Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 62/2005. MUNICIPIO DE TIJUANA, ESTADO DE BAJA CALIFORNIA.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: M.A.S.P..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de enero de dos mil ocho.

VISTOS; Y RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el tres de octubre de dos mil cinco, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación J.H.R., en su carácter de presidente municipal, J.M.L.R. síndico procurador y R.S.A. consejero jurídico municipal, todos del Municipio de Tijuana, Baja California, promovieron controversia constitucional en la que demandaron la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. A) El Gobernador Constitucional del Estado de Baja California. B) El secretario general de gobierno del Estado de Baja California. C) El oficial mayor del Gobierno del Estado de Baja California, todas con domicilio en el centro cívico comercial en la ciudad de Mexicali, Baja California, código postal 21000. Norma general o acto cuya invalidez se demanda, así como el medio oficial en que se publicó. La norma general o acto cuya invalidez se demanda consiste en las ‘Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado’, publicadas a fojas 41 a la 43 del Periódico Oficial del Estado de Baja California, número 36, Sección I, Tomo CXII, de fecha 12 de agosto de 2005; particular y concretamente la facultad que se le confiere al titular de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Baja California, para autorizar los documentos de carácter oficial que deban publicarse en el Periódico Oficial del Estado, ínsita en el numeral 4 de las mismas, cuyo texto, para mejor referencia, se transcribe enseguida: ‘4. Los documentos de carácter oficial que por la naturaleza de los mismos requieran ser publicados en el Periódico Oficial del Estado, deberán venir previamente autorizados por la Secretaría General de Gobierno; de lo contrario no se podrá realizar la inserción en la edición correspondiente, tal y como lo dispone el artículo 19, fracción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California.’."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:

"A) Mediante Decreto Número 285, promulgado el 28 de marzo de 2001 y publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California número 15 del 13 de abril de 2001, se reformó el artículo 82 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, para establecer las facultades propias inherentes a los Ayuntamientos, siendo algunas de sus atribuciones las de reformar, derogar o abrogar los ordenamientos que expida, así como establecer todas las disposiciones normativas de observancia general para el cumplimiento de sus fines. B) El día 10 de noviembre de 1992, fue publicada la Ley del Periódico Oficial del Estado de Baja California; la cual, en su artículo 4o., establece la obligación del gobernador del Estado de publicar en el citado periódico, las disposiciones previstas en el artículo 3o. del mismo ordenamiento, cuya fracción IV prevé que es materia de publicación en ese medio oficial, los decretos, reglamentos, presupuestos y demás acuerdos de los Ayuntamientos que sean de interés general. C) El 13 de marzo de 2001 se publicó el Reglamento Interno de Oficialía Mayor del Gobierno del Estado de Baja California, en cuyo artículo 7o., fracción XXXI, se enmarcan las facultades del oficial mayor para dirigir y coordinar el Periódico Oficial del Estado, así como la emisión de publicaciones oficiales e impresos. D) El 24 de agosto de 2001, fue publicado el Reglamento Interno de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Baja California, previendo en la fracción VII de su artículo 22, que corresponde a la Dirección de Gobierno, verificar que se realicen las publicaciones en el Periódico Oficial del Estado, que hubiere ordenado el titular de la citada Secretaría o solicitado las autoridades municipales y federales, en su caso. En este mismo reglamento, en la fracción VII del artículo 21, se establece que corresponde a la Subdirección Jurídica y de Gobierno de Tijuana-Tecate, coordinarse con el director de gobierno para verificar que se realicen las publicaciones en el Periódico Oficial del Estado, ordenadas por el Ejecutivo o a solicitud de autoridades municipales y estatales. E) La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, en la fracción III del artículo 19, prescribe las atribuciones conferidas al secretario general de gobierno, consistentes expresa y específicamente por lo que al caso se refiere, en autorizar y tramitar en el Periódico Oficial del Estado, la publicación de las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de orden general que deben regir en el Estado. F) La misma Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, en la fracción XIII del artículo 20, establece la atribución conferida al oficial mayor de gobierno, consistente en dirigir el Periódico Oficial y controlar la emisión de las demás publicaciones e impresos del Gobierno del Estado. G) El día 12 de agosto del año 2005, fueron publicadas en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, número 36, Sección I, Tomo CXII, las ‘Normas y Políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado’, creadas y expedidas por el oficial mayor de gobierno el 26 de julio de 2005. Resulta importante destacar, además de los antecedentes manifestados, que se estima que el oficial mayor de gobierno del Estado al crear y expedir las ‘Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado’, sin contar con las facultades legales para ello, y de manera inconstitucional, al condicionar a la hoy parte actora de la presente controversia a la observancia de lo previsto en la fracción III del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, en el sentido que de ser necesaria la autorización de la Secretaría General de Gobierno del Estado para la publicación de cualquier disposición legal municipal, infringe la esfera competencial del Municipio, ya que es solamente a éste y a ningún otro orden de gobierno, al que le corresponde el ordenar y autorizar las publicaciones que deben regir en el territorio del Municipio; o dicho en otras palabras; es al órgano colegiado cual (sic) es el Ayuntamiento de Tijuana, Baja California, a quien le corresponde disponer, autorizar y ordenar la publicación de sus disposiciones de carácter general. Con esa indebida facultad que se le atribuye al secretario de gobierno del Estado en las ‘Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado’, cuya invalidez se reclama, se actualiza una afectación a la autonomía municipal en su esfera jurídica, porque dentro de las publicaciones en el Periódico Oficial del Estado se encuentran los ordenamientos jurídicos de interés general que crea y autoriza su publicación el Ayuntamiento de Tijuana, de acuerdo a las disposiciones legales que lo rigen. Es de explorado derecho que los numerales 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagran el funcionamiento y las prerrogativas tanto del Estado como del Municipio Libre, este último como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas, por lo que con base en este esquema esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, salvaguarda el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades. En efecto, el título primero de nuestra Ley Cimera consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de Estado Federal, representativo y democrático, así como la división de poderes; con lo cual se manifiestan los niveles de competencia de cada función en que se divide el poder público y la no intromisión o injerencia de un orden de gobierno en otro, salvo las excepciones que la propia Carta Magna establece. Las consideraciones anteriores, referidas principalmente a la relación de igualdad constitucional, pero de irrestricto respeto a su autonomía que debe prevalecer en el ejercicio competencial de las diversas funciones en que se divide el poder público, se actualizan también en el respeto a los diversos órdenes constitucionales; a saber, el federal, el estatal y el municipal. De esta manera, resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia que en materia constitucional dictó ese H.P. y que a la letra dice: ‘DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.’ (se transcribe). Si bien el medio de control de la constitucionalidad, denominado controversia constitucional, tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal. Sirve de apoyo la jurisprudencia, también en materia constitucional dictada por ese H.P., que a continuación se transcribe: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS.’ (se transcribe)."

TERCERO. El promovente aduce como conceptos de invalidez, los siguientes:

"Primer concepto de invalidez. El oficial mayor de gobierno del Estado de Baja California, carece de competencia para determinar quién debe autorizar la publicación de documentos oficiales de los Ayuntamientos en el Estado. Con la publicación de las normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado por parte del oficial mayor de gobierno, se viola lo dispuesto por los artículos 14 y 115, fracción I, primer párrafo, fracción II, segundo párrafo, en su proemio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; debido a que el citado oficial mayor, creó y expidió un dispositivo legal apoyándose en los artículos 20, fracciones I, XIII y XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California; y 7, fracción XXXI, del Reglamento Interno de Oficialía Mayor de Gobierno de la misma entidad federativa, disposiciones que de ninguna manera lo facultan para emitir normas relacionadas con el Periódico Oficial del Estado, como se puede apreciar con las transcripciones siguientes: ‘Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California.’. ‘Artículo 20. A la Oficialía Mayor de Gobierno le corresponde, además de lo que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, la atención y trámite de los siguientes asuntos: I.F. y expedir las normas y políticas administrativas para el manejo del personal, los recursos materiales y bienes muebles e inmuebles del Gobierno del Estado; ... XIII. Dirigir el Periódico Oficial y controlar la emisión de las demás publicaciones e impresos del Gobierno del Estado; ... XVI. Los demás que determinen expresamente las leyes y reglamentos.’. ‘Reglamento Interno de Oficialía Mayor de Gobierno del Estado de Baja California.’. ‘Artículo 7o. El oficial mayor tendrá las siguientes facultades: ... XXXI. Dirigir y coordinar el Periódico Oficial del Estado, así como la emisión de publicaciones oficiales e impresos.’. Nótese que en la fracción I del artículo 20 transcrito, al oficial mayor de gobierno se le faculta para formular y expedir normas pero solamente cuando van encaminadas al manejo de los recursos humanos y materiales, ya que cuando se trata del Periódico Oficial del Estado sus facultades son exclusivamente de dirección y control de la emisión de éste, pero de ninguna manera para la creación y expedición de normas. Por otra parte, si bien la diversa fracción XXXIV del artículo 7o. del Reglamento Interno de Oficialía Mayor de Gobierno del Estado de Baja California, transcrito líneas arriba, cuyo texto establece ‘Las demás que le confiera el gobernador del Estado y otras disposiciones legales aplicables, así como las necesarias para hacer efectivas las anteriores’ es decir, para crear disposiciones legales necesarias para hacer efectivas las atribuciones previstas en las treinta y cuatro fracciones de dicho numeral; el hecho y facultad que tiene de dirigir y controlar la emisión del Periódico Oficial, no implica de ninguna manera que esté facultado para la creación de normas legales respecto de dicho medio publicitario, debido a que las atribuciones que se le otorgan al respecto son sólo de índole administrativa y no legislativa. De esta manera, al condicionar la publicación de un documento oficial del Municipio a la autorización de otro servidor público ajeno al ámbito competencial municipal, el oficial mayor del gobierno del Estado contraviene el principio de legalidad que, a mayor abundamiento, se encuentra expresamente establecido en el primer párrafo del artículo 97 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, que prescribe que los funcionarios públicos no tienen más facultades que las que expresamente les otorgan las leyes. Segundo concepto de invalidez. La norma cuya invalidez se demanda invade la esfera jurídica y competencial del Municipio, coartando las facultades del Ayuntamiento. Con la publicación de las normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado por parte del oficial mayor de gobierno, se viola lo dispuesto por los artículos 14 y 115, fracción I, primer párrafo, fracción II, segundo párrafo, en su proemio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en virtud de que, el numeral 4 de dichas normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado, prevé que no se podrá realizar la inserción en la edición correspondiente sin antes cumplir con lo que establece la fracción III del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, textos ambos, que a continuación se transcriben para mejor referencia: ‘Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado.’. ‘4. Los documentos de carácter oficial que por la naturaleza de los mismos requieran ser publicados en el Periódico Oficial del Estado, deberán venir previamente autorizados por la Secretaría General de Gobierno; de lo contrario no se podrá realizar la inserción en la edición correspondiente, tal y como lo dispone el artículo 19, fracción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California.’. ‘Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California.’. ‘Artículo 19. A la Secretaría General de Gobierno, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... III. Autorizar y tramitar en el Periódico Oficial del Estado la publicación de las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de orden general que deben regir en el Estado.’. Lo trascendente e interesante de este aspecto, estriba en el hecho de que el numeral 4 de las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado no excluya de la autorización del secretario general de gobierno a los decretos, reglamentos, presupuestos y demás acuerdos de los Ayuntamientos, lo que, desde luego, implica una invasión a la esfera jurídica de éstos. Para los efectos de ilustrar lo anterior, nos permitimos transcribir la fracción IV del artículo 3o. de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Baja California, que a la letra ordena: ‘Artículo 3o. Serán materia de publicación en el Periódico Oficial del Estado: ... IV. Los decretos, reglamentos, presupuestos y demás acuerdos de los Ayuntamientos, que sean de interés general.’. En términos de la disposición cuya invalidez se demanda, la publicación de las normas municipales queda supeditada a la autorización de otro nivel de gobierno, el estatal, de tal suerte que todo parece indicar, entonces, que la atribución reglamentaria del Ayuntamiento se convierte en meramente provisional, sin efectos, hasta la autorización de un orden ‘superior’ como lo sería el Ejecutivo del Estado, debido a que, en cualquier momento, el secretario general de gobierno está en posibilidad de no autorizar la publicación, lo que realmente se traduce en su desaprobación, a lo que cabe la siguiente interrogante: ¿cómo sería, en sus efectos, esa desaprobación o aprobación?, a lo que la respuesta más inmediata sería en el sentido de pensar en una especie de sanción o refrendo, sin los cuales no puede tener plena vigencia el acuerdo, bando o reglamento, violentando con ello la autonomía municipal a que se refieren las disposiciones constitucionales mencionadas, por una parte, y por la otra transgrediendo las hipótesis a que se refiere el artículo 3o. de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, en las diversas fracciones que, para mejor referencia, a continuación se expresan: ‘Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California.’. ‘Artículo 3o. Los Municipios de Baja California gozan de autonomía plena para gobernar y administrar los asuntos propios de la comunidad. Los Ayuntamientos, en ejercicio de esta atribución, están facultados para aprobar y expedir los reglamentos, bandos de policía y gobierno, disposiciones administrativas y circulares de observancia general dentro de su jurisdicción territorial, así como para: I.R. su funcionamiento, el de la administración pública municipal, y el de sus órganos de gobierno interno; ... III.R. las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; IV. Regular el uso y aprovechamiento de los bienes municipales, y ...’. Asimismo, de la lectura de las disposiciones arriba transcritas, en el sentido de que al pretender sujetar al Municipio a la norma cuya invalidez se reclama, se transgreden las atribuciones del Cabildo del Ayuntamiento de Tijuana, Baja California, previstas en los artículos 10 y 11 del Reglamento Interno y de Cabildo del Ayuntamiento de Tijuana, Baja California, relativas a la creación, expedición y aprobación de sus resoluciones en materia legislativa, tal y como se aprecia de su siguiente transcripción: ‘Reglamento Interno y de Cabildo del Ayuntamiento de Tijuana, Baja California.’. ‘Artículo 10. Reglas Generales. El Cabildo ejercerá las atribuciones materialmente legislativas que le conceden las leyes mediante la expedición de acuerdos y resoluciones de naturaleza administrativa, para efectos de regular las atribuciones de su competencia de acuerdo con las disposiciones legales aplicables. El procedimiento para la aprobación de los acuerdos y resoluciones del Cabildo se regula por el presente reglamento, y en todo caso, deberá observarse en su reforma, derogación y abrogación el mismo procedimiento que les dio origen.’. ‘Artículo 11. Clasificación de los acuerdos y resoluciones de Cabildo. Los acuerdos y resoluciones del Cabildo podrán ser: I. Reglamentos; II. Bando de Policía y Buen Gobierno; III. Presupuesto de egresos; IV. Iniciativas de leyes y decretos; V. Disposiciones normativas de observancia general; VI. Disposiciones normativas de alcance particular; y VII. Acuerdos económicos.’. Lo anterior tiene sustento en el reconocimiento del Municipio como un nivel de gobierno que tiene una esfera de competencia con funciones legislativas propias, que son realizadas a través de un órgano colegiado, deliberativo, el cual satisface los requisitos de un órgano legislativo, ya que el carácter de la norma que expide es el de una verdadera ley, tanto del punto de vista material como del formal. Lo único que se requiere entonces, es que las autoridades demandadas superen los prejuicios y reconozcan que el Municipio tiene facultades legislativas y que esa función la realiza el cuerpo colegiado llamado Ayuntamiento. Amén de lo anterior, es el caso que en el Reglamento Interno de la Secretaría General de Gobierno, el secretario de gobierno del Estado de Baja California, no cuenta con facultades para autorizar la publicación de las disposiciones provenientes de los Municipios, ni tampoco está entre las atribuciones que delegó en la Dirección de Gobierno o en la Subdirección Jurídica y de Gobierno de Tijuana-Tecate, relativas al Periódico Oficial del Estado, ya que éstas sólo consisten en verificar que se realicen las señaladas publicaciones que hubiere ordenado o solicitado la autoridad municipal, pero, se insiste, esas facultades no consisten en su autorización, tal y como se desprende de los artículos 21, fracción VII y 22, fracción VII, del Reglamento Interno de la Secretaría General de Gobierno los cuales, para facilitar su referencia, se transcriben a continuación: ‘Reglamento Interno de la Secretaría General de Gobierno.’. ‘Artículo 21. Corresponde a la Subdirección Jurídica y de Gobierno de Tijuana-Tecate, en su respectivo ámbito de competencia el ejercicio de las siguientes atribuciones: ... VII. Coordinarse con el director de gobierno, para verificar que se realicen las publicaciones en el Periódico Oficial del Estado ordenadas por el Ejecutivo, o a solicitud de autoridades municipales y estatales en su caso.’. ‘Artículo 22. Corresponde a la Dirección de Gobierno el ejercicio de las siguientes atribuciones: ... VII. Verificar que se realicen las publicaciones en el Periódico Oficial del Estado, que hubiere ordenado el titular o solicitado las autoridades municipales y federales, en su caso.’. En mérito de lo anterior, las normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado, publicadas el 12 de agosto de 2005, en su numeral 4, al otorgar de manera indebida e ilegal, facultades al secretario de gobierno del Estado, sobrepasa las atribuciones que a éste le confiere el artículo 52 de la Constitución Política del Estado de Baja California, por lo que tal disposición resulta inconstitucional de conformidad a la siguiente jurisprudencia en materia constitucional dictada por ese H.P., misma que aplicada de manera análoga establece: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERVENCIÓN A LA TESORERÍA MUNICIPAL ES INCONSTITUCIONAL LA QUE REALIZA LA LEGISLATURA DE UN ESTADO CUANDO LA LEY NO SEÑALA CUÁLES SERÁN SUS ALCANCES Y LÍMITES. Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Estatales están facultadas para revisar y fiscalizar la cuenta pública municipal, razón por la cual las disposiciones encaminadas a normar su realización encuentran como soporte de su constitucionalidad el propio artículo 115. Ahora bien, para el cabal ejercicio de esa atribución, las mencionadas legislaturas pueden incluir como normas de desarrollo, tanto disposiciones tendentes a sancionar conductas, positivas o negativas, por las que se evada su cumplimiento o se contravengan expresamente, lo que impediría la ejecución de los actos necesarios para la realización de esa tarea fiscalizadora, como aquellas que tiendan a asegurar su cumplimiento, como sería la posibilidad de decretar medidas precautorias; sin embargo, dichas normas de desarrollo, ya sea que su naturaleza o fines sean precautorios o punitivos, no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, particularmente la de administrar libremente su hacienda, esto es, la esfera de atribuciones que aquél tiene, constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas la legislatura. En consecuencia, si determinada legislación faculta a la Legislatura Estatal para intervenir la Tesorería Municipal y no determina cuál es su objetivo, alcance y límites materiales y temporales, sino que se circunscribe a establecer la facultad para realizar tal intervención, no hay elementos que permitan determinar si es sólo de vigilancia o en grado de administración, además de que tampoco puede definirse cuál será su duración, ni cómo se llevará a cabo, de manera que ante la incertidumbre jurídica de tal situación, se torna vulnerable la libre administración de la hacienda pública municipal, y debe estimarse inconstitucional tal disposición.’. Por lo que se refiere al gobernador del Estado de Baja California, los artículos 49, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California y 4 de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Baja California, prevén que como obligación de dicho mandatario el publicar en el Periódico Oficial los ordenamientos y disposiciones a que se refiere el artículo 3o. de este último ordenamiento, el cual fue transcrito en párrafos precedentes y que se refiere a los ordenamientos jurídicos provenientes de los Ayuntamientos; ya que de apegarse a la aplicación de la norma cuya invalidez se reclama, haciendo abstracción de su constitucionalidad, el mínimo efecto es el retraso innecesario del proceso de publicación de la normatividad municipal autorizada, expedida y ordenada por el Ayuntamiento que representamos, requisito sine qua non para que las disposiciones legales emanadas del Cabildo Municipal, sean válidas, por una parte; y en grado extremo, por la otra, la falta de publicación de disposiciones municipales tendientes a regular su funcionamiento, el de la administración pública municipal y el de sus órganos de gobierno interno; las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, así como el uso y aprovechamiento de los bienes municipales, entre otros aspectos debidamente previstos en nuestra Ley Cimera. Cabe señalar, aunado a lo anterior, que desde el mes de noviembre del año próximo pasado a la fecha, el Cabildo del Ayuntamiento de Tijuana, Baja California, aprobó diversos reglamentos pero no han sido publicados, como lo son el Reglamento de Acciones de Edificación para el Municipio de Tijuana; el Reglamento de Zonificación y Usos del Suelo para el Municipio de Tijuana; el Reglamento de Acciones de urbanización para el Municipio de Tijuana; y el Reglamento para la Constitución y Administración de Inmuebles Bajo el Régimen de Propiedad en Condominio para el Municipio de Tijuana, B.C., así como el que delimita la circunscripción territorial de las delegaciones municipales. No debe perderse de vista, además, que el Municipio, constitucional y legalmente hablando, está posibilitado y facultado para expedir, autorizar y aprobar las normas que requiere para poder llevar a cabo sus funciones, y que dependen sustancialmente de las características propias que dicho Municipio tenga, entre las que se encuentran las geográficas, las poblacionales, las urbanísticas, las económicas, etcétera; con la única limitante de no controvertir las leyes federal ni las estatales, y mucho menos, las normas constitucionales. En esta tesitura, tal parece ser que con la emisión de las ‘Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado’, cuya invalidez se solicita, no se tomó en cuenta la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, que fortaleció el ámbito de competencia municipal, ampliando, por una parte, las facultades del Municipio, del Ayuntamiento; y delimitando, por la otra, las de los órganos legislativos estatales, destacándose la voluntad del órgano reformador en pro de la consolidación de la autonomía municipal, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre; toda vez que con la reforma constitucional al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presenciamos ahora un orden jurídico nuevo, un órgano de gobierno perfectamente definido y no sólo de un administrador por región, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conservan los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales; tal y como fue ampliamente discutido ya por ese mismo H.P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sus sesiones públicas ordinarias de los días 24, 30 y 31 de mayo y 2 y 6 de junio del presente año de 2005, al ventilarse la interesante, importante y trascendente ponencia de la señora M.O.S.C. de G.V. en relación con la controversia constitucional 12/2001 promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Tulancingo de Bravo, Estado de H., a cuyas constancias nos remitimos por economía procesal. A mayor abundamiento, el espíritu de nuestro Constituyente Permanente, fue en el sentido de reconocer que el Municipio tiene facultades legales de manejo autónomo y una vez adecuado el precepto constitucional al local, mediante la ley orgánica municipal, que en nuestro caso es la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, se establecen las particularidades conducentes. Es por eso que las facultades o atribuciones del Municipio, concebido como un ente gobernante que obedece a la descentralización de gobierno por territorio, cuya población tiene capacidad para autogobernarse, siempre tomando en consideración que en un Estado de derecho como el nuestro, el pueblo se gobierna por las leyes en las que se plasman las aspiraciones del pueblo, sin que eso signifique, como se apuntó en líneas anteriores, que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conservan los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales; por tanto, no es posible concebir la creación de un nivel de gobierno con una sola función, pues de nada serviría que la población de un Municipio designe a sus mandatarios, si éstos no van a interpretar ni obedecer al pueblo que representan, ya que de lo contrario sólo se convertirían en agentes subordinados o delegados del poder estatal y federal; luego entonces, los problemas locales deben ser resueltos por la parte de población que resulte afectada, a través de sus representantes, es decir, por el Ayuntamiento. Por todo lo anterior, es evidente que también se transgreden los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, porque no se respetan las prerrogativas de legalidad y seguridad jurídica al expedir el Ejecutivo del Estado la norma cuya invalidez se demanda, sin fundamento alguno y careciendo de motivación correcta y suficiente; además de que, en última instancia, la misma debió regirse por las leyes del Estado para su formulación, y al no haber sido así, es razón suficiente para calificarla de ilegal; concepto que se robustece con la jurisprudencia en materia constitucional que es del tenor siguiente: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.’. La razón es clara y lógica, tanto los Ayuntamientos como el Ejecutivo Estatal tienen debida y legalmente determinadas sus esferas competenciales, es decir, el Estado y los Municipios por conducto de sus respectivos órganos de gobierno respectivamente, otorgando la ley a cada uno de ellos las facultades necesarias para llevar a cabo tanto la planeación estatal, como la municipal. Esa libertad municipal, implica que el Ayuntamiento no está constreñido, sujeto a algo o a alguien, sin que ello se traduzca en que sea totalmente independiente; ya que está inmerso y regulado por los otros tres órdenes jurídicos, a saber: el constitucional, el federal y el estatal, pero sin que éstos alteren su esencia y características fundamentales, sino que por el contrario lo refuerzan, lo apoyan, lo respetan y coadyuvan a hacerlas cumplir; esto determina la libertad del Municipio desde el punto de vista de que no está constreñido a dichos órdenes que coexisten simultáneamente con su propia competencia, la cual puede oponer, evidentemente, para excluir intromisiones ilegales."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son, primer párrafo de la fracción I, y el proemio del segundo párrafo de la fracción II del artículo 115.

QUINTO. Por auto de cuatro de octubre de dos mil cinco el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 62/2005 y, por razón de turno, designó al M.J.N.S.M. como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de seis de octubre siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo por presentado únicamente al síndico procurador del Municipio de Tijuana, Estado de Baja California, no así al presidente y al consejero jurídico municipal; igualmente, reconoció el carácter de autoridad demandada al Poder Ejecutivo de la entidad, no así al secretario general y al oficial mayor del gobierno, ordenó su emplazamiento para que formulara su contestación, y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, al contestar la demanda, sustancialmente, manifestó:

1. Que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 21 del propio ordenamiento legal, puesto que el Municipio actor consintió tácitamente la norma impugnada.

Que lo anterior lo considera así, en atención a que el Municipio actor reclama una norma cuyo contenido es la materialización de una ordenanza contenida en preceptos legales diversos, como son los artículos 19, fracción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 6o. de la Ley del Periódico Oficial de la entidad, los cuales la parte actora conoció oportunamente y omitió controvertir dentro del plazo legal correspondiente.

2. Que la controversia constitucional es improcedente al actualizarse la causal prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 1o. del propio ordenamiento legal y 105, fracción I, de la Constitución Federal, puesto que la norma combatida no genera agravio alguno al Municipio actor, ya que no invade ni interfiere en su esfera de atribuciones, al tener por objeto únicamente reglamentar un trámite interno relativo a las cuestiones operativas que deben observarse para efectuar una publicación en el Periódico Oficial del Estado.

3. Que si de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, el oficial mayor del gobierno cuenta con la facultad de formular y expedir normas y políticas para el manejo del personal, los recursos materiales y los bienes muebles e inmuebles del Gobierno Estatal, debe entenderse que dentro de éstos se encuentra el Periódico Oficial.

Que de acuerdo con los artículos 20, fracciones XI y XIII, de la citada ley orgánica y 7o. del Reglamento Interno de la Oficialía Mayor del Gobierno, este funcionario tiene a su cargo la administración y funcionamiento del Periódico Oficial, así como la atribución de emitir normas administrativas, a fin de perfeccionar las atribuciones que le confieren esos ordenamientos; por tanto, la emisión de las normas combatidas se encuentra dentro del ámbito de facultades que la Legislatura Local le confirió, en la ley orgánica de referencia.

4. Que la norma impugnada no es la que otorga la facultad al secretario general de gobierno, de autorizar y tramitar en el Periódico Oficial, todos los documentos que sean materia de publicación, sino que fue el Congreso Local, quien a través de la Ley Orgánica de la Administración Pública le confirió dicha atribución.

Que conforme a lo anterior se tiene que el oficial mayor tiene facultades implícitas para regular la función operativa que tiene a su cargo, y que dicho funcionario no otorgó ninguna atribución al secretario general de gobierno, sino que solamente retomó lo previamente establecido en la propia legislación.

5. Que la norma combatida forma parte de un manual de organización interno, que tiene como finalidad coordinar de manera efectiva el trámite burocrático relativo a la publicación de documentos oficiales, sin que con su emisión se limiten o vulneren las atribuciones reglamentarias de los Municipios.

6. Que es inoperante el concepto de invalidez relativo a que las disposiciones combatidas violan lo dispuesto por los artículos 14 y 115 de la Constitución Federal, puesto que el Municipio actor omitió especificar la lesión de las garantías contenidas en ellos.

Que, asimismo, resulta infundado el argumento consistente en que la publicación de las normas municipales queda supeditada a la autorización de otro nivel de gobierno, puesto que la participación de las dependencias del Gobierno Local se limita a cuestiones de forma de los documentos oficiales que pretendan publicarse, para la eficaz prestación del servicio de publicación, sin que en ningún momento puedan inmiscuirse en su contenido; así, la expedición de la norma combatida no invade la autonomía municipal.

7. Que a nada práctico conducirá la declaración de invalidez de la norma combatida, puesto que existe un precepto legal vigente que establece la facultad del secretario general de gobierno, de autorizar y tramitar en el Periódico Oficial la publicación de los documentos que así lo requieran, el cual, como ya se señaló, no fue combatido en esta controversia constitucional.

Que, además, no debe perderse de vista que corresponde originalmente al Poder Ejecutivo Local, la administración del Periódico Oficial, función que realiza por conducto de las dependencias que así determina el legislador local.

Que de acuerdo a todo lo anterior, no existe violación a los artículos 14 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal, puesto que con la emisión de la norma impugnada se ha respetado el principio de legalidad, puesto que la legislación estatal establece quiénes son las autoridades encargadas de la administración del Periódico Oficial y cuál tiene la facultad de autorización de las publicaciones.

SÉPTIMO. El procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó en esencia lo siguiente:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia es competente para conocer del presente asunto conforme al artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; que quien promueve la demanda cuenta con legitimación para hacerlo, así como que fue presentada en forma oportuna.

2. Que no se actualiza la causa de improcedencia alegada por el Poder Ejecutivo demandado, relativa a que la norma combatida es derivada de otra consentida previamente, la cual no fue combatida; puesto que la norma cuya invalidez se demanda constituye un acto legislativo distinto de las normas que se dicen consentidas, por lo que aun cuando reproduzca textualmente su contenido, no puede estimarse que exista consentimiento.

Que sirve de apoyo, por analogía, el criterio contenido en la tesis de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."

3. Que debe desestimarse la causal de improcedencia relativa a que la norma impugnada no afecta el interés jurídico del actor, puesto que los argumentos hechos valer al efecto involucran cuestiones de fondo del asunto.

Que apoya este razonamiento la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

4. Que el oficial mayor del Gobierno del Estado de Baja California sí cuenta con facultades para emitir normas que le permitan llevar a cabo todas las acciones necesarias para el buen funcionamiento del Periódico Oficial, de ahí que las normas combatidas no rebasen las disposiciones legislativas emitidas por el Congreso Local.

5. Que el Municipio actor parte de una interpretación errónea del numeral 4 de las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado, puesto que si bien dicho numeral establece que los documentos oficiales que deban publicarse deberán estar previamente autorizados por el secretario general de gobierno, lo cierto es que dicha atribución sólo se limita a las formalidades que los referidos documentos deben reunir para su publicación, y no que tengan que ser previamente analizados por ese funcionario.

Que, además, de la Ley del Periódico Oficial y del Reglamento Interno de la Secretaría General de Gobierno, se advierte que no existe atribución de la indicada secretaría para modificar, eliminar o, en su caso, insertar texto a los originalmente remitidos, pues las únicas facultades que tiene en la materia, son las de verificar de que se lleven a cabo las publicaciones solicitadas por los Municipios.

6. Que en el caso no existe una dependencia, intromisión o subordinación, puesto que el Municipio no depende del Gobierno Local para difundir sus facultades reglamentarias legislativas, puesto que, incluso, el Municipio, de conformidad con su reglamento interior, puede poner a conocimiento de sus habitantes en el diario de mayor circulación las disposiciones legales que emita.

Que, asimismo, el Ejecutivo Estatal no impide que el Municipio tome sus decisiones en forma autónoma, esto es, con la norma combatida no se le impide el ejercicio de su facultad reglamentaria, la cual podrá ejercer de acuerdo a sus necesidades.

7. Que en el caso con la norma cuya invalidez se demanda no se estableció una autoridad intermedia entre el Gobierno Estatal y el Municipio, puesto que no se constituyó una autoridad distinta o ajena fuera de los Gobiernos Estatal o Municipal, en virtud de que en el orden jurídico mexicano es facultad de los Poderes Ejecutivos local y federal dirigir las políticas que rigen la publicación de todos los documentos de carácter oficial que por su naturaleza requieran ser publicados en los medios informativos oficiales.

Que, además, no se violó la autonomía municipal ni se suplantó o mediatizó las facultades del Municipio actor, al no existir invasión a su esfera competencial; finalmente, con las normas impugnadas, no se impidió o interrumpió la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipal, ni se estableció una autoridad diversa a la ya establecida.

8. Que no existe violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, puesto que la autoridad demandada actuó dentro de su esfera de atribuciones.

OCTAVO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Baja California, por conducto de su Poder Ejecutivo y el Municipio de Tijuana, de la misma entidad.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Al efecto, debe señalarse que la citada presentación se hizo a través del Servicio Postal Mexicano, según se advierte del sobre que obra a fojas setenta y setenta y uno del expediente, por lo que resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia.

El citado precepto prevé:

"Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes."

El alcance del artículo citado ha sido interpretado por este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia P./J. 17/2002, visible en la página ochocientas noventa y ocho, Tomo XV de abril de dos mil dos, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis de precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia."

Conforme a lo anterior, para que se tengan por presentadas en forma oportuna las promociones que se depositen por correo o se envíen vía telegráfica se requiere:

a) Que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envíen vía telegráfica desde la oficina de telégrafos.

b) Que el depósito o envío se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y,

c) Que el depósito o envío se realice dentro de los plazos legales.

Respecto del primer supuesto, es menester señalar lo que establecen los artículos relativos de la Ley del Servicio Postal Mexicano:

"Artículo 26. Por su tratamiento la correspondencia y los envíos son ordinarios o registrados y por su destino, nacionales o internacionales."

"Artículo 27. Son ordinarios los que se manejan comúnmente sin que se lleve un control especial por cada pieza y son registrados aquellos que se manejan llevando un control escrito por cada pieza, tanto en su depósito como en su transporte y entrega."

"Artículo 42. El servicio de acuse de recibo de envíos o de correspondencia registrados, consiste en recabar en un documento especial la firma de recepción del destinatario o de su representante legal y en entregar ese documento al remitente, como constancia.

"En caso de que, por causas ajenas al organismo no pueda recabarse la firma del documento, se procederá conforme a las disposiciones reglamentarias."

De los preceptos citados se desprende la clasificación de la correspondencia y envíos, y dado que el depósito del oficio de demanda se efectuó por correo y en el sobre señalado obran sellos en los que se lee: Servicio Postal Mexicano. Recibo y despacho. SEP 26 2005. Ventanilla 22000 Tijuana, B.C., así como el número de folio correspondiente, por lo que es de estimar que el envío fue certificado, cumpliendo con el primero de los requisitos que establece el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia.

Por lo que hace al segundo requisito previsto por el numeral mencionado, esto es, que el depósito de la demanda se haya realizado en el lugar de residencia de las partes, debe precisarse que el oficio de demanda fue depositado en la Oficina de Correos de la Ciudad de Tijuana, Baja California, lugar de residencia de la parte actora, tal como se advierte del sobre correspondiente, con lo cual se cumple con el requisito aludido.

Finalmente, resta establecer si la demanda se presentó en los plazos que al efecto prevé la ley reglamentaria de la materia.

Del análisis integral del oficio de demanda se advierte que en la presente controversia constitucional se solicita la invalidez del numeral 4 de las "Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado.", expedidas por el oficial mayor del Gobierno del Estado de Baja California, publicadas en el Periódico Oficial de la entidad el doce de agosto de dos mil cinco.

Como puede observarse, la parte actora solicita la declaración de invalidez de una norma de carácter general, toda vez que dicho numeral reúne las características de generalidad, impersonalidad y abstracción, por lo que para efectos de determinar lo referente a la oportunidad en la presentación de la demanda, deberá estarse a lo previsto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Conforme a este numeral, para el ejercicio de la acción de controversia constitucional, cuando se impugnen normas generales, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Del oficio de demanda se desprende que la parte actora impugna la citada norma general con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, la cual tuvo verificativo el viernes doce de agosto de dos mil cinco; por tanto, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del lunes quince de agosto al jueves veintinueve de septiembre de dos mil cinco, debiendo descontar del cómputo respectivo los días: veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de agosto, tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de septiembre de dos mil cinco, por corresponder a sábados y domingos; y el dieciséis de septiembre del propio año, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el primero, catorce y quince del indicado mes en los que por acuerdo del Pleno se suspendieron labores en este Alto Tribunal.

Por tanto, si la demanda se depositó en la Oficina de Correos del Municipio de Tijuana, Baja California, el lunes veintiséis de septiembre de dos mil cinco, esto es, el vigésimo séptimo día hábil del plazo correspondiente, es inconcuso que fue promovida oportunamente.

No es óbice a la anterior determinación el hecho de que la autoridad demandada aduzca que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 21 del propio ordenamiento legal, consistente en que la norma combatida fue consentida tácitamente por el Municipio actor, puesto que dicha disposición reitera la atribución conferida a la Secretaría General de Gobierno Local por los artículos 19, fracción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 6o. de la Ley del Periódico Oficial, ambas del Estado de Baja California, de autorizar las publicaciones que deban llevarse a cabo en el Periódico Oficial de la entidad, ordenamientos y circunstancias que la parte actora conoció oportunamente y que omitió combatir dentro del plazo legal previsto para ello.

En efecto, el motivo de improcedencia aducido por el poder demandado no se actualiza en el caso, puesto que este Tribunal Pleno ha establecido el criterio consistente en que la improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la ley reglamentaria de la materia, ni se deriva de cualquier otra disposición de ese ordenamiento legal, de ahí que no se surte la improcedencia de la acción; amén de que, como ya se señaló, la promoción del presente medio de control constitucional se realizó en forma oportuna, esto es, dentro de los treinta días siguientes a la publicación de la norma que se combate.

Sirve de apoyo a lo anterior el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia número P./J. 118/2005, consultable en la página ochocientos noventa y dos del Tomo XXII, septiembre de dos mil cinco, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia."

TERCERO. A continuación se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De la disposición legal transcrita se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto suscribe la demanda de controversia constitucional J.M.L.R., quien se ostentó como síndico procurador, en representación del Municipio de Tijuana, Estado de Baja California, carácter que acredita con el ejemplar del Periódico Oficial de la entidad federativa, de veintinueve de noviembre de dos mil cuatro, en el que se publicó el Bando Solemne por el que se da a conocer la integración del Ayuntamiento actor para el periodo comprendido del primero de diciembre de dos mil cuatro al treinta de noviembre de dos mil siete, en el que consta su nombramiento en el citado cargo; igualmente, obra en autos copia certificada del acta de Cabildo número uno, de treinta de noviembre de dos mil cuatro, en la que consta la toma de protesta del promovente en el mencionado cargo.

Ahora bien, el artículo 8o., fracción I, de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California prevé:

"Artículo 8o. Del síndico procurador. El síndico procurador tendrá a su cargo la función de contraloría interna y la procuración de la defensa de los intereses del Ayuntamiento, ostentando en todo caso, las siguientes atribuciones:

"I. Ejercer la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios jurisdiccionales y en las negociaciones relativas a la hacienda municipal pudiendo nombrar apoderado legal, con arreglo a las facultades específicas que el Ayuntamiento le delegue;

"En caso de que el síndico procurador, por cualquier causa, se encuentre imposibilitado para ejercer la representación jurídica del Ayuntamiento, éste resolverá lo conducente."

En consecuencia, tomando en consideración que se encuentra acreditado que el síndico procurador tiene la representación jurídica del Municipio actor, y toda vez que el Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que el Municipio de Tijuana, Baja California, cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

En el presente caso, tiene el carácter de autoridad demandada el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California.

Los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De estos preceptos destaca, en lo que interesa, que en las controversias constitucionales tendrá el carácter de parte demandada la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma general; así como que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

Por el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California compareció a juicio E.E.W., quien se ostentó como gobernador del Estado, carácter que acreditó con copia certificada del Bando Solemne expedido por el Congreso Local, por el que se le declara Gobernador Constitucional de la entidad para el periodo comprendido del primero de noviembre de dos mil uno al treinta y uno de octubre de dos mil siete; así como con copia certificada de la sesión solemne de la Legislatura Local, de primero de noviembre de dos mil uno, en la que consta su toma de protesta en el cargo.

El artículo 40, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Baja California señala:

"Artículo 40. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en una sola persona que se denomina gobernador del Estado."

De este precepto se desprende que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador de la entidad, por lo que debe inferirse que dicho funcionario tiene la representación legal del citado poder y, tomando en consideración que el Ejecutivo Local expidió y publicó la norma general impugnada, es inconcuso que tiene la legitimación necesaria para comparecer a juicio, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

QUINTO. A continuación, se pasa al análisis de las restantes causas de improcedencia hechas valer por las partes y de las que en su caso este Alto Tribunal advierta.

Esgrime el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California que en el caso se surte la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los numerales 1o. del propio ordenamiento y 105, fracción I, de la Constitución Federal, puesto que la norma combatida en esta vía constitucional, por sí sola, no causa un agravio o perjuicio directo o inmediato en la esfera jurídica del Municipio actor, en atención a que no invade ni interfiere en su esfera de atribuciones, ya que dicha norma tiene como fin reglamentar un trámite interno relativo a cuestiones operativas que deben observarse para efectuar una publicación en el Periódico Oficial de la entidad.

Debe desestimarse el motivo de improcedencia aludido, puesto que para determinar si la norma combatida afecta o no la esfera competencial del Municipio actor, resulta necesario analizar los conceptos de invalidez propuestos por el actor, lo cual, indudablemente, se encuentra vinculado con el estudio de fondo del presente asunto.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis del Tribunal Pleno número P./J. 92/99, publicada en el Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página setecientos diez del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido es el siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Al no existir algún otro argumento de improcedencia, se procederá al análisis de la cuestión planteada por la parte actora.

SEXTO. En sus conceptos de invalidez la parte actora aduce, en esencia, lo siguiente:

a) Que las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado de Baja California son violatorias de los artículos 14, 16 y 115, fracciones I, primer párrafo, y II, segundo párrafo, de la Constitución Federal, en atención a que el oficial mayor del Gobierno Estatal fundamentó su expedición en los artículos 20, fracciones I, XIII y XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 7o., fracción XXXI, del reglamento interno de esa dependencia, preceptos que no lo facultan para emitir normas relacionadas con el Periódico Oficial estatal.

Que lo anterior es así, puesto que las normas legales mencionadas únicamente lo facultan a formular y expedir normas que vayan encaminadas al manejo de los recursos humanos y materiales, mientras que respecto del Periódico Oficial sus facultades son exclusivamente de dirección y control de la emisión de éste; asimismo, la facultad de la que goza el oficial mayor de dirigir y controlar la emisión de dicho medio de difusión local no implican facultades de creación de normas legales respecto de él, al ser sus atribuciones únicamente de índole administrativo y no legislativo.

Que, por tanto, al condicionar la norma combatida la publicación de un documento oficial del Municipio a la autorización de un servidor público ajeno al ámbito municipal, se contraviene el principio de legalidad.

b) Que el numeral 4 de las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, al condicionar la publicación en el Periódico Oficial local de los decretos, reglamentos, presupuestos y demás acuerdos de los Ayuntamientos, a la autorización de la Secretaría de Gobierno local, invade la esfera jurídica municipal al supeditarla a otro nivel de gobierno.

Que de acuerdo con lo anterior, la atribución reglamentaria del Municipio se convierte en provisional hasta el momento en que se da la orden de autorización "superior", puesto que la Secretaría de Gobierno del poder demandado, en cualquier momento, está en aptitud de no autorizar la publicación de las ordenanzas municipales, lo que convierte a dicha autorización en una especie de sanción o refrendo, sin los cuales dichos ordenamientos no pueden tener plena vigencia, lo que violenta la autonomía municipal.

c) Que con la norma impugnada se transgreden las atribuciones del Municipio actor, previstas en los artículos 10 y 11 del reglamento interno y de Cabildo del propio Ayuntamiento, relativas a la creación, expedición y aprobación de sus resoluciones en materia legislativa.

Que de conformidad con el Reglamento Interno de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Baja California, el secretario del ramo no cuenta con facultades de autorizar las publicaciones de las disposiciones municipales en el Periódico Oficial; ni mucho menos dichas atribuciones se encuentran dentro de las que delegó a la Dirección de Gobierno o a la Subdirección Jurídica y de Gobierno de Tijuana-Tecate, relativas a dicho medio de comunicación oficial, ya que éstas sólo consisten en verificar que se hayan realizado las publicaciones.

d) Que al ser obligación del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California publicar los ordenamientos jurídicos provenientes de los Ayuntamientos, la norma combatida provoca retraso en ese proceso, el cual constituye un requisito indispensable para la validez de los cuerpos normativos, así como que se retarda el funcionamiento municipal.

Precisado lo anterior, y tomando en cuenta que la parte actora señala en forma genérica que el numeral 4 de las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado de Baja California es violatorio de los artículos 14, 16 y 115, fracciones I, primer párrafo, y II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se precisará su contenido en la parte relativa, para después vincular su estudio con los conceptos de invalidez hechos valer, así como con los demás preceptos constitucionales que estima infringidos.

Los artículos de la Constitución Federal arriba precisados son del tenor siguiente:

"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

"...

"II. ...

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

De esta transcripción se desprende lo siguiente:

a) La garantía de irretroactividad de la ley, que prohíbe la aplicación de leyes a hechos pasados, esto es, las leyes que se promulgan, deben tener efecto para el futuro y nunca obrar hacia el pasado;

b) La garantía de debido proceso, que impone a la autoridad la obligación de respetar las formalidades esenciales en cualquier proceso, garantizando la igualdad de las partes, tratándose de actos que importen la privación de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos;

c) La garantía de legalidad de los actos de autoridad, que exige que la autoridad que emite el acto sea competente y el deber de fundar y motivar su actuación por escrito.

d) Que los Municipios serán gobernados por cuerpos colegiados denominados Ayuntamientos, electos de manera popular directa, quienes tendrán a su exclusivo cargo el ejercicio del Gobierno Municipal; y que no existirá autoridad intermedia alguna entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado.

e) Que los Ayuntamientos tendrán las facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal, que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

Ahora bien, en el primero de los argumentos de invalidez hechos valer por el Municipio actor se aduce que el oficial mayor del Gobierno del Estado de Baja California carece de facultades para expedir las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial de la entidad.

A efecto de establecer si el anterior funcionario estatal cuenta con atribuciones o no para expedir el ordenamiento impugnado debe reproducirse el contenido de los artículos 40, 50 y 52, fracción III, de la Constitución Política del Estado de Baja California; 17, fracción I, 19, fracción III y 20, fracciones I, XIII y XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública; 2o., 3o., fracción IV, 4o., 6o. y 7o. de la Ley del Periódico Oficial; y 7o., fracción XXXI, del Reglamento Interno de la Oficialía Mayor del Gobierno, estos últimos ordenamientos de la referida entidad federativa, los cuales prevén:

Constitución Política del Estado de Baja California

"Artículo 40. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en una sola persona que se denomina gobernador del Estado.

"El gobernador del Estado conducirá la administración pública estatal, que será centralizada y paraestatal, conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los asuntos del orden administrativo del Gobierno del Estado, que estarán a cargo de la Secretaría General de Gobierno, la Oficialía Mayor de Gobierno, la Procuraduría General de Justicia, las secretarías y las direcciones del ramo, y definirá las bases de creación de las entidades paraestatales, la intervención del gobernador en su operación y las relaciones entre éstas y la Secretaría General de Gobierno, la Oficialía Mayor de Gobierno, la Procuraduría General de Justicia, las secretarías y las direcciones del ramo."

"Artículo 50. Para el despacho de los negocios del Poder Ejecutivo habrá un funcionario que se denominará secretario de gobierno."

"Artículo 52. Son atribuciones del secretario de gobierno:

"...

"III. Las demás que le confiera la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California."

Ley Orgánica de la Administración Pública

"Artículo 17. Para el estudio, planeación y despacho de los negocios en los diversos ramos de la administración pública del Estado, habrá un secretario general de gobierno.

"Además de la Secretaría General de Gobierno, actuarán en su caso, directamente en el desempeño de las funciones encomendadas al titular del Poder Ejecutivo, las siguientes dependencias:

"I.O.M. de Gobierno."

"Artículo 19. A la Secretaría General de Gobierno, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"III. Autorizar y tramitar en el Periódico Oficial del Estado la publicación de las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de orden general que deben regir en el Estado;"

"Artículo 20. A la Oficialía Mayor de Gobierno le corresponde, además de lo que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, la atención y trámite de los siguientes asuntos:

"I.F. y expedir las normas y políticas administrativas para el manejo del personal, los recursos materiales y bienes muebles e inmuebles del Gobierno del Estado;

"...

"XIII. Dirigir el Periódico Oficial y controlar la emisión de las demás publicaciones e impresos del Gobierno del Estado;

"...

"XVI. Los demás que determinen expresamente las leyes y reglamentos."

Ley del Periódico Oficial

"Artículo 2o. El Periódico Oficial, es un órgano del gobierno de carácter permanente e interés público, cuya función consiste en publicar los actos que se encuentran comprendidos en el artículo siguiente, que sean expedidos por los tres Poderes del Estado en sus respectivos ámbitos de competencia, a fin de que éstos sean aplicados y observados debidamente."

"Artículo 3o. Serán materia de publicación en el Periódico Oficial del Estado:

"...

"IV. Los decretos, reglamentos, presupuestos y demás acuerdos de los Ayuntamientos, que sean de interés general."

"Artículo 4o. Es obligación del gobernador del Estado, como lo establece el artículo 49, fracción I de la Constitución Política del Estado, publicar en el Periódico Oficial del Estado, los ordenamientos y disposiciones a que se refiere el artículo anterior."

"Artículo 6o. Sólo serán publicados en el Periódico Oficial del Estado, los documentos que en original y copia, se reciban en Oficialía Mayor de Gobierno, a más tardar cinco días hábiles antes de la fecha de publicación, observándose lo dispuesto en la fracción III del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California."

"Artículo 7o. El Periódico Oficial se editará por la Oficialía Mayor de Gobierno, la cual a su vez establecerá el sistema adecuado y eficaz para su distribución oportuna y en cantidad suficiente que garantice la demanda en todo el Estado."

Reglamento Interno de la Oficialía Mayor del Gobierno

"Artículo 7o. El oficial mayor tendrá las siguientes facultades:

"...

"XXXI. Dirigir y coordinar el Periódico Oficial del Estado, así como la emisión de publicaciones oficiales e impresos."

De la interpretación armónica y sistemática de los preceptos anteriores se obtiene, en lo que al caso interesa:

a) Que el Gobernador Constitucional del Estado de Baja California conducirá la administración pública estatal, conforme a la ley orgánica correspondiente; que a este funcionario corresponde originalmente la obligación de publicar en el Periódico Oficial del Estado los instrumentos que así lo requieran, y que para ello se auxiliará tanto de la Secretaría General de Gobierno como de la Oficialía Mayor.

b) Que es atribución del secretario general de gobierno local autorizar y tramitar la publicación en el Periódico Oficial, de las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de orden general que rijan en la entidad.

c) Que a la Oficialía Mayor del Gobierno Local corresponde la dirección y edición del Periódico Oficial de la entidad; asimismo, tiene atribuciones para formular y expedir normas y políticas administrativas para el manejo de personal, recursos materiales y bienes muebles e inmuebles del Gobierno Estatal.

d) Que el Periódico Oficial es un órgano del Gobierno Local de carácter permanente e interés público, que tiene como función publicar, entre otras cuestiones, los decretos, reglamentos, presupuestos y demás acuerdos de los Ayuntamientos, a fin de que éstos sean aplicados y observados debidamente.

e) Que solamente serán publicados en el medio de difusión local los documentos que en original y copia se reciban en la Oficialía Mayor, los cuales deberán estar previamente autorizados por el secretario general del gobierno.

De acuerdo con lo anterior, es infundado lo aducido por el Municipio de Tijuana, Baja California, en cuanto aduce que el oficial mayor de gobierno del Estado de Baja California emitió la norma combatida sin tener facultades para ello.

En efecto, como puede observarse de los preceptos legales que han quedado reproducidos, el oficial mayor del Estado de Baja California sí cuenta con atribuciones para expedir las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado, puesto que la Ley Orgánica de la Administración Pública local lo faculta para expedir normas y políticas de carácter administrativo para el manejo de los diversos recursos con los que cuenta el Gobierno Local, entre los que se encuentra el mencionado medio de difusión.

Así, la expedición de las normas combatidas no implica en modo alguno una atribución de índole legislativo, sino que, como ya se señaló, son facultades administrativas tendentes a optimizar el funcionamiento del medio de difusión estatal; en esta medida, la presunta violación al principio de legalidad aducida resulta infundada, puesto que, como ya se vio, la Oficialía Mayor del Gobierno Local sí tiene facultades para expedir un ordenamiento como el que se impugna.

Desde diverso aspecto se tiene que el Municipio actor señala que el numeral 4 de las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado de Baja California es violatorio del artículo 115, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Federal, al establecer que para publicar documentos de carácter oficial en ese medio de comunicación es necesaria la autorización previa del secretario general de gobierno local, lo que origina el establecimiento de una autoridad intermedia.

Al efecto debe reiterarse que corresponde al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, por disposición fundamental local, la atribución de ordenar y dirigir las publicaciones de carácter oficial en el medio de comunicación correspondiente; facultades que desarrolla a través de las dependencias con atribuciones para ello, tales como la Secretaría General de Gobierno y la Oficialía Mayor.

Precisado lo anterior, en el caso concreto, la materia se reduce a determinar si con la expedición del numeral impugnado, el secretario general de gobierno del Estado de Baja California constituye una autoridad intermedia en términos del artículo 115, fracción I, de la Constitución General de la República.

Respecto de la expresión de autoridad intermedia, contenida en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, este Alto Tribunal la ha interpretado en las tesis de jurisprudencia números P./J. 10/2000 y P./J. 47/2001, visibles en las páginas quinientos nueve y ochocientos ochenta y tres, de los Tomos XI y XIII, correspondientes a febrero de dos mil y abril de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor respectivo es el siguiente:

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."

"CONTADURÍA MAYOR DE HACIENDA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS. NO CONSTITUYE UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO DEL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la prohibición de la existencia de una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, contenida en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ha sostenido el criterio de que tal figura puede presentarse cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos, o que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento, o bien, cuando aquélla se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. En congruencia con lo anterior, debe decirse que la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Tamaulipas, como dependencia, órgano técnico y organismo superior de fiscalización y control gubernamental del mencionado cuerpo legislativo, no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios. Ello es así, porque, por un lado, dicha contaduría no es un ente ajeno a la estructura orgánica del Estado, particularmente del Poder Legislativo, sino que, por el contrario, forma parte de éste y actúa dentro del ámbito de facultades del mismo; y, por el otro, porque aunque aquélla tiene como objetivo fundamental revisar las cuentas públicas estatal y municipal, así como practicar auditorías, visitas e inspecciones y, en general, realizar las investigaciones necesarias para ese efecto, tales facultades no afectan la autonomía municipal, pues la citada contaduría no posee atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación corresponda al Ayuntamiento. Además, la referida dependencia tampoco impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado, en virtud de que no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, pues no se le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de ellos, sino que se trata de un órgano técnico que actúa a instancia y por mandato del Congreso del Estado, en términos de lo dispuesto en los artículos 58, fracción VI, de la Constitución Local, 46 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas, así como 1o. y 5o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso de dicha entidad federativa."

De los criterios jurisprudenciales reproducidos se advierte que a efecto de determinar la existencia de una autoridad intermedia entre un Municipio y su Gobierno Estatal, deben darse los siguientes requisitos:

a) Cuando fuera de la esfera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.

b) Cuando esa autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y,

c) Cuando esa autoridad se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

Ahora bien, el numeral 4 de las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, cuya invalidez se demanda, prevé:

"4. Los documentos de carácter oficial que por la naturaleza de los mismos requieran ser publicados en el Periódico Oficial del Estado, deberán venir previamente autorizados por la Secretaría General de Gobierno; de lo contrario no se podrá realizar la inserción en la edición correspondiente, tal y como lo dispone el artículo 19 fracción III de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California."

Del precepto reproducido se advierte que para la publicación de documentos oficiales en el Periódico Oficial de la entidad, éstos deberán ser autorizados previamente por la Secretaría General de Gobierno, requisito sin el cual no podrá llevarse a cabo la inserción correspondiente.

De acuerdo con los preceptos de la Constitución Política y la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, que ya han quedado reproducidos, se tiene que el secretario general de gobierno es un funcionario que actúa de manera subordinada jerárquicamente al titular del Poder Ejecutivo estatal; asimismo, que dentro de las facultades que le son conferidas por dichos ordenamientos está la de autorizar y tramitar ante el Periódico Oficial de la entidad la publicación de las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de orden general que deben regir en el Estado.

En este orden, tomando en cuenta que el mencionado funcionario actúa en auxilio de las funciones que originalmente corresponden al titular del Poder Ejecutivo Local no puede ser considerado como un órgano ajeno o distinto a los del Estado, que es a lo que se refiere el inciso a) de la hipótesis contenida en las tesis de jurisprudencia aludidas, por lo que no se da ese supuesto.

Por tanto, tomando en cuenta que el secretario mencionado es el encargado de autorizar y tramitar ante el Periódico Oficial local las publicaciones que en él deben hacerse, debe considerarse que no obstaculiza o interrumpe la comunicación directa con el Estado, puesto que, como ya se señaló, dicho funcionario forma parte de éste, de lo que debe concluirse que conforme al contenido del criterio transcrito el funcionario mencionado no es una autoridad intermedia y, por tanto, deviene infundado el concepto de invalidez aducido al efecto por el Municipio actor, ya que como se vio no se vulnera el numeral 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que lo realizará en el ámbito de su competencia.

En relación con la hipótesis contenida en el inciso b) de las tesis transcritas, referida a que se considerará autoridad intermedia, "Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento"; debe determinarse que la prohibición contenida en la fracción I del artículo 115 constitucional no es vulnerada por el hecho de considerar que el secretario general de gobierno debe autorizar las publicaciones a realizarse en el Periódico Oficial de la entidad.

En efecto, dicho señalamiento está limitado al ámbito de atribuciones que le confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública local; sin que en modo alguno dicho secretario tenga injerencia o pueda irrogarse facultades propias del Municipio, como lo sería en el caso la modificación de las disposiciones que el Municipio pretenda se publiquen en el Periódico Oficial; en consecuencia, en el caso no se da la hipótesis de lesión a la autonomía municipal, como requisito de existencia de una autoridad intermedia.

Por otra parte, la tercera hipótesis contenida en el inciso c) se refiere a cuando la autoridad "se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno", la cual en la especie no se actualiza.

Como se ha venido señalando, al formar parte el secretario general de gobierno de la estructura del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, y tener entre sus facultades la de autorizar las publicaciones de disposiciones generales en el Periódico Oficial local, no puede considerarse que se impida o interrumpa la comunicación directa entre ellos, por lo que tampoco se actualiza esta hipótesis y no puede considerarse la existencia de la autoridad intermedia prohibida por el artículo 115 de la Constitución General de la República.

Por lo expuesto, resultan infundados los argumentos hechos valer por el Municipio actor en este apartado.

En otra parte de los conceptos de invalidez el Municipio actor aduce que con la norma impugnada también existe violación a la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, puesto que con ella se restringe la facultad reglamentaria que le concede dicho precepto fundamental.

La fracción II del propio artículo 115 de la Constitución Federal ha sido interpretada por este Tribunal Pleno en la tesis jurisprudencial número P./J. 133/2005, consultable en la página dos mil sesenta y ocho del Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:

"LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora denominadas ‘leyes estatales en materia municipal’ debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales."

Del anterior criterio se advierte que la Constitución Federal reconoce y amplía las atribuciones legislativas de las que gozan los Municipios en la expedición de sus bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, disposiciones que deberán regir en su territorio.

Así, se tiene que la disposición impugnada en ningún momento limita esa facultad legislativa municipal, puesto que no otorga al secretario general de gobierno atribuciones para analizar o modificar el contenido de los cuerpos normativos que el Municipio actor pretenda se publiquen en el Periódico Oficial de la entidad; así como que tampoco le da atribuciones para impedir las publicaciones que el Municipio solicite.

En efecto, si bien es cierto que la norma combatida señala que debe existir una autorización previa del mencionado secretario, para la publicación de disposiciones oficiales en el periódico local, lo cierto es que ello sólo constituye la formalidad que dichos documentos deben reunir para su publicación, de ahí que los textos deban publicarse de manera íntegra.

Además, la norma impugnada se circunscribe correctamente al señalamiento de lineamientos administrativos tendentes a optimizar el funcionamiento del medio de difusión estatal, pues en términos de los artículos 19, facción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 6o. de la Ley del Periódico Oficial, ambos del Estado de Baja California, todos los documentos que deban publicarse en el Periódico Oficial deben contar con la autorización del secretario general del gobierno del Estado.

De acuerdo con lo anterior, contrario a lo expresado por el Municipio actor, no existe intromisión alguna del Poder Ejecutivo en su esfera de atribuciones legislativa, puesto que con la norma combatida no se coarta la facultad de emitir en forma autónoma las disposiciones generales que estime deban regir en su demarcación territorial; en consecuencia con lo anterior, tampoco puede alegarse un nexo de subordinación del Municipio al poder demandado, puesto que necesariamente debería existir una intromisión en su esfera competencial, la cual, como ya se señaló, no se actualiza.

En consecuencia, y ante lo infundado de los conceptos de invalidez, lo procedente es reconocer la validez del numeral 4 de las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado de Baja California.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de Tijuana, Estado de Baja California.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del numeral 4 de las Normas y políticas para publicaciones en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, publicadas el doce de agosto de dos mil cinco en el Periódico Oficial de la entidad.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, puesto a votación el proyecto, se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., J.F.F.G.S., G.D.G.P., J. de J.G.P., M.A.G., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.I.O.M.; el señor M.S.S.A.A., reservó su derecho de formular voto concurrente, al que se adhirió la señora M.O.S.C. de G.V.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.N.S.M..

El señor M.J.R.C.D. no asistió, previa autorización del Pleno.