Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 40/2006. MUNICIPIO DE C., ESTADO DE AGUASCALIENTES.

MINISTRA PONENTE: O.S.C.D.G.V..

SECRETARIO: A.C.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticuatro de marzo de dos mil ocho.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito presentado el dos de marzo de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.G.M., ostentándose como síndico del Municipio de C., Estado de A., en representación de éste, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Autoridades demandadas y su domicilio: 1. El Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su subordinada la Secretaría de Salud, ésta a su vez por conducto de su unidad administrativa denominada Comisión de Operación Sanitaria actuando por ésta con el carácter de funcionario suscriptor de uno de los actos cuya invalidez se demanda, el director ejecutivo de Supervisión y Vigilancia Sanitaria, con titularidad a cargo del C.S.M.U., dependencia con domicilio en la calle Monterrey No. 33, Col. Roma, D.C., México, D.F., código postal 06700. 2. El Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su subordinada la Secretaría de Salud, ésta a su vez por conducto de su órgano desconcentrado la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, ésta a su vez por conducto de su unidad administrativa denominada Comisión de Operación Sanitaria y actuando por ésta por conducto de su subordinado, el verificador (sin mayor denominación orgánica) con titularidad a cargo del C.J.C.N.O., también con domicilio en la calle Monterrey No. 33, Col. Roma, D.C., México, D.F., código postal 06700. 3. El Estado de A., actuando por conducto del gobernador del Estado, éste a su vez por conducto de su subordinado en la administración pública estatal, el director general del Instituto de Salud del Estado de A. y éste a su vez por conducto de su subordinado, el verificador (sin mayor denominación orgánica) con titularidad a cargo del C.G.M.C., con domicilio en la calle M. de Jesús No. 1501, F.. Las Arboledas, A., Ags., código postal 20020.

"...

"IV. Actos cuya invalidez se demanda: 1. De la señalada en el apartado 1 del inciso II anterior, se demanda la invalidez de la afectación al orden constitucional federal, a través de la emisión de la orden de visita número 000066355 de 24 de febrero de 2006 expedida y dirigida contra el propietario, responsable, representante u ocupante del rastro municipal de C., rastro municipal ubicado en domicilio conocido sin número, comunidad de El Cuervero, Municipio de C., Ags., orden cuya invalidez se demanda por constituir una invasión al carácter y a la esfera competencial de autoridad del Municipio demandante, invasión que se controvierte al configurarse la violación a los preceptos constitucionales que adelante se señalan como infringidos y de conformidad a los argumentos jurídicos que también adelante se exponen a título de conceptos de invalidez. De esta misma se demanda la invalidez de la emisión de órdenes complementarias de suspensión de trabajos y servicios en relación al rastro del Municipio hoy demandante, órdenes derivadas o con motivo de la actuación de la inspección practicada según acta 66355 a que adelante se hace referencia, así como la expedición de órdenes de aseguramiento y destrucción de objetos, productos en el rastro municipal de C., de desocupación o desalojo del edificio o establecimiento y del predio donde se ubica el rastro municipal de C., la prohibición de actos de uso de predios, edificios, instalaciones, maquinaria, equipo y demás implementos del rastro municipal de C., así como la colocación de sellos que impidan materialmente el acceso, uso, utilización o funcionamiento de las instalaciones del rastro municipal de C. ahora demandante. 2. De la señalada en el apartado 2 del inciso II anterior, se demanda la invalidez de la ejecución de la afectación al orden constitucional federal que se configura a través de la diligencia de verificación realizada en cumplimiento de la orden señalada en el apartado inmediato anterior, ejecución cuya invalidez se demanda por constituir una invasión al carácter y a la esfera competencial de la autoridad municipal del Municipio ahora demandante, invasión que se controvierte al configurarse la violación a los preceptos constitucionales que adelante se señalan como infringidos y de conformidad a los argumentos jurídicos que también adelante se exponen a título de conceptos de invalidez. De la misma, se demanda también la invalidez de la realización o la ejecución de los actos referidos en el segundo párrafo del apartado 1 anterior. 3. De la señalada en el apartado 3 del inciso II anterior, se demanda la invalidez de la ejecución de la diligencia de verificación realizada en cumplimiento de la orden señalada en el apartado 1 inmediato anterior, ejecución cuya invalidez se demanda por constituir una invasión al carácter y a la esfera competencial de la autoridad municipal del Municipio ahora demandante, invasión que se controvierte al configurarse la violación a los preceptos constitucionales que adelante se señalan como infringidos y de conformidad a los argumentos jurídicos que también adelante se exponen a título de conceptos de invalidez. De la misma, se demanda también la invalidez de la realización o la ejecución de los actos referidos en el segundo párrafo del apartado 1 anterior. 4. De la señalada en el apartado 4 del inciso II anterior, se demanda la invalidez de la afectación al orden constitucional federal, a través de la emisión orden de inspección (sic) dirigida contra el propietario, responsable, representante u ocupante del rastro municipal de C., rastro municipal ubicado en domicilio conocido sin número, comunidad de El Cuervero, Municipio de C., Ags., orden cuya invalidez se demanda por constituir una invasión al carácter y a la esfera competencial de autoridad del Municipio demandante, invasión que se controvierte al configurarse la violación a los preceptos constitucionales que adelante se señalan como infringidos y de conformidad a los argumentos jurídicos que también adelante se exponen a título de conceptos de invalidez."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso, los siguientes:

"VI. Hechos. Bajo protesta de decir verdad, manifiesto que son ciertos los hechos que a título de antecedentes de esta controversia constitucional se narran a continuación: 1. El Municipio de C. es parte de la división política y administrativa del Estado Libre y Soberano de A., incluido como tal en el artículo 9o. de la Constitución Política de dicha entidad federativa integrante del Pacto Federal mexicano. 2. El Municipio hoy demandante tiene a su cargo, constitucionalmente, de conformidad al artículo 115 de la Carta Magna Federal el servicio público de rastro, teniendo de conformidad al propio dispositivo el ejercicio de las potestades públicas sobre tal servicio público, entre las que se encuentran su regulación, administración y procedimientos gubernativos conducentes. 3. El Municipio de C. hoy demandante cuenta con una reglamentación en materia del servicio público de rastro, consistente en el ordenamiento reglamentario respectivo, emitido por el Ayuntamiento de la municipalidad, publicado en el Periódico Oficial del Estado, número 18, 2a. sección, de 5 de mayo de 2003. 4. Ahora bien, de manera por demás sorpresiva y sin citación a representante legal alguno de la municipalidad de C., el viernes 24 de febrero de 2006, aproximadamente a las 9:30 horas (nueve horas con treinta minutos, de la mañana) se presentaron en las instalaciones del rastro municipal de la misma, pretendidos verificadores quienes dijeron ser ‘de la Secretaría de Salud federal’ de la ‘Cofepris’ al personal de intendencia del propio rastro, para practicar una pretendida ‘inspección’ a dichas instalaciones, pero sin exhibir documentación autógrafa que acreditara la supuesta orden de inspección ni exhibir identificación oficial alguna, procediendo a introducirse al inmueble y con actitud de potencia (sic) expresaban a las personas que realizan la matanza de animales, su cometido de inspección. 5. Las personas que se presentaron y actuaron en los términos de esta narración, a título de supuestos verificadores, son J.C.N.O. (ostentándose como inspector federal) y G.M.C. (quien se ostentaba también como inspector federal pero de quien se tiene conocimiento que es funcionario o empleado público en el Instituto de Salud del Estado de A.), no obstante su inclusión en el oficio a que se hace referencia en esta demanda, como contenedor de la orden de visita. 6. Los integrantes del supuesto personal inspector, al inicio de su actuación, exhibieron tan sólo un documento con supuesta firma facsimilar (no autógrafa) que contenía una pretendida orden de visita, una supuesta ‘inspección de rutina’ y pidieron documentos o instrumentos de identificación a personas que encontraron en el interior del rastro, arguyendo su carácter de pretendida autoridad oficial y obtenidos dichos documentos, iniciaron la escritura de unos supuestos documentos llenados a título de acta de verificación supuestamente iniciada a las ‘9.15’ horas, en relación a la cual no se dio oportunidad de manifestación alguna a funcionarios o empleados municipales, ni fue firmada por ninguna persona por parte de la municipalidad que represento. Cabe hacer notar que la escritura que obra al calce de los folios 1 de 4, 4 de 4 de los anexos 1 y 2 de dicha acta, correspondiente a los espacios para nombre y firma del interesado y de los testigos, no es en modo alguno firma de ninguna de las personas correspondientes, sino que dicha escritura fue plasmada del puño y letra del propio personal inspector. 7. El documento exhibido solamente señalaba el objeto de la visita para la verificación de las condiciones sanitarias del establecimiento, pero se insiste en que el mismo no tenía firma autógrafa alguna y no obstante ello, procedieron a realizar su actuación. 8. Cabe destacar que siendo aproximadamente las 15.00 horas (tres de la tarde) del 24 de febrero de 2006, la Secretaría del Ayuntamiento del Municipio de C., presente en el Palacio Municipal, en la zona centro de la ciudad de C., Ags., fue avisada por personal del rastro que las instalaciones del mismo pretendían ser ‘clausuradas’ por supuestos inspectores federales, ante lo cual, la propia secretaria del Ayuntamiento y otros funcionarios municipales, se trasladaron a las instalaciones del rastro ubicado en la comunidad de El Cuervero, distante algunos kilómetros del centro de la ciudad. 9. Una vez en las instalaciones del rastro municipal de C., los funcionarios municipales se encontraron con los pretendidos inspectores federales, a quienes se les hizo saber la presencia de la secretaria del Ayuntamiento y del titular del área jurídica, entre otros funcionarios municipales, ante quienes los pretendidos inspectores no acreditaron carácter ni orden alguna para practicar actuaciones, no obstante que el propio personal municipal, por conducto del titular del área jurídica, reiteradamente los ‘invitó’ a pasar a la oficina de las instalaciones del rastro ‘para atender el motivo de su presencia’, manifestándoseles reiteradamente que se encontraban en instalaciones públicas municipales y reiteradamente se le expresó a dicho personal supuestamente federal que no contaban con autorización expresa alguna de la superioridad para practicar medidas de seguridad en las instalaciones del rastro municipal, insistiéndoseles en trasladarse a la oficina del rastro, distante sólo unos pocos metros del lugar dentro de las instalaciones donde se dio el encuentro entre los supuestos inspectores y el personal municipal, ello para atender el motivo de su presencia, ante lo cual, tales pretendidos inspectores, que nunca exhibieron instrumento específico de identificación alguno durante la diligencia, se introdujeron en la oficina del rastro para redactar unas pocas líneas en unas hojas verdes y blancas, a título de supuesta acta y sin dar intervención legal alguna a funcionarios municipales para constancias en el acta, procedieron a iniciar su salida de las instalaciones, utilizando expresiones como ‘ya volveremos’, ‘nos volveremos a ver pronto’ y ‘volveré’. 10. Con motivo de los hechos narrados en los apartados 8 y 9 precedentes, el personal municipal procedió a levantar el acta correspondiente, siendo firmada por comparecientes ante tal actuación, acta que se acompaña a esta demanda. 11. Es de capital importancia destacar que los supuestos inspectores no realizaron acción alguna que materialmente impida el funcionamiento normal, usual, necesario y regular de las instalaciones del rastro municipal, ya que no colocaron sello alguno en puertas de acceso al mismo ni en puertas o instalaciones con los que se impida absolutamente la utilización y funcionamiento del inmueble, edificio, construcciones, maquinaria, equipo y demás implementos del rastro municipal. Es muy importante destacar que los supuestos inspectores, que se habían retirado aproximadamente a las 15.45 horas (tres horas con cuarenta y cinco minutos de la tarde) del 24 de febrero de 2006, regresaron a las instalaciones del rastro municipal aproximadamente una hora después, para ‘recoger’ la ‘orden de visita’ (el documento verde sin firma autógrafa, que habían exhibido en la diligencia) y en sustitución del mismo, entregar un diverso ejemplar, que es el que se exhibe con esta demanda. 13. El personal municipal procedió a videograbar dicho documento ‘verde’ al momento de su ‘canje’ por los supuestos inspectores municipales, haciéndose constar también tal actuación en el acta referida en el hecho 10 anterior. Es también de capital importancia destacar que en los momentos de la presencia en las instalaciones del rastro municipal de C. de los supuestos inspectores, se conoció que en ese momento ‘también se estaba clausurando el rastro de Asientos’ (Asientos es otro de los once Municipios del Estado de A.) y que se iban a ‘clausurar’ posteriormente ‘todos los demás’ en los Municipios del Estado. A este respecto y de conformidad a la información que poseo como representante municipal, tengo conocimiento de que efectivamente fue afectado el rastro municipal de Asientos en la misma fecha que el de la municipalidad que represento, por lo que en la audiencia se ofrecerán y aportarán las pruebas respectivas que se obtengan. En relación a este particular me permito manifestar, ad cautelam y a reserva de ampliar la presente demanda de controversia una vez que esté contestada la misma, que tengo información en el sentido de que (sic) alguna autoridad (estatal o federal) pretende ‘concesionar’ el servicio público de rastro en el Estado de A.. 14. En la especie, de conformidad al contenido del acta de inspección, no están cuestionadas las condiciones de matanza relativas a la verificación de propiedad de animales, a su origen, a su alimentación antes del rastro ni dentro de sus instalaciones, a su conservación ni las condiciones de su estado de salud ni de los actos conducentes de verificación de la misma por parte del personal de control sanitario del propio rastro, además de que no existe cuestionamiento alguno sobre la presencia de sustancias que produzcan contaminación de los productos que los afectara de manera esencial ni trascendente. Al respecto, es de capital importancia destacar que de conformidad al acta de inspección, en la misma consta la descripción general de las instalaciones y del servicio público respectivo, asentándose (parte media de la llamada hoja 1 de 4) que el rastro cuenta con áreas y andenes de carga y descarga para bovinos y porcinos y corrales por separado, con sala de matanza también por separado, vestidores, área destinada para cámara de refrigeración, áreas de jardines, tratamiento de aguas residuales con albercas de sedimentación y con trampas para residuos sólidos y que diariamente son retirados los sólidos y llevados a fosas para su disposición. También es de capital importancia destacar y sobre todo para efectos suspensionales, que en el acta de inspección (hojas 2 y 3) en cuanto a la calificación de las instalaciones, de su operación y del funcionamiento del servicio de rastro, de manera notoria se asentó que se cumple completamente y por lo tanto se otorgó calificación de 2 (dos) (sobre una escala de 0 a 2) a lo siguiente: a. Personal limpio en su persona e indumentaria de trabajo. b. El personal no usa objetos que representen riesgos para el producto. c. No existe personal con heridas o enfermedades, en contacto con el producto. d. Los materiales de la construcción son resistentes al medio ambiente y a prueba de roedores. e. No existen ropa u objetos personales en áreas del proceso. f. Los sanitarios no tienen comunicación ni ventilación hacia áreas del proceso. g. La ubicación y la instalación de los equipos facilita la limpieza. h. Se cuenta con abastecimiento de agua potable y depósito para su almacenamiento. i. Los depósitos de agua potable están revestidos con material impermeable, con acabado sanitario y tapa. j. Los ductos se encuentran en buen estado de mantenimiento. k. Los drenajes no representan fugas ni malos olores. l. La ventilación es apropiada para evitar calor, condensación del vapor y acumulación de humo, polvo y olores. m. La iluminación natural es suficiente. n. Los focos (de iluminación) no afectarían los productos, en caso de romperse. ñ. Ausencia de materias primas que puedan representar un riesgo a la salud al utilizarse en la elaboración del producto. o. Se realizan pruebas para la evaluación de la calidad del producto terminado (sensorial, físico/químico, microbiológico). p. El acomodo de productos evita su contacto con paredes y techos, permitiendo ventilación y verificación. q. La caja de transporte y contenedores tienen acabado sanitario y están en buenas condiciones de higiene. r. Se lleva control por escrito de primeras entradas y primeras salidas, para evitar materias primas y productos sin rotación. s. Cuenta con registro de análisis del producto terminado. Sobre las notas de supuesto incumplimiento, es de destacarse la consignación de cuestiones meramente administrativas, pero no sustanciales para hacer peligrar la salud y ameritar la suspensión del funcionamiento de las instalaciones y servicio, notas consistentes en que no existen letreros de que el personal se lave las manos después de ir al baño, no contar con registros sobre control de fauna nociva y no contar con registros para el control de las variables críticas del método de conservación (gráficas, hojas de control, etc.). Por otra parte y su vez, en los anexos 1 y 2 de los folios del acta de inspección se hicieron constar por los propios supuestos inspectores sus aclaraciones u observaciones (observación que no implica ineficiencia o inconveniencia) sobre las circunstancias calificadas como cumplidas con calificación media (es decir de 1, uno), pero al respecto es de destacarse y sobre todo para efectos suspensionales, que en la especie tales circunstancias han merecido tal calificación de cumplimiento medio y no se trata por lo tanto de circunstancias de incumplimiento que traiga aparejados graves riesgos a la salud, en caso de continuar con el funcionamiento de las instalaciones y del servicio. De conformidad a lo anterior, es claro que las circunstancias y condiciones esenciales y generales de las instalaciones, de su funcionamiento y del servicio, obtuvieron la máxima calificación aprobatoria, lo que incuestionablemente debe ser considerado para efectos suspensionales en términos de la solicitud que adelante se formula. Además de lo anterior, en términos del acta respectiva se hizo constar que los animales, al introducirse a los corrales, pasan por canaleta de descanso cumpliendo con el tiempo de doce horas para tal descanso, se les administra agua, así como el alimento consistente en balamento, alfalfa y rastrojo y que para su sacrificio son insensibilizados previamente con el dispositivo técnico para tal efecto y que una vez cortados y en canal son colgados en perchas con ganchos; se realiza la inspección post mortem y se procede a sellar el producto en buen estado y en su caso al decomiso del que se encuentre en mal estado y que una vez cumplido lo anterior, su traslado se hace de inmediato en vehículos con caja cerrada, a las carnicerías donde son depositados en cámaras de refrigeración. 15. En el Municipio de C. no existe ninguna otra instalación de rastro, pública ni privada que realice y proporcione el servicio público de matanza de animales y actos conexos como control de sanidad, propiedad y origen de los mismos animales, localizándose el rastro más cercano en un diverso Municipio a más de setenta kilómetros de distancia aproximadamente."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, en síntesis, son los siguientes:

Que la orden de visita y la actuación de inspección, así como la determinación de medidas de seguridad, conculcan el tercer párrafo del artículo 4o. de la Constitución Federal, ya que la Federación y los Estados carecen de potestad de imperio en el ámbito de salud y salubridad en relación con el Municipio.

Que las referidas actuaciones invaden la competencia consagrada al Municipio en las fracciones II y III, inciso f), del artículo 115 de la N.F., relativa al servicio público de rastro, en virtud de que la regulación y administración de este servicio es competencia exclusiva del Municipio, por ende, también su control y vigilancia son competencia municipal.

Que los fundamentos legales de la orden de visita y de las medidas de seguridad -Ley General de Salud, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Reglamento Interior de la Secretaría de Salud y Reglamento de la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios- carecen de sustento constitucional, porque la Constitución Federal no otorga potestad alguna a las autoridades federales y locales en relación con el servicio público de rastro.

CUARTO. Por acuerdo de tres de marzo de dos mil seis, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, del que por turno correspondió conocer como instructora a la M.O.S.C. de G.V..

Por auto de la misma fecha, la Ministra instructora tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, en la que reconoció el carácter de autoridades demandadas al Poder Ejecutivo Federal y al Poder Ejecutivo del Estado de A., así como a la Secretaría de Salud Federal, ya que, no obstante que es una autoridad subordinada al Ejecutivo Federal, se le atribuyen los actos impugnados en esta controversia constitucional; no así a las demás autoridades señaladas por el Municipio actor, en atención a que están subordinadas jerárquicamente a las autoridades a las que se les reconoció como demandadas, ordenó emplazarlas y mandó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación conviniera.

QUINTO. El secretario de Salud, por sí y en representación del Poder Ejecutivo Federal, al formular su contestación de demanda, en síntesis, manifestó que la presente controversia constitucional es improcedente, en virtud de que en el escrito de demanda se plantean cuestiones de legalidad, por tanto, no se trata de un conflicto entre poderes, sino de un conflicto entre órganos, en el que se debe agotar la vía legal para la solución del conflicto, prevista en la Ley General de Salud.

SEXTO. El gobernador del Estado de A., al contestar la demanda, en síntesis, señaló lo siguiente:

a) Que se debe sobreseer en la presente controversia constitucional respecto a los actos atribuidos al Poder Ejecutivo del Estado de A., con fundamento en la fracción III del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las F.iones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la norma o acto materia de la controversia no fueron ejecutados por el Gobierno del Estado, sino directamente por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, dependiente de la Secretaría de Salud Federal.

b) Que se debe sobreseer, porque la actuación del Poder Ejecutivo del Estado no viola la autonomía del Municipio actor, ya que su actuación tiene fundamento en las Constituciones Federal y Local, y en el Acuerdo de Coordinación en Materia de Control de Riesgos Sanitarios celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal.

c) Que se debe sobreseer, porque el Municipio actor pretende escapar del control constitucional de la Federación y del Estado en materia de control y prevención de riesgos sanitarios, argumentando su autonomía respecto de dichos niveles de gobierno, cita en su apoyo la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE LOS PODERES DE UN MISMO ESTADO."

SÉPTIMO. Por oficio PGR 353/2006, presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el treinta y uno de mayo de dos mil seis, el procurador general de la República, en síntesis, manifestó lo siguiente:

1. Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional conforme al artículo 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. Que la demanda fue presentada en forma oportuna y quien la promueve cuenta con la legitimación necesaria para ello.

3. Que es infundada la causal de improcedencia hecha valer por la Secretaría de Salud en la cual señala que por tratarse de cuestiones de legalidad, se debe agotar la instancia administrativa, o bien, el juicio contencioso administrativo, porque de la lectura integral del escrito de demanda se desprende que el Municipio actor, además de violaciones de legalidad, sostiene transgresiones a los principios de soberanía nacional, forma de gobierno y autonomía municipal, contenidos en los artículos 40, 41 y 115 constitucionales.

4. Que debe desestimarse la causal de improcedencia hecha valer por el gobernador de A. en la cual señala que los actos materia de la presente controversia constitucional no fueron ejecutados por él, sino directamente por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, porque involucra cuestiones que están íntimamente ligadas con el estudio de fondo del asunto, ya que es necesario analizar las constancias probatorias para determinar su participación, y porque de su contestación se desprende que existe un acuerdo específico de coordinación para el ejercicio de las facultades en materia de control y fomento sanitarios celebrado con la Secretaría de Salud.

5. Que del análisis integral y sistemático de los argumentos expresados por el Municipio actor en su único concepto de invalidez, la cuestión efectivamente planteada consiste en determinar si se violan los artículos 4o., tercer párrafo, 115, fracciones II y III, y 73, fracción XVI, con la orden de visita al rastro municipal de C. y si con la imposición de medidas de seguridad, consistente en la suspensión de trabajos, invade su esfera de facultades y atribuciones, toda vez que si al orden municipal le corresponde la prestación del servicio público de rastro, también le corresponde su control y vigilancia respecto de la materia de salubridad; asimismo, que no existe sustento constitucional para que las autoridades demandadas actúen en un plano de supra-subordinación en relación con el Municipio de C.; y que el documento que exhibieron las autoridades al momento de realizar la visita de inspección sanitaria al rastro carece de firma autógrafa.

6. Que resulta infundado lo alegado por el Municipio actor, en el sentido de que se invade su esfera de facultades y atribuciones con la expedición de la orden de visita al rastro municipal de C., y con la imposición de la medida de seguridad consistente en la suspensión de los trabajos; ya que de acuerdo con los artículos 4o., tercer párrafo y 73, fracción XVI, de la Constitución Federal, la materia de salubridad general está concedida de manera concurrente a la Federación y a las entidades federativas, y no al ámbito municipal; por tanto, no obstante de que la facultad de prestar el servicio público de rastro esté concedida constitucionalmente a los Municipios -artículo 115, fracción III, inciso f-, las actividades de verificación de las condiciones sanitarias de las instalaciones donde se presta dicho servicio público no son competencia municipal, porque estimar lo contrario -considerar al Municipio como una autoridad con facultades en materia de salubridad-, violaría lo preceptuado en el artículo 4o., párrafo tercero.

7. Que resulta igualmente infundado el argumento del Municipio actor en el cual señala que si el Municipio cuenta con facultades para reglamentar las materias de su competencia, como es el servicio público de rastro -de conformidad con la fracción III del artículo 115 constitucional-, también le corresponden las facultades de inspección y vigilancia sanitaria de las instalaciones del mismo; ya que si la materia de salubridad general está concedida expresa y de manera concurrente a la Federación y a los Estados, implícitamente se entiende negada a los Municipios; de igual forma, la fracción II del artículo 115 constitucional sólo permite al Municipio emitir reglamentos y disposiciones en las materias que no se encuentren reservadas a los Estados y a la Federación, y como esta fracción no le concede al Municipio la facultad para regular la materia de salubridad general, se colige que tampoco le concede la facultad de emitir reglamentos en la materia. Cita en su apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 132/2001 del siguiente rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES."

8. Que también resulta infundado el argumento del Municipio actor en el que expresa que no existe fundamento constitucional para que las autoridades demandadas actúen en un plano de supra-subordinación con relación al Municipio de C., ya que de la interpretación conjunta y sistemática de los artículos 4o., tercer párrafo y 73, fracción XVI, de la Constitución Federal, las disposiciones de las autoridades sanitarias deben ser obedecidas por las autoridades administrativas del país en todos los niveles de gobierno. Por tanto, sí existe fundamento constitucional y legal que permite una relación de supra-subordinación en materia de salubridad general entre las autoridades federal -Secretaría de Salud- y local -Instituto de Salud de A.- y el Municipio de C., consecuentemente, al detectar anomalías de carácter sanitario en la visita de inspección que se practicó en el rastro del Municipio de C., se decretó válidamente la suspensión de los trabajos del rastro.

9. Que resulta infundado el argumento del Municipio actor en el sentido de que las autoridades demandadas violaron en su perjuicio el artículo 16, segundo párrafo, de la Constitución Federal, porque el documento que exhibieron al momento de realizar la visita de inspección carecía de firma autógrafa, ya que de la copia certificada de la orden de visita que obra en autos ofrecida por la Secretaría de Salud, se aprecia la firma del director ejecutivo de Supervisión y Vigilancia Sanitaria de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

10. Que el Municipio actor no vertió argumento alguno tendente a demostrar la violación en su perjuicio de los artículos 40, 41, primer párrafo y 90 de la Constitución Federal; y del análisis de la demanda no se observa un principio de afectación.

11. Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe reconocer la validez constitucional de la orden de visita e inspección del rastro municipal número 66355, llevada a cabo el veinticuatro de febrero de dos mil seis por el Poder Ejecutivo Federal, a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, con apoyo del Instituto de Salud de A., como de la suspensión de los trabajos y servicios derivados de la indicada orden de visita.

OCTAVO. Agotado el trámite respectivo tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las F.iones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación a través del Poder Ejecutivo Federal y el Municipio de C., Estado de A., así como entre la referida entidad federativa por conducto del Poder Ejecutivo y el Municipio señalado.

SEGUNDO. Previamente a cualquier otra cuestión, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

Del análisis integral del escrito de demanda se advierte que el Municipio actor solicita la declaración de invalidez de la orden de visita e inspección del rastro municipal de C. con número sesenta y seis mil trescientos cincuenta y cinco, llevada a cabo el veinticuatro de febrero de dos mil seis por el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Salud, con apoyo del Instituto de Salud de A.; y de la suspensión de trabajos y servicios derivada de la referida orden de visita, de lo que se advierte indudablemente que su naturaleza es un acto.

Al efecto, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las F.iones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

De conformidad con el precepto antes transcrito, cuando la demanda se promueva en contra de actos, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días contados a partir del día hábil siguiente a que se dé cualquiera de las siguientes circunstancias:

a) Que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame.

b) Que se haya tenido conocimiento del acto o de su ejecución.

c) Que el actor se ostente sabedor del acto.

En el caso particular, se actualiza el segundo supuesto, toda vez que según se aprecia del punto cuatro de la narración de hechos del escrito de demanda, el Municipio actor tuvo conocimiento de los actos que impugna el viernes veinticuatro de febrero de dos mil seis, como se aprecia en la foja cinco del expediente, en la que expresó lo siguiente:

"4. Ahora bien, de manera por demás sorpresiva y sin citación a representante legal alguno de la municipalidad de C., el viernes 24 de febrero de 2006, aproximadamente a las 9:30 horas (nueve horas con treinta minutos, de la mañana) se presentaron en las instalaciones del rastro municipal de la misma, pretendidos verificadores quienes dijeron ser ‘de la Secretaría de Salud federal’ de la ‘Cofepris’ al personal de intendencia del propio rastro, para practicar una pretendida ‘inspección’ a dichas instalaciones, ... procediendo a introducirse al inmueble y con actitud de potencia (sic) expresaban a las personas que realizan la matanza de animales, su cometido de inspección."

Atento a lo anterior, el Municipio actor tuvo conocimiento del acto impugnado el viernes veinticuatro de febrero de dos mil seis, por lo que el plazo de treinta días para la promoción de la demanda transcurrió del lunes veintisiete de febrero al diez de abril del indicado año, descontando del cómputo los días cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de marzo y uno, dos, ocho y nueve de abril, por corresponder a sábados y domingos, y el veintiuno de marzo, por ser inhábiles de acuerdo con los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria del artículo 105, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

En consecuencia, si la demanda fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dos de marzo de dos mil seis, deviene inconcuso que fue presentada en forma oportuna.

TERCERO. Procede estudiar la legitimación de las partes, por ser de orden público y de estudio preferente.

Legitimación activa

S. la demanda de controversia constitucional S.G.M., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de C., A., quien acreditó su personalidad con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Electoral del Estado de A. de cuatro de agosto de dos mil cuatro, que lo acredita como tal (foja veintidós del expediente).

Los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, disponen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De las disposiciones legales transcritas se desprende que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; asimismo, se advierte que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

El artículo 42, fracción IV, de la Ley Municipal para el Estado de A., establece:

"Artículo 42. Son facultades y obligaciones de los síndicos de los Ayuntamientos:

"...

"IV. La representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fuere parte y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

De este precepto se tiene que el síndico municipal cuenta con la facultad de representar jurídicamente al Municipio.

Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla.

Legitimación pasiva

En el auto de admisión de esta controversia constitucional se reconoció como autoridades demandadas a las siguientes:

a) Poder Ejecutivo Federal.

b) Secretaría de Salud, dependiente de dicho poder.

c) Poder Ejecutivo del Estado de A..

En representación del Poder Ejecutivo Federal contestó la demanda J.J.F.M., en su carácter de secretario de Salud, personalidad que acreditó con el acuerdo del presidente de la República, en el que lo designa como su representante en este asunto, y con copia de su nombramiento como secretario del despacho de salud (fojas noventa a noventa y dos del expediente).

Para la representación del presidente de la República, la Ley Reglamentaria de las F.iones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en su artículo 11, último párrafo, dispone:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

"...

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

De acuerdo con el artículo transcrito, el presidente de la República será representado en esos procedimientos constitucionales, entre otros, por el secretario de Estado que él mismo determine; así, es inconcuso que quien comparece en su representación cuenta con la capacidad para ello; asimismo, se tiene que el Poder Ejecutivo Federal cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la emisión de los actos cuya invalidez se demanda.

En este orden de ideas, debe señalarse que en lo relativo a la legitimación pasiva de la Secretaría de Salud, los artículos 90 de la Constitución Federal, 1o., 2o., 11, 17 y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, prevén en esencia que los secretarios de Estado actúan por acuerdo del presidente de la República, de lo que se tiene que son subordinados jerárquicamente a éste, ya que actúan en auxilio de las funciones que a dicho titular le confiere la N.F..

Respecto de la legitimación pasiva de los órganos subordinados, el Pleno de este Alto Tribunal ha sustentado en la tesis de jurisprudencia número P./J. 84/2004, visible en la página novecientos sesenta y siete del Tomo XII, agosto de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, lo siguiente:

"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."

Atento a lo anterior, es de señalarse que la Secretaría de Salud, al estar jerárquicamente subordinada al titular del Poder Ejecutivo Federal, carece de legitimación para ser considerada como demandada en este procedimiento, con independencia de que en el auto de admisión se le haya reconocido tal carácter -por ser la ejecutora del acto cuya invalidez se demanda-, puesto que, como ya se dijo, dicha actuación la realiza en auxilio de las labores del presidente de la República, a quien ya se le reconoció legitimación pasiva, y quien, en su caso, será el obligado a cumplir la presente ejecutoria.

En representación del Poder Ejecutivo del Estado de A., contestó la demanda L.A.R.F., en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado, personalidad que acreditó con copia certificada del Periódico Oficial del Estado de A. de veintisiete de septiembre de dos mil cuatro, donde consta la resolución del Tribunal Local Electoral que lo declaró Gobernador Constitucional electo del Estado de A. (fojas ciento treinta y cuatro a ciento cuarenta y dos del expediente).

El artículo 36 de la Constitución Política del Estado de A. prevé:

"Artículo 36. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."

Por tanto, al acreditar L.A.R.F. su carácter de Gobernador Constitucional, debe tenérsele por legitimado para comparecer a la presente controversia en representación de dicho poder, además, por imputársele su participación en los actos cuya invalidez se demanda.

CUARTO. Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.

El Poder Ejecutivo Federal aduce que la controversia constitucional es improcedente, puesto que el actor debió agotar la instancia administrativa o el juicio contencioso administrativo previo a su promoción, por tratarse de cuestiones de legalidad.

No se actualiza el anterior motivo de improcedencia hecho valer, toda vez que si bien el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia prevé que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto; lo cierto es que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que no se actualiza dicha causal cuando en la demanda se invocan violaciones directas a la Constitución Federal, al estar reservada a este Tribunal Constitucional esa cuestión.

Sirve de apoyo a lo anterior el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia número P./J. 116/2005, visible en la página ochocientos noventa y tres del Tomo XXII, septiembre de dos mil cinco, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VÍA PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE). El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las F.iones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto; sin embargo, esta causal de improcedencia no opera, aunque existan otros medios de defensa previstos en las legislaciones locales, cuando en la demanda se invocan violaciones directas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque estas cuestiones sólo toca resolverlas a la Suprema Corte de Justicia. Ahora bien, el artículo 56, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave establece que corresponde al Poder Judicial de esa entidad ‘garantizar la supremacía y control de esta Constitución mediante su interpretación y anular las leyes o decretos contrarios a ella’; y los artículos 64, fracción III, y 65, fracción I, del mismo ordenamiento dan competencia a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado para tramitar esas controversias así como para formular los proyectos que el Pleno de dicho tribunal local resolverá en definitiva. Por lo tanto, los promoventes de la diversa controversia constitucional prevista en la fracción I del artículo 105 constitucional no tienen la carga de agotar previamente aquel medio de defensa local si en la demanda respectiva plantean violaciones inmediatas y directas a la Ley Fundamental."

Entonces, si de la lectura integral del escrito de demanda se advierte que el Municipio actor aduce que el acto cuya invalidez se demanda vulnera la esfera de competencia que en su favor le confiere el artículo 115 de la Constitución Federal, y además señala que se violan los artículos 40 y 41 de la propia N.F., es inconcuso que no se actualiza la referida causal.

Tampoco se actualiza la causal de improcedencia invocada por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de A. en la cual solicita el sobreseimiento de la presente controversia constitucional respecto de los actos que se le imputan al poder que encabeza, por no ser propios, sino de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios. Debe desestimarse el anterior motivo de improcedencia, ya que para poder determinar el grado de participación de la mencionada autoridad en el acto cuya invalidez se demanda, es necesario estudiar el fondo del asunto, máxime que dicho poder estatal, al contestar la demanda afirmó que "la actuación del Poder Ejecutivo de la entidad se limitó al acuerdo de coordinación en materia de control de riesgos sanitarios celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal."

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia de número P./J. 92/99, visible en la página setecientos diez del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

De acuerdo con lo señalado, es que tampoco se actualiza la causal de improcedencia hecha valer por el propio poder estatal en la que afirma que su actuación no viola la autonomía del Municipio actor, porque tiene fundamento en la Constitución Federal y Local, y en el acuerdo de coordinación en materia de control de riesgos sanitarios celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, ya que, como se señaló anteriormente, es una cuestión que involucra el fondo del asunto.

En este mismo sentido no se actualiza la diversa causal de improcedencia que hace valer el Poder Ejecutivo de la entidad, en la cual señala que el Municipio actor pretende escapar del control constitucional de la Federación y del Estado en materia de control y prevención de riesgos sanitarios, argumentando su autonomía respecto de dichos niveles de gobierno; porque, se reitera, son cuestiones que involucran el estudio del fondo del asunto.

Al no existir otra causa de improcedencia alegada por las partes o que de oficio se advierta, se continúa con el estudio de los conceptos de invalidez.

QUINTO. El Municipio actor en sus conceptos de invalidez, señaló, en síntesis, lo siguiente:

1) Que los actos cuya invalidez se demanda contravienen el sistema de distribución de competencias en su perjuicio, puesto que la Constitución Federal no establece que en el orden administrativo exista preeminencia o prevalencia de algún nivel de gobierno (federal, estatal o municipal) sobre otro, esto es, que exista un vínculo de supra a subordinación, mucho menos en el ámbito de salud, ni de salubridad general o local, puesto que lo que existe es un marco de coordinación, colaboración o concurrencia.

Que de acuerdo a lo anterior, ninguna autoridad, ya sea federal o local, puede intervenir en materias que corresponden de manera exclusiva al ámbito municipal, como lo es en la especie el servicio público de rastro, al cual le corresponde normar y administrar y, por ende, controlar y vigilar: de ahí que con la emisión y verificación de la diligencia de inspección impugnada las autoridades demandadas desconocen al Municipio como ente de gobierno y, como consecuencia, su carácter de autoridad y competencia que tiene conferido.

2) Que la cita de leyes y reglamentos federales para sustentar la orden de visita impugnada resulta violatoria de la Constitución Federal, puesto que dichos ordenamientos (Ley General de Salud, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Reglamento Interior de la Secretaría de Salud y Reglamento de la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios) no otorgan competencia alguna a la autoridad del ámbito de salud federal o local, para invadir la atribución municipal de la prestación del servicio público de rastro.

3) Que las actuaciones llevadas a cabo en la diligencia de verificación impugnada resultan violatorias del artículo 115, fracciones II y III, inciso f), de la Constitución Federal, puesto que la determinación de medidas de seguridad vulneran la esfera de competencia del Municipio actor, ya que las autoridades demandadas no tienen facultades de imperio para incidir en una materia que corresponde en exclusiva al Municipio por disposición fundamental suprema, respecto de la cual le corresponde la prestación, control, aplicación y vigilancia, como parte de los procedimientos que a él corresponden.

4) Que de llevarse a cabo las supuestas medidas de seguridad que se señalan en los autos cuya invalidez se demanda, se estaría impidiendo al Municipio el ejercicio de una función pública y de las facultades que la Constitución Federal le confiere en materia de rastro.

Del análisis integral de la demanda y de los conceptos de invalidez hechos valer y, además, de conformidad con el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, se advierte que la cuestión efectivamente planteada por el Municipio actor se constriñe a determinar, por un lado, si las autoridades que participaron en la realización de la visita de verificación que se llevó a cabo en el establecimiento en que el Municipio presta el servicio público de rastro, cuentan con facultades para ello y, por otro, si el acta levantada con motivo de dicha visita se encuentra debidamente fundada y motivada.

A efecto de proceder al estudio de los anteriores argumentos de invalidez, es necesario dejar establecido el alcance de los preceptos constitucionales que el Municipio actor estima violados con el acto que combate.

Los artículos 4o., tercer párrafo, 16, primero y undécimo párrafos, 40, 41, primer párrafo, 115, párrafo inicial, así como su fracción II y el inciso f) de la fracción III, de la Constitución Federal, prevén:

"Artículo 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley.

"...

"Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución."

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

"...

"La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos."

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"...

"f) Rastro."

De estos numerales fundamentales se desprenden, para lo que al caso interesa, los siguientes principios:

a) El derecho fundamental de todo individuo a la protección de la salud, así como que corresponde a la ley ordinaria el establecimiento de la concurrencia de la Federación y los Estados en materia de salubridad general, conforme a lo dispuesto por la fracción XVI del artículo 73 fundamental (artículo 4o.).

b) La voluntad del pueblo mexicano para constituirse en una república representativa, democrática y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación, de acuerdo con los lineamientos establecidos en la N.F. (artículo 40).

c) El ejercicio de la soberanía se lleva a cabo por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de su competencia, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, de acuerdo con lo establecido en la propia Constitución Federal y las particulares de las entidades federativas, ordenamientos estos últimos que en ningún caso podrán contravenir los principios de la Norma Suprema (artículo 41).

d) Los Municipios constituyen la base de la división territorial, política y administrativa de los Estados de la Federación y son gobernados por un Ayuntamiento de elección popular y directa; asimismo, el Gobierno Municipal se encuentra investido de personalidad jurídica y patrimonio propios, así como de la facultad de expedir la normatividad municipal que regule, entre otras cuestiones, la prestación de los servicios públicos de su competencia, entre los que se ubica el de rastro (artículo 115).

Como puede observarse, en primer término y para lo que al caso interesa, el artículo 4o. de la Constitución Federal tutela y reconoce uno de los derechos fundamentales de todo individuo: la salud; asimismo, atribuye de manera expresa, tanto a la Federación como a los Estados, el carácter de autoridades en materia de salud, de conformidad con las leyes que expida el Congreso de la Unión en la materia, es decir, estableció una facultad de tipo "concurrente", entre la Federación y las entidades federativas -incluido el Distrito Federal-.

Al efecto, hay que destacar que este Alto Tribunal ha señalado que en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero que, en estos casos, corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión determinar la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

El anterior criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia número P./J. 142/2001, consultable en la página mil cuarenta y dos del Tomo XV, enero de 2002, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido es:

"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."

Así, en este sentido, hay que señalar que la existencia de una concurrencia entre diferentes niveles de gobierno puede implicar que también exista un marco de coordinación entre ellos, para que puedan actuar de manera conjunta o separada en la materia que corresponda, a fin de hacer vigente el derecho fundamental de los individuos a la salud, a través de los mecanismos que la legislación aplicable prevea, a saber, la Ley General de Salud.

En efecto, a través de la Ley General de Salud, el Congreso de la Unión establece el marco que regula la protección a la salud, para lo cual fija las bases y modalidades para el acceso de los particulares a los servicios de salud, así como el marco de concurrencia entre la Federación y los Estados de la República en materia de salubridad general, tal y como se advierte del artículo 1o. de la propia ley.

"Artículo 1o. La presente ley reglamenta el derecho a la protección de la salud que tiene toda persona en los términos del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general. Es de aplicación en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés social."

Ahora, el propio ordenamiento precisa las materias que comprende la salubridad general, dentro de la cual quedan incluidos el control y la vigilancia, en cuanto a higiene se refiere, de los establecimientos que se dedican al sacrificio de ganado para consumo humano, como enseguida se expondrá.

De acuerdo con la fracción XXIV del artículo 3o. de la Ley General de Salud, es materia de salubridad general el control sanitario de los productos y servicios, así como de su importación y exportación.

"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:

"...

"XXIV. El control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación;"

Por su parte, la definición de productos y servicios se encuentra en el artículo 1o. del Reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve, que en su fracción III contempla la carne para consumo humano y a sus productos.

"Artículo 1o. El presente ordenamiento tiene por objeto la regulación, control y fomento sanitario del proceso, importación y exportación, así como de las actividades, servicios y establecimientos, relacionados con los productos siguientes:

"...

"III. Carne y sus productos;

"...

"Asimismo, son materia del presente reglamento el envase, envasado e irradiación de los productos antes precisados.

"Los productos, establecimientos, actividades y servicios regulados en el presente reglamento se refieren a los de uso y consumo humano, excepto cuando expresamente se refiera a otros."

En este sentido, un rastro es conocido como el sitio donde se mata y desuella el ganado, por lo que también se le denomina matadero, como lo define el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, y en nuestro orden jurídico, de la lectura de los artículos 71 y 72 del Reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios se deduce que un rastro es el establecimiento que se dedica al proceso de sacrificio del ganado para consumo humano.

"Artículo 71. Los animales considerados aptos para consumo humano, deberán sacrificarse en rastros o mataderos que reúnan las condiciones sanitarias de construcción, equipo y funcionamiento establecidas en las normas correspondientes."

"Artículo 72. En los rastros o mataderos podrán sacrificarse una o más especies domésticas diferentes, siempre en áreas separadas y con equipo propio. De no ser posible esto, se podrán sacrificar en días alternados, a condición de que al terminar el trabajo de un día todo el mobiliario y equipo, sea lavado con agua caliente y jabón, y se desinfecten."

Entonces, las actividades que en él se realizan están comprendidas dentro de los supuestos normativos previstos en la fracción XXIV del artículo 3o. de la Ley General de Salud y, por tanto, la Federación es autoridad competente para regular esta materia en cuanto a higiene se refiere.

Ahora, respecto de las actuaciones que las autoridades sanitarias practiquen, cabe resaltar que la fracción XVI del artículo 73 de la Constitución Federal, en su base tercera, que más adelante se transcribe, establece un mandato absoluto para todas las autoridades administrativas de la República, por el cual ninguna autoridad puede eludir el cumplimiento de las disposiciones que en la materia de salubridad emitan las autoridades sanitarias, en este caso, por disposición fundamental, dichas autoridades son la Federación y las entidades federativas de conformidad con el citado tercer párrafo del artículo 4o. constitucional.

El precepto fundamental citado en primer término prevé:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

"...

"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país."

Así, el sistema de concurrencia en materia de salud, prevista en los citados numerales supremos, no sólo corresponde a un sano federalismo, sino también a una necesidad real y a un interés fundamental de los mexicanos por procurar que todas las instancias de gobierno intervengan en su concreción, ya que sin el concurso de ambas instancias (federal y estatal) la acción sanitaria sería del todo ineficaz. Inclusive, una interpretación armónica de la Constitución permite inferir que los Municipios también pueden ser partícipes de esta tarea, ya que el inciso i), fracción III, del artículo 115 constitucional les otorga la posibilidad de hacerse cargo de los servicios públicos que determinen las Legislaturas Estatales, entre los cuales se ubica el de rastro, que por sus características propias se encuentra íntimamente vinculado con la materia de salud.

No obstante lo señalado, esto es, la facultad municipal de regular los servicios públicos de su competencia, prevista en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, en modo alguno excluye a las autoridades federales y estatales del control y vigilancia de dichos servicios en materia de salubridad general, puesto que esta materia escapa de su competencia, al corresponder a los Estados y a la Federación, por disposición constitucional expresa. Por tanto, en cuanto a salubridad general se refiere, los Municipios están sujetos a la regulación y control de las autoridades sanitarias federales y estatales como cualquier otra autoridad administrativa, conforme al precepto fundamental previamente reproducido.

En efecto, del precepto señalado se tiene que en ningún momento prevé si las autoridades administrativas que deben cumplir las disposiciones de las autoridades sanitarias pertenecen a la Federación, a las entidades federativas o a los Municipios, ya que el Poder Constituyente, después de aprobar la redacción del artículo 73 de la Constitución de mil novecientos diecisiete, en aras de proteger a la población de una enfermedad o epidemia, añadió cuatro bases a su fracción XVI, y en la tercera de ellas estableció el mandato que nos ocupa a fin de dotar a la autoridad sanitaria de la fuerza necesaria para dictar sus disposiciones y ponerlas en vigor, de tal forma que ninguna autoridad pudiera excusarse de su cumplimiento, sin importar el nivel de gobierno al que pertenezca.

Para arribar a esta conclusión es necesario estudiar el proceso de discusión y aprobación de la base de referencia, que ha permanecido intacta desde su inserción en el Texto Constitucional.

El proyecto de la fracción XVI del artículo 73 que el primer jefe del ejército constitucionalista presentó a la Asamblea Constituyente decía solamente:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XVI. Para dictar leyes sobre ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."

Y en los mismos términos fue aprobada por la Asamblea Constituyente el quince de enero de mil novecientos diecisiete con ciento sesenta y siete votos a favor y dos en contra. Tres días después, el dieciocho de enero, el diputado constituyente J.M.R., aprovechando la ocasión para hablar en pro y en contra del dictamen del artículo 90, expuso el contenido de la iniciativa que diera origen a la actual redacción de la fracción XVI.

"He preferido traer escrito mi discurso, porque para ello tengo derechos, por una parte, y porque traigo en apoyo de mis razonamientos algunos datos estadísticos que he creído indispensable que conozcáis, para que inclinéis vuestra opinión en el sentido de las proposiciones que tuve el honor de presentar a esta honorable asamblea hace cinco días, y que debiera haber presentado la comisión a vuestra respetable consideración.

"...

"En la cuarta proposición expongo que la autoridad sanitaria será ejecutiva y ninguna autoridad administrativa podrá oponerse a sus disposiciones. Esto, señores, ya está establecido no sólo en los demás países del mundo, sino en México también y sólo debe consignarse como precepto general para evitar que esta facultad sea disminuida o modificada con los vaivenes de la política."

Al día siguiente, el diecinueve de enero, el Constituyente J.M.R., a nombre propio y de diversos diputados, volvió a hacer uso de la palabra para exponer su proyecto a la asamblea y señaló:

"El que suscribe, doctor J.M.R., autor del proyecto, los diputados del Estado de Zacatecas y demás signatarios, diputados por distintos distritos de otros Estados, tienen el honor de presentar a esta honorable Asamblea Constituyente una adición a la fracción XVI del artículo 73, aprobada ya, por la que se faculta al Congreso para dictar leyes sobre ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República, y cuya adición será bajo las siguientes bases:

"1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán de observancia obligatoria en el país.

"2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión al país de enfermedades exóticas, el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Ejecutivo.

"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

"4a. Las medidas que el Departamento de Salubridad haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza y que sean del resorte del Congreso serán después revisadas por el Congreso de la Unión."

Los motivos que el Constituyente expuso a la asamblea fueron los siguientes:

"1o. Ha quedado demostrado, por datos sacados de la estadística, que la mortalidad general de la República, y principalmente de México, es la más grande del mundo y, por consiguiente, en México se tiene la obligación de dictar medidas urgentísimas para evitar esta mortalidad, porque la primera condición para que un pueblo sea fuerte y pueda con energía luchar en el concurso general de las naciones, es el cuidado de la salud individual y colectiva, o sea el mejoramiento de la raza llevado a su grado máximo; y como alguna corporación o autoridad debe encargarse directamente de poner en práctica todos los procedimientos para llevar a feliz éxito estas determinaciones es indispensable que la autoridad sanitaria sea la que cargue sobre sus hombros con esta tarea y se le pueda, naturalmente, exigir la responsabilidad del mal funcionamiento de las disposiciones que el gobierno ha dictado para resolver tan importante problema.

"2o. Como la degeneración de la raza mexicana es un hecho demostrado también por los datos estadísticos, sacados principalmente en los de la ciudad de México, y como en iguales condiciones, con poca diferencia, se presentan también en todas las principales poblaciones de la República, es indispensable que las disposiciones dictadas para corregir esta enfermedad de la raza, provenida principalmente del alcoholismo y del envenenamiento por sustancias medicinales como el opio, la morfina, el éter, la cocaína, la marihuana, etcétera, sean dictadas con tal energía, que contrarresten de una manera efectiva, eficaz, el abuso del comercio de estas sustancias tan nocivas a la salud, que en la actualidad han ocasionado desastres de tal naturaleza, que han multiplicado la mortalidad al grado de que ésta sea también de las mayores del mundo: Que sean dictadas, hemos dicho, por la autoridad sanitaria, la única que puede valorizar los perjuicios enormes ocasionados al país por las consecuencias individuales y colectivas que ocasiona la libertad comercial de todos estos productos; y será también la única que dicte las disposiciones, ya de carácter violento o paulatino, necesarias para ir corrigiendo tan enormes males; y será la única autorizada para dictar estas disposiciones, porque cualquiera otra autoridad, además de que se ocupa de otros asuntos distintos de los de la salubridad general, tiene también el inconveniente de no conocer a fondo ni los datos estadísticos, ni los perjuicios particulares o generales al individuo, a la sociedad y al Estado, ni las consecuencias a la larga que esto puede traer a la nación, y porque los individuos, por instruidos que sean e inteligentes, que no sean médicos, en materia médica o de salubridad general, no habrán tenido la preparación suficiente ni los conocimientos sacados del estudio que se haya hecho sobre las consecuencias que en otros países han tenido estos mismos males generales, en virtud de las disposiciones dictadas, ya por las autoridades sanitarias o por autoridades de carácter distinto.

"Como si la autoridad sanitaria no tiene un dominio general sobre la salubridad de la República en todo el país, para dictar sus disposiciones y ponerlas en vigor, éstas dejarán de ser efectivas en un momento dado para evitar las consecuencias de contagios o invasión de enfermedades epidémicas de Estado a Estado o internacionales, es indispensable que estas disposiciones emanadas del departamento de salubridad tengan el carácter de generales para evitar estas consecuencias, pues, como hemos demostrado, de otra manera las medidas que se tomen por las autoridades sanitarias en un momento dado, cuando las epidemias han sido ya desarrolladas, si no serán precisamente tarde, sí habrán ocasionado pérdidas enormes de vidas y capitales, como sucedió, por ejemplo, con la epidemia de peste bubónica en Mazatlán y la epidemia de fiebre amarilla en Monterrey. A propósito de este último caso: Debemos hacer presente a la honorable asamblea que cuando se trató de esta epidemia que invadió el Estado de Tamaulipas, principalmente el puerto de T. y la ciudad de Victoria, el entonces general R., gobernador del Estado de Nuevo León, se opuso terminantemente a que dejase de funcionar el ferrocarril de T. a Monterrey, llamado ferrocarril del Golfo, a pesar de los consejos de las autoridades sanitarias, y esto ocasionó la invasión de la epidemia a Monterrey, y trajo como consecuencia la pérdida de 1,700 vidas en el corto periodo de 60 días, y esto sin contar con las víctimas ocasionadas por la misma epidemia en todos los pueblos adyacentes a esa hermosa ciudad del norte. No creemos necesario otro ejemplo para ilustrar a esta honorable asamblea.

"...

"Por esto, los suscriptos sostenemos que la unidad sanitaria de salubridad debe ser general, debe afectar a todos los Estados de la República, debe llegar a todos los confines y debe ser acatada por todas las autoridades administrativas, pues en los pueblos civilizados, sin excepción, la autoridad sanitaria es la única tiranía que se soporta en la actualidad, porque es la única manera de librar al individuo de los contagios, a la familia, al Estado y a la nación; es la única manera de fortificar la raza y es la única manera de aumentar la vida media, tan indispensable ya en nuestro país.

"También sostenemos los suscriptos que la autoridad sanitaria será ejecutiva, y esto se desprende de la urgentísima necesidad de que sus disposiciones no sean burladas, porque si la autoridad sanitaria no es ejecutiva, tendrá que ir en apoyo de las autoridades administrativas y judiciales para poner en práctica sus procedimientos, y, repetimos, esto es indispensable, porque es de tal naturaleza violenta la ejecución de sus disposiciones, que si esto no se lleva a cabo en un momento dado y se pasa el tiempo en la consulta y petición que se haga a la autoridad judicial o administrativa para que ejecute la disposición de la autoridad sanitaria, las enfermedades o consecuencias habrán pasado los límites a ceros que la autoridad sanitarias haya puesto y habrán invadido extensiones que no será posible prever en un momento dado.

"Un ejemplo práctico os pondrá de manifiesto esta necesidad. Un enfermo de tifo, por ejemplo, en una vecindad, donde la aglomeración de las personas es grande, donde las condiciones sanitarias del lugar dejen mucho que desear, donde el funcionamiento de los albañales es malo o no existe, donde la ventilación es insuficiente, donde los insectos o parásitos transmisores de la enfermedad abundan por millares y donde la suciedad de los vecinos es ingénita, si no se saca violentamente al enfermo o si no se le aisla convenientemente, con perjuicio de los que lo rodean probablemente, con molestia para el enfermo y con disgusto tal vez para todos, antes de 21 o 48 horas no será ya uno sólo el contagiado; serán diez, quince o veinte; será una epidemia que habrá atacado casi a toda la colectividad; y si en cada caso de enfermos la autoridad sanitaria va a solicitar de la administrativa el permiso y los medios para hacer el aislamiento o el arrancamiento del lugar a la persona atacada, con el tiempo que duró la tramitación para solicitar esta ayuda, con la lentitud de la autoridad administrativa para hacer la ejecución, con la lentitud de la autoridad judicial para recibir la solicitud de la autoridad sanitaria, con la lentitud para considerar la urgencia del caso para dictar una medida violenta, habrá transcurrido el tiempo indispensable para la generalización del contagio.

"Otro caso os acabará de ilustrar. Un barco se presenta en nuestras costas con cólera morbus, a uno de los puertos del Pacífico, por ejemplo. El agente de sanidad telegrafía al Consejo Superior de Salubridad que el barco está infectado de cólera morbus. El consejo, en la actualidad, no podrá ordenar la cuarentena del puerto; necesita dar aviso a la Secretaría de Gobernación de donde depende. Pasan 24 horas para que el oficio llegue a esa secretaría; el Ministro acuerda 24 horas después y considera que el caso es urgente, pero tampoco puede ordenar la cuarentena del puerto, porque es una facultad del Ejecutivo; pero el Ministro acaba de tener acuerdo con el presidente de la República, y no vuelve a tenerlo sino dos días después. El presidente de la República, en vista de la urgencia del caso, ordena que se haga efectiva la cuarentena del puerto. Se pasa un día más para que el secretario de Gobernación ordene al consejo que puede poner en cuarentena al puerto en peligro. El Congreso telegrafía al agente de sanidad del puerto en cuestión que puede desde luego poner la cuarentena. Se han pasado, señores diputados, cinco días antes de que el agente de sanidad haya podido poner la cuarentena al puerto, y esto teniendo los procedimientos una violencia que puede asegurar a ustedes que jamás tendrá lugar. Mientras tanto, el médico ha visitado el barco, las gentes no infectadas han pasado a tierra, llevando quizá ya en su organismo el germen del contagio. La epidemia se ha desarrollado y han salido burladas todas las disposiciones de la autoridad sanitaria. Esto, como ya ha sucedido en México cuando la epidemia de la peste bubónica y en algunas otras epidemias de cólera, muchos años ha en este país, y pudo también haber sucedido con la epidemia de meningitis espinal de los Estados Unidos, se evita con la autoridad general del Departamento de Salubridad para dictar las disposiciones, siendo obligatorio para la autoridad administrativa del lugar obedecer las disposiciones sanitarias. Como estos procedimientos son usados ya y puestos en práctica en todos los lugares civilizados de la tierra, y llevados a efecto con más eficacia y más vigor mientras el país es más civilizado, urge que entre nosotros, si no hemos llegado a la perfección de los demás países, sí debemos imitarlos en este caso ya que no adelantarnos a ellos; pues es tal el acatamiento a las disposiciones sanitarias dictadas en otras partes del mundo, en Japón, por ejemplo, que tratándose del Ejército, pongamos ningún batallón, ningún regimiento, ningún cuerpo de Ejército puede ser movido por orden de su general, si en su cartera no existe aviso o certificado del médico de que aquel Ejército está en condiciones sanitarias de poder marchar. ..."

Del discurso del Constituyente se puede resumir que la intención de la adición fue dotar a la autoridad sanitaria de las facultades suficientes para dictar y poner en práctica las medidas necesarias a fin de disminuir la mortalidad y los efectos que en la población produce el uso de sustancias nocivas para la salud, ya que sólo la autoridad sanitaria cuenta con la preparación y los conocimientos necesarios para valorar los perjuicios individuales y colectivos que su consumo producen, así como sus consecuencias a largo plazo. Sin embargo, como no era concebible que las disposiciones que al efecto dictara la autoridad sanitaria tuvieran que demorar para ser puestas en vigor por meros trámites, ya que de su ejecución dependía la prevención de contagios y la salvación de vidas, se le dio a la autoridad sanitaria el carácter de ejecutiva y se les impuso a todas las autoridades administrativas la obligación de cumplir sus disposiciones.

Pero no todos los diputados estuvieron de acuerdo con la propuesta. El Constituyente D.P.J. habló en contra de la adición, en específico de la base tercera, por considerar que el carácter ejecutivo de la autoridad sanitaria y el deber de obediencia de las autoridades administrativas ponían en riesgo la soberanía de los Estados.

"El asunto de que nos ocupamos es muy grave, delicado; se atropella la soberanía de los Estados, la que defiendo como siempre lo he hecho cuando se le ha atacado. El departamento que se quiere establecer, por las facultades amplísimas que se le quieren otorgar, podrá invadir siempre que quiera la soberanía de los Estados. Bastará un oficio de ese departamento para que cualquier inspector de sanidad vaya a los Estados a hacer lo que quiera con los Gobiernos Locales. (Voces: ¡No! ¡No!) La fracción III de la iniciativa del doctor R. así lo autoriza. Vean ustedes:

"‘III. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.’"

Como se puede ver, el Constituyente D.P.J. planteó el mismo problema que el Municipio actor somete ahora a la consideración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, sólo que en aquella ocasión se alegó que la intervención de la autoridad sanitaria sería violatoria de la soberanía de los Estados, en cambio hoy, el Municipio de C. controvierte la actuación de la autoridad sanitaria alegando la invasión de la competencia municipal.

Continuando con la exposición de motivos, para dar respuesta a la intervención del diputado P.J., el constituyente J.M.R. pidió el uso de la palabra y dijo:

"Voy a contestar a las aseveraciones de dicho señor. Dice que teme por la soberanía de los Estados, no se trata de eso, señor diputado, se trata de algo distinto. La autoridad sanitaria debe ser ejecutiva, como lo es en todas partes del mundo civilizado; ...

"Se trata de que sea ejecutiva la autoridad sanitaria, porque si no lo es, todas sus disposiciones serán burladas. Las gentes no civilizadas, los pobres, en general, los puercos como dijo el señor diputado A.R., tienen horror por la higiene, están perfectamente contentos con su suciedad; se albergan siempre en sus pocilgas llenas de microorganismos y de miserias humanas, estando expuestos a todas las enfermedades y a todas las degeneraciones. Aquí se trata de hacer que la autoridad sea ejecutiva para obligar a los que pudieran perjudicar a los demás. Bien sabido es que la autoridad administrativa se ocupa de las leyes, de la hacienda pública, del orden y seguridad, de todo; pero jamás en nuestro desventurado país se han ocupado las autoridades de la salubridad pública; de manera que queda demostrado que los agentes de sanidad deben ser ejecutivos. En cuanto a la invasión de la soberanía de los Estados, esto no es verdad, señores; se dice que los preceptos, que las disposiciones generales del Consejo de Salubridad, sean obligatorios para todas las partes de la República, y esto es una necesidad, porque no creo que ni en la tierra del señor diputado que me precedió en el uso de la palabra, ni en ninguna otra parte de la República, se tengan los elementos, se cuente con un conjunto de médicos que puedan dictar disposiciones sanitarias importantes, a fin de prevenir una enfermedad o una epidemia, porque para esto se necesitan recursos. ¿Por qué motivo, señores diputados, en la ciudad de México se han de gastar todos los dineros del pueblo mexicano para conservar la salubridad de esa ciudad y cubrir las necesidades de todos los hospitales, gastándose de seis a siete millones de pesos anuales, mensuales, para aliviar las miserias de México? ¿Por qué se han de gastar allí esos dineros si a iguales beneficios se tiene derecho en todos rincones de la República? Es necesario que el Consejo de Salubridad mande sus agentes para que vigilen la salubridad de los Estados, que serán independientes de los respectivos gobiernos; pero sujetos a las disposiciones generales sanitarias y a las legislaciones del consejo para evitar que no se haga menos lo que está dispuesto que se haga. Ojalá que se haga más de lo que dispone el Consejo de Salubridad, que en todas partes esté sujeto a las disposiciones del consejo, que en cada Estado queden agentes de sanidad, que cada entidad federativa reglamente sus disposiciones a su manera, a su antojo, con sus elementos y, en caso de que no tenga esos elementos, el Consejo de Salubridad tendrá su presupuesto, tendrá la obligación de impartir inmediato alivio. ¿Cómo? Mandando un personal instruido.

"...

"No se trata, por lo tanto, de atacar la soberanía de los Estados, lo que se quiere es trabajar para que no siga adelante la degeneración y destrucción de la raza, de nuestro sufrido pueblo mexicano. (Aplausos.) (Voces: ¡A votar! ¡A votar!)"

En síntesis, el Constituyente señaló que no había violación a la soberanía de los Estados, porque la autoridad sanitaria quedaría sujeta a la legislación general del Consejo de Salubridad General y su actuación restringida a la materia de salubridad; mismas consideraciones que guiarán el estudio de la constitucionalidad de la actuación sanitaria en el presente caso.

Para proseguir con el debate, en su réplica, el Constituyente P.J. solicitó que se pasara la iniciativa a la Segunda Comisión para su revisión, postergando su aprobación hasta el día siguiente. Luego, el constituyente C., en el mismo sentido, realizó la siguiente intervención:

"Lástima grande que no haya habido el tiempo suficiente para aducir mayor número de razones sobre esta iniciativa, que es de gran importancia; es verdaderamente laudable, merece el aplauso de esta asamblea, porque sus tendencias son verdaderamente salvadoras de nuestro pueblo; pero, como ha dicho el señor P.J., deseo que se haga en debida forma, porque estamos creando un departamento con exageradas facultades, que tal vez sea origen de dificultades con los Estados; es bueno que esta iniciativa pase a la comisión respectiva, y después de veinticuatro horas, después de que se haya impreso conforme se ha acordado y podamos pasar a la vista siquiera unos cuantos momentos por ella, decidamos. La iniciativa del señor doctor R. es admirable y digna de respeto y aplauso; pero creo que es la salvación de nuestra raza, el arranque completo de los atavismos de la misma. Esto no reside únicamente en esa benéfica labor, si es que se llega a hacer; el remedio de estos males no está allí, está en otra parte más lejana, está en la escuela, en los primeros pasos del niño. La iniciativa, repito, es de gran importancia; pero se establece en ella, en la segunda de las disposiciones, una autoridad ejecutiva cuyas resoluciones deben ser acatadas por todas las autoridades del país; se dice en la proposición primera que sus disposiciones deben ser de general observancia en todo el país. ¿Por qué, señores, vamos a darle a las resoluciones del departamento de salubridad una fuerza de ley, como si fueran dictadas por las Cámaras legislativas, previo los trámites que señala la Constitución? Dice la iniciativa que en los casos de invasión de enfermedades exóticas en el país, el departamento aludido tomará medidas y las pondrá desde luego en práctica sin tomarle parecer a nadie, y que después estas disposiciones serán sancionadas por el Ejecutivo. ¿Qué siempre las medidas que dicte dicho departamento serán lo suficientemente acertadas que merezcan la aprobación del Ejecutivo? Creo que no, señores; por eso es necesario que estudiemos la cuestión y que no se dispensen los trámites a la iniciativa, porque el asunto, lejos de ser obvio, es por demás complicado, e importante. Nosotros aprobaremos con gusto el proyecto después de maduro estudio y cuando haya sufrido las modificaciones a que haya lugar, hechas por la Comisión Revisora ... (Voces: ¡A votar! ¡A votar!)."

En respuesta y para finalizar la discusión, el Constituyente Martí hizo uso de la palabra en los siguientes términos:

"Yo creo que poco hay que agregar en este asunto y en la conciencia de cada uno de ustedes está la necesidad de establecer ese consejo; si he subido a la tribuna, ha sido únicamente para contribuir con mi óbolo al establecimiento de una de las leyes más grandes de la Constitución de 1917. Yo no creo que se pueda soñar en México con las grandes conquistas de la raza, los grandes ideales de ella, sin comenzar con los grandes ideales de la higiene y con lucha contra el alcoholismo. En algunos diputados ha producido una alarma muy grande; me imagino que es como la que produjo hace cincuenta o sesenta años, en algunos pueblos, el paso del ferrocarril o la luz eléctrica; esta ley que vamos nosotros a dictar es una ley perfectamente aprobada, perfectamente conocida y en pleno vigor en las tres cuartas partes de los pueblos civilizados: No es nada nueva, e indudablemente para grandes males, como se dice, grandes remedios. En el proyecto del señor doctor R., parece que se trata de algo que tiene más fuerza aun que las leyes del Congreso de la Unión; pero no se trata de más fuerza, sino de más violencia, o más prontitud, porque resulta eminentemente ridículo que en el caso de una epidemia, mientras la epidemia está invadiendo el territorio, se está recorriendo a trámites y pasan cuatro o cinco días para ponerse en vigor. Yo espero que la votación ponga en vigor el proyecto y que la salubridad sea una realidad en nuestro país y una de las grandes conquistas de la revolución. ..."

De la lectura de esta última intervención se pone de manifiesto la necesidad de poner en vigor las disposiciones sanitarias con celeridad, ya que de por medio está el derecho fundamental de los individuos a la salud.

Finalizadas las intervenciones de los oradores se sometió a votación de la asamblea si el asunto se encontraba suficientemente discutido. Una vez aprobado, se reservó para su votación: el resultado fue de ciento cuarenta y tres votos a favor y tres en contra.

Del anterior análisis teleológico puede concluirse válidamente que el carácter ejecutivo de la autoridad sanitaria obedece a la premura con la que sus disposiciones deben ser puestas en vigor, dado el riesgo que representa para la población el hecho de que la autoridad sanitaria tenga que ir en apoyo de las autoridades administrativas y judiciales para lograr su ejecución; por la misma razón, es indispensable que todas las autoridades administrativas, sin excepción alguna, obedezcan las disposiciones que en la materia de salubridad dicten las autoridades sanitarias, porque, de lo contrario, se haría nugatorio el derecho fundamental a la salud.

Así, queda de manifiesto que por disposición fundamental corresponde en forma concurrente tanto a la Federación como a las entidades federativas la facultad de aplicación y verificación de cumplimiento de las disposiciones que sobre salud general expida el Congreso de la Unión -lo cual podrán realizar también de manera coordinada-; asimismo, también queda de relieve que dichas disposiciones son de observancia general en todo el territorio nacional y que deben ser acatadas por cualquier autoridad, ya sea de carácter administrativo o no.

Respecto de esto último, hay que señalar que si bien el Texto Fundamental prevé que las normas sanitarias son obligatorias para "las autoridades administrativas", ello no quiere decir que su cumplimiento y observancia esté reservado para aquellas que tengan ese carácter, sino que, además, resultan obligatorias para cualquier nivel de gobierno; en efecto, basta recordar el carácter general que tiene esta normatividad, así como las diversas actividades que éstos realizan, como en el caso, la prestación del servicio público de rastro, que por su especial naturaleza (sacrificio de animales para consumo humano), estén relacionados de manera directa o indirecta con la materia de salubridad general y, por ende, obligada al cumplimiento de la normatividad aplicable.

En este sentido, contrario a lo que aduce el Municipio actor, la Federación y los Estados sí cuentan con facultades para vigilar el cumplimiento de las disposiciones sanitarias que tengan relación con las actividades o prestación de servicios que proporcione el Gobierno Municipal, y éste, a su vez, la correlativa obligación de acatar las disposiciones emitidas por la autoridad sanitaria, ya que de lo contrario se pondría en riesgo la salud de los habitantes del Municipio correspondiente.

Acorde con lo señalado, debe señalarse a manera de precisión, que en caso de estimar que los Municipios no se encontraran sujetos al cumplimiento de las disposiciones sanitarias o a su observancia en la prestación de servicios públicos como el que nos ocupa, sería tanto como permitir una violación al tercer párrafo del artículo 4o. constitucional que tutela el derecho fundamental a la salud de los individuos, poniéndola en riesgo.

De igual forma, el hecho de que la verificación sobre el cumplimiento de disposiciones sanitarias se haya realizado, en el caso, en el local donde el Municipio actor presta el servicio de rastro a la comunidad municipal, no impide, como lo señala, la prestación del mismo; por el contrario, la verificación que se lleve a cabo del cumplimiento de las disposiciones sanitarias aplicables permitirá a la población municipal tener la certeza que el servicio correspondiente se lleva a cabo bajo los estándares de salubridad que la autoridad sanitaria federal ha establecido para su prestación y, además, también les permitirá tener la certidumbre de que los productos de origen animal que consumen fueron manipulados en forma higiénica; lo anterior, a fin de hacer vigente el derecho fundamental a la salud.

De igual forma deviene infundado el concepto de invalidez en el que se aduce violación al artículo 16 de la Constitución Federal, en específico a su párrafo décimo primero, en atención a que este Tribunal Constitucional, a través de diversos criterios emitidos, ha interpretado el párrafo señalado, en cuanto prevé la facultad de las autoridades administrativas para practicar visitas domiciliarias a fin de cerciorarse que los particulares cumplan con diversas disposiciones legales, así como también respecto de las formalidades que deben seguir para ello.

En efecto, este Alto Tribunal ha estimado que el precepto fundamental en estudio confiere a la autoridad administrativa la facultad para realizar las indicadas visitas para cerciorarse del cumplimiento de los reglamentos sanitarios y de policía; en este sentido, debe entenderse que tal función que lleva a cabo el Estado tiene como finalidad vigilar que la conducta de los particulares se ajuste a las normas del orden público; en este orden, es indudable que los Poderes Ejecutivos Federales y Locales, en su carácter de autoridades sanitarias, cuentan con las atribuciones necesarias para llevar a cabo las visitas de verificación de cumplimiento de la normatividad sanitaria aplicable.

Por otra parte, el Municipio actor señala que el acta de visita de verificación que impugna viola el primer y undécimo párrafo del artículo 16 constitucional, ya que no se encuentra debidamente fundada y motivada, argumento que resulta infundado en atención a lo siguiente:

Para demostrar esta violación, el Municipio actor acompaña a su escrito de demanda el acta de visita que la autoridad demandada, Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, emitió; y argumenta "que aun cuando en la pretendida orden de visita ... contenga la invocación de diversas disposiciones, tanto constitucionales como legales, ello no justifica ni autoriza a que una dependencia administrativa federal ni estatal, vulnerando el orden constitucional en cuanto a la materia municipal, intervengan en el ámbito de lo municipal -servicio público de rastro- que le corresponde normar o regular y administrar y por ende controlar y vigilar, al ámbito de lo municipal", reiterando que "la cita de disposiciones de leyes y reglamentos federales -Ley General de Salud, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Reglamento Interior de la Secretaría de Salud y Reglamento de la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios- para pretender sustentar la orden de visita y las medidas de seguridad de la especie, es una actuación que de cualquier manera conculca en perjuicio del Municipio que represento el orden constitucional establecido por los dispositivos de la Carta Magna que se señalan como transgredidos."

El acta de visita cuya inconstitucionalidad demanda cita como fundamento constitucional los artículos 4o., párrafo tercero, 14 y 16.

Como ya se vio, el párrafo tercero del artículo 4o. establece la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, la que sólo puede estar prevista en la ley en términos de la fracción XVI del artículo 73.

Por su parte, el artículo 14 constitucional establece:

"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."

Del artículo transcrito deriva el principio de irretroactividad de las normas y la garantía de legalidad. Por su parte, el artículo 16 constitucional, en sus párrafos primero y décimo primero, prevé:

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

"...

"La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposicioies (sic) fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescriptas (sic) para los cateos."

Del primer párrafo de este artículo se desprende la prohibición de realizar cualquier acto de molestia, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento; y del décimo primero emana la facultad de la autoridad administrativa para practicar visitas domiciliarias a fin de cerciorarse sobre el cumplimiento de los reglamentos sanitarios y de policía.

De la interpretación de los tres artículos constitucionales se deduce que para poder practicar una visita de inspección, a fin de verificar el cumplimiento de la legislación sanitaria, la autoridad administrativa, en primer lugar, debe ser competente en materia de salubridad general y, en segundo lugar, debe contar con mandamiento escrito que funde y motive su actuación en la legislación sanitaria.

En congruencia con los preceptos constitucionales, la autoridad demandada cita los artículos 2o., 26, 39, fracciones VI, VII, XII, XV, XVII, XXI y XXIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que, en lo conducente, dicen:

"Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:

"I.S. de Estado;

"II. Departamentos administrativos, y

"III. Consejería jurídica."

"Artículo 26. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:

"Secretaría de Gobernación

"Secretaría de Relaciones Exteriores

"Secretaría de la Defensa Nacional

"Secretaría de Marina

"Secretaría de Seguridad Pública

"Secretaría de Hacienda y Crédito Público

"Secretaría de Desarrollo Social

"Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

"Secretaría de Energía

"Secretaría de Economía

"Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

"Secretaría de Comunicaciones y Transportes

"Secretaría de la Función Pública

"Secretaría de Educación Pública

"Secretaría de Salud

"Secretaría del Trabajo y Previsión Social

"Secretaría de la Reforma Agraria

"Secretaría de Turismo

"Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal"

"Artículo 39. A la Secretaría de Salud, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"VI. P., normar, coordinar y evaluar el Sistema Nacional de Salud y proveer a la adecuada participación de las dependencias y entidades públicas que presten servicios de salud, a fin de asegurar el cumplimiento del derecho a la protección de la salud.

"Asimismo, propiciará y coordinará la participación de los sectores social y privado en dicho Sistema Nacional de Salud y determinará las políticas y acciones de inducción y concertación correspondientes;

"VII. P., normar y controlar los servicios de atención médica, salud pública, asistencia social y regulación sanitaria que correspondan al Sistema Nacional de Salud;

"...

"XII. Realizar el control higiénico e inspección sobre preparación, posesión, uso, suministro, importación, exportación y circulación de comestibles y bebidas;

"...

"XV. Ejecutar el control sobre preparación, posesión, uso, suministro, importación, exportación y distribución de drogas y productos medicinales, a excepción de los de uso veterinario que no estén comprendidos en la Convención de Ginebra;

"...

"XVII. Poner en práctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepción de lo que se relaciona con la previsión social en el trabajo;

"...

"XXI. Actuar como autoridad sanitaria, ejercer las facultades en materia de salubridad general que las leyes le confieren al Ejecutivo Federal, vigilar el cumplimiento de la Ley General de Salud, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables y ejercer la acción extraordinaria en materia de salubridad general;

"...

"XXIV. Las demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos."

De la lectura de los artículos transcritos se concluye que la Secretaría de Salud es la autoridad sanitaria con la que cuenta el Poder Ejecutivo Federal para el despacho de los asuntos que corresponden a la materia de salubridad general, entre los cuales se encuentra -en la fracción XII del artículo 39- el control higiénico e inspección sobre preparación, posesión, uso, suministro, importación, exportación y circulación de comestibles.

Después cita los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., fracción III, 13, inciso A, fracciones II, IX y X, 17 Bis, 17 Bis 2, 45, 116, 118, fracciones VI y VII, 119, fracciones II y III, 129, fracción III, 194, 283, 313, fracción I, 340, 393, 395 al 401 Bis, 402 al 404 y 431 de la Ley General de Salud, que a la letra dicen:

"Artículo 1o. La presente ley reglamenta el derecho a la protección de la salud que tiene toda persona en los términos del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general. Es de aplicación en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés social."

"Artículo 2o. El derecho a la protección de la salud, tiene las siguientes finalidades:

"I. El bienestar físico y mental del hombre, para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades;

"II. La prolongación y el mejoramiento de la calidad de la vida humana;

"III. La protección y el acrecentamiento de los valores que coadyuven a la creación, conservación y disfrute de condiciones de salud que contribuyan al desarrollo social;

"IV. La extensión de actitudes solidarias y responsables de la población en la preservación, conservación, mejoramiento y restauración de la salud;

"V. El disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfagan eficaz y oportunamente las necesidades de la población;

"VI. El conocimiento para el adecuado aprovechamiento y utilización de los servicios de salud, y

"VII. El desarrollo de la enseñanza y la investigación científica y tecnológica para la salud."

"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:

"I. La organización, control y vigilancia de la prestación de servicios y de establecimientos de salud a los que se refiere el artículo 34, fracciones I, III y IV, de esta ley;

"II. La atención médica, preferentemente en beneficio de grupos vulnerables;

"II Bis. La protección social en salud;

"III. La coordinación, evaluación y seguimiento de los servicios de salud a los que se refiere el artículo 34, fracción II;

"IV. La atención materno-infantil;

"IV Bis. El programa de nutrición materno-infantil en los pueblos y comunidades indígenas;

"V. La salud visual;

"VI. La salud auditiva;

"VII. La planificación familiar;

"VIII. La salud mental;

"IX. La organización, coordinación y vigilancia del ejercicio de las actividades profesionales, técnicas y auxiliares para la salud;

"X. La promoción de la formación de recursos humanos para la salud;

"XI. La coordinación de la investigación para la salud y el control de ésta en los seres humanos;

"XII. La información relativa a las condiciones, recursos y servicios de salud en el país;

"XIII. La educación para la salud;

"XIV. La orientación y vigilancia en materia de nutrición;

"XV. La prevención y el control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre;

"XVI. La salud ocupacional y el saneamiento básico;

"XVII. La prevención y el control de enfermedades transmisibles;

"XVIII. La prevención y el control de enfermedades no transmisibles y accidentes;

"XIX. La prevención de la invalidez y la rehabilitación de los inválidos;

"XX. La asistencia social;

"XXI. El programa contra el alcoholismo;

"XXII. El programa contra el tabaquismo;

"XXIII. El programa contra la farmacodependencia;

"XXIV. El control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación;

"XXV. El control sanitario del proceso, uso, mantenimiento, importación, exportación y disposición final de equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos;

"XXVI. El control sanitario de los establecimientos dedicados al proceso de los productos incluidos en las fracciones XXII y XXIII;

"XXVII. El control sanitario de la publicidad de las actividades, productos y servicios a que se refiere esta ley;

"XXVIII. El control sanitario de la disposición de órganos, tejidos y sus componentes, células y cadáveres de seres humanos;

"XXIX. La sanidad internacional, y

"XXX. Las demás materias que establezca esta ley y otros ordenamientos legales, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 4o. Constitucional."

"Artículo 4o. Son autoridades sanitarias:

"...

"III. La Secretaría de Salud."

"Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:

"A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud:

"...

"II. En las materias enumeradas en las fracciones I, III, V, VI, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII y XXIX, del artículo 3o. de esta ley, organizar y operar los servicios respectivos y vigilar su funcionamiento por sí o en coordinación con dependencias y entidades del sector salud;

"...

"IX. Ejercer la coordinación y la vigilancia general del cumplimiento de las disposiciones de esta ley y demás normas aplicables en materia de salubridad general, y

"X. Las demás que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores y las que se establezcan en esta ley y en otras disposiciones generales aplicables."

"Artículo 17 Bis. La Secretaría de Salud ejercerá las atribuciones de regulación, control y fomento sanitarios que conforme a la presente ley, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y los demás ordenamientos aplicables le corresponden a dicha dependencia en las materias a que se refiere el artículo 3o. de esta ley en sus fracciones I, en lo relativo al control y vigilancia de los establecimientos de salud a los que se refieren los artículos 34 y 35 de esta ley: XIII, XIV, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, ésta salvo por lo que se refiere a cadáveres y XXVII, esta última salvo por lo que se refiere a personas, a través de un órgano desconcentrado que se denominará Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

"Para efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior compete a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios:

"I. Efectuar la evaluación de riesgos a la salud en las materias de su competencia, así como identificar y evaluar los riesgos para la salud humana que generen los sitios en donde se manejen residuos peligrosos;

"II. Proponer al secretario de Salud la política nacional de protección contra riesgos sanitarios así como su instrumentación en materia de: establecimientos de salud; medicamentos y otros insumos para la salud; disposición de órganos, tejidos, células de seres humanos y sus componentes; alimentos y bebidas, productos de perfumería, belleza y aseo; tabaco, plaguicidas, nutrientes vegetales, sustancias tóxicas o peligrosas para la salud; productos biotecnológicos, suplementos alimenticios, materias primas y aditivos que intervengan en la elaboración de los productos anteriores; así como de prevención y control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre, salud ocupacional y saneamiento básico;

"III. Elaborar y expedir las normas oficiales mexicanas relativas a los productos, actividades, servicios y establecimientos materia de su competencia, salvo en las materias a que se refieren las fracciones I y XXVI del artículo 3o. de esta ley;

"IV. Evaluar, expedir o revocar las autorizaciones que en las materias de su competencia se requieran, así como aquellos actos de autoridad que para la regulación, el control y el fomento sanitario se establecen o deriven de esta ley, sus reglamentos, las normas oficiales mexicanas y los demás ordenamientos aplicables;

"V. Expedir certificados oficiales de condición sanitaria de procesos, productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades relacionadas con las materias de su competencia;

"VI. Ejercer el control y vigilancia sanitarios de los productos señalados en la fracción II de este artículo, de las actividades relacionadas con los primeros, de su importación y exportación, así como de los establecimientos destinados al proceso de dichos productos y los establecimientos de salud;

"VII. Ejercer el control y vigilancia sanitarios de la publicidad de las actividades, productos y servicios a los que se refiere esta ley y sus reglamentos;

"VIII. Ejercer el control y la vigilancia sanitarios de las donaciones y trasplantes de órganos y tejidos y células de seres humanos, salvo a lo dispuesto por los artículos 329, 332, 338 y 339 de esta ley;

"IX. Ejercer las atribuciones que esta ley y sus reglamentos le confieren a la Secretaría de Salud en materia de sanidad internacional, con excepción de lo relativo a personas;

".I. sanciones y aplicar medidas de seguridad en el ámbito de su competencia;

"XI. Ejercer las atribuciones que la presente ley, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y los demás ordenamientos aplicables le confieren a la Secretaría de Salud en materia de efectos del ambiente en la salud, salud ocupacional, residuos peligrosos, saneamiento básico y accidentes que involucren sustancias tóxicas, peligrosas o radiaciones;

"XII.P., en coordinación con las unidades administrativas competentes de la Secretaría de Salud, en la instrumentación de las acciones de prevención y control de enfermedades, así como de vigilancia epidemiológica, especialmente cuando éstas se relacionen con los riesgos sanitarios derivados de los productos, actividades o establecimientos materia de su competencia, y

"XIII. Las demás facultades que otras disposiciones legales le confieren a la Secretaría de Salud en las materias que conforme a lo dispuesto en este artículo sean competencia de la comisión."

"Artículo 17 Bis 2. Al frente de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios estará un comisionado federal el cual será nombrado por el presidente de la República, a propuesta del secretario de Salud; siendo la Secretaría de Salud a quien corresponderá la supervisión de este órgano desconcentrado."

"Artículo 45. Corresponde a la Secretaría de Salud vigilar y controlar la creación y funcionamiento de todo tipo de establecimientos de servicios de salud, así como fijar las normas oficiales mexicanas a las que deberán sujetarse."

"Artículo 116. Las autoridades sanitarias establecerán las normas, tomarán las medidas y realizarán las actividades a que se refiere esta ley tendientes a la protección de la salud humana ante los riesgos y daños dependientes de las condiciones del ambiente."

"Artículo 118. Corresponde a la Secretaría de Salud:

"...

"VI. Ejercer el control sanitario de las vías generales de comunicación, incluyendo los servicios auxiliares, obras, construcciones, demás dependencias y accesorios de las mismas, y de las embarcaciones, ferrocarriles, aeronaves y vehículos terrestres destinados al transporte de carga y pasajeros, y

"VII. En general, ejercer actividades similares a las anteriores ante situaciones que causen o puedan causar riesgos o daños a la salud de las personas."

"Artículo 119. Corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas, en sus respectivos ámbitos de competencia:

"...

"II. Vigilar y certificar la calidad del agua para uso y consumo humano, y

"III. Vigilar la seguridad radiológica para el uso y aprovechamiento de las fuentes de radiación para uso médico sin perjuicio de la intervención que corresponda a otras autoridades competentes; ..."

"Artículo 129. Para los efectos del artículo anterior, la Secretaría de Salud tendrá a su cargo:

"...

"III. Ejercer junto con los gobiernos de las entidades federativas, el control sanitario sobre los establecimientos en los que se desarrollen actividades ocupacionales, para el cumplimiento de los requisitos que en cada caso deban reunir, de conformidad con lo que establezcan los reglamentos respectivos."

"Artículo 194. Para efectos de este título, se entiende por control sanitario, el conjunto de acciones de orientación, educación, muestreo, verificación y en su caso, aplicación de medidas de seguridad y sanciones, que ejerce la Secretaría de Salud con la participación de los productores, comercializadores y consumidores, en base a lo que establecen las normas oficiales mexicanas y otras disposiciones aplicables.

"El ejercicio del control sanitario será aplicable al:

"I.P., importación y exportación de alimentos, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, productos de perfumería, belleza y aseo, tabaco, así como de las materias primas y, en su caso, aditivos que intervengan en su elaboración;

"II.P., uso, mantenimiento, importación, exportación, y disposición final de equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos, y

"III.P., uso, importación, exportación, aplicación y disposición final de plaguicidas, nutrientes vegetales y sustancias tóxicas o peligrosas para la salud, así como de las materias primas que intervengan en su elaboración.

"El control sanitario del proceso, importación y exportación de medicamentos, estupefacientes y sustancias psicotrópicas y las materias primas que intervengan en su elaboración, compete en forma exclusiva a la Secretaría de Salud, en función del potencial de riesgo para la salud que estos productos representan."

"Artículo 283. Corresponde a la Secretaría de Salud el control sanitario de los productos y materias primas de importación y exportación comprendidos en este título, incluyendo la identificación, naturaleza y características de los productos respectivos."

"Artículo 313. Compete a la Secretaría de Salud:

"I. El control sanitario de las donaciones y trasplantes de órganos, tejidos y células de seres humanos, por conducto del órgano desconcentrado denominado Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios."

"Artículo 340. El control sanitario de la disposición de sangre lo ejercerá la Secretaría de Salud a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios."

"Artículo 393. Corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, la vigilancia del cumplimiento de esta ley y demás disposiciones que se dicten con base en ella.

"La participación de las autoridades municipales y de las autoridades de las comunidades indígenas, estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales.

"Artículo 395. El acto u omisión contrario a los preceptos de esta ley y a las disposiciones que de ella emanen, podrá ser objeto de orientación y educación de los infractores con independencia de que se apliquen, si procedieren, las medidas de seguridad y las sanciones correspondientes en esos casos."

"Artículo 396. La vigilancia sanitaria se llevará a cabo a través de las siguientes diligencias:

"I. Visitas de verificación a cargo del personal expresamente autorizado por la autoridad sanitaria competente para llevar a cabo la verificación física del cumplimiento de la ley y demás disposiciones aplicables, y

"II.T. de publicidad de las actividades, productos y servicios a que se refiere esta ley, a través de las visitas a que se refiere la fracción anterior o de informes de verificación que reúnan los requisitos señalados por el artículo siguiente."

"Artículo 396 Bis. Cuando la autoridad sanitaria detecte alguna publicidad que no reúna los requisitos exigidos por esta ley y demás disposiciones generales aplicables en materia de salud, elaborará un informe detallado donde se exprese lo siguiente:

"I. El lugar, fecha y hora de la verificación;

"II. El medio de comunicación social que se haya verificado;

"III. El texto de la publicidad anómala de ser material escrito o bien su descripción, en cualquier otro caso, y

"IV. Las irregularidades sanitarias detectadas y las violaciones a esta ley y demás disposiciones generales aplicables en materia de salud, en que se hubiere incurrido.

"En el supuesto de que el medio de comunicación social verificado sea la prensa u otra publicación, el informe de verificación deberá integrarse invariablemente con una copia de la parte relativa que contenga la publicidad anómala, donde se aprecie, además, del texto o mensaje publicitario, la denominación del periódico o publicación y su fecha."

"Artículo 397. Las autoridades sanitarias podrán encomendar a sus verificadores, además, actividades de orientación, educación y aplicación, en su caso, de las medidas de seguridad a que se refieren las fracciones VII y X del artículo 404 de esta ley."

"Artículo 398. Las verificaciones podrán ser ordinarias y extraordinarias. Las primeras se efectuarán en días y horas hábiles y las segundas en cualquier tiempo.

"Para los efectos de esta ley, tratándose de establecimientos industriales, comerciales o de servicios, se considerarán horas hábiles las de su funcionamiento habitual."

"Artículo 399. Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de órdenes escritas, con firma autógrafa expedidas por las autoridades sanitarias competentes, en las que se deberá precisar el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que debe tener y las disposiciones legales que la fundamenten."

"Artículo 400. Los verificadores en el ejercicio de sus funciones tendrán libre acceso a los edificios, establecimientos comerciales, industriales, de servicio y, en general a todos los lugares a que hace referencia esta ley.

"Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos o conductores de los transportes objeto de verificación, estarán obligados a permitir el acceso y a dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor."

"Artículo 401. En la diligencia de verificación sanitaria se deberán observar las siguientes reglas:

"I. Al iniciar la visita el verificador deberá exhibir la credencial vigente, expedida por la autoridad sanitaria competente, que lo acredite legalmente para desempeñar dicha función, así como la orden expresa a que se refiere el artículo 399 de esta ley, de la que deberá dejar copia al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento. Esta circunstancia se deberá anotar en el acta correspondiente;

"II. Al inicio de la visita, se deberá requerir al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento, o conductor del transporte, que proponga a dos testigos que deberán permanecer durante el desarrollo de la visita. Ante la negativa o ausencia del visitado, los designará la autoridad que practique la verificación. Estas circunstancias, el nombre, domicilio y firma de los testigos, se hará constar en el acta;

"III. En el acta que se levante con motivo de la verificación, se harán constar las circunstancias de la diligencia, las deficiencias o anomalías sanitarias observadas, el número y tipo de muestras tomadas o en su caso las medidas de seguridad que se ejecuten, y

"IV. Al concluir la verificación, se dará oportunidad al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento o conductor del transporte, de manifestar lo que a su derecho convenga, asentando su dicho en el acta respectiva y recabando su firma en el propio documento, del que se le entregará una copia. La negativa a firmar el acta o a recibir copia de la misma o de la orden de visita, se deberá hacer constar en el referido documento y no afectará su validez, ni la de la diligencia practicada."

"Artículo 401 Bis. La recolección de muestras se efectuará con sujeción a las siguientes reglas:

"I. Se observarán las formalidades y requisitos exigidos para las visitas de verificación;

"II. La toma de muestras podrá realizarse en cualquiera de las etapas del proceso, pero deberán tomarse del mismo lote, producción o recipiente, procediéndose a identificar las muestras en envases que puedan ser cerrados y sellados;

"III. Se obtendrán tres muestras del producto. Una de ellas se dejará en poder de la persona con quien se entienda la diligencia para su análisis particular; otra muestra quedará en poder de la misma persona a disposición de la autoridad sanitaria y tendrá el carácter de muestra testigo; la última será enviada por la autoridad sanitaria al laboratorio autorizado y habilitado por ésta, para su análisis oficial;

"IV. El resultado del análisis oficial se notificará al interesado o titular de la autorización sanitaria de que se trate, en forma personal o por correo certificado con acuse de recibo, telefax, o por cualquier otro medio por el que se pueda comprobar fehacientemente la recepción de los mismos, dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de la toma de muestras;

"V. En caso de desacuerdo con el resultado que se haya notificado, el interesado lo podrá impugnar dentro de un plazo de quince días hábiles a partir de la notificación del análisis oficial. Transcurrido este plazo sin que se haya impugnado el resultado del análisis oficial, éste quedará firme y la autoridad sanitaria procederá conforme a la fracción VII de este artículo, según corresponda;

"VI. Con la impugnación a que se refiere la fracción anterior, el interesado deberá acompañar el original del análisis particular que se hubiere practicado a la muestra que haya sido dejada en poder de la persona con quien se entendió la diligencia de muestreo, así como, en su caso, la muestra testigo. Sin el cumplimiento de este requisito no se dará trámite a la impugnación y el resultado del análisis oficial quedará firme;

"VII. La impugnación presentada en los términos de las fracciones anteriores dará lugar a que el interesado, a su cuenta y cargo, solicite a la autoridad sanitaria, el análisis de la muestra testigo en un laboratorio que la misma señale; en el caso de insumos médicos el análisis se deberá realizar en un laboratorio autorizado como laboratorio de control analítico auxiliar de la regulación sanitaria. El resultado del análisis de la muestra testigo será el que en definitiva acredite si el producto en cuestión reúne o no los requisitos y especificaciones sanitarios exigidos, y

"VIII. El resultado de los análisis de la muestra testigo, se notificará al interesado o titular de la autorización sanitaria de que se trate, en forma personal o por correo certificado con acuse de recibo, telefax, o por cualquier otro medio por el que se pueda comprobar fehacientemente la recepción de los mismos y, en caso de que el producto reúna los requisitos y especificaciones requeridos, la autoridad sanitaria procederá a otorgar la autorización que se haya solicitado, o a ordenar el levantamiento de la medida de seguridad que se hubiera ejecutado, según corresponda.

"Si el resultado a que se refiere la fracción anterior comprueba que el producto no satisface los requisitos y especificaciones sanitarios, la autoridad sanitaria procederá a dictar y ejecutar las medidas de seguridad sanitarias que procedan o a confirmar las que se hubieren ejecutado, a imponer las sanciones que correspondan y a negar o revocar, en su caso, la autorización de que se trate.

"Si la diligencia se practica en un establecimiento que no sea donde se fabrica o produce el producto o no sea el establecimiento del titular del registro, el verificado está obligado a enviar, en condiciones adecuadas de conservación, dentro del término de tres días hábiles siguientes a la toma de muestras, copia del acta de verificación que consigne el muestreo realizado, así como las muestras que quedaron en poder de la persona con quien se entendió la diligencia a efecto de que tenga la oportunidad de realizar los análisis particulares y, en su caso, impugnar el resultado del análisis oficial, dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación de resultados."

"En este caso, el titular podrá inconformarse, solicitando sea realizado el análisis de la muestra testigo.

"El depositario de la muestra testigo será responsable solidario con el titular, si no conserva la muestra citada.

"El procedimiento de muestreo no impide que la secretaría dicte y ejecute las medidas de seguridad sanitarias que procedan, en cuyo caso se asentará en el acta de verificación las que se hubieren ejecutado y los productos que comprenda."

"Artículo 402. Se consideran medidas de seguridad las disposiciones que dicte la autoridad sanitaria competente, de conformidad con los preceptos de esta ley y demás disposiciones aplicables, para proteger la salud de la población. Las medidas de seguridad se aplicarán sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, correspondieren."

"Artículo 403. Son competentes para ordenar o ejecutar medidas de seguridad, la Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias.

"La participación de los Municipios y de las autoridades de las comunidades indígenas estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales."

"Artículo 404. Son medidas de seguridad sanitaria las siguientes:

"I. El aislamiento;

"II. La cuarentena;

"III. La observación personal;

"IV. La vacunación de personas;

"V. La vacunación de animales;

"VI. La destrucción o control de insectos u otra fauna transmisora y nociva;

"VII. La suspensión de trabajos o servicios;

"VIII. La suspensión de mensajes publicitarios en materia de salud;

"IX. La emisión de mensajes publicitarios que advierta peligros de daños a la salud;

"X. El aseguramiento y destrucción de objetos, productos o sustancias;

"XI. La desocupación o desalojo de casas, edificios, establecimientos y, en general, de cualquier predio;

"XII. La prohibición de actos de uso, y

"XIII. Las demás de índole sanitaria que determinen las autoridades sanitarias competentes, que puedan evitar que se causen o continúen causando riesgos o daños a la salud.

"Son de inmediata ejecución las medidas de seguridad señaladas en el presente artículo."

"Artículo 431. Las autoridades sanitarias competentes harán uso de las medidas legales necesarias, incluyendo el auxilio de la fuerza pública, para lograr la ejecución de las sanciones y medidas de seguridad que procedan."

De la anterior transcripción se desprende que esta ley es reglamentaria del derecho a la protección de la salud, como se puede apreciar de su primer artículo y de los fines establecidos en el segundo de sus artículos, entre los cuales se encuentra -en la fracción I- el bienestar físico y mental del hombre para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades; y la prolongación y el mejoramiento de su calidad de vida -fracción II-. Luego, del análisis de los artículos 4o., fracción III, 13, inciso A, fracciones II y IX, 17 Bis, párrafo primero, y 17 Bis 2, y en congruencia con el artículo 39, fracciones XII y XXI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se concluye que corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la autoridad sanitaria denominada Secretaría de Salud a través del órgano desconcentrado denominado Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, vigilar el cumplimiento de la Ley General de Salud y de las normas aplicables en materia de salubridad general. En este sentido y en estricto apego a la fracción XVI del artículo 73 constitucional, la Ley General de Salud establece que es materia de salubridad general el control sanitario de los productos y servicios, así como de su importación y exportación (artículo 3o., fracción XXIV). Este control sanitario comprende tanto la vigilancia de las actividades relacionadas con los mismos, como de los establecimientos destinados al proceso de dichos productos, inclusive la aplicación de sanciones e imposición de medidas de seguridad para proteger la salud de la población -como la suspensión de trabajos o servicios por el incumplimiento de la legislación sanitaria- (artículo 17 Bis, fracción VI y X, 194, fracción I, 283, 393, 395, 402, 403 y 404, fracción VII). Asimismo, está previsto el procedimiento que los inspectores sanitarios deben seguir para poder practicar una visita de verificación (artículos 396, 397, 398, 399, 400, 401 y 401 Bis).

Después de los anteriores artículos, la autoridad demandada invoca en su acta de visita los artículos 2o., inciso C, fracción X y 36 del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud, que a la letra dicen:

"Artículo 2o. Al frente de la Secretaría de Salud estará el secretario del despacho, quien para el desahogo de los asuntos de su competencia se auxiliará de:

"...

"C. Órganos desconcentrados:

"...

"X. Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios."

"Artículo 36. Para la eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, la secretaría contará con órganos administrativos desconcentrados que le estarán jerárquicamente subordinados y gozarán de autonomía operativa, técnica y administrativa.

"Los órganos administrativos desconcentrados y sus titulares tendrán la competencia y facultades que este reglamento les confiere, las previstas por el instrumento jurídico que los cree o regule, en su caso, y los acuerdos de delegación de facultades del secretario.

"De acuerdo con las disposiciones relativas, el secretario podrá revisar, reformar, modificar o revocar las resoluciones dictadas por los órganos desconcentrados."

Estos artículos prevén la existencia del órgano desconcentrado Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, cuya finalidad es el desahogo de los asuntos de la competencia del titular de la Secretaría de Salud. Esta comisión sólo cuenta con la competencia y facultades que este mismo reglamento le otorga, las previstas por el Reglamento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (reglamento que la crea y regula) y las previstas en los acuerdos de delegación de facultades del secretario.

Del Reglamento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios se citan los artículos 1o., 3o., 4o., 11, 15, fracciones IV, V, IX y XI, que establecen:

"Artículo 1o. El presente ordenamiento tiene por objeto establecer la organización y funcionamiento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Salud, con autonomía técnica, administrativa y operativa, que tiene a su cargo el ejercicio de las atribuciones en materia de regulación, control y fomento sanitarios en los términos de la Ley General de Salud y demás disposiciones aplicables."

"Artículo 3o. Para el cumplimiento de su objeto, la Comisión Federal tiene a su cargo las siguientes atribuciones:

"I. Ejercer la regulación, control, vigilancia y fomento sanitarios, que en términos de las disposiciones aplicables corresponden a la secretaría en materia de:

"a. Establecimientos: de salud, de disposición de órganos, tejidos, células de seres humanos y sus componentes, de disposición de sangre y los demás establecimientos que señala el citado ordenamiento, con las excepciones a que hace referencia la ley;

"b. Medicamentos, remedios herbolarios y otros insumos para la salud;

"c. Alimentos y suplementos alimenticios;

"d. Bebidas alcohólicas y bebidas no alcohólicas;

"e. Productos de perfumería, belleza y aseo;

"f. Tabaco;

"g. Plaguicidas y fertilizantes;

"h. Nutrientes vegetales;

"i. Sustancias tóxicas o peligrosas para la salud;

"j. Químicos esenciales, precursores químicos, estupefacientes y psicotrópicos;

"k. Productos biotecnológicos;

"l. Materias primas y aditivos que intervengan en la elaboración de los productos señalados en las fracciones b) a k) anteriores, así como los establecimientos dedicados al proceso o almacenamiento de éstos;

"m. Fuentes de radiación ionizante para uso médico;

"n. Efectos nocivos de los factores ambientales en la salud humana;

"ñ. Salud ocupacional;

"o. Saneamiento básico;

"p. Importaciones y exportaciones de los productos a que se refiere la fracción II del artículo 17 Bis de la ley;

"q. Publicidad y promoción de las actividades, productos y servicios a que se refiere la ley y demás disposiciones aplicables;

"r. Sanidad internacional, salvo en las materias exceptuadas por la ley, y

"s. En general, los requisitos de condición sanitaria que deben cubrir los procesos, productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades relacionados con las materias anteriormente descritas, en los términos de la ley y demás disposiciones aplicables;

"II. Elaborar y emitir, en coordinación con otras autoridades competentes en los casos que proceda, las normas oficiales mexicanas, salvo lo dispuesto por las fracciones I y XXVI del artículo 3o. de la ley, así como las demás disposiciones administrativas de carácter general relativas a las materias a que se refiere la fracción I del presente artículo;

"III. Conducir el sistema federal sanitario, en coordinación con los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal;

"IV. Coordinar las acciones para la prestación de los servicios de salud a la comunidad en materia de su competencia, por parte de los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como para el destino de los recursos previstos para tal efecto en el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud a la Comunidad, de conformidad con las disposiciones aplicables y en términos de los acuerdos de colaboración y coordinación;

"V. Identificar, analizar, evaluar, regular, controlar, fomentar y difundir las condiciones y requisitos para la prevención y manejo de los riesgos sanitarios;

"VI. Expedir certificados oficiales de la condición sanitaria de procesos, productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades relacionadas con las materias de su competencia;

"VII. Emitir, prorrogar o revocar las autorizaciones sanitarias en las materias de su competencia, así como ejercer aquellos actos de autoridad que para la regulación, control y fomento sanitarios se establecen o deriven de la ley y sus reglamentos, las normas oficiales mexicanas, el presente reglamento y las demás disposiciones aplicables;

"VIII. Operar los servicios de sanidad internacional que la ley y sus reglamentos le confieren a la Secretaría de Salud, con excepción de lo relativo a las personas;

"IX. Aplicar estrategias de investigación, evaluación y seguimiento de riesgos sanitarios, conjuntamente o en coadyuvancia con otras autoridades competentes;

".I. sanciones administrativas por el incumplimiento de disposiciones de la ley, sus reglamentos y demás ordenamientos aplicables, así como determinar medidas de seguridad, preventivas y correctivas, en el ámbito de su competencia;

"XI. Ejercer las acciones de control, regulación y fomento sanitario correspondientes, para prevenir y reducir los riesgos sanitarios derivados de la exposición de la población a factores químicos, físicos y biológicos;

"XII.P., en coordinación con las unidades administrativas correspondientes de la secretaría, en la instrumentación de las acciones de prevención y control de enfermedades, así como de vigilancia epidemiológica, cuando éstas se relacionen con los riesgos sanitarios derivados de los procesos, productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades en las materias a que se refiere la fracción I del presente artículo, y

"XIII. Las demás que señalen las disposiciones legales aplicables."

"Artículo 4o. La Comisión Federal contará con los siguientes órganos y unidades administrativas, para su debida organización y funcionamiento:

"I. Órganos:

"a. El Consejo Interno;

"b. El Consejo Científico;

"c. El Consejo Consultivo Mixto, y

"d. El Consejo Consultivo de la Publicidad.

"II. Unidades administrativas:

"a. Comisión de Evidencia y Manejo de Riesgos;

"b. Comisión de Fomento Sanitario;

"c. Comisión de Autorización Sanitaria;

"d. Comisión de Operación Sanitaria;

"e. Comisión de Control Analítico y Ampliación de Cobertura;

"f. Coordinación General del Sistema Federal Sanitario;

"g. Coordinación General Jurídica y Consultiva, y

"h. Secretaría General.

"Los titulares de las unidades administrativas mencionadas tendrán a su cargo el ejercicio de las facultades y atribuciones que se establecen en este reglamento, las cuales podrán ser ejercidas por los servidores públicos subalternos conforme a las facultades que les sean delegadas, mediante la publicación del acuerdo respectivo en el Diario Oficial de la Federación."

"Artículo 11. Al frente de cada una de las unidades administrativas que conforman la Comisión Federal, habrá un titular que se auxiliará, en su caso, por directores ejecutivos, subdirectores ejecutivos, gerentes y demás servidores públicos que requieran las necesidades del servicio.

"Corresponde a los titulares de las unidades administrativas de la Comisión Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias:

"I.P. en la elaboración de los anteproyectos de iniciativas y reformas de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, convenios, bases y órdenes, relativos a materias competencia de la comisión federal, con el apoyo de la coordinación general jurídica y consultiva;

"II.P. en el proceso de elaboración y expedición de las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones de carácter general, en las materias ámbito de competencia de la comisión federal;

"III. Formular los anteproyectos de presupuesto y de los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público y demás que correspondan para el despacho de los asuntos de su competencia;

"IV. Proponer la realización de investigaciones dirigidas a identificar y evaluar los riesgos sanitarios y a evaluar la eficiencia de las medidas regulatorias, de fomento y control sanitarios;

".P. al comisionado federal y supervisar las políticas, procedimientos e instrumentos a que se sujetarán las autoridades sanitarias del país para el ejercicio de las funciones de control y vigilancia sanitarios, de conformidad con las disposiciones aplicables y en los términos de los acuerdos de coordinación y colaboración;

"VI. Formular dictámenes e informes, así como emitir opiniones y las autorizaciones, en su caso, relativas a la competencia de la unidad administrativa a su cargo;

"VII. Proponer al comisionado federal la suscripción de acuerdos de coordinación con los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de acuerdos interinstitucionales, convenios o bases de colaboración, coordinación, concertación o inducción que procedan con otras dependencias, entidades, organizaciones o instituciones diversas, nacionales o internacionales, para propiciar el mejor desarrollo de sus funciones;

"VIII.P. en la negociación, tramitación y seguimiento de los compromisos de carácter internacional relacionados con las materias que son competencia de la comisión federal, así como instrumentar los programas que deriven de dichos compromisos, en coordinación con las autoridades competentes y con la participación que corresponda a la Dirección General de Relaciones Internacionales de la secretaría;

"IX. Presidir, coordinar y participar en las comisiones, comités y grupos de trabajo que le encomiende el comisionado federal y, en su caso, designar suplente, así como informar de las actividades que se realicen en dichos órganos colegiados;

"X. Supervisar el ejercicio de las funciones que coordinadamente se realicen con los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal en las materias competencia de la Comisión Federal;

"XI. Suscribir los documentos relativos al ejercicio de sus atribuciones y aquellos que les correspondan por suplencia, así como firmar en los casos que corresponda y notificar los acuerdos de trámite, las resoluciones o acuerdos de las autoridades superiores;

"XII. Proponer a la secretaría general el nombramiento, promoción, remoción o cese del personal de base, de confianza o de categoría adscrito a las unidades administrativas a su cargo; autorizar, ejecutar y controlar los demás asuntos relativos al personal de confianza, de acuerdo con los lineamientos que al efecto emitan el comisionado federal y otras autoridades competentes;

"XIII. Proponer al titular de la secretaría general, los contratos de servicios profesionales que requiera la unidad administrativa a su cargo, los cuales deberán ser sometidos a consideración y autorización del comisionado federal;

"XIV. Comisionar a los servidores públicos subalternos para que intervengan en determinados asuntos relacionados con la competencia de la unidad administrativa a su cargo;

"XV. Supervisar que las observaciones señaladas por las instancias de fiscalización competentes, sean atendidas por el personal bajo su mando;

"XVI. Proponer al comisionado federal al servidor público que deberá suplir al titular de la unidad administrativa correspondiente durante sus ausencias, excusas o faltas temporales según se trate;

"XVII. Expedir y certificar, en su caso, las copias de documentos o constancias que existan en los archivos de la unidad administrativa a su cargo, cuando proceda o a petición de autoridad competente, y

"XVIII. Las demás facultades que les señalen otras disposiciones aplicables, así como aquellas que les delegue el comisionado federal."

"Artículo 15. Corresponde a la Comisión de Operación Sanitaria:

"...

"IV. Realizar según corresponda, las evaluaciones, verificaciones y supervisiones sanitarias, emitir el dictamen correspondiente y sustanciar en su caso, el procedimiento respectivo por el incumplimiento de las disposiciones de la ley, sus reglamentos y demás disposiciones administrativas de carácter general;

"V. Aplicar las medidas de seguridad y las sanciones que procedan, así como vigilar su cumplimiento, de conformidad con lo previsto por la ley, el presente reglamento y demás disposiciones aplicables;

"...

"IX. Ejercer el control sanitario, de los productos que pretendan ingresar o ingresen al territorio nacional, así como de los establecimientos de otros países que los procesen, en los términos de la ley, los instrumentos internacionales aplicables y demás disposiciones aplicables;

"...

"XI. Las demás que le encomiende el comisionado federal."

De los anteriores artículos se deriva la facultad del titular de la Secretaría de Salud para delegar sus facultades en la unidad administrativa de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios denominada Comisión de Operación Sanitaria, mediante la publicación en el Diario Oficial de la Federación del acuerdo correspondiente (artículo 36, segundo párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud en relación con los artículos 1o., 4o., fracción II, inciso D y último párrafo, 11, fracciones XI y XIV, del Reglamento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios). A su vez, el titular de la Comisión de Operación Sanitaria puede comisionar a servidores públicos subalternos para que en el ámbito de sus atribuciones realicen las evaluaciones, verificaciones y supervisiones sanitarias, emitan el dictamen correspondiente y sustancien el procedimiento respectivo por el incumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Salud, sus reglamentos y demás disposiciones administrativas de carácter general en materia de alimentos; y para que apliquen las medidas de seguridad y las sanciones que procedan, y vigilen su cumplimiento de conformidad con lo previsto por la Ley General de Salud, el presente reglamento y demás disposiciones aplicables (artículos 3o., fracción I, inciso C, fracciones X y XII, 15, fracciones IV y V, del Reglamento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios).

A la luz de toda esta normatividad, es incuestionable que los inspectores autorizados por el titular de la Comisión de Operación Sanitaria de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios y facultados por el secretario de Salud mediante el "Acuerdo por el que se delegan las facultades que se señalan, en los órganos administrativos que en el mismo se indican de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios" -artículo vigésimo séptimo, fracciones II y III-, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de diciembre de dos mil cinco, pueden ordenar y realizar las visitas a fin de llevar a cabo la verificación física del cumplimiento de la legislación sanitaria en cuanto a productos y servicios se refiere, inclusive para aplicar las medidas de seguridad, como la suspensión de trabajos y servicios.

Ahora bien, como ya se señaló anteriormente, al ser el rastro o matadero el establecimiento que se dedica al sacrificio de ganado para el suministro de carne y sus productos para consumo humano, las actividades que en él se realizan están comprendidas dentro de los supuestos normativos previstos en la fracción XXIV del artículo 3o. de la Ley General de Salud y en la fracción XII del artículo 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; esto es, respectivamente, el control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación, y el control higiénico e inspección sobre la preparación, posesión, uso, suministro, importación, exportación y circulación de comestibles. En consecuencia, la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios sí es autoridad competente para controlar y vigilar, en cuanto a higiene se refiere, "la función y la potestad atinente a la materia de rastro conferida constitucionalmente al Municipio".

Sin que sea obstáculo la participación en la visita que se impugna en esta vía de un verificador dependiente de la autoridad estatal, puesto que, como ya se señaló, al ser concurrente la materia de salubridad general entre la Federación y las entidades federativas, ambas pueden, como ocurre en el caso, actuar de manera coordinada o conjunta, de acuerdo con las atribuciones que constitucional y legalmente tienen reconocidas y conforme a las disposiciones del acuerdo específico de coordinación para el ejercicio de facultades en materia de control y fomento sanitarios, celebrado entre la Secretaría de Salud, con la participación de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, y el Estado de A..

Por esto es infundado que "en el presente caso, la orden de visita y la actuación de inspección así como la determinación de medidas de seguridad implican una vulneración del orden constitucional municipal ...", en virtud de que el fundamento legal del acta de visita es constitucional y legalmente correcto, no obstante cite en demasía los artículos 45, 116, 119, 313, 340 y 396 Bis de la Ley General de Salud, ya que los mismos en nada afectan a su legalidad; consecuentemente, los actos que de ella derivan son constitucional y legalmente válidos.

Por todo lo antes expuesto, es infundado que la actuación de las autoridades sanitarias federales y locales viole los "artículos 4o., tercer párrafo, 16, primero y undécimo párrafos, 40, 41, primer párrafo, 115 párrafo inicial, así como su fracción II y el inciso f de la fracción III, constitucionales".

En esta tesitura, al resultar infundados los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, lo procedente es reconocer la validez de la orden de visita número 66355 de veinticuatro de febrero de dos mil seis.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de la orden de visita número sesenta y seis mil trescientos cincuenta y cinco de veinticuatro de febrero de dos mil seis, efectivamente impugnada en esta controversia constitucional.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: A.A., C.D., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C., S.M. y presidente O.M.. La señora Ministra Luna Ramos no asistió por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.