encuentra legitimado conforme a lo dispuesto por la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal.

c) Resultan aplicables las tesis de jurisprudencia, del Pleno de esta Suprema Corte, de rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL."; "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."

SÉPTIMO. Terceros perjudicados. Los terceros perjudicados desahogaron la vista correspondiente en los siguientes términos:

1. Posición de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Mediante acuerdo de cuatro de abril de dos mil seis, el Ministro instructor comunicó a dicha Cámara que no ha lugar a tener por desahogada la vista ordenada en proveído de trece de febrero del mismo año toda vez que el plazo para hacer las manifestaciones transcurrió del dieciséis de febrero al treinta de marzo de dos mil seis, por lo que el oficio presentado por M.G.S.P., presidenta de la Mesa Directiva y representante de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el treinta y uno de marzo del mismo año ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia fue presentado extemporáneamente.

2. Posición de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. Mediante oficio presentado el veintinueve de marzo de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, E.J.R., presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República expuso, en síntesis, que la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión se da por enterada de la controversia constitucional y estará atenta de la resolución que sobre el particular se dicte.

OCTAVO. Opinión del procurador. El procurador general de la República en su oficio PGR/312/2006, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia el nueve de mayo de dos mil seis, manifestó en síntesis lo siguiente:

1) Se actualiza la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con el artículo 105, fracción I, incisos a) y b) de la Constitución Federal.

2) El consejero jurídico del Ejecutivo Federal tiene la representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia, y este último cuenta con legitimación activa para promover una controversia constitucional en nombre de la Federación de conformidad con la tesis aislada de la Segunda Sala de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL ESTÁ LEGITIMADO PARA PROMOVERLA EN NOMBRE DE LA FEDERACIÓN."(1)

3) El escrito de demanda se presentó de forma oportuna, en contra de los actos reclamados.

4) Las causales de improcedencia que hace valer el Municipio demandado, en relación con el interés legítimo del actor y con la invasión de esferas competenciales de la Federación, deben desestimarse toda vez que se refieren al fondo del asunto. Lo anterior con base en la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRE EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(2)

5) El procurador general de la República, precisa que todos los conceptos de invalidez son infundados.

6) Opina que el reglamento impugnado deriva de la facultad reglamentaria establecida en el artículo 115, fracción II, segundo párrafo de la Constitución Federal en concordancia con diversas leyes federales y locales: Constitución local, Código Municipal, Ley de Desarrollo Urbano (artículos 1o., 2o., 5o., 10, 69, 104 y 107), Ley Ecológica (artículos 1o., fracciones I y VIII; 6; y 32) y Ley de Protección Civil (artículos 1o., 3o., 9o., 33, 37, 42, 49, 50 y 52), todas del Estado de C.. Estima que de dichas leyes se puede advertir, claramente, que existen diversos ordenamientos locales que le otorgan facultades y competencia al Municipio para intervenir y regular diversas materias que no se encuentran conferidas en exclusiva a la Federación.

7) Estima que las materias que tienen por objeto regular el reglamento impugnado, como el medio ambiente, la protección civil y asentamientos humanos, son concurrentes entre la Federación, los Estados y los Municipios.

8) Señala el procurador que con la emisión del reglamento impugnado el Ayuntamiento de J. no interviene en alguna cuestión de competencia económica que se traduzca en un monopolio, pues los preceptos combatidos no prohíben, restringen o limitan, ni hacen nugatoria la posibilidad de que se establezcan más estaciones de servicio para la venta de gasolina; no se restringe la libre concurrencia, no se fomenta el alza de los precios ni el desabasto de combustible en perjuicio de los usuarios del servicio; no se acota el derecho a los aspirantes a nuevos franquiciatarios de acceder al beneficio concesionado; no se pretende controlar y segmentar por razón de territorio el mercado en cuestión. Estima que será el distribuidor quien a fin de cuentas determine el precio de la gasolina y la concurrencia de fuerzas del mercado estará en relación con la gasolinera que mejores servicios le preste al consumidor.

9) En su opinión, el Gobierno Federal no tiene atribuciones para regular el uso de suelo en el ámbito municipal.

10) Señala que las áreas que define el artículo 39 del reglamento impugnado se refieren expresamente al índice de riesgo y de contaminación máxima permisible establecida en el título sexto de dicho ordenamiento. Opina que en ningún momento el Municipio demandado pretendió crear zonas exclusivas ni impedir el establecimiento de nuevas estaciones de servicio o la creación de mercados cautivos. Considera que el objeto de dicho reglamento es cuidar, preservar y restaurar el equilibrio ecológico, proteger al ambiente, prevenir y controlar emergencias ecológicas o daños ambientales, y prevenir y auxiliar a la población en situaciones de alto riesgo por siniestros y desastres.

11) Estima que la emisión de un reglamento por parte de un Ayuntamiento que ejerce sus facultades constitucionales dentro de su jurisdicción y ámbito espacial de competencia no se puede equiparar con una práctica monopólica, ya que el Municipio demandado no es un agente económico que se dedique a la distribución y comercialización de gasolina.

12) El requisito de distancia mínima de mil quinientos metros entre gasolineras no se opone a lo dispuesto por el Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio, expedido el dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cuatro como resultado de un convenio de coordinación entre Pemex-Refinación y la Comisión Federal de Competencia Económica ya que éste en ningún momento se refiere a distancias mínimas.

13) El reglamento impugnado no contiene disposiciones que afecten expresamente derechos constitucionales otorgados a favor de los gobernados, tales como la libertad de trabajo, industria y comercio. Considera que la distancia mínima debe atenderse por cualquier ciudadano, sin distinción alguna, que quiera dedicarse a la venta de gasolina en el Municipio demandado. Estima que la protección al ambiente y de los posibles daños de un desastre son intereses mayores a los particulares que constituyen posibles límites a la garantía establecida en el artículo 5o. constitucional.

14) Tampoco viola el artículo 25 constitucional pues no se afectan los principios rectores de la economía ni la distribución del ingreso a nivel nacional.

15) El gobernador del Estado de C. cuenta con facultades, otorgadas por los artículos 28 y 50 del Código Municipal local, para ordenar la publicación de los acuerdos que tomen los Ayuntamientos en el Periódico Oficial del Estado, por lo que no transgredió la Constitución Federal al publicar el reglamento impugnado.

16) Por tanto, estima que debe declararse la validez constitucional del resultando 1 y de los artículos 39, fracciones I, II y III; 68 y 71 del reglamento impugnado.

NOVENO. Audiencia pública y alegatos. Mediante acuerdo de cuatro de abril de dos mil seis, el Ministro instructor señaló las nueve horas del día diez de mayo del mismo año para que se celebrara la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. Sin embargo, en tal fecha él mismo ordenó se difiriera, reservándose para señalar nueva fecha en el momento procesal oportuno toda vez que se encontraba en trámite el recurso de reclamación 142/2006-PL derivado de la presente controversia constitucional.

Con fecha once de julio de dos mil seis, nuevamente se señaló fecha para la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos para el día veinticuatro de agosto de dos mil seis a las nueve horas, la cual fue diferida en esa fecha, en virtud de estar en trámite el recurso de reclamación 249/2006-PL.

Por acuerdo de seis de diciembre de dos mil seis el Ministro instructor señaló las nueve horas del tres de enero de dos mil siete para la celebración de la audiencia de ofrecimiento, desahogo de pruebas y alegatos, la cual fue diferida, toda vez que debió transcurrir el plazo otorgado al director del Instituto Municipal de Investigación y Planeación del Desarrollo del Municipio de J., a fin de que desahogara el requerimiento del informe que le fue solicitado por el Municipio demandado.

Mediante proveído de seis de febrero de dos mil siete el Ministro instructor señaló las diez horas del doce de febrero de dos mil siete para la celebración de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. En la fecha precisada se llevó a cabo la audiencia de mérito, en la que en términos del artículo 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y los autos se pusieron en estado de resolución.

1. La parte actora presentó alegatos el nueve de mayo de dos mil seis, en los que reitera lo expresado en la demanda y señala, en síntesis, que:

1) Las facultades conferidas a los Municipios no pueden entenderse en perjuicio de otras disposiciones constitucionales, ni de ordenamientos generales que reglamentan la Constitución, por tanto, las facultades establecidas en el artículo 115 constitucional no pueden ejercerse en contravención a lo dispuesto por el artículo 28 constitucional.

2) La fijación de distancias mínimas, sin importar el giro del comercio, viola las garantías de libertad de trabajo y libre competencia y concurrencia.

3) El objetivo de seguridad puede cumplirse mediante normas que no contravengan la Constitución.

4) De conformidad con el reglamento impugnado, para instalar una gasolinera se requiere un previo dictamen de la Dirección General de Ecología y de Protección Civil y una constancia de zonificación de la Dirección de Desarrollo Urbano; esta última incluye un predictamen de la Dirección de Protección Civil que debe versar sobre aspectos de riesgo en transporte y características existentes en la zona tales como el índice de contaminación del aire y el índice de riesgo del lugar, este predictamen puede ser positivo, negativo o condicionado.

5) El hecho de que las distancias mínimas se fijen de manera igual para sectores con condiciones de contaminación y riesgo distintas evidencia el hecho de que la circunscripción no se construye a partir de motivos de seguridad, pues de ser así las condiciones para establecer nuevas estaciones de servicio dependerían de las características de cada sector.

6) El reglamento impugnado causa agravio directo a la Federación.

7) Los índices de riesgo y contaminación previstos en el reglamento impugnado no están relacionados con las actividades que, de acuerdo con el mismo ordenamiento, generan el riesgo o la contaminación, es decir, no hay correspondencia entre índices y actividades.

2. El delegado del procurador general de la República, mediante oficio del nueve de mayo de dos mil seis, solicitó se tuvieran por reproducidas en vía de alegatos las manifestaciones contenidas en la opinión previa de este último.

3. El director general de Asuntos Jurídicos y delegado de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el nueve de mayo de dos mil seis, presentó alegatos en los que expone, en síntesis, lo siguiente:

1) La controversia constitucional promovida por el actor es procedente y oportuna. Es procedente, de conformidad con los incisos a) y b) de la fracción I del artículo 115 constitucional, toda vez que la promueve uno de los poderes de la Federación en contra de normas y actos generales emitidos por una entidad federativa y un Municipio.

2) Los conceptos de invalidez son fundados.

3) El primer concepto de invalidez es fundado ya que el Estado y el Municipio demandados invaden la esfera de competencia de la Federación por las razones siguientes:

a) Existen cuatro órdenes jurídicos que integran el Estado Mexicano, los órdenes constitucional, federal, local y del Distrito Federal; el Municipio forma parte del orden jurídico estatal toda vez que guarda nexos indisolubles con los poderes locales, lo que impide considerarlo como un orden jurídico independiente del local.

b) Dentro del orden jurídico federal la Constitución establece facultades expresas, en las fracciones XXIX-D, XXIX-E y XXX de su artículo 73, para legislar en materia sobre planeación nacional de desarrollo económico y social; y para expedir leyes para la programación, promoción, concentración y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios; esto quiere decir, en términos del artículo 124 constitucional, se entiende que tales facultades no están reservadas a los órdenes jurídicos estatal o municipal.

c) El Ayuntamiento y el gobernador demandados, al expedir y publicar el reglamento impugnado, actuaron en contravención con lo dispuesto en las fracciones mencionadas del artículo 73, así como los artículos 25 y 28, todos de la Constitución. Lo anterior al pretender reglamentar la instalación y funcionamiento de las gasolineras; y con ello la libre concurrencia de agentes económicos en los mercados de bienes y servicios a nivel nacional, la planeación del desarrollo económico y social nacionales, y la programación y ejecución de acciones del orden económico que se refieran al abasto y producción suficiente y oportuna de los bienes y servicios sociales necesarios, medidas todas que constituyen facultades exclusivas del ámbito federal. Cita en apoyo de lo anterior las tesis de rubros: "ATRIBUCIONES DEL EJECUTIVO FEDERAL EN MATERIA ECONÓMICA, LEY DE. REGULA MATERIA DIVERSA A LA DE LA LEY DE MONOPOLIOS." y "COMPETENCIA ECONÓMICA. EL CONGRESO DE LA UNIÓN ESTÁ FACULTADO EXPLÍCITAMENTE POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE LA MATERIA DE MONOPOLIOS Y, POR ENDE, AL EXPEDIR LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.". Señala que en uso de las mencionadas facultades expresas establecidas en el artículo 73 XXIX-D, XXIX-E y XXX, el Congreso de la Unión expidió la Ley Federal de Competencia Económica, como ley reglamentaria del artículo 28 constitucional.

d) Las autoridades demandadas, opina, pretenden controlar el mercado de las gasolineras respecto del territorio, limitando el número de establecimientos, delimitando la libre concurrencia y, en consecuencia, invadiendo las atribuciones de los poderes federales.

e) Las demandadas violan, estima, la facultad expresa del Ejecutivo Federal establecida en el artículo 26 constitucional, al establecer los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, así como de evaluación del plan y los programas de desarrollo.

f) De la misma manera las autoridades demandadas incumplen lo establecido en los artículos 120 y 115 constitucionales. El primero, porque los gobernadores deben cumplir y hacer cumplir las leyes federales; el segundo, porque los Municipios deben observar lo dispuesto por dichas leyes.

4) El segundo concepto de invalidez es, de la misma manera, fundado, el Estado y el Municipio demandados trasgreden la libertad de trabajo y la garantía de competencia y libre concurrencia toda vez que:

a) En relación con la libertad de trabajo, las normas impugnadas la limitan no obstante que el ejercicio de esta libertad sólo puede afectarse por determinación judicial cuando se ataquen los derechos de terceros, o por resolución gubernativa cuando se afecten los derechos de la sociedad. Cita la tesis de rubro: "GARANTÍA DE IGUALDAD. ESTÁ CONTENIDA IMPLÍCITAMENTE EN EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL."

b) El establecimiento de distancias mínimas implica el privilegio o exclusividad para el desarrollo de la actividad acotada por dichas distancias. Señala que esta Suprema Corte ha sostenido históricamente que la instalación de comercios de la misma especie en un mismo lugar o cercanos unos de otros no lesiona derechos de la sociedad, al contrario promueve el respeto a las garantías individuales y propicia un beneficio social de la libre concurrencia. Al respecto cita las tesis de rubros: "DISTANCIA, REQUISITO DE. INCONSTITUCIONALIDAD. COMERCIOS DE UNA MISMA ESPECIE.", "DISTANCIA, REQUISITO DE. LAS LEYES QUE LO FIJAN SON VIOLATORIAS DE LOS ARTÍCULOS 4o. Y 28 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (REGLAMENTO DE EXPENDIOS DE LECHE EN EL MUNICIPIO DE TORREÓN, COAHUILA)." y "COMERCIOS DE UNA MISMA ESPECIE, INCONSTITUCIONALIDAD DEL REQUISITO DE DISTANCIA ENTRE LOS."

c) Los requisitos de las normas impugnadas eliminan las alternativas de los consumidores dentro de cada área exclusiva y, con ello, afectan su bienestar.

d) Las conductas consistentes en dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado en razón de un territorio determinado constituyen prácticas monopólicas prohibidas, contempladas en los artículos 9o. y 10 de la Ley Federal de Competencia Económica y son sancionadas por la Comisión Federal de Competencia Económica. Lo anterior en razón de que dichas conductas no sólo afectan los derechos de los competidores sino a la sociedad en general al impedir los beneficios de la libre concurrencia. Estima aplicable la tesis de rubro: "COMERCIO, LIBERTAD DE. LA CONSTITUCIÓN AUTORIZA SU RESTRICCIÓN EN BENEFICIO DE LA COLECTIVIDAD."

e) Agrega que esta Suprema Corte ha sostenido que el fin de las controversias constitucionales incluye salvaguardar el bienestar de la persona humana sujeta al imperio de los entes u órganos de poder y las normas impugnadas violan derechos públicos subjetivos de los gobernados. Al respecto, cita la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER."

f) El "Programa simplificado para el establecimiento de nuevas estaciones del servicio", emitido por la Comisión Federal de Competencia Económica y publicado en el Diario Oficial de la Federación del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, que es resultado del convenio de coordinación celebrado entre Pemex Refinación y la mencionada autoridad, establece las medidas de seguridad para la correcta operación de las estaciones de servicio sin especificar que sea necesaria la distancia.

5) Es fundado el tercer concepto de invalidez en razón de que el reglamento impugnado trasgrede lo dispuesto por el párrafo segundo, fracción III, del artículo 115 constitucional y los artículos 9o. y 10 de la Ley Federal de Competencia Económica. Esto es así, opina, porque:

a) Los Ayuntamientos pueden emitir normas de carácter general pero observando que no estén en oposición a la Constitución Federal, a las de los Estados, las leyes federales o locales, es decir, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados, y deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios. Cita, en apoyo, la tesis de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES."

b) La Ley Federal de Competencia Económica establece diversas conductas, en sus artículos 9o. y 10, que son sancionadas porque al segmentar el mercado no sólo afectan los derechos de los competidores, sino también a la sociedad en general. Dicha ley establece como sujetos de aplicación a todos los agentes económicos, ya sea que se trate de personas físicas o morales, dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o cualquier otra forma de participación en la actividad económica.

c) Los artículos impugnados establecen una división geográfica del mercado afectando los derechos de los posibles competidores y de la sociedad en general, es decir establecen actos monopólicos de manera contraria a la Ley Federal de Competencia Económica y, en consecuencia, las demandadas incumplen su deber de observar las leyes federales.

4. El delegado del Municipio de J., Estado de C., el diez de mayo de dos mil seis, presentó alegatos en los que reitera lo expresado en la contestación de la demanda alegando, en síntesis que:

1) Es improcedente la controversia constitucional toda vez que el reglamento impugnado:

a) No infringe el artículo 28 constitucional. Esto es así porque no genera o fomenta monopolios o práctica monopólica alguna y tampoco protege a los titulares o propietarios de los establecimientos de servicio de gasolina ya establecidos ni deja de proteger a los ciudadanos en su derecho de concurrencia y libre comercio, por el contrario, tiene como fin un beneficio a la colectividad ya que persigue la seguridad de la comunidad.

b) Tampoco encierra prohibición para dedicarse a determinada actividad comercial porque su objeto es la protección del interés público en general.

c) De ninguna manera invade o trastoca las facultades del Congreso de la Unión o de algún otro Poder Federal. Sus disposiciones se refieren sólo a la protección del ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección civil del Municipio de J., C.. Por tanto, son reglamentarias, en el ámbito municipal, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente así como de la Ley General de Protección Civil; y de la Ley Ecológica, la Ley de Desarrollo Urbano y la Ley de Protección Civil, todas del Estado de C.. Y, en consecuencia, son acordes con lo prevenido en los artículos 73, fracciones XXIX-G y XXIX-I; y 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

d) No transgrede la Ley Federal de Competencia Económica.

e) No tiene injerencia en la rectoría del desarrollo, planeación, conducción, coordinación u orientación de la actividad económica nacional, por el contrario se limita a regular la armonía urbana, en atención al interés público, ajustándose a sus facultades en el ámbito de su territorio.

2) El Ejecutivo Federal carece de interés jurídico para promover la controversia, ya que no existe agravio directo causado en su perjuicio, es decir, la conducta de las demandadas no es susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio legalmente tutelado a favor de la promovente. En todo caso el órgano legitimado para promover sería el Congreso de la Unión. Además, toda vez que no existe un agravio directo sino que se pretende el análisis abstracto del reglamento impugnado lo que procedería, en todo caso, sería el ejercicio de una acción de inconstitucionalidad, para cuyo ejercicio el promovente no se encuentra legitimado.

3) Tampoco puede reclamar la supuesta violación a la libertad del trabajo ya que constituye un derecho de los particulares.

CONSIDERANDO QUE:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, incisos a) y b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea un conflicto entre la Federación, a través del Poder Ejecutivo Federal, y el Estado de C., por actos de su gobernador, así como entre aquélla y el Municipio de J. de esa entidad federativa, por actos de su Ayuntamiento.

SEGUNDO. Normas y actos reclamados. El actor reclama el Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de J., Estado de C., aprobado por su Ayuntamiento en sesión del veinticuatro de abril de dos mil tres, específicamente su resultando "1" y sus artículos 39, fracciones I, II y III, 68 y 71; su publicación por determinación del gobernador del Estado de C. en el Periódico Oficial del Estado, el catorce de diciembre del mismo año; y la determinación de su vigencia a partir del día siguiente de su publicación.

TERCERO. Oportunidad. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede a analizar si la demanda se presentó oportunamente.

Las fracciones I y II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que, tratándose de actos, el plazo para la interposición de la demanda será de "treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos"; y que, tratándose de normas generales dicho plazo será de "treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia".

Para computar la oportunidad, es preciso tener muy en cuenta la naturaleza de los actos reclamados y precisar el modo en que se relacionan.

El acto que se reclama constituye una norma general, toda vez que se trata de un reglamento que establece normas de manera general, abstracta e impersonal, que se refieren a un número indeterminado e indeterminable de casos, se dirigen a una pluralidad de personas indeterminadas y pretenden permanecer vigentes después de su aplicación, es decir, tendrán vigor cuantas veces se actualicen los supuestos previstos en ellas. Al respecto, se consideran aplicables, por analogía, las tesis jurisprudenciales siguientes:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general."(3)

"SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ES IMPROCEDENTE DECRETARLA CUANDO SE IMPUGNE UN ACUERDO EXPEDIDO POR EL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE REÚNA LAS CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDAD, ABSTRACCIÓN Y OBLIGATORIEDAD PROPIAS DE UNA NORMA DE CARÁCTER GENERAL. De lo dispuesto en los artículos 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 67, fracción II y 90 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, se desprende que el jefe de Gobierno del Distrito Federal está facultado para promulgar, publicar y ejecutar las leyes y decretos que emita la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos, que deberán ser refrendados por el secretario que corresponda según la materia de que se trate. Ahora bien, aun cuando formalmente los acuerdos que emita el Ejecutivo Local tienen la naturaleza de actos administrativos y no de leyes, en razón del órgano del que emanan, lo cierto es que materialmente pueden gozar de las características de una norma general, como son: generalidad, abstracción y obligatoriedad. En congruencia con lo anterior, se concluye que si en una controversia constitucional se impugna un acuerdo expedido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, en ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere el citado artículo 122 constitucional, en el cual se advierten los atributos característicos de una norma general, es improcedente decretar la suspensión que respecto de él se solicite, en virtud de la prohibición expresa contenida en el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en el sentido de no concederla cuando la controversia indicada se hubiera planteado respecto de normas generales."(4)

Por tanto, respecto del reglamento impugnado, el plazo para la interposición de la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se haya producido el primer acto de aplicación.

El reglamento impugnado fue publicado el catorce de diciembre de dos mil cinco en el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de C..

Entonces, el plazo para su impugnación comenzó a correr el jueves quince de diciembre de dos mil cinco y terminó el lunes trece de febrero de dos mil seis. Para llegar a la conclusión anterior, de conformidad con el artículo 2o., y las fracciones II y III del artículo 3o. de la ley reglamentaria de la materia, se descontaron, por ser inhábiles, los días dieciséis al treinta y uno de diciembre de conformidad con el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; los días primero, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero, y cuatro y cinco de febrero de dos mil seis de conformidad con el artículo 163 de la misma ley; y el cinco de enero por acuerdo del Pleno de esta Suprema Corte del día dos de enero de dos mil seis, así como el seis de febrero del mismo año, conforme a lo dispuesto en el punto primero, inciso c), del Acuerdo 2/2006 del Pleno de fecha 30 de enero de dos mil seis.

Por tanto, si la demanda se presentó el nueve de febrero de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, es claro que se interpuso oportunamente.

CUARTO. Legitimación activa. Acto continuo se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El asunto que se resuelve lo promueve el titular del Ejecutivo Federal, en nombre de la Federación, esta última, conforme a lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso b), se encuentra legitimada para promover controversia constitucional en contra de un Municipio.

Asimismo, se precisa que la interposición del juicio obedece a la defensa de la esfera de la Federación. Específicamente alega violaciones a los artículos 5o.; 25, párrafos primero y segundo; 28, párrafos primero y segundo; 73 fracciones, XXIX-D, XXIX-E y XXX y 115, fracción III, párrafo segundo, constitucionales.

Ahora bien, el Pleno de este Alto Tribunal ha considerado que en el caso de que una entidad federativa promueva controversia constitucional, ésta debe ser representada por los Poderes que las conforman, específicamente, por aquel que precise la Constitución del Estado respectivo.(5)

Siguiendo ese criterio es de considerarse que para el caso de la Federación debe atenderse a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual en el precepto 41 señala que "... el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos ...".

Sin embargo, del análisis de los preceptos constitucionales que atribuyen competencias a cada uno de los Poderes de la Unión no se desprende que se faculte exclusivamente a alguno de éstos para promover controversia constitucional en nombre de la Federación.

Al respecto, la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 7/99 el cuatro de octubre de dos mil dos, consideró en lo que interesa al presente asunto lo siguiente:

"... dado que en la Constitución General de la República no existe disposición que expresamente confiera a alguno de los Poderes de la Unión la representación de la Federación para promover una controversia constitucional, debe de estimarse que el Poder Ejecutivo Federal está facultado para representar a la Federación para los efectos de un juicio de controversia constitucional y, en virtud de que dicho poder es un órgano unipersonal encarnado por el presidente de la República, debe concluirse que este último, en términos del artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sí está legitimado para promover la presente controversia constitucional, por sí, o bien, como lo dispone el párrafo último del citado numeral, a través del secretario de Estado o el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente."

El fallo citado originó las tesis aisladas, que son del tenor literal siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL ESTÁ LEGITIMADO PARA PROMOVERLA EN NOMBRE DE LA FEDERACIÓN. El Ejecutivo Federal constituye un Poder de la Federación a través del cual, en términos de lo previsto en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se ejerce la soberanía popular respecto de la esfera de atribuciones reservada a esa entidad política; por tanto, en virtud de que en la propia N.F. no existe disposición en contrario al tenor de la cual expresamente se confiera a alguno de los Poderes de la Unión la representación de la Federación para promover una controversia constitucional, debe estimarse que el Poder Ejecutivo Federal está legitimado procesalmente para promover un juicio de esa naturaleza en nombre de la Federación; además, si se toma en cuenta que dicho Poder es un órgano unipersonal encarnado por el presidente de la República, es evidente que éste, según lo dispuesto en el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, está legitimado para promover juicios de esa índole, por sí, o bien a través del secretario de Estado o el consejero jurídico del Gobierno que determine el propio presidente, de conformidad con el último párrafo del artículo 11 citado."(6)

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS ENTIDADES POLÍTICAS QUE CONFORMAN EL ESTADO FEDERAL PUEDEN PROMOVER LA DEMANDA RESPECTIVA A TRAVÉS DE CUALQUIERA DE LOS ÓRGANOS QUE CONSTITUCIONALMENTE ESTÁN PREVISTOS PARA ACTUAR EN SU NOMBRE, SALVO DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL EN CONTRARIO. Las entidades políticas que conforman el Estado Federal mexicano (la Federación, los Estados, el Distrito Federal o los Municipios) necesariamente deben actuar a través de los órganos que las integran, de manera que, salvo disposición constitucional en contrario, la representación de esas entidades para promover un juicio de controversia constitucional debe recaer en los órganos que constitucionalmente están previstos para actuar en su nombre. En ese tenor, cuando se trata de las entidades políticas Federación y Estados, si se atiende a que la soberanía popular se ejerce por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los Poderes de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, según lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y dichos poderes son los que, en principio, desarrollan la esfera competencial reservada a las entidades respectivas, es indudable que son esos órganos los que se encuentran legitimados para entablar una controversia constitucional, a través de los servidores públicos a los que la legislación correspondiente les otorgue, a su vez, la facultad para actuar en su nombre; sin embargo, este principio general encuentra su excepción cuando la propia Constitución Federal o, en el caso de las entidades federativas la Constitución Local, confieren a un determinado poder de los que integran la entidad política correspondiente, la representación de ésta para promover una controversia constitucional, pues en esta hipótesis únicamente el respectivo poder u órgano podrá ejercer tal atribución."(7)

Asimismo, el Pleno de este Alto Tribunal al resolver la controversia 31/2003,(8) en lo conducente precisó que:

"Sobre el particular, cabe señalar que en el inciso a) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, se contemplan las controversias constitucionales que se susciten entre la Federación y un Estado, sin especificar el ente, poder u órgano que pueda ejercitar esta vía en representación de uno u otro.

"A este respecto, conviene aclarar que en la Constitución Federal como en la mayoría de las Constituciones Locales, no existe disposición alguna que otorgue esa representación a un determinado ente, poder u órgano; por tanto, para dilucidar tal cuestionamiento, este Alto Tribunal estima que debe atenderse primeramente a que si la norma o acto controvertido afecta al poder público, ya sea de la Federación, ya del Estado, la defensa política y jurídica debe recaer, forzosamente, en quienes constitucionalmente ejercen ese poder público y político; así, si los artículos 49 y 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, establecen que el poder público se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, luego, cualquiera de estos tres poderes se encuentra legitimado para ejercer la controversia constitucional en defensa de los intereses de la Federación o del Estado al que pertenecen.

"Así, el Poder Ejecutivo Federal sí cuenta con legitimación para promover la presente controversia constitucional en defensa de los intereses de la Federación, de donde deviene infundado el argumento del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, en el sentido de que el presidente de la República no es el representante de la Federación."

En igual sentido se pronunció el seis de enero de dos mil cuatro al resolver la controversia constitucional 1/2001, en la que determinó que:

"... la Constitución Federal ... no existe disposición alguna que otorgue esa representación a un determinado ente, poder u órgano; por tanto, para dilucidar tal cuestionamiento, ... debe atenderse primeramente a que si la norma o acto controvertido afecta al poder público, ya sea de la Federación, ya del Estado, la defensa política y jurídica debe recaer, forzosamente, en quienes constitucionalmente ejercen ese poder público y político; así, si los artículos 49 y 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, establecen que el poder público se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial ... luego, cualquiera de estos tres poderes se encuentra legitimado para ejercer la controversia constitucional en defensa de los intereses de la Federación o del Estado al que pertenecen.

"Lo anterior es así, ya que de exigir que la Constitución o una ley ordinaria otorgue expresamente a un determinado poder u órgano la representación necesaria para promover controversias constitucionales, podría llegarse al extremo de supeditar la defensa de uno de los poderes de un Estado a otro, con la implicación política que esto acarrearía en la división de poderes establecida en el artículo 116 de la Constitución Federal, lo cual no va acorde con el sistema procesal implantado en el artículo 105 constitucional y en su ley reglamentaria.

"De acuerdo con lo anterior, debe estimarse que la presunción de la legitimación a que se refiere el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es aplicable únicamente en cuanto a qué funcionario puede representar legalmente al poder público que es parte en la controversia constitucional, más no respecto al ente, poder u órgano que deba comparecer a juicio."(9)

Determinación del Pleno que originó la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE DURANGO TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN DEFENSA DE LOS INTERESES DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA."(10)

Conforme a lo expuesto, es pertinente considerar que en la especie el titular del Poder Ejecutivo de la Federación está legitimado para instar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a nombre de la Federación y a través de controversia constitucional, toda vez que ni la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional señalan en particular a alguno de los Poderes de la Unión para promover en nombre de la Federación una controversia constitucional; consecuentemente, esa representación puede ser ejercida por cualquiera de éstos indistintamente.

Por otra parte, el consejero jurídico del Ejecutivo Federal promovió la presente controversia constitucional como representante del titular del Poder Ejecutivo Federal, carácter que comprueba mediante copia certificada de su nombramiento de fecha veintinueve de abril de dos mil cinco y copia del acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación del nueve de enero de dos mil uno.

El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las partes actora, demandadas y terceras interesadas podrán comparecer a juicio por medio de los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

En el caso, el artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal(11) establece que corresponde a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal representar al presidente de la República en controversias constitucionales, cuando éste así lo acuerde, como se aprecia de la lectura del numeral y de la jurisprudencia número P./J. 70/97, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL. EL CONSEJERO JURÍDICO DEL EJECUTIVO FEDERAL LA TIENE, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO, PARA PROMOVER EN NOMBRE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA."(12)

Así las cosas, el consejero jurídico del Ejecutivo Federal goza de legitimación activa para acudir en representación del Poder Ejecutivo Federal a interponer controversia constitucional.

QUINTO. Legitimación pasiva. A continuación se analiza la legitimación de las partes demandadas.

Los artículos 10, fracción II, y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia prevén que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo; en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.

Por acuerdo de trece de febrero de dos mil seis se tuvo por autoridades demandadas en la presente controversia al Estado de C. por conducto del gobernador constitucional y al Municipio de J., ambos de la misma entidad.

El Municipio de J.C. emitió la norma impugnada y el gobernador de dicho Estado ordenó su publicación, por tanto, se reconoce el carácter de ambas autoridades demandadas en la presente controversia, toda vez que es a quienes se les deben imputar los actos reclamados y quienes pueden satisfacer la pretensión del actor en caso de que se considere fundada.

J.R.B.T. contestó la demanda en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado de C., lo cual es un hecho notorio, al ser un dato del dominio público, por lo que conforme a lo establecido en el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1o. de la ley de la materia, se tiene acreditada la personalidad que ostenta; la consideración encuentra sustento en la jurisprudencia de rubro: "HECHOS NOTORIOS. CONCEPTO GENERAL Y JURÍDICO."; asimismo, se considera que la persona citada está legitimada para representar a la entidad federativa referida, debido a que es el titular del Ejecutivo Local, conforme al título VIII, D. Poder Ejecutivo, capítulo I, del gobernador del Estado, previsto en la Constitución Política del Estado referido.(13)

La contestación de la demanda en representación del Municipio de J., C. es presentada por H.A.M.L., presidente de dicho Municipio, carácter que acredita mediante copia certificada del oficio número SA/GOB/009/04 que contiene la certificación de que el acta de sesión del Ayuntamiento, número 1, del diez de octubre de dos mil cuatro señala como asunto número dos del orden del día, la protesta como presidente municipal del ciudadano referido.

El Código Municipal para el Estado de C., en su artículo 29, fracción XII, establece que es facultad del presidente municipal representar al Municipio, de la siguiente manera:

"Artículo 29. El presidente municipal tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"XII. Representar al Municipio, con todas las facultades de un apoderado general; nombrar asesores y delegados y otorgar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas; ..."

Por tanto, es claro que quien contesta la demanda es legítimo representante del Municipio de J., C..

SEXTO. Legitimación del procurador. El procurador general de la República está legitimado para ser parte en el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SÉPTIMO. Causales de improcedencia. A continuación se abordan las causales de improcedencia invocadas por las partes.

Falta de interés legítimo del poder actor. El Municipio de J., C., considera que la controversia interpuesta por el Poder Ejecutivo Federal es improcedente, porque, a su juicio, la expedición y publicación del Reglamento para la Ubicación y Operación de Estaciones de Servicio Distribuidoras de Gasolina del Municipio de J. no invade la esfera de competencia de la Federación, toda vez que de la lectura de la demanda se desprende que lo que realmente se pretende es el análisis abstracto del reglamento impugnado, por lo que resulta improcedente la demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el precepto 20, fracción III, ambos de la ley de la materia.

Al respecto, este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe desestimarse la causa de improcedencia que hace valer el Municipio demandado, en virtud de que la determinación sobre si el reglamento impugnado invade o no la esfera de competencia constitucional de la Federación, es materia de estudio del fondo del asunto, lo cual es razón suficiente para determinar que no es dable decretar el sobreseimiento en este juicio con base en dichas argumentaciones.

Apoya la anterior conclusión, la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99,(14) del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Así las cosas, al no actualizarse ninguna otra causal de improcedencia, entonces, se procede al análisis del fondo del asunto.

Ausencia de contenido normativo del precepto controvertido

En el escrito de demanda, en el capítulo denominado "IV. Acto y normas cuya invalidez se demanda" la parte accionante señaló como norma reclamada el "resultando 1" del Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de J., Estado de C.; sin embargo, el citado resultando no tiene contenido normativo alguno, pues solamente es un antecedente de la motivación, el cual no vincula jurídicamente, en virtud de lo que no puede concluirse constitucionalidad o inconstitucionalidad alguna respecto al mismo.

Así las cosas, en el caso procede sobreseer respecto a la norma impugnada, consistente en el "resultando 1" del reglamento citado en el párrafo que antecede, conforme a lo dispuesto en la fracción II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el contenido del precepto 41, fracción I, ambos del ordenamiento legal referido.

OCTAVO. Estudio de fondo. Fijación de la litis. En el caso se debe resolver si los artículos 39, fracciones I, II y III; 68 y 71 del Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de J., Estado de C., contravienen o no los preceptos 5o.; 25, párrafos primero y segundo; 28, párrafos primero y segundo; 73, fracciones XXIX-D, XXIX-E y XXX; así como el 115, fracción III, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por otra parte, se precisa el contenido de las normas reclamadas, el cual es el siguiente:

"Artículo 39. Con base al índice de riesgo y de contaminación máxima permisible establecida en el título sexto, la dirección determinará el dictamen de cada sector para estaciones de servicio; así mismo a los sectores les serán asignadas las siguientes categorías:

"I.S. saturado. Es aquel que se encuentra excedido en su capacidad para estaciones de servicio. Sólo podrán instalarse nuevas estaciones si éstas se encuentran fuera de un radio de 1500 metros de cualquier estación existente.

"II.S. en equilibrio. Es aquel que se encuentra dentro del rango de los máximos permisibles de contaminación y de riesgo establecidos en el título sexto. Sólo podrán instalarse estaciones de servicio si se encuentran fuera de un radio de 1500 metros de cualquier estación existente.

"III.S. con potencial. Es aquel que se encuentra por debajo de los máximos permisibles de contaminación y riesgo establecidos en el título sexto. Podrán instalarse estaciones de servicio adicionales si éstas se encuentran a una distancia fuera de un radio de 1500 metros de cualquier estación existente."

"Artículo 68. Para el propósito del presente reglamento la ciudad se divide en cuatro sectores no uniformes localizados y delimitados de acuerdo a los siguientes factores:

"I. Agrupación de estaciones de servicio

"II. Influencia de las emisiones sobre una misma área o áreas contiguas de acuerdo al modelo de dispersión

"III. Características del desarrollo urbano, incluyendo densidades de población

"Las áreas asignadas a cada sector son diferentes entre sí, debido a la propia diferenciación de los factores descritos para las zonas de la ciudad. El tamaño de cada área no afecta las dimensiones de los índices de riesgo y de contaminación puesto que cada uno de ellos se calcula de manera unitaria, dividiéndolo por el área de su sector correspondiente.

Ver tabla

"Artículo 71. Para la aplicación a las infracciones establecidas en el presente reglamento se considera la presente tabla de requerimientos de medidas correctivas, preventivas y de sanciones.

Ver tabla de requerimientos de medidas correctivas, preventivas y de sanciones

Ahora bien, a fin de resolver la litis establecida y con el objeto de cumplir el deber de congruencia, es decir, de resolver los planteamientos de las partes, se considera oportuno analizar todos los temas señalados en las alegaciones del demandante, lo cual permite decidir sobre las cuestiones hechas valer en los conceptos de invalidez de manera clara y exhaustiva.

Facultad reglamentaria del Municipio

La parte demandada, en su primer concepto de invalidez, alega violaciones a las facultades de la Federación, referentes a la libre competencia y libre concurrencia de los agentes económicos; además, señala que el reglamento impugnado tiene por objeto la protección civil y del medio ambiente, pero que éste contiene disposiciones tendientes a segmentar el mercado de las gasolineras, en razón de territorio con el fin de limitar el número de comercios dedicados al mismo giro en una determinada circunscripción, limitando la libre concurrencia e invadiendo las facultades exclusivas de la Federación.

De esta manera, es oportuno referirse a la facultad reglamentaria del Municipio demandado, especialmente, en las materias de medio ambiente, zonificación y uso de suelo, con el fin de analizar, posteriormente, si esta facultad y el objeto específico que le atribuye el propio poder actor vulneran las competencias de la Federación.

Así, es de precisarse que en el artículo 115, fracción II, de la Constitución se prevé la facultad de los Municipios para emitir reglamentos, a fin de regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia.

Sobre el tema es criterio de este Alto Tribunal que la facultad reglamentaria autoriza a los Municipios, a regular aspectos fundamentales para su desarrollo, también todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno; y estos reglamentos pueden versar sobre materia sustantiva o adjetiva de los asuntos de la competencia de ese orden de gobierno.(15)

Igualmente, esta Suprema Corte determinó que los reglamentos que expida un Municipio no deben oponerse al contenido de las Constituciones Federal o las de las entidades federativas, ni a las leyes federales o locales; por el contrario deben ser conforme a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados y referirse a las materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios; lo anterior, de acuerdo a la jurisprudencia de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES."(16)

En el caso, la facultad reglamentaria del Municipio de J., C., también es regulada por la Constitución del Estado de C. en el artículo 141(17) y el Código Municipal del Estado de C. en el numeral 28.(18)

Así las cosas, es oportuno resaltar que la demandante en la última parte de su primer concepto de invalidez señaló que el reglamento impugnado tiene por objeto la protección civil y el medio ambiente -como ha quedado resumido en la foja 5 de esta sentencia- al respecto debe señalarse que la facultad de los Municipios en materia de ecología está prevista en el artículo 115, fracción V, inciso g), de la Constitución; asimismo, en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente se prevén las atribuciones en la materia, conferidas a los Municipios, como se desprende de la lectura del artículo 8o.(19)

Las competencias sobre el tema, previstas a favor del Municipio son, entre otras, la formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal; la aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados; la aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al Gobierno del Estado; la formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente.

Facultades semejantes se prevén en el artículo 9o. de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental del Estado de C..

No pasa desapercibido, que la competencia en materia de medio ambiente de los Municipios tiene conexión con la atribución de éstos en materia de ordenamiento territorial, en la cual se toma en cuenta criterios de índole ecológica, toda vez que unos de los fines de la zonificación y regulación del uso de suelo es la protección y equilibrio ambiental.

En esa tesitura, es importante referirse a la configuración constitucional y legal de la competencia municipal sobre el ordenamiento territorial, a efecto de complementar el análisis de las normas impugnadas, a la luz de los conceptos de invalidez expresados por el poder actor.

La facultad municipal en materias de zonificación, autorización, control y vigilancia de la utilización del suelo en el ámbito de su competencia y en sus jurisdicciones territoriales otorgada en el artículo 115, fracción V, incisos a) y d), se deriva en primer término del artículo 27 constitucional en el que se dispone que la nación tiene derecho a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público; regular en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales que se pueden apropiar, a fin de distribuir con equidad la riqueza pública, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural o urbana.

Así, previene el precepto constitucional que se deben de dictar las medidas necesarias para regular los asentamientos humanos y establecer las adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación y mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

En la Ley General de Asentamientos Humanos, artículo 1o., fracción I, se prevé que el objeto de la ley es establecer la concurrencia -Federación, Estados y Municipios- en materia de regulación y ordenamiento de los asentamientos humanos.(20)

En la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de C. se regula la concurrencia de la entidad federativa y sus Municipios. En el artículo 2o. se prevé que ésta tiene como finalidad "Establecer las normas conforme a las cuales el Estado y los Municipios ejercerán sus atribuciones para zonificar el territorio y determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios ..."(21)

Así las cosas, es importante resaltar que de la lectura del artículo 10(22) de la ley estudiada, se desprende que son atribuciones del Municipio, entre otras, formular, aprobar y administrar planes municipales de desarrollo de centros de población; regular y controlar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población; administrar la zonificación prevista en los planes de desarrollo urbano correspondientes a su jurisdicción territorial y expedir, de acuerdo con la ley, los reglamentos en materia de desarrollo urbano que sean necesarios para regular los procesos de mejoramiento, crecimiento y conservación de los centros de población ubicados en su territorio; facultades que se complementan con el contenido del artículo 55 en materia de zonificación.(23)

Finalmente, cabe recordar el contenido del resultando 2 del reglamento impugnado, el cual es del tenor literal siguiente:

"Es de interés público que la autoridad municipal provea lo necesario dentro del ámbito de su competencia, para cuidar la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente y para prevenir y controlar emergencias ecológicas o daños ambientales que pudieran ocurrir dentro de su circunscripción; asimismo prevenir y auxiliar a la población en situaciones de alto riesgo por siniestros y desastres, con la participación voluntaria y organizada de la sociedad ..."

Así las cosas, como lo precisó la propia demandante el objeto del reglamento es la materia ecológica, respecto de la cual el Municipio demandado sí tiene facultades para emitir un reglamento, como también la tiene en lo referente a la zonificación y uso de suelo.

Rectoría económica del Estado, competencia y libre concurrencia, así como monopolios

El poder accionante argumenta, en esencia, que aun cuando el reglamento impugnado tiene por objeto la protección civil y del medio ambiente, sus disposiciones segmentan el mercado de gasolineras, lo que limita la libre concurrencia e invade las facultades de la Federación.

Sin embargo, este Alto Tribunal considera que los conceptos de invalidez de la demandante resultan infundados, en virtud de que contrario a lo que alega las facultades ejercidas por el Municipio al emitir el reglamento impugnado no tienen injerencia en el ámbito competencial de la Federación referente a la materia de rectoría económica del Estado, ni menos aún en la de competencia económica y monopolios, pues el reglamento impugnado solamente representa el ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que tiene conferidas el Municipio en las materias de ecología y ordenamiento territorial, lo cual el propio poder accionante considera el objeto del reglamento multicitado.

De este modo, a fin de motivar la determinación de lo infundado de los conceptos de invalidez hechos valer, así como con el objeto de resolver todas las cuestiones planteadas en la demanda, es preciso referirse al tema de la rectoría económica del Estado.

En efecto, las normas municipales controvertidas no tienen el alcance para vulnerar la rectoría del desarrollo nacional prevista en el artículo 25 constitucional, en virtud de que regir la economía nacional implica diversas acciones de las autoridades de los tres órdenes de gobierno previstos en la Constitución, a fin de que dicha rectoría garantice que el desarrollo del país sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía nacional y su régimen democrático.

La planeación, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de las libertades que otorga la Constitución demanda actos de la Federación, los Estados y los Municipios.

La demanda de acción de las autoridades federales, estatales y municipales se desprende del estudio del sistema de planeación de la rectoría de la economía nacional, en ese sentido en el precepto 26 de la Carta Magna se prevé que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía. También que habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal. Precisando que la ley facultará al Ejecutivo para que establezca los criterios para formular, instrumentar, controlar y evaluar el plan y programas de desarrollo.

Por otra parte, de la lectura de la Ley de Planeación se desprende que ésta contiene los principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo, las bases para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas.

La Ley de Planeación en el artículo 33 señala que el Ejecutivo Federal puede convenir con las entidades federativas la coordinación necesaria para que sus gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven en el alcance de los objetivos de planeación, considerando siempre la participación de los Municipios.(24)

En el artículo 21 de la citada ley se prevé que el Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país, que éste señalará previsiones sobre los recursos asignados para lograr sus objetivos; los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional y que sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social.(25)

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 -al igual que todos los documentos de su tipo- contiene una clara y razonable relación entre las necesidades de desarrollo económico y social y su escala de prioridades, así como los recursos disponibles al efecto.

Dicho Plan precisa los objetivos nacionales, las metas para la economía del país, las acciones para conducir el desarrollo integral y medios para lograrlo, orienta las acciones de la planeación, sectorial e institucional, así como las que efectúan los Estados y los Municipios y designa a los responsables de su ejecución.

También, es importante precisar que el Ejecutivo Federal es responsable de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo -a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público- en el cual determina los objetivos generales de cada institución de la administración pública y la participación estatal y municipal en los planes y programas de desarrollo.

El Congreso de la Unión participa expidiendo las leyes que constituyen la base jurídica de la planeación nacional y al revisar y opinar sobre el Plan o emitiendo las observaciones correspondientes durante la ejecución, revisión y adecuaciones de éste.

La participación de los tres órdenes de gobierno se realiza, por medio de convenios y programas de coordinación que incorporan las acciones en temas que se encaminan al desarrollo regional, siempre en la consecución de los objetivos de la planeación y ejecución de las metas definidas, por lo que los mismos son corresponsales en el desarrollo nacional.(26)

En ese sentido, la participación estatal y municipal en la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo se refiere a realizar las acciones convenidas con el Ejecutivo Federal y en la ejecución de programas regionales relativos a áreas específicas del territorio nacional que rebasan la jurisdicción de una sola entidad federativa y que regulan materias claves para el desarrollo del país.

De esta manera, es posible concluir que la rectoría del desarrollo económico nacional, contenida en el artículo 25 constitucional y que compete al Estado, no es soslayada por las normas reglamentarias impugnadas por la Federación.

Lo anterior, en virtud de que el análisis que antecede, permite inferir que la rectoría económica del Estado es un sistema compuesto por las diversas acciones de las autoridades coordinadas entre sí, todas ellas subordinadas a los mandatos constitucionales y legales correspondientes, así como a sus derivaciones convencionales, con el fin de cumplir los objetivos de desarrollo y planeación constitucionales y programáticos en sus propios ámbitos competenciales.

En esa tesitura, una actuación aislada del Municipio demandado -la emisión del Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de J., Estado de C.- no puede considerarse una intervención indebida en la facultad de la rectoría económica del Estado, pues no es procedente considerarla parte del sistema de la rectoría económica del Estado; porque la nota distintiva de un sistema es que éste es un conjunto de acciones y elementos, estructurados y organizados para la consecución de un objetivo; por ende, en la materia que se describe, podemos considerar que el objetivo es el crecimiento de la economía con desarrollo sustentable; consecuentemente, una parte del todo por sí sola no puede conseguir el fin del sistema, esto es, orientar el desarrollo nacional.

Por otra parte, las normas impugnadas por la actora concretamente regulan -como se desprende de la lectura de éstas- la instalación de nuevas estaciones de servicio en razón del índice de riesgo y contaminación máxima permisible, a partir del cual se realiza el dictamen correspondiente para determinar la categoría del sector de ubicación de las gasolineras, segmentos que pueden ser saturados, de equilibrio y potencial.

Asimismo, los preceptos controvertidos puntualizan las sanciones correspondientes para el caso de no cumplir con las distancias establecidas para cada una de las categorías de los sectores antes enunciados al instalarse una nueva estación de servicio.

Planteadas así las cosas, hay que considerar que los numerales atacados no representan una incidencia en las atribuciones de la Federación, toda vez que analizados en conjunto con el resto del contenido del reglamento, se concluye que la asignación de categorías de sector del territorio municipal, en atención a los índices de riesgo y contaminación no afecta ni directa ni indirectamente a la Federación, en cuanto a la rectoría económica del Estado, pues como se ha precisado un acto aislado -o una parte del todo- no puede considerarse un sistema que lleve al desarrollo sustentable y crecimiento de la economía.

La lectura de los artículos atacados permite deducir que las disposiciones por sí solas no van más allá del ámbito competencial del Municipio demandado y no inciden en el de la Federación, ya que la sectorización del territorio en razón del medio ambiente es únicamente el ejercicio de las atribuciones que la Constitución le otorga para regular las materias de medio ambiente y del ordenamiento territorial, objeto que la propia accionante atribuyó al reglamento impugnado, como se desprende de la lectura del primer concepto de invalidez de la demanda.

En otro sentido, cabe precisar que la actora enfatiza la violación que se produciría implícitamente con la vigencia del reglamento que se analiza, de manera que, a su consideración, las violaciones no se producen tanto, porque las normas emitidas representen un ejercicio indebido de una competencia o que su contenido invada la competencia de la demandante, sino a juicio de ésta, el perjuicio consiste en el posible monopolio que generaría -prohibido por el artículo 28 constitucional- la distancia de 1500 metros que fija el artículo 39 impugnado para permitir la instalación de nuevas estaciones de servicio en cada uno de los sectores definidos en el reglamento.

Este órgano colegiado resolutor, considera que el anterior argumento de la demandante, así como el contenido total del segundo concepto de invalidez de la demanda es infundado, toda vez que se advierte que el poder actor intenta hacer valer la invasión de competencias de la Federación desde el ejercicio de competencias legítimas del Municipio, es decir, intenta demostrar la violación al artículo 28 constitucional y a la libertad de comercio, cuando ya se ha establecido previamente en esta sentencia que el Municipio demandado sí tiene facultades para emitir reglamentos en materia de ecología, zonificación y uso de suelo, como acertadamente lo hace ver la demandante en su primer concepto de invalidez, en el cual aduce que el reglamento impugnado tiene por objeto la protección civil y del medio ambiente.

En este punto, es pertinente agregar que esas alegaciones y la pretensión de invalidez de la demandante no es posible de satisfacer a partir de los argumentos reseñados, toda vez que emitir resoluciones o una postura sobre las probabilidades fácticas de las normas impugnadas o sobre las violaciones que se pueden derivar de éstas, las cuales corresponden hacer valer a otros sujetos, a saber, los gobernados en diverso medio de defensa como lo es el juicio de garantías, no pueden ser materia de la controversia constitucional, pues este medio de control constitucional necesita que el contenido explícito de los preceptos atacados, contravenga el orden constitucional, por invasión de competencias de otro órgano del Estado o por el indebido ejercicio de las que no corresponden al poder demandado.

Sobre el tema, conviene precisar que este Alto Tribunal, en diversas sentencias ha definido las características propias de la controversia constitucional, lo cual nos permite considerar que la visión sobre este medio de control evoluciona, como lo permitir concluir la lectura de los fallos dictados en los mismos.

En ese sentido, se destaca el criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 31/97, promovida por el Ayuntamiento de Temixco, M.; en el fallo determinó que en las controversias constitucionales es factible analizar las posibles violaciones al contenido de todos los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aun cuando aquéllas se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, pues ese medio de control constitucional entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos.(27)

Sin embargo, el argumento en el sentido de que, a través de la controversia constitucional se puede alegar violación a cualquiera de las normas establecidas en la Carta Magna, debe ser entendido conjuntamente con otras determinaciones de este Alto Tribunal, como lo es la establecida al resolver la controversia constitucional 15/98, interpuesta por el Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, resuelto el once de mayo de dos mil, el Pleno de este órgano máximo jurisdiccional determinó que el medio de control constitucional -controversia constitucional- se instauró por el Constituyente Permanente con la finalidad de dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y los ámbitos de competencia federal, local y municipal por actos o normas generales que pudieren afectar las facultades o competencias que la Constitución Federal otorga a cada una de ellas, es decir, por medio de este proceso se busca garantizar el principio de la división de poderes y de competencias consagrado en la N.F.; de manera destacada el Pleno definió la necesidad de planteamiento de agravio a su esfera de competencia, por parte del demandante, a fin de que se pueda resolver sobre la constitucionalidad de los actos o normas impugnadas.(28)

De la sentencia de mérito derivó la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.". Así, de la lectura de ésta se desprende que este Alto Tribunal definió que la controversia constitucional se caracteriza como un medio de control para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución; sólo puede ser planteada por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal; el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia); no pueden impugnarse normas en materia electoral; a través del medio de control constitucional se pueden impugnar normas generales y actos; los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte.(29)

Por otra parte, el Pleno de este Alto Tribunal ha terminado por caracterizar la controversia constitucional, como un medio de control en el cual el accionante carece de interés legítimo para hacer valer violaciones a derechos fundamentales de los gobernados, siempre y cuando esos derechos o sus defensas se encuentre relacionados con las competencias atribuidas al demandante, al respecto resulta conveniente citar la sentencia emitida en el expediente 59/2006, en la cual con nitidez se expone:

"El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela, el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal; sin embargo, para que las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la citada N.F. cuenten con interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de afectación."(30)

Así las cosas, es evidente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si bien es cierto resolvió que mediante la acción de controversia constitucional es posible alegar la violación a cualquiera de los preceptos que componen la Constitución Federal, también lo es que esta posibilidad se circunscribe a la afectación que pudiera resentir la esfera competencial del accionante del medio de control constitucional y al probable control indirecto de los actos de los poderes públicos realizando una evaluación de legalidad.

Lo anterior, es posible afirmarlo a partir de los fallos relatados en párrafos anteriores, de los cuales, como se ha precisado, destaca que el objeto de control en la controversia constitucional es la protección del ámbito de atribuciones que la Constitución prevé para las entidades, poderes u órganos que señala la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, a fin de resguardar el sistema federal, así como preservar la regularidad en el ejercicio de esas atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales órganos, por lo que para que proceda dicha vía constitucional se requiere que la norma o acto impugnados sean susceptibles de causar un perjuicio o privar de un beneficio a la parte promovente en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, y en consecuencia, los conceptos de invalidez que se formulen deben ser tendentes a demostrar que tales actos o normas impugnadas, cuando menos, les produzcan una afectación como entidad, poder u órgano, mas no la afectación de cierta clase de gobernados.

En esas circunstancias, en el caso el poder actor en sus conceptos de invalidez hace valer diversos argumentos en los que aduce que los preceptos impugnados son violatorios de los derechos fundamentales -libre competencia y competencia- de los habitantes del Municipio de J.; sin embargo, este Tribunal Pleno considera que el accionante carece de interés legítimo para hacer valer ese tipo de argumentos en la presente vía constitucional, al no tener relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tiene conferidas.

De este modo, en la presente controversia solamente se debe estudiar si existen las violaciones a las competencias de la Federación, analizando, como se ha hecho, en primer término, si la materia del reglamento atacado es propia de las atribuciones municipales y si el ejercicio de éstas se apega a la configuración constitucional y legal de la facultad reglamentaria y de las facultades en las materias de medio ambiente y ordenamiento territorial, sin poder estudiar o analizar las violaciones a derechos fundamentales, pues esos derechos y su defensa no se encuentran relacionados con el ámbito de competencias del accionante de la controversia constitucional.

Por estos motivos, no es posible hacer el estudio de la razonabilidad de la distancia de 1500 metros fijada en los numerales controvertidos, a fin de determinar si en el caso se violan o no ciertas garantías fundamentales del individuo, pues se reitera que la naturaleza jurídica de la controversia constitucional es la de resolver conflictos entre órganos, evaluando si los sujetos o parte demandada cuenta con la atribución de ejercer determinado acto y que su ejercicio no exceda las atribuciones que le competen, porque el fin de ese medio de control es verificar que la autoridad correspondiente cuente con la competencia para realizar una acción o que su ejercicio no suponga la infracción al esquema organizativo contenido en la Constitución, por lo que este Alto Tribunal puede interpretar las normas que otorguen las competencias, pero no puede realizar la interpretación de las normas que concretan la competencia de la demandada, para desentrañar el sentido implícito de éstas o para determinar que éstas violan derechos de los gobernados, cuando esas situaciones no se encuentran relacionadas con la esfera competencial de los órganos en conflicto.

Por último, es oportuno precisar que las medidas -contenidas en los numerales impugnados- pueden o no resultar razonables a la luz de la limitación de un derecho fundamental específico, que sea expresión subjetiva de la prohibición de monopolios establecida en el artículo 28 de la Constitución, pero esto no es analizable desde la perspectiva de una invasión competencial por parte del Municipio a la Federación sino del análisis de la vulneración de un derecho fundamental constitucionalmente reconocido a un individuo afectado por un acto de aplicación de la normas atacadas.

Por lo anterior, los argumentos de la actora resultan infundados.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee en esta controversia constitucional respecto del resultando "1" del acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil tres, del Municipio de J., Estado de C., en términos de la parte final del considerando séptimo de este fallo.

TERCERO. Se reconoce la validez de los artículos 39, fracciones I, II y III; 68 y 71 del Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de J., Estado de C., en términos del contenido del considerando octavo de este fallo.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., se aprobó el resolutivo primero, en cuanto a declarar parcialmente procedente la controversia constitucional, así como el resolutivo segundo; por mayoría de siete votos de los señores M.C.D., F.G.S., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V. y S.M. se aprobó el resolutivo primero, en cuanto a declarar infundada la controversia constitucional y resolutivo tercero; los señores Ministros A.A., G.P. y presidente O.M. votaron en contra; el señor M.A.A. reservó su derecho para formular voto particular; el señor Ministro presidente O.M. manifestó que se adherirá a éste; el señor M.G.P. reservó el suyo para formular voto particular.

El señor Ministro presidente O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

____________________

1. Tesis número 2a. XLVII/2003, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, a foja 862.

2. Jurisprudencia número P./J. 92/99, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, a foja 710.

3. Tesis P./J. 23/99 sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, consultable en la página 256, Tomo IX, correspondiente al mes de abril de 1999, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.

4. Tesis P./J. 41/2002 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 997, T.X., octubre de 2002, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.

5. Controversia constitucional 11/95, sentencia de veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y seis, en la que determinó que la representación del Estado de Tabasco para acudir a la controversia constitucional, corresponde al Congreso del Estado, por lo que sobreseyó al haber interpuesto el juicio los Poderes Ejecutivo y Judicial de la entidad.

Controversia constitucional 27/99, resuelta el trece de febrero de dos mil siete, en el sentido de sobreseer conforme a lo dispuesto en el artículo 64, fracción IX, de la Constitución del Estado de C., el Congreso del Estado está facultado para autorizar al titular del Ejecutivo Estatal a representar a esa entidad.

6. Tesis 2a. XLVII/2003, consultable en la página 862, T.X., abril de 2003, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época. Segunda Sala.

7. Tesis 2a. XLVI/2003, visible en el T.X., abril de 2003, página 862, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época. Segunda Sala.

8. Resuelta por unanimidad de nueve votos de los señores M.S.S.A.A., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Fue ponente en este asunto el señor M.H.R.P.. El señor M.J.R.C.D. manifestó que, en términos de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, estaba en causa de impedimento para conocer del asunto.

9. Resuelto por unanimidad de diez votos se aprobaron los resolutivos segundo, tercero y sexto; y por mayoría de ocho votos de los señores M.S.S.A.A., J.D.R., G.D.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G. se aprobaron los resolutivos primero, cuarto y quinto; los señores M.J.R.C.D. y J. de J.G.P. votaron en contra, por la constitucionalidad de los artículos 14 y 15 de la Ley Federal de Competencia Económica y reservaron su derecho a formular voto de minoría.

10. Jurisprudencia P./J. 13/2004, T.X., marzo de 2004, página 1272, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.

11. "Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:

"Representar al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas ..."

12. Jurisprudencia sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 546, T.V., septiembre de 1997, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.

13. Jurisprudencia P./J. 74/2006 del Pleno de este Alto Tribunal, consultable en la página 963, T.X., junio de 2006, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor literal siguiente: "HECHOS NOTORIOS. CONCEPTOS GENERAL Y JURÍDICO. Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles los tribunales pueden invocar hechos notorios aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes. Por hechos notorios deben entenderse, en general, aquellos que por el conocimiento humano se consideran ciertos e indiscutibles, ya sea que pertenezcan a la historia, a la ciencia, a la naturaleza, a las vicisitudes de la vida pública actual o a circunstancias comunmente conocidas en un determinado lugar, de modo que toda persona de ese medio esté en condiciones de saberlo; y desde el punto de vista jurídico, hecho notorio es cualquier acontecimiento de dominio público conocido por todos o casi todos los miembros de un círculo social en el momento en que va a pronunciarse la decisión judicial, respecto del cual no hay duda ni discusión; de manera que al ser notorio la ley exime de su prueba, por ser del conocimiento público en el medio social donde ocurrió o donde se tramita el procedimiento."

14. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999, página 710.

15. Controversia constitucional 8/2002. Resuelta por el Pleno el 3 de marzo de 2005.

16. No. Registro: 187,983. Jurisprudencia P./J. 132/2001. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 1041.

17. "Artículo 141. Los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases normativas que establezca el Congreso del Estado, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas circunscripciones. En su caso, tener la intervención que disponga la ley en los referéndum y plebiscitos. Asimismo, los actos de gobierno de las autoridades municipales podrán ser sometidos a plebiscito en los términos de la ley respectiva."

18. "Artículo 28. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

"I. Aprobar de acuerdo con las leyes en materia municipal expedidas por la Legislatura del Estado, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. Los reglamentos aprobados por los Ayuntamientos deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado. ..."

19. "Artículo 8o. Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

"I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal;

"II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados;

"III. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al Gobierno del Estado;

"IV. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente ley;

"V. La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local;

"VI. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles excepto las que conforme a esta ley sean consideradas de jurisdicción federal;

"VII. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los Gobiernos de los Estados;

"VIII. La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 4 de esta ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas;

"IX. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente ley;

"X. La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más Municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial;

"XI. La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan;

"XII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo;

"XIII. La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental;

"XIV. La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial;

"XV. La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente, y

"XVI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados."

20. "Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:

"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; ..."

21. "Artículo 2o. Es objeto de esta ley:

"I. Establecer las normas que regulen la concurrencia del Estado y Municipios que lo integran en materia de ordenación y regulación de los asentamientos humanos en la entidad;

"II. Establecer las normas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"III. Establecer las normas conforme a las cuales el Estado y los Municipios ejercerán sus atribuciones para zonificar el territorio y determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios;

"IV. Fijar las normas que regulen toda acción urbana en los términos de esta ley, reglamentos, planes y programas en la materia; y

"V. Definir las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos."

22. "Artículo 10. Son atribuciones de los Municipios:

"I.P. en la formulación del Plan Estatal de Desarrollo Urbano, en los términos del título segundo de la presente ley; y

"II. Formular, aprobar y administrar los planes municipales de desarrollo urbano, los planes de desarrollo urbano de centros de población, así como los planes parciales de crecimiento, conservación y mejoramiento de los centros de población ubicados en su territorio y su zonificación correspondiente, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

"III. Enviar al gobernador del Estado los planes de desarrollo urbano, para su publicación y registro, así como promover su difusión;

"IV. Constituir reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda;

".R. y controlar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población, así como vigilar que no se lleven a cabo acciones de urbanización fuera de los centros de población que no estén previstas en los planes de desarrollo urbano legalmente aprobados o que contravengan las disposiciones de la presente ley;

"VI. Administrar la zonificación prevista en los planes de desarrollo urbano correspondientes a su jurisdicción territorial;

"VII. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población ubicados en el territorio municipal, de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano aplicables;

"VIII. Proponer la fundación de centros de población;

"IX. Participar, en los términos de la Ley General de Asentamientos Humanos y de la presente ley, en la ordenación y regulación de las zonas conurbadas en su territorio;

"X. Celebrar con la Federación, el Gobierno del Estado, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas de desarrollo urbano que se ejecuten en su Municipio, conforme la legislación vigente;

"XI. Informar y orientar a los particulares acerca de los trámites sobre los permisos, licencias o autorizaciones con el fin de facilitar su gestión;

"XII. Otorgar, negar o condicionar las autorizaciones, licencias y constancias de su competencia de acuerdo con esta ley, los planes de desarrollo urbano y demás disposiciones en vigor;

"XIII. Llevar a cabo acciones de regularización de la tenencia de la tierra urbana en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes de desarrollo urbano y su zonificación correspondiente;

"XIV. Participar en la creación y administración de áreas naturales protegidas de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

"XV. Determinar las infracciones y calificar las sanciones y medidas de seguridad de su competencia, que deban ser aplicadas en los términos de la presente ley, así como solicitar el apoyo del Ejecutivo del Estado para aplicar dichas medidas de seguridad;

"XVI. Tramitar y resolver el recurso administrativo de su competencia previsto en esta ley;

"XVII. Fomentar la organización y participación ciudadana en la formulación, ejecución, evaluación y actualización de los planes o programas de desarrollo urbano;

"XVIII. Expedir, de acuerdo con la presente ley, los reglamentos en materia de desarrollo urbano que sean necesarios para regular los procesos de mejoramiento, crecimiento y conservación de los centros de población ubicados en su territorio;

"XIX. Celebrar acuerdos interinstitucionales con autoridades locales de países vecinos, a fin de planear el desarrollo de los centros de población fronterizos, de acuerdo con la legislación federal en la materia y observando lo que disponga el dictamen que emita el Gobierno del Estado a través de la Dirección General de Desarrollo Urbano y Ecología; y

"XX. Las demás que les otorguen esta ley y disposiciones legales relativas."

23. "Artículo 55. A los Municipios corresponderá formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio.

"La zonificación deberá establecerse en los Planes de Desarrollo Urbano, misma que determinará:

"I. Las áreas que integran y delimitan un centro de población;

"II. Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas de los centros de población;

"III. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados y, en su caso las correspondientes normas técnicas;

"IV. Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados;

"V. La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos;

"VI. Las densidades de población y de construcción;

"VII. Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de inmuebles de propiedad pública;

"VIII. Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas e instalaciones en que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales o residuos peligrosos, de conformidad con la legislación aplicable;

"IX. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"X. Las reservas para la expansión de los centros de población; y

"XI. Las demás disposiciones que de acuerdo con la legislación aplicable sean procedentes.

"Los usos y destinos condicionados son aquellos establecidos por los planes de desarrollo urbano, que por su importancia, impacto o dimensiones en el desarrollo urbano en los Centros de población requieren de un tratamiento especial.

"Los reglamentos municipales podrán establecer las normas técnicas complementarias que precisen las regulaciones a que se refiere este precepto."

24. "Artículo 33. El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los Municipios."

25. "Artículo 21. El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el presidente de la República, y su vigencia no excederá del período constitucional que le corresponda, aunque podrá contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo.

"El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, tomando siempre en cuenta las variables ambientales que se relacionen a éstas y regirá el contenido de los programas que se generen en el sistema nacional de planeación democrática.

"La categoría de Plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo."

26. "Artículo 14. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"III. Proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y Municipales; ..."

27. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno el nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.. De la cual derivó la jurisprudencia P./J. 101/99, consultable en la página 708, Tomo X, septiembre de 1999, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo rubro y contenido son los siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de Estado federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano."

28. Foja 55 de la sentencia, resuelto con la siguiente votación: unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. Ausente el señor M.J.V.A.A., previo aviso a la presidencia. Fue ponente en este asunto el señor M.H.R.P..

29. Jurisprudencia P./J. 71/2000 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 965, Tomo XII, agosto de 2000, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

30. Foja 83, sentencia de quince de octubre de dos mil siete, dictada en los autos del expediente de la controversia constitucional 59/2006.