Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2008. MUNICIPIO DE MACUSPANA, ESTADO DE TABASCO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIOS: J.M.S.D., M.S.D.Y.M.P.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al trece de octubre de dos mil ocho.

VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 26/2008, promovida por el Municipio de Macuspana, Estado de Tabasco; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el doce de febrero de dos mil ocho, en la Administración de Correos del Municipio de Macuspana, Tabasco, E.Á.Z., quien se ostentó como primer síndico de hacienda del referido Municipio, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se señalan:

Autoridades demandadas:

a) Congreso del Estado de Tabasco.

b) Gobernador del Estado de Tabasco.

c) Secretario de Gobierno del Estado de Tabasco.

d) C. jurídico del Gobierno del Estado de Tabasco.

Normas generales cuya invalidez se demanda:

a) Decreto 053, de once de diciembre de dos mil siete, publicado en el Suplemento 6815 R del Periódico Oficial del Estado de Tabasco correspondiente al veintinueve de diciembre de dos mil siete, por el cual se aprobó la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, en específico, su artículo 10.

b) Decreto 0103, de trece de diciembre de dos mil cinco, publicado en el suplemento 6607 Q del Periódico Oficial del Estado de Tabasco el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, por el cual se aprobó la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, en específico, su artículo 31.

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

1. En el suplemento 6607 Q del Periódico Oficial del Estado de Tabasco, de treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, se publicó el Decreto 0103 mediante el cual se aprobó la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, cuyo artículo 31 -relata el actor- fue aplicado por primera vez en agravio del Municipio de Macuspana mediante el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, mismo que también se impugna.

2. El treinta y uno de octubre de dos mil seis se presentó iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, ante el Congreso del Estado de Tabasco, acompañándola con copia certificada del acta de la sesión de Cabildo de fecha treinta de octubre de dos mil seis.

3. Con motivo de lo anterior, el Congreso del Estado de Tabasco expidió el Decreto 190, por el cual aprobó la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, publicado en el suplemento 6707 Q del Periódico Oficial del Estado de Tabasco el dieciséis de diciembre de dos mil seis, sin que se aplicara el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios que ahora se impugna.

4. El treinta de octubre de dos mil siete se presentó iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, ante el Congreso del Estado de Tabasco, acompañándola con copia certificada del acta de la sesión de Cabildo de fecha veinticinco de octubre de dos mil siete.

5. Con motivo de lo anterior, el Congreso del Estado de Tabasco expidió el Decreto 053, por el cual aprobó la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, publicada en el Suplemento 6815 R del Periódico Oficial del Estado de Tabasco de fecha veintinueve de diciembre de dos mil siete, en cuyo artículo 10 se aplica el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, por lo que se impugnan dichas disposiciones generales al contravenir a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los preceptos de la Ley Suprema mencionados anteriormente en el punto respectivo.

TERCERO. La parte actora estimó violados los artículos 39, 40, 41, 115, fracciones II y IV, 116, párrafo primero, 117, fracción VIII, párrafo segundo, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos e hizo valer los conceptos de invalidez que a continuación se sintetizan:

a) Bajo el rubro de "Planteamiento general", el Municipio actor argumenta que, para estar en posibilidad de analizar la validez del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, es importante analizar previamente el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, pues es este último precepto el que establece el límite al endeudamiento que puede contraer un Municipio en el Estado de Tabasco. El análisis de dicho artículo es posible pues, al haberse ajustado la Ley de Ingresos a lo dispuesto en la Ley de Deuda Pública, renació el derecho para impugnar esta última, por ser la primera vez que se aplica en perjuicio del Municipio actor.

b) En el apartado denominado "Invalidez de la Ley de Deuda Pública en su artículo 31" el Municipio actor refiere a la fundamentación y motivación de los actos de autoridad legislativa y a los conceptos de soberanía popular, soberanía de los Estados, federalismo y supremacía constitucional. A continuación, hace una exposición sobre la evolución del artículo 115 constitucional en materia de libre administración hacendaria y facultad reglamentaria municipal, transcribiendo el criterio sustentado por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 14/2001, fallada el siete de julio de dos mil cinco.

c) A partir de lo anterior, el Municipio argumenta que si bien con las reformas de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 constitucional, el órgano revisor de la Constitución buscó fortalecer al Municipio, el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, lejos de fortalecerlo, lo debilita, pues disminuye los conceptos y montos para contraer deuda.

En efecto, afirma que la Ley de Deuda Pública anterior a la reforma combatida no fijaba un monto máximo de endeudamiento, por lo que éste quedaba al criterio de la legislatura al aprobar anualmente las Leyes de Ingresos. Así, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, la Legislatura Local le fijó al Municipio de Macuspana un monto máximo de endeudamiento del 20% de la suma de las participaciones y aportaciones federales, así como de los ingresos propios autorizados por el Congreso del Estado.

Dicho límite era muy superior al 5% que prevé el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, por lo que es evidente que esta disposición general vulnera la voluntad del Constituyente Permanente de fortalecer al Municipio Libre en su capacidad de administrar libremente la hacienda municipal, pues se reduce la posibilidad de que el Municipio pueda contar por anticipado con recursos frescos que percibirá a lo largo del año fiscal, lo que contraviene lo establecido en los artículos 115, fracción IV, párrafos primero y penúltimo.

CUARTO. Por acuerdo de diecinueve de febrero de dos mil ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 26/2008 y, por razón de turno, designó al Ministro G.D.G.P. como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de veintinueve de febrero de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la demanda y ordenó emplazar a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno y al consejero jurídico del Estado de Tabasco, para que formularan su contestación, bajo el presupuesto de que las dos últimas autoridades lo harían únicamente en cuanto al refrendo de los decretos promulgatorios de las normas impugnadas. Asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

QUINTO. El secretario de Gobierno del Estado dio contestación a la demanda mediante escrito recibido en este Alto Tribunal el veintiocho de marzo de dos mil ocho. En éste señala que es cierto que el entonces secretario de Gobierno refrendó la promulgación y publicación de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios y argumenta que dicho acto se realizó con apego a lo dispuesto por los artículos 52, primer párrafo, de la Constitución Local; 26, fracción I y 27, fracciones VI y IX, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado y 9o., fracción XVIII, del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno, vigentes en la época.

SEXTO. El gobernador del Estado de Tabasco dio contestación a la demanda mediante escrito recibido en este Alto Tribunal el veintitrés de abril de dos mil ocho, señalando lo siguiente:

a) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, la hacienda municipal se conforma por los rendimientos que le generen sus bienes y por las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, de manera que los ingresos que obtenga el Municipio, sean tributarios o no, deben ser aprobados por la Legislatura Estatal.

De esta forma, los ingresos provenientes de empréstitos se ubican dentro del rubro "otros ingresos" a que alude la fracción IV del artículo 115 constitucional, por lo que deben ser autorizados por la Legislatura Local, afirmación que se robustece si se atiende a lo dispuesto por el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, que dispone que los Municipios no pueden contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.

Así, al aprobar los artículos 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios y 10 de la Ley de Ingresos del Municipio actor para dos mil ocho, el Congreso del Estado sólo ejerció la atribución que le confiere el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, en relación con el 115, fracción IV, primer párrafo, de la Constitución Federal.

b) Por otra parte, es falso que el Municipio actor cuente con facultades para reglamentar el ejercicio de contratación de obligaciones y deuda pública, pues según los preceptos constitucionales ya comentados, corresponde a las Legislaturas Locales la facultad de establecer las bases, conceptos y montos para la contratación de deuda pública.

c) Además, el Congreso Estatal no vulneró los principios de autonomía de gestión municipal y libre hacienda, pues las disposiciones impugnadas limitan el monto de endeudamiento al 5% de los ingresos ordinarios del Municipio, pero en ningún momento dichos preceptos indican la manera en que se deberán ejercer los recursos provenientes de dichos financiamientos. La libre administración hacendaria implica que los Municipios puedan priorizar la aplicación de sus recursos, lo que de ninguna manera entra en conflicto con el artículo 117, fracción VIII, constitucional, el cual establece los requisitos de procedibilidad para la contratación de deuda, conforme a las bases establecidas por las legislaturas y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.

d) Finalmente, si bien las bases del Municipio Libre se encuentran establecidas en el artículo 115 constitucional, dicho precepto no consagra un concepto de autonomía a manera de no injerencia estatal, pues la autonomía municipal no puede entenderse como absoluta, sino acotada por el principio de legalidad, el cual exige que se siga el procedimiento respectivo a fin de que los Municipios obtengan financiamiento hasta de un 5% de sus ingresos ordinarios.

SÉPTIMO. El consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco dio contestación a la demanda mediante escrito recibido en este Alto Tribunal el veintitrés de abril de dos mil ocho en idénticos términos que el gobernador del Estado.

OCTAVO. El Poder Legislativo del Estado de Tabasco dio contestación a la demanda mediante escrito recibido en este Alto Tribunal el seis de mayo de dos mil ocho, señalando lo siguiente:

a) La demanda de controversia constitucional resulta extemporánea por lo que respecta a la impugnación del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, toda vez que la misma tiene el carácter de ley autoaplicativa y, por tanto, la fecha para su impugnación sólo puede computarse a partir del primer día hábil siguiente a la fecha de su publicación, esto es, el dos de enero de dos mil seis y no desde su primer acto de aplicación.

b) Los argumentos que esgrime el actor no son aptos para ser sometidos a estudio, pues no se encaminan a demostrar la existencia de un agravio, es decir, carecen de técnica jurídica procesal, por lo que no puede realizarse el análisis del concepto de invalidez hecho valer.

c) Si bien es cierto que los Municipios tienen reconocido a nivel constitucional el derecho para administrar su hacienda, este derecho se ejerce con sujeción a las leyes en materia municipal que las Legislaturas de los Estados expidan.

d) La autonomía municipal debe entenderse como la prerrogativa del Municipio para administrar su hacienda sin la injerencia de otros poderes en las decisiones particulares, pero con apego en las disposiciones que al efecto expidan las Legislaturas Locales, por lo que dicha autonomía no puede entenderse como una libertad absoluta.

e) En términos de lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado, el Congreso de la entidad cuenta con la facultad para expedir la Ley Orgánica de los Municipios y demás leyes sobre la organización, administración y procedimientos municipales.

f) Además, las disposiciones impugnadas de ninguna manera reducen la posibilidad de que el Municipio pueda contar por anticipado con recursos que pueda percibir a lo largo del año fiscal, puesto que, en caso de ser necesario, pueden contraer una deuda mayor que afecte a más de un año de ejercicio fiscal, tal como se desprende de lo dispuesto por el artículo 32 de la ley orgánica referida.

g) La Legislatura Local actuó en acatamiento del principio de legalidad, en virtud de que la emisión de la norma impugnada cuenta con la debida fundamentación y motivación.

NOVENO. El procurador general de la República, en escrito recibido el diez de junio de dos mil ocho, manifestó sustancialmente que:

a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la controversia constitucional a estudio.

b) El síndico del Ayuntamiento del Municipio actor está legitimado para representar a ese órgano municipal en este juicio.

c) Por cuanto hace a la impugnación del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de 2008, la demanda a estudio se presentó oportunamente.

d) Es fundada la causal de improcedencia hecha valer por el Congreso del Estado, en el sentido de que la impugnación al artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios es extemporánea, en virtud de que una norma general no puede considerarse como un acto de aplicación de otra norma general, toda vez que el supuesto legal contenido en un precepto sólo se materializa hasta que la autoridad competente para aplicarlo lo haga valer.

En este sentido, resulta importante subrayar que la norma en comento fue publicada en el Periódico Oficial de la entidad el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, por lo que el plazo para impugnarla corrió del dos de enero de dos mil seis al catorce de febrero del mismo año, término que permite fácilmente concluir que el escrito de demanda presentada en dos mil ocho resulta extemporáneo.

e) Es infundada la causal de improcedencia hecha valer por el propio Congreso, en el sentido de que se actualiza la causa prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que del análisis del escrito inicial de demanda no se advierte la existencia de agravio alguno que afecte los intereses del Municipio actor. Esto es así, puesto que para determinar si existe o no tal violación o afectación es necesario entrar al estudio de fondo.

f) La libre administración hacendaria debe entenderse como un régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución, a efecto de garantizar la libre disposición y aplicación de recursos propios de los Municipios, sin que se vean afectados por intereses o cuestiones ajenas que los obliguen a ejercer dichos recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

g) De la interpretación armónica del artículo 115 de la Constitución Federal se desprende que los ingresos provenientes de deudas contraídas por los Municipios forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica, pero no participan de la libre administración.

h) Para que los Municipios puedan contratar deuda pública mediante obligaciones o empréstitos deben, en términos de lo dispuesto por el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, observar los límites impuestos por la propia Constitución, así como las bases que para tal efecto expida la Legislatura Local.

i) La facultad de los Congresos Estatales para fijar las bases de la contratación de obligaciones y empréstito, implica un mecanismo constitucional de control legislativo sobre quienes ejercen los recursos públicos generados a partir de dicha deuda.

j) El concepto de deuda pública y su regulación están plasmados en la Ley de Deuda Pública del Estado, de la que se desprende: a) que las obligaciones o empréstitos sólo pueden ser contratados cuando se tenga la aprobación del Congreso del Estado; y, b) que el Congreso Local tiene la facultad de autorizar los montos máximos de endeudamiento anual.

k) La contratación de deuda pública municipal se rige bajo el principio de reserva de ley, por lo que todo lo relacionado con la materia debe ser plasmado en un acto formal y materialmente legislativo.

l) De lo anterior se concluye que las normas impugnadas se apegan a las disposiciones constitucionales atinentes.

DÉCIMO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el doce de junio de dos mil ocho tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 7o., fracción I, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y punto tercero, fracción I, del Acuerdo General 5/2001, reformado mediante diverso Acuerdo General 3/2008 del Tribunal Pleno, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Macuspana y el Estado de Tabasco a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, con motivo de la expedición de una norma general.

SEGUNDO. Debe examinarse si la demanda se presentó oportunamente, por ser un presupuesto del ejercicio de la acción de orden público, además de que en el caso concreto se reclama como una causal de improcedencia por el Congreso del Estado de Tabasco.

Al respecto, debe señalarse que conforme al artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) el cómputo del plazo de treinta días para promover la demanda de controversia constitucional debe hacerse a partir del día siguiente a la fecha de publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Ahora, en el caso se reclama la constitucionalidad del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, a partir de su primer acto de aplicación consistente en el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

De esta forma, debe precisarse si una norma de carácter general puede ser acto de aplicación de otra norma general para, posteriormente, determinar si en el caso concreto la impugnación de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana es oportuna.

Al respecto, este Tribunal en Pleno considera que una ley (o un reglamento) que pormenorice o se emita con base en lo dispuesto en una diversa ley, puede concretar en perjuicio del actor lo previsto en esta última, lo que permitirá la impugnación de ésta a través de la controversia constitucional.

En efecto, el acto de aplicación de una ley con motivo del cual puede promoverse en su contra controversia constitucional no tiene que consistir necesariamente en un acto dirigido en forma concreta y específica a la actora, sino que también puede ser una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía, en virtud de la cual se actualicen situaciones que al vincular al actor al cumplimiento de la ley impugnada puedan dar lugar a que se considere afectado su interés.(2)

De esta forma, el supuesto de promoción de la controversia consistente en "el primer acto de aplicación de la norma" no debe interpretarse en el sentido de que únicamente puede ser un acto concreto e individualizado en oposición a la generalidad de la norma combatida, sino en un sentido amplio, como una concreción normativa que al actualizar el supuesto de la norma hace efectiva la impugnación.

Conviene aclarar que, en estos casos, el cómputo del plazo se comienza a hacer a partir del día siguiente de la publicación de la "norma general de aplicación", pues la misma ley reglamentaria considera que las normas generales deben impugnarse desde su publicación sin exigir que entren en vigor. Por tanto, la norma general de aplicación que actualiza un supuesto normativo es acto de aplicación desde el momento en que se publica.

Dicho lo anterior, debe analizarse si el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, es un acto de aplicación de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios.

En este aspecto, debe señalarse que el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios dispone:

"Artículo 31. Para el ejercicio oportuno del presupuesto de egresos correspondiente y la adecuación de los flujos financieros autorizados por el Cabildo correspondiente, los Ayuntamientos podrán contratar financiamientos que no excedan del 5% de sus ingresos ordinarios en el ejercicio fiscal correspondiente, de conformidad con la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Tabasco respectiva y que su vencimiento y pago se realicen en el mismo ejercicio fiscal en el que sean contratados."

De acuerdo con el artículo transcrito, los Ayuntamientos podrán contratar financiamientos que no excedan del cinco por ciento de sus ingresos ordinarios en el ejercicio fiscal correspondiente. Sin embargo, condiciona la aplicación de esta medida a lo que disponga la Ley de Ingresos correspondiente. De acuerdo a lo anterior, el precepto impugnado condicionó el supuesto ahí previsto a la expedición de la respectiva Ley de Ingresos municipal.

La obligación de cumplimentar lo dispuesto por el artículo 31 de la ley referida, en el sentido de no exceder en la contratación de financiamientos del cinco por ciento de los ingresos ordinarios de ese Municipio en el ejercicio fiscal que corresponda, fue impuesta al actor hasta el momento en el que se publicó la Ley de Ingresos municipal del ejercicio fiscal de dos mil ocho, por lo que fue dicho acto el que otorgó vigencia a la norma y colocó al Municipio en una situación tal que lo coloca, efectivamente, en el supuesto del precepto en mención.

En efecto, el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho dispone:

"Artículo 10. Para el ejercicio oportuno del presupuesto de egresos del Municipio y la adecuación de los flujos financieros autorizados por el Cabildo, el Ayuntamiento podrá contratar financiamiento que no exceda del 5% de sus ingresos ordinarios para el ejercicio fiscal 2008, de conformidad con la Ley de Ingresos del Municipio, siempre y cuando su vencimiento y pago se realicen en este mismo ejercicio fiscal que se autoriza, atendiendo a lo que dispone el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios."

De lo anterior se desprende que existen referencias cruzadas entre uno y otro precepto. El artículo 31 de la Ley de Deuda del Estado de Tabasco y sus Municipios señala que el endeudamiento tendrá que hacerse de conformidad con la Ley de Ingresos del Municipio del Estado de Tabasco y el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana señala que el endeudamiento se hará atendiendo a lo que dispone el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Tabasco y sus Municipios, es decir, no puede haber una separación entre dos disposiciones que están haciendo sus relaciones normativas para este tipo de efectos.

De esta forma, es válido concluir que el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, es un acto de aplicación del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, porque actualiza su contenido para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Sentado lo anterior, debe valorarse si la controversia constitucional respecto al artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, se promovió dentro del plazo de treinta días a partir de su publicación, pues consecuencia de la oportunidad en la promoción de la controversia en contra de la "norma general de aplicación" será la oportunidad de la "norma general primaria".

En el caso, la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, fue publicada el veintinueve de diciembre de dos mil siete en el Periódico Oficial del Estado, por lo que el plazo para la promoción de la demanda relativa corrió del miércoles dos de enero al jueves catorce de febrero, ambos de dos mil ocho, una vez descontados los días treinta y treinta y uno de diciembre de dos mil siete; primero, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de enero de dos mil ocho; y dos, tres, cuatro, cinco, nueve y diez de febrero de dos mil ocho, por ser inhábiles.

Toda vez que la demanda se presentó en las oficinas del Servicio Postal Mexicano el doce de febrero de dos mil ocho, debe concluirse que su presentación fue oportuna.

Lo anterior, bajo el presupuesto de que el depósito de la controversia constitucional se efectuó por correo, mediante pieza certificada con acuse de recibo, en la administración de correos del Municipio de Macuspana,(3) lugar de residencia de la parte actora, por lo que cumple con lo previsto en el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia(4) y su interpretación por este Alto Tribunal.(5)

El cómputo antes hecho se corrobora con el siguiente calendario:

Ver calendario

TERCERO. Enseguida se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.

El artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional(6) establece que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo.

Al respecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 36, fracción II, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco(7) prevé que el síndico municipal tiene la representación jurídica del Municipio en los litigios en que éste sea parte y que en caso de que existan dos síndicos, el primero de ellos tendrá dicha representación.

En el presente asunto, suscribe la demanda E.Á.Z., en su carácter de primer síndico de hacienda y representante legal del Ayuntamiento del Municipio de Macuspana, Estado de Tabasco, lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de presidente municipal y regidores, expedida por Consejo Electoral Municipal de Macuspana, el acta de sesión solemne de toma de protesta del H. Ayuntamiento Constitucional de dicho Municipio, celebrada el treinta y uno de diciembre del año dos mil seis y el acta número uno de la sesión ordinaria pública del H. Ayuntamiento, celebrada el primero de enero de dos mil siete.

Estas documentales públicas cuentan con valor probatorio pleno, en términos de lo dispuesto por los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles,(8) de aplicación supletoria a la ley de la materia, según lo dispuesto en su artículo 1o.

En este sentido, el Municipio de Macuspana, Tabasco, cuenta con la legitimación necesaria para promover la presente controversia constitucional.

CUARTO. Los demandados, Congreso del Estado, Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobierno y consejero jurídico, todos del Estado de Tabasco, tienen legitimación pasiva en el presente asunto como se verá a continuación.

De conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(9) tienen el carácter de autoridades demandadas en la controversia constitucional aquellas que hayan emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto objeto de la controversia.

Como se ha mencionado, en el caso concreto el actor reclama la declaración de invalidez del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, como primer acto de aplicación del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios. Dichos preceptos fueron emitidos por el Congreso del Estado y sancionados por el Ejecutivo de la entidad, autoridades originarias a las que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

El Poder Legislativo del Estado compareció a juicio por conducto del diputado J.d.C.E.C., quien se ostentó como presidente de la Junta de Coordinación Política de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de Tabasco, carácter que acreditó con el acta de sesión plenaria ordinaria correspondiente al primero de enero de dos mil siete,(10) en la que consta la instalación de la Junta de Coordinación y su designación como presidente de la misma.

De acuerdo con el artículo 56, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad,(11) la representación del Congreso del Estado se deposita en el presidente de la Junta de Coordinación Política, por lo que habiéndose acreditado que éste tiene la representación del órgano legislativo demandando, es evidente que el Poder Legislativo de Tabasco cuenta con la legitimación procesal para comparecer a juicio, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que fue el órgano que expidió la norma que se reclama.

Por cuanto hace al Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo dispuesto por el artículo 42 de la Constitución Política del Estado su representación recae en el gobernador del Estado.(12) La contestación de la demanda es firmada por A.R.G.M., en su carácter de gobernador de la entidad, personalidad que acreditó con copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de gobernador del Estado.(13) Por tanto, debe reconocérsele legitimación pasiva en la presente controversia.

Ha sido criterio de este Alto Tribunal que los secretarios de despacho tienen legitimación procesal pasiva en las controversias constitucionales cuando hayan refrendado el decreto impugnado, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo, en el que gozan de plena autonomía.(14)

En el caso, el Decreto 053, de once de diciembre de dos mil siete, por el cual se aprobó el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, fue refrendado por el consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco.

Contesta la demanda en términos del artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco,(15) M.A.R.P., en su carácter de titular de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Local, personalidad que acreditó con la copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el Gobernador Constitucional de dicha entidad.(16) De esta forma, debe reconocérsele legitimación pasiva respecto del refrendo al artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Por su parte, el Decreto 0103, de trece de diciembre de dos mil cinco, por el cual se aprobó el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios fue refrendado por el secretario de Gobierno del Estado de Tabasco.

Contesta la demanda H.D.M.C., quien se ostentó como secretario de aquélla, carácter que justificó con la copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el Gobernador Constitucional de dicha entidad,(17) en términos de lo dispuesto por el artículo 3o. del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno.(18) Así pues, debe reconocérsele legitimación pasiva respecto del refrendo al artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios.

QUINTO. A continuación, se analizarán las causales de improcedencia aducidas por las partes o las que se adviertan de oficio diversas a las analizadas.

El Congreso de Tabasco manifiesta que el Municipio actor no formuló verdaderos conceptos de invalidez que acrediten la inconstitucionalidad de las normas que se reclaman, pues el escrito de demanda carece de agravios y que la descripción que el actor realiza de los preceptos legales aplicables y su evolución no es apta para ser tomada en consideración en este medio de control constitucional.

En relación con lo anterior, este Alto Tribunal ha sostenido reiteradamente que no es necesario que se aduzcan conceptos de invalidez en forma de silogismo, sino que es suficiente con que en el escrito de demanda se contenga la expresión clara de la causa de pedir para demostrar la inconstitucionalidad del acto o norma impugnados.(19)

Conforme a lo anterior, resulta importante remarcar que si bien es cierto que gran parte de los argumentos del actor se encaminan a demostrar la evolución histórica de las facultades municipales, es claro que la demanda se endereza a combatir dos normas legales que se consideran inconstitucionales al afectar la garantía de libre administración de la hacienda municipal que protege al actor.

Por estas razones, debe concluirse que no se actualiza la causal de improcedencia.

SEXTO. No existiendo otra causa de improcedencia pendiente de analizar, resulta procedente analizar el concepto de invalidez aducido por el actor.

En dicho concepto, el Municipio actor afirma que el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios atenta contra su potestad de administrar libremente su hacienda, al establecer un monto máximo de endeudamiento del cinco por ciento. Considera que era correcto el proceder de la Ley de Deuda anterior, pues no establecía un monto máximo de endeudamiento, sino que quedaba a criterio de la legislatura al aprobar la Ley de Ingresos anualmente, lo que permitía tener mayores montos de endeudamiento.

Conviene resaltar que aunque el actor en la demanda haga referencia a la fundamentación y motivación de los actos de autoridad legislativa y a los conceptos de soberanía popular, soberanía de los Estados, federalismo y supremacía constitucional, lo cierto es que esta alusión no se hace para generar conceptos de violación autónomos referidos a la contravención de dichos principios, sino que esos argumentos se hacen para sustentar la presunta violación a la libre administración hacendaria municipal.

Así pues, debe determinarse si el establecimiento de un tope máximo en la contratación de financiamiento, por parte de los Municipios, es contraria al principio de libre administración hacendaria. Para ello, es necesario, en primer lugar, establecer si los empréstitos están sujetos a dicho principio para que, en caso de que lo estén, se determine si se vulnera o no.

Pues bien, la hacienda de los Municipios, como parte de su patrimonio, implica la idea de recursos económicos, es decir, el numerario con el que cuenta para proveer su propia existencia y para atender sus funciones y está integrada por sus ingresos, activos y pasivos.

Ahora, no toda la hacienda municipal está sujeta al principio de libre administración, sino únicamente los conceptos establecidos en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.(20) Efectivamente, este tribunal ha sostenido que el mencionado precepto constitucional no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria.(21)

Así, únicamente las especies del género hacienda municipal a las que se refiere la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal están sujetas al régimen de libre administración por parte de los Municipios.

De esta forma, están sujetos al régimen de libre administración por parte de los Municipios: los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, las contribuciones que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, las participaciones federales y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Ahora, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal establece que se rigen por la libre administración municipal los "ingresos que las legislaturas establezcan a su favor". Aunque pudiera considerarse que la contratación de financiamiento es un ingreso que establecen la legislaturas a favor de los Municipios, en tanto debe ser aprobado por aquéllas, no es posible sostener que se encuentran sujetas a este régimen, pues estos ingresos tienen una regulación constitucional específica.

En efecto, el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal establece el principio de reserva de ley respecto de las bases de los empréstitos, asimismo, prevé que los conceptos y montos de la contratación de financiamiento por los Municipios deberán ser determinados por el presupuesto que se apruebe anualmente.(22)

Como se advierte, este régimen constitucional de los empréstitos no es compatible con el principio de libre administración, pues la limitación en los conceptos y montos implica que no pueden manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por este medio, condiciones en las que se traduce este principio constitucional.(23)

Es cierto que el propio artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política establece que los conceptos y los montos de los empréstitos deben ser fijadas por los presupuestos y que conforme al artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, los presupuestos municipales son aprobados por los Ayuntamientos.(24) Sin embargo, el término "presupuesto" no puede ser interpretado de forma textual, como un conjunto de erogaciones a cargo del Municipio, sino en un sentido más amplio, como una previsión de ingresos y gastos.

Si bien es cierto que la Constitución distingue entre presupuesto de egresos y ley de ingresos,(25) sin embargo, ello no puede interpretarse en el sentido de que el presupuesto al que se refiere el artículo 117 constitucional sea el presupuesto de egresos, ya que sería un contrasentido, pues la obtención de empréstitos no constituye un gasto del que se ocupa el presupuesto de egresos, sino de ingresos, de los que se debe ocupar una Ley de Ingresos.

Así, los empréstitos son ingresos municipales y, en consecuencia, deben ser regidas por las leyes de ingresos. Ciertamente los empréstitos tienen una repercusión en el presupuesto de egresos municipal por la correlación que debe existir entre ingresos y egresos, lo que lleva a que los presupuestos se ocupen del destino del gasto de deuda. No obstante, la programación de sus montos y de sus conceptos está directamente vinculada a la obtención de ingresos por parte de los Municipios y, por tanto, deben ser regulados en el instrumento normador de los ingresos.

Además, debe tomarse en cuenta que la reforma constitucional por la que se estableció este régimen a los empréstitos es de mil novecientos ochenta y uno.(26) En esta época, anterior a la reforma constitucional en materia municipal de mil novecientos ochenta y tres,(27) no existía una distinción constitucional entre ley de ingresos y presupuesto de egresos y era costumbre que algunas Legislaturas Locales crearan ambas normas.

A esto debe agregarse que, a nivel estatal, el presupuesto de egresos y la ley de ingresos son expedidos por la Legislatura del Estado, formando una unidad generalmente conocida como "parque económico", cuestión que trascendía a los Municipios antes de la reforma de mil novecientos ochenta y tres.

En ese contexto indiferenciador, en el que se tomaba al presupuesto como una previsión de ingresos y gastos, fue incorporada la fracción VII del artículo 117 constitucional. De esta forma, no es posible sostener que dicho artículo, al señalar que los Municipios pueden contratar empréstitos por los conceptos y hasta por los montos que fijen anualmente los presupuestos, se refiere a la función municipal de aprobación del presupuesto de egresos y que, por tanto, es regida por el principio de libre administración hacendaria ya que al no existir una disposición al no existir una norma sobre cuál es el ente creador del presupuesto de egresos, no podría interpretarse que al referirse al presupuesto municipal se está haciendo una remisión implícita al órgano creador del presupuesto.

En este sentido, siendo la contratación de financiamiento un ingreso municipal, debe regirse por la Ley de Ingresos que expida el Congreso Local y no por el presupuesto que aprueba el Ayuntamiento por no ser una erogación realizada para el cumplimiento de sus actividades.

De esta forma, los ingresos que puede obtener un Municipio pueden ser tanto tributarios: impuestos, contribuciones especiales y derechos; como no tributarios: productos, aprovechamientos, participaciones y empréstitos.

Así, la participación de las Legislaturas Locales en la regulación de los empréstitos municipales ocurre de dos formas. Por una parte, en el establecimiento de las bases generales de contratación de financiamiento que deben establecerse en una ley, conforme a la primera parte del segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117 constitucional. Por otra parte, en el establecimiento anual de los montos y conceptos de los empréstitos en la ley de ingresos municipal, conforme la parte final del párrafo referido.

En el caso concreto, esta doble participación tuvo lugar con la expedición de las dos normas generales aquí impugnadas. En la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios se establecieron las bases generales de contratación de financiamiento y en la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, se establecieron los montos del financiamiento.

Como esta doble participación de la legislatura en el régimen constitucional de los empréstitos municipales resulta incompatible con el principio de libre administración hacendaria, pues la limitación en conceptos y montos implica que no se puedan manejar, aplicar y priorizar libremente el destino de los recursos obtenidos por este medio, debe entenderse que los empréstitos no están sujetos al principio de libre administración hacendaria municipal.

Así, toda vez que los empréstitos no están sujetos al régimen de libre administración municipal, no puede configurarse la violación a este principio que aduce el Municipio actor en la presente controversia constitucional.

De igual forma, carece de razón el Municipio actor en cuanto considera que el establecimiento de un monto máximo de endeudamiento debe hacerlo la legislatura al aprobar la Ley de Ingresos anualmente y no en una Ley de Deuda pues, como se apuntó, el establecimiento de las bases generales de contratación de financiamiento es distinto a la determinación de los montos y conceptos de los empréstitos.

De esta forma, debe reconocerse la validez del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, así como del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, en tanto este último es una aplicación del primero para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se reconoce la validez del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana para el ejercicio fiscal de dos mil ocho y del 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios.

TERCERO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N. a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; puesto a votación el proyecto, se aprobaron los resolutivos primero y segundo, en cuanto al reconocimiento de validez del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., G.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., excepto por lo que se refiere a la porción normativa que dice: "... que no exceda del 5% de sus ingresos ordinarios en el ejercicio fiscal correspondiente ..." respecto de cuya validez los señores M.A.A. y S.C. de G.V. votaron en contra y reservaron su derecho para formular voto de minoría; los señores M.F.G.S. y V.H. votaron en contra y porque se estime improcedente, por presentación extemporánea de la demanda, la controversia constitucional respecto de dicho precepto y, en consecuencia, se decrete el sobreseimiento respectivo y reservaron su derecho para formular sendos votos particulares; segundo, en cuanto al reconocimiento de validez del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho y tercero, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; y los señores M.C.D. y L.R. reservaron su derecho para formular sendos votos concurrentes.

No asistieron los señores M.J. de J.G.P. y M.A.G., por estar disfrutando de vacaciones por haber integrado las Comisiones de Receso del segundo periodo de sesiones de dos mil siete y del primer periodo de sesiones del año en curso, respectivamente.

_____________

1. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

2. Al respecto, es ilustrativa la jurisprudencia 2a./J. 70/2000 de la Segunda Sala: "LEYES, AMPARO CONTRA. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE PERMITE SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL. El acto de aplicación de una ley con motivo del cual puede promoverse en su contra el juicio de amparo, no tiene que consistir necesariamente en un acto dirigido en forma concreta y específica al peticionario de garantías, sino que también puede ser una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía, dirigida a todos aquellos que se coloquen en la hipótesis legal y en virtud de la cual surjan o se actualicen situaciones que al vincular al particular al cumplimiento de la ley impugnada puedan dar lugar a que se considere afectado su interés jurídico, causándole perjuicios. En efecto, puede suceder que un reglamento, acuerdo o circular, que pormenorice, desarrolle o se emita con base en lo dispuesto en una ley, concrete en perjuicio del quejoso lo previsto en esta última, lo que permitirá la impugnación de ésta a través del juicio de garantías, aplicando, para su procedencia las mismas reglas del amparo contra leyes." Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 234.

3. Según consta de los sellos que aparecen asentados en ambas caras del sobre que obra a foja 249 del expediente materia de esta ejecutoria.

4. "Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes."

5. "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis de precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia.". Jurisprudencia P./J. 17/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2002, página 898.

6. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

7. "Artículo 36. El síndico del Ayuntamiento tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"II. La representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éstos fueren parte y en la gestión de las negociaciones de la hacienda municipal;

"...

"En los Ayuntamientos en que existan dos síndicos, el primero tendrá las facultades señaladas en las fracciones II, VI primera parte, VII, IX y XI de este artículo; y el segundo las conferidas en las fracciones III, V, VI parte in fine, VIII y X del mismo."

8. "Artículo 129. Son documentos públicos aquellos cuya formación está encomendada por la ley, dentro de los límites de su competencia, a un funcionario público revestido de la fe pública y los expedidos por funcionarios públicos, en el ejercicio de sus funciones.

"La calidad de públicos se demuestra por la existencia regular, sobre los documentos, de los sellos, firmas u otros signos exteriores que, en su caso, prevengan las leyes."

"Artículo 202. Los documentos públicos hacen prueba plena de los hechos legalmente afirmados por la autoridad de que aquéllos procedan; pero, si en ellos se contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, los documentos sólo prueban plenamente que, ante la autoridad que los expidió, se hicieron tales declaraciones o manifestaciones; pero no prueban la verdad de lo declarado o manifestado.

"Las declaraciones o manifestaciones de que se trata prueban plenamente contra quienes las hicieron o asistieron al acto en que fueron hechas y se manifestaron conformes con ellas. Pierden su valor en el caso de que judicialmente se declare su simulación.

"También harán prueba plena las certificaciones judiciales o notariales de las constancias de los libros parroquiales, relativos a las actas del estado civil de las personas, siempre que se refieran a época anterior al establecimiento del Registro Civil. Igual prueba harán cuando no existan los libros del registro, original y duplicado y cuando, existiendo, estén rotas o borradas las hojas en que se encontraba el acta.

"En caso de estar contradicho su contenido por otras pruebas, su valor queda a la libre apreciación del tribunal."

9. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

10. Fojas 409 a 437 del expediente.

11. "Artículo 56. Corresponden al presidente de la Junta de Coordinación Política las atribuciones siguientes:

"...

"VIII. Tener la representación legal del Congreso, quedando facultado para otorgar, sustituir o revocar poderes y mandatos, incluso aquellos que requieran cláusula especial."

12. "Artículo 42. Se deposita el Poder Ejecutivo en un ciudadano que se denominará Gobernador del Estado Libre y Soberano de Tabasco."

13. Foja 337 del expediente.

14. A nivel local es aplicable la jurisprudencia P./J. 104/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO DEL ESTADO DE SAN L.P. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA PARA COMPARECER EN AQUÉLLA, TANTO RESPECTO DEL REFRENDO, COMO DE LA PUBLICACIÓN DE LOS DECRETOS DEL GOBERNADOR.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, octubre de 2004, página 1817.

15. "Artículo 22. El titular del Poder Ejecutivo designará al consejero jurídico, quien para el despacho de los asuntos de su competencia se apoyará de los servidores públicos que se determinen en correspondencia a lo señalado en el artículo que antecede."

16. Foja 355 del expediente.

17. Foja 301 del expediente.

18. "Artículo 3o. La secretaría es una dependencia de la administración pública centralizada, al frente de la cual estará el secretario, quien tiene a su cargo el despacho de todos los asuntos que le encomienda la ley y otras leyes, así como los reglamentos, acuerdos y órdenes que expida el gobernador."

19. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR. Si bien es cierto que los conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir. Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo.". Jurisprudencia P./J. 135/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062.

20. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"...

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

21. Cfr. Controversia constitucional 4/98, resuelta el diez de febrero de dos mil por unanimidad de nueve votos.

22. "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

23. Cfr. Controversia constitucional 14/2004, resuelta el dieciséis de noviembre de dos mil cuatro por unanimidad de once votos.

24. Artículo 115. ...

"IV. ...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

25. Por ejemplo, en los artículos 74, fracción IV; 115, fracción IV y 122, base primera, fracción V, inciso b).

26. La reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y uno.

27. La reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres. En esa reforma, el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional quedó de la siguiente forma: "Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egreso serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."